70-M-94. Muyshondt vrs. Instituto Salvadoreño de Transformación

70-M-94. Muyshondt vrs. Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las quince horas del día veintiséis de junio de mil
novecientos noventa y ocho.
El presente juicio ha sido promovido por el doctor Oscar Mauricio Carranza, de sesenta y
un años de edad al iniciarse este proceso, abogado, del domicilio de San Salvador, actuando
en carácter de apoderado general judicial del señor Ernesto Luis Muyshondt, conocido por
Ernesto Muyshondt Parker, de cincuenta años de edad al iniciarse este proceso, agricultor,
del domicilio de San Salvador, impugnando de ilegal la resolución pronunciada por el
Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA), el día veintiocho de abril de mil
novecientos noventa y cuatro, mediante la cual se negó el pago de la indemnización que le
adeuda por la expropiación de la inversión y los bienes por adherencia y destino que su
representado tenía en La Hacienda La Calzada, cuando el inmueble en referencia fue
expropiado en el proceso de la Reforma Agraria.
Intervinieron en el proceso: la parte actora en los términos indicados, la autoridad
demandada, y el Bachiller Herbert Antonio Huiza Santamaría, en carácter de Agente
Auxiliar delegado por el señor Fiscal General de la República.
ANTECEDENTES DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES
I.- En la demanda presentada, el actor esencialmente expresó: Que la señora Mercedes
Gallegos de Salcedo, conocida por Mercedes Gallegos Caminos viuda de Salcedo, María de
las Mercedes Gallegos Caminos viuda de Salcedo y Mercedes de Salcedo, era la
usufructuaria vitalicia de la Hacienda La Calzada, situada en el Estero de Jaltepeque,
cantón La Herradura, Departamento de La Paz, de una extensión superficial de 901.109430
hectáreas, la cual había sido arrendada al señor MUYSHONDT PARKER, para el plazo de
seis años contados a partir de mil novecientos setenta y ocho, según contratos de
arrendamiento, celebrados por escrituras públicas otorgadas en esta ciudad, ante los oficios
del notario Francisco Arrieta Gallegos, el veintinueve de marzo de mil novecientos setenta
y ocho, inscrita al número 39 del tomo 367 de la Propiedad del Departamento de La Paz.
Que La Calzada es una hacienda cuya tierra tiene un alto grado de salinidad que la vuelve
improductiva para cereales y algodón, y cuando su mandante la tomó en arrendamiento,
estaba enmontada y no apta para labores agrícolas o pecuarias, por lo cual para hacerla
producir realizó en la propiedad trabajos agrícolas que comprenden subsueliado,
sinceleado, trabajos de bordas, encalado, abonado y nivelado del terreno; asimismo
construyó en el referido inmueble galeras, casas, ranchos, una pista de aterrizaje y un
muelle, y toda la infraestructura para llevar el servicio de alumbrado eléctrico a la hacienda;
que también tenía en la Hacienda La Calzada vehículos, cayucos, balsas, básculas y
lanchas, todo para la producción de cereales y algodón, bienes e inversiones que se
encontraban en la Hacienda mencionada al momento de su expropiación. Que el ISTA al
indemnizar a la señora de Salcedo no pagó ninguno de los bienes que pertenecían a su
representado, por lo cual éste solicitó la indemnización que le correspondía con base en la
ley, a lo cual el ISTA le dijo que por haber indemnizado a los propietarios, y por tener él la
calidad de arrendatario, el reclamo tenía que hacérselo a los propietarios, evadiendo la
responsabilidad que tiene para con dicho señor. Que el marco legal aplicable es el Art. 3
inciso segundo de la Ley Básica de la Reforma Agraria, que dice textualmente: "serán
también afectados por esta Ley, el ganado, maquinaria y equipo, que se encuentre
permanentemente en el inmueble intervenido y haya sido usado directamente para el
normal y eficiente desarrollo de las labores productivas de esa unidad." ; el Art. 9 que dice:
"el Estado adquirirá la tierra y demás bienes utilizando cualquier medio establecido por la
Ley", y que los demás bienes están definidos en el inciso primero del Art. 3. Por su parte el
Art.13 señala la forma en que se pagará el precio o indemnización de las tierras y demás
bienes que se adquieran; y el Art. 14 preceptúa que la tierra y demás bienes adquiridos con
base en esa Ley se pagarán de la siguiente manera: "No. 4 aquellos bienes por adherencia
que constituyan complejos industriales, agropecuarios, tales como: ingenios, beneficios,
rastros o mataderos, plantas procesadoras de leche y otros se pagarán ...". El inciso tercero
del Art. 23 establece que el ISTA es el ejecutor del proceso de Reforma Agraria, y el Art.
33 declara causa de utilidad pública e interés social el proceso de la Reforma Agraria.
