Capítulo 3: Los Cambios en las Políticas de Seguridad Global: Por

PROGRAM ON STATES AND SECURITY
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Capítulo 3: Los Cambios en las Políticas de Seguridad Global: Por Qué Son Importantes
para el Sur
Susan L. Woodward, El Centro Graduado, CUNY, Nueva York i
Resumen
El orden de seguridad global ha evolucionado desde 1989, dirigido inicialmente por los
Estados Unidos (EEUU) para expandir su orden post-1945, en Europa, al resto del mundo pero
propulsado también por competición y debates dentro de esa alianza post-Segunda Guerra
Mundial, como vencedores colectivos en la Guerra Fría, acerca de cómo definir un nuevo orden
internacional. Este artículo identifica tres políticas de los EEUU que empezaron esta
reestructuración, sus redefiniciones paralelas de la seguridad, y de las tensiones provocadas por
esta agenda y sus consecuencias, dentro del “norte,” reemplazando el “oeste,” entre norte y
“sur,” reemplazando el “este”; y las oportunidades múltiples resultantes para coaliciones
políticas alternativas, el norte contra sur, entre norte y sur, y dentro del sur, que tienen aún que
jugarse completamente. La fluidez resultante todavía no se ha estabilizado en un nuevo orden de
seguridad internacional.
Biografía
Susan L. Woodward es Profesor de Ciencias Políticas en el Centro Graduado, en la
Universidad de la Ciudad de Nueva York, y actualmente participa como colaboradora senior en
FRIDE, Madrid. Especialista en los Balcanes, actualmente su trabajo se desarrolla en torno al
estado fallido y la construcción del nuevo estado post-conflicto. Ha sido profesora en la
Northwestern University, en el Williams College, y en la Universidad de Yale, y ha sido
investigadora en el Brookings Institution y el King’s College, en Londres. Susan Woodward fue
directora de la Unidad de Análisis y Evaluación para UNPROFOR en 1994 y consejera especial
para OSCE en Sarajevo en 1998. Sus escritos incluyen Tragedia Balcánica: Caos y Disolución
después de la Guerra Fría (Brookings Press, 1995), y el Desempleo Socialista: La Economía
Política de Yugoslavia, 1945-1990 (Princeton University Press, 1995).
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¿Es el orden internacional, desde 1989, una continuación del elaborado por los EEUU
después de la Segunda Guerra Mundial? ¿O los numerosos esfuerzos a principios de los noventa
por alcanzar "dividendos de paz" para crear un orden basado en la cooperación en lugar de la
seguridad colectiva, la seguridad humana en lugar de la seguridad de estado, y un nuevo
multilateralismo dirigido por Naciones Unidas, han transformado la seguridad global 'hacia un
nuevo orden mundial,' como el Presidente de los EEUU George H. W. Bush propuso
dirigiéndose a una sesión conjunta del Congreso estadounidense el 11 de septiembre de 1990? ii
En Después de la victoria, John Ikenberry argumenta que cualquier orden internacional
se define en función de las victorias conseguidas en una guerra y en función de lo que los estados
victoriosos hacen con su 'nuevo poder adquirido'. Si el objetivo de dichos estados victoriosos es
el de mantener ese poder a través de, irónicamente, límites a su poder para así hacerlo aceptable
para otros estados y ligarse a sí mismos “a compromisos a largo plazo” (Ikenberry 2001: xi), ese
orden será estable. Para Ikenberry, los vencedores de 1989, los Estados Unidos y sus aliados
occidentales, siguieron este principio. Más de una década después, el resultado es una ‘notable
durabilidad del orden de 1945, entre las democracias industriales a pesar del fin de la Guerra
Fría' (Ikenberry 2001: 257). El unilateralismo de la administración de George W. Bush en la
siguiente década, 2001-2008, incluyendo su continua negativa a aceptar compromisos a largo
plazo, incluyendo tratados previamente firmados iii, sugiere una ruptura de gran envergadura.
Analistas y ciudadanos de diferentes partes del mundo, como Oriente Medio y Latinoamérica,
comenzaron a argumentar abiertamente que Estados Unidos se había convertido en una de las
mayores amenazas a la seguridad global, y no su estabilizador hegemónico. El hecho de que la
Administración de los EEUU tuvo compañía en muchas de estas acciones, ya fuera en Iraq y
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Afganistán o en su política hacia Israel y Palestina, de alguno o todos sus aliados de OTAN post1945, parecería no obstante confirmar la tesis de Ikenberry.
