Información - Pontificia Universidad Javeriana

RESUMEN
LA INTERCONEXION COMO UNA HERRAMIENTA DE
APERTURA A LA COMPETENCIA.
El objetivo del trabajo de grado es demostrar que hoy las telecomunicaciones al jugar un papel
preponderante dentro de las sociedades, son un vehículo necesario para el desarrollo social y
económico de éstas; por tal razón para garantizar una libre y leal competencia en el mercado que pueda
cumplir el fin enunciado anteriormente, se tiene a la interconexión como un requisito previo e
indispensable para lograr una sana y leal competencia, ya que al momento de entrar un nuevo
competidor al mercado se debe tener una regulación clara y eficaz para que la entrada del nuevo
competidor no se vaya a retrasar en razón de la red a construir.
En el trabajo de grado se hace una referencia a la normatividad de la Unión Europea sobre la materia
ya que al ser una zona donde se presentan características de desarrollo económico de diversa índole en
razón de los países que la componen y al ser donde mayor desarrollo económico y regulatorio se ha
dado por la aplicación de la normatividad es un buen punto de partida para saber en que estado de
desarrollo tecnológico y normativo nos encontramos como país, frente a los países de la Comunidad
Andina.
La conclusión del trabajo es que al haber acogido la normatividad colombiana muchos de los puntos de
la normatividad europea en interconexión de seguro se aumentará la densidad telefónica fruto de la
entrada de nuevos competidores al mercado.
1
LA INTERCONEXIÓN COMO UNA HERRAMIENTA DE APERTURA DE
LA COMPETENCIA
SERGIO OCTAVIO VALDES BELTRAN
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ
2003
2
LA INTERCONEXIÓN COMO UNA HERRAMIENTA DE APERTURA DE
LA COMPETENCIA
SERGIO OCTAVIO VALDES BELTRAN
Trabajo de Grado para optar por el titulo de
Abogado
Directora de Tesis,
DIANA MARIA GOMEZ MEJIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ
2003
3
TABLA DE CONTENIDO.
Pág.
INTRODUCCIÓN
1.
8
LA INTERCONEXIÓN
1.1
CONCEPTO
11
1.1.1 Funciones que debe cumplir el concepto
11
1.1.1.1Función Económica
11
1.1.1.2 Función Jurídica
12
1.1.1.3 Función Técnica
12
1.1.1.4 Ultimo Fin: Servicio Universal
12
1.1.2 Nuestro Concepto
13
1.1.3 Características de nuestro concepto
13
1.1.3.1 Obligación Legal
13
1.1.3.2 Dos (2) operadores de redes o servicios habilitados legalmente para la
prestación de servicios de telecomunicaciones y en general haciendo uso de la
red pública del Estado
14
1.1.3.3 Puntos técnica y económicamente viables
15
1.1.3.4 Instalaciones esenciales
16
1.1.3.5 Interoperabilidad e interfuncionamiento
17
1.2
17
TIPOS O CLASES DE INTERCONEXIÓN
1.2.1 Según la clase de redes que se interconectan a la RTPC
18
1.2.1.1 Fijas
18
1.2.1.1.1 Redes Privadas
18
1.2.1.1.2 Red de Valor Agregado
18
1.2.1.1.3 RTPC nuevas
19
1.2.1.2 Móviles
19
4
1.2.1.2.1 Redes de telefonía móvil celular (TMC) y redes de servicios de
comunicación personal (PCS)
19
1.2.1.3 Satélitales
20
1.2.2 Según el cubrimiento de la RTPC
21
1.2.2.1 Redes de TPBC con redes de TPBCL
21
1.2.2.2 Redes de TPBCL y TPBCLE con redes de TPBCLE
22
1.2.2.3 Redes de TPBCLD con redes de TPBCLE
22
1.2.2.4 Redes de TMR con redes de TPBC
22
1..2.3 Según el punto de vista técnico
22
1..23.1 Directa
23
1.2.3.2 Indirecta
23
1.3
FORMAS DE INTERCONEXIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA
LEGAL
24
1.3.1 Por negociación directa del acuerdo o convenio
24
1.3.2 Oferta Básica de Interconexión –OBI-
24
1.4
ASPECTO TÉCNICO
25
1.5
PRINCIPIOS DE LA INTERCONEXIÓN
26
1.5.1 Obligatoriedad y Derecho a la interconexión
27
1.5.2 No Discriminación
27
1.5.3 Buena Fe
28
1.5.4 Igualdad
28
1.5.5 Desagregación de Redes y Acceso a Instalaciones
Esenciales
28
1.5.6 Cargo Igual
29
1.5.7 Cumplimiento de Planes Técnicos Básicos
29
1.5.8 Negociación Directa
29
1.5.9 Costos
30
1.5.10 Acceso al Mercado
30
1.5.11 Trato de nación más favorecida y trato nacional
30
5
1.5.12
Statu Quo
30
1.5.13
Usuario Final
30
1.6
CARACTERÍSTICAS DE LA INTERCONEXIÓN
31
1.6.1 Obligatoriedad
31
1.6.2 Relevancia más allá de lo técnico
31
1.6.3 Mínimos
32
1.6.4 Eficiencia
32
1.6.5 Cubrimiento
33
1.6.6 Selección
33
1.7
33
LA EXPERIENCIA DE LA UNION EUROPEA
1.7.1 Antecedentes
34
1.7.2 Legislación Vigente: Directiva del Consejo y Parlamento
97/33/EC
36
1.7.3 Los resultados del proceso europeo
2.
39
INTERCONEXION EN COLOMBIA
2.1
ANALISIS ANTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991,
RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC
40
2.1.1 Modelo Económico: Proteccionismo y la prestación de servicios
públicos por el Estado
40
2.1.2 El servicio de TPBC
2.2
42
ANALISIS POSTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991,
RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC
48
2.2.1 Modelo Económico: Globalización y apertura
48
2.2.2 La Constitución Política y principal normatividad sobre la materia 52
2.2.2.1 La Constitución de 1991
52
2.2.2.2 Ley 142 de 1994
59
2.2.2.3 Resolución 087 de 1997
64
2.2.2.3.1 Título III Régimen de competencia
65
2.2.2.3.2 Título IV Régimen general de interconexión.
67
6
2.2.2.3.3
Título V Tarifas (capitulo IV y V)
2.2.2.3.4 Resolución 463 de 2001 y Resolución 469 de 2002
2.2.3 Los resultados de la apertura
2.3
72
74
74
NORMATIVIDAD VIGENTE PARA LA INTERCONEXION DE
LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE TPBC
78
2.3.1 Legislación Andina
78
2.3.1.1 Decisión 439 Comisión de la Comunidad Andina 1998
78
2.3.1.2 Decisión 462 Comisión de la Comunidad Andina 1999
80
2.3.1.3 Resolución 432, Secretaría de la Comunidad Andina 2000
82
2.3.1.4 Obligatoriedad de las normas comunitarias y su importancia
86
2.3.2 Resolución 463 de 2001 y 469 de 2002, CRT
90
2.4
102
ANALISIS ECONOMICO DE LA INTERCONEXIÓN
2.4.1 Análisis Macro
102
2.4.2 Análisis Micro
105
2.5
107
ANALISIS DEL PAPEL REGULADOR
2.5.1 Necesidad de la regulación por parte de un ente independiente
107
2.5.2 Fundamentos para la regulación en interconexión
109
2.5.3 De la Resolución 087 (Título IV y V) de 1997 a la Resolución 463 de
2001 y 469 de 2002
3.
111
INTERCONEXION EN LA COMUNIDAD ANDINA
3.1
NORMATIVIDAD VIGENTE
119
3.1.1 Legislación Andina
119
3.1.2 Bolivia Decreto Supremo N° 26011 de 2000
119
3.1.3 Ecuador Resolución 470-19 de 2001 CONATEL
124
3.1.4 Perú
126
3.1.5 Venezuela Decreto N° 1.093 de 2000
130
3.2
131
ANALISIS ECONOMICO
3.2.1 Bolivia
131
3.2.2 Ecuador
133
7
4.
3.2.3 Perú
135
3.2.4 Venezuela
136
EVALUACION Y VALORACION DE LA SITUACION
COLOMBIANA CON RESPECTO A LA COMUNIDAD
ANDINA
Y
UNION
EUROPEA
EN
EL
TEMA
DE
INTERCONEXION
4.1
EL ASPECTO TÉCNICO
138
4.2
CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA
139
4.3
CON RESPECTO A LA UNION EUROPEA
140
5.
CONCLUSIONES
145
6.
BIBLIOGRAFÍA
153
INTRODUCCION.
8
Hasta hace poco tiempo, el servicio de TPBC y en general las telecomunicaciones
fueron consideradas como una actividad que debía ser prestada única y
exclusivamente por el Estado, quién por medio de los operadores de naturaleza
eminentemente pública construyó una red para la prestación de los respectivos
servicios; este modelo hizo crisis, ya que el Estado no estaba logrando la finalidad de
cobertura y donde lo hacía, el servicio no era prestado con la calidad debida;
adicionalmente ante la escasez de recursos que se requerían para mejorar los
problemas mencionados, hizo que se redefinieran los fines del Estado; ya que de un
papel de prestador del servicio, se pasó a uno de guardián y promotor de la
competencia, donde los actores del mismo serían principalmente los particulares que
reemplazarían al Estado en la prestación de servicios de telecomunicaciones y que
además competirían con los operadores estatales en aquellos mercados donde éstos
permanecieran.
Las redes de telecomunicaciones constituyen el principal elemento para prestar los
servicios, la instalación de las mismas requieren de una elevada inversión de capital,
constituyendo lo anterior barrera de entrada al mercado para los nuevos operadores en
razón de la red a construir.
Por eso para lograr una sana y leal competencia en el mercado de telecomunicaciones
se tiene a la interconexión como un “requisito previo e indispensable para lograr la
9
apertura de los servicios de telecomunicaciones a la competencia”1, ya que con esta
obligación legal2 se permite la comunicación entre usuarios de las diferentes redes;
así mismo se logra una maximización de los rendimientos en la red del operador
establecido, porque de lo contrario el operador entrante no tendría la posibilidad que
sus usuarios se comunicaran con los usuarios de su competencia, haciendo poco
atractiva la entrada de éstos nuevos operadores al mercado.
Como las reglas jurídicas vigentes al momento de la apertura de los mercados estaban
diseñadas para proteger el monopolio, se requerían cambios en la normatividad, en
Colombia esos cambios se dan con: La Constitución Política, la Ley 142 de 1994 y la
Resolución 087 de 1997 de la CRT ; los resultados no se hicieron esperar, los
indicadores en telecomunicaciones aumentaron ostensiblemente, acercándose a las
metas propuestas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) para
países como el nuestro.
Por ser el sector de las telecomunicaciones, aquel en el cual se dan los mayores
cambios y evolución tecnológicos, ante la rapidez de los mismos y ante las tendencias
que envuelven al sector, como la convergencia; se hizo necesario modificar las
1
Proyecto CRT, Régimen Unificado de Interconexión (R.U.D.I) Julio de 2000, CRT, Colombia. Pág.
5
2
En Colombia la Resolución 469 de 2002 de la CRT, en su artículo 4.2.1.2 establece esta obligación
legal para todos los operadores de telecomunicaciones.
A nivel comunitario la Resolución 432 de 2000 Secretaría de la Comunidad Andina, en su artículo 7°
dispone: “Los operadores de redes públicas de telecomunicaciones están obligados a interconectar sus
redes o servicios y permitir el acceso a dichas redes, en condiciones equivalentes para todos los
operadores que lo soliciten.”
10
normas que regulaban la interconexión (Resolución 087); por eso se expiden las
Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002 de la CRT, en las cuales se quiere estar
acorde a las tendencias internacionales en el tema; además por los procesos de
integración comunitarios en los cuales se encuentra involucrado nuestro país, se hace
necesario que las normas sobre interconexión sigan dichos lineamientos.
El presente trabajo aborda la interconexión para las redes de TPBC, él está dividido
en cinco (5) capítulos, en el primero se desarrollan los conceptos fundamentales de la
interconexión y la experiencia de la UE en ésta, en el segundo se aborda el caso
colombiano, en el tercero se desarrolla la interconexión en la Comunidad Andina y de
los países que la componen, en el cuarto se valora y analiza nuestra situación con
respecto a la Comunidad Andina y la Unión Europea, finalmente en el quinto se dan
nuestras conclusiones al tema del trabajo.
11
1.
LA INTERCONEXION
1.1 CONCEPTO.
1.1.1 Funciones que debe cumplir un concepto de interconexión.
Para un concepto adecuado de la interconexión, se debe tener en claro las funciones
que debe cumplir el mismo:
1.1.1.1 Función Económica.
Ya que con la interconexión se debe promover la libre competencia en el sector
de las telecomunicaciones, es decir que en éste mercado haya una pluralidad de
oferentes, con la consecuente posibilidad para los consumidores de escoger
según las distintas determinantes que pueda tener la oferta y la demanda en un
momento dado, al operador de su preferencia. Además también porque al
compartir el (los) operador(es) establecido(s) su infraestructura (bien escaso) se
disminuyen las barreras de entrada que puedan tener en un futuro el competidor
o prestador de servicios para ingresar al mercado, reduciendo de manera
significativa los costos de transacción.
Teniendo un mercado en competencia, el principal beneficiado será el usuario,
ya que tanto operador establecido como entrante, ofrecerán la mejor calidad en
el servicio, así como tarifas atractivas; ya que el operador entrante para atraer
12
usuarios tendrá que cobrar tarifas más bajas a las del operador establecido, y
éste por virtud de la competencia no podrá seguir cobrando sus tarifas
monopólicas, porque de lo contrario no incrementará ni mantendrá su mercado
de usuarios, por lo tanto indefectiblemente disminuirán las tarifas que venía
cobrando antes de la apertura. En éstos casos de las tarifas, se necesita de una
regulación clara, precisa y eficaz para evitar en el caso del operador establecido
abuso de su posición dominante por medio de tarifas predatorias y en caso del
operador entrante que sus tarifas estén fijadas por debajo de costos de tal
manera que vaya atentar contra su viabilidad económica.
1.1.1.2 Función Jurídica.
Como obligación legal que es, la interconexión está tutelada por el derecho,
generando derechos y obligaciones para quienes participan en la misma.
1.1.1.3 Función Técnica.
Con
la
interconexión
se
debe
asegurar
la
interoperabilidad
e
interfuncionamiento de los servicios y de las redes, es decir las redes y servicios
de los diferentes operadores participantes en la interconexión deben funcionar
como una sola en tiempo entre sus usuarios.
1.1.1.4 Último Fin; servicio universal.
Consideramos que el fin de la interconexión es lograr la comunicación de
usuarios pertenecientes a diferentes operadores de redes y servicios,
13
adicionalmente ante la falta de recursos por parte de los Estados para invertir
en la infraestructura necesaria para llevar el servicio universal a los usuarios de
las diferentes regiones rurales y urbanas; se hace necesario incentivar
inversiones por parte del sector privado para lograr una cobertura a toda la
población de dicho servicio; la interconexión se presenta como un elemento
dentro de una política general, en una relación medio a fin para lograr dicha
finalidad.
1.1.2 Nuestro Concepto.
Partiendo de los anteriores supuestos estimamos que la interconexión es una
obligación legal en virtud de la cual dos (2) operadores de redes y servicios, estando
habilitados por la ley para ello y en general haciendo uso de la red pública del Estado;
conectan sus redes entre sí en unos puntos definidos como técnica y económicamente
viables, estando en la obligación el operador establecido -interconectante- de
compartir las instalaciones esenciales con el operador solicitante -interconectadopara que así se logre una interoperabilidad e interfuncionamiento de los servicios y
redes; para permitir la comunicación de usuarios pertenecientes a los diferentes
operadores participantes en ella.
1.1.3 Características de nuestro Concepto:
1.1.3.1 Obligación Legal.
Como se mencionó en otro apartado, es de estricto cumplimiento para los
operadores de telecomunicaciones; se pasa de un simple derecho a la
14
interconexión en la cual se ofrecían unos pocos servicios, a un deber de
carácter general impuesto para lograr la eficiencia en el uso de las redes e
infraestructuras, para agilizar y facilitar el tráfico jurídico en las relaciones de
intercambio, logrando la entrada de nuevos operadores al mercado; y así en
últimas se asegure el objeto de la interconexión, la cual es permitir la
comunicación de usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones con
otros usuarios de dichos servicios sin importar el operador al cual pertenecen3.
1.1.3.2 Dos (2) operadores de redes o servicios habilitados legalmente para la
prestación de servicios de telecomunicaciones y en general haciendo uso de la
red pública del Estado.
Con esto sólo se reafirma la soberanía que tiene el Estado sobre el bien
espectro electromagnético en cuanto a su gestión, administración y control; y
que es él – Estado-, el único que puede autorizar a personas públicas o privadas
para que lo exploten, siguiendo unos requisitos y unos fines que tienen
consagración legal y en algunos casos constitucional.
Los servicios de telecomunicaciones, entendiendo a éstos como los que se
prestan por un operador al público en general4 se deben realizar sobre un
conjunto de elementos considerados por la ley, como de naturaleza pública que
permiten la comunicación entre dos o más puntos –red pública de
3
4
Artículo 4.1.2 Resolución 469/02 CRT-Colombia.
A contrario sensu, actividad de telecomunicaciones es la que no posee esta característica.
15
telecomunicaciones-; pero también como se verá cuando analicemos las clases
de interconexión existe la posibilidad de interconectar redes privadas con la red
pública del Estado; de allí el término “en general” que utilizamos.
1.1.3.3 Puntos técnica y económicamente viables.
Son puntos en los cuales se conectan las redes de los operadores, es decir el
lugar “físico o virtual”5 por donde entra y sale la información que se cursa entre
los operadores interconectados; éstos puntos se pueden acordar libremente por
los operadores o a falta de éste, por una imposición previa, por parte del
organismo regulador. Cuando se habla de punto de interconexión,
necesariamente se debe hablar de nodo de interconexión, el cual es “el nodo
vinculado directamente con el punto de interconexión”(artículo 11,Resolución
469 de 2002); así mismo el operador interconectante debe ofrecer nodos de
conmutación digital, con las siguientes características: ser flexibles para crecer
en capacidad de interconexión, que puedan medir el tráfico entrante y saliente;
también la calidad y gestión de servicio al nivel de rutas de interconexión;
deben
ofrecer
protocolos
de
comunicación
abiertos,
siguiendo
las
recomendaciones internacionales. (artículo 4.2.2.4 Resolución 469)
5
Se dice que es ubicación física cuando el operador interconectado tiene bajo su responsabilidad y
cuidado sus equipos que permiten la interconexión; y es virtual cuando esta responsabilidad y cuidado
está a cargo del operador interconectante. Para mayor información ver: Proyecto, Régimen Unificado
de Interconexión (R.U.D.I) Julio de 2000; Comisión de Regulación de Telecomunicaciones Colombia- (CRT) página 19
16
La determinación del punto de interconexión debe ser en un “sitio” en que las
condiciones técnicas lo permitan, así como donde los costos económicos lo
hayan aconsejado; en caso de que el operador solicitante quiera otro punto de
interconexión que no este previsto por el operador interconectante y dado el
caso que sea técnicamente viable ubicarlo en el lugar querido por el operador
interconectado, los costos de ello correrán por su cuenta6.
1.1.3.4 Instalaciones esenciales.
Teniendo en cuenta el acuerdo que ha suscrito Colombia con la OMC (Acuerdo
General de Telecomunicaciones y Servicios Básicos de la OMC de 1997,
incorporado en su cuarto protocolo anexo con los compromisos específicos de
Colombia, mediante Ley 671 de 2001) se entiende por él, todo (los) elemento(s)
de una red que sea(n) suministrado(s) exclusivamente o predominantemente por
un (1) operador o un número reducido de los mismos y cuya sustitución con
miras al suministro no sea factible ni en lo económico ni en lo técnico7. Entre
otras y como las más importantes se tienen8:
•
Terminación de llamada: Es la llegada a buen término de una comunicación
conmutada hacia o desde el usuario de un operador, incluyendo el
transporte de la misma hacia el usuario receptor – esto último se conoce
como señalización -.
6
Ibídem, Resolución 469/02 CRT. Artículo 4.2.1.9
Decisión 462 de 1999, Comisión de la Comunidad Andina, artículo 2°
8
Resolución 432 de 2000, Secretaría de la Comunidad Andina. Artículo 21.
7
17
•
Conmutación: “Es el establecimiento de una trayectoria de transmisión
temporal dentro de una red local o central tándem, entre una red local y otra
central de conmutación, a la cual está conectada la red local de otro
abonado.”
•
Transporte: Es el enlace de transmisión entre centrales conmutadas o
tándem.
•
Infraestructura física: Tanto obras civiles como espacio físico en
determinados lugares.(vgr. Postes, ductos, torres, etc...)
•
Servicio de asistencia de abonados (servicio de operadora, emergencia,
etc...)
•
Todas las facilidades necesarias para poder llevar a cabo el proceso de
facturación a los usuarios.
1.1.3.5 Interoperabilidad e interfuncionamiento.
La interoperabilidad “es el correcto funcionamiento de los servicios que se
prestan sobre dos (2) redes interconectadas”9; a su vez interfuncionamiento, “es
el correcto funcionamiento de dos (2) redes interconectadas”10.
1.2 TIPOS O CLASES DE INTERCONEXIÓN.
Se clasifican en tres (3) clases, a saber:
9
Resolución 087 de 1997, CRT; artículo 1.3.32
18
1.2.1
Según la clase de redes que se interconectan a la RTPC11.
1.2.1.1Fijas:
1.2.1.1.1Redes privadas: Con el Decreto 930 de 1992 “por el cual se reglamenta
el establecimiento de redes privadas de telecomunicaciones y utilización del
espectro radioeléctrico destinado a esos efectos”, se define en su artículo 1° a la
red privada como “el conjunto de elementos de red que establezcan personas
naturales o jurídicas para su uso particular y exclusivo, sin prestación de
servicios a terceras personas y sin conexión a la red de telecomunicaciones del
Estado”, a su vez dispone la misma normatividad, que cuando se quiera
establecer una comunicación con un usuario fuera de la red privada, se deberá
establecer una interconexión a la red de telefonía pública conmutada (RTPC)
para tal fin (artículo 3°).
1.2.1.1.2Red de valor agregado: El Decreto 1794 de 1991 establece en su
artículo 5° que la red de valor agregado es una red especializada “de
telecomunicaciones a través de la cual se prestan servicios al público,
principalmente servicios telemáticos y de valor agregado.”, teniendo la red de
valor agregado que ofrecer características técnicas diferenciables para la
transmisión de la información en cuanto al tratamiento12 y transmisión13 de la
misma (artículo 4°) que la diferencie de la RTPC; ya que para la prestación de
10
Ibídem, artículo 1.3.31
“Es el conjunto de elementos que hacen posible la transmisión conmutada de voz, con acceso
generalizado al público tanto en Colombia como en el exterior. Incluye las redes de los operadores de
TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD:” (artículo 1.3.55 Resolución 087 de 1997 CRT.)
12
Como el acceso, almacenamiento, envío, tratamiento, depósito y recuperación a distancia de
información.
13
Como la conversión de protocolos, de códigos, de formatos, de velocidades, protección de errores.
11
19
los servicios de valor agregado se necesita de un servicio soporte de los
mismos, algunas veces se utilizan como soporte, servicios básicos como la
telefonía (artículo 3°), y dado el caso que el operador del servicio de valor
agregado no posea una red propia del servicio soporte, existe la obligación de
permitir la interconexión por parte de los operadores de servicios básicos a su
red (artículo 28).
1.2.1.1.3 RTPC nuevas: Para la Ley 142 de 1994, la prestación de servicios
públicos domiciliarios, da derecho a los prestadores de los mismos “a construir,
operar y modificar sus redes e instalaciones”(artículo 28); entonces cuando hay
un nuevo prestador de servicios14, se establece la obligación de interconexión
de esta red y las existentes de conformidad con lo establecido por la Resolución
469 de 2002, artículo 4.2.2.2.
1.2.1.2 Móviles
1.2.1.2.1Redes de telefonía móvil celular (TMC) y redes de servicios de
comunicación personal (PCS): Dichas redes se interconectan a la RTPC para
permitir el cubrimiento nacional de dichos servicios cuando fuere el caso
(artículo 2° Ley 37 de 1993 y artículo 3° Ley 555 de 2000), existiendo una
obligación de permitir la interconexión a los operadores de la RTPC (artículo 7°
Ley 37 de 1993; artículo 14 Ley 555 de 2000; artículo 4.2.2.2 Resolución 469
de 2002 CRT); para el caso específico de la TMC se obliga a los operadores de
ésta a cursar las comunicaciones de larga distancia recibidas o realizadas por
20
sus usuarios a través de la RTPC (artículo 60, Decreto 741 de 1993) y
también se obliga a las dos (2) redes en las cuales se dividió la prestación de
este servicio (A y B), que las comunicaciones entre ellas se hagan a través de
la RTPC; en uno y otro caso, se tienen que interconectar a esta última. Los
nodos de interconexión que ofrezca un operador de la RTPC, deben ser los
mismos tanto para el operador de TMC, como para el de PCS, si no es así la
alternativa ofrecida debe guardar similitud técnica y económica con los
inicialmente ofrecidos (artículo 4.2.2.3, Resolución 469 de 2002).
