IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Objetivar la gobernanza: funciones y metodología.
Una aproximación a la objetivación del análisis institucional a través de
indicadores de gobernabilidad
Koldo Echebarría1
Especialista Principal
División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
Banco Interamericano de Desarrollo
1.
Introducción
En los últimos años el análisis institucional ha adquirido una nueva dimensión con el desarrollo de los
llamados indicadores de gobernabilidad. Diversos factores explican la emergencia de esta nueva
aproximación: en primer lugar, la importancia que se atribuye a las instituciones en la teoría del desarrollo,
validada a través de multitud de trabajos empíricos que permiten establecer conexiones causales entre la
calidad institucional y el grado de desarrollo de los países; en segundo lugar, el énfasis en la efectividad del
desarrollo y la necesidad percibida por los donantes y organismos multilaterales de crédito de que sus
intervenciones en los países destinatarios requieren un contexto de políticas adecuadas e instituciones
sólidas; por último, la creciente incorporación de una perspectiva de gestión por resultados a las políticas
de desarrollo, conectada a los objetivos de desarrollo del milenio, que requiere recoger evidencia objetiva,
tanto sobre la situación de los países, como sobre los resultados e impactos de las intervenciones
realizadas, con la finalidad tanto de medir de forma más precisa los progresos realizados, como de permitir
una rendición de cuentas más efectiva.
En respuesta a esta demanda, se han generado más de 150 indicadores de gobernabilidad desde diversas
instituciones públicas y privadas, entre las que destacan los organismos multilaterales de crédito,
instituciones académicas, agencias calificadoras de riesgos y organizaciones no gubernamentales. Los
indicadores disponibles parten de bases conceptuales, analíticas y metodológicas muy diferentes y se
presentan todavía, más como un panorama confuso de iniciativas de un marcado carácter voluntarista, que
como un estado del arte que ofrezca certidumbre sobre el entendimiento de la realidad institucional,
efectuando una contribución efectiva a su transformación.
Este documento tiene como finalidad realizar un análisis de los avances realizados en esta materia desde
una aproximación conceptual que trata de organizar el conocimiento disponible, ordenando y analizando
críticamente los indicadores existentes y sugiriendo caminos para progresar en la materia. No se nos oculta
que la objetivación de la gobernabilidad a través de indicadores puede ser como la búsqueda de la piedra
filosofal. Como veremos más adelante, las limitaciones conceptuales y analíticas que subyacen al análisis
institucional plantean grandes dificultades.
El documento está organizado de la siguiente manera. La sección segunda hace un breve recordatorio de la
visón histórica de las instituciones en la teoría del desarrollo, de su crisis y recuperación reciente bajo
nuevas concepciones y de la incorporación de la idea de gobernabilidad como una forma de sintetizar esta
aproximación por parte de las agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo. La sección tercera
examina las funciones que, en este contexto pueden desempeñar los indicadores de gobernabilidad
complementariamente a otros análisis. La sección cuarta analiza los retos para definir y utilizar los
1 En la elaboración de este documento tengo que agradecer la colaboración de Leslie Harper y Fernando Straface de la División
de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del BID.
1
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indicadores, que incluyen problemas asociados con su definición, análisis, medición y gestión. La sección
quinta hace un esfuerzo por sistematizar los indicadores de gobernabilidad disponibles y evaluar la
contribución de las diversas categorías disponibles. Finalmente, el documento establece algunas
conclusiones y retos pendientes hacia el futuro.
2.
Instituciones, gobernabilidad y desarrollo
La teoría del desarrollo económico ha experimentado a lo largo de la historia una evolución en la que
diversos factores se han sucedido para explicar el progreso económico de los países, condicionando la
práctica de los gobiernos y de las agencias de desarrollo. Durante muchos años, el desarrollo como
crecimiento ha sido visto fundamentalmente en clave de la disponibilidad de factores productivos, ya sean
recursos naturales, inversión física de capital, tecnología, capital humano, conocimiento o una
combinación entre ellos. Las estrategias de desarrollo ponían el acento y, en buena medida siguen
haciéndolo, en políticas coherentes con la acumulación de factores que se considera óptima para cada país
en función de sus características. Desde esta perspectiva, la visión de las instituciones es puramente
instrumental y dominada por su dimensión técnica; las instituciones son el soporte organizativo a través del
que se pone en marcha la acumulación de factores; su diseño y puesta en marcha obedecen a criterios
técnicos subordinados a la política y basados en algún modelo ideal disponible y exportable desde países
desarrollados.
Este estado de cosas entra en crisis por dos tipos de razones. Por una lado, los años ochenta suponen una
revisión del paradigma del estado desarrollista, protagonista principal del proceso de acumulación de
factores, dejando en desuso las ideas de desarrollo institucional coherentes con ese fin. Por otro lado, toda
la propia concepción de instituciones y desarrollo institucional es objeto de una crítica muy severa; se
critica la ingenuidad de sus planteamientos tecnocráticos frente a la realidad política del Estado, el
formalismo de sus propuestas y, sobretodo, la falta de especificidad de sus análisis; dado su carácter
accesorio a las políticas sustantivas, el desarrollo institucional carecía una autonomía que le permitiera
superar la condición de factor residual, cuyas importancia e implicaciones no son objeto de explicación o
medición rigurosa. Como destaca Arturo Israel, el desarrollo institucional era asunto de todos, pero de
nadie al mismo tiempo.
A mediados de los años noventa se produce una nueva reevaluación de las teorías y estrategias vigentes.
Sobre este análisis van a pesar dos procesos históricos de gran importancia. Por una parte, la constatación,
a través del milagro asiático, de que el estado desarrollista, si va acompañado de buenas políticas e
instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social. Por otra parte, los efectos
devastadores que tuvo la transición al mercado de los antiguos países socialistas de Europa del Este y la
antigua Unión Soviética, en ausencia de la instituciones públicas eficaces. De ambas experiencias se
deduce que las instituciones importan y, en particular, aquellas que son coherentes con el desarrollo de los
mercados, proporcionando un marco de seguridad y estabilidad a las inversiones y el tráfico económico.
Paralelamente, dos corrientes de pensamiento irrumpen con fuerza en este debate. Una de ellas es el
llamado institucionalismo económico, representado en los trabajos de North, Williamson o Mancur Olson,
en los que, a través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en particular de las
instituciones jurídico-económicas y, entre ellas, del desarrollo de los derechos de propiedad, para explicar
el crecimiento de los países. La otra tiene su origen en preocupaciones de orden político y moral y se basa
en situar la idea de desarrollo más allá del crecimiento económico, incorporando a su acervo la satisfacción
de las libertades y de los derechos políticos y económicos, razonando además su coherencia y
compatibilidad con los objetivos económicos del crecimiento. Amartya Sen con su idea de libertad, como
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medio y como fin del desarrollo y el Indice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas expresan este
nuevo paradigma.
