1 EXPEDIENTE: 06-008255-0007

EXPEDIENTE: 06-008255-0007-C0: RECURSO DE AMPARO
PROGRAMA RESTAURACIÓN DE TORTUGAS MARINAS (PRETOMA) y
ASOCIACIÓN DE VECINOS DE PUNTA BANCO
CONTRA: SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA) Y
DEPARTAMENTO DE AGUAS DEL INSTITUTO METEOROLÓGICO DEL
MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE)
COADYUVANCIA: ASOCIACIÓN INTERAMERICANA PARA LA DEFENSA
DEL AMBIENTE, AIDA
Sres. y Sras.
Magistrados (as) de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Los que suscriben, ANNA CEDERSTAV, de un solo apellido en razón de su
nacionalidad estadounidense con pasaporte 206622856, química, casada, vecina de
Berkeley, California, Estado Unidos; ROLANDO CASTRO CÓRDOBA, cédula de
identidad 1-746-896, abogado, soltero, vecino de La Unión; GLADYS MARTÍNEZ
DE LEMOS, con cédula de identidad 1-1053-0273, abogada, casada una vez, vecina de
Santa Ana, en calidad de Directora de Proyectos, Miembro de Junta Directiva y Asesora
Legal; respectivamente de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente,
AIDA, (en adelante "AIDA"), con sede en 426 17th Street, Oakland, California 94612,
Estados Unidos; respetuosamente nos presentamos ante ustedes para constituirnos como
coadyuvantes activos dentro del presente asunto, y en dicho carácter procedemos a
exponer nuestros argumentos:
Como se podrá ver en los argumentos siguientes, el Estudio de Impacto Ambiental
(EsIA) aprobado por las autoridades competentes (Departamento de Aguas del
Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental
1
(SETENA)), para la implementación del Proyecto recurrido no cumple con los
requisitos de derecho ambiental internacional vinculantes para Costa Rica,
específicamente por cuanto que: 1) su contenido es deficiente, dado que el EsIA carece
de análisis adecuado de todos los posibles impactos que el proyecto puede causar; 2) no
se utiliza la mejor información científica disponible, incluyendo la que está en poder de
las instancias internacionales a las que Costa Rica tiene acceso por ser Parte de los
tratados internacionales que monitorean; 3) inadecuada participación pública,
disponibilidad de información y oportunidad en los procesos de decisión para las
personas directamente afectadas y las personas que tuvieren intereses afectados, y; 4)
falta de consideración de impactos acumulados. Estas falencias afectan de fondo la
autorización del proyecto, por lo cual deberá anularse, de conformidad con las
peticiones de la acción que se coadyuva. Por ende, es necesario que esta honorable Sala
proteja los derechos constitucionales afectados por el proyecto, en particular el derecho
al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y emita sentencia favorable a la parte
recurrente en este proceso, ordenando a SETENA que realice de nuevo el proceso de
Estudio de Impacto Ambiental.
Lo anterior considerando además que con la
autorización del proyecto el gobierno desconoció las obligaciones que tiene en derecho
internacional ambiental en tanto que no consideró el riesgo sobre los recursos
compartidos, no consultó a los organismos internacionales pertinentes, no informó a
otros Estados y tampoco actuó de acuerdo con los principios precautorio y preventivo, a
pesar de ser aplicables. Hasta que el gobierno haya cumplido con los requisitos de
derecho ambiental internacional que se describen a continuación e implemente medidas
adecuadas de evaluación, monitoreo y seguimiento del proyecto, no puede considerarse
que se protegen adecuadamente los derechos constitucionales demandados, razón por la
cual debe proceder la presente acción de amparo.
2
1) El Gobierno aprobó un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) inadecuado
La normatividad y principios de Derecho Internacional establecen la necesidad de
una evaluación minuciosa, científica y certera de los posibles impactos ambientales que
un proyecto de acuicultura basada en captura (como el proyecto que propone Granjas
Atuneras, recurrido en este expediente) podría causar1. Este tipo de evaluación es el
proceso formal que debe adelantarse con el propósito de identificar, predecir y evaluar
los posibles impactos que las actividades de desarrollo, las políticas o programas
propuestos puedan causar. Debido a que el proyecto objeto de la demanda tendrá
solamente un kilómetro de distancia a la costa pero al mismo tiempo se basa en el uso
de atunes jóvenes, los cuales son altamente migratorios e importantes para la
reproducción
y
sobrevivencia
de
una
población
de
peces
compartidos
internacionalmente, puede impactar recursos marinos compartidos internacionalmente
y un ecosistema costero sensible. Es por estos potenciales impactos que se necesita
hacer una evaluación minuciosa.
En general, los procesos de evaluación de impactos ambientales deben asegurar que
las autoridades del gobierno prevean e identifiquen los problemas potenciales en una
etapa inicial dentro del proceso de planeación, antes de aprobar el proyecto y de la
ocurrencia de daños irreparables.
Las obligaciones de los Estados de realizar evaluaciones de impactos ambientales se
establecen en tratados internacionales. El artículo 14 de la Convención de Diversidad
Biológica, específicamente dice “Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y
según proceda: a) establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la
evaluación de impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos
adversos importantes para la diversidad biológica”.
1
Ver Expediente 06-008255-0007-C0, folio 1 y sgts.
3
Además, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
(CONVEMAR) específicamente señala la necesidad de una EIA para el contexto
marino, exigencia que es aplicable para este caso2 dado que el proyecto puede afectar el
ecosistema del mar. Los impactos ambientales del proyecto de acuicultura de captura
propuesto, son potencialmente significativos para especies marinas altamente
migratorias y compartidas con otros Estados, como el caso del atún y las tortugas
marinas. En virtud de lo anterior, es imprescindible que se estudien integralmente los
posibles impactos ambientales que el proyecto pueda causar, antes de su autorización.
En el mismo sentido, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, establece que
Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en
instrumento
nacional,
respecto
de
cualquier
actividad
calidad de
propuesta
que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio
ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.3
De tal modo, la Declaración de Río apunta que la Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA) es un requisito para los proyectos que tengan impactos ambientales significativos,
sin importar dónde se espera que estos impactos se produzcan4.
La resolución 2094-2005 de la Secretaría Técnica del Ambiente (SETENA) a favor
del proyecto de acuicultura propuesto, no evaluó integralmente, como se ha demostrado
en escritos presentados a este expediente en fechas 22 de setiembre y 17 de noviembre,
los impactos sobre el atún aleta amarilla y las tortuga marinas, así como otros impactos
2
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (ratificado por Costa Rica el 21 de
setiembre, 1992) [en adelante, CONVEMAR].
3
Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro, 13 de junio de
1992, U.N. Doc. A/CONF.151/25, (vol. I), 31 I.L.M. 874 (1992), en el Principio 17 [en adelante
Declaración de Río]
4
Ver también Consejo de Decisiones de la UNEP: Metas y Principios de Evaluaciones de Impactos
Ambientales, Reunión 14, 17 de junio, 1987; Consejo Directivo de la EEC: Evaluación de los Efectos de
Ciertos Proyectos Públicos y Privados en el Ambiente, Dir. No. 85/337, 27 de Junio de 1985.
4
ecológicos, ignorando el análisis detallado de los daños potenciales que pueden
causarse. Por tanto, la Resolución no cumplió con las obligaciones y principios de
derecho internacional.
a) El Gobierno de Costa Rica ha violado el Derecho de Acceso a la
Información Ambiental de los Potenciales Afectados
En virtud de la información contenida en el expediente, las autoridades
costarricenses encargadas de la evaluación y aprobación del proyecto de acuicultura no
proveyeron la información necesaria a los ciudadanos interesados.
Esta acción
desconoce los derechos consagrados constitucionalmente, y además los derechos
humanos y otras obligaciones internacionales que a continuación se describen.
El derecho de acceso a la información es un derecho humano reconocido dentro del
derecho a la libertad de pensamiento y expresión en la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos5. Al respecto, recientemente la Corte Interamericana de Derechos
Humanos reconoció que también se considera un derecho humano, el acceso a la
información que pueda afectar un interés público, como es el caso de información
relacionada con un proyecto que tenga afectaciones ambientales6.
Adicionalmente Costa Rica es miembro de la Comisión Interamericana del Atún
Tropical (CIAT), en 1997, que rige la pesca del atún en el Océano Pacífico Oriental,
OPO, y por lo tanto está obligada a honrar el espíritu y la intención de la política de la
Comisión de CIAT que incluye la Convención de Antigua7.
Dentro de estos
5
Convención Americana Sobre Derechos Humanos, 22 de noviembre de 1969, Tratado de la
Organización de Estados Americanos Ser. 36, 1144 U.N.T.S 123, Art. 13 (entró en vigencia 18 de julio de
1978, ratificado por Costa Rica Mar. 2, 1970).
