es es informe de actividad

PARLAMENTO EUROPEO
2009 - 2014
Vicepresidentes responsables de la conciliación
INFORME DE ACTIVIDAD
sobre la codecisión y la conciliación
14 DE JULIO DE 2009 - 30 DE JUNIO DE 2014
(7ª legislatura)
presentado por
Gianni PITTELLA
Alejo VIDAL-QUADRAS
Georgios PAPASTAMKOS
Vicepresidentes responsables de la conciliación
DV\1031024ES.doc
ES
ES
INTRODUCCIÓN
En nuestra función de Vicepresidentes responsables de la conciliación en el Parlamento Europeo,
nos complace presentar el presente Informe de actividad sobre la codecisión y la conciliación en la
7ª legislatura (14 de julio de 2009 - 30 de junio de 2014).
El Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009, introdujo una serie de cambios e
innovaciones que han tenido inevitablemente efectos considerables en las actividades y en las
prácticas del Parlamento con respecto al procedimiento de codecisión. El ámbito de aplicación del
actual «procedimiento legislativo ordinario» casi ha doblado su alcance, con importantes
repercusiones en la actividad de muchas comisiones parlamentarias (en particular aquellas no
familiarizadas anteriormente con el procedimiento de codecisión) y en la cooperación
interinstitucional en términos generales. El procedimiento de codecisión se ha transformado
considerablemente desde que fue introducido hace más de 20 años por el Tratado de Maastricht y
ha experimentado notables progresos desde el «choque de culturas» que caracterizó su fase inicial.
Actualmente es un procedimiento legislativo ya rodado en el que participan instituciones que, en
general, nunca habían colaborado anteriormente de forma tan estrecha y eficaz y que han sabido
optimizar la flexibilidad inherente a las disposiciones del Tratado.
No sorprende, por tanto, que el «procedimiento legislativo ordinario» haya seguido la tendencia, ya
evidente en anteriores períodos legislativos, de conseguir acuerdos en una fase temprana del
procedimiento. Los acuerdos en primera lectura representan por sí solos el 85 % de los expedientes
de codecisión adoptados en el período 2009-2014 y se han convertido en uno de los rasgos
característicos del procedimiento legislativo principal de la UE. Con todo, la emergencia paralela de
negociaciones informales tripartitas ha suscitado cuestiones pertinentes acerca de la transparencia
del procedimiento de codecisión, de forma que el Parlamento ha dado otro paso hacia la mejora de
la transparencia y la rendición de cuentas de sus métodos de trabajo internos en las negociaciones
interinstitucionales, una vez más perfeccionando su propio Reglamento. Tal vez haya llegado el
momento de que las Instituciones emprendan conjuntamente una reflexión sobre la forma de
abordar algunas de las preocupaciones legítimas planteadas por los ciudadanos.
El presente informe de actividad difiere ligeramente, en su estructura y contenido, de las anteriores
ediciones. En la medida que refleja los cambios más importantes introducidos con la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa, y también, por consiguiente, las tendencias y las cuestiones políticas
más destacadas de la 7ª legislatura, el informe se centra en gran medida en los hechos, los datos y
los acontecimientos relativos al procedimiento de codecisión, como las negociaciones sobre los
instrumentos del marco financiero plurianual (MFP) y los actos delegados y de ejecución así como el
procedimiento de aprobación, mientras que el procedimiento de conciliación asume un papel menos
importante (menos del 2 % de los expedientes llegaron a la tercera lectura). El informe finaliza con
una serie de recomendaciones dirigidas a nuestros sucesores, que esperamos sirvan para equipar
mejor al Parlamento para afrontar algunos de los retos que le aguardan en el futuro.
El presente informe cubre la 7ª legislatura en su totalidad. Agradecemos sinceramente a la anterior
Vicepresidenta Rodi Kratsa-Tsagaropoulou su trabajo durante la primera mitad de la misma.
Gianni PITTELLA
Alejo VIDAL-QUADRAS
Georgios PAPASTAMKOS
Vicepresidentes responsables de la conciliación
DV\1031024ES.doc
ÍNDICE
Introducción...............................................................................................................................1
1.
Codecisión o procedimiento legislativo ordinario .............................................................4
1.1. Panorámica general de la codecisión..........................................................................4
1.2. Evolución del procedimiento de codecisión .............................................................12
1.2.1. Relaciones interinstitucionales ..........................................................................12
1.2.2. Negociaciones sobre los instrumentos del marco financiero plurianual ..........16
1.2.3. Las negociaciones interinstitucionales y el Reglamento del Parlamento .........21
1.2.4. Actos de delegación y de ejecución...................................................................24
1.2.5. Aprobación.........................................................................................................29
2.
Conciliación ......................................................................................................................34
2.1. Resumen de los procedimientos de conciliación en la 7ª legislatura.......................34
2.1.1. Conciliación sobre la ayuda macrofinanciera a Georgia (2013) ........................34
2.1.2. Conciliación sobre los instrumentos de financiación exterior
(cuatro expedientes) (2011) ..............................................................................37
2.1.3. Conciliación sobre nuevos alimentos (2010-2011)............................................39
2.1.4. Conciliación sobre los derechos de los viajeros (2010) .....................................41
2.1.5. Conciliación sobre las telecomunicaciones (2009) ............................................42
2.1.6. Conciliación sobre estadísticas de plaguicidas (2009) .......................................43
2.2. Evoluciones relacionadas con el procedimiento de conciliación..............................45
3.
Conclusiones y recomendaciones....................................................................................47
3.1 Conclusiones..............................................................................................................47
3.2 Recomendaciones .....................................................................................................49
Glosario ....................................................................................................................................52
Anexo I
Lista de fundamentos jurídicos del procedimiento legislativo ordinario en
el Tratado de Lisboa.................................................................................................................53
Anexo II
Lista de instrumentos del MFP celebrados, por comisión.......................................................58
Anexo III
Artículos 73 y 74 del Reglamento relativo a las negociaciones interinstitucionales
en los procedimientos legislativos: decisión sobre la apertura de las negociaciones ............61
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Introducción
En virtud del Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, la codecisión se
convirtió oficialmente en el «procedimiento legislativo ordinario» y en la norma general para
tramitar y aprobar la legislación en el ámbito de la UE1, con la introducción de nuevos fundamentos
jurídicos, entre otros, en los ámbitos de la libertad, la seguridad y la justicia, el comercio
internacional, la agricultura y la pesca. Solo un número relativamente reducido de ámbitos políticos
sigue estando sujeto al procedimiento de consulta. El Parlamento legisla ahora, conjuntamente y en
pie de igualdad con el Consejo, sobre la gran mayoría de las propuestas legislativas presentadas por
la Comisión.
La primera parte del presente informe de actividad se inicia con un análisis cuantitativo y cualitativo
de los datos estadísticos más significativos relacionados con la codecisión. Se ofrece en ella una
amplia panorámica del procedimiento de codecisión en la 7ª legislatura (sección 1.1), destacando
asimismo las evoluciones más importantes a medio y largo plazo. El informe se centra, en particular,
en algunos de los principales cambios derivados de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, como
el número de propuestas de codecisión y expedientes adoptados (también en comparación con los
que están sujetos al procedimiento de consulta) y su distribución entre las comisiones
parlamentarias. Los datos también revelan o confirman determinadas tendencias relativas, por
ejemplo, a la fase de adopción de los expedientes de codecisión y a la duración del procedimiento.
A este análisis estadístico le sigue una presentación de las principales evoluciones recientes
relacionadas con el procedimiento de codecisión (sección 1.2). Considerada en su conjunto, dicha
presentación ofrece un balance completo de la situación en las cuestiones relacionadas con la
codecisión durante y al final de la 7ª legislatura, al tiempo que destaca algunos desafíos a los que el
próximo Parlamento tendrá que buscar soluciones y señala aquellos ámbitos en los que debe
progresarse todavía tanto a nivel interno como en el plano interinstitucional. En términos generales,
la estatura y la influencia del Parlamento han seguido creciendo en los últimos cinco años. Este ha
sido el corolario de las sucesivas revisiones de los Tratados; un corolario que también hace patente
la capacidad de la Institución para adaptarse con eficacia a un entorno interinstitucional sometido a
un cambio constante y da prueba de su habilidad para asumir con éxito las diferentes competencias
y prerrogativas que el Tratado le confiere.
Las relaciones interinstitucionales (sección 1.2.1), que prosiguieron su evolución durante la 7ª
legislatura, reflejan en general los principales cambios introducidos por el Tratado de Lisboa.
Mientras el procedimiento legislativo ordinario implica ahora numerosas prácticas que las
Instituciones han venido desarrollando y perfeccionando a lo largo de los años, la ampliación del
ámbito de competencias a finales de 2009 supuso que una serie de comisiones parlamentarias se
vieron confrontadas por primera vez con los expedientes de codecisión. Esa novedad ha tenido,
inevitablemente, consecuencias en el plano interno del Parlamento y ha implicado, por otra parte,
que una serie de prácticas interinstitucionales ya probadas y experimentadas se hayan extendido a
nuevos ámbitos políticos, a menudo con la participación de actores (tanto en el Parlamento como en
el Consejo y la Comisión) no habituados hasta entonces a manejar los mecanismos formales e
1
El término «codecisión» sigue siendo prevalente, por lo que en el presente informe de actividad se
emplearán indistintamente ambos términos.
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1
informales que impulsan el proceso legislativo de codecisión a nivel interinstitucional. Algunos
ámbitos políticos se han caracterizado también por interpretaciones contrapuestas de las
disposiciones del Tratado y de las responsabilidades institucionales, lo cual ha sido en algunos casos
motivo de tensiones en los planos político y jurídico. Numerosos problemas relacionados con las
relaciones interinstitucionales y con los aspectos más generales de la evolución del procedimiento
de codecisión fueron objeto de debate en la Conferencia del Parlamento sobre 20 años de
codecisión, celebrada el 5 de noviembre de 2013 y organizada bajo los auspicios de los tres
Vicepresidentes responsables de la conciliación.
Los desafíos eran, por tanto, considerables, sobre todo teniendo en cuenta la importancia política y
presupuestaria de muchos expedientes legislativos negociados en relación con el marco financiero
plurianual (MFP) (sección 1.2.2). Por vez primera, el Parlamento contaba con amplios poderes de
codecisión en los programas financieros y con el derecho a emitir un dictamen conforme sobre el
Reglamento MFP en su totalidad. En un amplio período que se extiende de mediados de 2011 a la
primavera de 2014 se han movilizado importantes recursos, y la tarea de coordinar el enfoque del
Parlamento, tanto a nivel político como administrativo, ha resultado extremadamente arduo.
Dado el elevado número de expedientes de codecisión presentados por la Comisión en cada
legislatura y el aumento progresivo de los acuerdos en primera lectura (y, por consiguiente, de las
negociaciones tripartitas), las cuestiones relacionadas con la transparencia y la responsabilidad
democrática quedaron en el tintero y fue necesario revisar los métodos de trabajo internos del
Parlamento relativos a las negociaciones interinstitucionales (sección 1.2.3). Tras la aprobación, al
final de la 6ª legislatura, del Código de conducta del Parlamento para las negociaciones en el marco
de los procedimientos legislativos ordinarios, la Conferencia de Presidentes inició una revisión del
anterior artículo 70 (ahora artículo 73) del Reglamento del Parlamento (que entró en vigor en
diciembre de 2012), con el fin de armonizar y dar un carácter vinculante a determinadas prácticas
internas (en particular, a nivel de comisión parlamentaria) relacionadas con las negociaciones
legislativas interinstitucionales.
La codecisión en virtud del Tratado de Lisboa ha conferido al Parlamento una serie de competencias
que rebasan la mera adopción de la legislación. Concretamente, la introducción de los actos
delegados (sección 1.2.4) ha ampliado el alcance de las competencias del Parlamento para examinar
determinados actos no legislativos respecto a los cuales se reserva un derecho de veto sin
restricciones. Por otra parte, se requiere ahora el dictamen conforme del Parlamento (sección
1.2.5) para todos los acuerdos internacionales en aquellos ámbitos a los que se aplica el
procedimiento legislativo ordinario, con lo que se refuerza considerablemente el control
parlamentario de la dimensión exterior de las áreas de política interna.
La segunda parte del presente informe se refiere al procedimiento de conciliación. Se inicia con un
panorama general de los procedimientos de conciliación desarrollados durante la 7ª legislatura
(sección 2.1), que confirma la tendencia hacia un menor número de procedimientos de conciliación,
ya evidente en anteriores legislaturas, al tiempo que destaca algunas cuestiones específicas —
relacionadas con la aplicación práctica de las nuevas competencias derivadas de la aplicación del
Tratado de Lisboa— de los expedientes que alcanzaron esa etapa final del procedimiento de
codecisión. A esa visión general le sigue una breve evaluación de las principales evoluciones
2
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experimentadas por el procedimiento de conciliación (sección 2.2), que se centra en las nuevas
características y en los nuevos actores específicos de los expedientes, así como en las negociaciones
en materia de conciliación en la 7ª legislatura.
Por último, el informe termina con una serie de conclusiones y recomendaciones (secciones 3.1 y
3.2) sobre los principales cambios relacionados con la codecisión, las tendencias y las evoluciones en
la 7ª legislatura, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, sin olvidar aquellas cuestiones que
permanecen «abiertas» ni los principales desafíos que el próximo Parlamento podría verse obligado
a abordar.
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3
1. Codecisión o procedimiento legislativo ordinario
1.1.
Panorámica general de la codecisión
La codecisión en porcentaje de expedientes legislativos
Desde la introducción del procedimiento de codecisión en virtud del Tratado de Maastricht en 1993,
su importancia relativa ha aumentado con cada legislatura. La 7ª no fue una excepción: con la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la codecisión se convirtió en el procedimiento legislativo
ordinario y, fiel a su nueva denominación, superó a la consulta como el procedimiento más habitual
utilizado por la Comisión para la adopción de propuestas legislativas2. En comparación con el
procedimiento de consulta (y con el antiguo procedimiento de cooperación aplicado en la
4ª legislatura)3, su aumento proporcional a lo largo de los años refleja la importancia, desde el punto
de vista de la codecisión, de los sucesivos Tratados: mientras que en un principio el cambio fue
gradual con el Tratado de Ámsterdam primero y el Tratado de Niza más tarde, el Tratado de Lisboa
ha supuesto una verdadera transformación del marco legislativo de la UE y ha marcado el inicio de
una nueva era. En efecto, en el período 2009-2014, ha sido aplicado a casi el 90 % de las propuestas
legislativas adoptadas por la Comisión. Como ilustra la figura 1, se trata de un aumento significativo
con respecto a la 4ª legislatura (21 %), a la 5ª (42 %) y a la 6ª (49 %). Cabe destacar, asimismo, el
importante descenso del número total de propuestas legislativas adoptadas por la Comisión en la
7ª legislatura, con una disminución de aproximadamente el 40 % (658 en total) en comparación con
los tres períodos legislativos precedentes.
Figura 1: Desglose de las propuestas legislativas por procedimientos (cooperación, consulta y
codecisión) y períodos legislativos4
2
El anexo I incluye una lista completa de los fundamentos jurídicos relativos al procedimiento de
codecisión en virtud del Tratado de Lisboa.
3
La importancia del procedimiento de cooperación disminuyó con la entrada en vigor del Tratado de
Ámsterdam, que lo limitaba a un pequeño número de disposiciones sobre la política económica y monetaria.
Este procedimiento fue abolido con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
4
Los datos estadísticos se basan en las fechas de adopción de las propuestas legislativas por la Comisión.
Véase http://eur-lex.europa.eu/. Los períodos legislativos para este y para los siguientes gráficos son los que
4
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El aumento del número de expedientes de codecisión coincide con una disminución en el uso del
procedimiento de consulta, tanto en términos absolutos como relativos5. La consulta, un
procedimiento legislativo especial que se aplica actualmente a determinadas medidas en un
número limitado de ámbitos políticos como la competencia, la política monetaria, la política
exterior y de seguridad común, el empleo y la política social, así como a determinadas
medidas de carácter presupuestario en los ámbitos del medio ambiente y la energía 6, se
utilizó únicamente para tramitar el 11 % de las propuestas legislativas adoptadas por la
Comisión en la 7ª legislatura, lo cual supone una reducción significativa en comparación con
el período 1994-1999, cuando el porcentaje equivalente con respecto al procedimiento de
codecisión (y cooperación) fue del 71 %.