Esta aparente contradicción entre el unilateralismo de los EEUU en 2001-2008 y el apoyo
a las políticas de los EEUU, aunque a regañadientes, por sus aliados de 1945 y 1989 es vista por
otros académicos, como Mark Duffield y Rita Abrahamsen, como una demostración de un nuevo
orden global. Ya no basado en un solo hegemón si no en un sistema organizado de hegemonías,
este orden post-1989 es mucho más reminiscente del colonialismo de siglo XIX en el que los
estados ricos del norte, según Duffield, ahora usan la ayuda humanitaria y de desarrollo, además
del poder militar, para garantizar su propia seguridad ('el estilo de vida Occidental' [Duffield
2007: 2]) contra las amenazas del sur.
Este artículo toma la posición de que es demasiado pronto para decir cuál es el orden
global de seguridad post-1989, a pesar de casi dos décadas de reestructuración global. Como
predijo Ikenberry, la primera fase de redefinición fue una competición entre los vencedores, los
EEUU y sus aliados, por cómo institucionalizar el nuevo poder adquirido. Francis Fukuyama
resultó estar equivocado en cuanto a que 1989 era ‘el fin de la historia’ (Fukuyama 1989). Esta
lucha sucedió en Europa, pero ésta fue desbancada rápidamente por una nueva polaridad, como
Abrahamsen, Duffield, y Jervis sugieren. El norte y el sur reemplazaron al este y al oeste, y las
políticas del norte hacia el sur de hecho parecieron (y parecen) ser motivadas de manera
defensiva en una agenda en constante cambio, si bien como políticas de ‘contrainsurgencia’
(Duffield), de ‘disciplina’ (Abrahamsen), o de cambio de valores (Jervis).
Al mismo tiempo, las políticas de la Administración de Bush en la coyuntura crítica de
1989-90 han generado nuevos desafíos a la hegemonía del norte y han resultado en una mayor
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heterogeneidad en el sur. Las tensiones entre la agenda del norte y los estados del sur, por una
parte, y las nuevas oportunidades de coaliciones políticas en el sur y entre algunos estados del
sur y otros del norte, por otra, hacen de este orden un ambiente fluido. Es difícil predecir si la
nueva multipolaridad de mecanismos estabilizadores de resultados desconocidos se impondrá o,
como Ikenberry argumentaría, si los vencedores de la posguerra encontrarán una manera de
hacer su nuevo orden aceptable para los demás.
Este artículo propone en cambio identificar tres tendencias en la evolución de un nuevo
orden de seguridad y algunas de las tensiones y diferencias que éstas han provocado, empezando
con las políticas del Presidente de los EEUU George H. W. Bush dentro de la corriente del
triunfalismo occidental de 1989 y del objetivo de mantener el orden post 1945 bajo las nuevas
condiciones. Etiqueto estas tendencias de la siguiente manera: 'los estados aliados,' ‘el nuevo
regionalismo,' y 'los estados disidentes y estados fallidos.’
Los Estados Aliados
La victoria de 1989 fue una victoria económica y política, no militar. El fin de la Unión
Soviética (U.R.S.S.) y del poder comunista en Europa del Este fue una victoria para el
capitalismo como sistema mundial. Fukuyama argumentó de igual manera que también fue una
victoria para 'la democracia liberal como la forma definitiva de gobierno humano'. No obstante,
extender los principios del orden que EEUU creó en Europa occidental después de 1945 al resto
del mundo hacía necesearia una transformación radical de los órdenes internos de todos aquellos
países que fueron socialistas o que eran capaces de mantener políticas alternativas. La meta,
como en su momento expresó el entonces presidente del Banco Mundial Barber Conable en el
discurso de apertura de la conferencia de Desarrollo Económico anual en septiembre de 1991,
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‘[si] queremos alcanzar desarrollo general, debemos perseguir un crecimiento que no sea
fácilmente revertido por el proceso político de un gobierno imperfecto’ (cita en Doornbos 2003:
8). Cuanto más rápido sea el ritmo de cambio, menor la oportunidad de resistencia política, como
el FMI, el Banco Mundial y USAID argumentaron explícitamente en el momento en los casos de
Europa oriental y la ex Unión Soviética para explicar la “teoría del shock” y la rápida
privatización de bienes públicos antes de que las instituciones necesarias fueran creadas.
Estas políticas tuvieron una dimensión de seguridad explícita. Como Leo Panitch y Sam
Gindin argumentan con respecto del modelo original, EEUU después de 1945 no creó un imperio
en el sentido del siglo XIX, particularmente como es representado por los teoristas del
imperialismo; EEUU creó, en cambio, “estados aliados”. (Panitch y Gindin 2004). El Plan
Marshal utilizaría la ayuda norteamericana y condiciones políticas para promover cambios en las
instituciones locales y en las políticas de los países europeos de manera que los intereses propios
de los países se aliarían naturalmente con los intereses económicos de Estados Unidos. La
OTAN entonces, agruparía a estos aliados económicos en una “comunidad transatlántica’ de
seguridad colectiva definida tanto por los valores que protegía como por el terriorio de los
estados iv.