A partir de aquí, el discurso en materia de desarrollo empieza a girar hacia la importancia de las
instituciones. La idea de ir “más allá del Consenso de Washington” o la distinción entre reformas de
primera y segunda generación, señalando entre estas últimas las necesidades de fortalecimiento
institucional son algunos testimonios de este giro institucional de la teoría del desarrollo. El Informe sobre
el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es frecuentemente considerado el punto de inflexión
definitivo hacia esta tendencia. Basta citar la frase que lo encabeza: “han fracasado los intentos de
desarrollo humano basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran
realizar a sus espaldas”.
La idea de gobernabilidad y, en particular, la de gobernabilidad democrática, está en la base de estos
planteamientos y sirve para resumir los requisitos institucionales del desarrollo. Cierto es que se trata de
conceptos que anteceden al movimiento descrito en los párrafos anteriores, pero con el que no es difícil
encontrarles sentido y coherencia. La expresión gobernabilidad democrática se acuña en los procesos de
transición a la democracia de los años ochenta y tiene un contenido político de carácter normativo,
expresando un ideal de convivencia basado en los principios y valores democráticos. Si la gobernabilidad
es simplemente la capacidad de un sistema político de resolver conflictos mediante reglas, la
gobernabilidad democrática es aquélla que lo hace a través de reglas democráticas, deseables en sí mismas
como componentes indispensables del desarrollo humano. A partir de aquí, quedaría precisar los atributos y
requerimientos institucionales específicos de la gobernabilidad democrática, que podrían ser objeto de
análisis y medición mediante indicadores, comúnmente llamados, por tanto, indicadores de gobernabilidad.
3.
Indicadores de gobernabilidad: definición y funciones
Entendemos por indicadores de gobernabilidad las medidas numéricas que nos permiten evaluar la calidad
intrínseca o el desempeño de las instituciones. Estos indicadores expresan de forma sintética la posición
relativa en la que se sitúa su objeto (la institución), bien con respecto a una situación comparable en el
tiempo (la misma institución en dos momentos diferentes), en el espacio (la misma institución en otro país)
o con respecto a una medida o estándar ideal. De este modo, los indicadores pueden expresar el grado de
aproximación de una institución específica en relación a una meta deseable, constituyendo un punto de
referencia clave de una estrategia orientada a la gestión por resultados. Los indicadores de gobernabilidad
pueden desempeñar, al menos, las siguientes funciones en su apoyo al desarrollo institucional:
3.1
Atención
Los indicadores de gobernabilidad, con su capacidad para revelar de forma directa y concisa la situación
comparativa de una determinada realidad institucional, permiten captar la atención de los decisores de
forma más rápida que los análisis institucionales tradicionales (esto es muy claro en los indicadores tipo
Índice de Competitividad Mundial). También permiten establecer correlaciones que ilustren la importancia
de instituciones y atributos específicos de las mismas con efectos deseados del desarrollo económico y
humano (por ejemplo, cruzando los niveles de inversión o crédito con la calidad de ciertas instituciones de
mercado). En sentido negativo, los indicadores pueden captar la atención facilitando el calculo de los
costes de una institucionalidad disfuncional (un ejemplo es cómo las dificultades de tramitación aduanera
incrementa los costes comerciales de los países). En el Gráfico I se presenta la correlación entre el Índice
agregado de gobernabilidad que elabora el Banco Mundial y el nivel de ingreso, como forma de destacar su
importancia.
3
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3.2
Conocimiento
En lo que respecta al conocimiento sobre la realidad institucional, los indicadores, cuando están bien
elaborados y son suficientemente específicos, permiten mejorar el conocimiento de los requerimientos de la
buena gobernabilidad. En esta dirección permiten separar y relacionar problemas síntoma (típicamente, las
percepciones de corrupción) y problemas raíz (disfunciones y desequilibrios institucionales que facilitan la
corrupción), de modo, que las estrategias de cambio puedan ser coherentes con las relaciones de causalidad
entre ellos. También permiten distinguir entre requerimientos institucionales básicos del buen gobierno
(por ejemplo, la independencia judicial) y modelos institucionales alternativos que puede permitir dar
cobertura a dicho requerimiento (en el caso de la independencia judicial, distintos modelos de selección de
jueces). En el Gráfico II se presenta una correlación entre percepción de corrupción y estabilidad judicial
que pretende ilustrar la relación entre problemas síntoma y problemas raíz.
3.3
Intervención
Los indicadores de gobernabilidad, al revelar un estado de cosas que permite realizar comparaciones, nos
aceran a la posición relativa de países o de instituciones específicas (ver en el Gráfico III la posición
comparativa en la que se sitúan los países de América Latina y el Caribe en relación a la media mundial).
Esto genera una capacidad de diagnóstico que puede resultar muy útil para alertar sobre prioridades y
seleccionar estrategias de intervención, tanto en relación a un país, como en relación a una institución o
conjunto de instituciones. Del mismo modo, indicadores institucionales más específicos son de gran
relevancia para el diseño de proyectos, tanto para analizar e identificar los problemas que se quieren
resolver, como para establecer las metas y objetivos y efectuar el seguimiento y evaluación de los mismos.
3.4
Responsabiliación (accountability)
Finalmente, la disponibilidad de un sistema de indicadores de gobernabilidad fiables y acordados
internacionalmente, puede servir de base a la fijación de metas de desarrollo institucional que ejerzan en
este campo (con un papel semejante a los Objetivos de Desarrollo del Milenio). Es cierto que todavía nos
encontramos a cierta distancia de alcanzar ese acuerdo, pero algunas organizaciones multilaterales (como el
Banco Mundial) y países donantes (Estados Unidos en el Fondo de Desarrollo del Milenio) hacen uso de
indicadores institucionales para fijar sus prioridades intervención y el reparto de recursos. La utilización de
indicadores de gobernabilidad para la distribución de recursos y de metas de desarrollo institucional en
estrategias nacionales, programas y proyectos es la forma de transparentar intenciones y logros,
posibilitando la efectividad en la rendición de cuentas. El problema es que la falta de consenso sobre los
indicadores más relevantes y el hecho de que la mayoría de los disponibles estén basados en encuestas de
opinión, puede sesgar el proceso de rendición de cuentas, tanto hacia la definición de problemas más
sintomáticos que raíz (como la corrupción), como hacia el peso de la opinión los actores más organizados
(operadores económicos) en la producción de estas encuestas.
4.
