el impacto de la liberación del comercio sobre la agricultura en

EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO SOBRE LA AGRICULTURA EN ÁFRICA
Y LOS DESAFÍOS COMERCIALES DE LA OMC
Dipak K.A. Patel,1
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Ex ministro de Comercio e Industria. Representante ante la OMC. Zambia.
Línea V. Desarrollo rural. Nueva ruralidad
The Impact of Trade Liberalisation on Agriculture in Africa and the Cahallenges of WTO on Trade
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Señor Presidente
Distinguidos Invitados
Señoras y Señores
Desearía dar las gracias a los organizadores de este evento por invitarme a hablar del impacto
de la liberalización del comercio sobre la agricultura, y del papel y desafíos que tiene la OMC con
respecto al comercio y al desarrollo, especialmente en la agricultura africana. También me gustaría
compartir mi experiencia personal como coordinador de los Países Menos Desarrollados (PMD) en la
OMC.
Los G90, esto es, la Unión Africana, los PMD y los países de África, el Caribe y el Pacífico
(ACP) se mostraron desconfiados desde el principio acerca del lanzamiento de nuevas
conversaciones sobre el comercio: la denominada Agenda de Doha para el Desarrollo. Desconfiados
porque, al igual que los países en vías de desarrollo y los PMD, se han mostrado constantemente
coherentes en sus exigencias, los países ricos se han mostrado constantemente incoherentes en sus
respuestas.
Para dar un giro de 180 grados a nuestra marginación dentro del injusto sistema mundial de comercio,
los PMD hemos tratado sistemáticamente de tener (1) acceso exento de impuestos al mercado o nosujeto a contingentes arancelarios en los países desarrollados o en vías de desarrollo (2) cese del
dúmping, por ejemplo en el algodón (3) normas de origen simplificadas (4) una solución al desgaste
de los protocolos del comercio preferencial. No obstante, examinemos, por ejemplo, el acuerdo
alcanzado en la reunión ministerial de la OMC en Hong Kong en diciembre de 2004 sobre el acceso
exento de impuestos al mercado o no sujeto a contingentes arancelarios para los países menos
desarrollados (PMD). Desde la reunión de Hong Kong, no ha habido negociaciones significativas en la
OMC; en lugar de eso sólo ha habido una ridícula falta de decisión.
Las subvenciones agrícolas se han convertido en el mayor sistema de previsión social en los países
de la OCDE. Se estima que anualmente se gasta alrededor de 280.000 millones de dólares
estadounidenses, en tanto que según la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) la cifra asciende a
solamente 80.000 millones de dólares estadounidenses anualmente. Los países de la OCDE dominan
el comercio mundial en la agricultura, con alrededor del 70% de las exportaciones y el 75% de las
importaciones, mientras que los Países Menos Desarrollados (PMD) representan el 1% de las
importaciones y exportaciones agrícolas mundiales. Los precios alimenticios del productor en los
países de la OCDE son alrededor de un 30% más altos que en el comercio internacional. El 25% de
los agricultores más ricos de Estados Unidos recibe el 90% de toda la ayuda facilitada a este país; el
70% en la UE. Tal y como recientemente señalaba el Finantial Times, las subvenciones en efectivo a
una vaca lechera en la UE exceden la ayuda al desarrollo de la UE por persona en el África SubSahariana.
Permítanme ahora comenzar con el impacto de la liberalización del comercio en la agricultura,
haciéndoles la siguiente pregunta: ¿De qué liberalización estamos hablando?
El comercio agrícola no se ha liberalizado al menos de donde yo provengo. Es más, hoy en día
es bastante más difícil comerciar con los productos agrícolas de lo que lo era, digamos hace veinte
años. En la jerga de la OMC, “liberalización del comercio” significa bonificación de los aranceles; para
aquellos que no estén familiarizados con la jerga de la OMC, es una forma del inglés en la que a cada
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palabra o frase de uso diario se le da un significado diferente. Para los que no somos hablantes
nativos de inglés y sospecho que incluso para los hablantes nativos, puede ser bastante confuso.