Número de propuestas y expedientes de codecisión adoptados
La creciente importancia relativa del procedimiento de codecisión muestra una correlación con el
aumento progresivo del número de propuestas de codecisión adoptadas por la Comisión: en la 5ª
legislatura, la Comisión presentó 432 propuestas, en la 6ª, 508, y en la 7ª la cifra alcanzó las 584
propuestas.
Es evidente que se ha producido un aumento constante del número de expedientes de codecisión
adoptados por los colegisladores a lo largo de los sucesivos períodos legislativos. Esa tendencia se
confirmó en el período 2009-2014, en el que se adoptaron 488 expedientes. La figura 2 ilustra el
creciente número de propuestas de codecisión presentadas por la Comisión y de expedientes de
codecisión adoptados por los colegisladores en la 5ª, la 6ª y la 7ª legislaturas.
Figura 2: Número de propuestas de la Comisión y expedientes de codecisión adoptados por períodos
legislativos entre 1999 y 2014, tomando como base la fecha de adopción7
aquí se indican: 01/05/1994 - 30/04/1999, 01/05/1999 - 30/04/2004, 01/05/2004 - 13/07/2009 y 14/07/2009 30/06/2014.
5
Con arreglo al procedimiento de consulta (artículo 289 del TFUE), se solicita el dictamen del Parlamento
sobre las propuestas legislativas antes de su adopción por el Consejo. El Consejo no puede actuar antes de que
el Parlamento haya emitido su dictamen, si bien este no tiene carácter vinculante.
6
El sitio web sobre la conciliación y la codecisión incluye una lista completa de los fundamentos jurídicos
relativos al procedimiento de consulta.
7
A menos que se indique lo contrario, todos los datos estadísticos relativos a expedientes adoptados por los
colegisladores se basan en la fecha de adopción.
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5
La figura 3 presenta el número de expedientes adoptados por año legislativo y revela una tendencia
cíclica: las cifras experimentan, en efecto, un aumento casi constante en el transcurso de cada
legislatura, con un incremento notable en el último año legislativo. La 7ª legislatura siguió este
mismo patrón: en el año legislativo 2013-2014, se adoptaron 192 expedientes, más del doble que en
el año legislativo anterior (2012-2013). Es evidente, por supuesto, que el Parlamento y el Consejo
hacen todo lo posible para llegar a acuerdos y cerrar los expedientes antes del final de cada
legislatura; ahora bien, otra explicación para el particular incremento en la fase final de la
7ª legislatura fue la conclusión de un gran número de instrumentos legislativos relativos al marco
financiero plurianual (MFP) (aproximadamente 65) en 2013-2014.
Figura 3: Número de expedientes de coecisión adoptados en el transcurso de un año legislativo en el
período 1999-20148
Aumento del número de fundamentos jurídicos que prevén el procedimiento de codecisión
Durante la 7ª legislatura se adoptaron 488 expedientes de codecisión, lo que representa un aumento
de 34 expedientes con respecto a la 6ª legislatura. El incremento fue relativamente moderado
teniendo en cuenta la ampliación del ámbito de incidencia del procedimiento de codecisión en
virtud del Tratado de Lisboa, que casi ha duplicado el número de fundamentos jurídicos para dicho
procedimiento, llevándolo a 85. En la mayoría de los nuevos ámbitos de codecisión, la Unión
aplicaba en el pasado un procedimiento legislativo distinto; ahora bien, 17 fundamentos jurídicos
inciden en ámbitos de actuación de la UE completamente inéditos. De los 488 expedientes de
codecisión adoptados en 2009-2014 a un total de 210 se le aplicaron nuevos fundamentos jurídicos
8
Para el período 1999-2009: expedientes adoptados entre el 1 de mayo del primer año y el 30 de abril del
segundo año; para el período 2009-2014: expedientes adoptados entre el 14 de julio del primer año y el 13 de
julio del segundo año, excepto para el año legislativo 2013-2014, que terminó el 30 de junio de 2014.
6
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que prevén el procedimiento de codecisión. El 13 % de ellos (esto es, 27 expedientes) se adoptó con
arreglo al procedimiento de codecisión en ámbitos en los que se habían introducido competencias
de la Unión a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa9.
Figura 4: Distribución de los expedientes de codecisión adoptados en ámbitos de codecisión antiguos
y nuevos en 2009-2014
Como ilustra la figura 4, los expedientes adoptados por los colegisladores en ámbitos dotados de
nuevos fundamentos jurídicos que requieren el procedimiento de codecisión representaron el 43 %
de los expedientes de codecisión adoptados en el período 2009-2014. El número de expedientes
adoptados en ámbitos ya cubiertos por el procedimiento de codecisión antes de que entrara en
vigor el Tratado de Lisboa se redujo en un 39 % en la 7ª legislatura, de 454 en 2004-2009 a 278 en el
período 2009-2014.
Distribución de los expedientes de codecisión por comisiones parlamentarias
Como consecuencia lógica de la ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento legislativo
ordinario, en la 7ª legislatura se modificó también la distribución de los expedientes de codecisión
entre las diferentes comisiones. Mientras que en el período 2004-2009 casi la mitad de todos los
expedientes de codecisión recayeron en las tres comisiones legislativas más grandes (Comisión de
Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI), Comisión de Asuntos Jurídicos (JURI)
y Comisión de Transportes y Turismo (TRAN)), en el período 2009-2014 los expedientes se
distribuyeron de forma más uniforme entre un mayor número de comisiones, tal como muestra de
la figura 5.
9
Esta cifra incluye siete actos en el ámbito de la energía (artículo 194, apartado 2, del TFUE) y expedientes en
los ámbitos de la propiedad intelectual (artículo 118, apartado 2, del TFUE), la política espacial (artículo 189 del
TFUE) y la protección civil frente a catástrofes naturales o de origen humano (artículo 196, apartado 2, del
TFUE).
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7
Figura 5: Distribución entre comisiones parlamentarias de los expedientes de codecisión adoptados
de julio de 2009 a junio de 2014
En efecto, la ampliación del procedimiento de codecisión introdujo o amplió las competencias de
codecisión en la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI), la Comisión de Desarrollo
Regional (REGI), la Comisión de Comercio Internacional (INTA), la Comisión de Libertades Civiles,
Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) y la Comisión de Pesca (PECH). En la 7ª legislatura, estas
comisiones representaron en su conjunto el 33 % de los expedientes de codecisión. El incremento
registrado en la Comisión INTA (10 %) y, en menor medida, en la Comisión AGRI (6 %) representó
uno de los cambios más notables en la distribución de los expedientes con respecto a la legislatura
precedente. Cabe destacar, asimismo, el refuerzo de las competencias de codecisión de la Comisión
LIBE (con un aumento del 8 % al 10 %).
En la 7ª legislatura, la Comisión ENVI continuó registrando el mayor porcentaje de expedientes de
codecisión (si bien anotó un descenso del 20 % al 14 %); le siguieron, en segunda y tercera posición,
respectivamente, la Comisión ECON (11 %) y la Comisión INTA (10 %).
La Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE) se ocupó de 11 de los 27 expedientes
adoptados en codecisión en nuevos ámbitos de competencias de la UE, especialmente en lo que se
refiere a la energía y a las políticas del espacio10.
La fase de adopción de los expedientes de codecisión
Como ilustra la figura 6, la 7ª legislatura confirmó la tendencia observada en anteriores legislaturas
hacia un aumento del número de expedientes cerrados en primera lectura y una disminución de los
10
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las decisiones en el ámbito de la energía se adoptaban
sobre la base del antiguo artículo 308 del TCE (ahora artículo 352 TFUE). Este artículo habilita para emprender
una acción comunitaria requerida para alcanzar un objetivo establecido en los Tratados a falta de un
fundamento jurídico específico para ello.
8
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expedientes concluidos en conciliación. La gran mayoría de los expedientes de codecisión se
caracterizaron por la consecución de acuerdos en la fase inicial del procedimiento (esto es, en
primera lectura o en una fase temprana de la segunda lectura), mientras que los acuerdos
alcanzados en conciliación (se trata casi exclusivamente de expedientes muy difíciles) pasaron a
adquirir en gran medida un carácter excepcional.
En comparación con las dos anteriores legislaturas (1999-2004 y 2004-2009), el número de acuerdos
alcanzados en una fase temprana aumentó notablemente en el período 2009-2014. En la
7ª legislatura, 415 de 488 expedientes —es decir, el 85 % de los expedientes de codecisión— se
adoptaron en la fase de primera lectura. En la mayoría de los solo 65 expedientes (13 %) adoptados
en segunda lectura (esto es, 40 expedientes) se llegó a acuerdos en una fase temprana del
procedimiento. Por consiguiente, un gran número de expedientes (455) pudo cerrarse en una fase
temprana (esto es, en acuerdos en primera lectura o en una fase temprana de la segunda lectura).
Esa cifra representa el 93 % de todos los expedientes de codecisión adoptados, en comparación con
el 54 % y el 82 % en la 5ª y en la 6ª legislaturas, respectivamente. El número de expedientes
adoptados en tercera lectura disminuyó notablemente en los tres últimos períodos legislativos:
entre la 5ª y la 6ª legislaturas, el número de expedientes adoptados en tercera lectura había caído
ya, en efecto, de 88 a 23 expedientes; en la 7ª legislatura, solo nueve expedientes se sometieron al
procedimiento de conciliación, ocho de los cuales fueron aprobados en tercera lectura.
Figura 6: Porcentaje de expedientes de codecisión adoptados en primera, en segunda y en tercera
lectura, por períodos legislativos, desde 1999-2004
La fase en que se acordaron los expedientes de codecisión presenta considerables divergencias
entre las diferentes comisiones (véase la figura 7). Mientras que algunas de ellas concluyeron casi
todos sus expedientes de codecisión en primera lectura, el planteamiento de otras comisiones fue
más variado.
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9
Figura 7: Porcentaje de expedientes de codecisión adoptados en primera lectura, en una fase
temprana de la segunda lectura, en segunda lectura y en tercera lectura en el período 2009-2014,
desglosado por comisiones. Entre paréntesis figura el número de expedientes adoptados en la
7ª legislatura por la comisión correspondiente11
Con excepción de la Comisión de Control Presupuestario (CONT) y la Comisión de Derechos de la
Mujer e Igualdad de Género (FEMM) (dos expedientes cada una de ellas), todas las comisiones
concluyeron la mayoría de sus expedientes (en casi todos los casos, la gran mayoría) en primera
lectura. Cabe destacar, en este sentido, dos comisiones: la Comisión de Desarrollo Regional (REGI),
que llegó a un acuerdo sobre el 100 % de sus 14 expedientes en primera lectura, y la Comisión de
Asuntos Económicos y Monetarios (ECON), que llegó a un acuerdo sobre el 98 % de sus 54
expedientes en primera lectura (esto es, todos salvo uno, que pudo concluirse en una fase temprana
de la segunda lectura). Muchos de los expedientes de la Comisión ECON fueron adoptadas en el
contexto de la crisis financiera, de forma que los factores económicos y políticos podrían explicar la
relativa urgencia con que se concluyeron; no es casualidad que la Comisión ECON asumiera la
responsabilidad sobre el mayor número de reuniones tripartitas (para más detalles, véase la sección
1.2.3 sobre las negociaciones interinstitucionales tripartitas).
Las Comisiones JURI y AGRI y la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO)
concluyeron el 89 % o más de sus expedientes en la fase de primera lectura, y todas las comisiones
11
Tres expedientes fueron tratados con arreglo al procedimiento de reuniones de comisiones mixtas (artículo
55 del Reglamento) y se cerraron en primera lectura: 2011/0129 COD (LIBE/FEMM), 2011/0130 COD
(JURI/FEMM), 2011/0302 COD (ITRE/TRAN).
10
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con un número relativamente elevado de expedientes legislativos concluyeron, asimismo, al menos
el 79 % de sus expedientes en dicha fase12. Solo cinco comisiones registraron menos del 90 % de
acuerdos concluidos en una fase temprana (tres de ellas con menos de diez expedientes cada una).
Entre las comisiones que se ocupan de un gran número de expedientes de codecisión, la Comisión
TRAN ocupa un lugar excepcional, ya que concluyó el 23 % de sus 35 expedientes en la fase de
segunda lectura. Las Comisiones ENVI, IMCO y la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales (EMPL) —
otras tres comisiones con importantes competencias de codecisión— adoptaron el 11 % de sus
expedientes (8), el 9 % (3) y el 9 % (2), respectivamente, en la fase de segunda lectura.
Duración media del procedimiento de codecisión
La evolución relativa a la duración media del procedimiento de codecisión (véase el cuadro 1)
aparece inevitablemente ligada a la tendencia hacia la conclusión de acuerdos en primera lectura.
Desde la 5ª legislatura (1999-2004), cuando la adopción de los expedientes de codecisión requería
por término medio 22 meses en total, se ha producido una disminución gradual del tiempo medio
necesario para concluir los procedimientos de codecisión, que pasó primero a 21 meses en el
período 2004-2009 y se redujo luego a 19 meses en la 7ª legislatura. Esa reducción temporal media
se explica por la considerable caída del número de expedientes adoptados en segunda y en tercera
lectura. Por otra parte, la duración media del procedimiento para los expedientes adoptados en la
fase de tercera lectura se redujo de 31 meses en el período 1999-2004 a 29 meses en el período
2009-2014. Hay que tener en cuenta, no obstante, que la duración media de los procedimientos
aumentó para los acuerdos concluidos en primera y en segunda lectura entre los períodos
legislativos 1999-2004 y 2009-2014: seis meses para los expedientes concluidos en primera lectura y
ocho meses para los concluidos en segunda lectura.
1999-2004
2004-2009
2009-2014
1ª lectura
11 meses
16 meses
17 meses
2ª lectura:
24 meses
29 meses
32 meses
3ª lectura
31 meses
43 meses
29 meses
Duración media total
22 meses
21 meses
19 meses
Cuadro 1: Duración media del procedimiento de codecisión para los expedientes adoptados en
primera, segunda y tercera lectura, y duración media total de todos los expedientes de codecisión
La prolongación del período de elaboración de los acuerdos en primera y en segunda lectura se
explica por el hecho de que determinados expedientes difíciles, que anteriormente se concluían en
la fase de conciliación, también se negocian ahora en esas primeras fases del procedimiento.
Básicamente, en la fase de primera lectura las instituciones no están obligadas por límites
temporales, como es el caso en las fases posteriores del procedimiento13.
Cabe señalar asimismo que, en la legislatura 2009-2014, el tiempo medio requerido para concluir el
procedimiento relativo a expedientes adoptados en tercera lectura fue más corto que para los
12
Se trata de comisiones que adoptaron 20 o más expedientes en el período legislativo 2009-2014.
En segunda lectura, cada uno de los colegisladores dispone de tres meses, ampliables a un cuarto, para
adoptar su posición en dicha fase. En la fase de conciliación y de tercera lectura, los colegisladores disponen de
un máximo de 24 semanas (3 x 8 semanas), ocho de las cuales pueden dedicarse a la conciliación en cuanto tal.
13
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11
expedientes adoptados en segunda lectura. Dado que se imponen límites temporales a la segunda y
a la tercera lecturas, es probable que esa diferencia pueda explicarse por las divergencias en el
tiempo empleado en la primera lectura, que se concluye más rápidamente en aquellos casos en que
los colegisladores estiman que hay pocas posibilidades de alcanzar un acuerdo temprano y se
produce una demora en aquellos expedientes en los que los propios colegisladores tratan de llegar a
un acuerdo en una fase temprana del procedimiento.
1.2.
Evolución del procedimiento de codecisión
1.2.1. Relaciones interinstitucionales
El Tratado de Lisboa entró en vigor en diciembre de 2009, muy poco tiempo después del inicio de la
7ª legislatura. Las implicaciones para el Parlamento en general y para las relaciones con el Consejo y
la Comisión han sido considerables. Se ha transformado el marco legislativo general, de forma que el
procedimiento de codecisión se ha ampliado para incluir una gran mayoría de los fundamentos
jurídicos del Tratado, convirtiéndose de facto en el «procedimiento legislativo ordinario». Otros
cambios incluyen la consolidación del cometido del Parlamento y su influencia en la negociación y la
celebración de acuerdos internacionales (el alcance de sus poderes de aprobación se ha nivelado
con el ámbito competencial del procedimiento legislativo ordinario y se ha confirmado su derecho a
ser informado en pie de igualdad y de forma inmediata y completa), así como la adquisición de
importantes derechos de control y de veto sobre los poderes delegados a la Comisión con respecto a
determinados actos no legislativos (artículo 290 del TFUE).