La primera fase de esta política se llevó a cabo en Europa oriental, y tuvo una ventaja en
aquel orden post-1945. Los Estados Unidos consiguió que la Unión Europea y la OTAN llevaran
a cabo esta transformación en su lugar. En otros lugares tuvieron que depender del Fondo
Monetario Internacional (FMI), del Banco Mundial y de la Organización Mundial de Comercio
(OMC). No obstante, incluse en esta primera fase, los intereses económicos y de seguridad de los
estados aliados no fueron lo suficientemente fuertes como para eliminar la importancia de los
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intereses nacionales. La economía de de Estados Unidos se topó con una dura competencia por
parte de la economía europea, particularmente por parte de los empresarios alemanes en Europa
oriental, Russia y las ex Repúblicas Soviéticas. Muchos de los estados miembros de la Unión
Europea (UE), except Reino Unido (basado en su interés nacional hacia la UE, y no en su
“relación especial” con los EEUU) resistieron la ampliación por casi una década, y todavía hoy
resisten la presión de los EEUU con respecto de los Balcanes occidentales y Turquía. Los
esfuerzos europeos por cambiar la arquitectura de seguridad europea para poder actuar de
manera oportuna en Yugoslavia en 1990 – 1991, en cambio, fueron resistidos por el presidente
Bush, quien se opuso a la extensión de las garantías del artículo V más allá de las fronteras de la
OTAN de 1990 y, junto con la URSS, cualquier acción por parte de la CSCE. La renuncia de la
Unión Europea a dicha extensión y la insistencia de EEUU en retener el dominio sobre la
seguridad europea comenzaron a ceder en 1994 bajo el mandato del presidente William J.
Clinton gracias a la presión de Polonia para usar la pertenencia a la OTAN como una
herramienta de presión para integrarse en la Unión Europea. No obstante, para finales de la
década, estas disputas parecen haber generado fricciones entre los estados aliados con intereses
sistémicos comunes: Polonia era un miembro de la UE, y la OTAN implementaba globalmente
políticas estadounidenses en Kosovo, Afganistán y el Océano Índico, entre otros.
Aunque no había aliados regionales comparables para poder llevar a cabo una
transformación doméstica en el resto del mundo, esta desventaja se diluyó gracias a una nueva
ventaja. Con la reforma política y económica y el colapso de la Unión Soviética, la fuente de
ayuda militar y financiera para la implementación de políticas económicas y alianzas de
seguridad alternativas en el sur desapareció. Las limitaciones estructurales del capital global ya
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veían los efectos domésticos al inicio de los noventas, como por ejemplo en Mozambique,
Zimbabue, Sudáfrica, India y Brasil, con asistencia financiera y condiciones de las Instituciones
Financieras Internacionales (IFI) y donantes occidentales. El poder de las IFI y de los donantes
occidentales sobre las políticas en el sur abarcó desde la estabilización macroeconómica
ortodoxa, el ajuste de las políticas estructurales de los ochenta y la meta de imponer agencias
restrictivas en las políticas económicas nacionales, y la reforma política bajo la etiqueta del
“buen gobierno” y la participación democrática. Esta consolidación neoliberal ha tenido efectos
potencialmente profundos en el sur: mientras que algunos tuvieron poder comercial e interés
económico suficientes para unirse a los estados del norte, como en el G20, o para negociar
colectivamente, como en la Ronda Comercial de Doha, o como inversionistas internacionales
como en IBSA v, muchos otros fueron consumidos por guerras civiles o lo que los estados del
norte conocen como “estados fallidos”.
El Nuevo Regionalismo
La segunda política de los EEUU, propuesta por George H. W. Busk en Ankara en julio
de 1991, fue el componente de seguridad de la política de post-guerra hacia estados no europeos
y no pertenecientes a la OTAN: un nuevo regionalismo. La seguridad global ahora estaría basada
en un sistema de “ejes y satélites” de organizaciones y poderes regionales que serían aliados de
los EEUU y que siempre aceptarían una mayor responsabilidad financiera y organizacional para
establecer un orden global vi aún dirigido por los EEUU. La referencia optimista de Bush en
“Hacia un nuevo orden mundial” hacia unas Naciones Unidas que sería liberada de las políticas
de la guerra fría (la amenaza de veto de los soviéticos y la resistencia a las políticas de los EEUU
por parte del bloque no alineado) y que sería capaz de jugar un rol en la paz y seguridad
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internacionales en San Francisco puede verse como un preludio de esta política. De hecho, el
Consejo de Seguridad aprobó una gran cantidad de misiones de Naciones Unidas en los procesos
de establecimiento y reconstrucción de la paz que comenzaron en 1990 – 1991, mientras que
EEUU se negó a proveer soldados o pagar sus cuotas hasta 1999. El costo de las operaciones de
mantenimiento de paz y las capacidades militares fueron delegadas a las organizaciones
regionales. Mientras tanto, EEUU sigue siendo un obstáculo para cualquier cambio en el
financiamiento de las operaciones de mantenimiento de paz (más allá de las contribuciones
voluntarias impredecibles), hacia una base presupuestaria más sólida en las evaluaciones de los
países miembros vii.
