DEFENDER EL FEDERALISMO DE UN PROBLEMA CONSTITUCIONAL.
Por Federico Scarabino.
Director de DEMOS/Políticas Públicas
21/07/2015
De las muchas definiciones de Federalismo prefiero aquella que lo caracteriza como un sistema mediante el
cual los Estados-provincias que conforman la Nación distribuyen territorialmente el ejercicio del poder público,
delegando constitucionalmente algunas competencias generales en un gobierno federal, reservándose todas
las restantes.
En este sentido sostengo que el ejercicio de la soberanía nacional, que nace del pueblo, se encuentra dividido
entre las Provincias y el gobierno federal. No es patrimonio exclusivo de este último.
En el año 1994 se modificó la Constitución Nacional, incorporando a su texto el sistema de coparticipación de
los impuestos nacionales, (artículo 75 inciso 2º, atribuciones del Congreso de la Nación), cuestión fundamental en un federalismo real.
Según ese inciso, una ley convenio (otra innovación constitucional), sobre la base de acuerdos entre la Nación
y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones o impuestos, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos.
La idea parecía justa. Un acuerdo entre las distintas jurisdicciones del país, que garantizara mediante una ley
la remisión automática de los fondos coparticipados.
Sin embargo, la norma estableció un procedimiento que necesita de la unánime aprobación de la ley convenio
por todas las Provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires, que la hizo imposible de concretar. Teniendo
en cuenta los desequilibrios en la distribución de los impuestos nacionales (de acuerdo con los parámetros
que establece la propia Constitución), ¿cómo esperar que todas las Provincias y la CABA aprueben una ley
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convenio por la que algunas perderán parte de sus ingresos, a fin de que otras provincias que los necesitan
los reciban?
Han pasado 20 años desde la reforma de la Constitución Nacional y no ha sido posible llegar al acuerdo sobre
el que se base la ley convenio de coparticipación. El tiempo transcurrido nos autoriza a decir que para cumplir
con el sistema de coparticipación de impuestos de la Constitución, no sirve el procedimiento que la propia
Constitución establece. Ello plantea un verdadero problema constitucional.
Tanto en filosofía como en el derecho existe la clasificación de las cosas en principales y accesorias. El sistema de coparticipación federal de impuestos previsto por el artículo 75 inciso 2º de la Constitución Nacional
aparece como lo principal frente al procedimiento para su realización, que sin dudas se presenta como instrumental o accesorio, aún encontrándose establecido en la Constitución. No subestimo la importancia de los
procedimientos constitucionales (muchas garantías esenciales para los derechos fundamentales se desprenden de ellos), sino que llamo la atención sobre el procedimiento como “obstáculo” para la obtención del fin
constitucional propuesto.
Si el procedimiento resulta de imposible cumplimiento, no debe frustrar el mandato constitucional principal,
que es la distribución equitativa de impuestos entre la Nación, las Provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Es momento de declarar formalmente en el ámbito del Congreso de la Nación que la Constitución
propone un procedimiento de difícil cumplimiento para la ley de coparticipación, que pone en peligro
el sistema federal.
Este sistema, en el que conviven distintos Estados provinciales con su propio gobierno, con capacidad de
dictar normas jurídicas y de hacerlas cumplir, que se encarga de la administración más inmediata de los asuntos de la población en lo que hace a la seguridad, la educación, la salud y la justicia, requiere de un financiamiento suficiente como para hacer posible su existencia. De lo contrario, la arquitectura misma de la Nación
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se resquebraja.
Es importante que sea el Congreso de la Nación el que aborde la solución de este obstáculo al desarrollo
nacional. Es en el ámbito político donde deben decidirse los cursos de acción y encontrarse las soluciones
políticas. Se trata de una competencia constitucional propia, con la cual el Congreso se halla en mora.
Algunas de las posibles soluciones son a) el dictado de la ley convenio sin la unanimidad de aprobación de las Provincias, o b) instrumentar un mecanismo alternativo que disminuya los desequilibrios
de ingresos tributarios de las diferentes jurisdicciones, siempre para cumplir los fines expresos de la
Constitución.
En cualquier caso, el Congreso deberá fundamentar suficientemente sus decisiones durante el debate parlamentario, a fin de que el control judicial posterior (que puede existir) tenga a su disposición la motivación del
acto legislativo, que lo resguarde de su impugnación por inconstitucionalidad.
Sin embargo, de continuar la desproporcionada mora legislativa nacional, la alternativa institucional es la
judicialización de la cuestión por la vía del amparo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tribunal
natural para estas controversias federales. La legitimación para demandar judicialmente la solución de este
problema constitucional deberá ser considerada de manera amplia, ya que una de las consecuencias del
“unitarismo” fiscal es la escasa vocación de los representantes provinciales para exigir lo que es propio. Nadie
quiere enemistarse con el que parte y reparte.
En un fallo reciente (CSJN I.150. XLVIII Recurso de hecho. “Intendente Municipal de la Capital s/amparo”,
11/11/14), el Superior Tribunal de la Nación ha dicho que “…no resulta posible que el dictado de la ley –es
decir, el acatamiento de la Constitución- quede condicionado a la concreción de acuerdos políticos…Al subordinar la realización del proyecto constitucional a la posibilidad o no de obtener esos acuerdos sin considerar
la irrazonable demora en alcanzarlos, el argumento invierte una regla elemental del orden constitucional
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argentino, según el cual la Constitución materializa el consenso más perfecto de la soberanía popular; frente
a sus definiciones, los poderes constituidos deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el
desarrollo del proyecto de organización institucional que traza su texto.”
Debemos defender el Federalismo, base de nuestra organización nacional. La posibilidad de desarrollo social
y económico local, la cercanía de la administración con el pueblo, la prestación de los servicios esenciales del
Estado lo hace urgente.
Resta, entonces, solucionar con urgencia el problema constitucional que está matando al Federalismo.
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