Resolución de Bancos
Mecanismos incluidos en la Reforma de Carta Orgánica del Banco Central
del Uruguay
por
Rosario Soares Netto ∗
Trabajo Propuesto para su Presentación en
XXII Jornadas Anuales de Economía del Banco Central del Uruguay
Julio de 2007
∗
la autora agradece los aportes recibidos del Ec. José Antonio Licandro y del Cr. Jorge Sánchez
1
XXII Jornadas Anuales de Economía del Banco Central del Uruguay
Resumen
Las opiniones contenidas en el presente documento son de responsabilidad exclusiva de la
autora y no reflejan posiciones institucionales del Banco Central del Uruguay ni de la
Superintendencia de Protección del Ahorro Bancario.
El estudio resalta la necesidad de disposición de adecuados mecanismos de resolución de
bancos como forma de fortalecer la red de seguridad financiera
Se efectúa una descripción y análisis de los esquemas de resolución comúnmente usados a nivel
internacional.
Se describen los mecanismos de resolución adoptados en nuestro país y los propuestos
incluidos en el Proyecto de Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay,
actualmente a consideración parlamentaria.
Se analiza el rol actual y previsto del Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios en la
resolución y reestructuración de bancos.
Claves: red de seguridad financiera, mecanismos de resolución y de reestructuración bancaria,
asegurador de depósitos, caja de pagos.
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INTRODUCCIÓN.
La presencia de crisis financieras cada vez más frecuentes ha concientizado a la
comunidad internacional en la necesidad de perfeccionar las redes de seguridad
financiera. Este perfeccionamiento apunta no solo a fortalecer las funciones cuyo
objetivo es la prevención de la ocurrencia de crisis sino también a la necesidad de
disponer de mecanismos eficientes de resolución bancaria.
La quiebra de un banco además de afectar a los accionistas, perjudica a los ahorristas,
deudores y empleados pudiendo amenazar la estabilidad del sistema financiero. El
impacto dependerá del protagonismo del banco en la economía medida a través de la
intermediación financiera y de su grado de insolvencia.
Nuestro país no es ajeno a esta problemática. La severa crisis financiera ocurrida en
2002, caracterizada por falta de confianza en los bancos y en el sistema financiero y
exacerbada por efectos de contagio desde Argentina, provocó la caída de depósitos más
grande la historia del país -más del 40 % del total- en un escenario de profunda recesión
económica. En particular la mala gestión de riesgos de crédito y de monedas
desarrollada por algunos bancos, no desprovista de episodios fraudulentos, ha sido
determinante en su insolvencia posterior, atizando la corrida de depósitos hacia ellos y
hacia todo el sistema.
En base a esta experiencia y con la finalidad de salvaguardar la seguridad y estabilidad
del sistema financiero - una vez contenida la crisis- se promulgó en diciembre de 2002
la Ley 17.613. La misma atendió la reestructuración de las instituciones insolventes de
la época al tiempo que dio creación al Sistema de Garantía de Depósitos. Actualmente
se encuentra a estudio del Parlamento un Proyecto de Ley que modifica la carta
Orgánica del Banco Central del Uruguay. El mismo modifica el rol del Fondo de
Garantía de Depósitos, cuyos dineros podrán utilizarse para viabilizar mecanismos de
resolución diferentes al pago de coberturas cuando la institución quiebra.
El presente trabajo aborda la relevancia de los bancos en la economía y de la red de
seguridad financiera. Luego se analizan los objetivos y mecanismos de resolución de
bancos en tiempos de crisis diferenciándolos de los propios de tiempos de estabilidad.
Se revisa la experiencia internacional relativa a cuándo pasar un banco a resolución y a
las técnicas de resolución de bancos más comúnmente utilizadas.
Se describen las metodologías efectivamente adoptadas en nuestro país en resolución de
bancos en una perspectiva histórica hasta 2002 y luego de las mejoras introducidas por
la ley 17613 del 27 de diciembre de 2002.
Se analizan las modificaciones previstas en el Proyecto de Ley en lo que hace a nuevos
mecanismos de resolución de bancos financiables a través del Fondo de Garantía de
Depósitos Bancarios.
Se proponen aspectos a mejorar.
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1. IMPORTANCIA DE LOS BANCOS Y DE LA RED DE SEGURIDAD
Los bancos
La Ley de Intermediación Financiera 1 define la intermediación financiera como “... la
realización habitual y profesional de operaciones de intermediación o mediación entre
la oferta y la demanda de títulos valores, dinero o metales preciosos.” Por otro lado
esta misma Ley permite solamente a los bancos la recepción de determinados depósitos
en cuenta corriente, a la vista y a plazo de residentes.
En consecuencia los bancos son instituciones cuyas operaciones habituales consisten en
otorgar préstamos y recibir depósitos. El hecho de financiar préstamos, o sea activos de
largo plazo, indivisibles y riesgosos en forma mayoritaria con depósitos del público, que
a su vez son a corto plazo, divisibles, de bajo riesgo y en diferentes monedas, hace a la
fragilidad del sector bancario y lo torna vulnerable a problemas de liquidez y de
solvencia.
Los bancos juegan además un papel clave como trasmisores de política monetaria, crean
dinero secundario y proveen acceso al sistema de pagos. Que cumplan con sus
compromisos pactados en tiempo y forma ha determinado que los depósitos bancarios
sean utilizados como medio de cambio por el público, al igual que el dinero. Tal es el
caso de los cheques girados contra cuentas corrientes bancarias. Por otro lado, cada vez
que los bancos prestan a partir de los depósitos que reciben, inciden en la creación
secundaria de dinero.
La especialidad de los intermediarios financieros en el procesamiento, análisis y
monitoreo de información permite mitigar problemas de asimetría informacional. Las
características de los deudores no son siempre evidentes, nadie mejor que el prestatario
conoce mejor el destino de los dineros que recibe en préstamo. Los bancos al conceder
préstamos están en mejores condiciones que los depositantes individuales -debido a
economías de escala por su especialización en la administración de riesgos crediticiosde analizar y procesar información relativa a la capacidad de repago de los prestatarios.
Luego de concedidos los préstamos, también están en mejores condiciones de
monitorear la aplicabilidad de las fondos recibidos a los fines propuestos. La existencia
entonces de fallas de mercado que obeceden a costos de transacción y a asimetría de
información, justifica la presencia de intermediarios financieros ó -dicho de otro modosin bancos los costos de transacción y las asimetrías de información dificultarían la
coordinación entre unidades superavitarias (ahorristas) y unidades deficitarias
(prestatarios) y serían menos los proyectos rentables y convenientes para el crecimiento
de la economía que contarían con financiamiento, es decir se financiaría un nivel social
subóptimo de proyectos.
En términos de la Teoría de la Agencia, siendo los depositantes el “principal” estarían
delegando en el banco -el “agente”- la administración de sus recursos de acuerdo con
varias motivaciones siendo las principales reconocidas por la teoría económica: i) las de
evitar el costo de recopilar, analizar información y monitorear tomadores de crédito, ii)
en razón de la provisión de liquidez por parte del banco, que se compromete a devolver
los depósitos de acuerdo a lo pactado con un grado elevado de credibilidad, iii) porque
es posible acceder por su intermedio a un conjunto de activos riesgosos más
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Ley 15.322 del 17 de setiembre de 1982, modificada por el art. 1º de la Ley No. 16.327 del 11.11.1992.
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diversificado que el que cada depositante podría conformar con sus propios recursos, iv)
debido a que el costo de delegación es bajo.
Las actividades de intermediación financiera y de provisión de liquidez implican asumir
y gestionar riesgos de variada naturaleza, de crédito, de mercado, operacional, de
reputación.... Esos riesgos se potencian por las características del entorno financiero
actual, pautado por globalización de mercados, por liberalización de flujos de capital,
por innovación tecnológica que da origen en forma permanente a nuevos instrumentos
financieros y por un costo decreciente de procesamiento y de divulgación de
información.
Por otra parte el gran apalancamiento que caracteriza al sector bancario y por ende la
responsabilidad tan limitada de los accionistas explica en algunas ocasiones la
propensión de éstos a asumir riesgos y su falta de incentivos a monitorearlos
efectivamente.
La información asimétrica también perjudica a los depositantes, especialmente a los
pequeños, que no tienen la capacidad ni la sofisticación y les resulta costoso aquilatar
los riesgos que asume un banco.
Por otra parte el sistema bancario es particularmente vulnerable a corridas o pánicos
bancarios. Los cambios en la percepción pública de la solvencia de alguna o algunas
instituciones afectan la confianza y generan efectos de “contagio” entre bancos y
sistemas bancarios, bajo condiciones de información imperfecta. Esta externalidad
determina que los bancos sanos también se vean afectados por retiros masivos de
depósitos motivados por crisis de confianza de los depositantes, a quienes se les
dificulta discernir entre bancos solventes e insolventes.
Son entonces estas fallas de mercado: presencia de importantes externalidades
vinculadas a la confianza en el sistema, y problemas derivados de la existencia de
asimetrías de información, las que justifican la intervención estatal en el sistema
bancario que debe velar por su solidez y solvencia. Cuando las fallas de mercado son
significativas los mecanismos usuales de mercado no pueden garantizar la operación
eficiente del sistema.
Habida cuenta entonces de la relevancia que tiene para el desenvolvimiento de una
economía el buen funcionamiento del proceso de ahorro y crédito y la provisión de
liquidez a través de mecanismos eficientes de sistema de pagos, es que se justifica
intervención del Estado, produciendo ese bien que el mercado sólo no logra, lo cual
redunda en una eficiente asignación de recursos. La solidez y la solvencia del sistema
financiero, son bienes públicos por los que el Estado debe velar. Esto da origen al
surgimiento de redes de seguridad financiera cuyo diseño debe ser funcional al
desempeño eficiente y eficaz del sistema.
Las redes de seguridad financiera
Las redes de seguridad financiera son un conjunto de instituciones, funciones,
procedimientos y recursos con los que cuentan las autoridades y el sistema financiero
con la finalidad de reducir la probabilidad de ocurrencia de crisis (individuales o
sistémicas) así como para disminuir sus impactos en caso de se presenten. Incluye
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funciones de carácter preventivo tales como el desarrollo de un marco de regulación
prudencial y la supervisión del cumplimiento de regulaciones y otras que sirven una vez
ocurridos problemas concretos, como lo son las funciones de prestamista de última
instancia y los mecanismos de resolución de bancos insolventes.