En 2010, el Parlamento y la Comisión celebraron un Acuerdo marco revisado sobre las relaciones
entre ambas Instituciones14, que formalizó todavía más la nueva realidad legislativa e institucional
posterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y concretó los aspectos prácticos de las nuevas
modalidades de cooperación entre el Parlamento y la Comisión. En dicho Acuerdo, la Comisión se
comprometió, en concreto, a tener debidamente en cuenta y aplicar «el principio básico de igualdad
de trato entre el Parlamento y el Consejo, especialmente con respecto al acceso a las reuniones y la
puesta a disposición de contribuciones u otras informaciones, en particular sobre asuntos
legislativos y presupuestarios» (punto 9).
El procedimiento legislativo ordinario
A medida que el equilibrio de poderes legislativos entre las Instituciones ha ido cambiando a lo largo
de los años, también lo ha hecho la naturaleza y la intensidad de la cooperación entre ellas. El
Parlamento es ahora un colegislador de pleno derecho que actúa conjuntamente y en pie de
igualdad con el Consejo con respecto a una gran mayoría de las propuestas legislativas de la
Comisión. En términos generales, esta situación ha dado lugar a unas relaciones de trabajo mejores y
más estrechas entre el Parlamento, la Comisión y el Consejo, que se ven inevitablemente abocados a
colaborar con eficiencia y eficacia para alcanzar objetivos que comparten.
La codecisión se ha desarrollado y convertido en un procedimiento legislativo ya rodado. Desde la
entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, que introdujo la posibilidad de alcanzar acuerdos y
concluir expedientes en la fase de primera lectura, el marco formal se ha mantenido relativamente
14
DO L 304 de 20.11.2010, p. 47.
12
DV\1031024ES.doc
estable en su conjunto. Esencialmente, las disposiciones del Tratado relativas al procedimiento
legislativo ordinario (artículo 294 del TFUE) y la Declaración común de 2007 sobre las modalidades
prácticas del procedimiento de codecisión15 establecieron normas y orientaciones generales, pero
dejaron a las Instituciones un determinado margen de maniobra y la flexibilidad suficiente para
definir y establecer modalidades de trabajo menos formales y, por ende, para determinar el
planteamiento más apropiado para cada propuesta legislativa concreta. El tiempo y la práctica han
aproximado al Parlamento y al Consejo en sus respectivos sistemas de trabajo: en efecto, las
contrapartes entienden ahora mejor las normas, los procedimientos y los métodos internos
distintivos de cada Institución, al igual que sus respectivas necesidades y limitaciones administrativas
y políticas. De hecho, la dinámica del actual procedimiento legislativo ordinario ha evolucionado
considerablemente: las negociaciones tripartitas informales son ahora el motor de una gran parte de
la actividad legislativa interinstitucional, y los métodos de trabajo entre el Parlamento y el Consejo
—con la Comisión como mediadora y facilitadora— se han ido perfeccionando progresivamente, por
ejemplo mediante el uso generalizado de documentos en cuatro columnas.
Estas tendencias se han acompañado de una serie de disposiciones prácticas entre las Instituciones
que han permitido a los colegisladores y a la Comisión mejorar la planificación y la coordinación de
sus respectivas actividades legislativas. Un buen ejemplo de ello son las llamadas reuniones de «cita
rápida» (speed dating meetings), cuando los presidentes de comisión del Parlamento se reúnen con
la Presidencia del Consejo entrante al inicio de su mandato de seis meses para debatir las
prioridades legislativas y las expectativas en ámbitos políticos concretos.
Este tipo de prácticas ha contribuido a mejorar las ya muy buenas relaciones de trabajo en el
contexto del triángulo institucional. Ahora bien, algunas características de la cooperación
interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión ponen de manifiesto elementos de
desequilibrio que pueden explicarse históricamente, pero que ahora aparecen obsoletos y requieren
una revisión. Uno de los más evidentes es la imposibilidad por parte del Parlamento de acceder a los
documentos o asistir a las reuniones del grupo de trabajo, el Coreper o el Consejo, en las que la
Comisión desempeña un papel clave en calidad de interlocutor y participante. Cuando se compara
esa situación con la apertura de los órganos de toma de decisiones «equivalentes» del Parlamento, y
en particular de las comisiones parlamentarias y del Pleno, en los que se alienta la asistencia de los
Estados miembros, la Presidencia del Consejo y la Secretaría General del Consejo, se hace patente
que los diferentes grados de transparencia de los procedimientos de toma de decisiones de las
respectivas Instituciones han de tener, inevitablemente, efectos en todo el proceso legislativo, y más
concretamente en las negociaciones legislativas tripartitas.
Cabe señalar dos efectos importantes: en primer lugar, se tiene a menudo la impresión de que la
Presidencia entra en las negociaciones con una ventaja no equitativa, ya que por lo general tiene la
oportunidad de seguir de cerca la evolución y la definición del mandato negociador del Parlamento
(incluidas las eventuales diferencias de opinión entre los diputados o los grupos), al tiempo que
puede servirse del carácter secreto de los métodos de trabajo del Consejo para negociar con una
eficacia mayor. En segundo lugar, dado el papel activo e importante que desempeña la Comisión en
15
DO C 145 de 30.6.2007, p. 7.
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13
los debates del grupo de trabajo del Consejo (e incluso del Coreper), a veces se cuestiona en la
práctica su condición de «intermediario honrado» en las negociaciones tripartitas.
El Tratado de Lisboa en la práctica
Los cambios introducidos en el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión en virtud del
Tratado de Lisboa tuvieron, como es lógico, una incidencia mayor en las comisiones parlamentarias
responsables de los nuevos ámbitos de codecisión, esto es, la Comisión de Agricultura y Desarrollo
Rural (AGRI), la Comisión de Pesca (PECH), la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de
Interior (LIBE), la Comisión de Desarrollo Regional (REGI) y la Comisión de Comercio Internacional
(INTA). El porcentaje de expedientes de codecisión correspondiente a estas comisiones aumentó
durante la legislatura 2009-2014 con respecto al anterior período legislativo (véase la sección 1.1, en
la que se ofrece una panorámica general de la codecisión), por lo que tuvieron que adaptarse y
ponerse al día con rapidez.
Esto fue particularmente cierto en lo que se refiere al marco financiero plurianual (véase la sección
1.2.2 sobre el MFP). Por ejemplo, la Comisión AGRI y la Comisión REGI negociaron la reforma de
políticas clave —la política agrícola común (PAC) y la política de cohesión— y la distribución de los
fondos correspondientes, que representan, junto con la política pesquera común (PPC) negociada
por la Comisión PECH, más del 80 % del presupuesto para el próximo ejercicio financiero.
La mayoría de las «nuevas» comisiones del Parlamento activas en el procedimiento de codecisión se
familiarizaron rápidamente con las prácticas interinstitucionales informales, con una eficacia ya
probada en la adopción de la legislación, participando en rondas de negociaciones sostenidas,
particularmente en los expedientes legislativos relacionados con el MFP. En realidad, mientras que la
Comisión AGRI y la Comisión REGI figuran entre las comisiones con el mayor porcentaje de
expedientes de codecisión concluidos en primera lectura (el 100 % en el caso de la Comisión REGI,
que se ocupó en gran medida de expedientes relacionados con el MFP), un análisis más detallado
revela que, con un elevado número de reuniones tripartitas por expediente de codecisión, las
negociaciones estuvieron a menudo lejos de ser sencillas en muchos nuevos ámbitos de este
procedimiento.
El cambio más importante, no obstante, fue probablemente el que experimentó la Comisión INTA.
No solo tuvo que hacer frente a un gran número de expedientes de codecisión, la mayoría de las
veces en ámbitos en los que anteriormente ni siquiera era consultada, sino que tuvo que asumir
también competencias de aprobación para una serie de acuerdos internacionales celebrados con
terceros países. El rechazo por el Parlamento, el 4 de julio de 2012, de ACTA —un acuerdo
internacional sobre derechos de propiedad intelectual cuya responsabilidad incumbía a la Comisión
INTA— hizo patentes de forma inequívoca las nuevas prerrogativas conferidas al Parlamento por el
Tratado, más de dos años después de la primera demostración de fuerza por el Parlamento en la
negociación del acuerdo SWIFT (un expediente asumido por la Comisión LIBE) (véase, para más
detalles, la sección 1.2.5 sobre la aprobación del Parlamento). Por otra parte, la Comisión INTA
asumió la responsabilidad sobre uno de los expedientes —la ayuda macrofinanciera a Georgia—
adoptados en tercera lectura en el período legislativo 2009-2014 (véase la sección 2 sobre el
procedimiento de conciliación).
14
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Evolución política y jurídica de las relaciones entre colegisladores
Los acuerdos alcanzados, por ejemplo, por las Comisiones AGRI, PECH y REGI en expedientes
importantes tanto en el plano político como financiero representan el aspecto más positivo de un
período de transición caracterizado también por un cierto grado de frustración. Más concretamente,
en una serie de nuevos ámbitos políticos en los que incide el procedimiento de codecisión fue un
desafío constante asegurarse de que el Parlamento recibiera la consideración y el trato que le
corresponden en pie de igualdad con el Consejo y la Comisión. Esa situación se explica, en parte, por
actitudes arraigadas en las demás Instituciones y requiere por lo demás una reforma de algunos
métodos de trabajo obsoletos en el seno de las comisiones. Por otra parte, teniendo en cuenta el
enfoque del Consejo Europeo en las negociaciones sobre el MFP, el Parlamento se vio obligado a
actuar con cautela para asegurar el pleno respeto de su posición como autoridad colegisladora junto
con el Consejo, el cual mostró en algunas ocasiones una tendencia a sustraerse a la consideración
debida y al trato que corresponde al Parlamento, en pie de igualdad con el Consejo.
Los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa han sido también una fuente de discordia política
y jurídica entre los colegisladores. Por ejemplo, en el marco de la PAC y de la PPC, el Parlamento y el
Consejo no consiguieron llegar a un acuerdo sobre la interpretación de los apartados 2 y 3 del
artículo 43 del TFUE16, y, por consiguiente, sobre la delimitación precisa de las competencias
legislativas. En el sector pesquero, las tensiones llegaron a tal punto que el Parlamento y la Comisión
llevaron el asunto ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) contra el Consejo, y se creó
un grupo de trabajo interinstitucional sobre los planes de gestión plurianuales con el fin de resolver
el problema. Por lo que se refiere a la Comisión LIBE, que ya disponía anteriormente de una notable
experiencia con el procedimiento de codecisión en virtud del Tratado de Niza, la transición después
de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se caracterizó por algunos problemas específicos, de
forma que el Parlamento solicitó reiteradamente a la Comisión que adoptara propuestas dirigidas a
modificar los actos del antiguo tercer pilar para adaptarlos a la jerarquía de las normas del Tratado
de Lisboa, a conferir a la Comisión el derecho de iniciar procedimientos de infracción y a ampliar las
competencias del TJUE en este ámbito. A la espera de dichas propuestas, el Parlamento inició tres
procedimientos ante el TJUE17.
16
Mientras que, de conformidad con el apartado 2 del artículo 43 del TFUE, el Parlamento y el Consejo
«establecerán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (…), la organización común de los mercados
agrícolas (…), así como las demás disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de
la política común de agricultura y pesca», con arreglo al apartado 3 del mismo artículo, «el Consejo, a
propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas
y las limitaciones cuantitativas, así como a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca».
17
Las tres acciones del Parlamento contra el Consejo por la utilización por este de un fundamento jurídico
derogado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa siguen actualmente su curso de tramitación: Asunto C317/13 (7 de junio de 2013), Asunto C-540/13 (15 de octubre de 2013) y Asunto C-679/13 (19 de diciembre de
2013).
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15
Conferencia del Parlamento sobre 20 años de codecisión
El 5 de noviembre de 2013, 20 años después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht el 1
de noviembre de 1993, el Parlamento Europeo organizó una conferencia sobre los 20 años de
codecisión bajo los auspicios de los tres Vicepresidentes responsables de la conciliación: Gianni
Pittella, Alejo Vidal-Quadras y Georgios Papastamkos.
Entre los oradores figuraban antiguos y actuales diputados al Parlamento Europeo (Nicole
Fontaine, Sir Ken Collins, Ingo Friedrich, Brian Simpson, Carmen Fraga Estévez, Bas Eickhout,
Sir Graham Watson y Pervenche Berès), el Vicepresidente de la Comisión Maroš Šefčovič, el
Representante permanente adjunto irlandés Tom Hanney, Jean-Paul Jacqué, antiguo director en el
Servicio Jurídico del Consejo, y la profesora Adrienne Héritier del Instituto Universitario Europeo. La
conferencia fue inaugurada y clausurada por los Vicepresidentes Pittella y Vidal-Quadras,
respectivamente.
Los animados debates, que todavía pueden consultarse en su totalidad en la Red18, son un
interesante testimonio de la forma como el procedimiento de codecisión se ha desarrollado a partir
de su introducción en 1993. En la conferencia se plantearon cuestiones críticas sobre los actuales
métodos de trabajo y prácticas interinstitucionales y se abordaron algunos de los grandes desafíos
que deben afrontar cada vez en mayor medida las Instituciones y los actores directamente
implicados en las negociaciones interinstitucionales.
En el sitio web sobre la conciliación y la codecisión puede consultarse un informe completo de la
conferencia, que incluye una cobertura detallada de los tres grupos de conferenciantes y una lista
de recomendaciones formuladas por los oradores durante la misma19.
1.2.2. Negociaciones sobre los instrumentos del marco financiero plurianual
De conformidad con el artículo 312 del TFUE, el marco financiero plurianual (MFP) determina, en un
período de al menos cinco años, los importes máximos de los créditos de compromiso por categorías
de gasto de la UE, cuyo número es limitado y corresponde a los grandes sectores de actividad de la
Unión20. El ejercicio del MFP incluye dos importantes dimensiones: la presupuestaria —esto es, el
MFP en cuanto tal (el Reglamento MFP y el correspondiente Acuerdo interinstitucional)— y la
política, que consiste en los fundamentos jurídicos de los aproximadamente 65 programas e
instrumentos plurianuales para actividades como la investigación, la cohesión, la agricultura y el
18
La conferencia fue retransmitida en directo por Internet:
Sesiones 1 y 2:
http://www.europarl.europa.eu/ep-live/en/other-events/video?event=20131105-0900-SPECIAL
Sesión 3:
http://www.europarl.europa.eu/ep-live/en/other-events/video?event=20131105-1230-SPECIAL-UNKN2
19
http://www.wcms2.ep.parl.union.eu/8087/code/events/20131105/report.pdf.
20
De acuerdo con el artículo 312, apartado 3, del TFUE, el MFP «determinará las cantidades de los límites
anuales en créditos de compromiso por categoría de gasto y los límites anuales en créditos de pago. Las
categorías de gastos, cuyo número deberá ser limitado, corresponderán a los grandes sectores de actividad de
la Unión».
16
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desarrollo21. Este capítulo se centra en la dimensión política del MFP, esto es, en las negociaciones
de los instrumentos relacionados con dicho marco financiero.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el MFP es un acto jurídicamente vinculante basado
en el Tratado (Reglamento MFP), adoptado por unanimidad por el Consejo tras la aprobación del
Parlamento22. Además de su poder de veto sobre el Reglamento MFP, el Parlamento ejerce
competencias colegisladoras en casi todos los programas financieros conexos, lo que le permite
contribuir a la elaboración de las políticas en diferentes ámbitos y asegurar el control democrático y
político de la programación de los instrumentos.