Señala el demandante que de las disposiciones legales transcritas se desprende que en el
proceso de la reforma agraria se afectaban o expropiaban no sólo la tierra, sino también
todos aquellos bienes muebles que de conformidad al derecho común se consideran
inmuebles por adherencia o destinación, y que no es requisito que el dueño de la tierra sea
al mismo tiempo el dueño de los bienes por adherencia o destino, para que al ser afectados
o expropiados tenga derecho a la indemnización. Que el impetrante tenía en la Hacienda La
Calzada al momento en que fue expropiada, equipo, maquinaria, obras civiles como bordas,
pista de aterrizaje, muelle, tendidos de energía eléctrica, bodegas, báscula, etc, y que el
ISTA pagó a la propietaria solamente el valor de la tierra, según consta en el acta del
diecinueve de junio de mil novecientos ochenta y uno, número dieciséis punto II- tres,
modificada en acta ordinaria numero dieciséis guión ochenta y cinco punto III-uno del
nueve de mayo de mil novecientos ochenta y cinco. Que por tanto el argumento de que no
se le pagan los bienes por adherencia y destinación y todas las obras incorporadas al
inmueble expropiado porque ya fueron pagadas a los propietarios del inmueble, carece de
toda validez, ya que sólo se le pagó el valor de la tierra Que el ISTA, siendo el ejecutor del
proceso de la reforma agraria está obligado a cumplir con todas las disposiciones de dicha
Ley, y su negativa a pagar la indemnización por haber expropiado los bienes inmuebles por
adherencia y destino y toda la inversión que hizo su representado para hacer producir las
tierras salobres de la Hacienda la Calzada, violan lo dispuesto en los Arts. 3, 9, 12, 13, 14
números 3 y 4, 33, 34 y 35 de la Ley Básica de la Reforma Agraria. Que la demanda tiene
un valor de doce millones cuatrocientos sesenta y un mil doscientos veintinueve colones
con ochenta centavos.
II. La demanda fue admitida, se tuvo por parte al doctor Oscar Mauricio Carranza en el
carácter en que compareció, y se pidió informe al Instituto Salvadoreño de Transformación
Agraria, sobre si era cierto el acto que se le atribuía en la demanda; evacuado dicho informe
se solicitó uno nuevo, en que el ISTA adujera las justificaciones de su accionar, el cual no
fue rendido.
III. El juicio se abrió a prueba por el término de ley. Se agregó documentación presentada
por las partes, y el demandante presentó un escrito aduciendo que el señor Muyshondt
Parker perdió en un incendio la documentación referente a la inversión, bienes, equipos e
infraestructura que tenía en la Hacienda La Calzada, y que por ende había de probarse con
testigos tal situación.
El ISTA presentó un escrito aduciendo que en el procedimiento para la determinación del
monto de la indemnización el ISTA recabó todas las pruebas necesarias y no encontró
evidencias suficientes que comprobaran la existencia de los bienes por adherencia y
destinación en el inmueble intervenido, así como tampoco se aportaron pruebas para tal fin.
Se corrieron los traslados que ordena la Ley, ante lo cual la parte actora expuso que el ISTA
acepta haber expropiado el inmueble denominado La Calzada, y lo prueba con la escritura
pública otorgada a las once horas del día trece de junio de mil novecientos ochenta y cinco,
en la que consta que los propietarios del inmueble recibieron el monto de la indemnización
correspondiente al valor del referido inmueble, ascendiendo a ochocientos cincuenta y
cuatro mil novecientos colones exactos, y debido que al momento de la intervención no se
encontró ganado, ni maquinaria, ni equipo agrícola, la indemnización se pagó con Bonos
Serie "B". Que en el proceso de pago de las indemnizaciones el ISTA pide informe al
Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas donde se encuentra inscrito el inmueble
expropiado, para saber la situación jurídica del mismo a efecto de darle cumplimiento al
Artículo 12 de la Ley Básica de la Reforma Agraria, en cuanto al depósito de la
indemnización cuando el inmueble se encuentra gravado, de tal manera que por ese informe
el ISTA debe haber tenido conocimiento que la Hacienda La Calzada estaba arrendada a mi
representado. Que en los contratos de arrendamiento consta que el terreno sería destinado al
cultivo de algodón, cereales y otros cultivos permanentes; y que el arrendatario se
comprometió a efectuar las obras necesarias para trabajar las tierras no cultivables, hacer
todas aquellas obras que sean necesarias para defender la Hacienda de las aguas marinas,
erosión de las tierras fértiles y de cualquier otro hecho que pudiera destruirla o
desmejorarla. Ambos contratos de arrendamiento se encuentran inscritos bajo los números
39 y 90 del Libro 367 del Registro de la Propiedad del Departamento de La Paz. De tal
manera el ISTA no puede alegar ignorancia sobre la existencia de los arrendamientos y de
su contenido, incluyendo las obligaciones del arrendatario para realizar las obras necesarias
para el cultivo en la referida Hacienda. El señor Muyshondt presento al ISTA un reclamo
por las obras incorporadas al inmueble, equipos que tenía en él y demás inversiones para
volver cultivables las tierras de la referida propiedad, de las cuales una buena parte eran
tierras con un alto grado de salinidad por encontrarse próximas al mar; por eso en el detalle
de las inversiones aparece que éstas fueron encaladas y abonadas con gallinaza y sulfato de
calcio; la propiedad estaba cubierta de maleza y hubo necesidad de suprimirla mediante
trabajos con tractores; igualmente se construyeron bordas para evitar la erosión de la tierra
y otras construcciones como pistas de aterrizaje, muelles, casas y galeras para convertir
aquella propiedad en bruto en una unidad altamente productiva de algodón y cereales. Que
a efecto de probar sus pretensiones se presentaron declaraciones juradas de los testigos
Manuel de Jesús Ortíz, Salvador Heriberto Palma Duque, Rafael Rivas Hernández y Fulvio
Juventino Reyes Renderos, quienes fueron trabajadores de la Hacienda, y les consta las
obras realizadas por mi representado, la existencia de los equipos, maquinaria y cultivos, al
momento que el ISTA intervino la Hacienda. De tal manera que están probados todos los
extremos de la demanda y es procedente condenar al ISTA al pago de la inversión que mi
representado tenía en La Hacienda La Calzada en el momento de la intervención.