El objetivo de la regulación prudencial es velar por el pequeño depositante
desinformado y en la visión de Dewatripont y Tirole (1994) el regulador lo
“representa”, imponiéndole reglas a los bancos en nombre del depositante, que
conduzcan a un manejo prudente de su gestión.
Estas reglas pretenden asegurar la continuidad de operaciones solo de bancos solventes
y refieren a aspectos diversos como lo es la adecuación de capital, con incentivos a
manejar riesgos de manera correcta, el otorgamiento de licencias bancarias, la
transparencia informativa, la valuación, el gobierno corporativo y una clara política de
salida que ayude a promover un entorno competitivo y estable.
El Comité de Basilea 2 , referente de reguladores y supervisores bancarios, se ocupa del
tratamiento del riesgo en particular al proponer requerimientos de capital regulatorio en
relación estrecha con los riesgos asumidos por las instituciones reguladas, y presenta
incentivos para que los bancos mejoren su capacidad de medición y de gestión de
riesgos, poniendo el énfasis en la dirección del banco como máximo responsable del
nivel de solvencia de la entidad.
La supervisión por su parte procura un cumplimiento oportuno y efectivo de la
regulación prudencial por parte de los bancos, debe evitar la indulgencia con los
supervisados y detectar en forma temprana los problemas de modo de imponer, en
forma también oportuna, las medidas de corrección.
Mishkin (2000) considera que todos los gobiernos proveen de redes de seguridad al
sistema bancario, ya sea en forma implícita o explícita, y enfatiza la necesidad de que
se tomen medidas tendentes a reducir el riesgo moral y la selección adversa que las
redes de seguridad conllevan. Una regulación prudencial que promueva conductas
prudentes así como la posibilidad de supervisar el cumplimiento por parte de los bancos
de tales regulaciones ayudan a lograrlo. Las últimas tendencias en materia de regulación
y supervisión -con la finalidad de salvaguardar la seguridad y estabilidad del sistema
financiero- ponen el acento en la necesidad de mejorar en la medición, manejo y control
de los riesgos y en el fomento de un buen gobierno corporativo que responsabilice a las
autoridades de los bancos por la forma en que conducen sus negocios.
La presencia de una red de seguridad financiera no es incompatible con la promoción de
disciplina de mercado. En particular el pilar III del Acuerdo de Capital de Basilea
referido a disciplina de mercado, sugiere que los supervisores fomenten una mayor
transparencia y divulgación de información de la condición de los bancos. Esto habilita
a que inversores y depositantes puedan tomar sus decisiones acerca de dónde invertir y
2
El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea se fundó en 1975 por el grupo de gobernadores de bancos
centrales del G10. En la actualidad lo componen representantes de los supervisores bancarios y bancos
centrales de Alemania, Bélgica, Canadá, España Estados Unidos, Francia , Italia, Japón, Luxemburgo,
Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza. Su objetivo es emitir recomendaciones y promover la
cooperación en materia de supervisión bancaria en el ámbito internacional. Se reúne con periodicidad
trimestral en el Banco de Pagos Internacionales de Basilea, donde se encuentra localizado su secretariado
permanente. Tiene además establecidos cerca de treinta grupos de trabajo para el desarrollo de las
distintas propuestas técnicas.
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por ello en alguna medida, influencien a las instituciones a conducirse en forma
prudente.
El prestamista de última instancia provee de asistencia temporaria de liquidez a bancos
ilíquidos pero solventes, a tasas penalizadas. Generalmente exige para sus préstamos el
respaldo de buenas garantías. Para el cumplimiento de sus objetivos es preciso que
cuente con capacidad para prestar en forma rápida. Quien detenta esta función es
usualmente el Banco Central por tratarse del emisor de moneda. No obstante en
economías muy dolarizadas con mayoría de depósitos y de créditos contratados en
dólares, la capacidad del Banco Central como prestamista de última instancia termina
siendo muy limitada y así pudimos observarlo en la crisis 2002.
Cuando un banco central presta a una institución genera potenciales efectos de riesgo
moral en el sistema al tiempo que también aumenta su propia exposición al riesgo
debido a la posibilidad de estar prestando a una institución insolvente. Con el objetivo
de mitigar ese riesgo moral al tiempo que de penalizar la mala gestión del banco, es que
se pactan tasas superiores a las de mercado.
La asimetría de información determina que en ocasiones haya bancos solventes que se
tornen vulnerables a una corrida de depósitos y que además carezcan de financiamiento
de préstamos interbancarios. A consecuencia de ello el banco podría insolventarse, con
los ya mencionados perjuicios y hasta generar inestabilidad financiera y corridas
generalizadas con efectos perjudiciales para toda la economía.
En la literatura especializada generalmente se discute la conveniencia de que el
prestamista de última instancia asista financieramente solo a instituciones ilíquidas pero
solventes o si corresponde asistir también a instituciones insolventes. La recomendación
teórica para la autoridad monetaria termina siendo que debe restringirse a rescatar
instituciones ilíquidas pero solventes.
Las instituciones insolventes también pueden ser rescatadas sobretodo en casos de
quiebra con repercusiones de contagio a todo el sistema pero el que asuma los costos no
debe ser el prestamista de última instancia sino los fondos de garantía -o según el casoel propio Estado a través de recursos fiscales.
No obstante en la práctica no resulta sencillo distinguir entre instituciones ilíquidas pero
solventes e instituciones insolventes. Por otra parte cada vez que el prestamista de
última instancia financia un banco hay un costo involucrado que, cuanto mayor sea, más
contribuirá a la insolvencia de la institución asistida.
Los mecanismos típicos de resolución de entidades quebradas frecuentemente incluyen
sistemas seguros de depósitos y fondos de garantía. Se estipulan procedimientos y
criterios a seguir para determinar la resolución o el cierre de bancos, no dejando lugar a
la imprevisión, que redunda por lo general en mayores costos.
La existencia de un fondo de garantía facilita la resolución de crisis de instituciones
individuales en la medida en que habrá un responsable de la tarea de resolución, con
disponibilidad de recursos para llevarla a cabo y que la misma se realizará a través de
mecanismos de resolución predeterminados. Estos mecanismos incluyen soluciones
para los bancos insolventes distintas a la liquidación lisa y llana, tales como
adquisiciones, absorciones, fusiones, exclusión de activos y pasivos, etc.
7
Generalmente cuando existe un sistema de seguro de depósitos, el esquema de
resolución por el que se opta estará sujeto a un menor costo para el fondo de garantía
que el pago de coberturas ante la liquidación del banco insolvente.
No obstante, los sistemas de seguro de depósitos pueden fomentar riesgo moral, tanto de
los depositantes que, al saberse protegidos no tendrían incentivos a monitorear los
bancos ni a ejercer disciplina de mercado, como de los banqueros que, sabiendo la
improbabilidad de sufrir corridas de depósitos, podrían estar propensos a incurrir en
mayores riesgos.
Los efectos nocivos señalados pueden ser mitigados a través de un buen diseño del
sistema que permita que: i. los involucrados se hagan cargo de los costos (los bancos) a
través de la conformación de un fondo con aportaciones periódicas, ii. dichos aportes se
fijen en función de los riesgos asumidos por cada banco, iii. el sistema brinde coberturas
limitadas, que no impidan a los grandes depositantes el ejercicio de disciplina de
mercado. Los grandes depositantes, que son capaces de analizar información de los
bancos en donde depositan, perderían parte de sus depósitos en la quiebra de un banco
si la cobertura del fondo es limitada.
Se considera también mejor desde el punto de vista de los incentivos que genera, la
conformación del fondo ex - ante a la ocurrencia de problemas de una institución y no
ex – post. Esta última modalidad implicaría que las instituciones supervivientes se
hicieran cargo de la quiebra con posterioridad a su ocurrencia, sin que participe de los
costos la institución quebrada que generó el problema. No obstante como aspecto
favorable se entiende que el financiamiento ex - post podría generar disciplina de
mercado entre los bancos.
La membresía de los bancos al sistema debería ser obligatoria de modo de evitar
selección adversa. En efecto, de ser voluntaria, el sistema contendría solo a las
instituciones débiles. La inclusión dentro del sistema de instituciones solventes y sólidas
se justifica en la medida que éstas también se benefician de la existencia de un sistema
de seguro de depósitos, por la estabilidad que promueve.
Si bien puede argumentarse que en un sistema de seguro de depósitos se daría una
especie de subsidio desde las instituciones fuertes hacia las débiles, las aportaciones al
fondo de garantía ajustadas a los riesgos que cada banco asume, estarían de alguna
forma mitigando tal subsidio, en tanto las instituciones solventes harían menores
contribuciones.
2. RESOLUCIÓN DE BANCOS EN TIEMPOS DE CRISIS Y EN TIEMPOS DE PAZ
¿Qué ocurre en una crisis sistémica?
Por lo general una crisis sistémica afecta profundamente el sistema de pagos, se
producen masivos retiros de depósitos de los bancos y en consecuencia termina
afectando a toda la economía a través de una fuerte retracción crediticia o a través de la
destrucción de valor de los activos. Sus repercusiones perduran durante mucho tiempo
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perjudicando el crecimiento y la recuperación de los países. Los bancos inviables
generalmente presentan una insolvencia profunda. Una característica es la situación de
iliquidez que afecta a la mayoría del sistema. Los agentes y en particular los
depositantes, tienen dificultad para distinguir entre bancos solventes e insolventes. En
consecuencia retiran sus depósitos de todos los bancos como ha pasado en Uruguay en
2002.
¿Cómo se resuelve una crisis sistémica y en qué se diferencia de la resolución de
bancos individuales en tiempos de estabilidad?
El tratamiento de una crisis sistémica difiere de la resolución de bancos individuales al
punto de que las políticas consideradas apropiadas para los períodos de estabilidad
podrían agravar la incertidumbre en momentos de crisis.
En la resolución de bancos individuales en períodos de estabilidad los depositantes -de
existir sistemas de seguro de depósito- podrían tener solo protección limitada, la
asistencia de liquidez se otorga solo bajo circunstancias muy restrictivas y los bancos
insolventes pueden ser resueltos de la forma prevista o a través de mecanismos ad hoc.