6
Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Caso Claude Reyes y Otros vs. Chile”, Sentencia de 19
de Septiembre, 2006, par. 73, 77-82, 103.
7
Convención para el Fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical Establecida por la
Convención de 1949 entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica, C03-02 (“La
Convención de Antigua”) (Firmado por Costa Rica Noviembre 14, 2003). Disponible en:
5
instrumentos internacionales deben aplicarse también principios generales de
transparencia y distribución pública de la información ambiental no confidencial. Si
bien en estricto sentido la Convención de Antigua no es vinculante como un tratado,
debido a que no ha cumplido con los requisitos de ratificación, la Convención ha sido
formalmente aprobada por resolución de la CIAT8.
La resolución de SETENA que aprueba el proyecto propuesto de acuicultura basada
en captura afecta la pesca de atún en el OPO, y por consiguiente debe cumplir con las
políticas y la reglamentación de la Comisión de la CIAT. Costa Rica en este caso
contravino las políticas de la CIAT establecidas en la Convención de Antigua, ya que
las autoridades responsables del gobierno Costarricense no proveyeron información a
los afectados,9 como ha quedado demostrado en este expediente.
b) El Gobierno de Costa Rica ha Violado el Derecho de los Afectados a
Participar en la Toma de Decisiones Ambientales
Las autoridades costarricenses han fallado en consultar con muchas partes
potencialmente afectadas por este proyecto10, como se ha demostrado en las pruebas
aportadas en este expediente. Varios instrumentos de derecho internacional, de los
cuales Costa Rica es parte, amparan el derecho a la participación pública11.
http://www.iattc.org/PDFFiles2/Antigua_Convention_Jun_2003.pdf Última visita el 7 de noviembre de
2006.[en adelante Convención de Antigua].
8
70 Reunión de la Comisión de la CIAT, del 24-27 junio, 2003, Resolución C-03-02. Disponible en:
http://www.iattc.org/PDFFiles2/C-03-02%20Adoption%20of%20Antigua%20Convention.pdf . Última
visita 10 de noviembre de 2006.
9
Ver discusión de la consulta en Demanda Inicial Justicia para la Naturaleza XXI, pág. 26-27 Recurso de
Amparo, Expediente: 06-008255-0007-CO, II(3), págs. 9-10, 18-20.
10
Ver supra nota 10. Ver Haida Nation v. British Columbia (Ministro de Bosques), 2004 SCC 73 (Nov.
18, 2004), págs. 3-4. Disponible en: http://scc.lexum.umontreal.ca/en/2004/2004scc73/2004scc73.html
Última visita el 7 de noviembre de 2006. (“El deber de consulta y alojamiento es parte del proceso de
negociación justa y reconciliación…”).
11
Ver ejemplo de Convención de Diversidad Biológica, 5 de junio de 1992, Art. 14a ratificado por Costa
Rica el 26 de agosto de 1994 [en adelante CDB]; Convención Interamericana sobre Derechos Humanos,
artículo 23: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
6
El Convenio sobre la Diversidad Biológica por ejemplo, declara que las partes:
“Establecerán procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto
ambientales de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes
para la diversidad biológica12 con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y,
cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos.”13 El
proyecto propuesto probablemente afectará la biodiversidad al causar impactos sobre
especies como el atún aleta amarilla (Thunnus albacares), la tortuga lora (Lepidochelys
olivacea) (en peligro de extinción), las tortugas verdes (Chelonia mydas) (en peligro de
extinción), la tortuga carey (Eretmochelys imbricata) (en peligro crítico de extinción) y
los delfines manchado y nariz de botella (Tursiops truncates).14 De hecho, aún una
mortalidad mínima de las tortugas marinas o un detrimento mínimo a su capacidad
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener
acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o
mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Declaración Americana de Derechos Humanos y Deberes del Hombre OEA/Ser.L.V/II.82 doc. 6 rev.1 en
17 (1992), arts. 20 y 24, disponibles en http://www.cihd.org (última visita Nov. 9, 2006); Convenio para
La Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central.
Managua, Nicaragua, 5 de junio de 1992, Cumbre De Presidentes Centroamericanos, Artículo 35,
Disponible en: http://www.sieca.org.gt/publico/Reuniones_Presidentes/xii/convenio.htm. Última visita 7
de noviembre de 2006) [en adelante Cumbre de Presidentes] (“Se reconoce la importancia de la
participación ciudadana en las acciones de conservación de la biodiversidad...”); Código de Conducta
para la Pesca Responsable de la FAO Art. 6.13. Disponible en:
http://www.fao.org/DOCREP/005/v9878e/v9878e00.htm#6 Última visita el 7 de noviembre de 2006. [en
adelante Código de Conducta]. “Los Estados deberían velar, en la medida en que lo permitan las leyes y
reglamentos nacionales, por que los procesos de toma de decisiones sean transparentes y proporcionen
soluciones oportunas a cuestiones urgentes. Los Estados, de conformidad con los procedimientos
adecuados, deberían facilitar la consulta y la efectiva participación de la industria, trabajadores de la
pesca, las organizaciones ambientalistas y otras interesadas, en la toma de decisiones con respecto a la
elaboración de normas y políticas relacionadas con la ordenación y el desarrollo pesquero, y el crédito y
la ayuda internacionales.”
12
Cumbre de Presidentes, Capítulo 1, Art. 2b. (“Asegurar que las actividades dentro de sus jurisdicciones
o control, no causen danos a la diversidad biológica de sus Estados o áreas que limitan su jurisdicción
nacional.”).
13
Convención sobre la Diversidad Biológica, CDB artículo 14 a.
14
Ver la Lista Roja de Especies Amenazadas, 2006, de la Unión Mundial para la Conservación.
Disponible en: http://www.iucnredlist.org/ Última visita 1 noviembre de 2006. Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna, 3 de marzo de 1973, (en vigencia
desde 1 de Julio de 1975) (ratificado por Costa Rica 30, 1975) [en adelante CITES], ver Apéndice I.
Disponible en: http://www.cites.org/eng/app/appendices.shtml. Última visita 7 de noviembre de 2006.
7
reproductiva puede afectar la salud de los stocks y su capacidad de recuperación,
disminuyendo de esta forma la biodiversidad marina.
Debido al daño que este proyecto podría causar, es justificable e indispensable la
participación pública dentro del proceso de evaluación de los impactos ambientales15.
Además, no existen razones urgentes o necesidad para una evaluación expedita en este
caso, por lo cual limitar la participación pública no tiene cabida. Por tanto, es necesario
garantizar la participación pública informada y completa, para asegurar que “se tomen
debidamente en cuenta”16 todos los posibles impactos ambientales. Dado que esto no
ocurrió en el presente caso, es pertinente conceder la acción de amparo interpuesta para
remediar la situación.
c) El Gobierno de Costa Rica ha fallado en reconocer la necesidad especial de
incluir a los pueblos indígenas en el contexto de decisiones ambientales que
los afectan
Los indígenas Gnobe y Guaymí que habitan la Reserva Indígena Conte-Burica,
tienen derecho a participar en el proceso de EsIA de acuerdo con varios instrumentos
legales internacionales de los cuales Costa Rica se ha constituido parte, que se citan a
continuación. Antes de que cualquier proyecto que irrevocablemente afecte las tierras o
recursos naturales de los Gnobe y Guaymí sea aprobado, es necesario consultar a las
comunidades indígenas por medio de un proceso significativo; ya que el proyecto
afectará el sistema económico y social de estos pueblos indígenas.
15
16
CBD, Art. 14a.
Ibid. art. 14b.
8
El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Convenio 169 de la OIT, que
Costa Rica ha ratificado y debe cumplir,17 reconoce la necesidad particular de la EIA en
el contexto de decisiones ambientales que afecten a los pueblos indígenas:
Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen
estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la
incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las
actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios
fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.18
Además, el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que
Costa Rica también ha ratificado, provee que:
En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se
negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les
corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia
vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio
idioma.”19
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha dicho sobre este
derecho en sus Comentarios Generales al Artículo 27:
En relación con el ejercicio de derechos culturales protegidos bajo el artículo 27
el Comité ha dicho que la cultura se manifiesta de muchas formas, incluyendo
un estilo particular de vida con uso de tierras, especialmente en caso de pueblos
17
Organización Internacional del Trabajo, Convención 169, 27 de junio de 1989, (en vigor desde 5 de
setiembre de 1991) (ratificado por Costa Rica el 2 de abril de 1993) [En adelante Convención 169, OIT].