La frustración creciente de los EEUU con respecto de la oposición por parte del comité
de los no alineados en las Naciones Unidas durante la década de los noventa, y luego, junto con
sus aliados europeos, la negativa de los poderes no europeos – Rusia, China e India
especialmente- para sancionar la intervención militar en Kosovo en 1999, revivió las tensiones
entre los Estados Unidos y las Naciones Unidas, y pareció dar signos esperanzadores con
respecto de la reforma y el financiamiento de la ONU. El concepto del Nuevo Regionalismo
parecería haber ganado ahora. La UE ha desarrollado capacidades de rápida reacción y gestión
de crisis, los EEUU y algunos aliados han fortalecido activamente las capacidades de seguridad
de la Unión Africana (UA) y de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental
(CEEAO) para asumir la carga de las operaciones de paz en África, e incluso aquellos más
comprometidos con el principio de no intervención han rebajado significativamente sus barreras
respecto de las misiones que cuentan sólo con la aprobación del Consejo de Seguridad. Las
tropas rusas participaron en Croacia, Bosnia y Herzegovina, y Kosovo; China es uno de los
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mayores contribuyentes a las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU a nivel mundial y
el miembro permanente más grande; y las fuerzas militares de Brasil, Argentina y Chile
liderearon la estabilización de la misión en Haití en lugar de los EEUU.
El nuevo regionalismo tiene su complemento económico en el creciente énfasis en los
pactos regionales de comercio. También en los lugares en donde los poderes regionales son
fuertes, como Sudáfrica y la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD), o la
Unión de Naciones del Sur (UNASUR), iniciado por Brasil, se ha establecido una relación
directa entre el desarrollo y la seguridad para el manejo regional de los conflictos, así como la
cooperación para la defensa. Incluso India firmó un nuevo pacto de defensa con los EEUU en
2008 que incluyó responsabilidades regionales.
Estados Disidentes y Estados Fallidos
Mientras que EEUU comenzó a extender su orden económico y de seguridad post-1945
al resto del mundo después de 1989, no estuvo tan claro lo que EEUU haría militarmente a partir
de este momento como la “única potencia restante” con una defensa totalmente establecida y
organizada en torno a una desaparecida amenaza soviética. Los círculos de control de
armamentos en EEUU y Europa occidental tomaron tempranamente la oportunidad de abogar
por un cambio de la seguridad colectiva basada en los bloques bipolares hacia la seguridad
colectiva basada en la conferencia de Helsinki sobre la seguridad y cooperación en Europa
(CSCE). En 1994, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PENUD) solicitó con
urgencia un cambio aún más radical dedicando su Informe de Desarrollo Humano anual con un
nuevo concepto – la seguridad humana- para reemplazar los presupuestos militares para la
defensa de los estados y el territorio, con su extraordinario desperdicio de reservas de
9
armamentos y fuerzas armadas, por ayuda al desarrollo económico y social enfocada hacia las
personas y sus derechos a la seguridad económica y social viii.
En el gobierno de EEUU, en cambio, como ha puesto en manifiesto Michael Klare, el ex
presidente de la junta de jefes del estado mayor de Bush, el general Colin Powel, se había
percatado de que con los sucesos en Hungría en Agosto de 1989, y los anteriores a éste, debía
“formular un nuevo escenario de amenaza con la finalidad de justificar la preservación de la
capacidad de América como superpotencia en un mundo desprovisto de un adversario” (Klare
1998: 12). Presentada al Presidente Bush por primera vez el 15 de noviembre de 1989, la nueva
estrategia post-soviética impulsada por Powell promovía un cambio hacia “las potencias
emergentes del tercer mundo”, y que, en el anuncio oficial por parte del presidente Bush el año
siguiente, el 2 de agosto de 1990, “EEUU poseyese fuerzas suficientes para responder a
cualquier amenaza en cualquier rincón del globo en donde ocurriesen.” Powell denominó a estas
potencias emergentes como “estados disidentes.” La definición de la amenaza presentada por los
llamados “líderes disidentes” fue perfeccionada en la administración de Clinton como “el
conjunto de líderes regionales determinados a la dominación regional a través de la agresión
militar” (Secretaria de Defensa Les Aspin) y como aquellos que “no sólo deciden permanecer
fuera de la familia de las naciones sino que también ataca sus valores básicos” (Asesor de
Seguridad Nacional Anthony Lake) y promueve la proliferación nuclear (Klare 1998: 12-14).