La definición y utilización de los indicadores de gobernabilidad: etapas
El proceso de definición y utilización de indicadores de gobernabilidad, como veremos a continuación, no
está exento de importantes dificultades. A continuación, hacemos un recorrido de las más importantes, a
través de las etapas que se pueden delimitar en su proceso de definición y aplicación.
4.1
Definición
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Uno de los grandes retos para poder definir buenos indicadores empieza con lo fundamental, que es la
carencia de una definición única y consensuada de gobernabilidad, a partir de la cual extraer grandes
componentes y atributos institucionales. Todas las definiciones existentes contienen elementos normativos
(que conllevan riesgos políticos e ideológicos), y están en función de los valores compartidos a la hora
de formularlas; algunos organismos internacionales, por ejemplo, eluden incorporar a la definición los
principios y reglas del juego básicos bajo los que opera el sistema democrático, dada la ausencia de
reconocimiento del mismo por todos sus miembros.
El BID2 vincula su definición de la gobernabilidad democrática a dos finalidades, que establecen su
horizonte básico a la hora de establecer los requerimientos institucionales que se pueden analizar y medir.
Estos son, por un lado, el crecimiento sostenible y, por otro lado, el combate a la pobreza y la desigualdad.
A partir de aquí, en una definición que supone, a la vez, resolver dilemas conceptuales y analíticos, el BID
distingue entre cuatro grandes campos de actuación institucional: (i) Sistema democrático; (ii) Estado de
derecho; (iii) Instituciones de mercado; y, (iv) Gestión pública. Esto supone aceptar determinados valores
y principios sobre la idea de gobernabilidad democrática, que operaría como un medio pero, también,
como un fin en sí mismo, de un concepto de desarrollo entendido de manera muy amplia. Otras
instituciones han realizado definiciones diferentes en esa misma combinación de fines y medios, que
generan diferentes campos o agrupaciones institucionales básicas.
Paralelamente, existe otra dificultad conceptual que se relaciona con la definición que se adopta de
institución o requisito institucional. El problema procede de las diversas definiciones vigentes en la materia
que, por resumir, se pueden distinguir entre la asunción de un concepto delgado y otro grueso de
institución. El primero, propio de la Economía, entiende las instituciones como reglas formales e
informales, relativamente específicas y genéricas, separables de los comportamientos, que intentan
constreñir mediante sanciones efectivas. El segundo, más propio de la Sociología y algunas ramas del
Derecho, identifica las instituciones con pautas reiteradas de comportamiento que se combinan y agrupan
en conjuntos interdependientes, que no son fácilmente separables de un contexto cultural e histórico y que,
no sólo constriñen, sino también conforman comportamientos, decantando preferencias e intereses. El
problema es que, si bien la primera aproximación parece la más susceptible de encajar en el un sistema de
indicadores, las instituciones vigentes en la realidad, separables o no de los comportamientos, sólo las
podemos reconocer a partir de los comportamientos mayoritarios y estos son difícilmente separables de su
contexto histórico y cultural.
4.2
Análisis
Superado el reto de definición de la gobernabilidad y señalados sus grandes apartados, aparece otra
dificultad. Esta consiste en identificar para cada uno de estos campos sus atributos definitorios,
componentes y los requerimientos institucionales asociados a los mismos (ver, como ejemplo, en el Cuadro
I el esquema que se ha seguido por el BID para realizar los diagnósticos institucionales de país en el
componente de Sistema Democrático). Esto supone resolver problemas tan complejos y tan largamente
discutidos académicamente como la definición de los atributos básicos del Sistema Democrático o del
Estado de Derecho. Como es evidente, este paso tampoco está exento de riesgos políticos e ideológicos. Un
riesgo adicional es que la definición de los requerimientos institucionales no sea haga en función de un
mínimo, sino un modelo determinado de resolverlo (por ejemplo, la observancia del mérito en la selección
de funcionarios públicos plantea ciertos requisitos de publicidad, transparencia y objetividad de proceso
2 Ver en su nueva Estrategia de Modernización del Estado
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selectivo, pero no hace necesario que la administración se organice en puestos de trabajo, cuerpos
profesionales o bajo cualquier otra fórmula). A esto se suma la tarea de validar la relación de causalidad
entre atributos, componentes y requerimientos institucionales, más allá de contextos o casos específicos.
4.3
Medición
En relación a la medición, el reto más importante consiste en asegurar la validez del indicador, es decir, su
capacidad para capturar el atributo, componente o requisito institucional al que se refiere. El problema de
validez en el caso de indicadores de gobernabilidad, usualmente esta asociado con el nivel de
desagregación del concepto. Cuanto más agregado sea el indicador (por ejemplo, si trata de capturar el
campo del Sistema Democrático) más difícil será capturar su multidimesionalidad y poder relacionar la
evolución de sus valores, con la evolución de la calidad del gobierno en un país. Tal dinámica explica, en
buena parte, por qué ha sido difícil, más allá de problemas formativos, identificar un solo indicador que
pueda capturar todas las dimensiones de la gobernabilidad. La validez, por tanto, está relacionada con la
especificidad de los indicadores, y ésta, con la influencia que factores exógenos pueden tener en la medida
(esto ocurre cuando utilizamos medidas de outcome de política y las relacionamos con capacidades
institucionales, sin reparar en los factores exógenos que intervienen en la producción del mismo).
A la vez, es importante resolver el problema de la validez, no del indicador, sino del tipo de medición
numérica que efectúa el indicador y su relación con el concepto. Esto es especialmente problemático en los
ránkings que, para ser rigurosos, deben observar coherencia entre los valores que atribuyen y el grado en el
que el componente o el atributo medido puede verse satisfecho desde el punto de vista de su estructura
interna.
Otro reto es la fiabilidad de los indicadores, que usualmente se refiere a la existencia de errores, cuando al
repetir la aplicación de una medida, ésta produce resultados incoherentes. Este es un problema particular
asociado con los indicadores de gobernabilidad que se derivan de encuestas e, incluso, de opiniones de
expertos. En relación a los primeros, las incoherencias pueden venir de errores de deseabilidad, fruto de
diferentes expectativas, acontecimientos puntuales o distintos grados de información sobre la realidad; en
el caso de los expertos, las diferencias pueden obedecer a una falta de acuerdo sobre el significado de las
definiciones objeto de medida o a la aplicación de diferentes métodos para relacionar la realidad con los
conceptos. Los indicadores de gobernabilidad corren el riesgo de convertirse en algo parecido a la
reputación, que tiende a exagerarse, tanto si es buena, como si es mala.3
Finalmente, es crítico garantizar la calidad y precisión de las medidas, asegurando que los indicadores son
obtenidos consistentemente en diferentes momentos y países, y que sus valores reflejen lo que los
indicadores tratan de medir.