18
Ibid. Art. 7(3).
19
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos U.N.G.A. Res. 2200A (XXI) (16 de diciembre de
1966), 21 U.N.G.A.O.R. Sup. (No.16) en 52, U.N. Doc. A/6316 (1966), 99 U.N.T.S. 171, art. 27 (en
vigor desde 23 de marzo de 1976) (Ratificado por Costa Rica el 18 de junio de 2001).
9
indígenas. El derecho debe incluir aquellas actividades tradicionales como pesca
o caza para vivir en reservas protegidas por la ley. El disfrute de estos derechos
puede requerir medidas de derecho positivo para asegurar la efectiva
participación de las minorías en lo que les afecte. (énfasis y traducción no es
del original)
En virtud de lo anterior, un buen proceso de consulta dentro del EsIA es sin duda
indispensable y obligatorio para garantizar el derecho de los pueblos indígenas a
“participar… en la formulación de decisiones que concierna directamente a su medio
ambiente”20. Dado que esto no ocurrió en el proceso de evaluación del proyecto que se
discute, es necesario corregir esta situación.
d) El EsIA aprobado por el Gobierno de Costa Rica viola el Acuerdo sobre
Conservación y Ordenación sobre Poblaciones de Peces Transzonales y
Altamente Migratorios
El proyecto propuesto tiene que ver con reservas compartidas de atún altamente
migratorio, por lo cual debe someterse a los lineamientos del Acuerdo sobre
Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios, del que Costa Rica hace
parte21. Este acuerdo exige que se evalúen los efectos de la pesca, de otras actividades
humanas y de los factores medioambientales sobre las poblaciones objeto de la pesca y
sobre las especies que son dependientes de ellas o están asociadas con ellas […]”22 Esta
20
Reporte sobre la Situación de Derechos Humanos en Ecuador, Capítulo VIII, La Situación de los
Habitantes del Interior de Ecuador Afectados por el Desarrollo de Actividades, OEA Disponible en
http://www.cidh.org/countryrep/ecuador-eng/index%20-%20ecuador.htm Última visita 7 de noviembre de
2006.
21
Acuerdo sobre la Implementación de Provisiones de la Convenio de las Naciones Unidas sobre la
Convención del Mar 10 de diciembre de 1982, Relacionado con el Acuerdo sobre Poblaciones de
Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios. 4 de Diciembre de 1995, Sexta Sesión, U.N.
Doc. A/CONF. 164/37 (1995), 34 I.L.M. 1542 (1995) (entra en vigor desde el 11 de diciembre de 2001)
(Costa Rica ratificó el 18 de junio de 2001)
22
Ibid. art. 5 d.
10
obligación debe aplicarse para el caso del proyecto de acuicultura basada en captura,
debido al impacto que puede causar en los recursos marinos compartidos.
El EsIA presentado en este caso no evaluó adecuadamente la pesca de atunes
jóvenes o la mortalidad resultante de la operación del proyecto, y cómo puede afectar
las reservas del atún. Tampoco se evaluó de manera apropiada cómo “otras actividades
humanas” (la acuicultura de atún) pueden causar daños indirectos a “especies
pertenecientes al mismo ecosistema [como las reservas objetivos]”, como son por
ejemplo las tortugas marinas23. Hasta que el EsIA incluya un análisis riguroso de estos
impactos, el EsIA y la resolución aprobatoria para el mismo, serán ilegales bajo el
Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios.
En resumen, el EsIA aprobado no cumple con los requisitos del derecho
internacional aplicables en Costa Rica, puesto que carece de un análisis suficiente sobre
los impactos ambientales, incluyendo los que se den sobre la pesca como lo ordena el
Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios. Además, el
estudio no proveyó acceso a la información ambiental, ni permitió una participación
ciudadana integral y significativa de las partes afectadas, contraviniendo varios
principios del derecho ambiental internacional, así como derechos humanos reconocidos
internacionalmente. Debido a estas deficiencias legales, la resolución que aprueba el
EsIA es inconsistente. Un proceso de revisión del EsIA puede remediar estas
debilidades, con el fin de realizar una evaluación de todos los impactos ambientales y
garantizar que el gobierno comparta toda la información relevante y consulte efectiva y
adecuadamente con todas las partes potencialmente afectadas.
23
Ibid.
11
2) El EsIA aprobado por el Gobierno de Costa Rica falló en utilizar la mejor
información científica disponible como lo requiere el Derecho Internacional
Ambiental
El derecho ambiental internacional también ha enfatizado cada vez más la
importancia de utilizar la mejor información científica disponible en la toma de
decisiones ambientales.
Los informes científicos realizados por la Comisión
Interamericana del Atún (CIAT),24 el consejo regional de la pesca del atún para el OPO
del cual Costa Rica es miembro, y Defenders of Wildlife (Defensores de la Vida
Silvestre), una organización sin fines de lucro con sede en los Estados Unidos, revelan
que las reservas de atún en el OPO están actualmente por debajo del nivel de captura
máximo sostenible, y que el tamaño del atún capturado está reduciéndose
significativamente25. Las acciones del gobierno de Costa Rica al aprobar este proyecto
sin mayor análisis o consulta, ignoran las conclusiones presentadas por entidades
científicas respetadas y autorizadas.
La Convención de Antigua tiene provisiones relacionadas con la necesidad de
implementar medidas de manejo similares al Código de Conducta para la Pesca
Responsable de la FAO y otros instrumentos de derecho internacional26.
La
24
Infra notas 48 & 49
Defenders of Wildlife, El Océano Pacífico Oriental y la CIAT – Un Reporte sobre su Estado y
Recomendaciones para Acción, febrero del 2005, págs. 3-4 (Traducido por AIDA) (“De acuerdo a la
evaluación del caso de la CIAT del 2004, los stocks de atún aleta amarrilla habían descendido desde un
punto máximo en el 2001, hasta un 20% bajo el nivel que podría haber provisto una producción máxima
sostenible promedio. Si se consideran otros elementos, como la tendencia de aumentar la capacidad
pesquera y el esfuerzo pesquero, y el proceso de reclutamiento, el tamaño del stock actual equivaldría tan
solo al 60% del nivel requerido para la producción máxima sostenible promedio, y la tasa de mortalidad
por pesca sería significativamente mayor que la producción sostenible. En el 2003, la captura de atún
aleta amarrilla fue la segunda mayor que se conoce (399.000 toneladas), sobrepasando el promedio entre
1988-2002 en un 44%. Sin embargo, el peso promedio del mismo atún fue el menor que se conoce desde
1999, indicando que se están sobre explotando atunes juveniles que no han tenido tiempo de alcanzar la
madurez sexual”) Disponible en: http://www.defenders.org/cites/eporeport.pdf Última visita el 7 de
noviembre de 2006.
26
Código de Conducta de la FAO, supra nota 11, art. 6.4; Convención Interamericana para la Protección
y Conservación de la Tortuga Marina, artículo II, Disponible en:
http://www.iacseaturtle.org/iacseaturtle/English/home.asp Última visita el 7 de noviembre de 2006. [en
25
12
Convención establece que la Comisión de la CIAT debe “adoptar medidas con base en
los datos científicos más fidedignos disponibles para asegurar la conservación y el uso
sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por esta Convención y
mantener o restablecer las poblaciones de las especies cosechadas a niveles de
abundancia que puedan producir el máximo rendimiento sostenible”27. La
CONVEMAR afirma que “el Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación”28. El Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente
Migratorios establece requisitos científicos aún más estrictos para los Estados,
exigiendo no sólo que las medidas deben estar basadas en la mejor información
científica disponible sino además, que
los Estados deben “fomentar y realizar
investigaciones científicas”29.
La resolución recurrida que aprueba el proyecto propuesto es una decisión que
afecta la zona económica exclusiva y los recursos compartidos internacionalmente, por
lo cual debe estar basada en la información científica más avanzada disponible. En este
caso de acuicultura, la información científica más avanzada disponible muestra que el
atún aleta amarilla está siendo pescado de manera insostenible, que las reservas están
por debajo del nivel necesario para producir una captura máxima sostenible, y que el
tamaño de ejemplares de atún cosechados ha disminuido. Tomando en cuenta la mejor
ciencia disponible, se tendría que descartar - o al menos alterar sustancialmente - el
adelante Convención de la Tortuga Marina] (“El objetivo de esta Convención es promover la protección,
conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y los hábitats de los que ellas
dependen , basado en la mejor indotación científica tomando en cuenta las características ambientales,
socioeconómicas, y culturales de las Partes”).
27
Convención Antigua, supra nota 6, Parte III, art VII c. Ver también la CONVEMAR Art. 61(3).