Permítanme tomar el ejemplo de las reducciones a las ayudas internas. Si ustedes o yo
fuéramos a hablar sobre reducciones a las ayudas internas, imagino que de lo que hablaríamos sería
sobre reducir la cantidad de dinero que se paga a un grupo de agricultores en las subvenciones a la
producción agrícola. Pero en la jerga de la OMC, este no es su significado. Una reducción a las
ayudas internas puede significar un aumento a las ayudas internas. Tomemos el ejemplo de la Unión
Europea. Con la reforma de la Política Agraria Común (o PAC, para abreviar), se supone que la
Comisión Europea va a reducir el nivel de ayudas internas que facilita a los agricultores. Por tanto,
¿Cómo puede ser que entre 2005 y 2006 este nivel de ayudas continuó subiendo de manera
completamente legal según la OMC? Sencillo. Lo único que tenía que hacer la CE era volver a
clasificar por categorías las subvenciones. La que antes era clasificada Subvención del
Compartimento Ámbar se convierte en Subvención del Compartimento Verde. En la OMC, se
considera que las Subvenciones del Compartimento Ámbar distorsionan el comercio, por tanto, es
necesario deshacerse de ellas. Se piensa que las Subvenciones del Compartimiento Azul distorsionan
un poco el comercio, por tanto están mal vistas pero se toleran hasta cierto punto, y en el caso de las
Subvenciones del Compartimiento Verde se considera que no distorsionan el comercio, por eso todo
el mundo quiere tenerlas.
Así que, ¿puede haber algo más fácil que llamar Subvención del Compartimento Ámbar a las
Subvenciones del Compartimento Verde? La OMC lo hace siguiendo su tradición de redefinir el
significado de las palabras. La OMC tiene incluso un término para esto: “cambio de compartimento”.
Afortunadamente, aunque los países ricos no son dados a implantar disciplinas para evitar el cambio
de compartimiento, existen algunas. Es necesario “desacoplar” las Subvenciones del Compartimiento
Verde. En la jerga del la OMC, “pago desacoplado” significa que la subvención no está ligada a áreas
plantadas o niveles de producción. Así que a fin de desacoplar sus subvenciones nacionales, la CE
les hace un pago a los agricultores que no está relacionado con áreas plantadas ni con la producción.
Por lo tanto, en lugar de darles a los agricultores dádivas generosas por no cultivar o tener ganado, les
hacen pagos generosos que no están relacionados con nada. Es decir, simplemente les dan a sus
agricultores dádivas generosas por ser agricultores. Siempre me ha desconcertado cómo puede un
pago por no cultivar algo distorsionar menos el comercio que un pago, incluso un pago mayor, que es
simplemente una dádiva. Obtener dinero del estado para no cultivar es lo mismo que obtener dinero
por simplemente ser agricultor. Esto permite al agricultor hacer funcionar una granja que no sería
rentable sin el pago, por lo tanto, para mí, estos pagos desacoplados siguen distorsionando tanto el
comercio como los pagos acoplados.
Después llegamos al algodón, que los agricultores estadounidenses pueden cultivar y exportar
más barato que los agricultores africanos, porque los agricultores estadounidenses tienen
subvenciones nacionales. Todo el mundo estará de acuerdo en que es moralmente abominable y
distorsiona el comercio, pero, al parecer, la Administración estadounidense no puede hacer frente a
esta farsa con rapidez, porque las repercusiones políticas en el ambiente nacional serían demasiado
terribles para no pensar en ellas (para satisfacción del resto del mundo), en el caso de que actuaran
inmediatamente para eliminar este tipo de subvenciones.
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Por lo tanto, como mínimo, tenemos una ley para unos y otra para otros. Estuve metido en
política cuando el Banco Mundial “aconsejó” a Zambia que liberalizase su economía y el FMI apoyaba
los Programas de Ajustes Estructurales. No se tuvieron en cuenta las consecuencias políticas de este
programa de liberalización inmediata, a pesar de que la política multipartidista no llevaba existiendo
más de un año o dos. Aun así, se nos dice que el sistema democrático estadounidense, que tiene
cientos de años, no es suficientemente potente o fuerte para soportar el shock de esta liberalización,
si ésta no se realizara por etapas a lo largo de algunos años.