4.4
Gestión
El primer problema de gestión afecta al proceso de definición y elaboración de los propios indicadores.
Las medidas deberían ser generadas a través de un proceso transparente (y, por lo tanto, replicable),
utilizando datos de fuentes políticamente aceptables y tratando de maximizar la cobertura de los datos
(geográficamente y a través del tiempo). Asimismo, a la hora de efectuar una presentación, es necesario
explicar el significado preciso de cada indicador (incluyendo lo que no explican) y las fuentes utilizadas;
también es aconsejable combinar los indicadores con otras informaciones complementarias no
3 Debo a una conversación con el Profesor Allen Schick el origen de este comentario.
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cuantitativas. Finalmente, la adaptación del formato de comunicación a los destinatarios es otro elemento
clave.
El último reto que merece ser destacado es el relacionado con la utilización y gestión de los indicadores,
una vez han sido obtenidos de forma válida y fiable. El punto fundamental que nos interesa destacar es que
la utilización de los indicadores debe se apropiada a la función con la que quieran utilizarse, no siendo
igual su relevancia de cara a gestionar la atención, producir conocimiento, determinar criterios de
intervención o generar accountability. Por ejemplo, los indicadores de “reputación”, es decir, aquellos
basados en encuestas de opinión, si bien son útiles para llamar la atención, dados sus sesgos, nos parecen
desacertados para fijar criterios de reparto de recursos o para gestionar la responsabilizacion de los
donantes. Los indicadores más específicos y que se aproximan más a los procesos institucionales internos,
son los que más profundizan para obtener conocimiento y servir a fines de diagnóstico e intervención. Un
aspecto importante de cualquier utilización de los indicadores es su sentido de refuerzo y motivación, lo
que puede entrar en tensión con objetivos de gestionar la atención o responsabilizar.
5.
Aproximación a los indicadores de gobernabilidad disponibles: criterios de clasificación y
modalidades
Aunque los indicadores de gobernabilidad pueden ser clasificados de diferentes maneras4, son dos los
criterios más utilizados: a) el nivel de agregación y b) la fuente de información y/o el método de
generación de datos. Adicionalmente, hay una serie de indicadores que aunque se utilizan a menudo en el
análisis institucional, no es fácil considerarlos propiamente como indicadores institucionales; nos referimos
a los indicadores de input, output o outcome, que en realidad se sitúan antes o después de la “caja negra”,
que es lo que queremos medir al acotar específicamente las instituciones.
El nivel de agregación, también conocido como nivel de especificidad, se refiere al ámbito de cobertura del
indicador. Este pueden incluir reglas individuales, grupos de reglas relacionadas o grandes ámbitos
institucionales nacionales como el Estado de Derecho de un país en su conjunto. Mayores niveles de
agregación tienden a reducir los errores de medición, dado que la recolección de datos en variables
agregadas es más fiable que en sus componentes por sí solos. Sin embargo, cuanto más agregado, menos
validez tiene el indicador debido a la multidimesionalidad del concepto. Es decir, hay una tensión entre la
simplicidad y la validad de los indicadores en relación a lo que miden.
En función del método hay indicadores de diferentes tipos: (i) los basados en datos objetivos de diferentes
fuentes estadísticas nacionales o internacionales, como el FMI (GFSY), PNUD o DAC/OCDE; (ii) los que
surgen de las opiniones de actores, colectivos de cierta naturaleza y organizaciones no gubernamentales
que, en general, no esconden el carácter normativo de su orientación (por ejemplo, los que realiza el World
Economic Forum (Global Competitiveness Survey) entre empresarios y decidores económicos o los Indices
que elabora Transparencia Internacional) ; (iii) los basados en el análisis de expertos en base a la
comparación con un estándar o modelo de referencia (por ejemplo, los procedentes de universidades y otro
tipo de instituciones académicas, como Freedom House); (iv) los que se basan directamente en encuestas a
la opinión pública como, por ejemplo, el Latinobarómetro. Los indicadores también pueden generarse a
partir de una combinación entre datos objetivos, opiniones cualitativas de actores concretos y el criterio de
expertos; esto es lo que ocurre con los indicadores que proceden de las agencias calificadoras de riesgos
(Business Environment Risk Intelligence (BERI), Political Risk Services, World Markets Online).
Finalmente, hay indicadores que se generaran en base a la combinación de otros indicadores ya
4 Ver www.worldbank.org/publicsector/indicators.htm para una lista completa
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disponibles, como ocurre con los indicadores de gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial.
5.1
Indicadores de input, output y outcome de políticas
Los indicadores de input miden la dotación de recursos de las instituciones y utilizan una metodología
basada en datos objetivos. También proveen información sobre instituciones concretas, y por lo tanto son
más útiles para proyectos y reformas individuales. Tienden a ser más específicos, transparentes, replicables
y políticamente aceptables. La debilidad potencial que tienen es que su nivel de precisión es bajo, cuando
el indicador seleccionado no es un proxy válido para el concepto deseado. Un ejemplo clásico es el
indicador que mide el volumen de empleo público como porcentaje de la población (Grafico IV) u otro más
específico es presupuesto de justicia como porcentaje del presupuesto nacional (Gráfico V).
Los indicadores de output miden el volumen de producto-servicios generados por las políticas de una
institución o grupos de instituciones (servicios realizados, eficiencia y calidad en el procesamiento de
casos, etc); los indicadores de outcome dan un paso más, al identificar el impacto de esas acciones en
relación a efectos deseados en la sociedad. Ambos se basan en datos objetivos y tienden a ser
relativamente específicos, transparentes, replicables y precisos. El problema en el caso de los indicadores
de output es que, para que nos digan algo sobre la institucionalidad, hay que presentarlos en relación a
otros datos y circunstancias (por ejemplo, en relación a los inputs, lo que nos daría una idea al menos de la
productividad). Los indicadores de outcome son todavía más indirectos, ya que hay que observar la
incidencia de factores exógenos en el resultado. En el Gráfico VI presentamos como indicador de output un
porcentaje de vacunación de niños y como indicador de outcome aparece en el Gráfico VII el número de
homicidios por habitante y en VIII la esperanza de vida al nacer.
5.2
Indicadores de desempeño institucional
Estos evalúan la calidad de reglas específicas y/o su aplicación en función de un buen desempeño
gubernamental. Su metodología está basada en datos, tanto objetivos como subjetivos (juicio experto y
encuestas). Son indicadores que se dirigen de forma directa a evaluar la llamada “caja negra”, aunque su
valor dependa mucho de la forma en la que han resuelto los retos descritos más arriba. Dentro de ellos, los
hay de muy diversas clases.