En junio de 2011, pocas semanas antes de que la Comisión presentara su propuesta relativa al
Reglamento MFP23, el Parlamento aprobó una resolución sobre los desafíos políticos y los recursos
presupuestarios después de 201324. Desde mediados de junio de 2011, la Comisión presentó una
serie de propuestas legislativas para los programas e instrumentos financieros en diferentes
ámbitos. En junio de 2013, al término de dos años de intensas negociaciones, se alcanzó un acuerdo
político sobre las cifras del MFP. A la espera del resultado de las negociaciones sobre el Reglamento
MFP, las comisiones especializadas habían emprendido ya intensas negociaciones
interinstitucionales con el Consejo sobre el contenido de las propuestas legislativas específicas de los
diferentes sectores. El actual Reglamento MFP, adoptado en diciembre de 2013, cubre el período
2014-2020, con seis categorías de gasto que corresponden a ámbitos políticos amplios25. La
aprobación final de los instrumentos del MFP tuvo lugar entre el otoño de 2013 y la última sesión
plenaria de la 7ª legislatura, en abril de 201426.
En el gráfico 8 se recogen los hitos clave de las negociaciones sobre el MFP 2014-2020.
21
Estos incluyen programas y fondos muy diversos, como los Fondos Estructurales y de Inversión de la UE
(ESIF), el Mecanismo «Conectar Europa» (CEF), el programa Horizonte 2020, el programa Erasmus+ y el
programa Europa Creativa.
22
Aunque tenían también un carácter jurídicamente vinculante, los cuatro anteriores MFP formaban parte de
acuerdos presupuestarios interinstitucionales.
23
COM(2011)0398 final: propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el Marco Financiero
Plurianual para el período 2014-2020 (2011/177 APP).
24
Informe SURE sobre invertir en el futuro: un nuevo marco financiero plurianual para una Europa
competitiva, sostenible e integradora (2010/2211(INI)).
25
El MFP se complementa con un Acuerdo interinstitucional que contiene normas específicas adicionales
sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera.
26
En el anexo II se incluye una lista de expedientes relativos al MFP ya concluidos.
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17
Gráfico 8: Hitos clave durante las negociaciones sobre el MFP (2011-2014)
Retos durante las negociaciones sobre los instrumentos legislativos del marco financiero
plurianual
Coordinación de la posición del PE
Alcanzar un acuerdo sobre los programas legislativos del marco financiero plurianual resultó ser una
experiencia particularmente estimulante para el Parlamento. Se invirtieron un tiempo y un esfuerzo
considerables en la coordinación de los aspectos presupuestarios y legislativos del marco financiero
plurianual. A fin de asegurar la coherencia entre los más de 65 expedientes legislativos relativos al
MFP negociados en paralelo, fueron necesarios un importante intercambio de información y una
gran coordinación interna. Desde el principio de las negociaciones, el Parlamento destacó en una
serie de resoluciones la importancia de alcanzar un acuerdo global sobre el MFP ―incluidas las
propuestas legislativas conexas―, con arreglo al principio rector «nada está acordado antes de que
todo esté acordado». La Conferencia de Presidentes veló por la cooperación interna mediante la
creación de un grupo de contacto presidido por el Presidente. A nivel administrativo, se creó una red
MFP para asegurar la coordinación sobre cuestiones horizontales entre las secretarías de la
comisiones, facilitando el intercambio de información sobre las negociaciones en curso.
Carga de trabajo elevada
La carga de trabajo fue considerable y las negociaciones supusieron un reto para todas las
comisiones interesadas, en particular para las que han obtenido competencias en materia de
codecisión tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La intensidad de las negociaciones queda
reflejada en el número de diálogos tripartitos sobre el MFP de los que informaron las comisiones
18
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(véase el gráfico 9): 364 diálogos tripartitos, incluidos 24 diálogos tripartitos conjuntos27. La carga de
trabajo fue particularmente elevada para la Comisión de Desarrollo Regional (Comisión REGI) y la
Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (Comisión AGRI) que, junto con la Comisión de Pesca
(Comisión PECH), negociaron amplias reformas de sus políticas, que representan más del 80 % del
presupuesto del nuevo MFP. Como ejemplo extremo, la Comisión REGI negoció el Reglamento sobre
disposiciones comunes (véanse los Fondos Estructurales y de Inversión de la UE (Fondos ESI) en la
nota a pié de página 21) en un total de 54 diálogos tripartitos.
Gráfico 9: Diálogos tripartitos de las comisiones sobre expedientes legislativos relativos al MFP (de
julio de 2012 a abril de 2014)28.
Influencia del Consejo Europeo
Un reto adicional durante las negociaciones fue la influencia del Consejo Europeo sobre el «marco
de negociación» del Consejo. El Parlamento abogaba por establecer una clara delimitación entre
cuestiones centrales del MFP y temas de codecisión y era contrario, conforme a los artículos 14,
27
Se organizaron diálogos tripartitos conjuntos para coordinar expedientes sobre temas de actualidad como
los instrumentos de financiación exterior o con arreglo al procedimiento de reuniones conjuntas de comisiones
(artículo 55 del Reglamento), por ejemplo el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE).
28
Las cifras se basan en la información mensual remitida por la Conferencia de Presidentes de Comisión a la
Conferencia de Presidentes (de conformidad con el artículo 73, apartado 2, del Reglamento). Estas estadísticas
no incluyen las reuniones preparatorias técnicas; los diálogos tripartitos horizontales/conjuntos (que abarcan
varios expedientes) solo se cuentan una vez.
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19
apartado 1, y 15, apartado 1, del TUE29, al planteamiento del Consejo, que pretendía tratar las
conclusiones del Consejo Europeo como innegociables.
Asegurar el papel del Parlamento en los programas de aplicación
En el marco de su programa de simplificación para el marco financiero plurianual 2014-2020 (que
tenía por objeto facilitar el acceso a fondos de la UE), la Comisión simplificó e introdujo una mayor
flexibilidad en las propuestas legislativas específicas mediante la adopción de un menor número de
programas, así como de programas de carácter más general. Como parte de dicho planteamiento, la
Comisión propuso utilizar los programas de trabajo anuales y plurianuales, que deben adoptarse
mediante actos de ejecución.
El Parlamento no lo podía aceptar, ya que los programas de trabajo, dada la naturaleza general de
los programas del MFP, incluirían una serie de distintas opciones políticas, como prioridades,
objetivos y amplias asignaciones financieras que, de acuerdo con el Tratado de Lisboa, solo se
pueden aprobar en un acto básico o mediante actos delegados30. El hecho de que la Comisión
propusiera adoptar dichas decisiones mediante actos de ejecución, conforme a lo cual el Parlamento
no tendría prácticamente ningún poder, dio lugar a un debate interinstitucional en casi todas las
negociaciones legislativas sobre el MFP. La Conferencia de Presidentes declaró, por lo tanto, que los
actos delegados son una cuestión clave para el Parlamento en las negociaciones legislativas relativas
al MFP y elaboró principios generales para dirigir las negociaciones31. Frente a la fuerte oposición del
Consejo y de la Comisión, el Parlamento tuvo que insistir en la utilización de actos delegados o del
acto básico para la adopción de dichas opciones políticas.
En los casos en que el Consejo no puede aceptar actos delegados, el planteamiento horizontal
coordinado permitía al Parlamento negociar las disposiciones detalladas de los actos básicos con
objeto de asegurar sus prerrogativas como colegislador y ejercer un control democrático ex ante
limitando el margen de actuación de la Comisión en la ejecución de los programas. A este respecto,
el Parlamento consiguió incluir en los actos básicos disposiciones detalladas sobre objetivos
generales y operativos, principios y criterios en materia de elegibilidad, medidas de apoyo,
disposiciones financieras e indicadores de resultados, así como actos delegados para aumentar,
entre otras cosas, la flexibilidad y abordar desarrollos imprevistos.
El próximo Parlamento deberá examinar detalladamente si la Comisión ejecuta adecuadamente los
acuerdos aprobados en los actos básicos. Ha de prestarse gran atención a los diferentes
compromisos políticos, también en el contexto de los diálogos políticos con el Parlamento, así como
29
El artículo 14, apartado 1, del TUE dispone que el Parlamento ejercerá funciones legislativas «conjuntamente
con el Consejo» y el artículo 15, apartado 1, del TUE afirma que el Consejo Europeo «no ejercerá función
legislativa alguna».
30
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los colegisladores pueden delegar en la Comisión las
competencias de adoptar actos no legislativos de aplicación general (véase asimismo la sección 1.2.4 sobre los
actos delegados y los actos de ejecución).
31
La Conferencia de Presidentes subrayó, además, la necesidad de apoyar estrictamente principios
horizontales para la utilización de actos delegados en todas las negociaciones sobre programas legislativos.
Estos principios afirmaban, entre otras cosas, que elementos como los objetivos, prioridades y amplias
asignaciones financieras deberían adoptarse mediante actos delegados en los casos en que no estén incluidos
en el acto básico.
20
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al atento examen de los documentos de programación financiera plurianual y anual y de los distintos
actos delegados.
1.2.3. Las negociaciones interinstitucionales y el Reglamento del Parlamento
Como consecuencia de la progresiva ampliación de las competencias del Parlamento en materia de
codecisión, las negociaciones interinstitucionales sobre expedientes legislativos se han convertido en
una práctica habitual para la adopción de la legislación de la UE. Permiten a los colegisladores
alcanzar acuerdos en cualquier fase del procedimiento legislativo32. Para el Parlamento, el
Reglamento (artículos 73 y 74 y el anexo XX)33 establece el marco general para conducir dichas
negociaciones; este marco fue reformado a finales de 2012 con objeto de armonizar y hacer
vinculantes determinadas prácticas internas (en particular a nivel de comisión) relacionadas con las
negociaciones legislativas interinstitucionales34.
Negociaciones interinstitucionales a tres bandas sobre expedientes legislativos
Las negociaciones que entablan las instituciones sobre las propuestas legislativas suelen llevarse a
cabo mediante reuniones tripartitas («diálogos tripartitos») entre el Parlamento, el Consejo y la
Comisión. Se pueden organizar diálogos tripartitos en cualquier fase del procedimiento legislativo
(primera, segunda o tercera lectura), tras la aprobación de un mandato de negociación en la fase de
primera o segunda lectura. Si bien en los Tratados no figura ninguna referencia a los diálogos
tripartitos, estos se han institucionalizado progresivamente, en primer lugar en la revisada
Declaración común sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión35 y,
posteriormente, con su mención explícita en el Reglamento del Parlamento.
Ahora que los expedientes de codecisión representan casi el 90 % de todas las propuestas
legislativas adoptadas por la Comisión, y que el porcentaje de los concluidos en primera o segunda
lectura ascendió hasta el 93 % durante la 7ª legislatura36, el número de diálogos tripartitos ha
aumentado constantemente durante los últimos años y se han convertido en un rasgo característico
del procedimiento legislativo ordinario37.
Durante la 7ª legislatura se han celebrado más de 1 500 diálogos tripartitos sobre aproximadamente
350 expedientes de codecisión (véase el gráfico 10). Algunos expedientes requirieron un número
extraordinariamente elevado de reuniones tripartitas, en particular en el contexto del marco
32
Esta cooperación interinstitucional está codificada en la Declaración común del Parlamento y del Consejo
sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión (DO C 145 de 30.6.2007, p. 7; Anexo XIX del
Reglamento).
33
En la 7ª legislatura eran los artículos 70 y 70 bis y el anexo XXI).
34
Los artículos 73 y 74 del Reglamento del Parlamento figuran en el anexo III.
35
Véanse los apartados 7 y 8 de la Declaración común revisada.
36
Para más detalles, véase el «Resumen de la codecisión» en la sección 1.1.
37
Para un expediente dado, cada institución designa a sus negociadores y define su mandato de negociación.
Como regla general, los diálogos tripartitos incluyen negociaciones políticas entre la Presidencia del Consejo
(en particular, los presidentes del Coreper I y II, pero también de los grupos de trabajo, y, a veces, ministros), el
equipo negociador del Parlamento (que incluye a los presidentes de las comisiones parlamentarias
pertinentes, sus ponentes y ponentes alternativos) y representantes de la Comisión. La Comisión actúa como
mediador con vistas a facilitar un acuerdo entre los colegisladores, en particular en la fase de conciliación. Si
las negociaciones tripartitas desembocan en un texto de compromiso definitivo (acuerdo), este debe ser
confirmado por el Consejo y el Parlamento. Posteriormente, el acuerdo ha de ser aprobado por las
instituciones con arreglo a su respectivos reglamentos internos.
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21
financiero plurianual (para más información, véase la sección 1.2.2. sobre el marco financiero
plurianual), de los que un ejemplo extremo es el Reglamento sobre disposiciones comunes
(Comisión de Desarrollo Regional (REGI)), sobre el que se llegó a un acuerdo tras 54 diálogos
tripartitos. No obstante, dos tercios de los expedientes que se negociaron durante la legislatura
2009-2014 requirieron solo cuatro diálogos tripartitos.
La Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (Comisión ECON) fue con mucho la que celebró el
mayor número de reuniones tripartitas (331), seguida (bastante de lejos) por la Comisión de Medio
Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (Comisión ENVI), la Comisión de Libertades Civiles,
Justicia y Asuntos de Interior (Comisión LIBE) y la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
(Comisión AGRI) (con 172, 155 y 105 respectivamente). En total, los expedientes de codecisión
concluidos de estas cuatro comisiones supusieron casi el 50 % de todas las negociaciones a tres
bandas.
Gráfico 10: Porcentaje de diálogos tripartitos por comisión durante la 7ª legislatura38
38
Las cifras se basan en la información mensual remitida por la Conferencia de Presidentes de Comisión a la
Conferencia de Presidentes (de conformidad con el artículo 73, apartado 2, del Reglamento), incluidos 24
diálogos tripartitos en tercera lectura celebrados para preparar los expedientes destinados al Comité de
Conciliación. Estas estadísticas no incluyen las reuniones técnicas preparatorias, y los diálogos tripartitos
horizontales (que tratan varios expedientes) solo se cuentan una vez.
22
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Revisión de las disposiciones del Reglamento del Parlamento relativas a las negociaciones
interinstitucionales
Dado el incremento en el número de expedientes de codecisión adoptados en fases tempranas, así
como el incremento simultaneo de negociaciones interinstitucionales celebradas entre bastidores, a
pesar de las reformas introducidas en el Parlamento a finales de la 6ª legislatura, durante la
legislatura 2009-2014 persistió la preocupación por la transparencia y la rendición de cuentas39. En
marzo de 2011, la Conferencia de Presidentes inició, por lo tanto, una revisión de los métodos de
trabajo internos relacionados con negociaciones interinstitucionales en los procedimientos
legislativos y pidió a la Comisión de Asuntos Constitucionales (Comisión AFCO) que incremente la
eficiencia, transparencia y carácter inclusivo de determinados procedimientos relacionados con la
dirección de las negociaciones interinstitucionales. El informe de la Comisión AFCO (ponente:
Enrique Guerrero Salom) fue aprobado por el Pleno el 20 de noviembre de 2012 y el Reglamento
revisado entró en vigor el 10 de diciembre de 2012.
En virtud de los nuevos artículos, es preciso que la comisión pertinente adopte una decisión formal
sobre la apertura de las negociaciones. Hay dos procedimientos diferentes: i) un procedimiento
estándar (artículo 73), según el cual las negociaciones pueden comenzar inmediatamente sobre la
base del informe aprobado en comisión, y ii) un procedimiento excepcional (artículo 74), aplicable a
las negociaciones que comienzan antes de la aprobación de un informe en comisión y que implica la
participación del Pleno40.
Ambos procedimientos se aplican a todas las fases41 de los procedimientos legislativos para los que
se han previsto negociaciones e incluyen importantes elementos vinculantes:

la decisión de entablar negociaciones debe adoptarse por mayoría absoluta de los miembros
de la comisión y ha de determinar el mandato y la composición del equipo negociador;

debe distribuirse con antelación a las reuniones de negociación la documentación (en forma
de documento a cuatro columnas) que exponga las posiciones respectivas de las
instituciones interesadas y las posibles soluciones de compromiso al equipo negociador;

el equipo negociador debe informar a la comisión competente tras cada diálogo tripartito;

debe informarse a la comisión del compromiso definitivo, y el texto acordado debe
someterse a votación formal en la comisión y, en caso de ser aprobado, presentarse para su
examen en el Pleno.