El cierre es la solución generalmente aceptada para este tipo de casos a menos que el
tamaño del banco o sus características supongan claramente un riesgo de contagio.
Cerrar bancos insolventes cuando los propietarios no los capitalizan es lo que en
principio corresponde. De acuerdo a la literatura económica, los accionistas,
depositantes y demás acreedores habrían jugado a un juego de mercado y perdido. Pero
los efectos inmediatos de los cierres bancarios pueden ser muy perjudiciales,
principalmente cuando el tamaño del banco puede ocasionar pérdida de confianza en el
resto del sistema o causar serios problemas laborales o sociales. Si tal riesgo existe es
más probable que se opte por una reestructuración caso a caso.
De Juan (2004) recomienda que los mecanismos de reestructuración debieran estar
insertos en el marco legal de modo de posibilitar una resolución rápida y eficaz, no
dejando así espacio para la improvisación ni para la descoordinación entre las
autoridades. Por otra parte, señala que la presencia de un seguro de depósitos explícito y
de cobertura limitada es una forma de proteger a los pequeños depositantes, de limitar el
riesgo de contagio, estimular el cierre de bancos insolventes, hacer más creíble para los
banqueros la amenaza de cierre y de esta forma establecer un elemento disuasivo del
riesgo moral.
En una crisis sistémica las políticas de resolución se diferencian de las de bancos
individuales, contemplan la protección del sistema de pagos, tienden a mitigar la
pérdida de confianza del depositante, a desarrollar estrategias para restaurar la solvencia
en el sistema bancario, así como a prevenir un deterioro macroeconómico futuro.
Hay una primera etapa de contención de la crisis en la que de acuerdo a la experiencia
internacional y nacional se brindan apoyos de liquidez de cuantía mucho más elevada 3 y
garantías totales a los depositantes. No obstante es preciso señalar que las garantías
totales para generar credibilidad, solo pueden brindarse en la medida de que existan
recursos suficientes.
3
y sin las restricciones que caracterizan los préstamos de última instancia
9
En general el préstamo de última instancia se aplica a los bancos que no han de ser
cerrados. Pero en las crisis sistémicas muchas veces el diagnóstico inicial puede no ser
acertado. El descubrimiento de las pérdidas termina siendo un proceso gradual y difícil
por lo que no es infrecuente que se haya brindado apoyo de última instancia a bancos
que finalmente terminan siendo cerrados. Otro riesgo es que el apoyo de última
instancia pueda tener que ser renovado por períodos más largos y por cantidades
crecientes.
Adicionalmente, otras medidas pueden tomarse para contener la crisis tales como la
reducción de exigencias de encaje, la suspensión de pago de dividendos a bancos que
estén dando pérdidas, el bloqueo de depósitos de deudores que incumplen con sus
obligaciones, la compra con carácter general de activos malos de bancos, en proporción
al capital de cada banco, o calendarios de tolerancia (forbearance) para el
cumplimiento de regulaciones que siempre deben permitirse a cambio de un riguroso
plan de adecuación.
La etapa siguiente es de reestructuración de bancos, y se trata de actividades “caso a
caso” que implican diagnósticos sobre la condición de cada banco y el diseño de
estrategias de resolución.
Las estrategias de reestructuración de bancos luego de una crisis tienen como objetivo
principal restaurar la rentabilidad y solvencia de los bancos individuales y del sistema.
Sólo los bancos fuertes con accionistas también solventes deben sobrevivir para
asegurar el manejo sano y rentable de su banco en el mediano plazo. El FMI (2007)
sugiere para ello que los bancos que no sean viables deben ser liquidados sin temores al
contagio, si se cuenta con alguna forma de protección a los depositantes.
Las estrategias de resolución de bancos viables en una crisis sistémica pueden
canalizarse a través de soluciones de sector privado ó de sector público. Las primeras se
basan en que los accionistas, que tienen siempre la responsabilidad de recapitalizar y de
reestructurar su banco, efectivamente lo hagan. También se incluyen en esta categoría
las reestructuraciones en las que una institución solvente adquiere y se hace cargo del
banco fallido. El Comité de Basilea recomienda las soluciones de sector privado en
tanto no imponen costo a los contribuyentes.
Las segundas implican la utilización de asistencia del sector público en técnicas
variadas tales como esquemas de recapitalización conjunta, resolución a través de
compra de activos y asunción de pasivos (C&A) u otros métodos de venta, la utilización
de fondos públicos en la garantía de pasivos, o de valores de activos o cuando los
bancos insolventes son nacionalizados con miras a una futura reprivatización.
De Juan (2004) señala que para el éxito de un proceso de reestructuración -alternativa
cuando no se cierran bancos insolventes y sus activos no son liquidados- aplicable tanto
a casos de crisis sistémica como a insolvencia de bancos individuales, son necesarios
una recapitalización del banco, un cambio en la propiedad por el cual los dueños
anteriores salen y se incorporan nuevos dueños solventes y un cambio en la
administración, sustituyendo el directorio y los gerentes previos de modo de asegurar
un buen gobierno hacia el futuro.
La experiencia internacional demuestra que si bien es relevante la prevención de crisis y
disponer de sistemas de alerta temprana para guiar acciones correctivas, de buenos
sistemas de protección legal que no impida actuar de forma oportuna, de suficiente
independencia y poderes que le permitan requerir en una etapa temprana planes de
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adecuación y vigilar su cumplimiento, también es preciso contar con un marco de
resolución de bancos, con poderes claros para las autoridades de modo de poder
implementar la estrategia deseada, cuando los problemas ocurren.
Las crisis son siempre instancias de aprendizaje y si bien siempre inciden las
características legales, institucionales y culturales de cada país es posible considerar
algunas guías generales a partir de las lecciones aprendidas que tienen como objetivo
tratar de minimizar la ocurrencia de futuras crisis. Estas guías ponen el énfasis en la
prevención así como en la existencia de principios para la resolución. A tales efectos el
FMI (2007) efectúa las siguientes reflexiones y recomendaciones:
El reconocimiento temprano de situaciones de insolvencia reduce el costo de
resolución al tiempo que permitirá disponer de más opciones para abordar la distinta
problemática. Las demoras provocan un deterioro aún mayor de la condición de los
bancos.
A los bancos se les debe permitir quebrar. No es favorable que exista la percepción de
que todos los bancos deben estar protegidos. Cada vez que se utiliza dinero público para
sostener un banco esto debe explicitarse de modo que la relación costo-beneficio de
mantener en funcionamiento un banco débil pueda ser evaluado.
En la resolución de bancos deberá seguirse un principio de equidad y de tratamiento
justo. Los accionistas deberían ser los primeros en capitalizar o de lo contrario deberían
perder su inversión. Si los accionistas no participan de las pérdidas tendrán incentivos
incorrectos para monitorear el banco.
Un fuerte soporte político es recomendable para el éxito: el manejo de crisis y
resolución implica una redistribución de la riqueza dentro de la sociedad. El liderazgo
político es importante para la percepción de este proceso como justo. Los desacuerdos o
dudas entre representantes del gobierno pueden menoscabar la confianza en la
contención del proceso de reestructuración.
Si bien los accionistas deben ser los primeros en absorber pérdidas con su capital,
también es necesario que las pérdidas adicionales sean absorbidas por otros agentes
tales como acreedores subordinados, depositantes y otros acreedores.
Las diferentes fórmulas alternativas pueden redundar en costos fiscales más altos si es
que también hubo aportes del gobierno y en un sistema bancario menos eficiente.
La reestructuración de bancos debe ser comprehensiva o de lo contrario las
dificultades persistirán o con el tiempo crecerán. Se debe priorizar la corrección de los
aspectos estructurales, que haga que los bancos sean solventes para permanecer en el
sistema.
En tal sentido los bancos nacionalizados deben ser gerenciados por personal con la
suficiente idoneidad técnica y moral y sin interferencia política.
Las autoridades que lideran el proceso de reestructuración deberán mantener estrecha
coordinación y contar con un fuerte liderazgo de modo de evitar la interferencia de
grupos de interés.
En crisis sistémicas, la reestructuración del sistema bancario será más fácil si los
depositantes y otros acreedores están totalmente protegidos. De acuerdo a la
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experiencia internacional siempre que los recursos fiscales así lo permitan, una garantía
total puede disminuir los temores de los depositantes y permitir más fácilmente el cierre
de bancos débiles.
Es preciso tomar acciones legales contra los responsables de las quiebras bancarias. A
los efectos de imponer disciplina de mercado y de evitar riesgo moral es preciso que las
autoridades den la señal correcta, a través de acciones contra gerentes y directores
responsables por la caída de los bancos, de modo de prevenir actitudes similares en el
futuro por parte de sus pares en otros bancos.
Estrategia de Comunicación, en tal sentido la comprensión de los objetivos del
gobierno puede generar importante apoyo, dando estabilidad a las expectativas privadas.
La resolución de activos es un complemento esencial de la reestructuración de bancos.
La atención rápida y activa del manejo de créditos con problemas previene el deterioro
de la disciplina de cumplimiento de los deudores y por lo tanto la caída en el valor de
los créditos. Existen varias alternativas entre las cuales se deberá optar de acuerdo al
equilibrio buscado entre una resolución rápida y la recuperación de valor de los créditos
con problemas. Frecuentemente estas actividades se canalizan a través de empresas
especializadas en el manejo de activos. Las técnicas de manejo de activos pueden
incluir entre otros reestructuración de los términos y condiciones préstamos,
tercerizaciones a través de subastas u otros métodos que transfieran las decisiones al
adquirente ó también liquidaciones.
Abandono de las garantías totales. Las garantías introducidas como parte de la
estrategia de reestructuración en una crisis, deberán ser removidas lo antes posible sin
que se perjudique la estabilidad financiera en la medida de que conllevan implicaciones
de riesgo moral tanto para los gerentes y directores de los bancos como para los
depositantes.
Por su parte el Comité de Basilea señala que en el caso de una resolución a través de
una fusión, adquisición o C&A, la elección del banco adquirente deberá realizarse en
forma competitiva.
El FMI (2007) identifica ciertos problemas de implementación que obstaculizan el éxito
de estos procesos de resolución tanto en tiempos de crisis como en períodos de
estabilidad. Ellos son:
Excesiva tolerancia por parte del supervisor, al respecto el FMI recomienda que los
bancos viables sean monitoreados muy de cerca en tanto que los no viables sean
removidos del sistema.