28
CONVEMAR, supra note 3, at Art. 61(2).
29
Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorias, supra nota 25, at Art. 5k.
13
proyecto de acuicultura basado en captura propuesto, de tal manera que lograra cumplir
con los requisitos para la conservación y la captura máxima sustentable establecidos en
la Convención de Antigua, el CONVEMAR, y el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces
Transzonales y Altamente Migratorios.
La respuesta del Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía
(MINAE), presentada el 17 de julio de 2006, no se refiere directamente a las preguntas
sobre impactos en las pesquerías. En respuesta a las preocupaciones de los impactos
que serían causados por este proyecto sobre el atún, MINAE asegura que las flotas de
pesca internacionales son las responsables por el pobre estado de las reservas de atún, y
que los “individuos jóvenes,” que serán extraídos para ser criados en las jaulas del
proyecto, son los “mismos que también son capturados y sacrificados por las flotas
pesqueras de todo el mundo”30. Esta respuesta es parcialmente exacta en cuanto a que
las embarcaciones con gran capacidad son responsables de sobrepescar las reservas de
atún silvestre. Sin embargo, este hecho no implica necesariamente que la captura de
atún juvenil propuesto para este proyecto no tendría un impacto ecológico importante.
De hecho, cualquiera de los impactos sobre especies compartidas son significativos
y deben evaluarse debidamente, especialmente cuando se considera que la operación
compleja de captura, transporte y aclimatización de los atunes jóvenes resultará
invariablemente en algún nivel de mortalidad y daño al atún aleta amarilla; sin
mencionar los impactos en las tasas de reproducción de la especie31. MINAE siguiere
que si la captura de atún propuesta resulta problemática, se podrían mitigar parcialmente
30
Recurso de Amparo interpuesto, 21 de junio de 2006 , Punto XVIII, pg. 7.
ATRT, S.L. El saqueo del atún aleta azul (Thunnus thynnus) en el Mediterráneo y Este del Atlántico en
2004 y 2005: Descubriendo la Verdadera Historia. (Traducción de AIDA) WWF, 2006, págs. 71, 74.
Disponible en: http://assets.panda.org/downloads/wwfbftreportfinaleditionreducido_final.pdf Última
visita 7 de noviembre de 2006. (“Durante el verano en la temporada de pesca entre un 2% a 10% de peces
transportados vivos mueren de la red agallera a la jaula y durante su transporte de las jaulas a las granjas
[…] ese porcentaje para 2005 puede haber sido 7%”. Traducido por AIDA).
31
14
los daños por medio de la liberación del atún cultivado a la naturaleza32. La solución
propuesta por el MINAE, sin embargo crea diferentes preocupaciones ecológicas
relacionadas con la difusión de enfermedades y adaptabilidad del atún reintroducido al
ecosistema.
El EsIA de las Granjas Atuneras, sobre el cual se respaldan las autoridades
gubernamentales recurridas para permitir el proyecto propuesto, no utiliza la mejor
información científica disponible para evaluar el estado de salud actual de los stock del
atún aleta amarilla, especialmente considerando los informes emitidos por la CIAT y
Defenders of Wildlife. Tampoco evalúa los impactos sobre el atún provenientes de la
captura, transporte y uso de los atunes jóvenes. Por tanto, la resolución que aprueba el
EsIA es inconsistente con el derecho internacional ambiental y debería invalidarse. El
EsIA debe tomar en cuenta la mejor información científica disponible, además debe
mejorarse para considerar debidamente todos los daños posibles a las reservas de atún
silvestre, proponer y evaluar alternativas de manejo (con los respectivos beneficios y
daños ambientales), y evaluar y establecer planes de manejo y mitigación adecuados a
fin de cumplir con la política de la CIAT, los tratados internacionales, y los principios
rectores del derecho ambiental internacional.
3) El EsIA aprobado por el Gobierno de Costa Rica violó el Principio Precautorio
consagrado por el Derecho Internacional Ambiental
El gobierno de Costa Rica tiene la obligación de derecho ambiental internacional, de
aplicar el principio precautorio con relación a todas las actividades que implemente o
apruebe y que puedan causar daños ambientales. El principio precautorio estipula que
cuando sea probable que un proyecto o actividad cause graves daños ambientales, pero
no exista certeza científica respecto de su ocurrencia o magnitud, los Estados deberán
32
MINAE, supra note 33.
15
adoptar las medidas necesarias para evitar dichos daños33.
El Principio 15 de la
Declaración de Río, establece que: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los
Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio
ambiente”34.
Este principio se utiliza para asegurar que las autoridades y las entidades privadas o
públicas que promueven un proyecto o iniciativa se responsabilicen de identificar y
mitigar todos los daños posibles vinculados al proyecto, pero que en dado caso que la
información científica no permita tener certeza respecto de los impactos, en lugar de
permitirse, deberán implementarse acciones para evitarlo, por lo menos hasta que exista
certeza científica respecto de la ausencia del daño. Estos estudios, obviamente, deben
hacerse antes de que un proyecto empiece a generar daños.
Un gran número de
acuerdos ambientales internacionales han incorporado el principio precautorio, aunque
de formas diferentes35. En este caso de la acuicultura por captura, es esencial aplicar el
principio precautorio con respecto a la evaluación del proyecto, planificación,
implementación y monitoreo, pues la magnitud del daño asociado al proyecto se
desconoce en concreto, pero hay evidencia científica contundente, como los estudios de
la CIAT anteriormente mencionados, que demuestran un riesgo real a la biodiversidad
marina.
33
Declaración de Río de 1992, Principio 15.
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Principio 15.
35
Ver Carta Mundial de la Naturaleza, Principio 11, G.A. Res. 37/7 (Oct. 28, 1982); CDB, supra nota 11,
Preámbulo (“donde haya una amenaza de reducción significativa o pérdida de diversidad biológica, la
falta de certeza total no deberá se usada como razón para posponer medidas que eviten o minimicen dicha
amenaza); Acuerdo sobre Conservación y Ordenación de los Poblaciones de Peces Transzonales y
Altamente Migratorios, supra nota 25, art. 5(c) y 6.
34
16
a) El EsIA no cumple con el Principio Precautorio expresado en los
instrumentos de Derecho Ambiental Internacional
La Agenda 21 invoca el principio precautorio en diferentes contextos. Por ejemplo,
el Capítulo 35 que trata sobre la “ciencia para el desarrollo sostenible,” provee:
Ante las amenazas de daños ambientales irreversibles, la falta de conocimientos
científicos no debe ser excusa para postergar la adopción de medidas que se
justifican de por sí. El enfoque basado en el principio de la precaución podría
suministrar una base científica sólida para la formulación de políticas relativas a
sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente y cuyas
consecuencias no se pueden predecir todavía36.
La aplicabilidad del enfoque precautorio en el contexto ecológico marino está
específicamente establecido en la Agenda 21, Capítulo 1737, el Acuerdo sobre
Conservación y Ordenación sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente
Migratorios38, (al ser legislación especial aplicable e instrumento vinculante); y el
Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO39.
b) El EsIA no cumple con el Principio Precautorio como está articulado en
la Jurisprudencia Ambiental Internacional
36
Agenda 21, Introducción al Capítulo 35, 13 de junio de 1992, U.N. Doc. A/CONF.151/26 (vols. I, II,
III) (1992). Disponible en:
http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21chapter17.htm Última visita 7 de
noviembre de 2006.
37
Ibid Capítulo 17.5(d)
38
Acuerdo sobre Conservación y Ordenación de los Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente
Migratorios.
39
Código de Conducta de la FAO, Sección 6.5 (Los Estados y las organizaciones subregionales y
regionales de ordenación pesquera deberían aplicar ampliamente el criterio de precaución en la
conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos y de
preservar el medio ambiente acuático, tomando en consideración los datos científicos más fidedignos
disponibles. La falta de información científica adecuada no debería utilizarse como razón para aplazar o
dejar de tomar medidas para conservar las especies que son objeto de la pesca, las especies asociadas o
dependientes y aquéllas que no son objeto de la pesca, así como su medio ambiente). Ver también,
Código de la FAO Sección 7.5 (Criterio Precautorio); FAO, Guías Técnicas para la Pesca Responsable
Número 2. Enfoque Precautorio para la Captura de Peses e Introducción de Especies (Roma: FAO, 1996)
[en adelante Guía de la FAO].