En medio de estos debates acerca de la redefinición de la seguridad y de la utilización de
la fuerza militar, la presión para una intervención militar durante la década de 1990 provino de
las guerras civiles y de las situaciones de emergencia humanitaria más que del enfoque de
Washington hacia los estados disidentes o de la definición de alternativas para la promoción de
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la seguridad humana. La comunidad humanitaria por ello pidió la disposición de bienes militares
de EE.UU. y de sus aliados con la finalidad de llevar a cabo intervenciones más eficaces y, a
menudo en situaciones de emergencia humanitaria. La intención era establecer una obligación
internacional para intervenir ( un devoir d’ingerence de acuerdo a su proponente, Bernard
Kouchner) y utilizar la creciente sensibilización de la opinión pública con respecto del costo
humano asociado con las guerras de Somalia y de Bosnia, entre otros casos. El Alto Comisario
de Naciones Unidas para los Refugiados, Sadako Ogata, añadió a esto un “derecho de
permanencia” en el país natal para los desplazados internos y para los refugiados potenciales en
vez de buscar asilo en terceros países, junto con la intervención internacional para proteger a los
civiles en tiempos de guerra. Los activistas de derechos humanos triunfaron, a pesar de la
oposición de EE.UU, en establecer la prohibición de la utilización de minas terrestres
antipersonales, en función del concepto de seguridad humana, así como nuevos instrumentos
para hacer cumplir las leyes de guerra, como la Corte Penal Internacional. Incluso los
organismos de desarrollo, come USAID y el Banco Mundial, introdujeron la relación íntima
existente entre seguridad y desarrollo y la “real amenaza mundial” presentada por los estados
fallidos, incluyendo sus consecuencias más immediatas, como los conflictos civiles y el flujo
desestabilizador de refugiados (Atwood 1994).
Aunque los “estados disidentes” y los “estados fallidos” representan dos amenazas a la
seguridad mundial que compiten por el uso del poder militar, y que varían substancialmente en
sus proposiciones sobre el tipo de intervención necesaria y de sus partidarios, las dos presentan
una polaridad norte-sur. Los debates se llevaron a cabo entre los estados y actores del norte
mientras que el objeto de intervención, ya sea ésta definida en términos de desarrollo o de
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seguridad, se ubica en el sur. Aunque los estados en el sur introdujeron el concepto de “seguridad
no tradicional” e intentaron insertar sus preocupaciones en la agenda global, como la seguridad
energética, cultural, medioambiental, entre otras: el debate se mantuvo enfocado en los estados
del norte. La evolución de Noruega y Canadá, lejos de las bases desarrollistas del concepto de
seguridad humana, es particularmente reveladora respecto de los múltiples retos surgidos de este
debate y de las políticas resultantes de la doctrina de seguridad Estadounidense.
En mayo de 1998, ambos países unieron fuerzas en Lysøen, Noruega, para convocar un
grupo de poderes medianamente afines, incluyendo Japón ix, y promover el concepto de seguridad
humana que el PNUD inició para redefinir la seguridad basada en los individuos, y no en los
estados, y explícitamente como una alternativa al enfoque de seguridad estatal y militar de
EEUU. Dos años más tarde, en el 2000, sin embargo, el gobierno canadiense se retiró de este
enfoque de desarrollo convocando una Comisión Internacional de Intervención y Soberanía
Estatal como consecuencia de su responsabilidad en hacer posible el bombardeo de la OTAN en
Serbia en 1999, a pesar de la negativa del Consejo de Seguridad (ver Heinbecker 2004). Una
doctrina de “intervención humanitaria” articulada en torno a la intervención de apoyo a los
albaneses de Kosovo, fue generalizada por el informe de la Comisión de septiembre de 2001,
como un derecho y una obligación internacional para intervenir, en caso de ser necesario, para
proteger civiles en riesgo de violaciones masivas de derechos humanos, cuando sus propios
gobiernos no quieran o no puedan cumplir con su “responsabilidad soberana de proteger” a sus
ciudadanos.