Indicadores institucionales agregados a nivel nacional. Estos indicadores nos presentan valores para
grandes categorías institucionales a nivel nacional. Este es el caso de los indicadores desarrollados por el
Instituto del Banco Mundial. Por ejemplo, el Índice de Voz y Responsabilidad (Grafico IX) evalúa a nivel
de instituciones nacionales, el grado al que los ciudadanos de un país pueden participar en la selección de
sus gobiernos y la libertad de prensa. Utiliza un índice agregado basado en cientos de indicadores,
procedentes de encuestas a empresarios e inversores y de la opinión pública. Otro ejemplo es el Índices de
Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (Gráfico X). Estos indicadores tienen el valor de
revelar problemas sintomáticos, pero, por su baja especificidad, requieren un trato cuidadoso a la hora de
hacer comparaciones y recomendaciones y son poco útiles para identificar las reformas necesarias. Por
ejemplo, los indicadores de percepción de corrupción no distinguen entre factores legislativos, burocráticos
o judiciales, ni se refieren a procesos específicos relacionados con estas instituciones y sus contextos
sociales e institucionales más amplios. Adicionalmente, plantean problemas de atribución al estar
afectados por factores exógenos a las propias instituciones.
Dentro de este mismo grupo encontramos el Índice de Constricción Política (Gráfico XI), elaborado por
una fuente académica a través de un juicio experto que evalúa el grado en el que es más o menos fácil que
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se efectúen cambios en las políticas de un país (de 0=más peligroso a 1=más limitado). Otro es el Índice de
Opacidad (Gráfico XII) de PricewaterhouseCoopers que, en base a encuestas a responsables financieros y a
juicios expertos, que evalúa los efectos adversos de la opacidad sobre el coste y la disponibilidad de capital
en los países.
Indicadores agregados de satisfacción con el desempeño institucional. Los indicadores agregados de
satisfacción sobre el desempeño institucional proceden de encuestas y miden el grado de aceptación y
satisfacción con determinadas instituciones. Para América Latina son bien conocidos los datos que publica
anualmente el Latinobarómetro (en el Gráfico XIII pueden encontrarse los datos relativos a la satisfacción
de los ciudadanos con la democracia por país). Sus fuentes obligan a considerar errores de deseabilidad,
pero cuanto más representativa y larga en el tiempo sea la muestra, más relevancia pueden tener estos
indicadores. Además, pueden cruzarse con indicadores institucionales más específicos con la finalidad de
buscar causalidades.
Los indicadores institucionales pueden ser más específicos y referirse a instituciones concretas. A
continuación repasamos una muestra de algunos de los más significativos en función de la caracterización
de la gobernabilidad en cuatro grandes ámbitos que se efectúa en la Estrategia de Modernización del
Estado del BID.
Indicadores de instituciones del sistema democrático. En el anexo recogemos los siguientes: (i) el Índice
de Libertades Políticas de Freedom House (Gráfico XIV) que clasifica 192 países y 18 territorios con
respecto al grado en el que los ciudadanos pueden participar libremente en el proceso político; (ii) el Índice
de Volatilidad Electoral (Gráfico XV) que, en base a los datos de las elecciones, calcula la estabilidad y
regularidad de la competencia entre partidos en 18 países de América Latina (el resultado de combinar el
cambio neto en el porcentaje de escaños (o votos) que un cada partido obtiene o pierde entre una elección y
dividirlo por dos; (iii) el Índice de Desproporcionalidad Electoral (Gráfico XVI) que se refiere a la
diferencia entre la cantidad de escaños y votos obtenidos por los partidos (se calcula mediante la suma de la
diferencia entre los votos y los escaños obtenidos por cada partido elevas al cuadrado, dividiendo el total
entre dos y calculando la raíz cuadrada); (iv) el Índice de Poderes Formales Presidenciales (Gráfico XVII)
que, en base a un juicio experto sobre arreglos institucionales, mide el poder relativo del Presidente,
considerando su capacidad de disolver el Congreso, utilizar el derecho de veto, dictar decretos, intervenir
en el proceso presupuestario y convocar plebiscitos.
Indicadores de instituciones del Estado de Derecho. En el anexo recogemos los siguientes: (i) la
evaluación del grado de independencia judicial (Gráfico XVIII) en base a encuestas realizadas a
empresarios por el World Economic Forum; (ii) la estabilidad de los jueces, que mide su ejercicio medio en
la Corte Suprema (Gráfico XIX).
Indicadores de instituciones de mercado. En el anexo recogemos los siguientes: (i) grado de protección de
los derechos de propiedad, que refleja el resultado de una encuesta a empresarios del World Economic
Forum (Gráfico XX); (ii) el Índice de Protección de los Derechos de los acreedores (Gráfico XXI).
Indicadores de instituciones administrativas. En el anexo recogemos los siguientes: (i) el Índice Agregado
del Servicio Civil, que evalúa mediante un juicio experto, a través de un marco analítico que permite
determinar mediante el grado de cumplimiento en cada país de ciertos requerimientos que se asocian a la
calidad del empleo público (Gráfico XXII); el Índice de Calidad de Presupuestaria, fruto de un proyecto
institucional que mide, a través de una metodología común, el cumplimiento de requisitos asociados a una
buena institucionalidad presupuestaria (Gráfico XXIII).
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7.
Conclusiones y retos pendientes
Como se ha puesto de manifiesto, hemos asistido en los últimos años a la eclosión de los llamados
indicadores de gobernabilidad. Estos se han caracterizado por su elevada agregación y por tener su fuente
principal en encuestas de opinión. Aunque han sido útiles para sensibilizar sobre el tema, presentan
limitaciones importantes. La combinación de su alcance y sus fuentes de información les permiten
alcanzar sólo a una caracterización muy sintomática de las instituciones y establecer vinculaciones muy
generales entre calidad de las instituciones y desarrollo. Sin embargo, tienen un valor limitado en términos
de orientar a los decisores a la hora de extraer conclusiones sobre instituciones en particular o outcomes.
(Knack, 2000 pg ii). Por ejemplo, un indicador que mide la calidad del Estado de Derecho en un país puede
indicar que existe un problema, pero no qué institución necesita ser reformada . Otra crítica es la de su
escasa transparencia y falta de apropiación por parte de los países encuestados, particularmente cuando sus
autores son organizaciones con fines lucrativos.