17
De acuerdo con el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, en decisión
establecida en las medidas provisionales para el caso atún azul del sur (Thunnus
maccoyii)40, un enfoque jurídico precautorio es aplicable para el caso del proyecto de
acuicultura objeto de esta acción de amparo. En el asunto examinado por el Tribunal
Internacional, Japón en contravención de la Convención para la Conservación del Atún
Azul del Sur (CCAAS) intentó sobrepasar un acuerdo previo respecto a la cuota
nacional de atún por medio del inicio unilateral de un Programa de Pesca Experimental
(PPE). Australia y Nueva Zelanda, también partes de esta Convención, en respuesta
alegaron ante el Tribunal que las pruebas científicas disponibles demostraron que la
cantidad de atún del sur pescada bajo el PPE “puede poner en peligro las reservas
existentes”41 de esta especie, y que por lo tanto, esta acción desconocía las obligaciones
del tratado de velar por la conversación de la especie, incluyendo la implementación de
medidas precautorias por las Partes. El Tribunal Internacional para el Derecho del Mar
concluyó que las “partes en estas circunstancias deben actuar con prudencia y
precaución para asegurar que se tomen las medidas de conservación efectivas para
evitar serios daños a las reservas de atún azul del sur”, y ordenó que a pesar de la
información y pruebas científicas inconclusas, se debían tomar medidas precautorias
para evitar un
mayor daño a la especie con la implementación de actividades
pesqueras42.
40
Casos del Atún Aleta Azul (Nueva Zelanda v. Japón) Tribunal Internacional para el Derecho del Mar 27
de agosto de 1999. Solicitud de Medidas Provisional. Disponible en:
http://www.intfish.net/cases/fisheries/sbt1/order.pdf Última visita 7 de noviembre de 2006. [En adelante
Orden del TIDM].
41
Ibid. Pars. 74.
42
Ibíd. en pars. 77, 90(1) (a)-(f); Ibid at pars.67 (El Tribunal también pudo haberse apoyado en el Tratado
sobre el Derecho del Mar 290(1) “para prevenir daños serios al ambiente marino” en aplicación de
medidas provisionales); Howard S. Schiffman, The Southern Bluefin Tuna Case: ITLOS Hears its First
Fishery Dispute, 2(3) J. Int’l Wildlife L. & Poly citing Separate Opinion of Judge Laing, Southern
Bluefin Tuna Cases, Requests for Provisional Measures, at paras. 1, 12-21 Disponible en:
http://www.intfish.net/cases/fisheries/sbt1/so2.pdf (Ultima visita 7 de nov. de 2006) (El juez Laing en
voto salvado opina “en este caso el Tribunal toma decisiones de importancia fundamental para la
18
En el caso tramitado en este expediente, al igual que el asunto del atún azul del sur,
existe una incertidumbre científica respecto de los daños que el proyecto va a causar, sin
embargo sí hay información que permite concluir la posibilidad de los mismos daños.
Por ende, y en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Internacional del Agua,
deberían adoptarse medidas precautorias y no autorizar ni implementar el proyecto,
hasta que haya certeza que éste no ocasiona ningún daño a la especie. Un remedio
similar a las medidas provisionales ordenadas en la sentencia sobre el caso del atún del
sur es justificado para el caso en cuestión; un remedio que mantenga el status quo e
imponga que cualquier programa nuevo de pesca – incluso para la acuicultura - depende
de un estudio de impactos ambientales completo y minucioso y una disposición que
todos los aspectos del proyecto son consistentes con el derecho ambiental internacional
aplicable y las políticas de la CIAT.
c) El EsIA no cumple con el Principio Precautorio como está expresado en
las Políticas Regionales de la CIAT
Aunado a lo dicho anteriormente respecto de la obligatoriedad del principio de
precaución, también la Convención de Antigua dirige a las Partes, incluyendo Costa
Rica, a aplicar el enfoque precautorio para el manejo de los recursos de atún en el
Océano Pacífico Occidental, OPO. La Convención afirma que las partes “deberán ser
especialmente prudentes cuando la información sea incierta, poco fiable o inadecuada.
La falta de información científica adecuada no se aducirá como razón para aplazar la
adopción de medidas de conservación y administración, o para no adoptarlas”43.
institución de medidas provisionales y relevancia potencial para el derecho ambiental internacional y
también anotó la importancia del enfoque precautorio en las disputas sobre los recursos marinos).
43
Convención Antigua, supra nota 6, Part. 2, Art. 4. 4.
19
Esta situación se aplica para el estado de las reservas del atún aleta amarilla en el
OPO, especie que sería afectada con el proyecto de acuicultura. Respecto a esta especie
la CIAT ha informado que:
Existe incertidumbre sustancial en los estimados más recientes de las tasas de
reproducción y hay una probabilidad moderada de que los niveles actuales sean más
bajos de los necesarios para poder pescar en niveles máximos sostenibles44.
(Original en idioma inglés)
A pesar de esta incertidumbre, la CIAT ha hecho referencias claras y específicas
relativas a las prácticas de pesca y su relación con el estado de las reservas, señalando
que:
El peso promedio del atún aleta amarilla capturado consistenmente ha sido por
debajo del peso necesario para poder pescar en niveles máximos sostenibles,
indicando que el atún aleta amarilla en el OPO no está siendo pescado en tamaños
óptimos… Los cálculos de niveles máximos sostenibles indican que el rendimiento
podría incrementarse si el esfuerzo pesquero se enfocara en atún aleta amarilla
más grandes, y disminuiría si el esfuerzo se dirige a capturar peces más pequeños45.
(el énfasis es nuestro)
Considerando la credibilidad de la información científica, pues proveniente de la
entidad establecida para controlar la pesca del atún en el OPO, Costa Rica debería haber
actuado en modo precautorio, rechazando la propuesta actual (basado en la captura de
pescados jóvenes para engorde) ya que va completamente en contra de las
recomendaciones científicas para el manejo de la especie, y por tanto podrá exacerbar el
44
Comisión Interamericana del Atún Tropical, 74th Reunión, 26-30 de Junio, 2006, Documento CIAT-7404, pág. 50.
45
Ibid en págs. 50-51; Ver también Comisión Interamericana del Atún Tropical, 74th meeting, del 26-30
de junio de 2006, Resolución C-06-02.
20
estado de las reservas de atún en el OPO. Aún si Costa Rica alegara que no hay pruebas
científicas suficientes para confirmar el daño potencial que un proyecto de acuicultura
de este tipo podría causar a las reservas, basado en su estado actual, el principio
precautorio obliga a Costa Rica a establecer medidas de manejo y conservación para
proteger la pesquería. En ese orden de ideas, el Estado debería haber cambiado el
componente del proyecto que tiene que ver con la pesca del atún, como medida en
aplicación del principio de precaución46. Sin embargo, el gobierno de Costa Rica ha
decidido no tomar suficientes medidas precautorias y ha aprobado un proyecto que en
su forma actual podría generar impactos ambientales significativos.
d) Un EsIA incompleto no cumple con el Principio Precautorio
La aprobación de este proyecto se dio a pesar de la falta de evaluación relativa a los
impactos sobre el atún aleta amarilla por la captura de ejemplares silvestres jóvenes y su
transporte a las jaulas de engorde, y sin hacer ningún análisis acerca de los proyectos de
acuicultura basada en la captura previsibles en Costa Rica y en toda la región del OPO.
Un análisis de impactos debería haber evaluado particularmente los efectos del proyecto
sobre la biomasa del atún aleta amarilla, el cociente de biomasa reproductora, el
reclutamiento, la estructura de reservas, y otros indicadores del estado de las reservas.
Además, la propuesta fue aprobada sin la existencia de un marco reglamentario o un
plan de manejo para regir la acuicultura del atún basada en la captura47, como lo
recomiendan las Guías de la FAO48. Finalmente, el EsIA de ninguna manera intentó
evaluar los impactos ambientales acumulativos de este proyecto junto a otros que se
46
Ver Informe de Reunión del Grupo de Expertos sobre los Principios del Derecho Internacional para el
Desarrollo Sostenible, Cuarta Sesión, Ginebra, 26-28 de setiembre (1995), preparado por la Comisión
sobre Desarrollo Sostenible, Cuarta Sesión (18 de abril a 3 de mayo de 1996). Disponible:
http://www.un.org/documents/ecosoc/cn17/1996/background/ecn171996-bp3.htm [en adelante Informe
de Expertos en Derecho Internacional CDS].
47
Recurso de Amparo, pág. 34 (No se ha implementado aún un plan de manejo para operaciones de
acuicultura en Costa Rica).
48
Guías de la FAO, supra note 42, en Cáp. 3.
21
pretendan desarrollar en el OPO, sobre las reservas de atún, de la manera como debería
haberlo hecho.