39
Como consecuencia del resultado de los trabajos del Grupo de trabajo sobre la reforma del Parlamento,
creado por una decisión de la Conferencia de Presidentes de febrero de 2007, en el Reglamento se introdujo
un nuevo artículo sobre las «negociaciones interinstitucionales en los procedimientos legislativos», al que se
adjuntó un «Código de conducta para la negociación en el marco del procedimiento legislativo ordinario»,
aprobado por la Conferencia de Presidentes en septiembre de 2008 (el Código de conducta sigue siendo
aplicable). Para más información, véase el Informe de actividad sobre la 6ª legislatura (PE427.162v01-00) y el
Informe de actividad intermedio sobre la 7ª legislatura (DV 903361).
40
Tras su anuncio en el Pleno, la decisión de la comisión sobre la apertura de negociaciones antes de la
aprobación del informe puede ser aprobada, rechazada o su contenido (mandato) modificado.
41
Dichos artículos se aplican asimismo a las negociaciones que tienen lugar tras la aprobación de la posición
del Parlamento en primera lectura, entendiéndose que esta constituirá el mandato del equipo negociador.
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23
Las primeras lecciones aprendidas
El Reglamento revisado ha incrementado la rendición de cuentas política y la inclusión de las
negociaciones interinstitucionales en los procedimientos legislativos. Además, han incrementado la
visibilidad de los mandatos y la transparencia de los procedimientos en comisión, así como del
proceso de negociación en los diálogos tripartitos, reforzado el papel de la presidencia de las
comisiones (que desempeña un importante papel de coordinación) y contribuido a una aplicación
más uniforme en las comisiones de los métodos de trabajo internos relativos a los expedientes
legislativos.
Desde la entrada en vigor del Reglamento modificado, la gran mayoría de las decisiones relativas al
inicio de negociaciones sobre expedientes de codecisión se adoptó con arreglo al procedimiento
estándar (artículo 73). Además, en vez de aplicar el procedimiento excepcional (artículo 74) ―que
solo fue utilizado para la reforma de la PAC por la Comisión AGRI, así como para los expedientes de
la Comisión LIBE relativos al MFP―, las comisiones han utilizado un «procedimiento alternativo»,
que combina el procedimiento estándar (artículo 73) con votación en el Pleno únicamente para las
enmiendas (artículo 61, apartado 2 – devolución a comisión), para aprobar el mandato del
Parlamento (en los casos en que no se alcanza la mayoría absoluta de los miembros de la comisión)
o para confirmar o modificar el mandato ya aprobado a nivel de comisión (véase el gráfico 11).
Gráfico 11: Procedimientos utilizados para la adopción de las decisiones relativas al inicio de
negociaciones legislativas interinstitucionales
1.2.4. Actos de delegación y de ejecución
Los actos delegados y de ejecución, que sustituyen a los procedimientos de comitología anteriores al
Tratado de Lisboa, han sido una de las características clave de las relaciones entre el Parlamento, el
Consejo y la Comisión durante la 7ª legislatura. Interpretaciones diferentes sobre las
correspondientes disposiciones del Tratado (artículos 290 y 291 del TFUE) por parte de las
instituciones dieron lugar a problemas recurrentes durante las negociaciones tripartitas sobre los
expedientes legislativos. Si bien se acordaron soluciones caso por caso, las dificultades generales aún
24
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no se han resuelto y serán uno de los desafíos institucionales clave que deberá afrontar el próximo
Parlamento.
Introducción al sistema de actos delegados y de ejecución
El término «comitología» se refería a las competencias de ejecución conferidas a la Comisión en
determinados actos legislativos, para cuya ejecución era asistida por los denominados «comités de
comitología», presididos por un funcionario de la Comisión y compuestos por expertos de los
Estados miembros42. Uno de los procedimientos de comitología, el procedimiento de
reglamentación con control (PRC), que fue introducido en 2006, confería al Parlamento el derecho,
supeditado a ciertos criterios, de «vetar» medidas adoptadas por la Comisión43.
La introducción de los actos delegados (artículo 290 del TFUE), que son medidas de aplicación
general que completan o modifican determinados elementos no esenciales del acto legislativo de
base, amplió en mayor medida las prerrogativas del Parlamento: su facultad de veto es ilimitada y
puede revocar en cualquier momento las competencias de la Comisión para adoptar actos delegados
en virtud de un acto de base dado. En cuanto a los actos de ejecución (artículo 291 del TFUE), las
competencias del Parlamento son limitadas y no tiene derecho de veto.
Acuerdo Común sobre Actos Delegados y Reglamento relativo a los actos de ejecución
Dado que el Tratado de Lisboa no requiere una ulterior clarificación, en el Derecho derivado (como
ocurre con los actos de ejecución44), del procedimiento relativo a los actos delegados, en 2010 el
Parlamento, la Comisión y el Consejo alcanzaron un acuerdo común para racionalizar prácticas y
clarificar disposiciones45. En este acuerdo se abordan cuestiones como la consulta al Parlamento y al
Consejo, la transmisión de información, los periodos de vacaciones, la duración de la delegación, el
periodo de objeción, el procedimiento de urgencia y el procedimiento de «no objeción temprana».
Se adjuntan al Acuerdo Común propuestas de cláusulas estándar.
Nuevos artículos del Reglamento sobre actos delegados, actos de ejecución y medidas relativas al
PCR
Los artículos 105, 106 y 107 del Reglamento, que entraron en vigor el 21 de mayo de 2012,
establecen los procedimientos internos del Parlamento relativos a los actos delegados y de
ejecución. El artículo 105, relativo a los actos delegados, incluye disposiciones sobre el anuncio en
sesión plenaria y propuestas motivadas para una resolución por la que se presentan objeciones, así
42
Estas competencias de ejecución se confirieron a la Comisión para, por ejemplo, definir normas
procedimentales, actualizar anexos, normas técnicas y del mercado y los formatos para los informes, así como
para fijar y actualizar cuotas.
43
Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, modificada por la Decisión 2006/512/CE, de 22
de julio de 2006, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de
ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 200 de 22.7.2006, p. 11). Las medidas relativas al PRC se derivan de
actos legislativos adoptados antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Están siendo progresivamente
sustituidas por actos delegados y de ejecución.
44
El Tratado de Lisboa dispone que un reglamento debería establecer las normas y los principios generales
relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de
ejecución por la Comisión. El denominado Reglamento relativo a los actos de ejecución fue adoptado en 2011
con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (Reglamento (UE) nº 182/2011; ponente: József Szájer).
45
A raíz de la Comunicación de la Comisión «Aplicación del artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea» (COM(2009)0673), de 9 de diciembre de 2009, y la posterior Resolución del Parlamento, de 5
de mayo de 2010, sobre los poderes de delegación legislativa (2010/2021(INI); ponente: József Szájer).
DV\1031024ES.doc
25
como la posibilidad de que un grupo o cuarenta diputados presenten resoluciones en el Pleno y la
posibilidad de ampliar el plazo de presentación de objeciones, de declarar la denominada «no
objeción temprana» y de revocar la delegación. El artículo 106 aborda los procedimientos relativos a
los actos de ejecución, así como las medidas referentes al procedimiento de reglamentación con
control, y el artículo 107 los procedimientos que han de seguirse en el caso de las comisiones
asociadas o las reuniones conjuntas de comisiones.
El Parlamento aprobó también el artículo 40 del Reglamento, por el que la comisión competente
para el fondo puede pedir a la Comisión de Asuntos Jurídicos (Comisión JURI) una opinión sobre la
delegación de poderes legislativos en las propuestas de la Comisión. La Comisión JURI puede emitir
asimismo, por propia iniciativa, una opinión de ese tipo46.
Control de los actos delegados y de ejecución y de las medidas relativas al procedimiento de
reglamentación con control (PRC)
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento ha recibido un creciente número de
actos delegados, que han aumentado desde solo cuatro en 2010 a sesenta en los tres primeros
meses de 201447. En total, durante la 7ª legislatura, el Parlamento ha recibido 166 actos delegados.
Como muestra el gráfico 12, el Parlamento sigue recibiendo muchas medidas relativas al PRC (963
desde 2007) debido a que un gran número de actos legislativos que contienen disposiciones en
materia de PRC aún no han sido adaptado al Tratado de Lisboa.
Gráfico 12: Proyectos de medidas PRC definitivas y de actos delegados (AD) presentados anualmente
al Parlamento
46
En la 7ª legislatura, la Comisión JURI emitió cinco opiniones con arreglo al artículo 40 (antiguo artículo 37
bis): tres expedientes en la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI), uno en
la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI) y uno en la Comisión de Asuntos Jurídicos (JURI).
47
Las instituciones acordaron que la Comisión no transmitiría ningún acto delegado al Parlamento y al Consejo
entre el 14 de marzo de 2014 y el final del periodo de suspensión de la actividad parlamentario como
consecuencia de las elecciones de 2014.
26
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El Parlamento y el Consejo se han opuesto cada uno de ellos solo en una ocasión a un acto
delegado48. El Parlamento se ha opuesto a seis medidas PRC, cuatro de ellas durante la 7ª
legislatura49, mientras que otras cinco objeciones fueron rechazadas en el Pleno (cuatro durante la
7ª legislatura). Por lo que se refiere a los actos de ejecución, al final de la 7ª legislatura el Parlamento
votó una resolución en la que se declaraba que la medida de ejecución superaba las competencias
otorgadas a la Comisión50, aunque el dictamen del Parlamento no es vinculante para la Comisión
(por ejemplo, no tiene derecho de veto).
Aunque el Parlamento raramente ha vetado actos delegados y medidas PRC, cada vez han sido más
frecuentes los debates a nivel de comisión sobre estos actos y medidas, a menudo a raíz de una
objeción procedente de uno o más miembros de comisión. Con frecuencia las comisiones
competentes decidieron no oponerse a un acto delegado específico tras la celebración de estos
debates y después de recibir información y explicaciones adicionales de la Comisión, en algunos
casos después de que la Comisión se comprometiera a resolver los problemas mencionados por la
comisión.
Negociaciones sobre disposiciones relativas a actos delegados y de ejecución – Ejercicio de análisis
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la elección entre actos delegados y actos de
ejecución ha supuesto, en un gran número de negociaciones, un importante obstáculo para el logro
de un acuerdo entre los colegisladores y la Comisión. El Consejo se ha mostrado sumamente
reticente a aceptar el uso de actos delegados, incluso en el caso de disposiciones que, según el
Parlamento y la Comisión, cumplen claramente los criterios del Tratado. El principal problema para
el Consejo es que no existe un procedimiento formal para la consulta de expertos nacionales
durante la fase de preparación de los actos, en contra de lo que sucede en el caso del procedimiento
para los actos de ejecución y el procedimiento PRC, en los que hay un debate y una votación
vinculantes sobre el proyecto de medida, lo que permite que los expertos nacionales puedan influir
considerablemente en una medida antes de que esta sea adoptada por la Comisión.
La Conferencia de Presidentes (CP) y la Conferencia de Presidentes de Comisión (CPC) celebraron
varios debates sobre la oposición del Consejo a actos delegados. El 13 de enero de 2011, la
Conferencia de Presidentes respaldó un planteamiento común en el que se pedía a todos los equipos
de negociación del Parlamento que insistieran siempre, en todas las negociaciones institucionales,
en la inclusión de actos delegados en los casos en los que se cumplieran los criterios y su uso fuera
deseable. El 19 de abril de 2012, la CP decidió no incluir para votación en el orden del día del Pleno
48
El Parlamento se opuso al Reglamento Delegado de la Comisión, de 12 de diciembre de 2013, por el que se
modifica el Reglamento (UE) nº 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la información
alimentaria facilitada al consumidor, en lo relativo a la definición de «nanomaterial artificial» (C(2013)08887 –
2013/29979(DEA). Texto aprobado: P7_TA-(PROV)20140218. El Consejo se opuso a la Decisión Delegada de la
Comisión relativa a la adopción de las normas mínimas comunes mencionadas en la Decisión nº 1104/2011/UE
del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las modalidades de acceso al servicio público regulado
ofrecido por el sistema mundial de radionavegación por satélite resultante del programa Galileo.
49
«La Directiva relativa a los requisitos de capital» (Comisión competente: ECON resolución T6-0607/2008),
«Etiquetado de la energía de TV» (ITRE; T6-0357/2009), “Thrombin” (ENVI; T7-0182/2010), «Declaraciones
nutricionales» (ENVI; P7-TA(2012)0022), «Bebidas espirituosas (Absenta)» (ENVI; P7-TA(2013)0083), «Papel
reciclado» (ENVI; P7-TA(2013)0544).
50
«Producto de maíz modificado genéticamente» (ENVI; P7_TA-PROV(2014)0036) y «País de origen o lugar de
procedencia para la carne» (ENVI; P7_TA-PROV(2014)0096).
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27
aquellos acuerdos en los que no se salvaguardaran los derechos institucionales del Parlamento con
respecto a actos delegados. Esta medida se tomaría sobre la base de un ejercicio de análisis llevado
cabo por la CPC en estrecha colaboración con los servicios competentes del Parlamento. Desde
entonces se han llevado a cabo tres ejercicios generales de este tipo, para los que se pidió a las
comisiones que indicaran los expedientes pendientes sobre los que las tres instituciones tenían
diferentes posiciones de negociación con respecto a los actos delegados51. Además, todos los
acuerdos definitivos cuya votación estaba prevista en una sesión plenaria fueron analizados por el
Sr. Lehne, presidente de la CPC, con objeto de informar por carta a la CP (21 cartas desde 2012) de si
los acuerdos eran aceptables desde un punto de vista institucional.
La preparación de actos delegados en reuniones de expertos – Punto 15 del Acuerdo marco
Aunque no existe un procedimiento formal para la participación de expertos nacionales en la
preparación de actos delegados, la Comisión organiza en la práctica reuniones en las que se les
consulta. En el punto 15 y el anexo I del Acuerdo marco revisado sobre las relaciones entre el
Parlamento y la Comisión52, esta última se compromete a facilitar al Parlamento información y
documentación completas sobre dichas reuniones y, si así se lo pide el Parlamento, a «invitar a
expertos del Parlamento a dichas reuniones».
El derecho del Parlamento a ser invitado a reuniones de expertos (para asistir en calidad de
observador) en las que se preparan actos delegados y a recibir información completa al mismo
tiempo que el Estado miembro supuso un importante avance. Desde la entrada en vigor del Acuerdo
marco a finales de 2010, el Parlamento ha solicitado que se introduzcan varias mejoras, la primera
vez en una carta del Presidente Buzek al Presidente Barroso (en 2011), y más recientemente (en
2014) en una carta del presidente de la CPC al vicepresidente de la Comisión, Sr. Šefčovič, en
relación, entre otras cosas, con la necesidad de establecer una distinción clara entre reuniones de
expertos y reuniones de comisión sobre comitología y la necesidad de garantizar, como mínimo, el
mismo nivel de información y transparencia para los actos delegados que para el actual «registro de
comitología».
Retos para la próxima legislatura
Uno de los primeros retos de la próxima legislatura será el logro de un acuerdo con el Consejo y la
Comisión sobre la adaptación de todas las disposiciones sobre «comitología» en los actos legislativos
que existían antes del Tratado de Lisboa para los actos delegados y de ejecución. El artículo 13 del
Reglamento relativo a los actos de ejecución preveía una adaptación transitoria automática de todos
los anteriores «derechos de control» a los actos de ejecución53. No obstante, las disposiciones en
vigor en el marco de las PRC se mantienen en los actos de base hasta que estos actos se adapten al
Tratado de Lisboa.
En 2013, la Comisión adoptó tres propuestas de adaptación: mientras que las dos primeras
propuestas «ómnibus» prevén una adaptación automática de las disposiciones relativas a las PRC a
51
Véanse las cartas del presidente de la CPC a la Conferencia de Presidentes de 13 de junio de 2012, 21 de
noviembre de 2012 y 22 de octubre de 2013.
52
Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea (DO L 304 de
20.11.2010, p. 47).
53
Cuando un acto legislativo es objeto de revisión, los colegisladores pueden decidir diferentemente, si opinan
que la elección del procedimiento no es la adecuada.