Por su parte el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria evacuó su traslado en los
siguientes términos: "El demandante sin tener fundamento legal, pretende que el ISTA le
pague la indemnización citando el marco legal aplicable según el caso, pero como podéis
observar Honorable Sala, lo hace en forma desordenada, con el fin de confundir el caso
concreto con las pretensiones, sin precisión en las peticiones formuladas. Es indudable de
que la Junta Directiva en el Punto III del Acta Ordinaria No 12-94 de fecha veintiocho de
abril de mil novecientos noventa y cuatro, por el cual ha sido demandado el ISTA, denegó
lo solicitado por haber pagado ya dicha indemnización a sus legítimos propietarios, y contra
quien en todo caso, tiene expedito su derecho. Honorable Sala, la demanda presentada por
el actor, adolece de tantas informalidades, que no debió ser admitida; tanto así que el Punto
de Acta impugnado es del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, y la
demanda fue presentada el cuatro de noviembre, es decir, después del plazo regulado en el
Art. 12 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El impetrante, en ningún
momento del procedimiento del pago de la indemnización seguida por el ISTA de
conformidad a la Ley Básica de la Reforma Agraria y Leyes que la complementan, presentó
la prueba necesaria y concluyente, porque en realidad no le asiste ningún derecho para
semejante reclamo, el cual pretende ante Vos Honorable Sala, comprobar con la prueba
testimonial vertida en la forma que corre agregada al presente juicio, la cual no es
pertinente ni concluyente.... el actor en su demanda de fs. 1 al 4 Primera foja frente y vuelto
ROMANO II-CASO, afirma que la señora Mercedes Gallegos de Salcedo, conocida por
Mercedes Gallegos Caminos viuda de Salcedo, María de las Mercedes Gallegos Caminos
viuda de Salcedo y Mercedes de Salcedo, era usufructuaria vitalicia de la HACIENDA LA
CALZADA, situada en el Estero de Jaltepeque, Cantón La Herradura, Departamento de La
Paz, de una extensión superficial de 901.109430 hectáreas, la cual había arrendado al señor
Muyshondt Parker para el plazo de seis años contados a partir de mil novecientos setenta y
ocho, según contratos de arrendamiento, inscrito al No. 39 T. 367 de Propiedad de La Paz.
Tal afirmación es totalmente falsa Honorable Sala, si Vos analizáis con mucho
detenimiento en la documentación que corre agregada al juicio fs. 7 al 23 inclusive, se
desprenden, entre otros, tres hechos fundamentales que contradicen todo lo afirmado en la
demanda, así: a) El señor Registrador en la inscripción No. 39 T. 367 de Propiedad de La
Paz, hizo la aclaración de que la inscripción comprende sólo el tercer contrato contenido en
el testimonio (fs. 23 frente) y éste es de 365 manzanas equivalentes a 255 hectáreas 50
áreas; b) Consta en el referido documento un primer contrato; en el que 540 manzanas
equivalentes a 370 hectáreas arrendadas en esa fecha a la Compañía Agrícola Marisol,
Sociedad Colectiva Mercantil, la arrendante se comprometió entregárselas en
arrendamiento al arrendatario a partir del uno de abril de mil novecientos ochenta; contrato
que físicamente fue imposible de cumplir ya que el inmueble fue expropiado, y el ISTA
tomó posesión del inmueble el 20 de marzo del mismo año 1980, haciendo uso los
propietarios del Derecho de Reserva fue aprobado por Junta Directiva en sesión número
cuarenta y ocho de fecha dieciséis de diciembre del mismo año 1980. Así consta en la
escritura de pago que os he presentado, agregada a fs. 62 al 65; c) En el contrato de
arrendamiento que alega el impetrante le confiere derecho a reclamar al ISTA, se otorgaron
otros derechos y obligaciones, que solo pueden ser exigibles entre las partes; así, entre otros
en la Cláusula XIV, se estipuló el compromiso del arrendatario a efectuar las obras
necesarias para mejorar las tierras no cultivables de la hacienda; empleando para ello parte
del dinero del crédito nuevo que le otorgaría el Banco Hipotecario a la arrendante. Como
podéis ver Honorable Sala, de ningún modo el impetrante ha podido comprobar sus
pretensiones, queriendo mediante el presente juicio sorprenderos, citando disposiciones
legales no aplicables al caso y presentando actas notariales que contienen declaraciones de
testigos bajo juramento que dicen "que desde mil novecientos setenta y dos hasta mil
novecientos ochenta, trabajaron con el señor Parker en la Hacienda La Calzada". Prueba
que presenta según su dicho en el escrito de fs. 46 por haber perdido en un incendio toda la
documentación referente a la inversión, bienes, equipos e infraestructura que tenía en la
Hacienda La Calzada. Tales afirmaciones son totalmente falsas, por cuanto consta en este
juicio a fs. 62 al 66 inclusive, la escritura de pago realizada por el ISTA a sus legítimos
propietarios, a las once horas del día trece de junio de mil novecientos ochenta y cinco.