1.2.1.3 Satélitales.
Para el caso del servicio de telefonía móvil rural (TMR), existe norma especial
en la cual, se dispone que los servicios de esta clase que utilicen esta clase de
soluciones (satélitales), podrán realizar la interconexión fuera del departamento
en el cual originen o terminan las comunicaciones, caso en el cual sólo se
podrá realizar con las redes de TPBCLD (numeral 6, artículo 4.2.2.3.
Resolución 469).
14
Para nuestro caso de TPBC.
21
1.2.2
Según el cubrimiento de la RTPC.
Como se mencionó anteriormente (artículo 1.3.55, Resolución 087 de 1997), la RTPC
incluye a las redes de telefonía pública básica conmutada local (TPBCL)15, local
extendida (TPBCLE)16, telefonía móvil rural (TMR)17 y telefonía pública básica
conmutada de larga distancia (TPBCLD)18, las cuales se pueden agrupar bajo el
género de redes de TPBC; en éste apartado se explicarán las interconexiones entre
estas diferentes clases de redes, las cuales se encuentran reguladas en el artículo
4.2.2.3 de la Resolución 469 de 2002.
1.2.2.1Redes de TPBC con redes de TPBCL.
En éste caso, los puntos de interconexión corresponderán a los nodos de
conmutación de la parte superior de la organización jerárquica de la red de
TPBCL, que se hallen registrados ante el organismo regulador.
15
Es aquella, cuyo objeto es la transmisión conmutada de voz, con acceso generalizado al público, en
un mismo municipio (artículo 1.3.61, Resolución 087 de 1997. CRT)
16
Tiene el mismo objeto de la red de TPBCL, con la diferencia de que los usuarios de la red se
encuentran en un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando
ésta no supere el ámbito de un mismo departamento (artículo 1.3.62, Resolución 087).
17
Es un servicio de TPBCL, en el cual los usuarios de la red se encuentran ubicados fuera del
perímetro urbano y que por su distancia a la central de conmutación más cercana requiere de una
infraestructura adicional con medios alámbricos o inalámbricos para su interconexión a la red de
conmutación existente (artículo 1.3.63, Ibídem).
18
Es la red que permite la comunicación entre usuarios de distintas redes de TPBCL y/o TPBCLE en
el país o de usuarios de la RTPC en Colombia con un corresponsal en el exterior; incluye los servicios
de TPBCLDN y TPBCLDI (artículos 1.3.58, 1.3.59 y 1.3.60, Ibídem).
22
1.2.2.2 Redes de TPBCL y TPBCLE con redes de TPBCLE.
Se realizará en la red de TPBCLE, en cualquier nodo de interconexión
informado al regulador –CRT-.
1.2.2.3 Redes de TPBCLD con redes de TPBCLE.
Se podrá realizar en cualquier nodo de interconexión informado a la Comisión
de Regulación de Telecomunicaciones-CRT-, y en caso de que el operador de la
red de TPBCLE este integrado verticalmente y preste servicios de TPBCLD,
tendrá que otorgar los mismos nodos de interconexión que se otorga a sí
mismo.
1.2.2.4 Redes de TMR con redes de TPBC.
Las redes de TMR se deben interconectar en forma directa o indirecta a las
redes de TPBCL, TPBCLE, TMR o TPBCLD, en cualquier nodo de
interconexión registrado ante la CRT.
Se establece que cuando un mismo operador preste los servicios de TPBCL y
TMR en un mismo municipio, la red de éste se considerará de TPBCL para
efectos de la interconexión.
1.2.3
Según el punto de vista técnico.
Técnicamente, la interconexión puede comportar dos (2) clases según los operadores
conecten directamente sus redes o lo hagan a través de un tercer operador -de
tránsito-, siendo a saber:
23
1.2.3.1 Directa
“Es
el
enlace
físico
realizado
mediante
la
instalación,
utilización,
aprovechamiento o uso de equipos, sistemas y medios físicos, ópticos,
eléctricos o inalámbricos que permiten la telecomunicación de dos (2) o más
redes de telecomunicaciones destinadas a la prestación de servicios al público
con el objeto de lograr el interfuncionamiento de los servicios y la
comunicación de todos los usuarios entre sí”19.
1.2.3.2 Indirecta.
Es la interconexión a la cual acceden los operadores que ya se encontraban
interconectados ya sea al operador interconectado ó interconectante para cursar
tráfico a uno u otro, ó a otros operadores interconectados con éstos; según la
situación en la que se encuentren, y según el caso el operador interconectante ó
interconectado pasaría a ser operador de tránsito según interconecte a través de
su propia red, dos o más redes de operadores distintos; para que se lleve a cabo
esta clase de interconexión los operadores que se interconecten indirectamente
deben cumplir los reglamentos propios de cada servicio, deben garantizar la
calidad de los servicios prestados en su red, se debe informar previamente por
el operador de tránsito al operador de destino los requerimientos y condiciones
mínimos de orden técnico para poder llevar a cabo ésta clase de interconexión;
19
GUZMAN Felipe. COMPETENCIA E INTERCONEXIÓN; UN BUEN NEGOCIO !!!.
Presentación de la CRT para la empresa de Telecomunicaciones de Girardot. 1998. (En acetatos)
24
de tal forma que no se vayan a causar perjuicios ni en la red, ni en los servicios,
ni a los operarios del operador de destino; en tal caso, éste podrá exigir
modificaciones en la interconexión con el operador de tránsito para precaver
dichas contingencias20.
1.3 FORMAS DE INTERCONEXIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA LEGAL.
La obligación legal impuesta por la regulación, se materializa: En un acuerdo o
negocio jurídico o por adhesión a una Oferta Básica de Interconexión –OBI-.
1.3.1
Por negociación directa del acuerdo o convenio.
El operador interconectante e interconectado celebran el negocio jurídico
directamente, estipulando el conjunto de derechos y obligaciones correlativos,
existiendo un plazo prudencial fijado por la ley para que se llegue a dicho acuerdo
directo, en caso contrario el organismo regulador impondrá la interconexión y fijará
las condiciones de la misma.
1.3.2
Oferta Básica de Interconexión –OBI-.
Es un documento en la cual el operador interconectante, establece previamente los
elementos mínimos de orden técnico, económico, comercial y jurídico, para llevar a
20
La Resolución 469 de la CRT, trata al detalle ésta clase de interconexión en los artículos 4.2.1.4 y ss.
Para Junio de 2002 según información suministrada por el Departamento de Mercadeo de la CRT no
existe ningún acuerdo de interconexión indirecta.
25
cabo la interconexión; depositándola ante el organismo regulador respectivo y
teniendo la obligación de renovarla dentro de un cierto periodo de tiempo21.
1.4 ASPECTO TECNICO.
Con él se busca que los usuarios de los operadores de las redes participantes en la
interconexión tengan un nivel óptimo del servicio de telecomunicaciones; dicho nivel
óptimo en el cual se consigue una interoperabilidad e interfuncionamiento de redes y
servicios, se logra entre otras cumpliendo parámetros como: Los referidos a la
funcionalidad, dimensionamiento y grado de servicio del sistema involucrado, los
procedimientos operacionales para su administración, control y supervisión realizados
sobre los equipos y demás elementos necesarios para satisfacer las exigencias
técnicas actuales y futuras, la determinación de los puntos de medida, procedimientos
y medidas de contabilidad del tráfico de acceso entre las redes participantes.
La regulación contempla los siguientes lineamientos generales mínimos, a saber22:
•
Las características técnicas y ubicación geográfica de los puntos de interconexión
•
Los diagramas de interconexión de los sistemas
•
Los requisitos de capacidad de los sistemas involucrados
•
Los índices apropiados de calidad de servicio, tanto internos como internacionales
21
Así tenemos: Resolución 469, artículos 4.2.2.7 y 4.4.11; Resolución 432 de 2000, de la Secretaría de
la Comisión de la Comunidad Andina, artículos 13 y ss.
22
Resolución 432 de 2000 de la Secretaría de la Comunidad Andina, artículo 28; Resolución 469 de
2002, artículo 4.2.1.11
26
•
La responsabilidad de cada operador de redes públicas de telecomunicaciones
con respecto a la instalación, prueba, operación y mantenimiento de equipos y
enlaces
•
Los procedimientos para detectar y reparar averías, así como la estimación de
índices promedio para los tiempos de detección y reparación
•
Establecimiento de rutas alternativas cuando la calidad del servicio así lo requiera
•
Tiempos breves de establecimiento de las conexiones
•
Cuando se requieran unidades de interfuncionamiento entre diferentes tipos de
redes o servicios, se deben considerar cuidadosamente los requisitos sobre la
calidad, capacidad, características y ubicación de las interfaces o de las unidades
de interfuncionamiento (UIF)
•
Las interfaces o las UIF se podrán ubicar en cualquier nivel jerárquico de la red
•
Indices de comunicaciones completadas
•
Indices de disponibilidad de los enlaces de interconexión
•
Indices de causas de fracaso de las comunicaciones
1.5 PRINCIPIOS DE LA INTERCONEXIÓN.
Las regulaciones de los distintos países a nivel subregional siguen los mismos
principios,
entre
otros;
los
establecidos
por
el
Acuerdo
General
de
Telecomunicaciones y Servicios Básicos de la OMC de 1997 y recomendaciones de
la ITU (Unión Internacional de Telecomunicaciones); además consideramos que a
27
éstos debemos tenerles en cuenta los consagrados por el derecho supranacional
(Decisión 462 de 1999 de la Comisión y Resolución 432 de 2000 de la Secretaría de
la
Comunidad Andina) porque son los que le pueden dar las pautas de
comportamiento a las autoridades y operadores nacionales para lograr un verdadero
mercado común de telecomunicaciones a nivel andino tal como lo propugna la
Decisión 439 de 1998 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones y
además para el caso colombiano en particular, debemos tener en cuenta los que
consagra el Régimen Unificado De Interconexión23, y son a saber:
1.5.1
Obligatoriedad y Derecho a la Interconexión.
Constituye una condición necesaria para los operadores establecidos de otorgarla a
los nuevos operadores, que para la prestación de su servicio necesiten conectarse a la
red pública de telecomunicaciones, para cursar tráfico entre éstos y el incumbente,
existiendo el correlativo derecho del nuevo operador para solicitarla. Siempre y
cuando quiénes la solicitan cumplan las condiciones necesarias para poder llevarla a
cabo.
1.5.2
No Discriminación.
El operador a quién se le solicita la interconexión no debe incurrir en prácticas
diferenciadas frente a quién se la pide, con respecto a otros operadores vinculados
directa o indirectamente a él, que pretendan o sean competidores para el operador que
solicita la interconexión.
28
1.5.3
Buena Fe.
La rectitud en conciencia de quiénes son participes en el negocio para que los
acuerdos a que se lleguen sean cumplidos tal y como fueron pactados y también se
cumpla todo lo que indirectamente se desprenda de ellos.
1.5.4
Igualdad.
A todos los operadores de la misma naturaleza que soliciten la interconexión se les
debe tratar de forma semejante en la negociación y ejecución del negocio.
1.5.5
Desagregación de Redes y Acceso a Instalaciones Esenciales.
Con la desagregación de redes, se logra que el operador solicitante sólo utilice el
segmento de red que realmente necesita, evitándole costos innecesarios, que de lo
contrario le serían trasladados al usuario vía tarifas comportando así, una tarifa que
no reflejaría costos eficientes.
Pero no sólo el tema de la desagregación implica el establecimiento de costos
eficientes; también es un aspecto que permite maximizar el uso eficiente de una red y
“ahorra recursos y tiempo en la introducción de nuevos servicios, ya que evita la
duplicación de elementos que pueden ser compartidos.,”24
Respecto a instalaciones esenciales, nos remitimos a lo ya explicado al tratar este
tema en las características de nuestro concepto.
23
Resoluciones CRT 463 de 2001 y 469 de 2002.
29
1.5.6
Cargo Igual.
La remuneración por el acceso y uso por concepto de la interconexión, debe ser la
misma en condiciones equivalentes para operadores de la misma naturaleza.
1.5.7
Cumplimiento de Planes Técnicos Básicos.
Los Planes Técnicos Básicos –PTB- son dictados por la respectiva autoridad
nacional, en Colombia Ministerio de Comunicaciones, siguiendo los parámetros de
las autoridades internacionales en la materia; éstos son: Señalización, enrutamiento,
sincronización, numeración y tarificación.
El objetivo de ellos “es mostrar la estructura técnica fundamental para el desarrollo de
las telecomunicaciones a nivel de redes que se interconectan, para lograr el
interfuncionamiento y la interoperabilidad.”25
1.5.8
Negociación Directa.
Hasta donde sea posible, los acuerdos de interconexión deben ser fruto de la
manifestación de voluntad de los intervinientes en el negocio, como fruto de tratos
directos entre ellos; la intervención del regulador debe constituir una última ratio para
asegurar la interconexión, si a ésta no puede llegarse por un acuerdo directo entre los
interesados.
24
Ibídem.,R.U.D.I. página 55.
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. SUPERCIFRAS EN
IMPULSOS. Revista N° 5, año 5. Publicación de la Superservicios. Ediciones Imprenta Nacional.
Bogotá 2001. Pág. 23
25
30
1.5.9
Costos.
Los costos los fijarán libremente las partes, pero siempre deben estar dirigidos a
costos reales más una utilidad razonable, permitiéndose descuentos por volumen o
por tráfico en horas de baja demanda en la red.
1.5.10
Acceso al mercado.
Los países miembros de la Comunidad Andina deben permitir la participación en el
mercado de telecomunicaciones de los operadores pertenecientes a los diferentes
Estados miembros de la Comunidad, cumpliendo los requisitos establecidos para la
prestación del respectivo servicio, tal como lo hacen sus operadores nacionales.
1.5.11
Trato de nación más favorecida y trato nacional.
Los países de la Comunidad otorgarán a los operadores de los diferentes países
miembros un trato no menos favorable que el concedido a operadores de servicios de
cualquier otro país miembro o no, que presten servicios de la misma naturaleza; así
mismo otorgarán un trato no menos favorable a los operadores de los demás países
miembros de servicios de la misma naturaleza que el otorgado a sus operadores
nacionales.
1.5.12
Statu Quo.
Los países miembros se comprometen a no dictar medidas que aumenten la
disconformidad o diferencia entre sus operadores nacionales y los operadores de otros
países miembros de la Comunidad.
31
1.5.13
Usuario Final.
Los usuarios o consumidores de los países de la Comunidad tendrán un trato igual y
podrán elegir libremente al operador de su preferencia y se tendrán actualizadas las
tarifas de cada operador prestador del servicio.
1.6 CARACTERISTICAS DE LA INTERCONEXIÓN.
Son a saber:
1.6.1
Obligatoriedad.
Nos remitimos a lo ya mencionado en otro apartado sobre este punto.
1.6.2
Relevancia más allá de lo técnico.
La interconexión no sólo es una operación técnica que permite la conexión de dos o
más redes y servicios para un correcto interfuncionamiento e interoperabilidad de los
mismos; sino que es una obligación legal que permite y estimula la entrada de nuevos
competidores al mercado de telecomunicaciones - en nuestro caso TPBC-; ya que los
operadores establecidos son dueños de la infraestructura a través de la cual se prestan
los servicios y con ella –la interconexión- se obliga a que éstos compartan dicha
infraestructura. Para que ella no se vuelva una barrera de entrada para los nuevos
competidores, en tanto que al entrar al mercado sus usuarios pueden comunicarse con
32
los usuarios de la competencia; es decir pueden entrar a competir en condiciones de
igualdad con el operador establecido.
1.6.3
Mínimos.
La interconexión debe ser oportuna, es decir coetánea al momento en que es
solicitada por el operador interconectante; en puntos donde sea técnica y
económicamente factible; con desagregación de redes y acceso a instalaciones
esenciales del operador interconectante.
1.6.4
Eficiencia.
Por parte del operador, ya que permite una mejor asignación de recursos donde el
mercado le exige, evitando duplicación de elementos que pueden ser utilizados de
manera conjunta por los competidores y además le permite al operador
interconectante hacer uso de la capacidad ociosa de su red, generándole ingresos
adicionales por éste concepto que a la larga le permitirá tener una infraestructura
moderna que beneficiará a los usuarios de ambos operadores; ya que para los
usuarios, si su operador es eficiente en términos económicos respecto al uso de
infraestructura ineludiblemente esos costos de eficiencia se deberán trasladar al
usuario vía tarifas y por lo tanto éste pagará en términos “normales”26 de un mercado
competitivo una tarifa que refleje costos más una utilidad razonable.
26
Decimos normales, porque pueden existir empresas que son ineficientes en cuanto su
administración, que en caso de que no haya un control efectivo por parte del regulador dichas
33
1.6.5
Cubrimiento.
La interconexión en últimas viene a ser una obligación que permite el cubrimiento de
las redes y servicios en diferentes zonas, integrando las regiones y mejorando la
calidad y clases de servicios y redes; porque al haber un mercado en competencia
cada operador intentará demostrar a sus usuarios que tienen el mejor servicio,
intentando llegar a donde antes el operador incumbente no estaba por falta de interés
en ese nicho de mercado y obtener o aumentar su facturación.
1.6.6
Selección.
Como consecuencia real y lógica de las anteriores características mencionadas al
existir distintos operadores en el mercado de telecomunicaciones, el usuario escogerá
en últimas al operador que más le convenga haciendo un análisis de utilidad según
sus gustos y preferencias en un momento determinado.
1.7
LA EXPERIENCIA DE LA UNION EUROPEA.
Es importante incluir en nuestro trabajo un análisis referencial de la Unión Europea –
UE- ya que para nosotros la Unión ha marcado una pauta en el desarrollo tecnológico
ineficiencias le serán trasladados al usuario vía tarifas. Algunos autores mencionan que esto sólo es
posible sino existe una captura del regulador por parte del regulado, es decir si el regulador no esta
influenciado en cuanto a la conformación de sus miembros por los directivos de los operadores o
inclusive por parte de los trabajadores organizados de las mismas. (se puede ver por ejemplo en éste
tema a SOLANES, Miguel. SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN.CEPAL. Chile 1999.
Documento disponible en internet: www.cepal.org, hasta Julio del año 2002 en su texto completo; se
puede
ver
la
reseña
del
mismo
en:
www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/4464/P4464.xmlexsl=/drni/tpl/p9F.xsl.)
34
y legislativo dentro del sector de las telecomunicaciones en el mundo entero. Así
las cosas, las directivas de UE han buscado que las diferentes redes nacionales
funcionen como una macrored, ya que la UE considera que las telecomunicaciones
juegan un papel preponderante en los tres (3) objetivos principales de ella, a saber:
Integración nacional, competitividad, y cohesión europea27.
Además, si se observan los diferentes sistemas normativos y características
económicas de cada país de la Unión se ve la importancia de conocer la evolución
normativa y el trabajo en la materia.
1.7.1
Antecedentes.
Desde su creación ha sido un pilar fundamental de la Unión Europea, la creación de
un mercado común con libre competencia; siendo las telecomunicaciones una
herramienta que juega un papel fundamental en el desarrollo de ella, el Tratado
Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, establece como una obligación la
interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales para lograr la comunicación
entre todas las regiones que conforman la Unión (artículo 154.1 y 154.2).
Con
los
Libros
(Verde,
Blanco
y
Verde
de
las
infraestructuras
de
telecomunicaciones)28 se establecen borradores de políticas al interior de cada país
27
MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS, TRANSPORTE Y MEDIO AMBIENTE.
TELECOMUNICACIONES 1991-1995. Editorial Instituto de Estudios del Transporte y las
Comunicaciones. Primera edición. España 1996. Pág. 11
28
Los Libros no tienen fuerza vinculante; pero denotan cuáles son las acciones a emprender por la
autoridades comunitarias y nacionales.
35
miembro y en general para la comunidad en materia de telecomunicaciones; entre las
principales orientaciones están:
•
La regulación debe acabar el dirigismo de los operadores estatales en el
mercado de telecomunicaciones, para lo anterior se deben separar las
actividades de reglamentación de las de operación del servicio.
•
La liberalización en el sector, logrará impulsar el desarrollo de nuevas redes y
servicios, para ello el marco regulatorio deberá propiciar las inversiones y
desarrollar los sistemas de financiación necesarios para garantizar el acceso
universal y la posibilidad de acceder a servicios básicos de telecomunicaciones.
•
El éxito económico sólo será alcanzado por aquellas economías competitivas e
integradas que hagan uso de las nuevas tecnologías y de los modernos métodos
de producción y de organización del trabajo; para ello se deben conseguir
elevados niveles de inversión en infraestructura, para el caso de las
telecomunicaciones se necesita un gran proceso de investigación para alcanzar
ese éxito económico, siendo la única forma de llevar a cabo esos procesos
investigativos, con un mercado abierto que pueda absorber dichos costos de
investigación.
•
La homologación de equipos terminales, así como el desarrollo de normas y
especificaciones comunes para todos los países miembros, asegurarán la
convergencia en telecomunicaciones; así como la integridad en la red.
•
Se deben establecer condiciones comunes para una oferta de red abierta (Open
Network Provision –ONP-) para operadores y usuarios.
36
Mediante Directivas se materializan en normas jurídicas la mayoría de políticas que
se establecen en la Unión a través de Libros, para el caso comentado ellas son:
•
Directiva de la Comisión 86/361/CEE: Por la cual se homologan los equipos
terminales
de
telecomunicaciones
que
se
conecten
a
la
red
de
telecomunicaciones.
•
Directiva de la Comisión 90/388/CEE: En la que se establece la abolición de
derechos exclusivos para los operadores estatales, de un lado permitiendo la
entrada de nuevos operadores al mercado, y del otro suprime los derechos
exclusivos de los operadores frente a los usuarios, siendo el plazo máximo de
duración de los contratos entre éstos de dos (2) años.
•
Directiva de la Comisión 92/44/CEE: Armoniza las condiciones para la
utilización de las redes de telecomunicaciones para permitir que cualquier
persona natural o jurídica de cualquier país miembro de la Unión, pueda utilizar
las redes, sin importar el destinatario del servicio.
1.7.2
Legislación vigente: Directiva del Consejo y Parlamento 97/33/EC.
Por la cual se busca “ asegurar a la Comunidad la interconexión de redes de
telecomunicaciones y en particular, la interoperabilidad de los servicios, con el fin de
garantizar el servicio universal en un ambiente de mercado competitivo y abierto”29
constituyendo hoy la normatividad vigente y general sobre la interconexión, entre sus
principales puntos dispone:
37
•
Asegurar unas condiciones de interconexión e interoperabilidad equitativas y
no discriminatorias; ya que dichas condiciones constituyen un factor clave para
facilitar el desarrollo de unos mercados abiertos y competitivos.
•
Como principios de la interconexión se establecen: Transparencia, no
discriminación y proporcionalidad; ya que así se garantiza la interoperabilidad
de los servicios para los usuarios; ésta –la interconexión- sólo debe ser negada
cuando se afecte la red del operador interconectante.
•
Operadores con peso significativo en el mercado (PSM)30, tienen obligaciones
especiales, entre otras: Establecer la interconexión a su red incluso en puntos
distintos de los puntos de terminación de la red ofrecidos a la mayoría de los
usuarios finales; publicación de listas de cargos de interconexión, dichos cargos
29
R.U.D.I., pág. 12.
Es aquel que posea una cuota superior al 25% de un determinado mercado en la zona geográfica de
un Estado miembro, no obstante las autoridades reguladoras podrán decidir que un operador con una
cuota inferior de participación en el mercado, tiene un peso significativo en el mercado o cuando
teniendo una participación superior no la tiene. Cuando el regulador tome una decisión de esta clase
deberá tener en cuenta la capacidad del operador para influir las condiciones del mercado, su volumen
de negocios con relación al tamaño del mercado, su control sobre los medios de acceso a los usuarios
finales, su acceso a los recursos financieros y su experiencia en suministrar productos y servicios en el
mercado.
En comunicación de la Comisión al Parlamento y el Consejo del 12 de Julio de 2000 “Una estructura
regulatoria común para las redes y servicios de comunicaciones eléctronicas”, se busca adoptar unos
conceptos más flexibles y armonizados sobre operadores con PSM, definiendo a estos como: “aquél
operador, que ya sea individual o conjuntamente con otros, disfrute de una situación de fortaleza
económica tal, que le permita el poder para comportarse en gran medida, con independencia de sus
competidores, clientes y en últimas de los usuarios finales”; además se considera que un operador con
PSM en un mercado específico, tiene también PSM en otro(s) mercado(s) relacionado(s)
estrechamente con el primero, cuando las relaciones entre los dos son de tal magnitud que le permiten
al operador con PSM, mantenerse o crear poder en el segundo mercado; “apalancándose en el mercado
en el cual tiene PSM, lo cual le permite con esto su dominio”. (R.U.D..I. pág. 16)
Para determinar cuando un operador tiene PSM, la Comisión publicara una notificación sobre
productos y servicios relevantes en el mercado de telecomunicaciones, que justifican la imposición de
obligaciones especiales; a su vez los reguladores nacionales tendrán un plazo para establecer los
productos y servicios determinados en la notificación de la Comisión, cuando las autoridades
reguladoras nacionales determinen que para algunos de tales mercados y dentro de una zona específica
existe verdadera y real competencia no se impondrán obligaciones especiales.