28
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los actos delegados, la tercera propuesta «ómnibus» también adapta algunos actos de ejecución. Las
posiciones en primera lectura del Parlamento sobre estas propuestas fueron aprobadas el 25 de
febrero de 2014 (Ponente: József Szájer, Comisión JURI), y las negociaciones con el Consejo solo
comenzarán con el próximo Parlamento.
Un segundo reto debería ser la adopción, junto con el Consejo y la Comisión, de criterios comunes
para la aplicación de los artículos 290 y 291 del TFUE con el fin de facilitar el trabajo de los
legisladores individuales. La posición del Parlamento para las posibles negociaciones que se celebren
en el futuro se adoptó en su Resolución, de 25 de febrero de 2014, sobre los actos delegados y de
ejecución (2012/2323(INI), ponente: József Szájer, Comisión JURI), donde figura una lista no
exhaustiva de criterios que deberían guiar al Parlamento.
La reciente iniciativa del Consejo de modificar las disposiciones relativas a la consulta de expertos en
el Acuerdo Común sobre Actos Delegados, con la esperanza de evitar una repetición de las
dificultades (que han surgido en la 7ª legislatura) en la siguiente54, está relacionada con estos dos
retos. El Consejo ha alegado que el hecho de que exista una mayor claridad sobre los criterios no va
a bastar para desbloquear la situación mientras que no se aborde adecuadamente la cuestión de la
consulta de expertos en la fase preparatoria de los actos delegados. Serán la nueva Comisión y el
nuevo Parlamento quienes deberán decidir la manera de abordar esta iniciativa con el Consejo.
1.2.5. Aprobación
El procedimiento de «aprobación», al igual que el procedimiento de dictamen conforme anterior al
Tratado de Lisboa al que sustituyó, otorga al Parlamento un derecho de veto de facto, La
«aprobación» puede ser un procedimiento bien legislativo, bien no legislativo55. El ámbito de
aplicación de ambas modalidades se amplió considerablemente con el Tratado de Lisboa, y las
consecuencias de este control parlamentario reforzado han sido considerables, tanto en la manera
de trabajar dentro del Parlamento como en las relaciones interinstitucionales.
La aprobación del Parlamento como un procedimiento legislativo especial, definido en el artículo
289, apartado 2, del TFUE, es ahora necesaria en una serie de ámbitos56. Pero la principal innovación
54
Mediante carta de 20 de febrero de 2014, el Presidente del Coreper informó al Presidente del Parlamento
Europeo y al Presidente de la Comisión sobre esta iniciativa.
55
Esta distinción la introdujo el Tratado de Lisboa. De conformidad con este último, solo los actos adoptados
de conformidad con procedimientos legislativos ordinarios o especiales son considerados, por lo tanto,
formalmente actos legislativos (véase el artículo 289, apartado 3, del TFUE, con arreglo al cual «los actos
jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos»). Lo contrario
también es cierto, independientemente del contenido del acto. Sin embargo, en la práctica la distinción puede
ser artificial.
56
Entre ellos, la creación de una Fiscalía Europea (artículo 86, apartado 1, del TFUE), disposiciones para la
elección de los miembros del Parlamento Europeo (artículo 223, apartado, 1, del TFUE), el sistema de recursos
propios de la Unión (artículo 311 del TFUE), el marco financiero plurianual (artículo 312 del TFUE) y el
fundamento jurídico general adicional (al que también se hace referencia como cláusula de flexibilidad)
(artículo 352, apartado 1, del TFUE). En el sitio web sobre conciliación y codecisión puede consultarse una lista
completa de fundamentos jurídicos sujetos al procedimiento legislativo especial de aprobación. A excepción
del procedimiento para la elección del Parlamento Europeo (anterior artículo 190, apartado 4, del TCE, y el
fundamento jurídico adicional (anterior artículo 38 del TCE) a los que ya se aplicaba el procedimiento de
dictamen conforme, todos representan ámbitos nuevos, modificados o reforzados de competencias para el
Parlamento. No obstante, a la vista del número bastante limitado y del carácter sumamente específico de los
fundamentos jurídicos, no se ha producido un cambio significativo en el número de documentos aprobados de
conformidad con el procedimiento legislativo especial de aprobación durante la 7ª legislatura. Una mayoría de
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29
en comparación con el procedimiento de dictamen conforme se encuentra más bien en la aplicación
de la «aprobación» como un procedimiento no legislativo, con una función interna del Parlamento y
que influye en todos los asuntos exteriores de la Unión, y en particular en la dimensión exterior de
ámbitos de política interior, reforzados considerablemente por el Tratado de Lisboa. En efecto, de
conformidad con el artículo 218, apartado 6, letra a), inciso v), del TFUE la aprobación del
Parlamento es ahora necesaria para todos los acuerdos internacionales en ámbitos en los que se
aplica el procedimiento legislativo ordinario57.
Incidencia a nivel de comisión
Las nuevas competencias del Parlamento con respecto a los acuerdos internacionales tuvieron una
incidencia inmediata y considerable en los trabajos de una serie de comisiones, y en particular en los
de la Comisión de Comercio Internacional (INTA), la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos
de Interior (LIBE), la Comisión de Transportes y Turismo (TRAN), la Comisión de Pesca (PECH), la
Comisión de Investigación, Industria y Energía (ITRE) y la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET).
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento ha dado su aprobación a 162
acuerdos internacionales (véase el gráfico 13). La Comisión INTA fue la responsable del 28 % de
todos ellos (46), la Comisión LIBE del 19 % (30), la Comisión TRAN del 13 % (21), la Comisión PECH
del 12 % (20) y las Comisiones ITRE y AFET del 8 % cada una (13 cada una de ellas).
La Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI), la Comisión de
Asuntos Jurídicos (JURI), la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales (EMPL), la Comisión de Cultura y
Educación (CULT) y la Comisión de Desarrollo fueron responsables de uno o más de los 19 acuerdos
internacionales restantes, que, juntos, representaron aproximadamente el 12 % del total.
las propuestas presentadas por la Comisión durante el período 2009-2014 se presentó de conformidad con el
artículo 352, apartado 1, del TFUE. Véase http://eur-lex.europa.eu/.
57
Anteriormente, el Consejo se limitaba a consultar al Parlamento sobre acuerdos internacionales que cubrían
ámbitos para los que se exigía el procedimiento de codecisión para la adopción de normas internas (anterior
artículo 300 TCE). El procedimiento de dictamen conforme solo se aplicaba en casos limitados, por ejemplo los
acuerdos de asociación, los acuerdos por los que se establece un marco institucional específico mediante la
organización de procedimientos de cooperación, y los acuerdos con importantes repercusiones
presupuestarias para la Comunidad, que también están cubiertos por el artículo 218, apartado 6, del TFUE.
30
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Gráfico 13: Distribución de los procedimientos de aprobación aprobados sobre acuerdos
internacionales por comisión legislativa
La intervención formal del Parlamento se produce solo justo al final del proceso, cuando el Consejo
solicita la aprobación del Parlamento, por ejemplo una vez que las negociaciones han concluido y se
ha firmado el acuerdo, pero antes de la decisión final del Consejo por la que se adopta el acuerdo.
De conformidad con el artículo 99 del Reglamento del Parlamento, este último debe decidir en una
«sola votación sobre la aprobación» (por mayoría simple58), tomando en consideración la
recomendación de la comisión competente (que podría ser la aprobación o el rechazo del acto
propuesto). No puede, por lo tanto, proponer enmiendas al acuerdo internacional presentado para
aprobación.
Sin embargo, ello no ha impedido que el Parlamento ejerciera ampliamente sus nuevas
competencias. Esto lo ha hecho utilizando el principal instrumento de que dispone, en particular su
derecho de veto, puesto que el Consejo no puede adoptar una decisión (o una propuesta legislativa)
sin haber obtenido la aprobación del Parlamento, ni tampoco puede hacer caso omiso del dictamen
del Parlamento, en caso de que votara el rechazo del texto propuesto (véanse los ejemplos que
figuran más abajo).
Pero este derecho de veto ha servido, al mismo tiempo, asimismo como medio de garantizar la
participación del Parlamento también en las fases iniciales del procedimiento, así como el adecuado
respeto de sus derechos de conformidad con los Tratados, y las obligaciones y los compromisos de
otras instituciones con respecto al Parlamento. El artículo 218, apartado 10, del TFUE especifica que
«se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del
procedimiento». Además, en el Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento y la
Comisión59, esta última se compromete (en los puntos 23-29) a, entre otras cosas, actuar de manera
58
59
Salvo que se mencione una mayoría diferente en el correspondiente artículo del Tratado.
DO L 304 de 20.11.2010, p. 47.
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31
que se apliquen en su totalidad las obligaciones que le competen de conformidad con el artículo 218
del TFUE, incluido el suministro de información al Parlamento con tiempo suficiente para que este
pueda expresar su opinión y la Comisión pueda tener en cuenta en la medida de lo posible los
puntos de vista del Parlamento60. De conformidad con el artículo 99, apartado 3, la comisión
competente puede presentar un informe provisional al Parlamento, incluida una propuesta de
resolución que contenga recomendaciones para la modificación o la aplicación del acuerdo
internacional previsto.
Los ejemplos que figuran a continuación, para los que fueron competentes las Comisiones LIBE,
PECH e INTA, y que cubren nuevos ámbitos políticos de la cooperación policial en codecisión
(artículos 87, apartado 2, y 88, apartado 2, del TFUE), la política pesquera común (artículo 43,
apartado 2, del TFUE) y la política comercial común (artículo 43, apartado 2, del TFUE) sirven para
ilustrar hasta qué punto el Parlamento ha asumido realmente y aplicado sus nuevas competencias
en materia de aprobación de acuerdos internacionales.
El Acuerdo SWIFT
La primera demostración de las nuevas prerrogativas del Parlamento tuvo que ver con el Acuerdo
SWIFT entre la UE y los EE.UU. sobre el tratamiento y la transferencia de datos de mensajería
financiera, a efectos del Programa de Seguimiento de la Financiación del Terrorismo. En su votación
en el Pleno de 11 de febrero de 2010, el Parlamento denegó su aprobación, mencionando, en
particular, preocupaciones con respecto a la protección de datos61, en consonancia con la
recomendación de su comisión LIBE. Tras este rechazo, el Acuerdo SWIFT fue objeto de una
renegociación, y se introdujeron una serie de salvaguardas y normas mejoradas en materia de
protección de datos62. El Acuerdo revisado se volvió a presentar al Parlamento, que dio su
aprobación el 8 de julio de 201063.
Acuerdo de Colaboración UE-Marruecos en el sector pesquero
El 14 de diciembre de 2011, el Parlamento rechazó el Acuerdo de Colaboración en el sector pequero
con Marruecos64, tras la opinión del ponente de la Comisión de Pesca (aunque la propia Comisión de
Pesca había hecho otra recomendación), quien había manifestado su preocupación por una serie de
deficiencias económicas y ambientales y algunas cuestiones legales relacionadas con el territorio del
60
El anexo 3 del Acuerdo Marco establece acuerdos más detallados sobre el suministro de información al
Parlamento en lo que se refiere a la negociación y celebración de acuerdos internacionales. Además, el artículo
108 (anterior artículo 90) del Reglamento del Parlamento incluye la posibilidad de que la comisión competente
controle las negociaciones, pide a los presidente y a los ponentes que velen por que la Comisión y el Consejo
faciliten al Parlamento «con carácter periódico e inmediatamente toda la información (...) en todas las etapas
de la negociación y conclusión de los acuerdos internacionales», incluidos los proyectos y los textos definitivos
de las directivas de negociación, y establece que el Parlamento «podrá aprobar recomendaciones y solicitar
que éstas se tengan en cuenta antes de la celebración de dicho acuerdo». El acceso del Parlamento a los
documentos del Consejo que contienen información clasificada (en ámbitos distintos de la PESC, de los que
son un ejemplo las directivas de negociación de acuerdos internacionales, se trata en un Acuerdo
interinstitucional bilateral específico de marzo de 2014 (DO C 95 de 1.4.2014, p. 1).
61
Véanse la Resolución de 17 de septiembre de 2009 (P7_TA(2009)0016) y la Resolución legislativa de 11 de
febrero de 2010 (05305/1/2010 REV 1 – C7-0004/2010 – 2009/0190(NLE)).
62
El Parlamento aprobó el 5 de mayo de 2010 una resolución en la que señalaba de nuevo sus preocupaciones
y recomendaciones para el Acuerdo (P7_TA(2010)0143).
63
Resolución legislativa de 8 de julio de 2010 (11222/1/2010/REV 1 y COR 1 – C7-0158/2010 –
2010/0178(NLE)).
64
Resolución legislativa de 14 de diciembre de 2011 (11226/2011 – C7-0201/2011 – 2011/0139(NLE)).
32
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Sáhara Occidental65. Esta fue la primera ocasión en la que el Parlamento denegó su aprobación a un
acuerdo de colaboración en el sector pesquero.
Ese mismo día, el Parlamento aprobó una resolución en la que pedía a la Comisión que iniciara una
nueva ronda de negociaciones sobre un nuevo protocolo que, entre otras cosas, tenía que ser
sostenible desde el punto de vista económico, ecológico y social, garantizando el respeto de los
derechos humanos y del Derecho internacional66. Posteriormente, la Comisión reanudó las
negociaciones, y se presentó un Protocolo revisado al Parlamento, que se aprobó en el Pleno el 10
de diciembre de 201367.
El Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación (ACTA)
Otro caso es el de ACTA, un acuerdo internacional sobre los derechos de propiedad que el
Parlamento rechazó el 4 de julio de 201268. Esta decisión estaba en consonancia con la
recomendación de la Comisión INTA que, pese a reconocer la importancia de una coordinación
global eficaz y real de la protección en materia de derechos de propiedad, alegaba que el texto del
acuerdo no era lo suficientemente claro y preciso y podía dar lugar a unas interpretaciones y tener
unas consecuencias no deseadas, en particular en lo que se refiere a las libertades civiles69. En
diciembre de 2012, la Comisión retiró su solicitud (con el anterior rechazo del Parlamento) de un
dictamen del Tribunal de Justicia Europeo sobre la compatibilidad de ACTA con los Tratados
Europeos (y, en particular, con la Carta de Derechos Fundamentales de la UE), señalando la
improbabilidad de que se reanudaran las negociaciones sobre el acuerdo.
El Parlamento y los acuerdos internacionales: primeras conclusiones
Tal y como demuestran claramente los ejemplos expuestos, no puede darse por hecho el apoyo del
Parlamento a los acuerdos internacionales. El Parlamento ha demostrado su intención de hacer
pleno uso de sus nuevas competencias en el marco del procedimiento de aprobación revisado.
Debido a ello, y aunque el Tratado de Lisboa solo otorga explícitamente al Parlamento una función
formal en la fase final del proceso (y un derecho de información a lo largo de todo él), el Parlamento
se ha convertido en un elemento clave e inevitable durante la fase de negociación de importantes, y
a menudo sensible desde un punto de vista político, acuerdos internacionales.
Tal y como declaró el entonces Presidente Buzek en respuesta al rechazo de SWIFT por el
Parlamento, el Tratado de Lisboa ha otorgado a los diputados al Parlamento Europeo un derecho de
veto sobre los acuerdos internacionales de este tipo, y los Estados miembros deben aceptar que el
Parlamento Europeo utilice esta competencia de manera que refleje su propia evaluación de las
preocupaciones de los ciudadanos europeos70.
65
Véanse la recomendación de la Comisión de Pesca y las opiniones de la Comisión de Presupuestos y de la
Comisión de Desarrollo (A7-0394/2011), también para los puntos de vista del ponente, Carl Haglund.
66
Resolución de 14 de diciembre de 2011 (P7_TA(2011) 0573).
67
Resolución legislativa de 10 de diciembre de 2013 (14165/2013 – C7-0415/2013 – 2013/0315(NLE)).
68
Resolución legislativa de 4 de julio de 2012 (12195/2011 – C7-0027/2012 – 2011/0167(NLE)).
69
Recomendación de 22 de junio de 2012 (12195/2011 – C7-0027/2012 – 2011/0167(NLE)), A7-0204/2012).
70
Ref.: 20100211IPR68856, 11 de febrero de 2010.
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33
2. Conciliación
2.1.