Hasta ese momento no se le comprobó al ISTA la existencia de mejoras, de bienes por
adherencia o destinación, ni mucho menos prueba de la existencia de pasivos por inversión
comprobada, ni que ésta hubiese sido efectivamente incorporada en el inmueble
expropiado. Por lo anterior, Honorable Sala, podéis formarte una fuerte convicción de la
falsedad contenida en la demanda y de que no le asiste ningún derecho al impetrante que le
deba ser exigible al ISTA......"
El agente auxiliar delegado por el señor Fiscal General de la República evacuó el traslado
argumentando que el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA), indemnizó
a los expropietarios, todo ello dando cumplimiento al Art. 12 Inc. 1º de la Ley Básica de la
Reforma Agraria, en relación a los Arts. 13, 14 y 17 del mismo cuerpo de ley, por medio de
Escritura Pública celebrada ante los oficios Notariales de la Doctora Ilma Consuelo Gil de
Alvarenga, en esta ciudad, a las once horas del día trece de junio de mil novecientos
ochenta y cinco, en cuyo considerando III, se expresa:.. "que al momento de la intervención
no se encontró ganado, ni maquinaria, ni equipo agrícola..." Así mismo en el Romano III
los otorgantes manifiestan que se responsabilizan..."Por cualquier acción de saneamiento,
vicios redhibitorios y cualquier otro reclamo de terceros que intentaren reclamar dominio o
posesión sobre lo transferido". Que considera que esta Sala, atendiendo los argumentos
expresados por ambas partes y apegándose a la legalidad discutida, debe pronunciar que la
resolución impugnada ha sido dictada conforme a Derecho corresponde.
El doctor Oscar Mauricio Carranza presentó escritos los días veintidós de abril y
veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y seis, y veinticinco de septiembre de
mil novecientos noventa y siete, pidiendo se fallara favorablemente a sus pretensiones. En
el último escrito relacionado señala que el criterio de cuantificación de la indemnización
puede basarse en diferentes parámetros, para el caso, el costo que en aquella época tuvieron
las mejoras, equipos o cosechas, más los intereses bancarios o legales que hubiera
devengado la indemnización correspondiente desde el momento en que debió ser pagada;
también por el costo de reposición que lo expropiado tendría en este momento, o mediante
la conversión a dólar al cambio del momento de la inversión, para luego determinar su
equivalente en colones en este momento.
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO
1. PETICION DE INADMISIBILIDAD
Al evacuar el traslado que le fuere conferido, el apoderado de la institución demandada
expuso que: "la demanda presentada por el actor, no debió ser admitida; tanto así que el
punto de acta impugnado es del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, y
la demanda fue presentada el cuatro de noviembre de ese mismo año; es decir, después del
plazo regulado en el Art. 12 de la Ley de lo Contencioso Administrativa". El Art. 11 literal
a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que el plazo para
interponer la demanda será de sesenta días, y que se contarán desde el día siguiente al de la
notificación del acto administrativo que se impugna. El Art. 47 de la Ley de la materia
preceptúa que los plazos a que se refiere la Ley comprenderán solamente los días hábiles.
En el presente caso, el acto administrativo que ha motivado este juicio, fue emitido el día
veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, y tal como aparece en el mismo
texto de la resolución (folios 29 del proceso) fue "entregado al señor Muyshondt copia de
este punto el día jueves dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y cuatro". La
demanda fue presentada a esta Sala el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa
y cuatro, es decir, cuando aún no habían transcurrido los sesenta días hábiles que establece
la Ley.
2. LIMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DE ESTE TRIBUNAL.
El inmueble denominado Hacienda la Calzada, propiedad de la señora Mercedes Gallegos
de Salcedo, fue expropiado durante el proceso de Reforma Agraria, tomándose posesión del
mismo el día veinte de marzo de mil novecientos ochenta.
El demandante de este proceso, señor Luis Ernesto Muyshont Parker, ejerció derechos de
arrendatario en el inmueble, desde el año de mil novecientos setenta y ocho, hasta la fecha
antes relacionada.