Herramientas de resolución inapropiadas, las condiciones de mercado son la que
efectivamente deben tenerse en cuenta para determinar qué herramienta de resolución
debe usarse.
Limitaciones del sistema legal, que traen aparejado incentivos para posponer un
tratamiento adecuado de los bancos fallidos, mayores costos de resolución y debilidades
12
en el sistema bancario. Entre estas limitaciones el FMI señala: i. Mandatos débiles del
supervisor, de la agencia aseguradora de depósitos o de las agencias de resolución para
reestructurar bancos, ii. Procedimientos inefectivos para implementar estrategias de
C&A, siendo necesario contar con autoridad legal para transferir pasivo privilegiado de
una institución fallida conjuntamente con activos de buena calidad, iii. Insuficiente
conocimiento por parte de los jueces de los temas bancarios, lo que puede impedir la
resolución de bancos o el procesamiento de los anteriores directores y gerentes de los
bancos quebrados iv. Falta de protección legal al directorio y personal de agencias
responsables de la reestructuración de bancos, para litigios por acciones de buena fe
tomadas en el ejercicio de sus funciones.
3. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
3.1. ¿Cuándo pasar un banco a resolución?. Reglas versus Discrecionalidad
En la experiencia internacional se reconoce que los supervisores deben adoptar medidas
correctivas para aquellos bancos que presenten debilidades o comiencen a estar
subcapitalizados con el objetivo de disciplinarlo o de cerrarlo. El objetivo es tratar de
recuperar el banco antes de que se torne inviable o, en caso de no lograrlo, reducir los
costos de la resolución.
Los países generalmente adoptan dos tipos de estrategias en base a las cuales actúan los
responsables de diagnosticar y actuar frente a una situación de insolvencia u otras
debilidades de un banco: una es la denominada Ambigüedad Constructiva (AC), que
implica básicamente que las autoridades responsables gocen de cierta discrecionalidad
para su tarea y la otra es la existencia de reglas ó Acciones Correctivas Prontas (PCA
por su nombre en inglés: Prompt Corrective Actions) que implican la existencia de
ciertos disparadores objetivos vinculados al nivel de capitalización de las instituciones,
por debajo de los cuales, es necesario actuar. Estas reglas fueron diseñadas para limitar
la paciencia regulatoria al requerir intervención más oportuna y menos discrecional, con
el objetivo de reducir los costos de quiebra. Permiten a los encargados intervenir la
institución antes de que se vuelva insolvente, según valores de libros. 4 .
La experiencia internacional y nacional ha demostrado que cuando el nivel de
capitalización de un banco es escasamente positivo, el mismo puede hallarse en una
situación de insolvencia real en tanto en general aún es posible reconocer pérdidas por
previsiones sobre malos créditos. Por otra parte, las demoras en cerrar una institución
generalmente incrementan los costos para el sistema de seguro de depósitos en tanto los
propietarios de los bancos pueden tener incentivos a asumir conductas riesgosas
apuntando a la recuperación de la institución. Estas conductas son conocidas en la
literatura como gambling for resurrection.
El caso paradigmático en aplicación de PCA es Estados Unidos de Norteamérica (USA)
país en el cual estas reglas se aplican con la excepción de aquellos bancos que por su
tamaño o características tienen repercusiones sistémicas y se consideran “demasiado
4 En USA el Supervisor interviene y pasa el banco intervenido al Asegurador de Depósitos, el Federal
Deposit Insurance Corporation, cuando el capital es inferior a la cuarta parte del capital mínimo
regulatorio.
13
grandes para ser cerrados o liquidados”. Para la resolución de estos bancos conocidos
como los too big to fail se practica una reestructura operacional y financiera de modo
de restaurar la viabilidad del banco sin que implique el rescate de los propietarios ni de
los responsables de su insolvencia. En general la solución de un too big to fail pasa
porque el Estado salve la infraestructura económica del banco, se haga cargo de las
pérdidas y frecuentemente asuma la propiedad temporalmente hasta la futura
reprivatización.
La aplicación de una u otra estrategia implica diferentes repercusiones y
responsabilidades por parte de las autoridades encargadas: las PCA protegen en cierta
medida a quienes deben tomar las decisiones oportunas que pueden ser obstaculizadas
por presiones de distintos grupos de interés, en tanto que en la AC al haber
discrecionalidad, quien decide cuándo intervenir es quien finalmente termina teniendo
mayor responsabilidad y debe rendir cuentas por sus decisiones. También la AC puede
en algunos casos exponer al Supervisor en el caso de ser quien decida, a incurrir en
problemas de agencia tales como captura regulatoria o indulgencia.
Como contracara las PCA pueden introducir rigideces e impedir negociaciones que
hubieren requerido de mayor tiempo, con accionistas reticentes a incrementar su
participación en el financiamiento de la insolvencia de la institución que les pertenece.
García (1999) señala que el FDIC -asegurador de depósitos de Estados Unidos de
Norteamérica- llevó a cabo un estudio que demostró que, si las PCA hubieran estado
vigentes en la década del 80, un gran número de bancos que quebraron hubieran sido
cerrados antes de lo que lo fueron, en tanto que algunos que sobrevivieron hubieran
sido cerrados innecesariamente. Había 343 bancos que debieron haber sido cerrados
antes y 143 bancos que hubieran sido cerrados innecesariamente.
3.2. Técnicas de resolución
El Comité de Basilea define los esquemas de resolución más comúnmente utilizados en
la experiencia internacional. Ellos son: i. cierre de un banco y pago de los depósitos, ii.
otorgamiento de asistencia al banco abierto, iii. intervención del gobierno con toma de
control, iv. fusión con otros bancos, v. banco puente y vi. esquema de Banco BuenoBanco Malo, que implica compra de activos y asunción de pasivos.
Seelig (2007) señala que al elegir una estrategia de resolución resulta crítico que la
misma fortalezca la confianza en el sistema bancario, evite distorsiones en el sistema de
pagos, minimice las pérdidas para los depositantes, para el gobierno o el fondo de
garantía de depósitos y minimice los efectos económicos adversos. A efectos de una
adecuada disciplina de mercado será crucial que los accionistas, tenedores de derechos
residuales contra el banco fallido, sean los últimos en ser retribuidos de los activos del
banco en cuestión si alcanzare, luego de haber pagado los pasivos en su totalidad.
A la hora de diseñar o de optar por una estrategia de resolución resultará clave que la
misma permita asegurar una disponibilidad rápida de fondos a los depositantes, que
minimice la pérdida de servicios bancarios disponibles, que posibilite gestionar
rápidamente los créditos de un banco insolvente así como disponer de un plan de
comunicación para asegurar una adecuada transparencia del proceso. El hecho de que
14
los depositantes se hagan rápidamente de fondos no solo ayuda a mantener la confianza
en el sistema previendo corridas sino que también resultará importante a los efectos de
evitar efectos macroeconómicos adversos que puedan surgir a raíz de la quiebra de los
bancos tales como una caída en el nivel de consumo.
La disponibilidad de servicios bancarios resulta importante tanto para mantener la
actividad económica y el servicio de pagos al público como para minimizar las pérdidas
para el banco quebrado. Si el banco en cuestión es de dimensiones relevantes y juega un
rol protagónico en el sistema de pagos, la liquidación del mismo no será la opción más
aconsejable en razón de que será crítico que se mantenga el servicio de pagos.
Por otra parte retomar la gestión de los créditos concedidos por el banco insolvente
redunda en externalidades positivas hacia el resto del sistema. Como se ha mencionado
si no son rápidamente atendidos, los créditos vigentes pronto se transforman en
vencidos con la consecuente pérdida de valor para los depositantes, fondo de garantía y
demás acreedores. El traspaso de créditos vigentes a otro banco permite que los
negocios locales tengan la oportunidad de mantener sus servicios bancarios.
Los créditos vencidos también perderán valor si no son adecuadamente gestionados. La
falla en la atención de créditos con problemas deteriora la disciplina de los deudores en
detrimento de los bancos solventes así como también disminuye la recuperación
crediticia.
Esta pérdida de valor de los créditos de un banco insolvente, es referenciada por
Mascaró (2005) como la “teoría del helado”, que se derrite de no estar adecuadamente
conservado. Por otra parte la interrupción en el suministro de crédito perjudica a
aquellos deudores que requieren financiamiento bancario para capital de trabajo.
Existe consenso a nivel internacional de que una vez determinada la insolvencia de un
banco, es preciso que se encaucen rápidamente las acciones correspondientes para
resolverlo. La experiencia muestra que las demoras no solo incrementan el costo de la
resolución bancaria sino que también introducen distorsiones en el mercado en tanto se
permite que los bancos insolventes compitan con bancos a los que se les requiere
cumplir con el requerimiento mínimo de capital. Permitir que un banco insolvente
continúe operando incrementa el riesgo moral de los gerentes, accionistas y
depositantes.
Se repasarán a continuación las diferentes alternativas mencionadas de resolución:
3.2.1. Cierre de un banco y pago de los depósitos
Esta técnica consiste en que el banco en problemas una vez constatada su insolvencia,
es cerrado y los depósitos son pagados, total o parcialmente, dependiendo del grado de
la insolvencia. Luego se le revoca la licencia y el banco es liquidado. En algunos países
se nombra un liquidador independiente en tanto que en otros el liquidador es el
Supervisor o -como en el caso de Uruguay- es el Banco Central.
El liquidador procede a recuperar activos del banco insolvente y distribuir el producido
entre los acreedores en la forma más rápida posible, en relación con la prioridad de cada
acreedor en la quiebra. En países con sistemas de garantía de depósitos, los depositantes
15
cubiertos reciben los fondos hasta el monto de la cobertura del seguro, antes que en el
caso de que no hubiese garantía.
El fondo de garantía de depósitos toma el lugar del depositante a través de la vía de la
subrogación y soporta las pérdidas que hubieren correspondido a los depositantes
subrogados de no existir coberturas del fondo.