Por esta razón, se ha hablado de la necesidad de transitar de una primer a una segunda generación de
indicadores de gobernabilidad (PREM, 2000). Esto resalta la conveniencia de desarrollar indicadores con
mayor capacidad prescriptiva, que puedan ser utilizados como una herramienta en la formulación de
políticas o programas de reformas. Los indicadores de segunda generación son más específicos y
orientados a acciones directas. (Knack, 2000 pg ii). Su objeto son reglas institucionales más concretas e
incluyen, por ejemplo, la evaluación de costes, trámites y tiempo necesario para la apertura de un nuevo
negocio o los indicadores de calidad del empleo público y las instituciones presupuestarias. Se apoyan en
una combinación de datos objetivos y juicios expertos, basados en una idea previa de qué arreglos
institucionales son importantes, qué reformas son necesarias y cómo efectuar un seguimiento de su puesta
en práctica. Además, buscan una mayor aceptabilidad política y transparencia para que los gobiernos los
asuman a través de un proceso mejor documentado, con indicación de fuentes políticamente aceptables, en
una variedad de países y a través de un período de tiempo más amplio (Kugler, 2002).
En resumen, se han producido avances importantes, pero los indicadores disponibles solamente son muy
imperfectos. Se plantean problemas de definición, que hace de los indicadores susceptibles de
contaminación política e ideológica. En relación a los problemas analíticos, faltan modelos teóricos que
permitan agregar coherentemente los requerimientos y atributos de la gobernabilidad. La falta de
información fiable a escala internacional hace que sean muy limitados los indicadores que podamos hacer
surgir de datos objetivos.
Resolver estos problemas es clave para seguir avanzando en la empresa de medir la gobernabilidad. Los
indicadores de la gobernabilidad ganarían precisión y capacidad de agregación, perfeccionando el modelo
teórico que permita satisfacer reglas de agregación y consolidación. Las fuentes podrían basarse en
encuestas con mayor número de respuestas, expertos y/o ciudadanos, o en juicios expertos con mayor rigor
y coherencia analítica. Adicionalmente, el diagnóstico basado en indicadores debe plantearse de forma
complementaria a otras de carácter cualitativo que permitan una aproximación más fina a conexiones
causales indescifrables a través de los indicadores. En este sentido, el atractivo que para los analistas y sus
destinatarios representan los indicadores, ofreciendo la posibilidad de comparar realidades de forma muy
rápida en el tiempo y en el espacio, construyendo tablas con rankings institucionales, no debe oscurecer las
limitaciones de este instrumento y su inferioridad analítica frente a las técnicas de mapping institucional en
10
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
las que uno puede buscar combinaciones causales dinámicas y estáticas mucho más sofisticadas5.
Con todo, la construcción de indicadores institucionales, utilizando las técnicas del análisis estadístico y
económico, representa un gran paso adelante para el análisis institucional y su impacto en la teoría y la
práctica del desarrollo. Para que la evidencia disponible sobre la importancia de las instituciones para el
desarrollo se traduzca en consecuencias sobre el comportamiento de los actores, necesitamos instrumentos
claros y precisos que les hagan percibir los costes de su incoherencia. Si la historia de los últimos años
pone de manifiesto que, parafraseando a Hirschman, la política se ha hecho más elástica al análisis
económico, los indicadores de gobernabilidad pueden contribuir a que también se haga más elástica al
análisis institucional, de modo que las instituciones dejen de ser simplemente un factor residual no
explicado. Esto, sin embargo, requiere todavía progresos importantes en las técnicas de análisis y medición
de la realidad institucional.
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5 Debo esta contraposición entre técnicas de mapping y ranking a una observación del Profesor Lawrence Whitehead en un
seminario realizado en el BID sobre diagnóstico institucional de países.
11
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RESEÑA BIOGRÁFICA
Koldo Echebarria es Doctor en Derecho y Abogado-Economista (Universidad de Deusto). En la actualidad es
Especialista Principal en Reforma del Estado en la División de Estado y Sociedad Civil del Banco Interamericano de
Desarrollo. Ha sido gerente de la División de Administración pública de una empresa multinacional de consultoría. Ha
sido Director del Instituto de Dirección y Gestión Pública y Profesor del Departamento de Política de Empresa de
ESADE (Barcelona). Ha sido Profesor en el Instituto Europeo de Administración Pública en Maastricht y del Colegio de
Europa en Brujas. Ha colaborado en diversos trabajos con la OCDE y otros organismos internacionales. Ha trabajado
ampliamente como consultor, asesorado a numerosos gobiernos en la definición y puesta en práctica de estrategias de
modernización y reforma de la administración pública, tema sobre el que ha publicado numerosos trabajos.
ANNEX: GRAFICOS
12
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Grafico I
L a g o b e r n a b i li d a d e s u n f a c t o r c la v e
d e la c a lid a d y s o s te n ib ilid a d d e l
c r e c i m i e n to e c o n ó m i c o d e l o s p a í s e s .
1 .5
(Kaufmann et al., 2003)
Índice Agregado de Gobernabilidad
2 .0
CHL
1 .0
CRI
0 .5
TTO
PAN
M EX BRA
BOL
0 .0
3 .5
4 .5
5 .5
6 .5
HND
- 0 .5
- 1 .0
S L VD O M
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7 .5
GTM
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VEN
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URY
8 .5
ARG
9 .5
1 0 .5
1 1 .5
HTI
- 1 .5
- 2 .0
2
L o g P I B p e r c a p i ta , 2 0 0 2 ( 1 9 9 5 U S $ )
Gráfico II
E f e c tiv id a d d e la s in s t it u c io n e s j u d ic ia le s
E je r c ic io m e d io d e lo s ju e c e s e n la C o r te S u p r e m a , 1 9 6 0 -1 9 9 5
1 4 .0
1 2 .0
1 0 .0
8 .0
6 .0
4 .0
2 .0
0 .0
L AC
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USA
W o rld S a m p le
S p ille r a n d To m ma s i, 2 0 0 1
25
13
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico III
Ín d ice A g regad o de G o b ern ab ilid ad y
v a lo res esp era d o s d e a cu erd o a P B I
H a iti
P aragua y
V enez uela
C o lo m b ia
E cua do r
Ar g e ntina
G uate m ala
H o nd uras
B o liv ia
N ica rag ua
P e rú
E l S alvad or
R ep ú blica D om inica na
Jam aica
B ra sil
M é xico
P a nam a
Tr inida d a n d T o b ago
U rug uay
C os ta R ica
C hile
-0 .4
-0 .3
-0 .2
-0 .1
0
0 .1
0 .2
0 .3
0 .4
3
Fuen te: K au fm an n et. al. 200 3
Gráfico IV
E m p leo p ú b lico
(% d e p ob lación )
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Fuente: B ID , D iálo go R e giona l d e P olítica 20 03.