Según refiere el actor en su demanda, la Hacienda tenía un alto grado de salinidad, lo cual
la volvía improductiva para cereales y algodón, pero al ser tomada en arrendamiento se le
introdujeron una serie de mejoras para optimizar su productividad, tales como: "subsuelado,
cincelado, trabajos de borda, encalado, desmontado, abonado y nivelado de terreno,
también se construyeron galeras, casas, ranchos, una pista de aterrizaje, calles, muelles, y
toda la infraestructura para llevar el servicio de alumbrado eléctrico a la Hacienda". Se
expone también que al momento de la expropiación tenía en la Hacienda otros bienes como
vehículos, cayucos, balsas, etc.
El pago de la indemnización lo realizó el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria
a los propietarios, y según alega el demandante, se tomó en cuenta únicamente el valor de
la tierra.
Ante la solicitud realizada por el demandante a fin de obtener el pago de la indemnización
por las inversiones y mejoras referidas, la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de
Transformación Agraria resolvió el día veintiocho de abril de mil novecientos noventa y
cuatro denegando tal petición. Este constituye el acto adversado en el presente proceso.
Este Tribunal, por el principio de congruencia a que se encuentra sujeto, ha de juzgar
dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes, y es en este sentido que los
planteamientos que la parte actora realice en el libelo de la demanda para fundamentar la
ilegalidad del acto que impugne, no suplen únicamente un requisito formal de
admisibilidad, sino franquean los límites de su pretensión y del proceso mismo.
En la demanda motivadora de este proceso, la pretensión es la declaratoria de ilegalidad del
acto que denegó la indemnización solicitada.
A través de la motivación -elemento objetivo del acto administrativo- la Administración
deberá plasmar las razones de hecho y de Derecho que le determinaron e indujeron a
adoptar su decisión. Esta Sala considera que la revisión de la motivación en el acto
impugnado, resulta vital para el examen de la legalidad del acto que se adversa.
De la lectura de la resolución emitida por el Instituto Salvadoreño de Transformación
Agraria, se advierte que ésta se fundamentó en el hecho que: "III) ...el pago de la
indemnización se efectuó el trece de junio de mil novecientos ochenta y cinco a sus
respectivos propietarios, ya que al momento de la intervención el solicitante era
arrendatario del citado inmueble, razón por la cual, no es a esta Institución a quien le
corresponde hacerle dicho reclamo, sino a los expropietarios del relacionado inmueble...".
La denegativa al pago recae entonces básicamente en la calidad de arrendatario del
peticionario, y en el hecho que la indemnización ya se había hecho efectiva a los
propietarios.
En concordancia con lo expuesto, los aspectos principales sobre los cuales versará el
pronunciamiento de este Tribunal son:
1) Determinar si la indemnización ha de incluir el pago de mejoras;
2) Determinar si la indemnización es extensible al arrendatario que ha realizado tales
mejoras; y,
3) Determinar si dicho pago se había efectuado ya al propietario.
Entre los elementos que configuran la expropiación, se encuentran el objeto sobre la cual
ésta recae, los sujetos intervinientes y la indemnización. La determinación de estos
elementos, y el análisis de su aplicación al caso concreto, será base primordial para resolver
la controversia planteada.
3. NORMATIVA APLICABLE
La Ley Básica de la Reforma Agraria, establece en el Art. 3 que:
"La reforma agraria es de aplicación nacional sin distinción de cultivos, localización,
productividad, sistema de tenencia, calidad de suelos u otras variables; en consecuencia,
quedan afectados todos los inmuebles por naturaleza, por adherencia y por destinación de
uso agrícola, ganadero y forestal, con las excepciones y limitaciones que esta misma ley
establece.
Serán también afectados por esta Ley, el ganado, maquinaria y equipo que se encuentre
permanentemente en el inmueble intervenido y hayan sido usados directamente para el
normal y eficiente desarrollo de las labores productivas de esa unidad.
Se exceptúa aquella maquinaria y equipo que en forma circunstancial se encuentra en el
inmueble intervenido y que sea de terceras personas que se dedican a prestar esta clase de
servicios de temporada a los agricultores de la región.
Para la comprobación de lo establecido en el inciso anterior, el ISTA queda facultado para
recabar todas las pruebas que considere conveniente...".
Por otra parte el Art. 9 de la citada Ley dispone que "El Estado adquirirá la tierra y los
demás bienes utilizando cualquier medio establecido en la ley, especialmente por medio de
compraventa y expropiación."
En el Art. 7 se señala que el Estado podrá aumentar a los propietarios o poseedores su
derecho de reserva "si al momento de adquirir el inmueble se establece que éstos han
mantenido o incrementado la productividad, o introducido considerables mejoras en el
mismo a partir de la vigencia de esta ley".
El Art. 14 establece: "Las tierras y demás bienes adquiridos con base en esta ley se pagarán
de la siguiente manera:.....3) El ganado, los bienes por adherencia y por destinación a que
se refiere el Art. 3 de esta Ley, el 25% en efectivo y el resto en bonos de la Reforma
Agraria. Estos bonos tendrán un tratamiento especial en cuanto a plazos e intereses; 4)
Aquellos bienes por adherencia que constituyan complejos industriales agropecuarios, tales
como ingenios, beneficios, rastros o mataderos, plantas procesadoras de leche y otros se
pagarán con bonos de la Serie "A". El valor del ganado y de las mejoras introducidas en el
caso del artículo 7, en propiedades menores de 500 hectáreas, se pagarán en efectivo....".