Las ventajas de esta modalidad refieren a que el problema es resuelto. Hay limitado
riesgo moral en tanto por lo general los accionistas pierden su inversión a menos que la
insolvencia del banco fuere muy pequeña y aún quedara remanente de los activos luego
de pagar a todos los acreedores. En la medida en que los depositantes y otros acreedores
sufren alguna pérdida, contribuye a la disciplina de mercado. Si opera un sistema de
garantía de depósitos, en general los pequeños depositantes están protegidos en su
totalidad en tanto que los grandes tendrán alguna pérdida. Esto no desincentiva la
disciplina de mercado en la medida que los protegidos por el sistema son pequeños
depositantes desinformados que no tienen capacidad de analizar en dónde colocan su
dinero. Por el contrario, los grandes depositantes informados y más sofisticados tendrán
el incentivo a monitorear el banco en la medida que su quiebra les traerá aparejado
pérdidas.
Como desventajas es preciso citar que se trata de un sistema muy costoso para los
depositantes, para el fondo de garantía de depósitos o para el Estado, según quien asuma
los costos de insolvencia. Los activos se deterioran y pierden mucho valor si los
procesos de liquidación son largos y no se toman medidas adecuadas. Es posible que
debido a las demoras en la liquidación se generen gastos indebidos a financiar por los
acreedores en la quiebra. Por otra parte, el cierre y liquidación de un banco implica la
consecuente pérdida del servicio bancario y puestos de trabajo. En el caso de los
deudores del banco fallido, puede resultar costoso recomenzar una relación con otro
banco.
3.2.2. Otorgamiento de asistencia a un banco
En este caso el gobierno mantiene el banco con problemas abierto, aún cuando fuera
inviable. Le provee apoyo de solvencia y/o liquidez más allá de los límites normales, a
través de diferentes modalidades tales como redescuentos, préstamos o depósitos. Estos
sistemas se han aplicado no solo cuando un banco es considerado sistémico sino
también cuando las autoridades no tenían poder o voluntad política para cerrar un
banco.
Tiene las ventajas de que preserva las operaciones bancarias y de que evita -aunque solo
temporalmente- los costos de cierre de un banco.
Como desventajas esta alternativa tiene un alto costo, con impacto fiscal y monetario,
generalmente no ataca la raíz del problema, lo que se busca es minimizar los
desembolsos de fondos públicos y probablemente por ello aumente los costos finales de
la resolución. Otro inconveniente es que genera riesgo moral, en la medida de que los
banqueros al saber que serán asistidos, no tendrán incentivos a asumir conductas
prudentes. Otra desventaja refiere a la selección adversa de depositantes en la medida de
que la asistencia permite que los grandes depositantes retiren sus fondos, quedando
luego solo los pequeños enfrentando potenciales pérdidas.
16
3.2.3. Intervención del Gobierno o “nacionalización”
Esta técnica consiste en nacionalizar el banco inviable con el objetivo de mantenerlo
abierto. El gobierno desplaza a los accionistas anteriores. A los efectos de lograr una
experiencia exitosa es preciso no solo recapitalizar el banco fallido, sino también
reestructurarlo y corregir sus debilidades de modo que dé cumplimiento a la normativa
prudencial y no opere con tolerancia regulatoria. La recapitalización puede realizarse a
través de aporte de activos líquidos, de papeles del gobierno, de papeles garantizados
por el gobierno o de una combinación de estos.
Este esquema de resolución ha sido utilizado a nivel internacional en la resolución de
bancos muy grandes. Un ejemplo es el Continental Illinois en Estados Unidos de
Norteamérica - octavo banco más grande- que constituyó una experiencia exitosa para el
Federal Deposit Insurance Corporation 5 en razón del buen diseño de la misma.
La principal ventaja de esta técnica es que implica preservar el servicio bancario y evita
los costos de cierre de un banco. Representa un beneficio en épocas de inestabilidad
frente a la posibilidad de ofrecer una garantía total de los depósitos la cual debe ser
ofrecida a todo el sistema y no caso por caso.
Las desventajas que se observan refieren a que se trata de una alternativa costosa:
implica que el gobierno asuma la insolvencia, las pérdidas operativas y las demandas
judiciales de los antiguos accionistas. Otra desventaja es que tampoco se ataca la raíz
del problema, es decir no se corrigen las debilidades. La evidencia internacional sugiere
que la banca estatal muestra menores niveles de eficiencia y calidad de servicios que la
banca privada por lo que la estatización de la banca puede ser percibida como una
desventaja. Otros inconvenientes refieren a que genera riesgo moral para los banqueros
quienes no tendrían incentivos a asumir conductas prudentes y no fomenta disciplina de
mercado a los depositantes quienes ante la presencia del Estado, no tendrán incentivos
a monitorearlo. La presencia del gobierno haciéndose cargo de una entidad comercial
invita a la interferencia política. Habrá tentaciones a prestar a determinados sectores o
deudores individuales por compromisos políticos. Lo mismo ocurre con la toma de
decisiones tendientes a promover la eficiencia del banco tales como reducción de
personal, del número de sucursales entre otras, todo lo cual afectará el costo fiscal.
3.2.4. Fusión con otros bancos inducida por las autoridades.
Cuando un banco se torna inviable las autoridades persuaden a otros bancos para que lo
adquieran y se fusionen.
En este caso particular es muy relevante que el banco adquirente sea solvente. La
recomendación a partir de la experiencia internacional y nacional es que la fusión entre
bancos débiles generalmente no resulta exitosa en tanto no se corrijan los problemas
estructurales de ambos.
5
Es el asegurador de depósitos en Estados Unidos de Norteamérica.
17
Como aspecto positivo, al igual que las alternativas anteriores, se preserva el servicio
bancario y se evitan los costos de cierre de un banco.
Una desventaja refiere al hecho de que el banco comprador puede contagiarse de las
deficiencias del banco adquirido.
3.2.5. Banco puente
Cuando un banco se torna inviable, las autoridades “crean” un nuevo banco
administrado por el gobierno o por un grupo de bancos, con el objetivo de venderlo en
el corto plazo.
Al igual que las alternativas anteriores ésta tiene como ventaja que se preserva el
servicio bancario evitándose los costos de cierre. Este tipo de solución ha sido
exitosamente utilizada en Europa.
Las desventajas podrían llegar a ser varias. Muchas veces no es posible reprivatizar el
banco en el corto plazo por lo cual el banco puente permanece funcionando durante
varios años, frecuentemente con pérdidas operativas y deterioro de activos.
Por otra parte es posible que introduzca distorsiones en el mercado si opera con
tolerancia regulatoria.
3.2.6. Banco Bueno-Banco Malo (Compra de Activos y Asunción de Pasivos)
Esta técnica consiste en conformar una unidad de negocios (el “Banco Bueno”) a partir
de la institución inviable, excluyendo de ella ciertos activos y pasivos para luego
transferirlos a otra institución solvente. Los activos y pasivos que constituyen el “Banco
Malo” son los que permanecen en la institución inviable, a la que se le revoca la licencia
de banco y es liquidada. Los accionistas del banco inviable reciben la propiedad del
Banco Malo que, como se mencionó, será conducido a la liquidación. El fondo de
garantía de depósitos si lo hubiere, puede facilitar el proceso aportando recursos, que
posibilite la venta del “Banco Bueno”. Generalmente los depositantes son traspasados
en su totalidad al Banco Bueno.
Cuando un banco deviene en inviable frecuentemente ya posee un importante portafolio
de créditos de mala calidad. A través de esta técnica es posible separarlos del Banco
Bueno para ser gestionados por expertos.
Este esquema de resolución también puede ser utilizado para facilitar la resolución de
un banco con problemas pero aún solvente. Esto permite al “Banco Bueno” focalizar sus
esfuerzos en el negocio del banco agregando valor y no en la gestión de créditos con
problemas. El manejo de créditos vencidos requiere de especialización y experiencia y
con frecuencia los bancos que derivan en insolvencia tienen también otros problemas
tales como políticas de concesión crediticia pobres o debilidades en el manejo de otros
riesgos o problemas derivados de control interno, que requieren la total atención de la
alta gerencia.
18
La opción “Banco Bueno-Banco Malo” es posible utilizarla en conjunto con otras, tales
como la nacionalización de un banco grande o cuando un banco es adquirido por otro
privado. Este esquema fue utilizado con éxito conjuntamente con el esquema de
nacionalización, en el mencionado caso del Continental Illinois Bank.
Como ventajas de esta posibilidad cabe señalar que se mantiene, al menos en parte, la
unidad de negocio y la fuente laboral y si los depositantes son traspasados al “Banco
Bueno” sufrirán pérdidas menores o quizá ninguna en comparación con la liquidación.
Otro beneficio es que reduce el riesgo moral en la medida que los banqueros no son
rescatados sino que deben enfrentar la liquidación del banco malo.
Las desventajas refieren a que se requiere personal con el conocimiento y entrenamiento
adecuado para llevarlas a cabo así como la presencia de un banco interesado en adquirir
el “Banco Bueno” y voluntad política que permita viabilizar el negocio.
4. RESOLUCIÓN DE BANCOS EN NUESTRO PAÍS ANTES Y DESPUÉS DE LA
LEY 17613
La Ley 17.613 de 27 de diciembre de 2002 introdujo cambios significativos en lo
referente a mecanismos de resolución de bancos insolventes.
Hasta la promulgación de la mencionada Ley, Uruguay no disponía de un esquema
explícito de seguro de depósitos ni de mecanismos de resolución de bancos insolventes.
Por el contrario, operaba en los hechos una suerte de seguro implícito con cargo a los
contribuyentes y excepto por lo ocurrido ante la quiebra de una sola institución de
intermediación financiera 6 , en los demás episodios de insolvencias de bancos se
preservaron siempre los derechos de los depositantes, pese a que a texto expreso luce en
la Ley de Intermediación Financiera No. 15.322 del 17 de setiembre de 1982,
modificada por la Ley 16.327 del 11 de noviembre de 1992: “El Estado no es
responsable por cualquier incumplimiento en que puedan incurrir las instituciones
financieras no estatales...”
Hasta antes de 2002, en las distintas crisis o problemas de insolvencia de bancos
individuales, el Estado rescató a los bancos insolventes a través de diferentes
modalidades, generando la percepción en los agentes de que siempre intervendría en
casos de crisis y de que los depósitos estarían garantizados. Consecuentemente las
instituciones con problemas no sólo no sufrían corridas de depósitos sino que
aumentaban su captación. Estas conductas de los depositantes desincentivados a
monitorear la salud de los bancos para resolver dónde confiar sus depósitos, e
inclinados por sentirse “rescatados”, a depositar en bancos con problemas que por
necesidades de liquidez remuneraban más, en la literatura especializada se conocen
como “de riesgo moral”.