Fines de los 1990
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Mediados de los 1990
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
14
14
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico V
P r e su p u e sto d e ju stic ia p o r p a ís
(% d e p re su p u e sto n a c io n a l)
8
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F u e n te: P N U D . D e m o c r a c ia e n A m é r ica L a tin a 2 0 0 4 .
16
Gráfico VI
P o r c e n ta je d e n iñ o s d e 1 a ñ o
v a c u n a d o s c o n tr a e l s a r a m p ió n
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22
15
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico VII
N ú m e r o d e h o m ic id i o s
( p o r 1 0 0 ,0 0 0 h a b it a n t e s )
80
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F u e n te : N a c io n e s U n id a s 2 0 0 2 .
23
Gráfico VIII
E s p e r a n z a d e v id a a l n a c e r
(p r o m e d io 1 9 7 0 -2 0 0 0 )
80
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F u e n te : N a c io n e s U n id a s 2 0 0 1 .
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16
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico IX
Í n d ic e d e v o z y r e s p o n s a b ilid a d
V a lo re s re a le s
V a lo re s e s p e ra d o s
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0 .8
0 .7
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
0
F u e n t e : K a u f m a n n e t a l. 2 0 0 3 .
25
Gráfico X
Í n d ic e d e la p e r c e p c ió n d e c o r r u p c ió n
8
7
6
5
4
3
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1
F u e n te : T ra n s p a re n c y In te rn a tio n a l 2 0 0 3 .
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46
17
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XII
Í n d ic e d e o p a c id a d
70
60
50
40
30
20
10
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F u e n te : P ric e w a te rh o u s e C o o p e rs 2 0 0 1 .
29
Gráfico XII
Í n d ic e d e C o n s t r ic c ió n P o lít ic a
0 .7
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
F u e n t e : H e n is z , P o litic a l C o n s tra i n t In d e x 2 0 0 2 .
18
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0
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XIII
S a tisf a c c ió n c o n la d e m o c r a c ia
(1 9 9 6 -2 0 0 3 )
60
50
40
30
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10
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F u e n te : L a tin o b a ró m e tr o 1 9 9 6 -2 0 0 3 .
45
Gráfico IIV
L ib e r t a d e s p o lít ic a s
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7
6
5
4
3
2
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19
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F u e n te : F r e e d o m H o u s e . F r e e d o m in th e W o r ld 2 0 0 4 .
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XV
Í n d ic e d e v o la tilid a d e le c t o r a l
(p r o m e d io 1 9 8 0 -2 0 0 0 )
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15
10
5
0
31
F u en te: P a y n e et a l 2 0 0 3 .
Gráfico XVI
Í n d ic e d e d e s p r o p o r c io n a lid a d e le c to r a l
(p r o m e d io 1 9 9 0 -2 0 0 2 )
F u e n te : P a y n e e t a l. 2 0 0 3 .
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15
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13
12
11
10
9
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4
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1
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20
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XVII
Í n d ic e d e p o d e r e s
fo r m a le s p r e sid e n c ia le s
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
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G
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F u e n te : P N U D . D e m o c r a c ia e n A m é r ic a L a tin a 2 0 0 4 .
33
Gráfico XVIII
I n d e p e n d e n c ia ju d ic ia l
6
5
4
3
2
1
A
C
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O
0
35
F u e n te : W o rld E c o n o m ic F o ru m 2 0 0 3 .
21
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XIX
E s ta b ilid a d d e ju e c e s
(e je r c ic io m e d io d e lo s ju e c e s e n la C o r te
S u p r e m a , 1 9 6 0 -1 9 9 5 )
10
8
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4
2
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L
0
F u e n te : S p ille r y T o m a s s i 2 0 0 1 .
36
Gráfico XX
D e r e c h o s d e p r o p ie d a d b ie n
d e f i n i d o s y p r o t e g id o s
6
5
4
3
2
1
C
A
L
I
G
R
A
Y
T
H
PR
N
D
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V
M
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T
G
H
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L
M
O
O
D
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X
C
M
V
A
R
SL
B
I
R
H
C
C
L
0
42
F u e n t e : W o r ld E c o n o m ic F o r u m 2 0 0 3 .
22
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XXI
Í n d ic e d e p r o t e c c ió n e f e c t iv a a lo s a c r e e d o r e s
S u d e s te A s iá t ic o
P a is e s d e A lt o I n g r e s o
A m é r ic a L a t in a
U ru g u a y
T& T
C h ile
B é lic e
C o s t a R ic a
P anam á
J a m a ic a
N ic a r a g u a
V e n e z u e la
R e p . D o m in ic a n a
B r a s il
P e rú
E l S a lv a d o r
H a it í
E cu ad or
P a ra g u a y
H o nd u ra s
0 .0 0
0 .1 0
0 .2 0
0 .3 0
0 .4 0
0 .5 0
0 .6 0
33
F u e n t e : G a lin d o y M ic c o , 2 0 0 1 ; L a P o r ta e t a l., 2 0 0 0 ; y K a u f m a n n e t a l., 2 0 0 1
Gráfico XXII
Í n d ic e a g r e g a d o d e s e r v ic io c iv il
7 0 .0
6 0 .0
5 0 .0
4 0 .0
3 0 .0
2 0 .0
1 0 .0
0 .0
BRA BAR
C R I JA M
TTO M EX ARG COL VEN URU GUA PER
N IC
ECU DOM PAR BOL
45
F u e n t e : B ID , 2 0 0 3
23
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Gráfico XXIII
Í n d ic e d e C a lid a d P r e s p u e s ta r ia
-0 a 1 0 0 E c ua dor
E l S a lv a d o r
A r g e n t in a
C o lo m b i a
P e ru
N ic a r a g u a
C o s t a R ic a
B r a s il
M e x ic o
C h il e
0
1 0
2 0
3 0
4 0
5 0
6 0
7 0
48
IB P , 2 0 0 3
24
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
Inclusividad en la participación
política
-Proceso de votación abierto a
todos los ciudadanos
-Derecho de votar sin ser
intimidado
- Facilidad para votar
(feriados? Localización de
urnas para votar, voto
ausente)
- Facilidad de registro para
votar y confiabilidad de
registro
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
- Freedom House derechos políticos, participación de
voto, base de datos del proyecto EPIC
- Freedom House, DPI "Fraud and intimidation in voting
process", Paxton, et al.