Esta nueva doctrina de seguridad internacional, la Responsabilidad de Proteger (R2P en
sus siglas en inglés), fue presentada por el Secretario General de Naciones Unidas a la Asamblea
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General para su adopción, en lo que parecía un esfuerzo para devolver una autoridad erosionada
sobre la seguridad colectiva a las Naciones Unidas. Su uso del concepto estado fallido es distinto
de aquel enunciado en la Estrategia Nacional de Seguridad de EEUU de 2002 en respuesta a los
ataques de Nueva York y Washington en septiembre de 2001 y la base doctrinal para la “Guerra
Global contra el Terrorismo” (GGT) dirigida por EEUU y que comenzó en Afganistán en 2001
y, menos exitosamente en Naciones Unidas, en 2003, en contra de Iraq. Sin embargo, al mismo
tiempo, el contraste con otra comisión de seguridad humana, fundada por Japón y presentada en
las Naciones Unidas, que mantiene el concepto de 1994 x, revela un cambio en la práctica de los
aliados de EEUU en Europa hacia un concepto de seguridad que tiene más elementos en común
con el concepto de “Estado disidente”. Aunque aliados previos en el tema de seguridad humana,
Canadá, Japón y Noruega se volvieron actores prominentes en el apoyo a la intervención de
Estados Unidos en Afganistán. La iniciativa canadiense prevaleció en Naciones Unidas, cuando
el informe de 2004 del Panel de Expertos en Amenazas, Retos y Cambio, designado por Kofi
Annan, Un Mundo Más Seguro: Nuestra Responsabilidad Conjunta, definió la seguridad
colectiva en términos de seis grupos de amenazas (uno de ellos es “el conflicto interno,
incluyendo la guerra civil, genocidio y otras atrocidades de gran escala”) que obligan a tomar
acción bajo el principio de que “cualquier evento o proceso que resulte en masacres o en la
disminución de las oportunidades de vida y que debilite al estado como la unidad básica del
sistema internacional es una amenaza para la seguridad internacional xi”.
Consecuencias
Aunque todavía existen desacuerdos dentro del campo de las potencias victoriosas desde
1989 sobre la definición de seguridad, el uso del poder militar para la seguridad colectiva, y los
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objetivos de ayuda para el desarrollo, sugiero que existe una disminución notable del desacuerdo
a favor de las opciones hechas por los Estados unidos en 1989 – 90 para institucionalizar su
victoria en la guerra fría y definir el orden internacional resultante. La OTAN es ahora un
jugador global y en continua expansión. Los conceptos de seguridad cooperativa y de seguridad
humana, y las organizaciones que promueven estas alternativas han perdido claramente mientras
que las perspectivas de seguridad definida en términos no tradicionales luchan por recibir
atención. Los fondos establecidos para facilitar la coherencia de las grandes políticas de
seguridad y desarrollo, como el Fondo Global del Reino Unido para la Prevención de Conflicto
o la ayuda noruega y holandesa para los estados frágiles, se gastan actualmente en gran medida
en dos casos particulares, Iraq y Afganistán, y éstos casos, además, están teniendo una gran
influencia en la promoción de seguridad en las misiones de mantenimiento de paz y operaciones
humanitarias de Naciones Unidas. Entre los poderes económicos nacientes en el sur global, como
China, India xii, y Brasil, hay un consentimiento notable para aceptar las obligaciones de
seguridad global definidas por EEUU – “siendo actores responsables” en las palabras de Robert
Zoellik cuando fue Secretario Adjunto de Estado de EEUU –, el cual se basa en su propio interés
en el orden económico internacional dirigido por EEUU. Esto incluye asumir el liderazgo
regional para lidiar con amenazas de seguridad, ya sean estados como Brasil y China o las
asociaciones como la ASEAN, la OAS, y la UA.
Contrario a esta tendencia se encuentra la gran diferenciación de intereses económicos y
políticos en el sur, lo cual no apoya la existencia de una polaridad norte-sur y requiere de una
colaboración entre los estados del norte y aquellos estados del sur que, por un lado, tienen los
recursos económicos y políticos suficientes como para ayudar a mantener la seguridad global, y
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por otro, comparten intereses de seguridad similares al norte contra la amenaza de los estados
fallidos, guerras civiles, la proliferación nuclear y las agendas económicas alternativas . La
misma diferenciación crea elementos de oposición a la agenda del norte lidereada por EEUU,
como las situaciones de caos a nivel local, la disminución de la capacidad estatal, y la creciente
inequidad y pobreza que muchos atribuyen persuasivamente a la agenda transformativa y
neoliberal de EEUU, el FMI, el Banco Mundial, y otros muchos donantes. A pesar de que los
nuevos enfoques regionales respecto de estos hechos o bien desafían las políticas de EEUU,
como la posición de ASEAN hacia Myanmar, o bien son autónomos de EEUU, como en
América Latina respecto de Bolivia y Venezuela o en Africa respecto de Zimbabue, la falta del
apoyo militar y financiero de EEUU para las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU
parece todavía ser suficiente como para hacer caso omiso a las reformas sugeridas por el informe
del Panel de alto Nivel. Las misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas fueron
desprovistas de recursos de manera substancial en el 2008, especialmente en África, incitando al
jefe de departamento saliente a acusar al Consejo de Seguridad de desperdiciar este valioso
instrumento xiii. Otro caso de oposición a la dominación de EEUU, pero cuyas implicaciones son
más difíciles de valorar, es el creciente sentimiento anti-estadounidense, especialmente en países
y poblaciones islámicos en reacción a la guerra de EEUU en Iraq y sus actividades militares de
lucha contra el terrorismo, como los bombardeos en Afganistán y en Pakistán, lo que conllevó a
pérdidas humanas civiles importantes y a la violación de normas de soberanía.