Las consecuencias que esas subvenciones nacionales tienen en los PMD, como Zambia, son
numerosas. Tomaré el trigo de la UE como ejemplo. El trigo de la UE se subvenciona, de manera que
los gastos de producción de la harina para la industria de la alimentación de la UE son baratos. Esto
hace que para los fabricantes no pertenecientes a la UE sea difícil vender sus pasteles y galletas en el
mercado de la UE, ya que la harina con la que sus competidores hacen los pasteles y galletas no está
subvencionada, por lo que es más cara. Así que el mercado de la UE no está abierto a la
competencia. Pero éste no es el final de la historia. La harina subvencionada de los pasteles y galletas
de la UE, que hace más baratos estos productos que otros, permite a los fabricantes de la UE vender
sus pasteles y galletas (y la propia harina) en los mercados de los PMD más barata de lo que los
productores locales pueden vender estos productos en sus propios mercados locales.
Pero, quizás todo esto sea una hipótesis, ya que los agricultores de los PMD no pueden
vender su trigo porque no pueden competir con la harina de trigo importada de la UE, que, debido a la
liberalización del comercio que ha tenido lugar en los PMD, se enfrenta a bajos aranceles en los PMD.
Esto significa que los agricultores de los PMD están reduciendo la producción y, por tanto,
disminuyendo la mano de obra en las granjas, lo que significa que menos gente tiene oportunidad de
ganar dinero, y que menos gente puede permitirse entonces comprar los pasteles y galletas
importadas de la UE.
El trigo es sólo un ejemplo. Podría haber elegido el algodón o algunos cultivos sobre los que
países como Zambia tienen una ventaja relativa. Seguirían teniendo esta ventaja si no fuera por el
pago de subvenciones agrícolas y porque las subvenciones que se pagan en los países desarrollados
a agricultores ya ricos hacen que países como Zambia sigan siendo pobres. Y esa es la razón por la
que los ricos se hacen más ricos y los pobres se hacen más pobres.
Por esta razón estoy de acuerdo con Pascal Lamy, director general del Secretariado de la
OMC cuando afirma que los países más pobres son los que más tienen que perder por el fracaso de
la Ronda de Conversaciones para el Desarrollo de Doha. El mantenimiento del status quo en el
sistema de comercio multilateral puede solamente beneficiar a los ricos.
Permítanme rápidamente tocar el tema de la Ayuda Alimentaria, que en muchos casos
consiste en una restitución a la exportación. No se puede negar que hay ocasiones en las que los
PMD y otros países en vías de desarrollo necesitan urgentemente ayuda alimentaria. En la reunión
ministerial de Hong Kong, acordamos la necesidad de tener una caja de seguridad para la ayuda
alimentaria a fin de poder hacer frente a dichas situaciones de emergencia. No obstante, debemos
también implantar disciplinas de ayuda alimentaria que eviten que dicha ayuda tenga consecuencias
en el cambio de situación económica. Tenemos la obligación de detener situaciones en las que la
alimentación en forma de ayuda alimentaria subvencionada o gratuita desplace la alimentación de una
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región vecina con excedente. Si el sector agrícola de un país en vías de desarrollo o PMD, no es
capaz de vender su excedente con beneficio, pronto aprenderá a no producir excedentes, lo que
significará que el país en cuestión y la región en la que lo haya, se convertirá en menos segura desde
el punto de vista alimentario.
Antes de hablar de mi experiencia personal como coordinador de los PMD en la OMC,
permítanme brevemente mencionar otra cuestión que hace que el comercio agrícola sea menos
liberal: se trata del asunto del reglamento sanitario y fitosanitario. De nuevo utilizaré a la Unión
Europea como ejemplo, aunque debemos tener presente que en muchos países ya se está aplicando
la adopción de normas sanitarias y fitosanitarias estrictas.