Debido a esta falta de evaluación de elementos fundamentales, especialmente
considerando el deficiente análisis de los impactos, la incertidumbre sobre el impacto
que las granjas atuneras pueden causar a la salud de las reservas, la ignorancia de
consejos claros para optimizar las reservas por parte del cuerpo científico de la CIAT, la
falta de un sistema regulatorio para monitorear y controlar los impactos de la
acuicultura basada en la captura, y la falta de evaluación de impacto ambiental
acumulativo, el gobierno de Costa Rica no debió haber aprobado esta propuesta
experimental de pesquería y actividades de acuicultura. La decisión de las autoridades
contradice el principio precautorio como está consagrado en el derecho internacional
ambiental49.
4) El EsIA aprobado por el Gobierno de Costa Rica violó el Principio Preventivo
como está expresado en el Derecho Ambiental Internacional
El principio preventivo busca detener el daño ambiental en las etapas iniciales, en
lugar de manejar los daños luego de que ocurran, cuando es mucho más costoso y difícil
resarcirlos. El EsIA aprobado permite que se localicen las jaulas de atún a solo un
kilómetro de la costa50, lo cual podría generar diversos tipos de impactos. Por ejemplo,
gran parte de esta costa brinda un hábitat importante para las tortugas marinas durante
sus etapas de reproducción51. Las tortugas adultas pueden encontrarse con las jaulas y
confundirse por su presencia o ingerir los artefactos flotantes provenientes de ellos, y
los neonatos pueden ser comidos por los depredadores patrullando alrededor de las
jaulas (debido a la presencia de peces más pequeños que se alimentan de los desechos
49
Ver, Jon M. Van Dyke, El Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorias
(Traducción de AIDA), 11 Int’l J. Marine & Coastal Law 410 (1996)
50
Recurso de Amparo, III. 1(b), págs. 16-17.
51
Ibid III. 1.2., págs. 16-17.
22
orgánicos y de comida de los peces en las jaulas) o por los atunes en el caso de que los
neonatos pasen por los huecos y entren las jaulas. Estos impactos ambientales podrían
ser evitados o en su mayoría mitigados si el proyecto considerara la ubicación de las
jaulas de atún en mar abierto, muy lejos del hábitat de las tortugas marinas y sus rutas
de migración52.
Así, al conocerse de antemano los posibles impactos que el proyecto puede causar,
así como las medidas posibles para evitarlos y aún así no implementarlas, se desconoce
el principio de prevención, también obligatorio para el Estado.
5) El gobierno de Costa Rica ha fallado en su obligación
de proteger
suficientemente las tortugas marinas en peligro, de acuerdo con el Derecho
Ambiental Internacional
a) La ausencia de un marco reglamentario para la acuicultura no es
consistente con el manejo adecuado y con la conservación de las tortugas
marinas en vía de extinción.
La Convención de Diversidad Biológica (CDB), establece que en la medida de lo
posible, las Partes deben establecer y mantener “la legislación necesaria y/u otras
disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones
amenazadas ”53. En este momento, Costa Rica no tiene un marco regulatorio específico
que maneje el daño potencial a las especies amenazadas causado por un proyecto de
acuicultura basado en captura (o de un proyecto de acuicultura en general).
Específicamente, Costa Rica debería tener normas, regulaciones y mejores prácticas de
manejo establecidas para todas las actividades de acuicultura, para inter alia, evitar la
difusión de enfermedades y excesos de nutrientes en las aguas alrededor de estos
52
53
Ver Informe de la CDST, párr.. 64
CDB, supra note 11, art. 8(k).
23
proyectos; prevenir la matanza o mortalidad de otras especies que se acercan a las
jaulas; minimizar los impactos en hábitats bentónicos y el uso de antibióticos y
químicos; mejorar las tasas de conversión del alimento; zonificar los territorios marinos
y establecer zonas en los cuales la actividad puede desarrollarse sin causar daños
ecológicos significativos; definir tamaños apropiados de granjas acuícolas, y de
densidad de los peces a cultivar dentro de ellos; y monitorear y controlar
minuciosamente los impactos ambientales de la actividad54.
Dados los diversos
impactos que este tipo de actividad puede causar, la omisión por parte de las autoridades
de reglamentar, autorizar y monitorear adecuadamente estas actividades implica un
desconocimiento de la obligación de conservar la biodiversidad, en particular para este
caso, las tortugas marinas y las especies de atún, potencialmente afectados con el
proyecto.
b) El gobierno de Costa Rica Ha Fallado en Minimizar los Impactos del
Proyecto que Podrían Afectar Seriamente a las Tortugas Marinas
La Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas
Marinas (Convención de las Tortugas Marinas), ratificada por Costa Rica el 31 de enero
de 1997, establece que “Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias…para
la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de Tortugas marinas y de
sus hábitats […].Tales medidas comprenderán…en la medida de lo posible, la
restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente a las tortugas
marinas sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración”55.
Como se explicó anteriormente en la Sección 4, las jaulas para el atún representan
serias amenazas para los adultos y neonatos migrantes de tortuga. A pesar de contar con
54
Ver Charlotte de Fontaubert, David R. Downes, and Tundi S. Agardy, Biodiversidad en los mares:
Implementado la Convención de Diversidad Biológica en Hábitats Marinos y Costeros (Traducido por
AIDA), 10 Geo. Int’l Envtl. L. Rev. 753 (1998).
55
Convención de la Tortuga Marina, supra nota 30, art. IV. 2(c).
24
esta información, la SETENA no ha ordenado la implementación de medidas realistas
para tratar de prevenir o mitigar estos impactos. Por lo tanto, la resolución dictada por
la SETENA aprobando del EsIA, desconoce la Convención de las Tortugas Marinas.
Además, la CDB requiere a las partes identificar “procesos y categorías de
actividades que tengan, o sea probable que tengan, efectos perjudiciales importantes en
la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica y procederá, mediante
muestreo y otras técnicas, al seguimiento de esos efectos”56.
Debido a que la
acuicultura basada en la captura tiene una historia documentada en otras áreas del
mundo como ambientalmente impactante57, Costa Rica tiene la obligación de realizar un
adecuado seguimiento de dichas operaciones y sus impactos. Dado que el EsIA esta
incompleto y que la SETENA no ha determinado acciones adicionales o
complementarias para realizar un seguimiento efectivo de los posibles impactos que la
actividad autorizada puede generar, esta obligación bajo la Convención de Diversidad
Biológica también se ha desconocido.
c) El gobierno de Costa Rica ha fallado en adoptar medidas para preservar
la diversidad biológica
La CDB establece también que los países miembros, “[a]doptará[n] medidas
relativas a la utilización de los recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo los
efectos adversos para la diversidad biológica”58. Las tortugas marinas constituyen
elementos de la diversidad biológica esenciales59. Las tres especies de tortugas marinas
56
CBD, supra nota 11, art. 7(c).
Como el Caso del Mediterráneo que analizar infra.
58
Ibid art. 10(b).
59
Ibid art. 2. Diversidad entendida como “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente,
incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los
complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las
especies y de los ecosistemas”
57
25
potencialmente afectadas por este proyecto están consideradas en peligro por la UICN60
por lo cual es particularmente importante respecto de estas especies, adoptar medidas de
protección en lugar de autorizar actividades que aumenten las amenazas a las que se
enfrentan.
Además, el gobierno de Costa Rica ha fallado en promover el mantenimiento de
poblaciones viables de tortugas marinas.
La CDB establece que las partes,
“[p]romoverán la protección de ecosistemas y habitats naturales y el mantenimiento de
poblaciones viables de especies en entornos naturales;” (el énfasis es nuestro)61. Este
estándar ambiental excede el estándar de peligrosidad establecido en la CONVEMAR y
se refiere la CDB a todas las amenazas (no solamente las de sobre explotación)62. Por
ser especies que son muy amenazadas, cualquier mortalidad o detrimento que impida la
reproducción de tortugas marinas, puede potencialmente amenazar su viabilidad a nivel
local o regional. Aunque se han previsto algunas medidas, en el proyecto propuesto,
para mitigar el daño a las tortugas marinas además de mamíferos marinos, tales como
propuestas de actividades de vigilancia, muchos asuntos problemáticos permanecen sin
solución, tales como la viabilidad real de las actividades de vigilancia propuestas y las
posibilidades de aplicación, la proximidad de las operaciones a las playas de
anidamiento, el tamaño de los huecos de las jaulas y el uso de luces en sus alrededores.
Hasta que estos problemas sean resueltos y los riesgos sean manejados adecuadamente,
las amenazas significativas a las tortugas marinas persistirán. Estas amenazas ponen en
jaque la viabilidad de las tortugas marinas y resaltan que Costa Rica no está actuando de
acuerdo con lo establecido en esta importante convención.