Nótese que estos incentivos dados por el seguro implícito impedían la ocurrencia de
disciplina de mercado, mecanismo reconocido por las mejores prácticas y por el Comité
de Basilea como buen complemento de la regulación y supervisión de bancos. Sin
6
Banco de Italia, los depositantes capitalizaron el 7% de sus depósitos
19
embargo, estas no fueron las únicas desventajas del seguro implícito. La ausencia de
recursos ex ante determinó que se actuara con imprevisión y se tomaran decisiones
tardías en soluciones ad hoc, redundando inevitablemente en mayores costos. Estos
costos no fueron financiados por los responsables de la insolvencia sino por los
contribuyentes a través del uso de recursos fiscales y parafiscales. El seguro implícito
terminó resultando un sistema caro e injusto.
4.1. ¿Cuáles eran los mecanismos utilizados por el estado para resolver bancos antes
de la ley 17.613?
Hasta la crisis de 2002, el involucramiento del Estado en el rescate de bancos tuvo
distintas características: compra de carteras de mala calidad por parte del Banco
Central del Uruguay 7 mediante las cuales se saneaba a las instituciones con la finalidad
de venderlas a bancos internacionales y adquisición de bancos por parte del Estado 8
que posteriormente “gestiona” para su eventual reprivatización 9 . Esta última
modalidad permitió en una primera instancia diferir el problema: si bien se evitaba el
cierre de las instituciones, se mantenía la fuente laboral de los empleados y se facilitaba
la refinanciación de los deudores, no se corregían los problemas estructurales de los
bancos, que funcionaron con tolerancia regulatoria, cumpliendo de forma más laxa con
el requerimiento patrimonial y con las relaciones técnicas. Como resultado la
privatización no se dio sino hasta mucho tiempo después en la mayoría de los casos,
incrementado así los costos de resolución.
Otra modalidad de intervención estatal se dio además en la crisis de 2002 a través de la
conformación del Fondo de Estabilidad del Sistema Bancario (FESB) que se constituyó
para garantizar la totalidad de los depósitos en dólares en caja de ahorros y cuenta
corrientes de los bancos públicos y de los bancos insolventes cuyas actividades fueron
suspendidas 10 . Esto si bien no se trata de un mecanismo de resolución de bancos,
implicó la utilización de recursos fiscales con la intención de que los depositantes de las
instituciones con actividades suspendidas se hicieran rápidamente de fondos.
4.2. La ley 17.613
En base a la experiencia de la crisis 2002 y con la finalidad de salvaguardar la seguridad
y estabilidad del sistema financiero, en nuestro país el 27 de diciembre de 2002 se
promulgó la Ley 17.613. Esta Ley atendió no solo la prevención de futuras crisis sino
también la reestructuración de los bancos afectados por la propia crisis 2002 al tiempo
que introdujo nuevos mecanismos de resolución de bancos individuales a aplicar en el
futuro.
En efecto, las mejoras de la ley refirieron a fortalecer la supervisión de bancos,
otorgándole más poderes al Banco Central del Uruguay en su calidad de Supervisor, a
fortalecer las potestades del Banco Central como liquidador de instituciones de
7
en la crisis bancaria de 1982-1987
A través del Banco de la República Oriental del Uruguay y de la Corporación Nacional para el
Desarrollo
9
Banco Comercial, Banco de Crédito, Banco La Caja Obrera, Banco Pan de Azúcar
10
En los bancos suspendidos se cubrieron hasta 50.000 dólares por caja de ahorro y la totalidad por
depósitos vista y en cuenta corriente.
8
20
intermediación financiera, al tiempo que estableció normas de liquidación para bancos
cuyas actividades estaban suspendidas a la fecha de su promulgación. Por otra parte la
ley avanzó en el diseño de la Red de Seguridad Financiera dando creación al Sistema de
Garantía de Depósitos.
Recordemos el momento en que fue promulgada la Ley 17.613: la crisis ya había sido
contenida. Había habido intentos fallidos de mitigar los efectos sistémicos de la crisis
(capitalización del Banco Comercial), la corrida se había detenido, se habían suspendido
las actividades de los bancos no viables, el sistema de pagos había sido protegido a
través del pago de cuentas vista y caja de ahorro. La Ley 17.613 entonces, apuntó a la
reestructuración de los bancos insolventes en ese momento y a la devolución al mercado
de la parte aún rescatable de los mismos. Era necesario dejar funcionando solo los
bancos solventes luego de ocurrida la etapa de contención de la crisis.
Pero la ley 17.613 también previó hacia el futuro una solución para crisis individuales
de bancos, cuyos depositantes, en situación de liquidación o suspensión de actividades,
serían resarcidos por el Fondo de Garantía de Depósitos.
En materia de liquidación, la Ley 17.613 mantuvo las funciones de liquidador de bancos
en el Banco Central del Uruguay y dió creación a la figura de los Fondos de
Recuperación de Patrimonios Bancarios (FRPB) que son patrimonios de afectación
independiente. Los deudores de la sociedad de intermediación financiera quebrada
pasan a serlo del patrimonio de afectación, en tanto que los acreedores pasan a ser
cuotapartistas del mismo a prorrata del monto de los activos que hayan sido aportados.
Estos utilizan la ley de Fondos de Inversión 11 generando mecanismos mucho más ágiles
para la liquidación de activos. El Banco Central del Uruguay como administrador de los
FRPB puede enajenar activos o darlos en administración, siempre bajo mecanismos
competitivos.
4.2.1. ¿Cómo se reestructuró el sistema de intermediación financiera luego de la crisis
de 2002?
En diciembre de 2002 se liquidaron los bancos Montevideo, Caja Obrera y Comercial.
La Ley 17.613 previó la creación de una sociedad anónima de giro bancario: el Nuevo
Banco Comercial (NBC). Éste adquirió a través de subasta pública, los activos de mejor
calidad de los tres bancos liquidados (aproximadamente el 60% de los activos totales)
absorbió casi la mitad del personal de los tres bancos y algo más del 40% de las
sucursales. No contó con tolerancia regulatoria. Los acreedores de los tres bancos
liquidados quedaron con derechos en NBC.
Este ha sido un caso en el cual se han combinado diversas técnicas de resolución de las
comentadas en el numeral 3.2.: exclusión de activos, BB-BM, C&A y Banco Puente
gestionado por el gobierno. En efecto, NBC conservó en parte las unidades de negocio,
adquiriendo los activos buenos de los bancos quebrados y abonando su adquisición con
certificados de depósitos, posteriormente repartidos entre los cuotapartistas de los FRPB
pertenecientes a cada banco insolventado.
11
Ley 16.774 de 27 de setiembre de 1996
21
El Banco de Crédito fue liquidado el 28 de febrero de 2003 pasando la totalidad de sus
activos a un FRPB. La Cooperativa CAYCU también fue liquidada. Los depositantes
aceptaron una quita del 40% en el valor de sus depósitos y luego fue adquirida por la
cooperativa COFAC, pactándose una extensión del plazo original de los depósitos a
cambio de una tasa superior a la de mercado. El Banco de Galicia se intervino con
suspensión de actividades y alcanzó un acuerdo concordatario con los depositantes.
Recientemente se levantó la intervención y se le retiró la habilitación para funcionar
como institución de intermediación financiera.
Asimismo la Ley 17613 concedió al Estado la posibilidad de renunciar a sus derechos
contra las instituciones liquidadas para aumentar la prorrata en la quiebra de los
depositantes de los bancos liquidados, opción que tomó efectivamente. La Ley lo
argumenta “...Con la finalidad primordial de proteger el ahorro por razones de interés
general...” y prioriza a depositantes titulares de cuentas corrientes, cajas de ahorro y
depósitos a plazo fijo por hasta 100.000 dólares norteamericanos o su equivalente en
moneda nacional u otras monedas.
Esta renuncia -justificada en un contexto de crisis sistémica- aparece nuevamente como
una forma de garantía estatal sobre los depósitos, que sin embargo no permite la
recuperación del total de los depósitos, pero que mitiga en parte la pérdida que hubieren
realizado los grandes depositantes.
4.2.2. Mecanismos de resolución de crisis de bancos individuales: el Sistema de
Garantía de Depósitos.
La ley 17.613 dio creación al Sistema de Garantía de Depósitos en Uruguay. El mismo
se caracteriza por ser una Caja de Pagos, es decir le compete el reembolso oportuno y
eficiente a los depositantes de bancos o cooperativas de intermediación financiera,
cuando éstos quiebran o sus actividades son suspendidas.
Se encuentra en la órbita del Banco Central del Uruguay y es conducido por una
dependencia desconcentrada del mismo, la Superintendencia de Protección del Ahorro
Bancario (SPAB).
La ley asimismo creó el Fondo de Garantía de Depósitos Bancario (FGDB), patrimonio
de afectación independiente y sin personería jurídica, que es administrado por la SPAB.
Su financiamiento se caracteriza por ser oneroso y compulsivo para las instituciones
cuyos depósitos garantiza. En ese sentido, todos los bancos -públicos y privados así
como las cooperativas de intermediación financiera- deben aportar al Fondo en
proporción a los depósitos garantizados y su aporte varía en función de los riesgos de
cada institución.
La cobertura que el FGDB brinda a los depositantes del sector no financiero, es
limitada y diferencial por moneda. Cada persona física o jurídica recibe en concepto de
coberturas hasta un máximo de U$S 5.000 (cinco mil dólares de los Estados Unidos de
América) por el total de los depósitos en moneda extranjera y hasta UI 250.000
(doscientas cincuenta mil unidades indexadas) por el total de los depósitos en moneda
nacional, que tenga en una misma institución.
22
En consecuencia, en materia de resolución de bancos, los cambios introducidos por Ley
17.613 se evalúan como positivos en cuanto a que se concedieron poderes especiales al
Banco Central del Uruguay para liquidar bancos más eficientemente, utilizando la figura
de los FRPB y con amplias facultades para disponer de los activos de los bancos
quebrados. Por otra parte se creó el Fondo de Garantía que resarce a los ahorristas por
montos limitados aunque sólo en casos de liquidación o suspensión de actividades.