4. OBJETO DE LA EXPROPIACION
Del texto de las disposiciones de la Ley Básica de la Reforma Agraria antes transcritas, se
advierte que fueron objeto de expropiación bajo los marcos de dicho cuerpo legal, tanto los
inmuebles por naturaleza como los bienes inmuebles por adherencia y destinación.
También han de considerarse las mejoras introducidas a la empresa agrícola.
Jurisprudencia costarricense ha dejado sentado que "las mejoras se configuran en una
fattispecie compleja, compuesta de un acto jurídico -acto real no negocial- de
mejoramiento, y de un hecho natural que constituye el resultado del acto de mejoramiento,
o sea, la mejora material". (Jurisprudencia de Derecho Agrario. "La Construcción del
Derecho Agrario Jurisprudencial a través de sus institutos", selección y clasificación del
Prof. Enrique Ulate Chacón).
Las mejoras, se traducen en un incremento de la capacidad productiva, o del valor en globo
del inmueble. Constituyen así un valor patrimonial, que debe ser retribuido al inversor por
quien se apropie de ellas. De esta manera se ejecuta un acto de justicia en aquél, y se evita
en éste un enriquecimiento indebido.
En sentencia pronunciada por esta Sala a las doce horas del día diez de marzo de mil
novecientos ochenta y nueve, al conocer sobre la impugnación de una determinación de
indemnización en la cual se tomó como base el valor promedio declarado en los ejercicios
impositivos de los años mil novecientos setenta y seis y mil novecientos setenta y siete,
específicamente en el rubro relativo a que, en ella no se reconocieron las mejoras
posteriores a mil novecientos setenta y siete, este Tribunal dejó sentado que a las mejoras
introducidas a la empresa agrícola ha de asignársele un valor independiente al de la tierra.
Similar criterio se estableció en resolución de las once horas del día veintiséis de junio de
mil novecientos ochenta y nueve (Sentencias: Separata de la Revista Judicial 2, Quince
años de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
Ha de partirse entonces del hecho que, dentro del objeto expropiado han de considerarse,
tanto los bienes inmuebles por adherencia y destinación que se encontraren al momento de
la expropiación, como las mejoras que en él se hubieren realizado.
5. STATUS DEL EXPROPIADO
Básicamente son tres los sujetos que intervienen en la expropiación: el expropiante, el
beneficiario y el expropiado.
El expropiado, es el titular de los derechos reales o intereses económicos directos sobre la
cosa expropiable (Luciano Parejo Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo).
La condición de expropiado es una cualidad ob rem, ya que está determinada por la relación
con el objeto de la expropiación.
Es punto de discusión qué titulares de derechos o intereses tienen la facultad de ser
considerados expropiados. Específicamente, interesa establecer si un arrendatario que haya
realizado mejoras en el inmueble objeto de la expropiación, ha de considerarse
"expropiado".
La concurrencia de dos o más sujetos que ostentan derechos sobre un mismo inmueble, se
conoce como "concurso de titularidades expropiadas", y es reconocido expresamente por el
Derecho comparado. Por ejemplo, el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa
Española del veintisiete de abril de 1957, regula que los arrendatarios rústicos y urbanos
tienen derecho a una indemnización independiente, al igual que los precaristas, y sólo el
resto de los titulares secundarios tendrán que hacer valer sus derechos sobre el justo precio
de la expropiación principal, minorando la indemnización del propietario (Tomado de
Curso de Derecho Administrativo II, Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández).
Como se señaló en el apartado precedente, las mejoras se traducen en un incremento de la
capacidad productiva o del valor en globo del inmueble, que ha de ser retribuido por quien
se apropie de ellas.
Bajo el esquema de la relación arrendatario-arrendante, la ejecución de mejoras trae como
consecuencia la necesidad de su adecuada indemnización al finalizar el contrato, pues éstas
pasarán a poder del arrendador (Jurisprudencia de Derecho Agrario. "La Construcción del
Derecho Agrario Jurisprudencial a través de sus institutos", selección y clasificación del
Prof. Enrique Ulate Chacón).
Las anteriores consideraciones arriban a establecer que, la calidad de arrendatario no es
óbice para que el sujeto se considere expropiado, cuando ha introducido mejoras en un
inmueble que ha sido de expropiación.
6. LA INDEMNIZACION
La indemnización es un elemento integrante de la expropiación, que opera como una
medida compensatoria ante el acto unilateral de expropiación ejecutado por el Estado.
En nuestro ordenamiento jurídico, la indemnización como elemento esencial de la
expropiación se encuentra establecida por un precepto constitucional, señalándose que: "la
expropiación procederá por causa de utilidad pública o de interés social, legalmente
comprobados, y previa una justa indemnización..."(artículo 106 de la Constitución de la
República).