Ya sea justificado en términos de “estados disidentes”, “estados fallidos”, o la
responsibilidad de proteger, los gobiernos en el sur están reaccionando cada vez más a todas
estas excusas utilizadas por el norte para, en su punto de vista, intervenir en los asuntos internos
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de un estado, e utilizar a las Naciones Unidas para esta agenda. La consecuencia desde 2001 ha
sido la defensa a ultranza de la soberanía y del principio de no intervención, incluso por parte de
muchos estados en el sur que se habían pronunciado a favor de esta agenda, ya sea bien porque
verdaderamente estaban de acuerdo con los valores a proteger, porque tenían intereses nacionales
económicos más en línea con el norte que con sus vecinos, o porque tenían un interés por
convertirse en potencias regionales. Mientras que la oposición de los gobiernos de Myanmar,
Iran, Korea del Norte y Sri Lanka son vistos actualmente como excepciones, la expresión más
común de esta reacción es una aseveración retórica del principio y la necesidad de más
autonomía local. En el contexto de una presión del norte hacia la apertura democrática, a pesar
de haber sido afectada por los cambios en la política estadounidense entre 2001 y 2008, Estados
Unidos y sus aliados son menos capaces de descartar los efectos electorales de la ira popular
generada por sus políticas, como la reacción del nuevo gobierno Pakistaní ante las incursiones
militares de Estados Unidos en el 2008, o el poder electoral de Hamas en Palestina, Hezbollah en
Líbano, y la población indígena en Bolivia.
Estas tendencias opuestas y múltiples oportunidades para formar nuevas coaliciones
políticas en torno a nuevas agendas sobre la seguridad global sugieren la cuestión de dónde y
cómo surgirá un nuevo liderazgo alternativo. Dos fuentes de tensión son sugerentes en este
sentido. Primero, en asuntos de seguridad está el fracaso de las políticas occidentales de
integración hacia Rusia medido por la reacción rusa en 2007-2008 respecto del rechazo
sistemático y repetido de sus opiniones y preocupaciones desde 1991. Basado en la proyección
de poder inicial del enfoque de los “aliados”, hecha por los aliados post-1945 – Rusia fue
integrada económicamente cuando el G-7 acordó convertirse en el G-8, y más cautelosamente
16
respecto de la política de seguridad con la creación del Consejo OTAN-RUSIA – esta política
presumió que los intereses y las perspectivas políticas estarían íntimamente unidas. En cambio,
los conflictos entre Rusia y EEUU y la mayoría de los aliados europeos empezaron
tempranamente, respecto de la desaparición de Yugoslavia en 1991-92. El resultado fue un
choque abierto en 1999 sobre la intervención militar de la OTAN en Serbia, el cual envenenó las
relaciones económicas cuando EEUU y la UE reclamaron que la intención rusa de cobrar el
petróleo y el gas a precios de mercado, eliminando así las subvenciones de la era soviética,
representaban una amenaza a la seguridad. También empujaron a Rusia al enfrentamiento sobre
la indiferencia patente respecto del derecho internacional y del papel del Consejo de Seguridad
de la ONU, de acuerdo a la visión rusa, en el reconocimiento unilateral de la independencia de
Kosovo y su precedente desestabilizante global (comenzando con Osetia del Sur y Abjazia).
Cuando la violencia estalló en este último caso en el verano de 2008, la alianza occidental se
unió rápidamente a la posición de EEUU y la OTAN, a pesar de un esfuerzo inicial de la UE por
encontrar una posición más matizada que respetase la posición georgiana (y estadounidense) y la
rusa. Rusia también pareció perder respecto de su oposición a la anexión de Georgia y Ucrania a
la OTAN y también, con aliados asiáticos potenciales, respecto del esfuerzo de Vladimir Putin
por formular de manera conceptual una alianza global alternativa contra el militarismo de EEUU
y las políticas basadas en el caso de Kosovo. Pero el caso de Kosovo, seguido por Afganistán e
Iraq, demuestra que los asuntos de soberanía y liderazgo respecto de la seguridad global no se
han resuelto como los poderes victoriosos presumieron en 1989-90.