Resumen de los procedimientos de conciliación en la 7ª legislatura
Menos conciliaciones, pero primeras conciliaciones en el ámbito de las relaciones exteriores
A lo largo de la 7ª legislatura se completaron nueve procedimientos de conciliación en total (menos
del 2 % de los expedientes). Ello representa un declive, tanto en términos absolutos como relativos,
con respecto a la 6ª legislatura, en la que se registraron 24 procedimientos de conciliación (5 % de
los expedientes).
La Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI) fue responsable de
dos expedientes que fueron objeto de un procedimiento de conciliación, mientras que la Comisión
de Transportes y Turismo (TRAN) y la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE) se
hicieron cargo de un expediente cada una. Por primera vez desde la introducción del procedimiento
de codecisión, las conciliaciones pendientes se referían a expedientes en el ámbito de las relaciones
exteriores: en un caso, sobre los instrumentos de financiación exterior, estuvieron implicados cuatro
dosieres y tres comisiones, a saber, la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET), la Comisión de
Desarrollo (DEVE) y la Comisión de Comercio Internacional (INTA), mientras que en otro caso la
comisión responsable fue la Comisión INTA.
El Comité de Conciliación71 no logró alcanzar un acuerdo en uno de los expedientes, el de la
propuesta de Reglamento sobre nuevos alimentos (ENVI), por lo que el acto propuesto se consideró
no adoptado72.
Algunos de los expedientes que pasaron a conciliación, por ejemplo los nuevos alimentos
(parcialmente), los instrumentos de financiación exterior y la ayuda macrofinanciera a Georgia,
tenían que ver en particular con la aplicación práctica de las nuevas competencias del Parlamento
posteriores al Tratado de Lisboa, a saber, la diferenciación entre actos delegados y de ejecución y la
elección del procedimiento (consultivo o de examen) que conviene aplicar.
En la siguiente parte se presentará un resumen de cada uno de los procedimientos de conciliación.
2.1.1. Conciliación sobre la ayuda macrofinanciera a Georgia73 (2013)
Equipo de negociación: Alejo Vidal-Quadras, Vicepresidente y presidente de la delegación del PE 74y
Vital Moreira, ponente y presidente de la Comisión INTA
71
El Comité de Conciliación es un órgano interinstitucional integrado por representantes del Parlamento y del
Consejo (dos delegaciones). La delegación del Consejo está compuesta por 28 ministros o sus representantes,
mientras que la delegación del PE está integrada por 28 eurodiputados designados por los grupos políticos.
Hay un Comité de Conciliación independiente para cada procedimiento.
72
El Comité de Conciliación no había logrado un acuerdo tan solo en tres ocasiones anteriores, sobre la
telefonía vocal (1994), el Comité de Valores Mobiliarios (1998) y la Directiva relativa al tiempo de trabajo
(2009). En otros tres casos (Directiva sobre biotecnología (1995), Directiva sobre ofertas públicas de
adquisición (2001) y Directiva sobre servicios portuarios (2003)), el acuerdo alcanzado en conciliación no logró
una mayoría en el pleno en tercera lectura.
73
Ayuda macrofinanciera a Georgia (2010/0390 COD), ponente: Vital Moreira.
74
La conciliación debía haber estado encabezada por el Vicepresidente Georgios Papastamkos, quien fue
sustituido por el Vicepresidente Alejo Vidal-Quadras debido a circunstancias excepcionales.
34
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Procedimiento
El Consejo adoptó su posición en primera lectura el 10 de mayo de 2012, mientras que el Pleno
aprobó la posición en segunda lectura del Parlamento el 11 de diciembre de 2012. El 16 de mayo de
2013, el Consejo informó al Parlamento de que no podía aceptar todas sus enmiendas en segunda
lectura y que, por consiguiente, era necesaria una conciliación.
Se celebraron cuatro diálogos tripartitos (uno el 16 de abril y tres el 28 de mayo de 2013), así como
tres reuniones de la delegación del PE (una el 5 de febrero y dos el 28 de mayo de 2013)75. El Comité
de Conciliación sobre la ayuda macrofinanciera a Georgia se reunió oficialmente por primera vez el
28 de mayo de 2013 por la tarde, alcanzándose un acuerdo. El texto y la declaración común del
Parlamento y del Consejo se publicaron en el Diario Oficial del 14 de agosto de 201376.
Principales elementos del compromiso alcanzado
La ayuda macrofinanciera de la Unión Europea se destina a apoyar a los terceros países que registran
problemas de balanza de pagos a corto plazo. Su objetivo es restablecer una situación financiera
exterior sostenible, a la par que promover los ajustes económicos y las reformas estructurales. La
ayuda macrofinanciera debe entenderse exclusivamente como un complemento de la financiación
del Fondo Monetario Internacional. En el caso de Georgia, tuvo que llegarse a un acuerdo sobre el
procedimiento para facilitar una ayuda macrofinanciera de 46 millones de euros77.
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las medidas sobre cooperación económica,
financiera y técnica con terceros países eran adoptadas por el Consejo por mayoría cualificada y tras
consultar al Parlamento78. Estas medidas se aprueban ahora de conformidad con el procedimiento
legislativo ordinario, siendo el Parlamento colegislador en este tipo de decisiones79. En el caso de
Georgia, el Consejo y el Parlamento tenían diferentes opiniones sobre la manera en que debía
adoptarse el Memorando de Entendimiento, que contiene la política económica y las condiciones
financieras a las que está sujeta la ayuda macrofinanciera. Para el Parlamento, debía aprobarse de
conformidad con el procedimiento consultivo (según el cual el Consejo no tiene derecho de veto
pero la Comisión debe tener en cuenta la opinión de los Estados miembros), mientras que para el
Consejo, debía seguirse el procedimiento de examen (los Estados miembros tienen derecho de
veto).
El expediente objeto de conciliación no podía considerarse aisladamente, ya que estaba
(parcialmente) relacionado con otro, concretamente con la propuesta de reglamento marco
horizontal para la ayuda macrofinanciera a terceros países, que se encontraba en fase de primera
75
Delegación del PE: Vicepresidente Alejo Vidal-Quadras, presidente de la delegación, Vital Moreira, ponente y
presidente de la Comisión INTA; Vicepresidente Gianni Pittella, Laima Liucija Andrikienė, Daniel Caspary,
Christofer Fjellner, Mairead McGuinness, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Peter Šťastný, Manfred Weber, Iuliu
Winkler, Paweł Zalewski, Maria Badia i Cutchet, George Sabin Cutaş, Tanja Fajon, Evgeni Kirilov, Bernd Lange,
Metin Kazak, Graham Watson, Cecilia Wikström, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Emma McClarkin, Jan
Zahradil, Paul Murphy, y Bastiaan Belder.
76
Decisión nº 778/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de agosto de 2013, por la que se
concede ayuda macrofinanciera a Georgia (DO L 218 de 14.8.2013, p. 15).
77
Se trata de un importe relativamente modesto comparado con otros expedientes similares, como la MFA a
Jordania (180 millones de euros) y Túnez (250 millones de euros).
78
Antiguo artículo 181A del TCE.
79
Artículo 212 del TFUE.
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35
lectura (ponente: Metin Kazak)80 y sobre la que se entablaron negociaciones paralelas. Los
principales elementos de discordia en los debates sobre el reglamento marco horizontal se
centraron en los procedimientos para decidir los programas individuales y la manera de aprobar el
Memorando de Entendimiento (mediante el procedimiento consultivo o de examen)81. Se pensó que
un marco horizontal para la ayuda macrofinanciera facilitaría y agilizaría el procedimiento decisorio,
confiriéndole mayor certidumbre.
Sin embargo, el 8 de mayo de 2013, la Comisión informó mediante carta al Presidente del
Parlamento de que, por motivos institucionales relacionados con su derecho de iniciativa, retiraba la
propuesta de reglamento marco horizontal82. Esta decisión se tomó el mismo día en que un posible
diálogo tripartito sobre dicho reglamento iba a celebrarse. En su lugar, el equipo negociador del PE y
la Presidencia del Consejo organizaron una reunión informal y alcanzaron un acuerdo sobre un texto
llamado de «compromiso virtual».
En el marco de la conciliación, se decidió que se utilizaría el procedimiento de comité consultivo para
una ayuda macrofinanciera igual o inferior a 90 millones de euros y que el procedimiento de examen
se utilizaría para cantidades superiores. El Parlamento y el Consejo también acordaron que la
adopción de la Decisión sobre la ayuda macrofinanciera a Georgia debía examinarse en un contexto
más amplio, principalmente en relación con la necesidad de establecer un marco que garantizara
decisiones sólidas y eficaces sobre la asistencia macrofinanciera a terceros países. Para ello, se
definieron los principales elementos del «compromiso virtual» sobre el reglamento marco horizontal
en una declaración común que fue aprobada junto con la Decisión sobre la ayuda macrofinanciera a
Georgia, sobre la cual se alcanzó un acuerdo la tarde de la conciliación83. El Parlamento y el Consejo
acordaron que la adopción de decisiones sobre las operaciones de ayuda macrofinanciera debían
basarse en consideraciones y principios establecidos en la declaración común y ambas instituciones
se comprometieron a reflejar plenamente dichas consideraciones y principios en las futuras
decisiones que se adoptarían sobre la concesión de la ayuda macrofinanciera de la Unión84. El
«compromiso virtual» establecido junto con la declaración común sirvió pues de modelo para otros
expedientes relativos a la ayuda macrofinanciera85.
80
COM(2011) 0396.
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la concesión de ayuda macrofinanciera a terceros países
estaba basada en decisiones ad hoc adoptadas por el Parlamento y el Consejo en función de cada país.
82
El 18 de julio de 2013, el Consejo presentó un recurso de anulación, C-409/13, sobre la base del
incumplimiento del artículo 13, apartado 2, del TUE, y del artículo 296 del TFUE.
83
Decisión nº 778/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de agosto de 2013, por la que se
concede ayuda macrofinanciera a Georgia (DO L 218 de 14.8.2013, p. 15).
84
La Comisión no se opuso al texto.
85
Véanse la ayuda macrofinanciera a la República Kirguisa de 22 de octubre de 2013 (DO L 283 de 25.10.2014,
p. 1), así como al Reino Hachemí de Jordania (DO L 341 de 18.12.2013, p. 4) y a la República de Túnez
(COM(2013)0860 – C7-0437/2013 – 2013/0416 (COD)).
81
36
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2.1.2. Conciliación sobre los instrumentos de financiación exterior (cuatro expedientes)86
(2011)
Equipo de negociación: Alejo Vidal-Quadras, Vicepresidente y presidente de la delegación del PE,
Elmar Brok (suplente de Gabriele Albertini, presidente de la Comisión AFET), Eva Joly (presidenta de
la Comisión DEVE) y Vital Moreira (presidente de la Comisión INTA), Kinga Gal, Charles Goerens,
Barbara Lochbihler, Gay Mitchell y Helmut Scholz, ponentes
El objetivo de este expediente era alcanzar un compromiso de la Comisión sobre la inclusión de
actos delegados para los futuros instrumentos de financiación (post 2013) así como encontrar una
solución para los actuales instrumentos de financiación (ICI+ w ICD/BAM). Cualquier acuerdo tenía
que estar en consonancia con la posición de la Conferencia de Presidentes expuesta en la carta del
Presidente Buzek al Presidente Barroso87, según la cual se daba a entender que ambos colegisladores
tenían que estar implicados en la adopción de decisiones clave (como objetivos, prioridades,
resultados esperados, asignaciones financieras en términos amplios).
Tras la votación en segunda lectura del 3 de febrero de 2011 en el Parlamento, fue necesaria la
conciliación dado que el Consejo no estaba en condiciones de aceptar las enmiendas del Parlamento
para aplicar los actos delegados a decisiones estratégicas (por ejemplo, documentos de estrategia
plurianuales y programas indicativos plurianuales) en los instrumentos de financiación exterior. La
conciliación fue presidida por el Sr. Vidal-Quadras, Vicepresidente del Parlamento Europeo.
La reunión constitutiva de la delegación del PE en el Comité de Conciliación se celebró en
Estrasburgo el 15 de febrero de 201188.
La delegación del PE decidió negociar los cuatro expedientes en un mismo paquete: el Instrumento
de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD), el Instrumento de Financiación de la
Cooperación al Desarrollo – medidas complementarias en el sector de los plátanos (DCI/BAM), el
Instrumento de financiación de la cooperación con los países y territorios industrializados y otros
países y territorios de renta alta (ICI+) y el Instrumento financiero para la promoción de la
democracia y de los derechos humanos a escala mundial (IEDDH). Las negociaciones se entablaron
tan solo sobre aquellos instrumentos para los cuales debían presentarse nuevos documentos
estratégicos antes de 2013, es decir, sobre el ICI+y el DCI/BAM, dado que se había acordado que las
revisiones intermedias de los instrumentos ICD y IEDDH no iban a registrar ningún cambio en la
medida en que no se preveían nuevos documentos estratégicos hasta 2013.
86
Instrumento de financiación de la cooperación con los países y territorios industrializados y otros países y
territorios de renta alta (ICI+) (2009/0059(COD)), ponente Helmut SCHOLZ), ponente: Gay Mitchell;
Instrumento financiero para la promoción de la democracia y de los derechos humanos a escala mundial
(IEDDH) (2009/0060B (COD)), ponentes: Barbara Lochbihler/Kinga Gál; Instrumento de Financiación de la
Cooperación al Desarrollo: medidas complementarias en el sector de los plátanos (DCI/BAM) (2010/0059
(COD)), ponente: Charles Goerens.
87
Carta del 7 de febrero de 2011.
88
Miembros de la delegación del PE: Alejo Vidal-Quadras, Vicepresidente y presidente de la delegación; Elmar
Brok, en sustitución del presidente de la Comisión AFET; Eva Joly, presidenta de la Comisión DEVE; Vital
Moreira, presidente de la Comisión INTA; Barbara Lochbihler, Kinga Gál, Gay Mitchell, Helmut Scholz, Charles
Goerens, ponentes; Gabriele Albertini, Michael Gahler, Maurice Ponga, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, José
Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Manfred Weber, Gianni Pittella, Ana Gomes, Thijs Berman, Richard Howitt;
Gianluca Susta, Patrice Tirolien, Niccolò Rinaldi, Marietje Schaake, Nirj Deva, Robert Sturdy, Nikolaos
Salavrakos.
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37
Procedimiento
La coordinación de esta conciliación resultó muy difícil puesto que en ella participaron tres
comisiones, AFET, DEVE e INTA, cinco ponentes y tres presidentes de comisión. Tuvieron lugar ocho
diálogos tripartitos (30 de marzo, 11 y 25 de mayo, 22 de junio, 6 de julio, 6 y 27 de septiembre y 19
de octubre de 2011) y seis reuniones de la delegación del PE (15 de febrero, 12 de mayo, 5 de julio,
20 de septiembre, 11 y 25 de octubre). El Comité de Conciliación sobre los instrumentos de
financiación exterior89 se reunió oficialmente por primera vez el 6 de septiembre de 2011 por la
tarde. Se acordó que las negociaciones debían continuar en el marco de un diálogo tripartito.
La última reunión de la delegación del PE se celebró el 25 de octubre de 2011, cuando por fin se
aprobó un compromiso sobre el paquete. La conciliación se concluyó mediante un intercambio de
cartas (24 y 26 de octubre de 2011)90. El Pleno aprobó el acuerdo el 1 de diciembre de 2011. Los
textos y las declaraciones se publicaron en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 201191.
Principales elementos del compromiso alcanzado
Debido a la insistencia del Parlamento, la Comisión aceptó mejorar considerablemente su
Comunicación para el nuevo MFP92, prometiendo «el uso generalizado de actos delegados» en los
futuros programas en el ámbito de la política exterior. Sobre esta base, el Consejo acordó una
declaración conjunta («Declaración Brok») en la que tomaba nota del uso propuesto de los actos
delegados y se comprometía a «tomarlos debidamente en consideración» en los futuros
instrumentos de financiación exterior93
La Comunicación de la Comisión, junto con la declaración conjunta, mejoró considerablemente la
posición negociadora del Parlamento sobre los actos delegados en los futuros instrumentos
financieros plurianuales, si bien el último, tal como lo aprobó la Comisión, se quedó corto con
respecto a los compromisos asumidos. No obstante, en el marco del procedimiento de codecisión, el
Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron importantes decisiones sobre cuestiones estratégicas
en consonancia con la carta del Presidente Buzek94.