La integralidad de la indemnización implica que en ella han de comprenderse todos los
valores que constituyan la consistencia jurídica de lo que se priva.
Podemos afirmar categóricamente que todos los bienes objeto de expropiación deben
comprenderse en la indemnización, ya que como consecuencia lógica a la privación
patrimonial de un bien, se le contrapone su resarcimiento vía indemnización.
De sostener la tesis contraria, se avalaría un acto de naturaleza confiscatoria, figura que se
encuentra taxativamente prohibida por nuestra norma suprema según el Art. 106 inc.
último, e incluso en la Constitución de 1962, Art. 138:
"Se prohibe la confiscación ya sea como pena o en cualquier otro concepto. Las autoridades
que contravengan este precepto responderán en todo tiempo con sus personas y bienes del
daño inferido".
En síntesis, el destinatario de la indemnización ha de ser el sujeto que sufre la merma en su
patrimonio, por ende, si las mejoras de un inmueble fueron introducidas por un
arrendatario, será éste el destinatario de la compensación.
7. CONCLUSIONES
El ISTA fundamentó su resolución, y reiteró en este proceso, que se denegó lo solicitado
por el demandante, por haberse pagado ya dicha indemnización a sus legítimos
propietarios. El actor alega que dicho argumento es falso, ya que a los propietarios se les
canceló únicamente el valor de la tierra.
El segundo argumento fue la calidad de arrendatario del peticionario.
Según la documentación que se ha tenido a la vista (folios 148, 150, 151 y 152 del
expediente administrativo), el cálculo de la indemnización se realizó en base a lo declarado
por los propietarios para el impuesto de vialidad en los años mil novecientos setenta y seis
y mil novecientos setenta y siete. La Hacienda La Calzada tenía una extensión superficial
de novecientas un hectáreas, un mil noventa y cuatro metros cuadrados, treinta centímetros
cuadrados, a lo cual se le restó el derecho de reserva del cual hicieron uso los propietarios,
correspondiente a 100 hectáreas.
La indemnización pagada a los propietarios ascendió a ochocientos cincuenta y cuatro mil
novecientos colones, se contrajo meramente al valor de la tierra, sin tomar en cuenta valor
de ganado, maquinaria, equipo agrícola o mejoras.
Según se resolvió en el acta de adquisición del diecinueve de junio de mil novecientos
ochenta y uno, tal determinación responde al hecho que "al momento de la intervención y
toma de posesión no se encontró ganado, maquinaria ni equipo agrícola"; nada se menciona
sobre las mejoras. Ante el fallecimiento de la señora Mercedes Gallegos de Salcedo, la
Junta Directiva del ISTA emite una nueva resolución el nueve de mayo de mil novecientos
ochenta y cinco, pero sin variar lo relativo al monto de la indemnización. La referida
indemnización fue recibida por los expropietarios el día trece de junio de mil novecientos
ochenta y cinco.
Según consta en el expediente administrativo (folios 259 y 260) el señor Ernesto
Muyshondt Parker venía realizando gestiones desde el veintiséis de marzo de mil
novecientos ochenta, reclamando las mejoras efectuadas en la Hacienda La Calzada en
calidad de arrendatario.
En escrito fechado dieciocho de febrero de mil novecientos ochenta y cinco, el señor
Muyshondt Parker presenta nueva petición (folios 263 y 264 del expediente), cuantificando
en dos millones novecientos cincuenta mil colones su petición, incluyendo construcción de
calles, bordas, drenos, niveles, destroncado, corrección de acidez del suelo, introducción de
luz eléctrica, construcción de bodegas y escuelas, bordas alrededor de toda la Hacienda.
Esta Sala considera que tales mejoras, eran por su naturaleza verificables mediante
inspección y valúo, no obstante, la Institución no realizó las acciones pertinentes para su
determinación.
A folios 295 corre agregada nota en que el Jefe del Departamento de Adquisición de
Tierras remite al gerente de Adquisición y Asignación de Tierras un proyecto de resolución,
declarando improcedente la petición del quejoso, por considerarla nacida de un contrato
privado a ventilarse en los tribunales ordinarios, no de competencia del ISTA.
El veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, la Junta Directiva se pronuncia
en definitiva sobre la petición, desestimándola, bajo la consideración que al momento de la
intervención el solicitante era arrendatario del citado inmueble, y que no es a esa Institución
a quien le corresponde hacerle dicho reclamo, sino a los expropietarios.
La ilegalidad de tal denegativa se fundamenta en los razonamientos expuestos en esta
resolución, que pueden sintetizarse así:
1) Las mejoras introducidas en la empresa agrícola forman parte del objeto expropiado;
2) La calidad de arrendatario no desnaturaliza el status de "expropiado", entendido como el
sujeto afectado en su situación patrimonial por el acto expropiatorio;
3) La indemnización ante la privación patrimonial, es un elemento integrante de la
expropiación con expresa cobertura constitucional;
4) El destinatario de la indemnización ha de ser el sujeto que sufre la merma en su
patrimonio, por ende, si las mejoras fueron introducidas por el arrendatario, será éste el
destinatario de la compensación; y,
5) En el caso en debate la indemnización pagada a los propietarios se contrajo meramente
al valor de la tierra.