30
38
se orientan a costos, siguiendo el modelo de costos incrementales a largo
plazo31.
•
Desagregación de redes32.
•
Establecimiento de una Oferta Básica de Interconexión –OBI-.
•
Al regulador se le imponen entre otras las siguientes funciones: Garantizar que
las comunicaciones se lleven a buen fin; fomentar la competencia; asegurar el
desarrollo justo y adecuado del mercado europeo; promover el desarrollo de las
redes y servicios transeuropeos; velar por que se realice la interconexión de
redes nacionales e interoperabilidad de los servicios, así como el acceso a
dichas redes y servicios; asegurar la igualdad en el acceso y proporcionalidad;
mantenimiento y desarrollo del servicio universal; control sobre acuerdos de
interconexión; protección del usuario, ya que es un interés público fundamental
31
Para el R.U.D.I, esta forma de calcular los costos en las tarifas son los de más aceptación por las
siguientes razones: “Reproducen los costos que generaría una red eficiente, dada la arquitectura actual
de la red de un operador. En este sentido, las ineficiencias históricas de los operadores no se reflejan en
los precios al usuario.
Los costos eficientes de interconexión calculados de esta manera, obligan a los operadores a optimizar
sus procesos productivos, centrándose en las variables claves para los usuarios., (...), reflejan la
estructura decreciente de costos de mediano largo plazo que se observa en la industria.” (Ibídem,
página 78)
32
Una de las estrategias de la Unión Europea para promover la competencia, ha sido la desagregación
de redes, la cual se consiste en “que el operador interconectante debe hacer disponible alguna o
algunas partes de su red de telecomunicaciones a los competidores, sin que esto cambie de ninguna
manera la propiedad sobre dichos elementos de red”. De vital importancia resulta la desagregación del
bucle del abonado, siendo este (el bucle) el que permite el acceso físico a cada abonado, la Unión ha
propuesto tres (3) tipos de desagregación de bucle de abonado, siendo:
Desagregación total: En este caso el bucle completo es desagregado para el uso exclusivo de un
operador entrante, siendo en calidad de arrendamiento que se otorga el uso del bucle.
- Uso compartido de la línea de cobre: En este caso el operador establecido, continua con el uso de
la línea que llega al abonado, y con alguna solución tecnológica el operador entrante, puede
prestar servicios de telecomunicaciones.
- Acceso de canales de datos de alta velocidad :Cuando el operador establecido instala un enlace de
alta velocidad, no necesariamente sobre los pares de cobre, en los predios del abonado y pone a
disposición de un operador de servicios de alta velocidad entrante, el acceso de alta velocidad a
su abonado. (R.U.D.I. págs: 65-67)
39
que se realice la interconexión para garantizar la comunicación de extremo a
extremo.
1.7.3
Los resultados del proceso europeo.
Los resultados de éste proceso no se han hecho esperar, las líneas instaladas de
telefonía local han pasado de 159,497.99 millones en 1990 a 210,354.19 en 1999; la
densidad telefónica para el año 2001 alcanzó las 40,62 líneas telefónicas por cada 100
habitantes, con una población 325,102.8 millones de personas en la Eurozona; entre
1995 y el 2001 la densidad telefónica ha tenido un crecimiento promedio del 3,4%;
así mismo la competencia ha dinamizado el sector de las telecomunicaciones,
teniendo para 1999 un crecimiento del 10,3%, equivaliendo al cuadruple del
crecimiento del PIB de la Unión; el crecimiento anual promedio del sector desde
1990 ha sido del 8,2%; la inversión en el sector ha pasado de 19.952,10 miles de
millones de dólares en 1985 a 48.386,59 en 1999.33 Así mismo se ha presentado una
disminución tarifaria en los servicios de telecomunicaciones cercana al 40% desde
199034.
33
Fuentes: www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/Eurostat_2001.pdf , www.itu.int/ITUD/ict/statistics/at_glance/main01.pdf , www.europa.eu.int/comm/competition/anual
reports/1999/competition policy/es.pdf .
34
Fuente: www.cft.gob.mx/frame_inf_telecom_apuntes.html
40
2.
2.1
INTERCONEXION EN COLOMBIA
ANALISIS ANTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991 RESPECTO
AL SERVICIO DE TPBC.
2.1.1 Modelo Económico: Proteccionismo y la prestación de servicios públicos
por el Estado.
Por un largo tiempo se consideró que el papel exclusivo del Estado debía consistir en
asegurar una prestación por sí mismo
de los servicios públicos que
constitucionalmente le estaban a su cargo, ya que con ello se garantizaba el disfrute
de los derechos colectivos por parte de la comunidad; llegando por lo anterior a una
rígida ecuación de servicio público igual a derecho administrativo.
La decisión de catalogar un servicio como público era una decisión discrecional del
Estado y el único criterio para ello era que con estos se “satisficieran necesidades de
interés general”. Así para esta época la participación privada en la gestación y
prestación de alguna clase de servicios públicos era prácticamente nula35.
Al anterior panorama hay que añadirle que a mediados del siglo pasado la mayoría de
países Latinoamericanos incluyendo Colombia, desarrollaron lo que se conoció como
35
La única excepción en que se daba una prestación por parte de los particulares era en el contrato
administrativo de concesión, pero en este tipo de acuerdos contractuales el particular prestaba el
servicio a nombre del Estado con todas las consecuencias que ello conlleva.
41
la tesis Prebisch (centro-periferia) o comúnmente conocida como modelo cepalino36,
del cual sus principales desarrollos fueron:
“Centros son aquellas economías desarrolladas en las cuales la acumulación de
capital se da por el desarrollo armónico de todo el aparato productivo, esto gracias a
que el desarrollo y penetración tecnológica se expande a una gran velocidad; la
periferia son aquellas economías en las que ese desarrollo y penetración se da
tardíamente y cuando llega, es en sectores de producción de bienes primarios
destinados a la exportación para los centros económicos”, por éste desarrollo desigual
que se da en la periferia, se tienen dos (2) características fundamentales de la misma,
a saber:
1.
Especialización, ya que gran parte de los recursos productivos se destinan a la
ampliación del sector exportador de bienes primarios y mediante
importaciones se suplen aquellas demandas de bienes y servicios que la
periferia no produce o que haciéndolo son a un costo comparativamente
mayor por su estructura productiva.
2.
Heterogénea, porque la expansión del desarrollo tecnológico se da en
determinados sectores, y no en todos como si sucede en los centros.
36
Para una mayor información sobre éste tema y las principales criticas al mismo se puede consultar a:
RODRIGUEZ Octavio. LA TEORÍA DEL SUBDESARROLLO DE LA CEPAL. Editorial Siglo
Veintiuno Editores, 1° Edición. México 1980.
42
Por lo anterior la CEPAL recomendó que para contrarrestar ese desarrollo hacia
afuera, basado en las exportaciones y para lograr un desarrollo armónico de todo el
aparato productivo, se iniciara un desarrollo hacia adentro que tuviera como eje
fundamental la ampliación de la producción industrial, mediante la industrialización.
Los abanderados de este proyecto fueron los Estados mediante la planificación,
porque se concluyó en ese entonces que las fuerzas del mercado conducían a la
repartición “pertinaz de problemas de balanza de pagos, de acumulación y de
subutilización de capital y de fuerza de trabajo”.37
Para los servicios públicos, el Estado fue su gestor y prestador exclusivo; no sólo por
la filosofía de satisfacer necesidades de interés general, que únicamente se podía
alcanzar mediante la prestación de dichos servicios por sí mismo; sino por las
recomendaciones de la CEPAL en la cual los Estados debían ejercer un control total
sobre la actividad económica mediante la planificación
2.1.2 El servicio de TPBC.
Teniendo en cuenta lo anterior, la regla general durante este periodo fue la prestación
del servicio de telefonía pública básica conmutada (TPBC) por parte del Estado, ya
que aunque en un principio existieron operadores privados (con anterioridad a 1936)
con la Ley 198 de 1936, que se expidió con base en el artículo 32 de la derogada
37
Ibídem, pág. 39
43
Constitución de 1886; la prestación de servicios de telecomunicaciones lo hicieron
exclusivamente entidades de naturaleza estatal.
Artículo 32 Constitución de 1886-“Se garantizan la libertad de
empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien
común, pero la dirección general de la economía estará a cargo
del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en
los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la
economía a fin de lograr el desarrollo integral. (...)”
Artículo 1 Ley 198 de 1936-“Los servicios de telecomunicaciones
sólo pueden prestarse por el Estado o por las personas naturales o
jurídicas con las cuales se haya contratado o se contrate su
establecimiento en nombre de aquel,(...)”
Por las precisiones antes hechas, la competencia que se podría haber presentado
durante éste periodo, era entre operadores estatales; pero con la expedición de la Ley
155 de 1959 que en su parágrafo del artículo primero (hoy derogado), reglamentado
con el Decreto 1302 de 1964 artículo primero; se excluyó de la competencia a la
mayoría de sectores productivos, entre ellos a las telecomunicaciones.
Parágrafo artículo 1 Ley 155 de 1959- “ El gobierno, sin embargo
podrá autorizar la celebración de acuerdos o convenios que no
obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la
estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o
servicios de interés general.”
Artículo 1 Decreto 1302 de 1964-“Para los efectos del parágrafo
del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, considéranse sectores básicos
de la producción de bienes o servicio de interés para la economía
general y el bienestar social, todas aquellas actividades
económicas que tengan o llegaren a tener en el futuro importancia
fundamental para estructurar racionalmente la economía del país y
abastecerlo de bienes o servicios indispensables al bienestar
general, tales como:
(...)
44
b. La producción y distribución de combustibles y la prestación de
servicios (...) telecomunicaciones y seguros.”
Teniendo un mercado con operadores estatales que funcionaban como monopolio en
su respectiva sección territorial de cubrimiento del servicio, el principal problema que
se presentó fue el de la distorsión tarifaria38, ya que los usuarios en general no
pagaban ni siquiera los costos de producción del servicio y esa diferencia por la
prestación del servicio la asumían las empresas vía subsidios cruzados con otros
servicios o la asumían las empresas contra utilidades; esto en aquellas que tenían un
portafolio de servicios, pero piénsese en las prestadoras de municipios pequeños, en
las cuáles esa diferencia la asumía la administración municipal contra presupuesto;
adicionalmente las empresas prestadoras se convirtieron en fortines burocráticos en
las cuales no primaba una cultura empresarial sino política, conllevando a una
pérdida del poder de los gobiernos y de las directivas sobre el operador del servicio.
Lo anteriormente descrito, nos muestra la gran diferencia que se presentó entre los
monopolios naturales prestadores de servicios públicos de que trata la literatura
económica39, con los monopolios estatales que prestaron servicios públicos en
nuestro país; ya que en el caso de los primeros, se sometían a una especial regulación
por parte del Estado, de tal manera que para evitar que se cobraran al usuario tarifas
38
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN –COLOMBIA-. Unidad de Infraestructura y
Energía. “LA TELEFONÍA LOCAL EN COLOMBIA 1998.” Documento Sectorial, Santafé de
Bogotá,
Septiembre
de
1999.
Pág.3
(Documento
disponible
en
internet:
www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Dirección_Infraestructura_Energía/Telecomunicaciones/Documentos/
Documento_Telefonía_Local.pdf)
45
exageradas se fijaba un tope máximo, pero siempre que dieran a la prestadora un
“beneficio remunerador de su capital”, es decir que aunque un productor monopolista
tiende a tener un precio muy alto (beneficio extraordinario), cuando su precio es
regulado, aunque está por encima del punto de equilibrio, se le despoja de ese
beneficio extraordinario acercando la tarifa al punto de equilibrio; en el caso
colombiano como se mencionó anteriormente el precio en la mayoría de los casos
estuvo por debajo de ese punto de equilibrio.
Como consecuencia lógica de lo anterior se explica la pobre densidad telefónica, la
baja calidad del servicio y la concentración del mismo en zonas urbanas durante este
periodo; y no podría ser de otra manera ya que ante el déficit acumulado con el que
cargaban las empresas prestadoras del servicio, no tenían los recursos necesarios para
mejorar las falencias antes mencionadas.
En promedio la densidad telefónica entre 1980 y 1991 fue de 5.8940 líneas de abonado
por cada 100 habitantes, en la tabla 1 se puede observar el incremento de la densidad
telefónica durante el periodo 1980-1991.
39
Véase: SAMUELSON, Paul A. CURSO DE ECONOMÍA MODERNA. Editorial Aguilar. 16
Edición. Madrid 1968. Págs 547-589.
46
TABLA 1
LINEAS DE
DENSIDAD
AÑO
ABONADO
POBLACION
TELEFÓNICA
1980
1.047,367
27.817,970
3.77
1981
1.134,457
28.646,865
3.96
1982
1.308,348
29.500,459
4.44
1983
1.384,223
30.379,485
4.56
1984
1.530,316
31.284,703
4.89
1985
1.675,856
32.216,902
5.20
1986
1.805,399
32.920,712
5.48
1987
1.890,668
33.531,945
5.64
1988
2.059,524
34.145,517
6.03
1989
2.268,376
34.788,655
6.52
1990
2.407,789
35.434,566
6.80
1991
2.663,418
36.092,470
7.30
En la tabla 241, se puede apreciar la concentración de líneas instaladas de telefonía
local en grandes zonas de la población (Antioquia, Atlántico, Bogotá y Valle del
Cauca), durante el mismo periodo comprendido en la tabla 1; y se puede concluir que
40
Fuente DNP, ibídem pág.11
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION –COLOMBIA-. Unidad de Infraestructura y
Energía. “SERIES DE INFRAESTRUCTURA: COMPENDIO DE CIFRAS”. Impreso por
Panamericana S.A. Primera edición. Santafé de Bogotá, Julio de 1998. Págs. 68-69
41
47
en dichas zonas, se concentraban la mayor cantidad de líneas instaladas y, en el resto
de país el aporte de líneas instaladas al total nacional era marginal.
TABLA 2
AÑO
GRANDES
RESTO PAIS
TOTAL PAIS
ZONAS
1980
851,599
194,409
1.046,008
1981
908,136
226,321
1.134,457
1982
1.049,801
243,211
1.293,012
1983
1.079,928
282,358
1.362,286
1984
1.184,675
239,992
1.424,667
1985
1.293,269
324,598
1.617,867
1986
1.402,995
373,277
1.776,272
1987
1.466,137
414,889
1.881,026
1988
1.603,041
462,315
2.065,356
1989
1.775,170
493,206
2.268,376
1990
N.D
N.D
N.D
1991
2.033,614
599,996
2.633,610
N.D (No Disponible)
48
La regulación en materia de interconexión fue inexistente42, debido a la situación
monopólica de las empresas prestadoras del servicio; la interconexión que se presentó
entre los operadores obedeció a un concepto eminentemente técnico de unión de
redes entre prestadores del servicio en zonas exclusivas, con el operador habilitado
para la prestación del servicio de TPBCLD (TELECOM), y fue fruto del acuerdo
entre los prestadores del servicio, es decir fueron ellos quienes cumplieron funciones
regulatorias para establecer los términos de la interconexión.
2.2
ANALISIS POSTERIOR A LA CONSTITUCIÓN DE 1991 RESPECTO
AL SERVICIO DE TPBC.
2.2.1 Modelo Económico: Globalización y apertura.
“El sistema capitalista siempre ha tenido la intención de funcionar como un mercado
mundial único, la globalización conlleva a la expansión cualitativa y cuantitativa del
capital como fuerza económica dominante y al imperio de la competencia como la
regla general”43. Teniendo en cuenta lo anterior, las cifras demuestran que los grandes
exportadores de capital son las economías desarrolladas, es así que para 1980 el 97%
de la exportación del capital procedía de las economías desarrolladas y para 1998 era
del 90%44; así la globalización ha tenido como protagonistas a las grandes empresas
42
CRT-COLOMBIA, respuesta a derecho de petición N°301281 de fecha 02 Mayo de 2002;
radicación N° 400927, página 2.
43
FLOREZ OLEA Victor. CRITICA DE LA GLOBALIDAD. Editorial Fondo de Cultura Económica.
Primera edición. México. 1999. Pág. 77
44
VELAZQUEZ Francisco. INVERSION EXTRANJERA DIRECTA Y EMPRESAS
MULTINACIONALES EN LA ECONOMIA GLOBAL. En CLAVES DE LA ECONOMIA
49
multinacionales45 que han invertido su capital en diferentes partes del mundo, debido
a la perdida de peso relativo de sus mercados de origen46, lo anterior ha llevado al
aumento del total del capital extranjero en el mundo, calculado como la acumulación
de los flujos de inversión directa internacional; estando esta variable muy por encima
de otras como el PIB o los flujos comerciales, mientras el primero se ha multiplicado
por cuatro (4) de 1980-1998, el volumen del comercio internacional apenas se ha
triplicado y el PIB se ha aumentado tan sólo un 75%, conllevando a que el stock de
capital extranjero suponga para 1998 el 12% del PIB mundial cuando en 1980 era del
5%47.
Lo anterior, lleva a que las empresas nacionales redefinan conceptos hacia la
internacionalización, y que los países resalten sus ventajas para atraer multinacionales
que inviertan en él.
El papel de los Estados, de las instituciones y acuerdos internacionales es de gran
importancia para resolver los retos que trae la globalización; ya que el primero debe
redefinir su papel de agente planificador de la actividad económica y de guardián del
bienestar social, para ser agente subsidiario de la actividad privada, legitimando a las
MUNDIAL. Editorial Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Primera edición. Madrid,
Noviembre de 2000. Pág.57
45
Hoy en día se estima que existen unas 35000 empresas multinacionales que producen fuera de sus
territorios de origen, más de 4,5 billones de dólares en sus 147,000 filiales regadas por todo el orbe.
(Fuente Instituto Español de Comercio Exterior –ICEX-; www.icex.es)
46
Empresas como: Nortel, Nokia , Ericsson, entre otras exportan del 70%-90% de su producción.
Fuente: FERNANDEZ RIVA Javier y NIETO POTES Mauricio. EL FUTURO DEL NEGOCIO DE
LAS TELECOMUNICACIONES. Documento de Javier Fenández Riva Asociados, Bogotá. Marzo de
2001. Pág. 37
50
instituciones y acuerdos internacionales; ya que estos buscan en un mundo
interdependiente reforzar la gestión económica y social, mediante la promoción de la
competencia y la cooperación. Por eso se puede afirmar sin lugar a dudas que el
mayor logro de la globalización, es la tendencia a la uniformidad de regulaciones.
Ahora bien, el mayor porcentaje de inversión por parte de las multinacionales se da
en el sector de los servicios, dentro del cual se encuentran las telecomunicaciones;
siendo para 1988 del 46.1% y para 1998 del 48.2% del total de la inversión a nivel
global, esto se da entre otras, por el porcentaje que representa el sector servicios
dentro del PIB mundial, ya que para 1990 era del 56% para servicios, 37% para
industria y el 7% para agricultura48; siendo los ingresos a nivel mundial de los
servicios de telecomunicaciones para 1995 de 601,9 miles de millones de dólares
(dentro de esta suma el 86% lo representaba la telefonía básica)49.
El progreso tecnológico, ha marcado el desarrollo de las telecomunicaciones durante
éste periodo, permitiendo aumentar la capacidad de transmisión y reduciendo los
costos de inversión de los nuevos operadores; entre otras, con el cambio a redes de
fibra óptica con mayor capacidad; el cambio de centrales analógicas a digitales,
conllevando a la reducción de los costos de transporte tanto a nivel nacional como
internacional; así en 1960 una llamada de tres (3) minutos de larga distancia entre
47
Ibídem, pág.56
Fuente: ITU. 1990, yearbook statistics.
49
SARMIENTO PALACIO Eduardo. APERTURA Y PRIVATIZACIÓN DE LAS
TELECOMUNICACIONES. Ediciones CEDETRABAJO. Primera edición. Santafé de Bogotá.
Septiembre de 1997. Pág. 90
48
51
Londres y Nueva York costaba alrededor de cincuenta (50) dólares, actualmente la
misma llamada no supera un (1) dólar50; además con el incremento del tráfico
internacional de telecomunicaciones, donde en 1986 un canal telefónico transpacífico
tenía capacidad para efectuar 41,000 comunicaciones, en el año 2000 esa capacidad
aumentó a casi 1,9 millones y en la misma época los enlaces de internet han pasado
de 5100 a 29,6 millones en Estados Unidos de Norteamérica51.
Teniendo el anterior marco conceptual, este periodo ha traído para el sector tres (3)
tendencias bien diferenciadas, a saber: Desregulación, privatización y liberalización52.
La primera de ellas consiste en la modificación de la legislación, para permitir, que
áreas de telecomunicaciones que tradicionalmente estuvieron restringidas para el
sector privado, se abran a la participación de estos últimos. Con la privatización se
busca una separación de las funciones de regulación con la prestación del servicio,
llevando a una participación completa del capital privado en el operador público
prestador del servicio. Y por último la liberalización que busca la participación de
capitales y empresas extranjeras, ya sea en la provisión de equipo terminal, prestación
de servicios de valor agregado, operación de redes y prestación de servicios básicos53.
50
DONOSO Vicente. ANALIZANDO LA GLOBALIZACION. En CLAVES DE LA ECONOMIA
MUNDIAL. Editorial Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Primera edición. Madrid,
Noviembre de 2000. Pág 44
51
Ibídem, pág.44
52
SERRANO SANTOYO Arturo. LAS TELECOMUNICACIONES EN LATINOAMÉRICA.
Editorial Pearson Educación, Primera edición. México 2000. Pág. 21
53
Ibídem.
52
La apertura para el caso Latinoamericano ha sido disímil a la presentada por la
Unión Europea en general, para el sector de las telecomunicaciones; ya que en el
primero este proceso se da en parte por los apremios fiscales de los Estados, y en
parte por la falta de infraestructura para la expansión del servicio de
telecomunicaciones; teniendo lo anterior como consecuencia: bajos niveles de
penetración, baja calidad del servicio, concentración del mismo en zonas urbanas y
largas listas de espera de los usuarios.
A contrario de lo ocurrido en general por los europeos donde el proceso se dio por un
principio de política económica, como una forma de disminuir el papel del Estado en
la economía; donde para las telecomunicaciones se necesitaban de grandes sumas de
capital para que el desarrollo tecnológico no se detuviera; por lo tanto se necesitaba
de un mercado abierto donde las fuerzas del mercado absorbieran dichos costos por
concepto de investigación, para que el Estado dirigiera recursos hacia otros sectores
que más lo necesitaban.
2.2.2 La Constitución Política y principal normatividad sobre la materia.
2.2.2.1 La Constitución de 1991.
Con la expedición de la Constitución de 1991 se introducen cambios en
materia de intervención del Estado en la economía, siguiendo los lineamientos
de la globalización, en el cual el Estado viene de ejercer un papel planificador
de la actividad económica y pasa a uno de promoción de la productividad, la
competencia y actúa como agente subsidiario de la iniciativa privada.
53
Por lo anterior la constitución de monopolios hoy es excepcional, y para hacerlo
se deben cumplir unos requisitos especiales; ya que con la redefinición de
papeles del Estado la libre competencia es la regla.
Al respecto nuestra Constitución desarrolla la materia:
Artículo 336 inciso 1-“Ningún monopolio podrá establecerse sino
como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o
social y en virtud de la ley.”
Artículo 365 inciso 2-“(...) Si por razones de soberanía o de interés
social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los
miembros de una y otra Cámara, por iniciativa del gobierno decide
reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios
públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas
que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una
actividad lícita.”
Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha pronunciado:
“(...) el Constituyente de 1991, haya proscrito los monopolios,
pues, ciertamente, la concentración riñe con los mercados libres y
con la libre competencia económica (...)”54
Para permitir la entrada del sector privado al mercado, la Carta establece lo que
en economía se denomina “libertad de entrada”, es decir la posibilidad que
tienen las personas de ingresar al mercado para realizar una actividad
económica libre, cumpliendo según sea el caso requisitos de orden objetivo
establecidos en la Ley.
54
Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
54
Artículo 333, inciso 1 Constitución Política 1991-“ La
actividad económica y la iniciativa privada son libres,
dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización
de la Ley.”
Esta libertad de entrada se manifiesta entre otras, en las telecomunicaciones y
en la prestación de servicios públicos domiciliarios; en la primera, el artículo 75
de la Constitución garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso y uso del
espectro electromagnético, ya que por éste “se desplazan las ondas
radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales”55 de
telecomunicaciones; es decir el espectro es un elemento necesario para la
prestación de servicios de telecomunicaciones; si el Estado no garantiza la
igualdad de oportunidades en el uso y acceso al mismo, se convierte en una
barrera de entrada para los nuevos operadores al mercado beneficiando a los
operadores estatales que venían prestando dichos servicios.
Artículo 75, Constitución Política 1991-“El espectro
electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible
sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdad
de oportunidades en el acceso y uso en los términos que fije la
Ley.”
Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha referido:
“ En razón de este mandato, cuando la ley contemple que para la
prestación de un servicio público de telecomunicaciones concurran
particulares, debe el Estado permitir el acceso a todos los posibles
interesados que reúnan las condiciones de idoneidad (...)”56
55
Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
55
Respecto a la libertad de entrada para los servicios públicos domiciliarios el
artículo 365 de la Carta establece:
Artículo 365-“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
(...), podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas o por particulares.