Segundo, respecto de los aspectos económicos de la seguridad global, en particular el
espacio existente para el surgimiento de políticas locales y alianzas de seguridad alternativas, el
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papel de la ayuda china como alternativa a la ayuda de las IFI y los donantes de la OCDE en
África, Asia del sudeste, y Latinoamérica ya es significante, especialmente a la luz de la crisis
financiera global del 2008. Este factor demuestra más la fluidez del orden de seguridad global
actual y de las bases substanciales para coaliciones y resultados de políticas alternativas en el
futuro de lo que parecía inevitable en 1989-90.
Referencias
Abrahamsen, Rita (2000) Disciplinando la Democracia: El Discurso del desarrollo y el
gobierno bueno en África, Londres y Nueva York: Libros Zed
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i Quiero agradecer a la Fundación Ford por la generosa beca ofrecida para mi proyecto, “El
Estado Fallido: Reconstruyendo la Agenda internacional, Económica y Política”. Dicha beca
hizo posible la investigación para este artículo.
ii El discurso con respecto de la crisis del Golfo Pérsico, representa un momento crítico en el
cambio eventual del orden de seguridad global.
iii Véase Chayes (2008).
ivLa idea de la OTAN como una "comunidad de seguridad" definida más por sus valores
culturales que su postura militar, según el análisis de 1957 de Karl Deutsch, fue para identificar
su papel primario como una defensa interna, y no externa; es decir, una comunidad de seguridad
es aquella que renuncia a la violencia entre sus miembros; pero dice poco acerca de otros valores
culturales que quizás la OTAN defiende aunque la retórica anti-comunista de EEUU y su defensa
del “mundo libre” representan tal esfuerzo.
v India, Brasil, Sudáfrica.
vi Muchos asocian este argumento con el resurgimiento en 1996 del concepto de Mackinder de
los “Estados esenciales” (P. Kennedy, R. Persiga, y E. Hill, 1996) como una mejor base para la
política de ayuda de EEUU en el “mundo del desarrollo” . La estabilidad en el sistema
internacional sería asegurada por países “cuyo destino determina la supervivencia y el éxito de la
región circundante” como “México, Brasil, Argelia, Egipto, Sudáfrica, Turquía, India, Pakistán,
e Indonesia”. Una versión de esta política, basada en cinco países, fue introducida en la segunda
administración de Clinton. Sostengo que empezó con Bush en 1991 como un enfoque de cargacompartida para la seguridad global dirigida por EEUU.
vii Según Michael Doyle y Nicholas Sambanis, el determinante primario del éxito en las
operaciones de mantenimiento de paz /reconstrucción de la paz de la ONU es el nivel de los
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recursos comprometidos en relación con la dificultad de la tarea. Esta investigación, cuyas
conclusiones son compartidas por otros como Stephen Stedman y William Durch, fueron la base
para una de las recomendaciones principales del Informe de Panel de Brahimi sobre operaciones
de paz en el 2000.
viii Para un análisis comprensivo del concepto de seguridad humana, véase S. N. MacFarlane y
Y. F. Kohng (2006).
ix Este grupo pronto incluyó Austria, Chile, Irlanda, Grecia, Jordania, Malí, Los Países Bajos,
Eslovenia, Sudáfrica, Suiza, y Tailandia, bajo una etiqueta canadiense, "la Red Humana de
Seguridad (véase Suhrke 1999).
x MacFarlane y Khong (2006: 235) identifican esta partida de términos sobre las amenazas
percibidas a la seguridad, entre un enfoque canadiense sobre “la libertad del temor y la
violencia” y un enfoque japonés sobre “la libertad de la necesidad”. Para más sobre la Comisión
de la Seguridad Humana, véase págs. 157-163.
xi Un mundo más seguro, P. 2; el reporte fue adoptado por la Asamblea General de ONU en su
Documento del Resultado de la Cumbre Mundial el 25 de octubre de 2005; véase, en particular,
párrafos 138 y 139.
xii El caso de India es especialmente instructivo, no sólo a causa de su decisión (después de casi
60 años de proteger la independencia de su seguridad) de firmar un pacto bilateral de seguridad
con EEUU, pero también por la decisión del partido comunista de abandonar su coalición con el
Partido de Congreso en protesta, lo cual hizo posible que el gobierno pudiese adoptar otra serie
de reformas económicas neo-liberales en el 2008. Para un análisis crítico indio del tratado de
seguridad, véase Chenoy y Chenoy (2007).
xiii Harvey Morris, “Conflict interventions push close to ‘the outer limit of peacekeeping’,” Financial Times,
24 de julio de 2008, p. 5.
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