Como se expuso en acápites anteriores, la motivación del acto adversado establece las
razones de hecho y de derecho que indujeron a fallar en determinado sentido, y en el
presente caso, ha quedado establecido que los motivos en que se basó el ISTA para emitir
su resolución (el pago realizado al propietario y el status de arrendatario) no justificaban la
denegativa adversada.
Como consecuencia lógica, el acto que deniega el pago de las mejoras es ilegal.
Esta Sala no puede obviar que la determinación y cuantificación de las mejoras para efecto
de establecer el monto de la indemnización, se vio obstaculizada por demora imputable a la
Administración, quien no realizó oportunamente las inspecciones y avalúos necesarios a
efecto de constatar lo sostenido por el peticionario. Tal accionar tuvo su base en supuestos
falsos (el pago realizado al propietario y el status de arrendatario), cuya ilegalidad ha sido
ya establecida.
Como plantea el maestro Jesús González Pérez, la prestación de justicia no sería efectiva si
el mandato de la sentencia no fuere cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
comprende no sólo la facultad de exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión
está o no fundada en derecho, sino, que lo en ella resuelto sea llevado a efecto.
A fin de ejecutar el fallo de este Tribunal, ha de estarse a lo dispuesto en la Ley Básica de
la Reforma Agraria. El Capítulo IV de la referida Ley, regula lo referente al "Avalúo y
Forma de Pago" en el Art. 13, estableciendo tres procedimientos de fijación del monto de la
indemnización:
En el primero, se toma como base el promedio "del valor declarado por sus propietarios en
los ejercicios impositivos para impuesto de vialidad durante los años 1976 y 1977";
En el segundo, -en defecto del anterior supuesto-, el propietario expresará el valor de sus
bienes afectos al momento de manifestar su voluntad de vender al ISTA, quien en la
siguiente sesión a través de su Junta Directiva manifestará su acuerdo o desacuerdo con el
precio propuesto. En caso de desacuerdo el ISTA hará una contraoferta, sobre la que deberá
manifestarse el propietario dentro del tercero día hábil de que fuese notificado. Si rechazare
la contraoferta se procederá a la expropiación y se indemnizará con base al precio allí
determinado.
En el tercero, a falta de los anteriores, si el propietario no compareciere el monto de la
indemnización será fijado por el ISTA tomando en cuenta el valor promedio de los
inmuebles de la misma clase ubicados en la zona.
Estas constituyen por Ley las formas "preferenciales" de determinación del monto del pago.
En el caso en estudio, como reiteradamente se ha expuesto, sólo existen las declaraciones
de los propietarios tomadas como base para la determinación de la indemnización que
establecieron meramente el valor de la tierra.
En su defecto, para determinar el cálculo de las mejoras en cuestión, tiene aplicación el
segundo supuesto contemplado en la Ley, es decir, la presentación de una oferta por el
peticionario, ante lo cual, si el ISTA se encuentra en desacuerdo, formulará una
contraoferta.
Finalmente, este Tribunal estima que no es procedente el pago solicitado respecto a los
bienes por adherencia y destinación que se alega se encontraban en el inmueble, ya que a
diferencia de las mejoras, sobre las cuales el ISTA no emitió pronunciamiento alguno, en
este punto en el acta en que se acordó el monto a indemnizar a los propietarios, claramente
se expuso que "al momento de la intervención y toma de posesión no se encontró ganado,
maquinaria, ni equipo agrícola".
El Art. 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece un plazo
perentorio de treinta días hábiles contados a partir de la recepción de la certificación de la
sentencia, para que la autoridad o funcionario demandado practique las diligencias
necesarias para el cumplimiento pleno de la misma.
POR TANTO: De conformidad con los Arts. 421 y 427 Pr. C., 31, 32 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, en nombre de la República de El Salvador, esta
Sala, FALLA: a) Declárase sin lugar la inadmisibilidad solicitada por la autoridad
demandada; b) Declárase ilegal la resolución pronunciada por el Instituto Salvadoreño de
Transformación Agraria el día veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, en
tanto deniega el pago de las mejoras solicitado por el señor Ernesto Muyshondt Parker; c)
Tal como establece el Art. 34 de la L.J.C.A., el ISTA deberá practicar las diligencias
necesarias para el pleno restablecimiento del derecho violado, de conformidad a los
parámetros contenidos en la Ley Básica de la Reforma Agraria y en esta resolución dentro
del plazo de treinta días hábiles contados a partir de la recepción de la certificación de esta
sentencia; d) Condénase en costas a la autoridad demandada conforme al Derecho común;
e) En el acto de la notificación entréguese certificación de esta sentencia a la parte actora y
a la autoridad demandada; y, f) Devuélvase el expediente administrativo original que se ha
tenido a la vista a su oficina de origen. NOTIFIQUESE. ---M. ALF. BERNAL SILVA---J
N R R---E. CIERRA---ARONETTE DIAZ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---C. DURAN---RUBRICADAS.
CAS70M94.98