En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, control y la
vigilancia de dichos servicios (...)”
Cualquier persona puede prestar los servicios públicos domiciliarios, se cambia
así la noción tradicional del siglo pasado en la que el fin del Estado era prestar
servicios públicos por sí mismo a la población; la razón principal de ello fue el
fracaso que tuvo el Estado en la prestación de dichos servicios, con una baja
cobertura, baja calidad y concentración del servicio en zonas urbanas; y ante la
falta de recursos por el Estado, se hacía necesario incentivar inversiones por
parte de distintas personas diferentes a él para resolver los problemas antes
mencionados, con “libertad de entrada” para cualquier persona interesada, la
libertad de competencia que plantea nuestra Constitución se refiere a la
posibilidad de que exista una pluralidad de oferentes en el mercado; así se
beneficia al usuario con bienes y servicios más baratos, llega el servicio en
aquellas zonas donde antes no llegaban por falta de recursos del Estado y
mejora la calidad del mismo; porque en un mercado en competencia el
56
Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
56
mantenimiento y captación de la clientela se convierte en el fin último de cada
empresario.
El Estado sigue reconociendo la importancia que tienen los servicios públicos
para la población, por lo anterior el artículo 365 en su inciso primero, establece
que son inherentes a la finalidad social del Estado, por ello el Estado deberá
promover su prestación eficiente a toda la población; y para conseguirlo el
Estado cuenta con un mandato de intervención en la economía, que para el caso
de los servicio públicos se da con el fin de mejorar la calidad de vida de los
habitantes del territorio nacional.
Artículo 334, Constitución Política 1991-“La dirección general de
la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por
mandato de la ley, (...), y en los servicios públicos y privados para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (...)”
Al respecto nuestra Corte Constitucional ha tocado el punto:
“Adicionalmente la libertad económica permite también canalizar
recursos privados por vía del incentivo económico, hacia la
promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de
servicios públicos. En esa posibilidad se aprecia una opción,
acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses
privados, que actúan como motor de la actividad económica, con
la satisfacción de las necesidades colectivas.
Por ello el constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la
libre concurrencia en los servicios públicos los cuáles pueden
prestarse por el Estado o por los particulares, cada uno en el
57
ámbito que le es propio, tratándose de estos últimos, no es otro que
el de la libertad de empresa y libre competencia.
Sin embargo la Constitución ha previsto para la preservación de
valores superiores, la posibilidad y la necesidad de que el Estado
ejerza labores de regulación, vigilancia y control, a través de una
serie de instrumentos de intervención con los cuáles se controlan y
limitan abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es
mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de
que a la prestación de los servicios públicos concurran
particulares.”57
Ahora bien, como la competencia perfecta es una utopía en la realidad, existen
“fallas” en el mercado razón por la cual se necesita de un Estado que promueva
y defienda la competencia para que así no se vaya a coartar esa “libertad de
entrada” y se garantice la igualdad de oportunidades en el mercado para los
competidores, la Constitución establece herramientas para lograr ese objetivo:
Artículo 333 inciso 4-“El Estado, por mandato de la ley, impedirá
que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o
controlará cualquier abuso de personas o empresas hagan de su
posición dominante en el mercado nacional.”
Artículo 75 inciso 2-“Para garantizar el pluralismo informativo y
la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para
evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro
electromagnético.”
Sobre el punto la Corte Constitucional se ha pronunciado:
“Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene
también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es
decir, (...), debe impulsar o promover la existencia de una
pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre
elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la
conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la
57
Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
58
competencia o eventuales abusos de posición dominante que
produzcan distorsiones al sistema económico competitivo. Así se
garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los
consumidores y el público del Estado.” 58
“(...) En ese contexto y supuesto el espacio de concurrencia
económica en una determinada actividad el Estado debe evitar y
controlar todo aquello que se oponga a la libertad económica,
dentro de lo cual está aquello que pueda constituir una restricción
a la competencia (...)”59
De lo contrario se afectaría la libertad de elección del usuario, reduciendo sus
posibilidades de elegir entre varios productores de un lado y del otro se
distorsionaría la información sobre el bien o servicio que se adquiere.
En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios la Constitución
traslada a la Ley el desarrollo de su régimen jurídico; las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de dichos servicios; su cobertura;
calidad y financiación; el régimen tarifario que tendrá como componentes a los
costos, la solidaridad y la redistribución de ingresos; los derechos y deberes de
los usuarios, el régimen de su protección, fiscalización y gestión en empresas
estatales que presten servicios públicos domiciliarios (artículos 365 a 370).
58
59
Ibídem.
Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
59
También se faculta al presidente de la república para que señale el control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo que
establece el artículo 370 de la Carta:
Artículo 370-“Corresponde al presidente de la república señalar,
(...) y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios
(...)”
2.2.2.2 La Ley 142 de 1994.
Según lo ordena la Constitución (artículos 365 a 370), se traslada a la Ley el
desarrollo
de
algunas
materias
específicas
sobre
servicios
públicos
domiciliarios; dicha orden se materializa en la Ley 142 de 1994 (en adelante
LSPD) “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios”; el ámbito de aplicación de ésta Ley es:
Artículo 1- “Esta ley se aplica a los servicios públicos
domiciliarios de (...), telefonía fija pública básica conmutada y la
telefonía local móvil en el sector rural; (...)”
Así mismo la ley establece que ella se aplica al servicio de larga distancia
nacional e internacional (artículo 14.26 LSPD).
Siguiendo lo que establece la Constitución, de libertad de entrada al mercado y
libre competencia, ésta Ley tiene como principios fundamentales dichos
postulados para la prestación de servicios públicos domiciliarios, así se
establece en el artículo 10:
60
Artículo 10- “Es derecho de todas las personas organizar y operar
empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios
públicos, (...)”
Si bien se permite la entrada a cualquier persona para prestar servicios públicos
domiciliarios, existen algunos bienes necesarios para la prestación de dichos
servicios, que se encuentran bajo la titularidad, control y administración del
Estado; por ello quién preste servicios públicos domiciliarios debe obtener una
habilitación o permiso previo para utilizar esos bienes; para el caso de
telecomunicaciones, en especial es el espectro electromagnético cuya
utilización
es
indispensable
para
la
prestación
de
servicios
de
telecomunicaciones; no obstante como se mencionó en otro apartado, el Estado
debe garantizar la igualdad de oportunidades en el uso y acceso al espectro para
que así no se vayan a crear barreras de entrada al mercado.
Artículo 25 LSPD-“Quienes presten servicios públicos requieren
contratos de concesión, con las autoridades competentes según la
ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en
la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato
de concesión.”
La LSPD promueve y protege la competencia; pero la misma Ley reconoce que
pueden existir casos en que la competencia no sea de hecho posible; en uno y
otro caso (con competencia o sin ella) el servicio público domiciliario se tiene
que prestar con calidad; continua e inenterrumpidamente; eficientemente y
aumentar la cobertura del mismo permanentemente (artículos 2.1,2.2, 2.4 y 2.5
LSPD).
61
Artículo 2-“El Estado intervendrá en los servicios públicos
conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el
marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la
Constitución Política, para los siguientes fines:
2.1.-Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público (...)
2.2.-Ampliación permanente de la cobertura (...)
(...)
2.4.- Prestación continua e inenterrumpida, sin excepción alguna,
(...)
2.5.-Prestación eficiente.”
Cuando ella es posible (la competencia) los prestadores de servicios públicos
para cumplir con la función social de la propiedad deben entre otras (artículos
11.2 y 11.6 LSPD)
Artículo 11.2-“Abstenerse de prácticas
restrictivas de la competencia, (...)”
monopolísticas
o
Artículo 11.6-“Facilitar el acceso e interconexión de otras
empresas o entidades que prestan servicios públicos, (...), a los
bienes empleados para la organización y prestación de los
servicios.”
La LSPD crea las Comisiones de Regulación (Agua y Saneamiento Básico;
Energía y Gas; y Telecomunicaciones) , las cuales tienen como función general:
Artículo 73- “(...) regular los monopolios en la prestación de los
servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho
posible; y en los demás casos, la de promover la competencia entre
quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los
monopolistas o de los competidores sean económicamente
eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y
produzcan servicios de calidad.”
Para garantizar la calidad del servicio y para promover la competencia las
Comisiones de Regulación pueden:
62
Artículo 28, inciso 3 LSPD- “(...)exigir que haya la posibilidad de
interconexión y de homologación técnica de redes, cuando sea
indispensable para proteger a los usuarios, para garantizar la
calidad del servicio o para promover la competencia.”
Así mismo como funciones particulares de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones (CRT) la LSPD establece, entre otras:
Artículo 74.3-“ a.- Proponer la competencia en el sector de
telecomunicaciones, y proponer o adoptar las medidas necesarias
para impedir abusos de posición dominante; pudiendo proponer
reglas de comportamiento diferenciales según la posición de las
empresas en el mercado.
b.- Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en
aquellos casos en los que se requiera la intervención de las
autoridades para garantizar los principios de libre y leal
competencia en el sector y eficiencia en el servicio.
c.- Establecer los requisitos generales a que deben someterse los
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia
nacional e internacional para ejercer el derecho a utilizar redes de
telecomunicaciones del Estado; así mismo, fijar los cargos de
acceso y de interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas
sobre tarifas previstas en esta ley.”
De vital importancia dentro de la LSPD es el punto atinente a las tarifas; ya que
como se mencionó en otro apartado, el principal problema que llevó al fracaso
de la prestación de servicios públicos por parte del Estado fue la distorsión
tarifaria; por ello hoy las tarifas que se cobran a los usuarios por parte de un
prestador de servicios públicos, debe cumplir con los criterios de eficiencia
económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera,
simplicidad y transparencia (artículo 87 LSPD).
63
La eficiencia económica apunta a que la tarifa a cobrar se orienta a los costos de
producción del respectivo servicio en un mercado competitivo, no pudiendo
trasladar el prestador que las cobra ineficiencias de su gestión (artículo 87.1).
Por el criterio de neutralidad, la tarifa es la misma para cada usuario, si las
condiciones técnicas, comerciales y económicas de costos son equivalentes
(artículo 87.2).
Por el criterio de solidaridad y redistribución, los usuarios de mayor capacidad
económica ayudan a los usuarios de menor capacidad económica a sufragar el
consumo básico del servicio público (artículo 87.3).
La suficiencia financiera permite la recuperación de costos y gastos propios de
la operación; permite remunerar el patrimonio de los accionistas y utilizar
tecnologías y sistemas administrativos que garantizan la mejor calidad,
continuidad y seguridad a sus usuarios (artículo 87.4).
El criterio de simplicidad, facilita la compresión, aplicación y control de la
tarifa (artículo 87.5).
Finalmente el criterio de transparencia, hace que la tarifa sea explícita, pública
y clara para quién la paga (artículo 87.6).
Las tarifas que cobran las empresas prestadoras de servicios públicos se
someten al régimen de regulación que le imponga la respectiva Comisión de
Regulación, y son:
•
Régimen de libertad, en éste el prestador fija libremente las tarifas a
cobrar a los usuarios; la aplican los prestadores que no tienen posición
64
de dominio en el mercado o cuando existe competencia entre
prestadores (artículos 88.2 y 88.3 LSPD).
•
Régimen de libertad vigilada, el prestador del servicio público fija la
tarifa libremente a los pequeños y medianos consumidores, con la
obligación de informar por escrito a la Comisión de Regulación
(artículos 14.11 y 88.1 LSPD).
•
Régimen de libertad regulada, el prestador se somete a las fórmulas
tarifarias que establece la Comisión de Regulación, donde señala topes
mínimos y máximos de la tarifa a cobrar (artículos 14.10 y 88.1 LSPD)
2.2.2.3 Resolución 087 de 1997.
Sea lo primero precisar que hoy esta normatividad se encuentra modificada por
las Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002, en lo que respecta para los cargos
de acceso y el régimen de la interconexión respectivamente.
Ahora bien, según lo ordena la LSPD en lo referente a las funciones generales
atribuidas a las Comisiones de Regulación y las específicas que se atribuyen a
la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT); se expide esta
normatividad que “regula en forma integral los servicios de Telefonía Pública
Básica Conmutada (TPBC) en Colombia”, cuyo objetivo es:
“(...) promover la competencia entre quienes presten servicios
públicos para que las operaciones de los monopolistas o de los
competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso
65
de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.”
(Considerando de la Resolución)
De especial importancia son los Títulos III, IV y V (dentro de este último los
capítulos IV y V); porque son los pilares fundamentales para lograr el objetivo
general de la Resolución; desarrollan respectivamente el régimen de
competencia, el régimen general de interconexión y los cargos de acceso de la
misma, que a continuación se explican:
2.2.2.3.1Título III Régimen de Competencia: El objetivo de la normatividad de
este título es:
Artículo 3.1- “(...) garantizar, promover y regular la libre
competencia, el acceso y la prestación de los servicios de TPBC,
de evitar el abuso de la posición dominante por parte de los
operadores de TPBC y proteger los derechos de los usuarios.”
Para lograr lo anterior el régimen de competencia se aplica a:
Artículo 3.2- “(...) los operadores y servicios de TPBC; a las redes
y a la infraestructura indispensables para la prestación de estos
servicios; a los usuarios de los mismos; a las actuaciones de
autoridades públicas con jurisdicción sobre estos servicios, y en
general a las demás personas que presten los servicios de TPBC”
Se establecen como conductas desleales, abusivas y restrictivas de la libre
competencia, las señaladas en la Ley 142, la Ley 256 de 1996 y la regulación.
Artículo 34 LSPD- “Se consideran restricciones indebidas a la
competencia, (...), las siguientes:
34.1 El cobro de tarifas que no cubran los gastos de operación de
un servicio
66
34.2 La prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo,
de servicios adicionales a los que contempla la tarifa.
34.3 Los acuerdos con otras empresas para repartirse cuotas o
clases de servicios, o para establecer tarifas, creando restricciones
de oferta o elevando las tarifas, creando restricciones de oferta o
elevando las tarifas por encima de lo que ocurriría en condiciones
de competencia.
34.4 Cualquier clase de acuerdo con eventuales opositores o
competidores durante el trámite de cualquier acto o contrato en el
que debe haber citaciones al público o a eventuales competidores,
y que tenga como propósito o como efecto modificar el resultado
que se habría obtenido en plena competencia.
34.5 Las que describe el Título V del libro I del Decreto 410 de
1971 (Código de Comercio) sobre competencia desleal.
34.6 El abuso de la posición dominante al que se refiere el
artículo 133 de esta Ley, cualquiera que sea la otra parte
contratante y en cualquier clase de contratos.”
El inciso 34.5 debe entenderse tácitamente derogado por la Ley
256 de 1996, sobre competencia desleal.
Artículo 7, Ley 256 de 1996-“Quedan prohibidos los actos de
competencia desleal. Los participantes en el mercado deben
respetar en todas sus actuaciones el principio de la buena fe
comercial.
(...), se considera que constituye competencia desleal, todo acto o
hecho que se realice en el mercado con fines concurrenciales,
cuando resulte contrario a las sanas costumbres mercantiles, al
principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en materia
industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a afectar o
afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el
funcionamiento concurrencial del mercado.”
Las normas de este título se refieren a:
•
Tarifas(artículos 3.5 y ss), prohibición de prácticas tarifarias contrarias a la
libre competencia tales como: Tarifas predatorias, por las cuales se cobran
por los servicios tarifas que no cubren como mínimo costos medios
67
variables a corto plazo, si el objetivo de esta práctica tarifaria tiene como
objeto o como efecto limitar la competencia; tarifas superiores a una prueba
de imputación por el uso de instalaciones esenciales, en éstas un operador
cobra a otro una tarifa superior a la que se cobraría así mismo por el uso de
sus instalaciones esenciales.
•
Operadores y proveedores(artículos 3.6 y ss), acuerdos y convenios entre
éstos que tengan por objeto o como efecto, restringir la libertad de
competencia; acordar la fijación de tarifas o establecerlas por fuera del
rango que resultaría en un mercado competitivo.
•
Usuarios (artículos 3.16 y ss), el empaquetamiento de servicios por parte de
los operadores es posible, siempre y cuando haya competidores que
ofrezcan un servicio similar; se establece la obligación para los operadores
de discriminar los servicios prestados en la factura de servicios públicos;
libertad de escogencia de equipos terminales por los usuarios, con el único
condicionante de su homologación.
2.2.2.3.2 Título IV Régimen General de Interconexión: El objetivo de esta
normatividad, es que los usuarios de TPBC en Colombia se puedan comunicar
entre sí en el territorio, sin importar el operador con el cual estén vinculados,
edificándose la interconexión como una obligación legal de estricto
cumplimiento (artículo 4.2).
68
La interconexión se edifica como una obligación de permitirla, facilitarla y
solicitarla en la forma prevista en la Ley; para todos los operadores que presten
servicios de TPBC (artículo 4.3).
Como principios rectores de la interconexión se establecen (artículo 4.4):
•
Se debe efectuar en cualquier punto de la red, técnicamente viable.
•
Acceso igual-cargo igual y no discriminación.
•
La interconexión se debe realizar en condiciones no menos favorables que
aquellas que el operador interconectante se facilita para sí, o sus empresas
dependientes.
•
Desagregación de redes, para que el operador interconectado no tenga que
pagar por elementos de red que no utiliza para la prestación del servicio.
El mantenimiento de la interconexión es la regla general, sólo en casos
excepcionales se puede suspender con autorización previa de la CRT, salvo
eventos de caso fortuito o fuerza mayor, donde dicha autorización previa no se
requiere; los casos donde se requiere la autorización previa de la CRT son
(artículo 4.8):
•
Cuando se este ocasionando grave daño a la red de cualquiera de los
operadores.
69
•
Cuando se realice mantenimiento, pruebas u otras circunstancias afines
que tengan como objetivo el mejoramiento de la calidad de la red.
Los nodos de interconexión60, deben ser centrales telefónicas digitales con las
siguientes características (artículo 4.10): Localizarse en la parte superior de la
organización jerárquica de la red; cumplir con los planes técnicos básicos; ser
flexibles para crecer en la cantidad de circuitos troncales; poder medir el tráfico
entrante y saliente a nivel de rutas de interconexión, si existen operadores que
no poseen las características antes mencionadas se les otorga un plazo para que
se acomoden a ellas, de acuerdo a lo que establezca el Comité de Expertos
Comisionados de la CRT.
La interconexión, se logra de una de dos (2) formas, a saber:
•
Mediante un proceso de negociación directa(artículos 4.12 y ss), en el cual
el operador interconectado debe manifestar por escrito al interconectante su
solicitud; dicha solicitud debe contener los siguientes aspectos generales en
cumplimiento de la Ley: Capacidad y tecnología deseada; punto o puntos de
acceso e interconexión deseados; especificaciones técnicas de interfaces;
cronograma de la interconexión; necesidad de otros servicios; cronograma
de aumentos de capacidad, como aumentos de tráfico esperado en un
periodo de dos (2) años; características técnicas de los equipos de
60
Es la central matriz de conmutación vinculada directamente con el punto de interconexión. (Artículo
1.3.35)
70
conmutación y transmisión asociados al nodo de interconexión; duración
de la interconexión.
La negociación directa, tiene un plazo de un (1) mes para que se llegue a un
acuerdo de interconexión, si se cumplen los requisitos exigidos por Ley;
durante este periodo se puede solicitar asesoría a la CRT para lograr la
interconexión.
•
Por imposición de una servidumbre de acceso, uso e interconexión por parte
del regulador (artículos 4.20 y ss); si vencido el término de negociación
directa entre los interesados sin que se llegue a un acuerdo de interconexión,
a solicitud de cualquiera de ellos la CRT impone la interconexión; siendo
las condiciones técnicas, económicas, operativas y comerciales de la misma
las que se hubieran logrado fruto del acuerdo directo por las partes durante
el proceso de negociación directa si las hubo; en caso contrario, dichas
condiciones serán establecidas por las pruebas que practique la CRT.
El término de la servidumbre es de diez (10) años, prorrogables por
términos iguales, salvo acuerdo entre operadores; para el caso de los
operadores licenciatarios de TPBCLD, el término de la servidumbre no
podrá superar el de la licencia.
71
Los costos de la interconexión corren por cuenta del operador interconectado
hasta el lado calle del punto de interconexión; mientras que los costos para
proveer el acceso y uso a la red del operador interconectante, son a cargo de
éste (artículo 4.34).
Se establecen unas condiciones para la interconexión entre los diferentes
operadores de TPBC, según el cubrimiento de su red así (artículos 4.5 y ss):
•
La interconexión entre redes de TPBC y redes de TPBCL, se hace en las
centrales de la parte superior de la organización jerárquica de la red de
TPBCL; en caso de no realizarse en todas estas centrales, el operador
interconectante tiene derecho a recibir el pago por la distribución del tráfico
a las demás centrales del mismo nivel, en donde no haya interconexión
directa .
•
Entre redes de TPBCL y TPBCLE, se hace en cualquier nodo de
interconexión que haya sido informado al regulador.
•
Entre redes de TPBCLD y redes de TPBCLE, los nodos de interconexión se
negociarán directamente, de los que se les haya informado a la CRT.
72
2.2.2.3.3
Título V Tarifas(capítulos IV y V): Este título contiene los cargos
de acceso61de la interconexión, que deben pagar los operadores intervinientes
en la interconexión por el tráfico que se cursan entre ellos, y establece que en su
cálculo los operadores deben orientarlos a costos más una utilidad razonable
(artículo 5.23).
Se establece que el valor que deben cancelar los operadores de TPBCL a los
operadores de TPBCLD y TPBCLE se fija en $30 a partir del 1° de Marzo de
1997, reajustándose por el índice de actualización tarifaria –IAT-, cuyos
componentes son: Indices de precios al productor, medido entre la fecha de
fijación de la tarifa de acceso y la fecha de reajuste; índice del salario mínimo
legal vigente y la tasa de cambio (artículo 5.25).
Los cargos de acceso para llamadas realizadas desde teléfonos públicos será de
libre negociación entre operadores, bajo el principio de acceso igual cargo igual
(artículo 5.25B).
Los cargos a favor de redes de TPBCL en sentido entrante, por parte de
operadores de TPBCL y TPBCLE que operen en un mismo municipio será de
$10 a primero de Septiembre de 1996, actualizándose según el IAT. Se
establece que por mutuo acuerdo no haya lugar al pago de este valor entre
73
operadores de TPBCL, si a bien tienen; es decir cada operador conservará la
totalidad del valor recaudado de sus usuarios (artículo 5.26).
Los cargos que cobren los operadores de TPBCLD, a los operadores de
TPBCLE, tienen dos (2) componentes (artículo 5.27):
•
La tarifa mencionada anteriormente por tarifa local.
• Un cargo por transporte, calculado con base en una prueba de imputación;
se exceptúa del cobro de éste cargo a las comunicaciones que se cursen
entre usuarios en un mismo municipio y a las llamadas de TPBCLD
originadas y terminadas en los usuarios del mismo municipio donde se
encuentra ubicado el nodo de interconexión.
Los cargo de acceso, entre el terminal del abonado de la RTPC y la red de TMC
fijada en $24 para el primero de Octubre de 1993, también se reajustará según
el IAT; así mismo cuando se vayan a efectuar comunicaciones entre las redes
A y B de TMC, se pagará un cargo por el uso de la RTPC fijada por el
regulador (artículo 5.29).
61
Es “el peaje pagado a los operadores de TPBCL, TPBCLE y TMR por parte de otros operadores de
los servicios de TPBC y TMC por concepto de la utilización de sus redes, en sentido entrante o
74
2.2.2.4 Resolución 463 de 2001 y Resolución 469 de 2002.
Esta normatividad se desarrollará en detalle en un acápite más adelante; basta
por ahora decir que constituye un régimen unificado de interconexión vigente a
la fecha, que se aplica a todos los operadores de redes y servicios de
telecomunicaciones, a los bienes e infraestructura necesarios para la prestación
de servicios de los operadores, a las actuaciones de operadores que deban
cumplir funciones en relación con los servicios de telecomunicaciones a los
cuales se les aplica éste régimen; se exceptúa de esta normatividad a los
operadores de radiodifusión sonora y televisión (artículo 4.1.1, Resolución 469
de 2002).
2.2.3 Los resultados de la apertura.
Como consecuencia de la apertura y sin poder medir aún los resultados de la
normatividad vigente en interconexión y cargos de acceso por su corto tiempo de
maduración; los indicadores en el servicio de TPBC han mejorado sustancialmente,
así el promedio de crecimiento de la densidad telefónica nacional ha sido del 11%
anual, siendo para el año 2000 de 16,93 líneas abonado por cada 100 habitantes,
ubicándose cerca a la meta impuesta por la ITU62 de 20 líneas abonado por cada 100
saliente, por minuto o proporcionalmente por fracción de cada llamada completada” (artículo 1.3.5)
ITU, Informe Anual de Telecomunicaciones, 1998. En el cual se recogen las previsiones para el año
2000, en cuanto a países subdesarrollados.
62
75
habitantes, en la tabla 463 se puede observar el incremento de la densidad de 1992 a
2000.
Lo anterior ha contribuido ha mejorar sustancialmente las necesidades insatisfechas
de un gran grupo de la población colombiana, con respecto al servicio universal.