-Participación de voto/población con edad de votar;
Participación de voto/votantes registrados; también estos
% de diferentes grupos (salario, género, etnicidad,
región) Freedom House political rights, EPIC project
database
-votantes registrados como % de votantes con edad para
votar; % de registro de distintos grupos (salario, género,
etnicidad, región)
- Nivel de analfabetismo, nivel promedio de escolaridad,
Tasa de educación secundara completa, Tasa de
educación primaria completa
- Capital social (IRIS, FHT, GAL, LOB)
-Capacidad de los ciudadanos
para participar: nivel educativo,
salud
- Existencia de un marco
-Número y solidez de
institucional adecuado con
organizaciones de la sociedad
- Grado de confianza (GAL, LOB)
incentivos para promover
civil
asociaciones
- Interacción ordenada y balanceada entre las tres ramas
- Tradición de relaciones
-Valores de tolerancia,
cooperativas y disciplinadas de gobierno (WMO)
pragmatismo, cooperación y
entre las tres ramas de
compromiso
25
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
gobierno
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
Confianza en elecciones (LB); índice de competitividad
política, DPI
Extensión y equidad de la
competencia para cargos
electorales
- Capacidad, independencia, - Confianza en elecciones (LB);
-Regularidad, imparcialidad,
autonomía presupuestaria
credibilidad de los
- Índice de competitividad política (DPI)
del cuerpo de gestión
procedimientos electorales
electoral
(justos)
-Apertura de los procesos
- Requerimientos para formar
electorales: barreras de entrada partidos políticos
- Requerimientos para ser
candidato
electoral/Representación de
minorías en los partidos
políticos
-Apertura/competitividad de
los procesos para elegir a los
candidatos de los partidos
políticos
- Financiamiento público Directo, libre acceso a televisión
- Disponibilidad de
-Igualdad de acceso a fondos
(Pinto-Duschinsky (2002)
financiamiento publico
para organizaciones de los
directo o indirecto; limites
partidos políticos y campanas
26
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
electorales
-Libertad de prensa
-Libertad de expresión,
asociación y derecho de
convocatoria
Requerimientos
Institucionales
de presupuestarios para
campanas; limites de tiempo
para campanas
- Provisiones
constitucionales/legales
estableciendo estos
derechos
- Medios independientes y
plurales
- Provisiones
constitucionales/legales
estableciendo estos
derechos
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
- Libertad de prensa (Freedom House): Libertad de
prensa (WEF); Libertad de prensa (Journalists without
Borders); Violencia contra periodistas (Committee to
Protect Journalists (CPJ) Censura del gobierno(FRH,
HUM,RSF)
- Freedom House (Derechos Políticos/derechos
ciudadanos/derechos de asociación)
Imparcialidad/efectividad de la
representación ciudadana
-Poder real de los funcionarios
electos (control civil del
ejercito y otras fuentes de
poderes de facto) (MR)
-Proporcionalidad en la
traslación de votos a escaños
- Control civil sobre el
ejército
- Tipo de ley electoral
- Magnitud de distritos
- Umbral, formula matemática
27
-Índice de desproporcionalidad del sistema electoral
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
- Índice de malaporcionamiento, Samuels and Snyder,
2001
-Equidad de representación a
través de las regiones
geográficas
-Equidad de representación a
través de grupos étnicos,
género
-Poder de partidos políticos
-Pagina Web IPU (mujeres)
- Credibilidad de los partidos - Índice de volatilidad electoral; Confianza en los partidos
políticos; Nivel de identificación con los partidos;
políticos entre los
Confianza en los políticos
ciudadanos
- Índice de volatilidad electoral; frecuencia de cambio de
- Grado en que los partidos
partidos por parte de los políticos/ciudadanos; nivel de
son programáticos,
identificación con los partidos; Índice de particularismo
ideológicos; grado de
significado de el nombre
del partido y para la
conducta legislativa
- Prevalencencia de donaciones políticas ilegales (WEF);
- Transparencia de los
-Limites del sistema de
financiamiento para la campana orígenes del financiamiento financiamiento público directo, libre acceso a televisión
(Pinto-Duschinsky (2002)
de la campana; limites de
venta de influencias y
distorsiones del principio de”un gasto; disponibilidad de
financiamiento publico;
hombre un voto”. (MR)
Limite de donaciones etc.
28
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
Confianza en el Congreso (LB)
Capacidad agregada de las
preferencias ciudadanas/crear
consensos
- Efectividad del congreso como - Capacidad de los
legisladores (tiempo
un foro para debatir políticas
completo, permanencia,
nacionales y decisiones
ambiciones de reelección)
- Especialización de las
comisiones legislativas
- Eficacia, representatividad, calidad del congreso (WEF,
GCS,FRH,PRS,WMO); Confianza en el Congreso (LB);
permanencia promedio de los legisladores; % reelegido;
sueldos de los legisladores
- Número de comisiones en relación al tamaño del cuerpo
legislativo; numero de comisiones por legislador
- Numero de asesores; meritocracia para elegir asesores;
- Numero/capacidad de
sueldo de asesores
comisión legislativa y sus
asesores
- Número de funcionarios, profesionalismo, recursos
- Existencia/capacidad de
presupuestarios de las agencies especializadas
agencies especializadas
(oficinas presupuestarias)
- Cohesión del sistema de
- Ausencia de un sistema de - Número de partidos vigentes; polarización del sistema
de partidos (Coppedge)
partidos
partidos disfuncional
(Fragmentación/dolarización
)
-Cohesión/disciplina interna del -Credibilidad del partido
- Índice de volatilizad electoral; confianza en los partidos
partido
entre los ciudadanos
políticos; nivel de identificación con el partido;
confianza en los políticos
29
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political
stability
Indicadores
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Rendición de cuentas horizontal
-Poder y discreción del
Ejecutivo es controlado
efectivamente por los otros
poderes
Requerimientos
Institucionales
- Grado que los partidos son - Frecuencia de cambio de bancadas por parte de los
programáticos e ideológicos; legisladores; grado de solidaridad política en los votos
grado de que el partido tiene de asuntos de políticas nacionales
significado para los votantes - Índice de volatilizad electoral; Frecuencia de cambio
de bancadas por parte de los legisladores y ciudadanos;
y para su comportamiento
nivel de identificación con el partido, índice de
legislativo
particularidad
- Índice de restricciones políticas políticos (Henisz);
Índice de restricciones ejecutivas (Polity IV)
- Eficacia del Congreso (WEF)
- Capacidad del Congreso
como contraparte en la
preparación de leyes y
supervisión del Ejecutivo
- Independencia del Poder
-Independencia Judicial (WEF);
Judicial
- Independencia, capacidad de http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/pillars.pd
instituciones superiores de
f
auditoria
- Independencia, capacidad de - Índice de percepción de corrupción (TI); Corrupción
(Kaufmann, et al.); Índice de Corrupción (PRS);
las procuradurías
responsables de investigar y Corrupción (WEF)
procesar a oficiales
gubernamentales por mala
30
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Sistema Democrático
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
conducta
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stability
Indicadores
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