No obstante esto, si bien ha sido un avance en relación a la situación anterior aún no
resulta adecuado para mitigar la destrucción de valor del banco en dificultades debido al
deterioro de los activos que puede ocurrir si la solución se dilata así como los perjuicios
en lo relativo a la pérdida de empleos, cierre de sucursales y a la pérdida para el propio
FGDB que, a través de la vía de la subrogación queda con derechos sobre la institución.
Es más, la resolución de instituciones con actividades suspendidas pero aún con
patrimonio positivo, dependerá de que en un tiempo razonable 12 un comprador se
interese con disposición a capitalizar y a renovar la gestión. Esta posibilidad requiere
además de la aceptación de los anteriores propietarios. De no concretarse, derivará
inevitablemente en liquidación.
En el caso de instituciones insolventes e inviables y sin perjuicio de las facultades del
Banco Central del Uruguay como liquidador, casi la única la solución se circunscribe
entonces a la liquidación lisa y llana, solo que con la intervención del FGDB
indemnizando a los depositantes.
5. PROYECTO DE LEY DE MODIFICACIÓN DE CARTA ORGÁNICA
BANCO CENTRAL DEL URUGUAY
DEL
5.1. ¿Qué cambios trae aparejado el proyecto de ley actualmente a consideración del
Parlamento en materia de resolución de bancos?
La propuesta introduce el esquema alternativo de resolución de bancos llamado “Banco
Bueno - Banco Malo” (BB-BM), como se ha visto en el numeral 3.6, reconocido como
más eficiente que la liquidación lisa y llana, en tanto permite favorecer soluciones que
mitiguen la destrucción de valor a través de ventas, fusiones o absorciones de todo o
parte de la institución en dificultades, al tiempo que brinda una mejor protección a los
ahorristas.
5.2. ¿Cómo opera el nuevo esquema de resolución de BB-BM en el marco del proyecto
de ley?
El esquema permite la exclusión de activos y pasivos de la institución inviable
conformando la nueva unidad de negocios (el “Banco Bueno”) para su transferencia a
otra institución solvente o vehículo financiero. Los activos y pasivos remanentes -es
decir los no excluidos- permanecerán en la institución inviable que será liquidada previa
revocación de su habilitación para funcionar.
12
Que no implique demasiada pérdida de valor en los activos
23
El proyecto de ley habilita al FGDB a aportar recursos con el objetivo de facilitar el
proceso, sujeto a que esa alternativa le resulte más económica o a lo sumo igual que el
pago de coberturas a los depositantes.
La figura siguiente ilustra el procedimiento de Banco Bueno-Banco Malo incluido en el
proyecto de ley.
El artículo 40 del Proyecto de Ley señala que “Cuando a juicio exclusivo del Banco
Central del Uruguay la institución de intermediación financiera tenga afectada en
forma irreversible y no subsanable a través de un plan de adecuación, saneamiento o
reconstitución, su liquidez, solvencia o su capacidad de gestión, el Directorio del Banco
Central del Uruguay deberá declarar el Proceso de Resolución Bancaria, el que
implica la intervención, el desplazamiento de autoridades y la suspensión de
actividades de la institución en cuestión”.
Luego el mismo artículo encomienda el Proceso de Resolución al Asegurador de
Depósitos que en el Proyecto de Ley es concebido independiente del Banco Central del
Uruguay, como una persona pública no estatal denominada Corporación de Protección
del Ahorro Bancario (COPAB). La salida del Asegurador de Depósitos del Banco
Central del Uruguay se plantea con el propósito de activar la oposición de intereses
entre el Supervisor y el Asegurador de Depósitos, a los efectos de posibilitar que la
toma de decisiones en cuanto a resolución de bancos sea realizada de manera oportuna.
El Proyecto ha previsto la Suspensión de actividades a partir de la Intervención con la
finalidad de que la COPAB no actúe como “banquero” evitando así demandas de
accionistas y acreedores. La Suspensión de actividades permitirá preservar el valor y la
cuantía de los activos y proteger los recursos semilíquidos existentes al momento de
24
declararse la misma al tiempo que también determinar con mayor certeza el balance de
corte de la institución en dificultades. Es posible que surjan motivaciones que
determinen la necesidad de suspender una institución sin que necesariamente haya que
intervenirla. No obstante, la Suspensión es un requisito imprescindible para la
Intervención.
El Proceso de Resolución se inicia con la Intervención de la institución en dificultades e
implica una posterior Revocación de la habilitación para funcionar y la consecuente
Liquidación de la misma. La COPAB debe designar una Comisión Interventora
encargada de tareas de mantenimiento y conservación de la institución. Luego de
dispuesta la Intervención y hasta el inicio de la Liquidación, la COPAB podrá procurar
la aplicación del Procedimiento de Solución, cuya viabilidad evaluará.
El artículo 41 de Proyecto de Ley define como Procedimientos de Solución a “…todas
las operaciones de exclusión de activos y pasivos de la institución en cuestión, más los
aportes de recursos con cargo al Fondo de Garantía de Depósitos Bancario, así como
su eventual instrumentación mediante la creación de vehículos financieros
(fideicomisos, fondos de recuperación de patrimonio bancario, etc.) que sean
necesarios para crear una o más unidades de negocio que puedan ser transferidas a
otras instituciones de intermediación financiera (entidades adquirentes)…”.
Los Procedimientos de Solución tienen como objetivo primordial el de proteger el
ahorro por lo cual para los depositantes no deberán representar una solución peor que la
recuperación de sus ahorros a través de la liquidación lisa y llana y el cobro de la
cobertura del FGDB.
Los referidos procedimientos implican entonces la posibilidad de excluir activos y
pasivos del banco en dificultades, adicionar recursos del FGDB para lograr una o más
unidades de negocio y finalmente transferir las unidades de negocio a otras instituciones
financieras adquirentes. El hecho de transferir activos buenos de la institución
suspendida rápidamente a la adquirente o al vehículo financiero, hace que los mismos
no pierdan tanto valor como cuando son sometidos a un proceso de liquidación.
La transferencia podrá ser directa, en cuyo caso la entidad adquirente recibe en
propiedad los activos provenientes de la institución en proceso de resolución ó indirecta,
cuando se reciben derechos contra algún vehículo financiero, tenedor de los referidos
activos. El valor de los pasivos a asumir por las entidades adquirentes no deberá ser
inferior a los activos recibidos. Los activos y pasivos no transferidos se mantienen en el
balance residual de la institución que se liquidará.
El Proyecto prevé que el FGDB utilice recursos para viabilizar Procedimientos de
Solución, es decir se trata de una aplicación adicional de los dineros del FGDB -que ya
no será solo una Caja de Pagos- adicionándolos a los activos transferidos hasta igualar a
los pasivos. Esto lo podrá hacer con un límite: en tanto los recursos a adicionar
representen una erogación menor o igual que el pago de coberturas en caso de
liquidación.
Esta posibilidad permite minimizar los costos de la resolución bancaria. Los
depositantes sufrirán pérdidas menores o nulas en comparación con la liquidación,
25
oportunidad en que solo reciben la cobertura del FGDB. Asimismo se mantendría la
unidad de negocios al menos en parte y se preservaría la fuente laboral.
Para hacer posible la exclusión y transferencia de activos y pasivos que conformarán el
“Banco Bueno”, es preciso que los depositantes sean privilegiados en la quiebra. En la
actualidad los depositantes son en Uruguay acreedores quirografarios de una institución
fallida.
El Proyecto prevé tal privilegio para los depositantes que será el mismo que tendrá el
FGDB al subrogar al depositante en caso de pago de coberturas.
El proceso de exclusión de activos y pasivos se diseña respetando el orden de
privilegios de los pasivos de modo que el Procedimiento de Solución no empeore la
situación de ningún acreedor con relación a lo que recuperaría en la quiebra.
Un aspecto relevante que vale la pena destacar es que el Proyecto de Ley concede un
plazo de 90 días a la COPAB para llevar a cabo Procedimientos de Solución,
transcurrido el cual si aquellos no se hubieren logrado, se procederá a la Liquidación de
la institución y al pago de coberturas a los depositantes por parte del FGDB. Este plazo
es preciso para dar credibilidad al sistema de garantía de depósitos. Genera un marco de
previsibilidad y confianza en los depositantes de la institución cuyas actividades fueron
suspendidas.
La figura que sigue ilustra el proceso del esquema de resolución propuesto en el
proyecto de ley con la participación de los distintos integrantes de la red de seguridad.
Nótese que la COPAB tiene la encargatura de los procesos de resolución y de solución
al tiempo que debe aportar recursos del FGDB para resarcir a los depositantes si la
26
institución es finalmente liquidada o para viabilizar procedimientos de solución si el
costo es menor.
Cabe señalar que el Proyecto menciona la necesidad de contar con mecanismos de
coordinación y al respecto el Artículo 48 menciona que el Supervisor y la Corporación
deberán acordar las bases de entendimiento relativas al intercambio de información
entre sí.
A continuación se presentan dos esquemas ilustrativos de la resolución de bancos de
acuerdo a la normativa vigente y las modificaciones del proyecto de ley.
Como podrá apreciarse el esquema de resolución de Banco Bueno – Banco Malo
introducido en el Proyecto de Ley, beneficia a los depositantes, que probablemente no
pierdan y se rescata, al menos parcialmente, la unidad de negocios, con posibilidades de
mantener puestos de trabajo. Los acreedores no depositantes y los accionistas del banco
fallido mantendrán su derecho contra la liquidación del balance residual (Banco Malo)
que contiene activos no transferidos. El Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios
compromete sus recursos con un límite: sin exceder el monto que corresponda al pago
de coberturas.
No obstante para que todo esto sea posible deberá concretarse una “solución” en el
término de 90 días a partir de la Intervención de la institución, a través de la
comparecencia de un adquirente solvente y capacitado que esté dispuesto a hacerse
cargo del Banco Bueno.
27
5.3. Aspectos a mejorar en el Proyecto de Ley para un mejor funcionamiento de la Red
de Seguridad Financiera
i. Conflictos de interés y acción oportuna para la intervención
El Proyecto de Ley introduce mecanismos de resolución bancaria que permiten ampliar
las opciones de las autoridades cuando un banco o cooperativa de intermediación
financiera deviene en inviable. Para que sea posible utilizar mecanismos de resolución
de manera eficiente, es importante que las decisiones de cierre de instituciones se tomen
de manera oportuna, puesto que la demora en tomar acciones solo ocasiona mayores
pérdidas para los depositantes específicos del banco en cuestión y eventualmente para el
resto del sistema. Al respecto, Hoelscher y Ingves (2006) señalan: “cuanto más rápida
sea la toma de control de un banco fallido por parte de las autoridades, menores serán
los costos de resolución y más rápido el restablecimiento de la estabilidad financiera”.