TABLA 4
LINEAS DE
DENSIDAD
AÑO
ABONADO
POBLACION
TELEFÓNICA
1992
2.881,764
36.762,588
7,84
1993
3.139,468
37.664,711
8,34
1994
3.515,711
38.132,974
9,22
1995
3.972,845
38.558,195
10,30
1996
4.645,653
39.281,340
11,83
1997
5.433,565
40.018,837
13,58
1998
6.465,140
40.842,349
15,83
1999
6.821,522
41.539,011
16,24
2000
7.170,777
42.344,753
16,93
Así mismo la competencia ha conllevado a la aparición de nuevos operadores de
telefonía local, que para 2001 ya sumaban treinta y nueve (39)64; también para 1998
63
Fuente DNP y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(SSPD).
76
en los municipios donde existe competencia la densidad promedio es de 26,3 líneas
abonado, frente a los municipios en que no la hay, en los cuales ésta alcanza 10,3
líneas abonado65.
En materia de ingresos, el servicio de TPBC ha tenido una tendencia al aumento,
siendo para 1996 de 2.137,912 miles de millones de pesos de un total de 2.859,749
miles de millones de pesos del total del sector de telecomunicaciones; para 1997 hubo
un incremento promedio de 23% en este ítem, en 1998 fue de 12.5% y en 1999 esa
cifra aumento un 9.73%66.
Los tiempos de atención para la instalación de nuevas líneas, también se han reducido
drásticamente; el ejemplo de una ciudad como Bogotá da fe de ello, ya que para 1998
el tiempo de espera para la atención de usuarios en promedio de los tres (3)
operadores prestadores del servicio era de 34.6 días, en 1999 disminuyó a 26 días y
para el 2000 fue de 17 días.67
Pero el problema de concentración de líneas abonados locales sigue latente, ya que
las grandes zonas siguen teniendo un porcentaje muy representativo dentro del total
nacional, siendo para el año 2000 del 90% aproximadamente68.
64
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. SUPERCIFRAS EN
IMPULSOS. Revista N° 5, año 5. Publicación de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. Ediciones Imprenta Nacional. Bogotá 2001. Pág. 37
65
DNP. “LA TELEFONÍA LOCAL EN COLOMBIA 1998.” Op. cit.. Pág.18
66
FERNANDEZ RIVA Javier y NIETO POTES Mauricio. Op. cit., Pág. 9
67
SSPD. Op. cit. Pág. 23
68
SSPD. SUPERCIFRAS EN IMPULSOS. Pág.23
77
Finalmente, la apertura contribuyó al crecimiento real del sector
de
telecomunicaciones en el PIB, siendo en promedio de 3,05% anual durante el periodo
1998-2000; alcanzando los 6,063,443 miles de millones de pesos para el 2000 (valor
nominal)69, se espera que esta cifra alcance los 6,388,566 para el año 200270, lo
anterior beneficiando en general al desarrollo económico del país no sólo por la
inversión que se realiza en telecomunicaciones, sino por los ingresos provenientes del
sector.
69
70
Fuente: DNP
Fuente: www.agrocadenas.gov.co/indicadores/ind_ macro_colombia. htm
78
2.3
NORMATIVIDAD VIGENTE PARA LA INTERCONEXION DE LOS
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE TPBC.
2.3.1 Legislación Andina.
2.3.1.1 Decisión 439 Comisión de la Comunidad Andina 1998.
La Comunidad Andina tiene como objetivo fundamental, lograr la integración
intrasubregional con la creación de un mercado común, es así que en busca de
este objetivo se expidió esta normatividad, en la que se adopta un marco
general de principios y normas para la liberalización del comercio de servicios;
esta norma tiene como objetivo el de propender por la eliminación de las
medidas restrictivas al interior de la Comunidad para el comercio de servicios;
ya que éstos constituyen un componente esencial del intercambio de bienes,
transferencia de tecnologías, así como de la circulación de capitales y personas
al interior de la subregión.
El ámbito de aplicación, son todas las medidas adoptadas por los países
miembros que afecten el comercio de servicios, en todos sus sectores y los
diferentes modos de suministro, independientemente del origen de la persona
prestadora de los mismos (sector público, central, regional o local, como las
provenientes de aquellas entidades delegadas para ello) (artículo 3).
La legislación andina
establece
los siguientes
principios en materia de
comercio de servicios , de conformidad con su artículo 6 y subsiguientes:
79
•
Transparencia y Statu Quo. Los países miembros se comprometen a no
dictar medidas que aumenten la disconformidad o diferencia entre sus
operadores nacionales y los operadores de otros países miembros de la
Comunidad.
•
Usuario Final. Los usuarios o consumidores de los países de la Comunidad
tendrán un trato igual y podrán elegir libremente al operador de su
preferencia y se tendrán actualizadas las tarifas de cada operador prestador
del servicio.
•
Acceso al mercado. Los países miembros de la Comunidad Andina deben
permitir la participación en el mercado de telecomunicaciones de los
operadores pertenecientes a los diferentes Estados miembros de la
Comunidad, cumpliendo los requisitos establecidos para la prestación del
respectivo servicio, tal como lo hacen sus operadores nacionales
•
Trato nacional y Trato de nación más favorecida, los países de la
Comunidad otorgarán a los operadores de los diferentes países miembros un
trato no menos favorable que el concedido a operadores de servicios de
cualquier otro país miembro o no, que presten servicios de la misma
naturaleza; así mismo otorgarán un trato no menos favorable a los
operadores de los demás países miembros de servicios de la misma
naturaleza que el otorgado a sus operadores nacionales.
•
Libre tránsito y presencia temporal de personas naturales y jurídicas de los
países miembros.
80
•
Homologación de licencias, certificaciones, títulos profesionales y
acreditaciones otorgadas por cualquier país miembro de la Comunidad
Se establece como límite para el proceso de liberalización del comercio de
servicios en la subregión el año 2005. Es decir, que para esa época la región
deberá tener un marco de comercio de servicios en igualdad de oportunidades
para los países miembros, como para los países no miembros.
2.3.1.2 Decisión 462 Comisión de la Comunidad Andina 1999.
Aprobado por la Decisión 439 el marco general de principios y normas para la
liberalización del comercio de servicios, esta Decisión (la 462) tiene como
objetivo eliminar las restricciones y obstáculos al libre comercio de servicios
públicos de telecomunicaciones; propiciar la armonización de normas para la
creación de un mercado común y propiciar la inversión en los servicios de
telecomunicaciones al interior de la Comunidad.
El alcance de esta normatividad, son todos los servicios de telecomunicaciones
y todos sus modos de prestación, exceptuándose a la televisión y radiodifusión
sonora (artículo 3).
El ámbito de aplicación, de la citada norma es de conformidad con su artículo
cuarto: Todas las medidas de los países miembros que afecten las redes y
servicios públicos de telecomunicaciones, y a la utilización de los mismos por
cualquier persona que se encuentre en la subregión; todas las medidas
81
adoptadas o mantenidas por un país miembro que afecte la prestación y el
comercio de los servicios de telecomunicaciones; las medidas de homologación
de equipos que se conecten a la red pública de telecomunicaciones .
Se disponen como principios de los servicios de telecomunicaciones, los
establecidos por la Decisión 439 (transparencia y Statu Quo; usuario final;
acceso al mercado; trato nacional y trato de nación más favorecida; libre tránsito
y presencia temporal de personas naturales y jurídicas de los países miembros;
homologación
de
licencias,
certificaciones,
títulos
profesionales
y
acreditaciones otorgadas por cualquier país miembro de la Comunidad); y para
la interconexión el artículo 30 consagra los siguientes :
•
No Discriminación. Es decir debe existir una equivalencia en la
negociación y ejecución del acuerdo de interconexión, entre los operadores.
•
Los cargos de interconexión deben ser objetivos y basarse en costos más
una utilidad razonable, para garantizar la viabilidad económica de los
operadores involucrados en el acuerdo.
•
La interconexión debe suministrarse en forma oportuna.
•
A solicitud del operador interconectado, éste puede solicitar la
interconexión en puntos adicionales a los puntos de terminación de la red,
ofrecidos a la mayoría de los usuarios,
implique.
82
sujeto a los costos que esto
El artículo 5
establece que los países miembros adoptarán o mantendrán
medidas aptas para impedir prácticas contrarias a la libre competencia por parte
de operadores de servicios de telecomunicaciones .
De conformidad con el artículo 7, para el primero de Enero del año 2002
quedarán eliminadas las medidas restrictivas de todos los servicios de
telecomunicaciones, al interior de la subregión .
Finalmente,
el artículo 33 establece que los países miembros adoptarán
medidas que propendan por la armonización de los requisitos, procedimientos y
normas relativos a la interconexión.
2.3.1.3 Resolución 432 Secretaría de la Comunidad Andina 2000.
Como desarrollo del mandato impuesto por la Decisión 462 (artículo 33), se
expide esta Resolución que busca la expedición de unas normas comunes para
que existan unos conceptos básicos y obligaciones sobre los cuales se deben
desarrollar los acuerdos de interconexión que se celebren entre los operadores
de los países de la subregión (artículo 1).
Facilitar la interconexión es una obligación, que debe ser observada por los
operadores de los los países miembros (artículo 7).
83
Dispone el articulo 8 que el ámbito de aplicación de la norma comprende a
todos los operadores de redes públicas de telecomunicaciones debidamente
habilitados para prestar estos servicios en cada país.
Los operadores que quieran negociar un acuerdo de interconexión, lo pueden
hacer a través de cualquiera de estas dos (2) vías:
• Acuerdo negociado, con un plazo máximo de sesenta (60) días
prorrogables de común acuerdo por las partes hasta por otro tanto, de
conformidad con la legislación interna de cada país.
• Oferta Básica de Interconexión, la cual es presentada por un operador de
redes públicas de telecomunicaciones a consideración de la autoridad
regulatoria competente y aprobada por ésta; pudiendo las partes establecer
mejores condiciones por negociación directa.
Una vez celebrado el acuerdo de interconexión, se tendrán en cuenta las
siguientes condiciones generales (artículo 14 y ss):
•
Los cargos de interconexión, se orientarán a costos más una utilidad
razonable, con desagregación de los mismos, para que el operador
interconectado no tenga que pagar por componentes e instalaciones que no
requiera para el suministro del servicio
84
•
La interconexión se desarrollara bajo el concepto de la desagregación de
redes y acceso a las instalaciones esenciales. Con la desagregación de
redes, se logra que el operador solicitante sólo utilice el segmento de red
que realmente necesita, evitándole costos innecesarios, que de lo contrario
le serían trasladados al usuario vía tarifas comportando así, una tarifa que
no reflejaría costos eficientes.
Pero no sólo el tema de la desagregación implica el establecimiento de
costos eficientes; también es un aspecto que permite maximizar el uso
eficiente de una red y “ahorra recursos y tiempo en la introducción de
nuevos servicios, ya que evita la duplicación de elementos que pueden ser
compartidos.,”71
Respecto a instalaciones esenciales, nos remitimos a lo ya explicado al
tratar este tema en las características de nuestro concepto
•
Como aspectos técnicos mínimos establecidos por la Resolución, el
artículo 28 establece los siguientes:
-
Coubicaciones acordadas y sus términos
-
Características técnicas y ubicación geográfica de los puntos de
interconexión
-
Diagramas de interconexión de los sistemas involucrados
-
Características técnicas de todas las señales a transmitir por el sistema
-
Requerimientos de capacidad de los sistemas involucrados
85
-
Indices mínimos de calidad del servicio
La responsabilidad de cada operador de redes públicas con respecto a
la instalación, prueba, operación y mantenimientos de equipos y
enlaces
-
La provisión de servicios adicionales entre las partes, si existe
disponibilidad y acuerdo de ello
-
Procedimiento para detectar y reparar averías, así como los índices
promedio aceptables para su detección y reparación
• Si surgen controversias, se propenderá por la solución mediante acuerdo
directo entre las partes; si ello no es posible, se someterá la controversia al
regulador del respectivo país, teniendo un plazo máximo de cuarenta y
cinco (45) días para resolverlo; no procediendo en ningún caso la
desconexión, salvo autorización del regulador.
• Para los operadores de redes públicas que intervengan, se establece como
obligación la de realizar modificaciones y las ampliaciones que sean
necesarias en sus instalaciones para que no se afecte la calidad del servicio,
ante los aumentos de tráfico que puedan producirse durante la
interconexión.
• Las partes se regirán por las normas comunitarias andinas y en lo no
previsto por las normas nacionales donde se lleve a cabo la interconexión.
71
Ibídem.,R.U.D.I. página 55.
86
2.3.1.4 Obligatoriedad de las normas comunitarias y su importancia.
Cuando los países de la Comunidad Andina deciden conformarla, tenían entre
sus objetivos “fortalecer la unión de los pueblos y llevar a la formación de un
mercado subregional andino que propendiera por el desarrollo económico,
equilibrado, armónico y compartido”72, para lograr los anteriores objetivos, se
estableció un ordenamiento jurídico aplicable a todos los países miembros, el
cual según lo dispuesto por el Tratado de creación del Tribunal de Justicia, en
su versión modificada por el protocolo de Cochabamba, esta conformado por:
•
“El Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instrumentos adicionales;
•
El Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y
sus protocolos modificatorios;
•
Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y
de la Comisión de la Comunidad Andina,
•
Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina y,
•
Los Convenios de complementación industrial y otros que adopten los
países miembros entre sí y en el marco del proceso de integración
subregional Andino.”
El mismo Tratado con su modificación, dispone en su artículo 2° que las
Decisiones obligan a los países miembros desde la fecha en que sean aprobadas
por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión
87
de la Comunidad Andina, y según el artículo 3 del mismo instrumento, las
Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la
Comisión, y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente
aplicables en los países miembros a partir de la fecha de su publicación en la
Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que se señale una fecha posterior en las
mismas; es decir que no necesitan de ningún acto jurídico interno del país
miembro para su aplicación.
Ahora bien, teniendo en cuenta el concepto de supranacionalidad, éste tipo de
ordenamientos se aplican preferentemente sobre la normatividad nacional que
regule la misma materia, salvo disposición en contrario de las normas
supranacionales.
La importancia del cumplimiento de este tipo de normatividad por parte de
nuestro país, se desprende de su calidad de sujeto de Derecho Internacional, ya
que al suscribir un tratado nuestro país “ve la necesidad de contar con
mecanismos que permitan dinamizar y fortalecer sus relaciones con los demás
sujetos, en especial para lograr una efectiva cooperación tendiente a la
satisfacción de necesidades comunes frente a temas de carácter general y
72
Decisión 406 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.
88
específico”73; además la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados
de 1962, incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por Ley 32 de 1985,
dispone en su artículo 26 el Pacta Sunt Servanda, es decir que todo tratado
obliga a las partes y debe cumplirse de buena fe, en caso contrario se genera
una responsabilidad internacional por parte de nuestro Estado, que conlleva a
sanciones y a que los otros sujetos de derecho internacional nos miren con
precaución a la hora de celebrar algún acuerdo o convenio.
Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha pronunciado:
“En el mundo moderno contemporáneo, el equilibrio jurídico
internacional parte del supuesto de que los órdenes internos de los
Estados no son absolutos, ya que así como existe un interés
general en el seno de cada uno de ellos igualmente hay un interés
general internacional, fundado en el bien común universal. Es este
interés el que busca realizarse mediante los pactos o tratados que
se celebran en virtud del ejercicio de la soberanía, como atributo
propio de cada uno de los Estados; el compromiso internacional
es, así, un acto de soberanía del Estado que se vincula, es decir, se
trata de la expresión de la voluntad independiente de cada Estado
que pretende comprometerse como ente jurídico en el plano
internacional.
(...)
La capacidad de ejercer soberanía se manifiesta precisamente en
la aptitud de comprometerse, y, como es obvio, de responder por
ello. En otras palabras, el pacto internacional, como se ha dicho,
una manifestación de la soberanía del Estado, un ejercicio de
soberanía que trae como consecuencia la responsabilidad
internacional. Si en el plano del hombre hay responsabilidad con
fundamento en la libertad, en el plano internacional hay
responsabilidad con fundamento en el ejercicio de la soberanía,
pues el Estado que se compromete ha ejercido para ello su
autodeterminación (...).
73
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-COLOMBIA, respuesta a derecho de petición N°
26883 OAJ.CAT. de fecha 19 de Julio de 2002. Oficina Jurídica. Pág.2
89
El poder del Estado no es, pues, en el ámbito de la comunidad
internacional, ilimitado, sino que está sometido a los compromisos
contraídos a la luz de las normas del derecho internacional,
(...).”74
Aunque hoy existe una normatividad andina aplicable a un mercado regional
comunitario, por la incipiente formación del mismo, hoy las normas internas de
los países miembros de la Comunidad son las que regulan el tema de apertura e
interconexión en telecomunicaciones; la gran ventaja es que por los recientes
cambios en la legislación de los países miembros, éstos han incorporado en su
nueva normatividad los parámetros y orientaciones establecidos por las normas
andinas, al respecto se ha pronunciado el Tribunal Andino de Justicia:
“(...) puede concluirse que su objetivo es la creación de un
mercado común andino de servicios con sustento en el comercio
intrasubregional, y que, en principio y de manera general, carece
de incidencia en el mercado interno de servicios. Resulta de
claridad meridiana que en el estado actual de la legislación
comunitaria, cuando el mercado común andino de servicios se
encuentra todavía en proceso de construcción, coexisten
situaciones reguladas por la ley comunitaria con las que se
regulan por la ley interna de cada País Miembro, en otras
palabras, el comercio de servicios que tenga incidencia
subregional, este es el que se realiza entre Países Miembros, se
rige por la norma comunitaria, al paso que el comercio de
servicios de carácter interno deberá ser considerado por la ley
nacional correspondiente (...).”75
74
Corte Constitucional, Sentencia C-276 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
90
2.3.2 Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002, CRT.
Estas normas modifican
los Títulos IV y
V de la Resolución 087 de 1997,
constituyendo el régimen unificado de interconexión (R.U.D.I.) que se aplica a todos
los operadores de redes y servicios de telecomunicaciones, a los bienes e
infraestructura necesarios para la prestación de servicios de los operadores; a las
actuaciones de operadores que deban cumplir funciones en relación con los servicios
de telecomunicaciones a los cuales se les aplica éste régimen y se exceptúan los
operadores de radiodifusión sonora y televisión (artículo 4.1.1)
El RUDI establece una serie de principios y obligaciones76, , dividiéndolas en cuatro
(4) tipos (A, B, C y D) según las características que posea el operador.
Las de tipo A (artículo 4.2.1.1 y ss), aplicable a todos los operadores son:
•
Derecho a la interconexión
•
Deber de permitir la interconexión
•
Buena Fe
•
Interconexión indirecta
•
No discriminación y neutralidad
•
Remuneración
•
Costos de acceso, uso e interconexión
75
Tribunal Andino de Justicia. Sentencia en Proceso 87-IP-2002, publicado en Gaceta Oficial número
868 del 2 de Diciembre de 2002.
76
Se profundizará en aquellas que no se hayan tocado en algún punto de este trabajo y se mencionarán
las que a nuestro juicio constituyen las más importantes.
91
•
Separación de costos por elementos de red
•
Puntos de interconexión
•
Servicios adicionales77 y provisión de instalaciones no esenciales
•
Aspectos técnicos generales
•
Señalización, estando en libertad las partes que celebren un acuerdo de
interconexión para la adopción de la norma de señalización que resulte más
apropiada para efecto de la interconexión de redes; el operador solicitante puede
solicitar al interconectante cualquier sistema de señalización, siempre y cuando
este último pueda ofrecerlo.
•
Señalización para interconexiones internacionales, se permite el acuerdo de las
partes, en caso de no lograr acuerdo se deben acoger las recomendaciones de la
ITU.
•
Condiciones mínimas de la señalización, independientemente del sistema de
señalización adoptado; el operador deberá garantizar los estándares mínimos de
calidad del servicio, teniendo en cuenta la normatividad nacional y las
recomendaciones de la ITU.
•
Cumplimiento de compromisos y Tratados internacionales adoptados por
Colombia
•
Información sobre tráfico para la planeación y mantenimiento de la interconexión,
haciendo un estimativo del tráfico esperado por parte del operador
interconectado, revisable cada seis (6) meses.
77
Son todos aquellos que atienden necesidades específicas relacionadas con la actividad de la
interconexión, los cuales se pueden contratar por separado (artículo 1.1)
92
•
Provisión de la información necesaria, de carácter técnico y comercial que
resulte indispensable para facilitar o permitir la interconexión; así mismo toda la
información que se necesite para el mantenimiento eficiente de los servicios
•
Utilización de la información, esta será utilizada por los demás operadores para
efectos de la interconexión exclusivamente, salvo la que sea de carácter público.
•
Información a la CRT por parte de los operadores, de carácter técnico, operativa
y económica relacionada con sus redes, cuando dicho ente la solicite.
•
Publicidad de los acuerdos de interconexión, incluyendo en estos los anexos y
demás documentos donde se definan condiciones legales, técnicas, comerciales o
financieras relacionadas con la interconexión; si existe algún tipo de información
que la Ley le haya dado el carácter de reservado se remitirá a la CRT de manera
separada. El plazo para remitir esta información es hasta de diez (10) días, desde
la celebración del acuerdo.
•
Restricciones al enrutamiento de tráfico, sólo procederá por autorización de la
CRT.
Las obligaciones tipo B (artículo 4.2.2.1 y ss, anexo 008 Resolución 463 de 2001), se
aplican a los operadores de TPBC, TMC y PCS cuando se interconecten entre sí, y
son:
•
Obligación absoluta de interconexión
•
Reglas para cada clase de interconexión, según el cubrimiento de la RTPC
•
Características de los nodos de interconexión
93
•
Disponibilidad de capacidad para proveer la interconexión, estando en
obligación todos los operadores de mantener una capacidad suficiente para
cumplir con sus obligaciones de interconexión; considerándose como suficiente,
por lo menos un puerto E1 o su equivalente en cada nodo de interconexión
•
Oferta Básica de Interconexión –OBI-
•
Disponibilidad de instalaciones esenciales, estando en obligación de ponerlas a
disposición para quién las solicite
•
Señalización para redes de TPBC, TMC y PCS, estando para ello al acuerdo de
las partes, en caso contrario se utilizará la norma de señalización por canal
común número 7-SSC7.
•
Enrutamiento; para la interconexión directa, el operador de origen debe enviar
toda la numeración marcada desde la central de interconexión más cercana al
operador de destino; para las interconexiones indirectas este proceso debe
hacerse a través del operador de tránsito seleccionado por el operador de destino.
•
Disponibilidad de desborde para la red, es decir cuando un nodo de interconexión
no encuentra un circuito libre para encaminar una comunicación por una ruta
directa, debe dirigir automáticamente esta llamada por una ruta alterna y así
sucesivamente.
•
Se establecen cargos de acceso a las redes de telefonía, teniendo como obligación
los operadores interconectantes de ofrecer como mínimo las opciones de cargo de
acceso en minutos o en capacidad; sin perjuicio que las partes de común acuerdo
94
estipulen otro tipo de cargos de acceso, en todo caso las partes tendrán que
acogerse íntegramente a la opción escogida salvo pacto en contrario.
Si el cargo de acceso es en minutos, esta tarifa será diferencial según la empresa,
ya que se clasificó a las empresas de TPBCL en tres (3) grupos, según el número
de centros de alambre; el número de líneas; la dependencia de los cargos de
acceso y los costos brutos resultantes de la aplicación del modelo US-West
LECG; siendo la clase uno, las de empresas más grandes con base en los criterios
anteriormente enunciados.
Las tarifas que se estipulan para estas tres (3) clases de empresas se establecen en
pesos costantes a Junio 30 de 2001, y se proyectan hasta el año 2005; siendo para
el 2001 de $49.35 (grupo uno), $50.98 (dos), $53.59 (tres); para el 2002, $43.26,
$46.50 y $51.73 respectivamente.
Como la liquidación de cuentas entre operadores se realizan en pesos corrientes,
para realizar la conversión (pesos costantes-pesos corrientes), se hace por el
índice de actualización tarifaria –IAT-, cuyos componentes son: La tasa de
cambio, el arancel nominal promedio, el índice de precios al productor, el salario
mínimo legal y un índice de productividad del 2% del sector.
95
Las tarifas para los operadores de redes de TMC y PCS serán para el 2001 de
$66.92 y para el 2002 de $97.49; también se establecen las proyecciones hasta el
2005, y también se actualizan con el IAT al momento de liquidación de cuentas.
Esta opción de cargos de acceso por minutos, la cobrarán los operadores de
TPBCL a los operadores de otros servicios, cuando éstos hagan uso de las redes
de aquellos; tanto para tráfico entrante como saliente. Para las redes de TMC y
PCS, se establece la prohibición de cobrar cargos de acceso a las redes y al mismo
tiempo tarifa por tiempo al aire.