La UE tiene muchas directivas que se ocupan de la seguridad alimentaria, pero examinemos
únicamente las consecuencias de cuatro de éstas sobre las exportaciones a los PMD.
La Armonización de los Niveles Máximos de Residuos permitidos y el Programa de Revisión
de Pesticidas admite “tolerancia cero” en los pesticidas que se han utilizado en los trópicos y que han
estado aprobados durante muchos años por razones comerciales y no científicas. Este programa
impone fuertes restricciones sobre las exportaciones alimentarias a la UE y eleva los costes de las
exportaciones, afectando mucho a los pequeños productores.
La Ley General de Alimentación atribuye más responsabilidades a todos los implicados en la
cadena de abastecimiento, de manera que se pueda seguir la pista de todos los elementos que
intervienen en la cadena desde el principio hasta el final, y que cada encargado de la cadena de
abastecimiento sepa de dónde proceden y a dónde van. El principio de prevención permite tomar
medidas cuando exista la posibilidad de que se puedan producir efectos perjudiciales. No requiere una
completa comprobación científica de la amenaza antes de tomar las medidas y a su vez permite a la
CE actuar de motu propio para evitar las amenazas a la salud pública. Los más afectados por estos
reglamentos son de nuevo los pequeños productores.
El Conjunto de Medidas Higiénicas atribuye la responsabilidad principal de la seguridad
alimentaria a las empresas implicadas en la industria a todos los niveles y les exige la aplicación de un
sistema de análisis de los puntos críticos de control y riesgos (HAPPC). Todos los productos
amparados por estas normas higiénicas tienen que cumplir con los estándares de la UE. La mayor
parte de los pequeños productores de los PMD tiene dificultades para aplicar dicho sistema HACCP.
El Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de Alimentos impone de facto la
responsabilidad a los gobiernos de los países del Tercer Mundo para que garanticen la seguridad de
los alimentos con los que se comercia en el mercado de la UE. La mayoría de los PMD debería estar
muy preocupada por la capacidad que tienen las instituciones gubernamentales existentes de cumplir
con el desafío de la verificación del cumplimiento. Incluso en el caso de que los empresarios del sector
privado hayan cumplido completamente con las normas de la UE, si la “autoridad competente” del
gobierno no puede verificar el cumplimiento de las mismas con la satisfacción de la CE, el mercado de
la UE podría cerrarse a las exportaciones de los PMD o de cualquier otro país implicado.
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Este es el clima legislativo de la UE. Los organismos del sector privado de la UE a menudo
imponen estándares que van más allá del imperativo legal, ya que la obligación legal de garantizar la
seguridad de los alimentos importados al mercado de la UE se le impone al importador. En caso de
que los importadores no puedan probar que tomaron todas las medidas posibles necesarias para
evitar la entrada de alimentos no seguros en el mercado de la UE, se les puede multar con hasta
aproximadamente 40.000 € por partida y podrían tener que enfrentarse a penas de cárcel de hasta
dos años. Ahora los importadores insisten en la adopción de “buenas prácticas” desde el campo hasta
el embarque, que estén certificados por organizaciones independientes. Los importadores de la UE
rehúsan tratar con proveedores que no puedan garantizar tanto el seguimiento de la cadena completa
como la seguridad de los alimentos en las partidas suministradas.
Y en este clima nos encontramos en lo que respecta al comercio de mercancías agrícolas. A
ustedes corresponde determinar si éste es un clima de intercambio de comercio libre.
Permítanme volver a mi experiencia personal como coordinador de la OMC del Grupo de los
PMD de la OMC y que me concentre en las lecciones aprendidas, especialmente en las negociaciones
Ministeriales de Hong Kong.