60
Lista Roja de Especies Amenazadas. Disponible en:
UICNhttp://www.iucn.org/themes/ssc/red_list_2004/Espanol/background_SP.htm Última visita 26 de
noviembre de 2006.
61
Ibid art. 8(d).
62
Chris Wold, El Estado de la Tortuga Marina bajo el Derecho Ambiental y los Tratados Ambientales
Internacionales, 1997. Disponible en:http://www.lclark.edu/org/ielp/objects/turtlestatuspaper.pdf Última
visita 31 de octubre de 2006); Ver CONVEMAR UNCLOS, supra nota 3, art. 61(2).
26
d) El Gobierno de Costa Rica ha fallado en promover la recuperación de las
poblaciones de tortugas marinas amenazadas.
Finalmente las partes “[r]ehabilitarán y restaurarán ecosistemas degradados y
promoverán la recuperación de especies amenazadas…” (Énfasis no es del original)63.
En este caso, las autoridades de Costa Rica en lugar de implementar medidas para la
recuperación de las especies, autorizan actividades que aumentan los riegos para las tres
especies de tortugas marinas que serán potencialmente afectadas en este proyecto, y que
además están en peligro de extinción. Por tanto se desconocen en este punto los
propósitos de la CDB en relación con la recuperación de especies amenazadas.
6) El Gobierno de Costa Rica ha fallado en manejar y conservar suficientemente
el atún aleta amarilla de acuerdo con el Derecho Ambiental Internacional
Las políticas del OPO y lo establecido en el tratado del Océano Pacífico Oriental
están abiertamente en contra de los programas de acuicultura basados en la captura, que
dependen de la “semilla” de atún silvestre jóvenes para su engorde, precisamente como
el proyecto recurrido. Más aún, la cosecha de peces juveniles ha sido citado como unas
de las mayores causas de agotamiento del atún del sur64.
a) El Proyecto no
es compatible con el Programa Internacional para la
Conservación del Delfín.
63
CBD, supra nota 11, art. 8(f).
Howard S. Schiffman, Los Casos del Atún Aleta Azul del Sur: El Tribunal Tiene la Primera Audiencia
en Disputa de Pesquerías (Traducción de AIDA), 2(3) en la Revista “Int’l Wildlife Law and Policy”
(1999) citando a Anthony Bergin And Marcus Haward, Industria Pesquera de Japón: Un Atardecer u
Amanecer? (Traducción de AIDA). 133 (1996).
64
27
El Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (PICD) del cual
Costa Rica es parte, apunta a la reducción de capturas incidentales y descartes de atún
juvenil. El objetivo tres del PICD explícitamente establece que se busca:
Asegurar la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones de atún en el Área del
Acuerdo, así como la de los recursos marinos vivos relacionados con esta
pesquería; tomando en cuenta la interrelación entre especies en el ecosistema,
particularmente por lo que hace a, entre otros, evitar, reducir y minimizar la
captura incidental y los descartes de atunes juveniles y especies no objetivo65.
La aprobación del EsIA sobre la acuicultura basada en la captura por parte del
gobierno de Costa Rica es una contradicción directa al objetivo de PICD de reducir y
minimizar la captura de atún juvenil.
b) El Proyecto no es compatible con las Políticas Actuales de la CIAT
Aún más, la aprobación del proyecto contraviene una resolución promulgada por la
CIAT que busca reducir la captura incidental del atún juvenil y que textualmente dice
que para:
“reducir la mortalidad incidental del atún juvenil”, las Partes deben: […]
Desarrollar tecnología para liberar atún joven, […] Aplicar tecnología para
identificar especies y composición de tamaño en bancos previo de pescarlos,
como por ejemplo la tecnología acústica.
65
Acuerdo sobre el Programa de Conservación Internacional del Delfín, art II. Otras secciones relevantes:
Art. IV (“Las partes dentro del marco de la CIAT deben: Tomar medidas de acuerdo a sus capacidades
evaluar la captura y captura incidental del atún aleta amarilla y otros stocks del ambiente marino
relacionados con le pesca agallera del atún en el Area del Acuerdo y estableciendo las medidas de
acuerdo con el artículo VI para inter alia, evitar reducir y minimizar la captura incidental del atún aleta
amarilla y la captura incidental de otras especies no objetivo, con el fin de asegurar la sostenibilidad a
largo plazo de todas las especies, tomando en consideración la interrelación entre las especies en los
ecosistemas”); art. VI (“Las Partes deben, inter alia: desarrollar e implementar un programa de
evaluación, monitorero y minimización de la captura incidental de atún juvenil y otras especies no
objetivo en el área del acuerdo”). Por área del acuerdo entendemos el área de las Partes ratificantes del
Acuerdo
28
Buscar mecanismos para compartir información sobre áreas de alta
concentración de atún juvenil en tiempo real entre las flotas…66.
Considerando que Costa Rica es parte de la CIAT, es extraño que el gobierno de
Costa Rica apruebe un proyecto que tan explícitamente contraviene los directivos de
estas entidades legalmente vinculantes, al aprobar un proyecto que contempla
específicamente pescar atún joven en lugar de evitar su captura.
El propósito de
proteger las reservas de atún juvenil es garantizar los índices de reproducción que
permitirán la pesca sostenible de atún a largo plazo. Buscar específicamente atún en sus
primeras etapas de vida reproductiva, antes de que este atún haya alcanzado un
potencial reproductivo máximo, es completamente contrario a las recomendaciones
actuales.
c) El gobierno de Costa Rica ha fallado en promover el mantenimiento de
poblaciones viables de atún aleta amarilla
De acuerdo con la CDB, la CONVEMAR y la Convención para la Protección de la
Naturaleza y la Preservación de la Vida Silvestre (Convención de Vida Silvestre)67,
instrumentos internacionales vinculantes para el país, Costa Rica tiene la obligación de
conservar las especies migratorias tales como el atún aleta amarilla que ocupa su zona
Económica Exclusiva.
La CDB, como mencionamos arriba, busca “preservar la
viabilidad de las poblaciones en ambientes naturales”68 (énfasis no es del original).
Muy probablemente, capturar mayores cantidades de atún aleta amarilla silvestre para
criar en las jaulas de engorde es contrario a esta provisión. Argumentar que el aumento
66
Comisión Interamericana del Atún Tropical, Reunión 74th , 26-30 de Junio de 2006, Resolución C-0405 (REV 2).
67
Convención para la Protección de la Naturaleza y la Preservación de la Vida Silvestre en el Hemisferio
Occidental (en vigor desde el 1 de mayo 1 de 1942) (ratificada por Costa Rica el 12 de enero de 1967)
Disponible en: http://www.intfish.net/treaties/western.htm (Última visita el 7 de noviembre de 2006) [en
adelante Convención de Vida Silvestre]
68
CDB, art. 8(d).
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en el atún de engorde reemplazará o aliviará la captura y venta de atún silvestre,
mejorando por tanto las esperanzas para el atún silvestre, es dudosa, considerando la
información científica disponible y los experiencias de otras regiones (como el
Mediterráneo) donde se ha cultivado el atún.
La cría (engorde) de atún, de la forma como actualmente se practica en diferentes
regiones alrededor del mundo, es incompatible con mantener poblaciones viables del
atún en sus hábitats naturales. Como se ha visto en el Mediterráneo, la captura de atún
silvestre para su engorde ha aumentado muy rápidamente en un período de 10 años, y
las reservas son cada vez más perseguidas por redes agalleras de gran capacidad que
emplean métodos sofisticados para capturar las reservas decrecientes de atún de aleta
azul silvestre que se encuentra en el Atlántico oriental69.
El gobierno de Costa Rica ha hecho muy poco para asegurar que este proyecto en
particular, y que la acuicultura basada en la captura en general, procederá de manera
diferente siendo lo que ha pasado en otras partes del mundo. Por lo tanto no puede
argumentarse que en este caso los impactos serán menores.
Costa Rica no ha
desarrollado una evaluación apropiada y no ha tomado las medidas suficientes para
asegurar que el proyecto y otros proyectos de acuicultura basada en la captura que
puedan surgir en el futuro sean implementadas en una manera que permita mantener
poblaciones de atún aleta amarilla viables en su ambiente natural, como lo ordena la
CDB.
Este proyecto de acuicultura basada en la captura matará y eliminará más atún aleta
amarilla que el que se está pescando actualmente con modernas flotas industriales.