Si la opción de cargos de acceso se calcula por la capacidad, para los operadores
de TPBCL se hace la misma división en tres (3) clases siguiendo los mismos
parámetros de conversión y las mismas proyecciones que para la opción de cargos
de acceso por minutos; siendo para el 2001 de $11,230.000 (grupo uno),
$11,540.000 (dos) y $11,960.000 (tres); para el 2002, $9,920.000, $10,760.000 y
11,960.000 respectivamente. Estos valores y las demás proyecciones, contemplan
el arrendamiento mensual de enlaces E1 de 2.048 Kpbs/mes, o su equivalente,
pudiendo los operadores de mutuo acuerdo pactar valores diferentes dependiendo
del ancho de banda requerido; para este tipo de opción se tendrá en cuenta el nivel
de calidad exigido, que es del 1% para el bloqueo medio en los puntos de
interconexión, el cual debe llevarse a cabo en horas pico; los operadores
interconectados tienen que hacer previsiones de dimensionamiento de enlaces
adicionales para que se cumplan los objetivos de calidad.
96
Para las redes de TMC y PCS, en el 2001 será de $14,700.000 y $22,180.000 para
el 2002; también se aplican los mismos parámetros de conversión y de bloqueo
medio que para las redes de TPBCL, y se establece la misma prohibición
mencionada para cuando la opción escogida es de cargos de acceso basada en
minutos.
Cuando se efectué una interconexión entre redes de TPBCL, no habrá lugar al
pago de cargos de acceso por el tráfico local cursado entre las redes de este tipo,
es decir cada operador conservará la totalidad del valor recaudado a sus usuarios
(“Sender Keeps All”), el operador que conserva el valor recaudado se
responsabilizará de todo lo concerniente a facturación y recaudo; salvo algún tipo
de esquema alternativo por parte de los operadores.
Para el caso de redes de TPBCLE, los cargos de acceso basado en minutos que
cobren a los operadores de TPBCLD, TMC y PCS tendrá dos (2) componentes:
- El cargo de acceso local, basado en minutos explicado en otro apartado.
- Un cargo de transporte, sometido a una prueba de imputación; la excepción
para el cobro de este componente se da cuando la comunicación se realice
entre usuarios pertenecientes a un mismo municipio para las comunicaciones
de TPBCLD, TMC y PCS, originadas y terminadas en los usuarios del
municipio donde se encuentra ubicado el nodo de interconexión.
97
Cuando los operadores de TMR vayan a cobrar cargos de acceso por minuto a los
operadores de TPBC, TMC y PCS, también se tendrán en cuenta dos (2)
componentes:
- El explicado para acceso local
- Uno de transporte rural, sometido a una prueba de imputación.
El cargo de acceso para teléfonos públicos, será de libre negociación, bajo los
conceptos de acceso igual- cargo igual y prueba de imputación.
El cargo que fijen los operadores de redes de TMC y PCS entre sí, será de libre
negociación, bajo los mismos principios aplicables para teléfonos públicos,
adicionando el principio de trato no discriminatorio.
Las obligaciones tipo C (articulo 4.2.3.1 y ss), son aplicables a los operadores
con posición dominante en la interconexión.
Para determinar si un operador tiene posición dominante se hará un análisis del
mercado (s) relevantes (s) que resultan o podrían resultar afectados por la
interconexión, teniendo en cuenta factores como: Estructura del mercado, los
servicios, área geográfica afectada, las características técnicas y económicas de
la interconexión, la existencia de competencia en el mercado.
98
Una vez establecido el mercado relevante, la CRT realizará un análisis de
competencia enfocada a la interconexión bajo estudio y sus efectos en el (los)
mercado(s) relevante(s), teniendo en cuenta para lo anterior elementos
cuantitativos y cualitativos como: El porcentaje de participación en el mercado,
concentración y volatilidad del mercado relevante del respectivo operador;
pudiendo utilizar criterios como número de suscriptores, cantidad de circuitos
de tránsito, la capacidad de los enlaces o la facturación para determinado
servicio; si el operador por su condición en el mercado, le permite imponer
condiciones para la interconexión independientemente de su competencia, de
sus clientes y de los usuarios finales; si existen barreras técnicas y/o
económicas para el ingreso al mercado por otros operadores; si el operador esta
integrado vertical u horizontalmente y es propietario u opera una red y sus
competidores necesitan tener acceso a algunas de sus facilidades para la
competencia con éste; cuando se considere que el operador ostenta posición
dominante, se podrá considerar que ostenta la misma calidad en mercados
relacionados estrechamente con el primero.
Las obligaciones de este tipo son:
•
Desagregación de elementos de red o servicio que determine el regulador
•
Exclusión de ciertas obligaciones de tipo A y C a un operador con
posición dominante, cuando a juicio de la CRT el operador demuestre que
99
la obligación que pretende que no se le aplique, no es proporcional o
relevante para efectos de la competencia en el respectivo mercado; así
mismo la CRT podrá imponer otro tipo de obligaciones a operadores con
posición dominante, siempre y cuando haya proporcionalidad y sea
relevante para efectos de la competencia en el respectivo mercado.
Los cargos de acceso para las redes de operadores con posición dominante
deberán registrarse ante el regulador.
La obligación tipo D (artículo 4.2.4.1 y ss), aplicable a los operadores dueños
de la infraestructura, o aquellos que sin serlo tengan la posesión, la tenencia o
que a cualquier título tengan un derecho sobre la infraestructura, y son:
•
Acceso y uso a instalaciones esenciales para los operadores que lo soliciten
•
Los cargos por concepto del acceso a los bienes e instalaciones esenciales,
serán fijados libremente, conforme a los principios de la Resolución.
La aplicación de las obligaciones de interconexión, anteriormente reseñadas se
someten a una serie de parámetros (artículo 4.3.1):
• Prohibición de desconexión de las redes participantes, salvo autorización del
regulador, o en casos de caso fortuito o fuerza mayor
• La oposición a la interconexión se fundamentará ante la CRT por: Posibles
daños a la red o perjuicios a los servicios prestados sobre la misma
100
• La CRT, puede limitar la obligación de interconexión, en casos específicos
y en forma temporal cuando existan alternativas técnicas y comerciales
viables a la interconexión solicitada, o cuando la interconexión solicitada
pueda causar perjuicios a la red o el servicio prestado
• La interrupción de la interconexión, se autorizará por el regulador para casos
de
mantenimiento,
pruebas
y
otras
circunstancias
tendientes
al
mejoramiento de la calidad del servicio prestado.
• La
terminación de la interconexión, se puede dar por mutuo acuerdo;
siempre y cuando no se afecten los derechos de los usuarios y haya un aviso
previo al regulador.
• Par actualizar los cargos de acceso se hará por el IAT.
•
Para los operadores de TMC y TPBCLD, se establece la posibilidad de
escoger la legislación a la cual se sometan para calcular cargos de acceso; si
al régimen anterior (Resolución 087) o al régimen de la Resolución 463; en
uno u otro caso se debe acoger íntegramente la opción de cargos de acceso
escogida.
La materialización de los acuerdos de interconexión se logra por una de dos
(2) vías (artículo 4.4.1 y ss):
•
Negociación directa, con un plazo de treinta (30) días para lograr un
acuerdo, cumpliendo los requisitos exigidos en la normatividad.
101
Durante esta etapa se puede solicitar mediación al regulador para llegar a un
acuerdo, y se podrá solicitar ante éste la interconexión provisional mientras
se adelante la negociación directa; en caso de no llegar a un acuerdo por
negociación directa, se puede solicitar a la CRT imponer una servidumbre
de acceso, uso e interconexión, en dicha solicitud se le informará al
regulador los puntos de acuerdo y divergencia, y se presentará una oferta
final por cada uno de los operadores interesados trasladándosela a la
contraparte; si alguna no presenta una oferta final, se estará a la de quién la
presentó; no obstante la CRT puede practicar pruebas de oficio o a petición
de parte, las cuales serán sufragadas por los interesados.
•
Oferta Básica de interconexión –OBI-
El regulador puede en cualquier momento obligar a las partes vinculadas por un
acuerdo de interconexión, a la modificación del mismo, cuando contenga
acuerdos
o
prácticas
contrarios
a
la
libre
competencia,
impliquen
discriminación, o cuando sea necesario para garantizar el interfuncionamiento e
interoperabilidad de redes o servicios; también conservará
la posibilidad
durante la vigencia del acuerdo, de revisar o modificar las condiciones
existentes e imponer nuevas, previo cumplimiento al trámite para la
negociación directa (artículo 4.4.12 y ss).
Se establece el término de la interconexión de diez (10) años, prorrogables por
términos sucesivos; salvo acuerdo en contrario y/o que el título habilitante de
102
alguno de los operadores sea inferior a dicho término, en cuyo caso no podrá superar
a éste (articulo 4.4.14).
2.4
ANALISIS ECONOMICO DE LA INTERCONEXION
2.4.1 Análisis Macro.
La obligación legal impuesta por la regulación, tiene su fundamento en circunstancias
de orden económico, que consideramos se pueden dividir en dos (2) puntos a saber:
•
La red se constituye en el elemento esencial para la prestación del servicio de
TPBC, en pasados recientes ésta era de propiedad de los operadores estatales de
carácter monopolista de dichos servicios, lo cual los llevaba a funcionar con
economías de escala y de alcance o aglomeración; constituyéndolos en monopolios
naturales por su operación exclusiva sobre dicho elemento.
Esa circunstancia constituía barrera de entrada para los nuevos operadores en
razón de la red a construir, ya que se requería hacer uso intensivo de capital para
su consecución.
Teniendo en cuenta lo anterior, para garantizar el acceso a la red, los Estados la
consideraron de naturaleza pública, garantizando el acceso y uso a cualquier
operador que cumpliera con una serie de condicionamientos generales y
equivalentes, independientemente de su cobertura y tamaño en el mercado.
103
Con la liberalización de los mercados, y con la consecuente competencia en los
mismos, la interconexión garantiza que la entrada de un nuevo operador –
competidor- de TPBC, no se vaya a retrasar en razón de la red a construir,
permitiendo la maximización en los rendimientos de la red establecida78; ya que
permite utilizar la capacidad ociosa en la red del operador interconectante; además
de permitir una planeación financiera en la red del operador interconectado,
facilitando y estimulando la entrada de competidores al mercado.
•
Las redes de dos (2) o más operadores necesitan complementarse, ya que siempre
existirá un insumo que necesariamente posee la red del “rival”; el usuario. El
hecho de existir la obligación a la interconexión garantiza la comunicación entre
usuarios pertenecientes a diferentes redes, porque de lo contrario el operador
establecido y dueño de la red, discriminaría o marginaría a su eventual competidor
por lo que éste representa para sus ingresos, y por la poca, por no decir nula
capacidad de respuesta del operador entrante, ya que siempre serán superiores los
incentivos a la discriminación o marginación por el operador establecido que las
ganancias por concepto de la interconexión79.
Ahora bien, dentro de una política de competencia es de vital importancia la
normatividad sobre interconexión, y específicamente una regulación asimétrica de la
78
ITU, informe anual de Telecomunicaciones 1998; considera éste organismo que los grandes
operadores de telefonía local reciben en promedio por concepto de interconexión el 35% del total de
sus ingresos.
79
TOVAR LANDA Ramiro. COMPETENCIA, INTERCONEXIÓN Y REDES DOMINANTES. En
Revista Economía Mexicana. Volumen V, número 2, México, segundo semestre de 1996. Pág. 255
104
misma; ya que al abrirse el mercado a la competencia las reglas de juego estaban
diseñadas para proteger el monopolio, quienes eran dueños de la infraestructura
necesaria para la prestación del servicio de telecomunicaciones; para fomentar la
entrada de nuevos operadores se necesita “igualdad” en las oportunidades para los
participantes en el mercado; por lo anterior al existir operadores con posición
dominante se necesita que la regulación le imponga una serie
de obligaciones
especiales en materia de interconexión a quienes ostenten dicha calidad, porque de lo
contrario los operadores con posición dominante al tener el control sobre la
infraestructura crearían barreras de entrada para los nuevos competidores por lo que
éstos representan para su renta porque siempre será superior la ventaja a la
discriminación que las ganancias por concepto de interconexión. En nuestro
ordenamiento positivo se encuentra fundamento para una regulación asimétrica a
operadores con posición dominante, así el artículo 333 de la carta fundamental en su
inciso cuarto establece:
“(...) El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o
se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier
abuso que personas hagan de su posición dominante en el
mercado nacional. (...)”
Siguiendo el anterior mandato la Ley 142 en su artículo 74.3 literal a, sobre las
funciones de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones establece:
“Promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones,
y proponer o adoptar las medidas necesarias para impedir abusos
de posición dominante, pudiendo proponer reglas de
comportamiento diferenciales según la posición de las empresas
en el mercado.”
105
La legislación vigente sobre interconexión (Resoluciones 463 y 469) define a la
posición dominante en su artículo 1.2 como:
“Posición Dominante: Es la posibilidad de determinar, directa o
indirectamente las condiciones de un mercado.”
Este concepto adopta una tendencia moderna sobre la materia porque “se aplica en
relación con mercados de bienes y servicios cuya provisión resulta importante para la
utilización eficiente de las redes (la oferta y demanda de elementos de red,
facilidades, productos o servicios, etc.), dentro de una determinada zona geográfica
(municipal, regional, nacional, etc.) y en un periodo de tiempo determinado.”80
2.4.2 Análisis Micro.
Dentro de la interconexión de vital importancia son los cargos de acceso81, por lo que
ellos representan financieramente para los operadores; ya que con ellos se asegura
que las inversiones existentes en infraestructura se utilicen de manera intensiva y
extensa, propiciando ingresos adicionales para los operadores dueños de la misma.
Si los cargos de acceso son muy altos, se afectará al usuario ya que el operador tendrá
que trasladar esos costos al usuario cobrando tarifas más altas, conllevando lo anterior
a una baja utilización del servicio prestado y a un menor desarrollo del mismo; por el
contrario si los cargos de acceso son muy bajos, se afectará la viabilidad económica
80
Ibídem, R.U.D.I, pág. 31
Definidos en la Resolución 469 como: “El peaje pagado a los operadores por parte de otros
operadores por concepto de la utilización de sus redes, medido en términos de unidades de tiempo o
cualquier otro concepto que resulte apropiado para tal efecto.” (artículo 1.1)
81
106
del operador, porque no se cubriría el costo de inversión en la red, con la
consecuente baja penetración del servicio; porque el dueño de la red no tendría
incentivos para la ampliación de la misma.
Por tanto, los cargos de acceso se deben orientar a costos, para que así se remunere el
capital invertido en la infraestructura, incentivando el desarrollo de la red y la
optimización de la misma, con el consecuente pago de tarifas “eficientes” por parte
del usuario. Lo anterior tiene fundamento en el ordenamiento jurídico colombiano, así
la Constitución Política determina que las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios se determinen con base en costos, siguiendo los lineamientos
constitucionales la Ley 142 determina que las Comisiones de Regulación
determinarán las fórmulas tarifarias para cobrar por concepto de interconexión a las
redes.
“Artículo 367 Constitución Política.-La ley fijará las
competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, (...), y el régimen tarifario que
tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos.”
“Artículo 73.22 Ley 142 de 1994.-Establecer los requisitos
generales a los que deben someterse las Empresas de Servicios
Públicos para utilizar las redes existentes y acceder a las redes
públicas de interconexión; así mismo, establecer las fórmulas
tarifarias para cobrar por el transporte e interconexión a las
redes, (...).”
Hoy en día la teoría económica demuestra que la mejor forma de calcular los cargos
de acceso en la interconexión de manera eficiente82 es mediante los denominados
82
Ibídem, R.U.D.I página 78
107
costos incrementales a largo plazo, éstos muestran el cambio en el costo que se
ocasiona por un cambio en el nivel de un producto o servicio dado, manteniéndose
constantes los restantes productos o servicios ofrecidos por el operador. Se incluyen
tanto costos directos como indirectos atribuidos a tal incremento; para los costos
incrementales no se tienen en cuenta los costos comunes; es decir aquellos que no
tienen una relación causal con el producto o servicio.
En un mercado competitivo esta forma de calcular los costos de los cargos de acceso,
establece una tarifa mínima para cubrir los costos de operación de la red del operador
dueño de la misma.83
2.5
2.5.1
ANALISIS DEL PAPEL REGULADOR
Necesidad de la regulación por parte de un ente independiente.
Como se mencionó al desarrollar el acápite referente al servicio de TPBC con
anterioridad a la Constitución de 1991, la interconexión que se realizó durante ese
periodo obedeció a un concepto eminentemente técnico de conexión de redes entre
operadores monopólicos; no existían normas generales para la interconexión, y los
términos de la misma, eran fruto del acuerdo entre operadores.
Aunque el Ministerio de Comunicaciones obraba como ente de regulación, control y
vigilancia del sector de telecomunicaciones, con la entrada de nuevos actores, se
83
COMISION DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES, respuesta a derecho de petición
N° 2346 de fecha 26 Mayo de 2003. Oficina de atención al Cliente. Pág. 12
108
requería de un ente independiente de éstos, que expidieran normas
sobre
la
interconexión; también se hacía necesario garantizar la separación de las funciones de
regulación,
control
y
vigilancia
de
la
operación
de
los
servicios
de
telecomunicaciones, ya que las diferencias entre la red establecida (cobertura,
tecnología, etc...) y las redes entrantes lo ameritaban; porque de lo contrario ante estas
diferencias, el operador establecido podría estar beneficiado por políticas
proteccionistas de los intereses del Estado-Operador .
Se hacía entonces necesaria
una regulación clara,
y que propendiera por una
verdadera apertura de la competencia , que garantizara la igualdad de condiciones
entre los
competidores entrantes al mercado y los operadores establecidos o
incumbentes para que así se impidiera la propensión a discriminar o crear barreras de
entrada por parte del operador establecido, mediante la imposición de condiciones
desfavorables en los contratos de interconexión.
Con una regulación con las características arriba mencionadas se contribuye a
incentivar y atraer la inversión en el sector de las telecomunicaciones y además se
garantiza la prestación de los dichos servicios a la población, contribuyendo al
desarrollo del país y la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas
a la
población.
Dentro de los aspectos de importancia a ser regulalados en la interconexión, se
encuentra el relativo a los cargos de acceso toda vez que es una de las variables más
109
neurálgicas, no sólo en los aspectos económicos-financieros de los operadores
participantes en la interconexión, sino en la calidad y desarrollo de la competencia, ya
que en un mercado competido la formación de los precios tiene lugar por el libre
juego de las fuerzas del mercado, allí la intervención del regulador no tiene lugar, ya
que es el mercado quién fija sus propias reglas; pero en mercados donde la
competencia no es real y efectiva, se justifica la intervención del regulador, para
evitar que se afecte a los competidores y consumidores. A los primeros, ya que el
operador establecido discriminaría a su competencia cobrando tarifas muy altas por la
terminación de tráfico en su red y exigiendo tarifas muy bajas por la terminación de
tráfico en la red competidora; respecto a los segundos ya que un cargo de acceso muy
alto cobrado al operador con quién se encuentra vinculado se reflejaría en la tarifa
que se cobre por el servicio final.
Hoy por hoy, este aspecto es el más importante dentro de una política de competencia
en redes de telecomunicaciones, no sólo por lo que representa para los operadores
establecidos, sino porque puede significar una barrera de entrada artificial para el
competidor entrante84.
2.5.2 Fundamento para la regulación en interconexión.
Con la entrada en vigor de la Constitución del 91, y la consolidación del derecho de la
competencia en la prestación de servicios públicos domiciliarios, se expide la Ley
84
CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES PARA CARGOS DE ACCESO. Regulación y
asesoría, expedientes 2000-8-1-5, 2000-8-1-7 y 2000-8-1-9.
110
142 que cambia la legislación que hasta ese entonces estaba diseñada para proteger
los monopolios estatales, a una donde habiendo pluralidad de oferentes se estimula y
protege el derecho a competir libre y lealmente en el mercado.
Los artículos 73.22 y 74.3 literales a, b y c de dicha Ley, otorgan a la CRT la
facultad de establecer los requisitos generales a los cuales deben someterse los
prestadores de servicios públicos domiciliarios para utilizar las redes existentes y
acceder a las redes públicas de telecomunicaciones; así como la de promover la
competencia en el sector para evitar el abuso de la posición dominante, resolver los
conflictos que se presenten entre operadores para garantizar la libre y leal
competencia en el mercado y la eficiencia en la prestación del servicio.
Con la expedición de la Ley 489 de 1998 “sobre organización y funcionamiento de
las entidades del orden nacional”, en su artículo 54 se establecen los principios y
reglas generales para garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión pública, para
evitar la duplicidad de funciones entre diferentes organismos de la administración
nacional; para ese entonces el Ministerio de Comunicaciones tenía la facultad de
establecer las políticas para garantizar la interconexión de las redes y el
interfuncionamiento de los servicios no domiciliarios de telecomunicaciones (Ley 72
de 1989, artículo 5 y artículo 24, Decreto 1900 de 1990; armonizadas estas dos (2)
normas con la Ley 142 de 1994), con excepción de los servicios de radiodifusión
sonora y televisión.
111
Con base en la Ley 489 se expidió el Decreto 1130 de 1999, que otorga facultades a
la CRT para expedir toda la regulación en materia de interconexión; regular los
aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión de
redes; y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes
lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y conexiones; así como la
imposición de servidumbres de interconexión, acceso y uso de tales bienes (artículo
37 numerales 3, 7 y 29).
En el año 2000 se expide la Ley 555 sobre PCS, la cual en su artículo 14 reitera la
obligación de interconexión entre operadores de telecomunicaciones, y el acceso a
instalaciones esenciales, de acuerdo a los términos y condiciones establecidos por la
CRT.
Hoy, el ente encargado de definir los términos y condiciones en materia de
interconexión es la CRT, no sólo de los servicios de TPBC, sino todos los demás
servicios de telecomunicaciones, es decir, domiciliarios y no domiciliarios;
exceptuándose los de televisión, radiodifusión sonora y auxiliares de ayuda85.
85
Ibídem, R.U.D.I. Pág. 28
112
2.5.3 De la Resolución 087 (Título IV y V) de 1997 a la Resolución 463 de 2001
y 469 de 2002.
La Resolución 087 desarrollaba los preceptos de la Ley 142, la misma buscaba
propiciar la entrada de nuevos competidores al mercado, que era dominado por los
operadores incumbentes; ese objetivo se logró, hoy las empresas prestadoras del
servicio de TPBC han aumentado y la competencia entre estas se ha acentuado. En
los anales de la CRT consta que con esta legislación se lograron cerca de trescientos
(300) acuerdos de interconexión fruto en su mayoría de la negociación directa86; la
imposición de servidumbres de acceso, uso e interconexión fue la excepción. Además
consideramos que esta legislación, fue un régimen eficaz, estable y competitivo que
sirvió como vehículo para el desarrollo económico del país, especialmente del sector
de las telecomunicaciones y un medio para un buen comienzo de la satisfacción de
necesidades de la población.
Aunque esta normatividad era un régimen completo y estructurado sobre el tema, por
su
estrecho
ámbito
de
aplicación
(servicios
públicos
domiciliarios
de
telecomunicaciones que trata la Ley 142 o de otra clase de servicios que se
interconecten a la RTPC); por el avance tecnológico y la convergencia de servicios87;
se demostró que se debía adaptar la legislación a esas nuevas necesidades de
interconexión, ya que al haberse permitido la entrada de nuevos competidores, estos
construyeron su infraestructura; por eso se hace necesario llevar la competencia a un
86
Ibídem, Pág. 27
113
estadio ulterior donde la infraestructura existente sea utilizada y compartida de
manera eficiente por los dueños u operadores de la misma, y no sea una barrera de
entrada para quienes quieran entrar a participar en el mercado.
Las Resoluciones 463 y 469, buscan materializar los anteriores supuestos;
estableciendo un régimen de interconexión aplicable a todos los operadores de redes
y servicios de telecomunicaciones88, a la infraestructura y bienes indispensables para
la prestación de dichos servicios, a las actuaciones de autoridades públicas que deban
cumplir funciones en relación con ellos.
Esta normatividad mantiene la mínima intervención del regulador, en la consecución
de la interconexión, éste se limita a establecer unas reglas básicas y generales sobre la
materia
Se establecen una serie de obligaciones para los operadores con posición dominante
en el mercado (obligaciones tipo C –artículo 4.2.3.1 y ss-), para que así no se vaya a
restringir la competencia por el uso de la infraestructura; además se dispone que
ciertos bienes importantes, considerados como instalaciones esenciales, sean
compartidos por parte de los dueños, tenedores o poseedores de los mismos (artículo
4.2.2.8, obligaciones tipo D –artículo 4.2.4.1 y ss-).
87
MINISTERIO DE COMUNICACIONES-COLOMBIA. EXPOSICION DE MOTIVOS,
PROYECTO LEY DE TELECOMUNICACIONES. Bogotá. Marzo de 2002. Págs. 9-13
114
También se introduce la figura de la interconexión provisional, para que mientras se
desarrolla la negociación directa y las formalidades correspondientes de la misma, se
proteja a la competencia y los derechos de los usuarios89 (artículo 4.4.4). Esta figura
consiste en la posibilidad que tienen los operadores que negocian un acuerdo de
interconexión, de conectar sus redes mientras se adelantan las formalidades del
proceso de acuerdo. En caso que no se pueda lograr por la voluntad de los operadores,
la CRT la podrá imponer en forma inmediata de oficio o a solicitud de parte.