El Grupo de los PMD es muy heterogéneo y por su propia naturaleza, desorganizado. A
menudo me he hecho la pregunta de si somos PMD porque somos desorganizados o de si somos
desorganizados porque somos PMD, pero lo principal es que somos desorganizados. Para poder
hacer frente a esto, es esencial colocar a un buen equipo de negociación técnicamente competentelo
antes posible, que esté preparado para apoyar al Ministro, y en el que cada miembro del mismo tenga
claro cuál va a ser su papel.
Es muy importante saber evaluar los puntos fuertes y débiles del Grupo en una etapa
temprana y diseñar estrategias que capitalicen los puntos fuertes.
También es importante asegurarse de que el Coordinador de los PMD de la OMC tenga
argumentos técnicos para apoyar las posiciones negociadoras del Grupo. Si las posiciones no son
técnicamente viables o defendibles, el Grupo perderá rápidamente la credibilidad y será marginado, y
el Ministro y el equipo técnico perderán también la credibilidad.
A menudo es más difícil mantener el consenso dentro del Grupo de PMD que negociar con
otro Grupo o país. Esto se debe a que los intereses de los países del Grupo de los PMD no son
idénticos y la gente al otro lado de la mesa de negociación va a hacer todo lo posible para explotar
sus intereses, incluso recurrir a la fuerte presión política sobre cada país en particular. Se ha de crear
una estrategia sobre cómo ayudar a los países a oponerse a dicha presión política, que puede ser
intensa y de las fuentes más altas. Si lo que se quiere es mantener la cohesión, será esencial un
proceso de abajo a arriba.
Hay que tener claro cuáles son las líneas rojas del Grupo y permanecer dentro de ellas. Si la
persona encargada de negociar sale de dicha negociación con un resultado inferior al mínimo
aceptable, se verá como un fracaso y podrá ser utilizado por otros, dentro y fuera del Grupo, para
rechazar el acuerdo completo.
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También hay que tener claro cuáles son las líneas rojas para otros Grupos.
No confíen en ningún otro Grupo o país para defender sus intereses. En el caso del Grupo de
los PMD recibimos la confirmación de apoyo a nuestras posiciones de algunos Grupos o países. Sin
embargo, cuando el Grupo de los PMD hizo su presentación en la sala de reuniones, los países y
grupos que habían afirmado que apoyarían el texto propuesto, permanecieron callados. Estos grupos
y países tienen sus propios intereses que defender y no van a asumir una lucha, a menos que sea en
su propio interés y cuando lo consideren oportuno.
Asegúrense de que el equipo central de negociación sabe exactamente quién tiene que hacer
“qué” y “cuándo”. En las Reuniones Ministeriales de la OMC ocurren muchas cosas, y estos asuntos
secundarios deberían también ser tratados. La delegación de Zambia tuvo que ser 30 veces más
fuerte, con solamente de 6 a 8 personas informando sobre la negociación y teniendo que moverse
alrededor de la sala de reuniones. Otros informaban sobre los asuntos secundarios y se reunían al día
siguiente para informar al equipo sobre las negociaciones del día y acordar quién informaría al día
siguiente. Este refuerzo es esencial. Es igualmente importante recabar información sobre las
posiciones de otros países y grupos para poder estar seguros de que tu propio Grupo está totalmente
informado en todas las fases de las negociaciones. Nosotros teníamos gente asignada para informar
de las posturas de los participantes más importantes. Habíamos identificado los principales puntos de
oposición, así que utilizamos el tiempo que teníamos negociando con los Miembros que tenían
objeciones importantes.
Permítanme acabar recordándoles lo que la Comisión del Reino Unido para África apuntó: las
barreras y el apoyo de los países ricos son “absolutamente inaceptables”; están políticamente
anticuadas, son económicamente analfabetas, medioambientalmente destructivas y éticamente
indefendibles. Deben ser eliminadas.
Y finalmente, lo que Pascal Lamy de la OMC recientemente decía: “aunque la descolonización política
tuvo lugar hace más de 50 años, la descolonización económica no ha acabado todavía. Por
consiguiente, uno de los fines de las actuales negociaciones multilaterales es continuar con el
reequilibrio de normas en favor de los países en vías de desarrollo”.
Gracias
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