Sin embargo no siempre se logra intervenir a tiempo un banco en dificultades. De
hecho, la literatura especializada indica que existe evidencia de que en muchos casos los
supervisores posponen la toma de acciones correctivas con la esperanza de que el
problema se resuelva solo. En la visión de David Mayes y Aarno Liuksila (2004) el
supervisor es muchas veces optimista y “... tiene incentivos para demorar la acción con
la esperanza de que el problema se arregle solo, particularmente espera que el sector
28
privado traiga una solución...”. No obstante, como señalan Andrews y Josefsson
(2006), la estrategia “wait and hope” casi siempre fracasa.
El artículo 40 del Proyecto deja “a juicio exclusivo del Banco Central del Uruguay...” –
la declaratoria de una institución inviable en Proceso de Resolución Bancaria, indicando
que cuenta con discrecionalidad para ello.
Nótese que en Uruguay el Banco Central, Prestamista de Última Instancia, es al mismo
tiempo el Supervisor de Bancos. Según lo que se ha comentado, tendría incentivos a
dilatar el momento del cierre. Cuanto más se tarde en reconocer la inviabilidad de una
institución, mayor será el deterioro de los activos y por ende mayor el tamaño de la
insolvencia y el costo para el FGDB.
En la experiencia internacional el Asegurador puede tener autoridad para cerrar una
institución o para cancelar o dar por terminado el seguro y lo puede hacer cuando hayan
fracasado los planes de recomposición exigidos o si el Supervisor no pudiere o no
estuviere dispuesto a cerrar una institución financiera que al seguir funcionando
aumentare la pérdida potencial del Fondo de Garantía. Tal es el caso del FDIC en
Estados Unidos de Norteamérica, según lo señalado en ASBA (2006).
Beck y Laeven (2006) a través de un estudio que abarca la experiencia de 57 países,
señalan la importancia de que el asegurador participe activamente en el proceso de
resolución y concluyen que los países que disponen de bancos más sólidos son aquellos
donde el asegurador tiene un rol prominente en la resolución bancaria (captado a través
de la potestad de intervenir instituciones o la de revocar la membresía al fondo de
garantía).
No obstante el Asegurador de Depósitos tendría incentivos a resolver una institución
demasiado temprano, probablemente antes de lo conveniente, de modo de minimizar las
pérdidas para los depositantes y para el propio Fondo de Garantía.
Para lograr entonces una toma de decisiones en forma oportuna, será imprescindible al
menos contar con muy buenos mecanismos de coordinación de acciones y de compartir
información entre el Supervisor, conocedor de la condición de las instituciones y el
Asegurador, encargado de los procedimientos de Solución. Una posibilidad de atender
esta preocupación es permitir al presidente de la COPAB participar en las reuniones del
Comité de Regulación y Supervisión con voz pero sin voto, equiparando la potestad de
participación del Supervisor en las reuniones del Directorio de la COPAB.
Sería deseable que la COPAB tuviera cierta ingerencia en la decisión de cuándo
intervenir, lo cual redundaría en menor costo para el FGDB. Podría preverse incluso que
la decisión de cuándo intervenir sea compartida entre Supervisor y Asegurador, a través
de la integración de comités, etc.
Nótese que un esquema de funcionamiento a través de comités, es posible utilizarlo aún
si se optara por no separar al Asegurador de Depósitos del Supervisor, que es el Banco
Central del Uruguay, si se buscare una alternativa más eficiente que la planteada en el
Proyecto de Ley. Para ello el Asegurador debería seguir con su status de dependencia
desconcentrada del Banco Central tal como funciona en la actualidad, de modo de
posibilitar la oposición de intereses.
29
Asimismo podría considerarse la implantación de acciones correctivas tempranas
(PCA), es decir pautas preestablecidas de actuación ante la ocurrencia de ciertos
disparadores vinculados al nivel de capitalización de la institución en cuestión 13 .
ii. Conflictos de interés referidos a la asistencia financiera
Por su parte es sabido que el prestamista de última instancia puede no tener incentivos a
restringir la asistencia financiera que brinda al banco en dificultades en razón de que la
misma se concede a tasas altas y con el respaldo de garantías de excelente calidad. Tal
circunstancia le permitirá, en caso de que el banco asistido se insolvente, la
recuperación total de los fondos prestados en detrimento de los derechos de los
depositantes y del propio FGDB.
En consecuencia, sería deseable que el asegurador de depósitos pudiese tener alguna
incidencia también en las decisiones de asistencia de liquidez.
El proyecto prevé que el Directorio del Banco Central del Uruguay decida el préstamo
de última instancia con un informe favorable del Supervisor (Superintendencia de
Servicios Financieros en el Proyecto). Se propone que tal decisión cuente también con
opinión favorable de la Corporación de Protección del Ahorro Bancario, que en alguna
medida representa a los depositantes, incorporando así la necesaria oposición de
intereses.
iii. Conflictos de interés al habilitar el funcionamiento de un banco, ante proyectos de
fusiones, absorciones u otras transformaciones de instituciones, y ante la emisión y
transferencia de acciones
Al habilitar el funcionamiento de un banco o de una cooperativa de intermediación
financiera, se debería contar con informe favorable de la COPAB, en tanto la nueva
institución será un “cliente seguro” cuyos depositantes el Fondo deberá proteger, en
razón de que la membresía al Sistema de Garantía de Depósitos se ha reglamentado
como obligatoria en el Uruguay. La misma consideración de aprobación por parte de la
COPAB merecen los proyectos de fusiones, absorciones u otras transformaciones de
instituciones, además de la emisión y transferencia de acciones, a raíz de las
modificaciones que estos eventos generan en el nivel de riesgos del Fondo.
iv. Conflictos de interés ante planes de recomposición patrimonial
Los planes de recomposición patrimonial a los que generalmente están sujetas las
instituciones en dificultades deberían contar con la opinión favorable de la Corporación
a quien le interesa que no se dilate la decisión de intervenir la institución de modo de no
incrementar los costos de insolvencia.
13
Shim (2006) muestra que, bajo ciertas condiciones, es posible que la existencia de reglas de cierre
compulsivo (PCA), combinadas con un aportaciones ajustadas a riesgo al Fondo de Garantía de
Depósitos, acerquen la decisión de cierre al óptimo para la sociedad.
30
v. Obstáculos que impedirían el éxito de cualquier estrategia de resolución.
La no disposición de adecuada información de la institución inviable por parte del
Asegurador de Depósitos, que a veces es negada por los trabajadores de la misma,
impedirá el diseño de cualquier estrategia de resolución.
CONCLUSIONES
Los bancos tienen un papel clave en la economía de los países en razón de su rol en el
sistema de pagos, como trasmisores de política monetaria y por su actividad de
intermediación que hace posible que un mayor número de proyectos convenientes para
los países cuenten con financiamiento.
La presencia de crisis bancarias de significación cada vez más frecuentes, con sus
repercusiones perniciosas para la economía: efecto contagio, interrupciones en la cadena
de pagos, retracción crediticia, pérdida de confianza y de estabilidad, ha concientizado a
supervisores, prestamistas de última instancia y aseguradores de depósitos de la
necesidad de contar con adecuados diseños de redes de seguridad financiera, que
incidan en la prevención de crisis así como en la adecuada resolución de las mismas y
de situaciones de insolvencia de instituciones individuales. Un integrante relevante de
las redes de seguridad financiera lo constituye contar con mecanismos de resolución
bancaria eficientes.
En el caso uruguayo, la normativa vigente prevé que cuando una institución deviene en
insolvente sea liquidada y se utilicen recursos del Fondo de Garantía de Depósitos para
el pago de coberturas a los depositantes.
El Proyecto de Ley actualmente a estudio en el Parlamento da un paso adelante en
cuanto a disponer de mecanismos de resolución alternativos a la liquidación lisa y llana
a cargo del Asegurador de Depósitos. En particular propone el esquema de resolución
de “Banco Bueno - Banco Malo”. Sus beneficios comprenden mantener la unidad de
negocios, cuidar la fuente laboral, preservar el ahorro y la cadena de pagos. En ese
esquema el FGDB jugará un nuevo rol: ya no será solo una Caja de Pagos como hasta el
presente sino que facilitará procesos de reestructuración de instituciones insolventes
aportando recursos con un límite: no superando el monto destinado al pago de
coberturas.
Con el objetivo de incentivar la oposición de intereses entre los miembros de la red de
seguridad y así asegurar una resolución temprana de bancos en dificultades, el Proyecto
propone separar la agencia que administra el Fondo de Garantía y los mecanismos de
resolución, del Supervisor, mediante la creación de la Corporación de Protección del
Ahorro Bancario. La nueva agencia se crea por fuera del Banco Central, que continúa
manteniendo las funciones de Supervisor y Regulador. Sin embargo la potestad de
31
decidir cuándo una institución debe ser sometida al Proceso de Resolución está asignada
en exclusividad al Supervisor, sin ninguna participación del Asegurador. La literatura
especializada y la experiencia empírica a nivel internacional según se ha visto, indican
que el Supervisor tiende a posponer las decisiones de cierre.
Queda entonces pendiente la consideración de temas que hacen a la eficiencia de la
decisión temprana y oportuna de resolución de bancos, lo cual no estaría garantizado en
la propuesta.
El éxito de los nuevos mecanismos dependerá en gran medida de la posibilidad que
tenga la nueva agencia de coordinar adecuadamente y de compartir información con el
Banco Central del Uruguay, Supervisor y al mismo tiempo, Prestamista de Última
Instancia.
La presencia de obstáculos principalmente en lo que refiere a disponer de información
para la conformación del “Banco Bueno”, que no puedan ser resueltos en el lapso de 90
días a partir del momento en que un banco insolvente se interviene, determinará
inevitablemente que el FGDB continúe desempeñando el rol de Caja de Pagos y no se
lograría los objetivos buscados en el Proyecto de Ley.
32
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34
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