Para los cargos de acceso, lo que se busca es bajar de manera eficiente el valor que se
paga por ellos, para que así se vea beneficiado el usuario final del servicio, con tarifas
más bajas; ya que según estudios hechos por la CRT utilizando el modelo US-West
LECG de general aceptación por el sector, los cargos de acceso se encontraban entre
USD $0.01 y $0.015 por encima de los costos eficientes de prestación del servicio,
estando cerca USD $1.7 centavos por encima de las mejores prácticas europeas90.
Además ante la convergencia y las nuevas tecnologías en telecomunicaciones, la
estructura de cargos de acceso que tiene la Resolución 087, basada en unidades de
tiempo en minutos, tiende a quedar rezagada; ya que hoy se tiende a eliminar la
conmutación tradicional de voz por circuitos, y por consiguiente el tráfico en
88
La única excepción, son los servicios de televisión y radiodifusión sonora.
R.U.D.I, Pág. 52
90
CRT-Colombia. PROYECTO CARGOS DE ACCESO. Julio de 2000. Pág. 48-62
89
115
minutos, a favor de la conmutación por paquetes, llevando a esquemas de tarifas en
función del ancho de banda utilizado91.
Se establece para los cargos de acceso la opción de capacidad siguiendo las
tendencias internacionales, donde se paga un arriendo mensual (“tarifa plana”) por
cada uno de los enlaces de interconexión, pudiendo sin costo adicional cursar la
totalidad del tráfico que se pueda llegar a capturar, se mantiene la opción de cargos de
acceso por minutos y se establece la obligación a los operadores, que al momento de
celebrar un acuerdo de interconexión se ofrezca como mínimo las dos (2) formas
antes mencionadas (por capacidad y minutos) (Obligaciones tipo B, artículo 4.2.2.19)
Se pasa de unos cargos de acceso unificados nacionales, a unos unificados por grupo
de operadores, donde el valor de éstos reflejan los costos reales eficientes de cada
operador, siguiendo los resultados arrojados por el modelo US-West LECG.
Se mantiene el IAT, pero el ajuste en los componentes de la fórmula se debe hacer
con fluctuaciones de doce (12) meses, además se introduce a esta un factor de
productividad de la industria igual al 2% (aplicación obligaciones de interconexión,
artículo 4.3.8)
Se introduce el principio de “Sender Keeps All”, el cual consiste en que los
operadores de TPBCL, que cursen tráfico local entre ellos no pagaran cargos de
116
acceso entre sí. Conservando cada operador el valor de la tarifa cobrada al usuario,
lo anterior por los elevados costos de transacción que generaría el cobro del mismo
(facturación, cobro, conciliación de cuentas, etc,...) (obligaciones Tipo B, artículo
4.2.2.20)
En general el espíritu de esta legislación, es seguir las tendencias mundiales de pasar
de una regulación por servicios a una regulación por redes, regulando dos (2) de los
tres (3) aspectos sobre la operación de éstas: Acceso y transporte, el tercer aspecto,
contenido no es desarrollado por la legislación comentada sino que es parte de otros
escenarios como la Agenda de conectividad.
En síntesis, como se mencionó en otro apartado para que el regulador pueda cumplir a
cabalidad con las funciones encomendadas, se necesita que no este “capturado” por
ninguno de los agentes a los cuales se les aplican sus disposiciones, es decir, necesita
absoluta independencia para la toma de sus decisiones políticas, regulatorias y
administrativas; ahora bien, vista la regulación expedida por la CRT y la necesidad de
la misma, consideramos que el regulador ha cumplido con los fines para los cuales
fue creado, porque aunque los “grandes” operadores establecidos no estuvieron de
acuerdo con los aspectos medulares de estas dos (2) Resoluciones92, la CRT basada
91
Ibídem.
Entre los principales argumentos presentados por los operadores durante la discusión del proyecto de
esta normatividad se tiene:
- La Resolución 087, no ha surtido el proceso de maduración necesario para saber si el régimen
contenido allí es bueno o malo; además en un mercado globalizado lo más importante para un
inversionista es la seguridad jurídica en la normatividad; ya que ante las altas inversiones en
92
117
en los principios de libre y leal competencia, eficiencia y siguiendo las tendencias de
construir un sociedad de la información ha expedido la regulación conforme a las
corrientes imperantes en Europa y Estados Unidos, que son quienes llevan la batuta
en el desarrollo de las telecomunicaciones a nivel mundial.
Por eso, y sustentado en los indicadores en telecomunicaciones, consideramos que no
hay falencias regulatorias en la interconexión; porque si bien fueron los grandes
operadores establecidos los “enemigos” de su implementación, la práctica ha
demostrado que ellos han descubierto las bondades de la misma, a cita de ejemplo y
-
-
infraestructura, se necesita una garantía de estabilidad en la regulación a largo plazo (opinión de
ETB de Septiembre 21 de 2000, y EE.PP.M de Septiembre 15 de 2001)
La segunda fase de la competencia, donde se llega a una suficiencia en el desarrollo de redes, es
una afirmación cierta en algunos servicios en otros no, por ejemplo en el servicio de TPBCLE;
además con la obligación de desagregación de redes, los competidores sólo utilizarían el segmento
de red en los nichos donde existe competencia, en el resto (donde hay baja penetración telefónica)
el operador establecido seguiría con las cargas de alto costo y baja rentabilidad (opinión Telecom
de 26 de Abril de 2001)
Al disminuir los cargos de acceso del nivel en que se encuentran con la Resolución 087, se
erosionaría la viabilidad económica de los operadores, poniendo en riesgo la recuperación en
inversiones, ya que una disminución por éste concepto no se subsanaría con el incremento de
tarifas al usuario, por no permitirlo la regulación (opinión EE.PP.M. de Agosto 14 de 2001,
TeleBucaramanga de Agosto 10 de2001 y Transtel de Agosto 10 de 2001).
Ahora bien, esos argumentos los podemos refutar por las siguientes razones:
- El mercado de las Telecomunicaciones tiene cambios vertiginosos, la virtud del regulador es
adaptar la regulación a esos cambios que traen las nuevas tecnologías y las tendencias
internacionales; como se vio al desarrollar lo atinente a la globalización, la principal consecuencia
de esta, es la tendencia a unificar regulaciones; Colombia ha seguido ese camino no para
“ahuyentar” a los inversionistas, sino para mostrarles que existe un ordenamiento competitivo y
transparente, siguiendo las prácticas internacionales.
- La utilización de la red, genera para quién lo hace la obligación de pagar una tarifa, que según el
modelo adoptado por el regulador cubre costos más una utilidad razonable, necesarios para
mantenerla y ampliarla; respecto a los otros segmentos del mercado donde no existe interés en
competir, la normatividad dispone el cumplimiento de la obligación de servicio universal; es decir
que los operadores deben proveer el servicio en aquellas partes donde éste no existe.
- La disminución de los cargos de acceso, obedece al mismo espíritu de las normas sobre la materia,
que busca orientar el funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios de
telecomunicaciones al principio de eficiencia, donde las tarifas cobradas cubran costos eficientes;
para ello se clasifican los operadores, y se estructuran los valores según costos reales de cada
grupo de operadores (Las opiniones recogidas de los operadores se pueden apreciar en detalle en:
CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES R.U.D.I. Serie de proyectos, expedientes
118
como se puede consultar en el expediente 2000-8-1-9 sobre comentarios de los
operadores a los cargos de acceso, operadores como ETB y EE.PP.M., han optado en
sus acuerdos de interconexión, por los cargos de acceso basados en capacidad.
Así mismo el proceso llevado a cabo por la CRT, de permitir comentarios y
observaciones de las personas interesadas, anteriores a la implementación de la
normatividad que actualmente nos rige; permite tener una información veraz y libre
de errores, reduciendo los costos de acceso a la información por parte del regulador,
ya que en un mundo interdependiente esta modalidad permite a los interesados
expresar sus opiniones, otorgándole la posibilidad de intercambiar información a bajo
costo; así como información relevante para corregir errores de interpretación con
respecto a supuestos con los que ya se contaba, por parte del organismo regulador93.
5000-4-6-2 y 5000-4-6-3 y CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES PARA CARGOS
DE ACCESO. Regulación y asesoría, expedientes 2000-8-1-5, 2000-8-1-7 y 2000-8-1-9.
119
3.
3.1
INTERCONEXION EN LA COMUNIDAD ANDINA.
NORMATIVIDAD VIGENTE
3.1.1 Legislación Andina.
El mismo análisis hecho para el caso colombiano es aplicable para el resto de la
Comunidad, también rigen las Decisiones 439, 462, así como la Resolución 432; la
única claridad que valdría hacer es que por el régimen de exclusividad otorgado por
ley y por contratos de concesión en Bolivia y Ecuador, se les otorga un trato
preferencial en la liberalización del comercio de servicios (artículo 22, Decisión 439),
de tal modo que en Bolivia se aplicará en su integridad toda la normatividad andina a
partir del 27 de Noviembre de 2001, para el caso ecuatoriano y en lo que respecta
para los servicios de Telefonía local, nacional e internacional, servicios portadores,
incluyendo el alquiler de líneas y circuitos alámbricos e inalámbricos, telegrafía y
télex, se esperara la notificación de este país para la aplicación de este conjunto
normativo (capitulo XIII, disposiciones transitorias- cuarta, Decisión 462).
3.1.2 Bolivia Decreto Supremo N° 26011 de 2000.
Su ámbito de aplicación son todas las redes públicas de telecomunicaciones,
estableciéndose una obligación legal de la misma, la limitación a la obligación de
interconexión sólo se dará previo concepto del regulador, cuando las redes no sean
compatibles, se vaya afectar la integridad de la red y en general vaya en contra del
orden público. (artículos 2, 5 y 6).
93
Ibídem
120
Los principios de la interconexión son (artículo 4 y ss):
•
Obligatoriedad
•
Proporcionalidad
•
Eficiencia
•
No discriminación
•
Transparencia
•
Buena Fe
Para llevar a cabo la interconexión, se puede realizar por adhesión a una OBI, por una
negociación directa entre los interesados, o por una interconexión indirecta (artículo
3).
La oferta básica de interconexión (OBI) será actualizada cada año y en dicha
actualización, no podrán consignarse condiciones menos favorables a las existentes
(artículo 13); el regulador (Superintendencia de Telecomunicaciones) podrá
modificar la OBI cuando existan prácticas contrarias a la libre competencia o cuando
sea necesario para garantizar el interfuncionamiento y la interoperabilidad de redes y
servicios; además si el operador no presenta la respectiva OBI, se faculta al regulador
a establecer una oferta de obligatorio cumplimiento (artículos 15 y 16).
121
Todo acuerdo de interconexión, fruto de la negociación directa, será sometido a una
aprobación previa por parte de la Superintendencia para su entrada en vigor (artículo
26).
Desde el punto de vista técnico, se establecen unas condiciones mínimas tanto para la
OBI, como para los acuerdos de interconexión para lograr el interfuncionamiento y la
interoperabilidad (artículos 11 y 24).
Los cargos de interconexión se clasifican en recurrentes y no recurrentes, éstos se
refieren a los costos de los elementos que amplían o mejoran la red del operador
interconectante para llevar la interconexión y soportar los servicios y el tráfico
previsto en el acuerdo de interconexión; aquellos se refieren al costo de uso de la
parte de red necesaria para realizar la interconexión y serán cobrados en función del
uso del servicio por tiempo efectivo o por volumen de información (artículo 33).
Para la determinación de cargos no recurrentes, no se tendrán en cuenta: Las
ampliaciones de red del operador interconectante requeridas para llevar a cabo la
interconexión, o las ampliaciones para mantener o mejorar la calidad del servicio,
tampoco harán parte de los cargos no recurrentes, las ampliaciones en la red para
atender los aumentos de tráfico generados por la interconexión; siempre y cuando los
anteriores supuestos sean para cubrir la Oferta Básica de Interconexión (OBI). Si el
operador interconectado necesita elementos adicionales para llevar a cabo la
interconexión, que no incluya la OBI, éste negociará con el operador interconectante
122
el costo no recurrente y lo pagará para cubrir los costos adicionales en los que
incurra el operador interconectado al extender o mejorar la red para operar la cantidad
y los tipos de tráfico requeridos por el operador solicitante (artículo 35).
En la determinación de cargos recurrentes distintos al de tiempo al aire o volumen de
información, se necesitará la autorización previa de la Superintendencia, en cualquier
caso se calcularán sobre la base de costos increméntales a largo plazo94, considerando
aspectos tales como: Costos de operación y mantenimiento emergentes de la
provisión de interconexión, una tasa de oportunidad del capital necesario para la
provisión de la interconexión, depreciación de activos fijos utilizados para la
interconexión, gastos generales de administración y de otros costos comunes que sean
resultado o estén estrechamente ligados con la interconexión. Los cargos recurrentes
no incluirán costos adicionales por déficit de acceso y obligaciones de cumplimiento
de servicio universal (artículo 36).
Se determinarán como criterios de pago de cargos de acceso recurrentes, los
siguientes:
•
El operador que otorgue acceso directo a los abonados, recibirá el pago de
los
cargos recurrentes por parte del operador que no tiene conexión directa a los
abonados.
94
Este modelo utiliza proyecciones hacia el futuro de los operadores eficientes
123
•
Cuando se establezca una interconexión entre un operador local con uno móvil,
será el operador móvil quién fije y perciba la tarifa y pague el cargo recurrente al
operador local por el tráfico en ambos sentidos.
•
Si son dos operadores móviles, será el operador que origine la comunicación
quién pague el cargo recurrente.
•
Si es un operador de larga distancia y un operador de telefonía pública, será el
operador que origine la comunicación quién fije y perciba la tarifa, y pague el
cargo recurrente al operador de destino.
•
En el supuesto de un operador de telefonía móvil con uno de telefonía pública,
será el operador de origen de la comunicación quién fije y perciba la tarifa y
pague el cargo al operador de destino.
•
Operador de telefonía pública y operador local, el operador de origen fija y
percibe la tarifa y paga el cargo al operador de destino.
•
Los cargos recurrentes estarán en función de la tecnología de sus centrales de
interconexión (digitales y análogicas) (artículo 37).
En caso de rescisión, resolución y fenecimiento del acuerdo de interconexión, se
establece la obligación de mantenimiento de ésta (artículo 31).
124
3.1.3 Ecuador Resolución 470-19 de 2001 CONATEL.
El ámbito de aplicación, es a todos los prestadores de servicios de telecomunicaciones
que utilicen las redes públicas, siendo la interconexión una obligación de tracto legal
(artículo 4).
Como principios de la interconexión se establecen los siguientes: (artículos 6 y 7):
•
No discriminación e igualdad.
•
Neutralidad
•
Registro y publicidad del acuerdo de interconexión
•
Los Cargos de la interconexión, se basan en costos más una utilidad razonable
•
La utilización de información necesaria para la interconexión es reservada, salvo
la de carácter público.
•
Desagregación en instalaciones esenciales.
Existe libertad de negociación entre las partes para la consecución del acuerdo de
interconexión, siempre y cuando esa libertad negocial no se vaya a utilizar para
torpedear el acuerdo de interconexión (artículo 5), todo acuerdo de interconexión
necesitará el visto bueno del regulador para su entrada en vigencia, pudiéndose
modificar por éste cuando no cumpla los principios ni obligaciones contenidos en la
ley (artículo 27). Aparte del acuerdo directo, para llegar a la interconexión, también
ésta se puede conseguir por imposición de la Secretaría Nacional de
125
Telecomunicaciones95 cuando no haya acuerdo entre las partes; caso en el cual la
Secretaría establecerá las condiciones técnicas, económicas y generales de la
interconexión; siempre acogiendo los puntos en donde los interesados hayan logrado
acuerdo, si lo hubo (artículos 8, 23 y 25).
Se establecen unos requisitos mínimos técnicos que se tendrán en cuenta en los
acuerdos de interconexión (artículo 14); así mismo se establecen unos elementos
técnicos de la interconexión, que son (capítulo VII):
•
Se establece el concepto de red abierta, por virtud del cual existe la obligación
para el operador interconectante de permitir el uso eficiente de su red para con el
(los) operador (es) interconectado (s), para lograr el interfuncionamiento y la
interoperabilidad.
•
El operador interconectado podrá solicitar la interconexión en cualquier punto y
jerarquía de la red, siempre que sea técnica y económicamente viable.
•
Tanto los equipos como las interfaces necesarios para la interconexión podrán ser
suministrados por cualquiera de las partes.
•
Existe la posibilidad de coubicación física o virtual de los equipos para la
interconexión.
•
Las condiciones de la interconexión provista por el operador interconectante
deben ser por lo menos de igual calidad que las que se provée a sí mismo, o a sus
subsidiarias o controladas.
95
En Ecuador el regulador es Conatel, y la entidad encargada de vigilancia y control es la Secretaría de
Telecomunicaciones.
126
Los cargos de interconexión y la metodología se fijarán libremente por las partes, sin
desconocer el principio de costo más una utilidad razonable; la base para su
determinación serán los requerimientos técnicos de los enlaces de interconexión que
se establezcan entre las redes a interconectar; cuando sea la Secretaría quién fije los
cargos de interconexión tendrá en cuenta los siguientes criterios (artículos 9, 26 y 27):
•
En función de los gastos por establecimiento, operación y mantenimiento de las
instalaciones que permitan la interconexión física y lógica de redes públicas.
•
En función de los cargos de uso que se determinarán sobre la base de costos
incrementales a largo plazo.
En caso de controversias, cuando se vaya a desconectar por interrupción o
terminación de los acuerdos, el mantenimiento de la interconexión es la regla general;
por lo tanto se necesitará autorización previa de la Superintendencia de
Telecomunicaciones y Secretaría Nacional de Telecomunicaciones para ello
(artículos 34 y 36).
3.1.4 Perú.
En el Perú existen diferentes normas que en su conjunto regulan la interconexión, y
son a saber:
•
Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (D.S. 06-94-TCC).
•
Decreto Supremo 020 de 1998 Ministerio de Telecomunicaciones.
127
•
Decreto Supremo 02 de 1999 Ministerio de Telecomunicaciones.
•
Resolución N° 001-95-CD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 001-98-CD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 014-99-CD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 038-99-PD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 070-2000-CD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 003-2001-CD/OSIPTEL.
•
Resolución N° 047-2001-CD/OSIPTEL.
El ámbito de aplicación es a todos los operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones, siendo una obligación la de permitir la interconexión (artículo
106, D.S. 06-94-TCC y artículo 5 Resolución 001-98 CD/OSIPTEL).
Como principios de la interconexión, se establecen (artículos 6 y 7, Resolución 00198):
•
Desagregación de redes en instalaciones esenciales.
•
Neutralidad.
•
No discriminación.
•
Igualdad de acceso.
•
Libre y leal competencia.
•
Buena Fe.
128
Existe libertad de negociación para llegar al acuerdo de interconexión, pudiéndose
este conseguir por acuerdo directo entre las partes involucradas o por imposición del
regulador (OSIPTEL) en caso de no lograr un acuerdo directo en cuyo caso, éste
expedirá las condiciones técnicas, económicas y generales de la interconexión; para
los acuerdos fruto de la negociación directa, se necesitará la aprobación previa de la
OSIPTEL para la entrada en vigencia del acuerdo (artículo 36, Resolución 047-2001,
artículo 111, Decreto Supremo 02 de 1999 Ministerio de Telecomunicaciones).
Como aspectos técnicos generales se establecen (artículo 26, Resolución 001-98):
•
Las facilidades de atención al público que cada operador brindará a sus usuarios,
tales como: Información, emergencias, larga distancia internacional, etc...
•
Intercambio de información entre los operadores sobre consultas, reclamos,
cuando tengan relación con las redes que los operadores manejan.
•
Coordinación entre operadores para reparación de averías en las redes o servicios
interconectadas.
•
Intercambio de información sobre modificaciones técnicas u operativas.
•
Informar a la contraparte cuando se adopten medidas que vayan afectar la red o
instalaciones esenciales de esta.
•
El intercambio de planes o programas de variaciones futuras relacionadas con la
interconexión, para que se puedan planificar dichas variaciones.
129
•
Intercambio de información sobre la intensidad de tráfico de interconexión a la
hora cargada, incluyendo la periodicidad en que dicho intercambio se llevará a
cabo.
Los cargos de interconexión deberán ser aprobados por el regulador, y sus
componentes son (artículo 13 y ss, Resolución 001-98):
•
Los costos de interconexión, es decir aquellos en que se incurre para lograr la
instalación de la interconexión, y que son directamente atribuibles a la misma, y
se definen como la diferencia en los costos totales que incluyen determinada
instalación y los costos totales que excluyen dicha instalación, dividida por la
capacidad de la instalación.
•
Contribuciones a los costos totales del prestador del servicio local, los cuales se
fijarán de manera que permita cubrir una porción de los costos comunes no
directamente atribuibles a los servicios de interconexión.
•
Utilidad razonable, basado en el costo promedio ponderado del capital del
operador que provee el servicio.
Existe libertad para fijar las modalidades de los cargos de interconexión, siempre y
cuando se demuestre su eficiencia ante OSIPTEL, como modalidades mínimas se
deberán ofrecer (artículo 21, Resolución 001-98):
•
Por tiempo de ocupación de las comunicaciones debidamente completadas y/o
volumen de información.
130
•
Cargos fijos periódicos.
Por considerarse la interconexión de
redes de interés público y social, el
mantenimiento de la misma es la regla general, cualquier cambio o modificación
deberá ser informado ante el regulador previamente a dicha circunstancia (artículo
106, D.S. 06-94-TCC, artículo 27, Resolución 001-98).
3.1.5 Venezuela Decreto 1.093 de 2000.
El ámbito de aplicación es a todos los operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones, considerándose a la interconexión como una obligación legal
(artículo 6).
Se establecen como principios (artículo 4):
•
Neutralidad.
•
Buena Fe.
•
Transparencia.
•
No discriminación.
•
Igualdad de Acceso.
Existe libertad de negociación entre las partes para la consecución del acuerdo de
interconexión; cuando no se pueda llegar a un acuerdo directo entre las partes, el
regulador (CONATEL) impondrá la interconexión con las condiciones técnicas,
131
económicas y generales, acogiendo los puntos en que haya habido acuerdo entre las
partes, si lo hubo (artículos 3, 43 y 52).
Se establecen unas condiciones mínimas técnicas que se deberán tener en cuenta en
todo acuerdo de interconexión (artículo 31).
Los cargos de interconexión serán acordados por las partes involucradas (éstos
incluyen cargos de acceso y cargos de uso), sino existe acuerdo sobre los mismos,
CONATEL96 los establecerá con los siguientes criterios (artículos 23 y 44):
•
Los cargos de acceso se determinarán en función de los gastos por el
establecimiento, operación y mantenimiento de las instalaciones que permitan la
interconexión física y lógica de las redes.
•
Los cargos de uso se determinarán con base en costos incrementales a largo plazo.
El mantenimiento de la interconexión es la regla general, y la desconexión sólo se
podrá autorizar previamente por el regulador (artículo 61).
3.2
ANALISIS ECONOMICO.
3.2.1 Bolivia.
Con la Ley de telecomunicaciones (N° 1632 de 1995) se posibilita la prestación de
servicios de Telecomunicaciones en competencia; pero dicho instrumento limitaba la
misma, estableciendo un periodo de seis (6) años con derechos exclusivos temporales
132
para las diez y siete (17) cooperativas prestadoras de TPBCL y para ENTEL
(operador de TPBCLDN y TPBCLDI), para las primeras esos derechos exclusivos se
condicionaban al cumplimiento de metas de cobertura y calidad en su respectiva
zona; en caso de no cumplir con dichas metas y de acuerdo con unos parámetros de
líneas instaladas, perderían su privilegio de exclusividad en un porcentaje equivalente
al 20% por cada año de incumplimiento, si llegaba el momento en que se perdía el
porcentaje total de exclusividad, cualquier interesado podría entrar a competir con
dicha cooperativa; para el caso de ENTEL el periodo de exclusividad no se
condicionaba a ninguna obligación de cobertura y calidad.
Durante este periodo la densidad telefónica aumentó fruto del cumplimiento de las
metas impuestas a las cooperativas, de 3.3 líneas telefónicas por cada 100 habitantes
registradas para 1995, se pasó a 6.3 líneas para el año 2001; en materia de tarifas, la
local en el año 2001 fue de USD$ 0.049 y la internacional para el mismo periodo fue
de USD$ 0.12397.
Pero el problema de concentración de líneas telefónicas es latente ya que según
estimaciones de la ITU, ésta en zonas urbanas alcanza el 80%.
Con los compromisos adquiridos por Bolivia ante la OMC en 1997, se establece a
Noviembre de 2001 como inicio de la apertura total en telecomunicaciones,
96
97
Es el ente regulador en dicho país.
Fuente: SITTEL
133
armonizado lo anterior con la legislación supranacional en la que se establecen
obligaciones en este mismo sentido; fruto de lo anterior se expide el Decreto Supremo
N° 26011 sobre interconexión, acogiendo tanto los compromisos adquiridos ante la
OMC, como la legislación andina; aunque todavía esta regulación no ha cumplido su
tiempo de maduración para conocer sus resultados, escenarios optimistas esperan que
por efecto de la competencia haya un aumento tanto de la inversión en
telecomunicaciones como de ingresos en la misma, mejorando la participación del
sector en el PIB que para el año 2000 representaba 2.7 miles de bolivianos98, de un
PIB total de 13.600 miles de bolivianos99. En un escenario de competencia
indudablemente habrá un aumento de los indicadores en telecomunicaciones
(densidad, calidad del servicio y disminución en tarifas).