69
Ver, supra note 35; Sergi Tudela and Raúl Garcia, Cultivo de Atún en el Mediterráneo: El atún aleta
azul en juego, (Traducción de AIDA)WWF, 2004, Disponible en:
http://assets.panda.org/downloads/tunafarming2004.pdf; Sergi Tudela, Tomado, engordado, vendido: Las
Granjas de Atún en el Mediterráneo: Plantean cuestions de privatización de recursos comunes y saqueo
de reservas, Samudra 2002. Disponible en:
http://www.wwf.es/descarga/descarga_genetsis/atunrojo/Artgranjatun.pdf.
30
Puede argumentarse que el aumento neto en el peso de un atún de engorde, o su valor
agregado, para ser vendido como sushi o sashimi, disminuye la necesidad de pescar atún
de manera convencional. Sin embargo, para hacer una comparación justa, se deben
tomar en cuenta las pérdidas iniciales de atún que se dan mediante mortalidad directa o
indirecta en un proyecto de acuicultura. Además se debe tomar en cuenta que el
proyecto no prevee reemplazar a los pescadores actuales, pero mas bien agregar nuevos
barcos que pescan en la zona. Cuando se consideran todos estos factores, la acuicultura
basada en la captura comienza a verse como un proyecto económico potencialmente
viable, hasta lucrativo, pero también un desafío de conservación en términos de
eliminación de reservas silvestres y mortalidad “inherente” de atún y otros organismos
marinos. La búsqueda de grandes ingresos puede resultar en un incremento de la
capacidad de las granjas de atún, causando capturas cada vez mayores y por ende mayor
peligro para el recurso.
Ya que la CIAT no utiliza un sistema de cuotas para el atún aleta amarilla, como la
Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico y la Comisión para
la Conservación del Atún Aleta Azul del Sur (CCAAS), la potencial expansión de la
acuicultura basada en la captura puede ser más problemática por al menos dos razones:
1) Podría hacer más difícil dar seguimiento y documentar las capturas de atún,
dificultando de ese modo las evaluaciones de las reservas y la toma de medidas de
manejo apropiados (como ha ocurrido en Mediterráneo); y 2) podría potencialmente
dejar el reclutamiento biológico, causando las disminución de reservas y su potencial de
reproducción. Debido a los problemas potenciales pesqueros y ecológicos asociados a
la acuicultura de atún basado en la captura, un estudio adecuado e integral de impactos
debe también haber considerado otras opciones de crianza de atún, como por ejemplo el
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cultivo de peces con semillas y ciclos de vida completos, que podría tener un menor
impacto en las reservas silvestres.70
7) El Gobierno de Costa Rica no ha tomado las medidas necesarias para evitar y
minimizar los daños potenciales extraterritoriales, no ha notificado a los países
vecinos y entidades internacionales científicas relevantes como les corresponde,
como parte de su deber de prevenir daños extraterritoriales, y no ha tomado
las medidas necesarias para asegurar una estructura reglamentaria consistente
para la zona económica exclusiva y de alta Mar, de acuerdo con las
obligaciones existentes bajo el Acuerdo sobre Conservación y Ordenación de
Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios
Un principio elemental del derecho ambiental internacional es la responsabilidad
que un Estado tiene respecto de los daños que actividades en su jurisdicción puedan
causar a otros Estados. En desarrollo de este principio, la CDB establece que los
Estados deben asegurarse que “actividades dentro de su jurisdicción o control no causen
daño al ambiente de otros estado o áreas más allá de los límites de su jurisdicción
nacional”71. El principio de evitar daño extraterritorial es aplicable también al ambiente
marino72. Particularmente a recursos compartidos como las tortugas marinas, que se
han definido como recursos compartidos no renovables73.
La aprobación de este proyecto por parte del gobierno de Costa Rica puede tener
impactos adversos en las poblaciones del atún migrante y las reservas de tortugas
marinas, los cuales también viven en el alta mar y en territorios bajo la soberanía de
70
Norimitsu Onishi, Cultivando Atún Aleta Azul, Por Medio de Reservas Gruesas y Delgadas, NY Times,
26 de sept. 2006
71
CBD, supra nota 11, art. 14.1(c).
72
Ver CONVEMAR, supra nota 3, art. 194(2).
73
Informe de Cuerpo de Apelaciones de la Organización Mundial del Comercio, Caso “Estados Unidos y
la Prohibición de Importación de Cierto Camarón y Ciertos Productos de Camarón”, WT/DS58/AB/R,
Octubre 12, 1998, par. 127 – 134.
32
otros países, sus aguas territoriales, y sus ZEE. Por ello Costa Rica, al igual que otros
Estados en donde se desarrollen actividades parecidas, debería por lo menos notificar a
los demás países en la región y particularmente los países vecinos, acerca del proyecto
propuesto y cualquier plan a largo plazo para desarrollar la acuicultura basada en
captura. Además, Costa Rica debería consultar con los entes científicos de la CIAT74 y
la Convención de las Tortugas Marinas75 para establecer las mejores prácticas de
manejo y las regulaciones para acuicultura basada en capturas que son contundentes y
que cumplan con los estándares técnicos y normas internacionales, así asegurando el
menor daño extraterritorial posible.
Además, la CONVEMAR y el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y
Altamente Migratorios establecen que el manejo de reservas transzonales y especies
altamente migratorias76 en la inter-ZEE y la ZEE-alta mar deben ser consistentes y
compatibles77. Adicionalmente, el Convenio sobre la Fauna y Flora Silvestre obliga a la
preservación y la protección de la fauna, como el atún aleta amarilla, tanto dentro de las
fronteras como en aguas territoriales que no son especialmente manejadas o protegidas.
Reiteramos que el gobierno de Costa Rica ha aprobado una propuesta que tiene
como objetivo los atúnes jovenes en aguas territoriales.
Esta aprobación no es
consistente con la CONVEMAR, el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales
y Altamente Migratorios, y el Convenio sobre la Fauna y Flora Silvestres, los cuales son
vinculantes para Costa Rica, ya que Costa Rica 1) no notificó a otros estados afectados
que pescan en la región y a la CIAT acerca del proyecto, 2) y que tiene como objetivo
atunes inmaduros en aguas nacionales al probable detrimento de la captura de atún en
74
Convención Antigua, supra note 6, Art. XIII.
Convención de la Tortuga Marina, supra nota 30, art. VIII.
76
CONVEMAR, supra nota 3, art. 63.2 Ibid art. 64.1; Acuerdo sobre Poblaciones de Poblaciones de
Peces Transzonales y Altamente Migratorios, supra nota 3, art. 7.2.
77
Ver Código de Conducta de la Pesca Responsable de la FAO supra nota 10, Sec. 6.12.
75
33
alta mar, y al detrimento de la salud de toda la reserva de atún. En general, las acciones
de Costa Rica no cumplen con las disposiciones obligatorias del Acuerdo sobre
Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios concernientes a los deberes
de los Estados de establecer un régimen para el manejo que sea compatible y que
unifica el manejo de los recursos en las aguas nacionales e internacionales78. Por eso,
debería anularse la aprobación del proyecto.
8) Conclusión
El EIA de Granjas Atunera y la resolución del gobierno de Costa Rica número
2094-2005 SETENA, aprobando el desarrollo del proyecto de acuicultura basado en
capturas demandados en la acción de amparo que se apoya, no cumple con los
diferentes principios e instrumentos de derecho ambiental internacional aplicables, que
promueven la protección del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. Por tanto, la resolución viola el derecho internacional, que por haber sido
ratificada es también parte del ordenamiento costarricense, y debe ser anulada.
Adicionalmente, el EsIA de Granjas Atunera debe ser revisado en concordancia con el
Derecho Internacional y su vinculación con la Constitución de Costa Rica. Para una
adecuada protección de los derechos humanos afectados, el nuevo proceso de EsIA debe
garantizar el acceso a la información de las partes afectadas, permitiendo una consulta
efectiva e integral con todas las partes, especialmente las comunidades indígenas, y
garantizar una minuciosa evaluación de todos los impactos del proyecto, incluso los
impactos sobre las reservas de y la pesquería de atún aleta amarilla, sobre los
ecosistemas costeros, y sobre especies que no son objetivos como las tortugas marinas.
Este nuevo proceso debe así mismo garantizar una evaluación acumulativa de los
impactos de iniciativas para engorde de atún en la región, e incluir alternativas
78
Acuerdo Sobre Poblaciones de Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios, supra note
10, at art. 7.2.
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razonables para el diseño del proyecto con medidas de mitigación asociadas.
El
gobierno de Costa Rica debe además consultar con la FAO y CIAT para solicitar su
asesoría en el tema y garantizar el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales
para la protección del ambiente, en pro del equilibrio ecológico. Adicionalmente el
gobierno de Costa Rica debe asegurar que todos los aspectos del proyecto sean
consistentes con los instrumentos y principios de los derechos humanos y del derecho
ambiental internacional y nacional.
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