3.2.2 Ecuador.
Con la Ley Especial de Telecomunicaciones de Febrero 29 de 2000, se posibilita la
prestación de servicios de Telecomunicaciones en competencia, ya que hasta ese
entonces existía EMETEL que prestaba todos los servicios de TPBC y un operador
que prestaba el servicio de TPBCL (ETAPA); con dicho instrumento se facultó al
ejecutivo para que escindiera a EMETEL, conllevando al surgimiento de
ANDINATEL y PACIFICTEL que prestan todos los servicios de TPBC; a estos
operadores y ETAPA se les otorgan derechos exclusivos temporales por un periodo
98
99
Donde USD$ 1 = 6.1 bolivianos.
www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/Bolivia%20final.pdf
134
de cinco (5) años para la prestación del respectivo servicio, estableciéndoles unas
metas de cobertura y calidad del servicio.
Al igual que el caso boliviano la densidad ha aumentado fruto del cumplimiento de
las obligaciones por la exclusividad; así de 6.53 líneas en 1995, para el año 2002 se
han alcanzado las 11.10 líneas telefónicas por cada 100 habitantes100, en materia
tarifaria para el año 2001, la local fue de USD$ 0.52, la regional de USD$ 0.117, la
nacional USD$ 0.20 y la internacional USD$ 0.60101; también como en Bolivia se
presenta una concentración de la densidad en grandes poblados llegando
aproximadamente al 75%102.
La normatividad sobre interconexión se expide con base en la legislación
supranacional ya que Ecuador según los acuerdos alcanzados con la OMC, sólo se
comprometió a la liberalización de los servicios móviles, al igual que Bolivia se
esperan escenarios optimistas por la llegada de la competencia, para que así mejoren
indicadores como el de inversión e ingresos en telecomunicaciones, que para el año
2001 representaron USD$ 100.9 y 422.7 millones respectivamente.103
100
Fuente: CONATEL
Fuente: CONATEL y SUPERTEL
102
Fuente: ITU
103
Fuente: www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/Fichaecuador.pdf
101
135
3.2.3 Perú.
Con la expedición de la Ley de Telecomunicaciones en 1991 (Decreto N° 26096,
modificado y recogido en el texto único ordenado del D.S. 13-93-TCC del 6 de Mayo
de 1993), se garantiza y permite la competencia e inversión privada en
telecomunicaciones; así mismo se privatizan las empresas prestadoras del servicio de
TPBC (CPT y ENTEL), conllevando después de su privatización a una fusión de las
mismas, dando origen a TELEFONICA S.A., a dicha empresa se le otorgan derechos
exclusivos temporales por un periodo de cinco (5) años, imponiéndole obligaciones
de cobertura y calidad del servicio como contraprestación a la exclusividad otorgada.
Como en los dos (2) casos anteriormente mencionados (Bolivia y Ecuador), la
densidad ha aumentado situándose para el año 2002 en 5.98 líneas telefónicas por
cada 100 habitantes104; pero se presenta un caso particular, ya que si bien este
indicador aumentó en comparación al año de 1995 (4.7 líneas); se ha presentado un
decrecimiento en el mismo, ya que en el año 98 fue de 6.18, en el 99 de 6.26, en el
2000 de 6.19 y en el 2001 de 5.92105; lo anterior se debió a los problemas políticos y
económicos que afectaron al país durante este periodo, lo que llevó a que la población
que tenía el servicio de telefonía lo cancelará y por ende que las metas de expansión
del servicio impuestas a TELEFONICA S.A. fueran reducidas.
104
105
Fuente: OSIPTEL.
Fuente: Ahciet
136
Con los compromisos adquiridos por el país ante la OMC, se coloca al año de 1999
para la liberalización de los servicios de TPBC, año en el cual termina la
exclusividad; desde entonces han ingresado nuevos operadores de TPBCL y
TPBCLD (cuatro nuevos), fruto de la normatividad general en telecomunicaciones, y
en particular con las normas sobre interconexión, esta última se ha adecuado a los
compromisos adquiridos y a las normas andinas sobre la materia, teniendo como fruto
no sólo la entrada de nuevos actores al mercado, que para el año 2000 contribuyeron
con la inversión en telecomunicaciones que ascendió a los 738.9 millones de
dólares106; sino que se tengan proyecciones de inversión en el sector por 2.500
millones de dólares para el periodo 2000-2005.107
3.2.4 Venezuela.
Con la privatización de la CANTV (operadora de los servicios de TPBC) en el año de
1990, se le otorgó a esta un periodo de exclusividad de diez (10) años, imponiéndole
como contraprestación metas de cobertura y calidad en el servicio; durante este
periodo, la densidad telefónica alcanzó las 10.94 líneas por cada 100 habitantes para
el año 2000.
Con la expedición de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (N° 36970 del 2000)
se garantiza y protege la competencia en el sector; la normatividad expedida
desarrollando dicha ley (Decreto N° 1,093 de 2000 sobre interconexión) acoge los
106
Fuente: www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/per%20final.pdf
137
compromisos adquiridos ante la OMC de liberalización del servicio de TPBC para el
año 2000 y las normas andinas vigentes; lo anterior ha permitido la entrada de nuevos
operadores de TPBC, alcanzando un total de veinte (20) nuevos (incluyendo TPBCL,
TPBCLDN y TPBCLDI), que han contribuido a la inversión en telecomunicaciones,
que para el año 2001 fue de 745.6 millones de dólares; así mismo se esperan
inversiones entre 5000-10,000 millones de dólares, fruto de la liberalización en
telecomunicaciones durante el periodo 2000-2007, también se espera que la densidad
telefónica alcance las 20.3 líneas para el año 2004108.
107
Fuente:
www.innovarium.com/Telecomit/Venezuela/telecomunicaciones%20en%20Venezuela%202000.htm
108
Fuente: CONATEL
138
4.
EVALUACION Y VALORACION DE LA SITUACION
COLOMBIANA CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA
Y UNION EUROPEA EN EL TEMA DE INTERCONEXION.
4.1
EL ASPECTO TECNICO.
Para lograr un concepto de redes abiertas, los países tanto en la Comunidad Andina
como en la Unión Europea, han establecido parámetros tecnológicos que posibilitan
el acceso y la interoperabilidad de las redes; lo anterior para conseguir que la red del
operador interconectante se utilice eficientemente por parte del (los) operador(es)
interconectado(s); y así lograr el objeto de la interconexión la cual es la de permitir la
comunicación entre usuarios pertenecientes a diferentes redes de telecomunicaciones.
Por ello, las distintas regulaciones han acogido las recomendaciones del organismo
normalizador a nivel mundial (ITU), para que los operadores intervinientes en la
interconexión utilicen las normas técnicas acorde a los Planes Técnicos Básicos, que
son expedidos por el respectivo regulador, siguiendo los lineamientos de la ITU; y no
podría ser de otra manera, ya que en un mundo globalizado donde el capital se mueve
con tanta facilidad de un lugar a otro, se necesitan parámetros uniformes, para evitar
entre otras variables, costos de transacción elevados que de lo contrario afectarían el
desarrollo de las telecomunicaciones.
139
4.2
CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA.
La legislación comunitaria andina sobre la materia, ha sentado unas bases sobre las
cuales los países miembros han expedido su legislación interna, pudiendo esta última
extenderse a puntos no tratados en la legislación andina, pero no contrariarla; siendo
hoy la normatividad interna de cada país miembro aplicable para la interconexión que
se realice dentro de éstos; lo anterior por el incipiente desarrollo que hoy muestra el
mercado común andino.
Es así que los países miembros han expedido su legislación atendiendo a lo dispuesto
por la normatividad andina, el mayor o menor resultado en el desarrollo de las
telecomunicaciones por la aplicabilidad de la normatividad, se ha dado entre otras por
las
restricciones
–derechos
temporarios-
que
se
han
otorgado
a los operadores establecidos en los diferentes países, siendo la única excepción a
estas restricciones temporarias Colombia, que desde la apertura a la competencia la
ha promovido y defendido sin ningún tipo de protección exclusiva a los operadores
establecidos de servicios de telecomunicaciones; a contrario de lo ocurrido con el
resto de países andinos donde la legislación sobre interconexión es relativamente
reciente por la finalización de derechos exclusivos otorgados a los operadores
establecidos.
Analizando las diferentes legislaciones y observando su estructura, reiteramos nuestra
afirmación de la tendencia a la uniformidad de regulaciones que trae la globalización
consigo; pero consideramos que desde el punto de vista comunitario, Colombia tiene
140
algunos aspectos a resaltar que no tienen sus hermanos andinos y que valorados en
conjunto puede afirmarse han contribuido al desarrollo actual del sector en el país.
Aspectos como; las obligaciones impuestas por la legislación a los operadores con
posición dominante, donde se permite corregir aquellas fallas que se presentan en el
mercado, por el poder que un momento dado pueda tener un operador en el mismo, y
en caso que las fuerzas del mercado no sean capaces de corregir. Nuestra legislación
es asimétrica en éste sentido ya que impone una serie de obligaciones “especiales” a
los operadores con posición dominante, con el fin de equilibrar la competencia con
los operadores que no tienen tal calidad en el mercado.
4.3
CON RESPECTO A LA UNION EUROPEA.
La regulación expedida por la Unión Europea en la materia, ha fomentado la
inversión y el crecimiento del sector, tal como lo demuestran los indicadores en
telecomunicaciones; se considera que esta regulación tiene condiciones y precios de
interconexión adecuados, promoviendo y profundizando la competencia en el
respectivo mercado.
Nosotros consideramos que son tres (3) los ejes fundamentales sobre los cuales se
edifica la legislación sobre interconexión vigente en la Eurozona, siendo a saber:
•
Operadores con PSM: Tal como se mencionó en otro apartado el concepto de
operador con PSM, que quiere armonizar la Comisión con el concepto
cuantitativo del 25%, consiste en que un operador disfruta de una condición
141
económica tal, que le permite actuar en gran medida con independencia frente a
los competidores y usuarios de su servicio; a la vez se considera que un agente
con PSM puede tener esta calidad en otro mercado estrechamente ligado con el
primero por los vínculos que existen entre esos dos (2) mercados (vgr. Servicio
de TPBC e Internet).
Para que la competencia sea real y efectiva el regulador supranacional, le ha
impuesto una serie de obligaciones especiales a operadores que ostenten dicha
calidad, siendo las más importantes: Ofrecer la interconexión en puntos
diferentes a los ofrecidos a la mayoría de usuarios; la desagregación de redes
hace parte de este tipo de aspectos especiales; así mismo cuando el regulador lo
considere conveniente puede excluir de ciertas obligaciones a los operadores con
esta calidad (PSM) cuando dicha obligación no es proporcional o relevante para
efectos de la competencia en el mercado.
•
Desagregación de redes: Para la Unión, la desagregación de redes junto con la
reventa de servicios, constituyen factores claves para promover la competencia;
dentro del primero (desagregación) es de vital importancia la del bucle del
abonado, ya que este permite el acceso físico al usuario, y estando el mercado
orientado hacia la convergencia de servicios y con la escasez de espacio físico en
las ciudades para que cada operador tienda redes primarias, secundarias y
acometidas al usuario, reviste gran importancia este tema; la Unión ha
desarrollado tres (3) tipos de desagregación del bucle del abonado, siendo a
142
saber: Desagregación total, uso compartido de la línea de cobre y acceso a
canales de datos de alta velocidad.
•
Precios de interconexión: La Eurozona ha considerado que los cargos de acceso
deben estar orientados a los principios de costos y transparencia, la forma como
se han calculado estos costos, ha sido con proyecciones económicas de las
respectivas empresas a largo plazo, generando las llamadas TELRIC (costos
totales medios incrementales de largo plazo).
Siguiendo los anteriores lineamientos, Colombia en la expedición de su legislación ha
tenido en cuenta los ejes fundamentales que consideramos tiene la normatividad
comunitaria europea, ya que en lo que respecta a operadores con PSM dentro de la
Resolución 469/02 de la CRT, en las obligaciones tipo C (artículos 4.2.3.1 y ss) se
adoptan unos criterios similares para determinar si un operador tiene posición
dominante en el mercado; así mismo como las obligaciones especiales impuestas a
éste tipo de operadores; para que así se equilibren las relaciones de los operadores
que no tienen dicha calidad (PSM) con la que si la tienen.
En lo atinente a la desagregación de redes, al igual que en el viejo continente para
nosotros es una obligación para operadores con PSM, la CRT puede obligar al
operador con dicha calidad para que ofrezca el o los elementos de red o servicios que
determine dicha situación (artículo 4.2.3.3, Resolución 469); la razón para ello se da
por la situación que tuvieron los operadores monopólicos en nuestro mercado, lo que
143
les permitió la construcción de infraestructura de gran cobertura; en lo atinente al
bucle del abonado el artículo 4.2.3.3 de la norma mencionada, establece en su
parágrafo que para la desagregación de éste elemento, el regulador a solicitud de
parte realizará un estudio para proceder a dicho fin, para así determinar si existe un
mercado potencial que justifique la desagregación de éste elemento, y también si el
operador dueño del bucle no esta en capacidad de prestar el servicio propuesto a
precios razonables, con estándares mínimos de calidad y en la cantidad necesaria.
Cuando se estaba debatiendo el proyecto de cargos de acceso (hoy Resolución
463/01), una de las razones fundamentales para el cambio en sus formas de tasarlos
fue, que según los resultados arrojados por el modelo US-WEST-LECG (que utiliza
el TELRIC) de general aceptación del sector; dio como resultado que las tarifas
cobradas en Colombia estaban por encima de las mejores prácticas europeas (que
utilizan el modelo TELRIC para determinar los cargos de acceso) en USD $1.7
centavos; con la Resolución 463 en la que se adoptan como modalidades mínimas de
los cargos de acceso, los de uso y capacidad; se disminuye el valor de los cargos de
acceso de manera eficiente para equipararlos con las mejores prácticas europeas, en
caso que los operadores decidan adoptar una modalidad diferente de cargos de acceso
a los de uso y capacidad, tendrán en cuenta que su valor se determinará con base en
los principios de costos más una utilidad razonable; y como se vio en otro apartado,
144
para la CRT el modelo TELRIC es con el que se obtiene el mejor resultado en su
calculo.109
Por el corto tiempo de vigencia de esta normatividad (Resolución 463 y 469), no
podemos valorar los resultados de esta legislación; pero consideramos que por los
lineamientos que ha adoptado, contribuirá a propiciar las inversiones y desarrollar los
sistemas de financiación necesarios para garantizar el acceso universal y la provisión
de servicios de telecomunicaciones para la población colombiana.
145
5. CONCLUSIONES.
•
Hoy en día el concepto de interconexión no se circunscribe al aspecto técnico,
hoy es un concepto más funcional, en el que espera que cumpla varias funciones,
principalmente ser un vehículo que disminuya las barreras de entrada para los
nuevos competidores en razón de la red a construir, por esto se le considera una
obligación legal de estricto cumplimiento; adicionalmente ante la entrada de
nuevos actores al mercado de TPBC, se quiere que los nuevos participantes
cumplan con una finalidad con la cual el Estado no pudo cumplir, el servicio
universal.
•
Dentro de una política de liberalización en telecomunicaciones, la interconexión
por ser un requisito “previo e indispensable” de la misma, participa de los
principios de aquella, además tiene unos principios propios como: Desagregación
de redes y acceso a instalaciones esenciales; cargo igual; cumplimiento de Planes
Técnicos Básicos; costos; etc...
•
Existen dos (2) clases de interconexión para las redes de TPBC, según la clase de
redes que se interconecten a la RTPC y según el cubrimiento de ésta última. De
aquella se tiene: RTPC con fijas, móviles y satélitales. Según el cubrimiento se
tiene: Redes de TPBC con TPBCL, TPBCL y TPBCLE con TPBCLE, TPBCLD
con TPBCLE y TMR con TPBC.
109
Ver pie de página número 31.
146
•
Es importante conocer el desarrollo de la Unión Europea (UE) en la
interconexión, ya que hoy en día es una de las zonas donde mayores progresos
tecnológicos y regulatorios se han dado en telecomunicaciones; así desde la
liberalización del mercado, se ha procurado mediante las Directivas y otro tipo de
documentos (vgr. Libros), que todas las redes de la Unión funcionen como una
macrored de alcance comunitario. Para lograr lo anterior se considera que los
esfuerzos se deben centrar en lograr la interconexión e interoperabilidad de las
redes nacionales, así como el acceso a las mismas (ONP).
•
Dentro de los aspectos centrales de la interconexión en la Eurozona, estos quedan
establecidos principalmente en la Directiva 97/33/EC, en donde se establecen una
serie de condiciones armonizadas, equitativas y no discriminatorias para los
diferentes operadores en la interconexión. En lo que respecta a los operadores con
PSM, se establecen una serie de obligaciones especiales, entre las que se
encuentran la de satisfacer la interconexión en puntos de terminación diferentes a
los ofrecidos a la mayoría de usuarios finales, para las tarifas de interconexión
estas se deben orientar con base en los principios de transparencia y costos
incrementales a largo plazo, ya que así se puede determinar la estructura e
intensidad de la competencia en el mercado.
•
Los resultados del proceso europeo no se han hecho esperar, la densidad
telefónica ha alcanzado las 40.62 líneas por cada 100 habitantes para el año 2001,
teniendo un crecimiento promedio de 3.4% entre el periodo 1995-2001; así
mismo
se
ha
presentado
una
disminución
147
tarifaria
en
servicios
de
telecomunicaciones cercana al 40% desde 1990 y la inversión privada en el
sector alcanzó los $USD 48.386,59 miles de millones para 1999.
•
Con anterioridad a la Constitución de 1991, nuestro país tenía un modelo
proteccionista en la economía, donde el Estado era quién prestaba el servicio de
TPBC por sí mismo, mediante monopolios en zonas exclusivas (TPBCL) y un
operador que prestaba el servicio de TPBCLDN y TPBCLDI; la normatividad
sobre interconexión era inexistente y obedecía a un concepto técnico de unión de
redes entre operadores monopólicos con el operador de larga distancia; el
principal problema durante este periodo fue la distorsión tarifaria que trajo como
consecuencia la pobre densidad telefónica, la baja calidad del servicio y la
concentración del mismo en zonas urbanas.
•
Con posterioridad a la Constitución de 1991, y siguiendo las tendencias de la
globalización, la norma de normas garantizó la libertad de competencia, la
igualdad de oportunidades en el uso del espectro electromagnético y dedicó unos
artículos a los servicios públicos. Ante la entrada de nuevos competidores y
desarrollando los preceptos constitucionales, se expide la Ley 142 de 1994 para
modificar la legislación existente del monopolio, a una donde con nuevos actores
en el mercado se debía proteger a todos los participantes por igual.
Dicha Ley en sus artículos 73.22 y 74.3 literales a, b y c, otorgan a la CRT la
facultad de establecer los requisitos generales a los cuales deben someterse los
prestadores de servicios públicos domiciliarios para utilizar las redes existentes y
acceder a las redes públicas de telecomunicaciones; así como la de promover la
148
competencia en el sector para evitar el abuso de la posición dominante, resolver
los conflictos que se presenten entre operadores para garantizar la libre y leal
competencia en el mercado y la eficiencia en la prestación del servicio.
Fruto de lo anterior se expide la Resolución 087 de 1997 de la CRT, en la que se
desarrollan entre otros, el régimen de competencia, interconexión y tarifas para
los servicios de TPBC.
•
Los resultados del proceso liberalizador colombiano no se hicieron esperar, fruto
de ello se ha presentado un crecimiento promedio del 11% anual en la densidad
telefónica desde la apertura, alcanzando las 16.93 líneas por cada 100 habitantes
para el año 2000, siendo de 26.3 líneas en los municipios donde existe
competencia; el crecimiento real del sector en el PIB ha sido en promedio del
3.05% anual entre 1998 y 2000, alcanzando los $6.063,443 miles de millones en
valor nominal para este último año. Pero el problema de concentración de líneas
abonado sigue latente, ya que esta representa cerca del 90% en las grandes zonas
para el 2000.
•
Consideramos que la regulación del año 97 fue un instrumento efectivo para
promover el desarrollo económico del país, tal como lo demuestra el crecimiento
del sector de telecomunicaciones en el PIB, lo anterior por la entrada de nuevos
competidores al mercado; además contribuyó a la satisfacción de necesidades
insatisfechas de la población colombiana, tal como lo demuestra el crecimiento de
la densidad telefónica durante este periodo.
149
•
La obligación legal impuesta en la interconexión, tiene su fundamento en
circunstancias de orden económico, ya que por ser la red existente propiedad de
los operadores monopolistas, los llevaba a funcionar con economías de escala y
alcance o aglomeración, constituyendo barreras de entrada para los nuevos
operadores en razón de la red a construir; para contrarrestar lo anterior los Estados
parten del supuesto que la red es pública y que todos pueden acceder a ella
cumpliendo una serie de requisitos generales, logrando que la entrada de nuevos
operadores no se retrase por la construcción de la red. Desde el punto de vista de
los cargos de acceso, estos constituyen un factor esencial dentro de la
interconexión, ya que si son bajos desestímulan la expansión de la red y si son
muy altos afectan la entrada de nuevos competidores porque esos costos le tendría
que ser trasladados al usuario vía tarifas. Así mismo, dentro de una política de
competencia es de vital importancia la normatividad sobre interconexión, y
específicamente una regulación asimétrica de la misma; ya que al abrirse el
mercado a la competencia las reglas de juego estaban diseñadas para proteger el
monopolio, quienes eran dueños de la infraestructura necesaria para la prestación
de los servicios de telecomunicaciones; para fomentar la entrada de nuevos
operadores se necesita “igualdad” en las oportunidades para los participantes en el
mercado; por lo anterior al existir operadores con posición dominante se necesita
que la regulación imponga una serie de obligaciones especiales en materia de
interconexión a quienes ostenten dicha calidad, porque de lo contrario los
operadores con posición dominante al tener el control sobre la infraestructura
crearían barreras de entrada para los nuevos competidores por lo que éstos
150
representan para su renta porque siempre será superior la ventaja por la
discriminación que las ganancias por concepto de interconexión.
•
Con la expedición de la Ley 489 de 1998 “sobre organización y funcionamiento
de las entidades del orden nacional”, en su artículo 54 se establecen los principios
y reglas generales para garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión
pública, para evitar la duplicidad de funciones entre diferentes organismos de la
administración nacional; para ese entonces el Ministerio de Comunicaciones tenía
la facultad de establecer las políticas para garantizar la interconexión de las redes
y el interfuncionamiento de los servicios no domiciliarios de telecomunicaciones,
con excepción de los servicios de radiodifusión sonora y televisión.
Con base en la Ley 489 se expidió el Decreto 1130 de 1999, que otorga facultades
a la CRT para expedir toda la regulación en materia de interconexión; regular los
aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión
de redes; y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes
lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y conexiones; así como
la imposición de servidumbres de interconexión, acceso y uso de tales bienes
(artículo 37 numerales 3, 7 y 29).
Hoy nuestra regulación vigente se encuentra en las Resoluciones 463 de 2001 y
469 de 2002 de la CRT, constituyendo un régimen unificado de interconexión;
aunque la normatividad del año 1997 resultó ser eficiente en la apertura a la
competencia, por su reducido ámbito de aplicación; por los progresos
tecnológicos en las telecomunicaciones; por la convergencia; por la necesidad de
151
disminuir los cargos de acceso de manera eficiente a las mejores prácticas
europeas; así como por la vigencia de las normas comunitarias sobre la materia;
volvían imperiosa la tarea de adecuación de la regulación a esas nuevas
necesidades; la CRT lo logró y por eso hoy consideramos que no existen falencias
regulatorias en el tema de interconexión, porque aunque en un principio los
“grandes” operadores de telecomunicaciones colombianos fueron los enemigos
de estas Resoluciones, hoy son los primeros que han visto sus ventajas y quienes
las han aplicado.
•
Los países miembros de la Comunidad Andina, siguen en general los mismos
principios y estructura en su normatividad sobre interconexión, el mayor o menor
grado en el desarrollo del sector se debe a los derechos temporarios concedidos a
los operadores establecidos, siendo la única excepción Colombia que desde la
liberalización ha promovido y protegido la competencia sin ningún tipo de
gabelas; por esto nuestra normatividad tiene algunos aspectos a resaltar que no
tienen sus hermanos andinos como las obligaciones para operadores con PSM.
•
Colombia en la expedición de su legislación no sólo ha tenido en cuenta las
normas comunitarias, sino que ha seguido a la normatividad de la Unión Europea
en la materia, así nuestra legislación actual, aunque tiene un corto tiempo de
vigencia, razón por la cual no se ha podido valorar sus resultados; consideramos
que fomentará las inversiones y desarrollará los sistemas de financiación
152
necesarios para garantizar el acceso universal y la prestación de servicios de
telecomunicaciones a la población colombiana.
•
Desde el punto de vista técnico, los diferentes países alrededor del orbe, siguen
las recomendaciones del organismo normalizador mundial (ITU), lo anterior para
lograr el acceso y la interoperabilidad de las redes; y no podría ser de otra manera
ya que en un mundo globalizado el capital necesita uniformidad en las normas
para evitar elevados costos de transacción.
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