En lo que respecta al ICI+, el Parlamento y el Consejo acordaron diversas mejoras, siendo la principal
la inclusión de un anexo con las asignaciones financieras de fondos por ámbito prioritario con
porcentajes mínimos.
Lamentablemente, en cuanto al ICD/BAM, el Consejo no quiso tener en cuenta las solicitudes del
Parlamento de participar en la toma de decisiones. Sin embargo, la lista de criterios que establecen
los importes pagados a los países subvencionables apenas dejó poderes discrecionales a la Comisión.
89
El Comité de Conciliación estuvo presidido por el Sr. Vidal-Quadras, Vicepresidente del Parlamento Europeo
y el Sr. Dowgielewicz, Secretario de Estado de Asuntos Europeos de Polonia. La Comisión estuvo representada
por el Comisario Andris Piebalgs.
90
El plazo finalizó el 31 de octubre de 2011.
91
http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2011:347:SOM:ES:HTML
92
Comunicación de la Comisión: Un presupuesto para Europa 2020 (COM(2011)500) señala que «las futuras
bases jurídicas para los distintos instrumentos propondrán el uso generalizado de actos delegados» y «se
considera que debe mejorar el control democrático de la ayuda exterior. Esto podría conseguirse mediante la
utilización de actos delegados de conformidad con el artículo 290 del Tratado para ciertos aspectos de los
programas [...] poniendo a los colegisladores en pie de igualdad.».
93
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2011.347.01.0030.01.ENG.
94
Carta del Presidente Buzek al Presidente Barroso (7 de febrero de 2011).
38
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Asimismo, el Parlamento y el Consejo fueron informados del uso previsto de las asignaciones
financieras indicativas antes de que la Comisión adoptara la estrategia de apoyo plurianual.
2.1.3. Conciliación sobre nuevos alimentos (2010-2011)95
Equipo de negociación: Gianni Pittella, Vicepresidente y presidente de la delegación del PE, Kartika
Liotard, ponente, Pilar Ayuso y Jo Leinen, presidente de la Comisión ENVI
El Reglamento (CE) n º 258/97 sobre nuevos alimentos establece los principios generales para la
autorización de nuevos alimentos e ingredientes alimentarios en la Unión Europea. La propuesta de
la Comisión tenía por objeto modificar este Reglamento con miras a simplificar y centralizar los
procedimientos para la autorización de nuevos alimentos y su comercialización.
En la conciliación sobre nuevos alimentos, el Comité de Conciliación no pudo llegar a un acuerdo.
Procedimiento
Se celebraron siete diálogos tripartitos, siete reuniones de la delegación del PE y tres reuniones del
Comité de Conciliación96 (1 de febrero, 16 y 28 de marzo). La última reunión del Comité de
Conciliación del 28 de marzo de 2011 se prolongó hasta las primeras horas del día siguiente (el día
en que expiraba el plazo). Resultó imposible alcanzar un acuerdo. Tanto el Parlamento como el
Consejo presentaron «sus últimas ofertas», si bien ninguna de las partes pudo aceptar el
compromiso propuesto por la otra. La delegación del PE decidió rechazar la última propuesta de
compromiso por 15 votos en contra (ningún voto a favor y 5 abstenciones). Conforme al artículo
294, apartado 12, del TFUE, el acto propuesto se consideró no adoptado97. El procedimiento
legislativo se concluyó en aquel momento, dado que el Parlamento y el Consejo no tuvieron la
posibilidad de votar un texto conjunto en tercera lectura.
Principales cuestiones pendientes
Actos delegados
El Consejo se negó a aceptar actos delegados para el procedimiento sobre la autorización de nuevos
alimentos, alegando que los expertos nacionales perdían sus derechos de voto (de los que
disfrutaban conforme al anterior procedimiento de comitología). La Comisión de Asuntos Jurídicos
del Parlamento (JURI) aprobó por primera vez una opinión, de conformidad con el artículo 40 del
95
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre nuevos alimentos por el que se
modifica el Reglamento (CE) nº 1331/2008 y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 258/97, ponente
Kartika Tamara Liotard.
96
El Comité estuvo presidido por Gianni Pittella, Vicepresidente de Parlamento Europeo, y Sándor Fazekas,
ministro de Desarrollo Rural de Hungría. La delegación del Parlamento Europeo estuvo representada por
Gianni Pittella, Vicepresidente y presidente de la delegación, Kartika Tamara Liotard, ponente; Jo Leinen, Elena
Oana Antonescu, Pilar Ayuso, Elisabetta Gardini, Peter Liese, Sirpa Pietikäinen, Corien Wortmann-Kool, Kriton
Arsenis, Karin Kadenbach, Linda McAvan, Dagmar Roth-Behrendt, Daciana Octavia Sârbu, Corinne Lepage, Satu
Hassi, Bart Staes, Anna Rosbach, Struan Stevenson, Sophie Auconie, Christofer Fjellner, Cristina GutiérrezCortines, Radvilė Morkūnaitė-Mikulėnienė, Marit Paulsen, Margrete Auken and Bas Eickhout. La Comisión
estuvo representada por el Comisario John Dalli.
97
De conformidad con el artículo 294, apartado 12, del TFUE, el acto propuesto se considerará no adoptado si,
en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, el Comité de Conciliación no aprueba un texto
conjunto.
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Reglamento del Parlamento98, en la que respaldaba la solicitud de actos delegados formulada por el
Parlamento.
Alimentos derivados de animales clonados y de su descendencia
El Parlamento había aprobado por gran mayoría, en segunda lectura, la prohibición de los alimentos
de animales clonados y su descendencia. Los argumentos se referían a la salud y al bienestar animal,
y a diversas consideraciones éticas. El Consejo alegó, en una primera fase, que los alimentos
derivados de animales clonados eran seguros para el consumo, señalando no obstante una serie de
dificultades prácticas (trazabilidad de los alimentos), así como una posible «guerra comercial» en el
seno de la OMC. A continuación, el Parlamento y el Consejo acordaron que era necesario prohibir los
alimentos derivados de animales clonados. Los debates se centraron posteriormente en la llamada
«descendencia» (la primera generación después del clon): el equipo negociador del Parlamento
estaba dispuesto a renunciar a la prohibición de alimentos derivados de animales clonados a cambio
de un exhaustivo sistema de etiquetado de los alimentos derivados de la descendencia, a fin de que
el consumidor pudiera hacer una elección informada al comprar un producto. El Consejo solo estaba
dispuesto a aceptar una obligación de etiquetado para la carne fresca de bovino procedente de la
descendencia; el etiquetado para los demás productos alimenticios se evaluaría en un informe de la
Comisión y, en su caso, se introduciría en una fase posterior. La delegación del PE lo consideró
insuficiente, puesto que no garantizaba el derecho de los consumidores a dispoder de información
sobre los productos adquiridos.
Posibles explicaciones de la falta de un acuerdo de conciliación
Resulta difícil saber con precisión por qué no se alcanzó ningún acuerdo en este expediente de
conciliación. Entre las dificultades institucionales, se encontraba la entrega del expediente de la
Presidencia del Consejo belga a la húngara, que otorgaba a esta última un tiempo limitado para
finalizar las negociaciones. Por otra parte, los diputados alegaron que la Comisión no había asumido
de manera constructiva el papel de «mediador honesto» que le confiere el Tratado.
Pero quizás lo más importante fue que los diputados consideraron que el compromiso final no era
suficiente para proteger los intereses de los consumidores. A consecuencia de ello, sigue vigente el
actual Reglamento sobre nuevos alimentos. La Comisión prometió adoptar propuestas legislativas
específicas sobre clonación: estas fueron presentadas el 18 de diciembre de 2013 en forma de tres
propuestas legislativas sobre clonación de animales y nuevos alimentos99.
98
Artículo 37 bis en la 7ª legislatura.
Las propuestas tienen por objeto prohibir la clonación de animales en la UE con fines ganaderos (especies
bovina, porcina, ovina, caprina y equina), así como la importación de estos animales clonados. Según las
propuestas, también debería prohibirse la comercialización de alimentos procedentes de animales clonados.
La clonación no debería prohibirse para fines como la investigación, la conservación de razas raras o especies
en peligro, o el uso de animales en la fabricación de productos farmacéuticos y sanitarios; véanse los
documentos COM(2013) 894 final: Propuesta de Reglamento relativo a los nuevos alimentos (COD 2013/0435);
COM(2013) 893 final: Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la introducción en el mercado de alimentos
derivados de clones de animales (APP 2013/0434); y COM(2013) 892 final: Propuesta de Directiva relativa a la
clonación de animales de las especies bovina, porcina, ovina, caprina y equina criados y reproducidos con fines
ganaderos (COD 2013/0433). En el Parlamento, estas propuestas están siendo examinadas por la Comisión
AGRI y la Comisión ENVI.
99
40
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2.1.4. Conciliación sobre los derechos de los viajeros100 (2010)
Equipo de negociación: Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Vicepresidenta y presidenta de la delegación del
PE, Antonio Cancian, ponente, Brian Simpson, presidente de la Comisión TRAN
El objetivo de esta propuesta era ofrecer a los viajeros de autobús y autocar derechos comparables a
los de otros modos de transporte como el ferrocarril y el transporte marítimo.
En la fase de conciliación, la cuestión más controvertida fue el ámbito de aplicación del futuro
Reglamento. El enfoque del Consejo era que el Reglamento debía aplicarse únicamente a viajeros
que utilizaran autobuses o autocares a lo largo de una distancia superior a 500 km. Para el
Parlamento, esta distancia no era aceptable, puesto que habría excluido a un número considerable
de conexiones de autobús e incluso a todo el territorio de algunos Estados miembros.
Procedimiento
Antes de que el Comité de Conciliación se reuniera formalmente por primera vez, tuvieron lugar tres
diálogos tripartitos (14 de septiembre, 13 de octubre y 16 de noviembre) y tres reuniones de la
delegación del PE (8 de septiembre, 19 de octubre y 23 de noviembre) a fin de preparar el terreno
para un posible acuerdo.
El Comité de Conciliación101 se reunió el 30 de noviembre de 2010 para abrir y posiblemente concluir
el procedimiento de conciliación. Después de dos diálogos tripartitos y una reunión más limitada, la
delegación del PE, después de debates muy intensos, acabó aceptando el paquete de compromiso
acordado con el Consejo.
Principales elementos del compromiso alcanzado
Ámbito de aplicación
El Reglamento se aplicará a todos los servicios regulares de autobús o autocar con una distancia
prevista superior a los 250 km. En lo que respecta a los servicios regulares de distancia más corta, los
viajeros gozarán de diversos derechos básicos centrados, en particular, en las necesidades de las
personas con discapacidad y las personas con movilidad reducida (por ejemplo, formación del
personal, indemnización por deterioro de la silla de ruedas, etc.). Con la excepción de estos derechos
básicos, los Estados miembros podrán eximir a los servicios regulares nacionales de la aplicación del
Reglamento durante un periodo no superior a cuatro años, prorrogable una vez.
Asistencia a todos los viajeros
En caso de accidente, de cancelación o de retraso de más de dos horas, los viajeros tendrán derecho,
en caso necesario, a alojamiento en un hotel por un importe total de 80 euros por noche por un
100
Derechos de los viajeros de autobús y autocar; cooperación entre las autoridades nacionales
(2008/0237(COD)), ponente: Antonio Cancian.
101
El Comité estuvo presidido por Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Vicepresidenta del Parlamento Europeo, y
Etienne Schouppe, Secretario de Estado de Movilidad de Bélgica. La delegación del Parlamento Europeo estuvo
representada por Brian Simpson, presidente de la Comisión TRAN; Antonio Cancian, ponente; Georges Bach,
Mathieu Grosch, Dieter-Lebrecht Koch, Ádám Kósa, Marian-Jean Marinescu, Inés Ayala Sender, Saïd El
Khadraoui, Debora Serracchiani, Izaskun Bilbao Barandica, Michael Cramer, Eva Lichtenberger, Carlo Fidanza,
Werner Kuhn, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Hella Ranner, Spyros Danellis, Ismail Ertug, Guido Milana,
Nathalie Griesbeck, Vilja Savisaar-Toomast. La Comisión estuvo representada por el Comisario Siim Kallas.
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41
máximo de dos noches. En caso de que los servicios se vean interrumpidos debido a las malas
condiciones climatológicas o a graves catástrofes naturales, no se aplicarán algunas disposiciones del
Reglamento.
Asistencia a las personas con discapacidad o con movilidad reducida
Se exigirá a las empresas de autobuses y autocares que presten asistencia a las personas con
discapacidad o con movilidad reducida, siempre que el viajero informe a la empresa de sus
necesidades, a más tardar, 36 horas antes de la salida. Si el operador no puede facilitar una
asistencia adecuada, el viajero con movilidad reducida podrá ir acompañado, sin costes adicionales,
por un acompañante de su elección. Cualquier pérdida o deterioro de sillas de ruedas u otros
equipos de asistencia deberá ser compensado por la empresa o por el gestor de la estación
responsable.
En febrero de 2011, el Pleno aprobó por aplastante mayoría el acuerdo de conciliación alcanzado
sobre los derechos de los viajeros (de autobús y autocar). El texto se publicó en el Diario Oficial el 28
de febrero de 2011102.
2.1.5. Conciliación sobre las telecomunicaciones103 (2009)
Equipo de negociación: Alejo Vidal-Quadras, Vicepresidente y presidente de la delegación del PE,
Catherine Trautmann, ponente, Herbert Reul, presidente de la Comisión ITRE
En la sesión del 6 de mayo de 2009, el Parlamento votó sobre tres propuestas pertenecientes al
paquete de telecomunicaciones104 sobre las que se había alcanzado un acuerdo con el Consejo en
segunda lectura. Sin embargo, también se aprobó una enmienda (la llamada enmienda 138) que no
formaba parte del acuerdo. En dicha enmienda se pedía a las autoridades nacionales de
reglamentación que velaran por los intereses de los ciudadanos de la UE, entre otras cosas
«aplicando el principio de que no cabe imponer restricción alguna a los derechos y libertades
fundamentales de los usuarios finales sin una resolución previa de las autoridades judiciales, en
particular de conformidad con el artículo 11 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea en materia de libertad de expresión y de información, excepto cuando la seguridad pública
se vea amenazada, en cuyo caso la resolución puede ser posterior». El Consejo no aceptó la
enmienda debido a que «una resolución previa de las autoridades judiciales» crearía problemas para
los Estados miembros que no incorporen un requisito de este tipo antes de actuar contra una
persona (por ejemplo, en casos que implican difusión de material de pornografía infantil a través de
Internet).
102
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2011.055.01.0001.01.ENG.
Marco regulador común para las redes y los servicios, el acceso, la interconexión y la autorización de las
comunicaciones electrónicas (2007/0247 COD), ponente: Catherine Trautmann.
104
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 2002/21/CE relativa a
un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, la Directiva 2002/19/CE
relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, y la
Directiva 2002/20/CE relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas La Directiva
propuesta forma parte de un paquete legislativo denominado paquete de telecomunicaciones. El Parlamento y
el Consejo alcanzaron un acuerdo sobre otras dos propuestas legislativas del paquete en mayo de 2009
(véanse COD/2007/0248 y COD/2007/0249).
103
42
DV\1031024ES.doc
El Comité de Conciliación sobre telecomunicaciones105 se reunió en el Parlamento el 4 de noviembre
de 2009 por la tarde. Tras varias horas de negociación, la delegación del PE aprobó finalmente un
texto de compromiso (por unanimidad).
Asimismo, el Comité de Conciliación acordó como punto A (sin debate) concluir el procedimiento de
conciliación sobre otra propuesta legislativa (Reglamento relativo a las estadísticas de productos
fitosanitarios (COD 2006/0258), ponente: Bart Staes).
Procedimiento
Antes de la primera reunión formal del Comité de Conciliación tuvieron lugar tres diálogos tripartitos
(29 de septiembre, 13 de octubre y 22 de octubre) y tres reuniones de la delegación del PE (28 de
septiembre, 7 de octubre y 20 de octubre).
Principales elementos del compromiso alcanzado
Además del acuerdo alcanzado con el Consejo en segunda lectura, el Parlamento aprobó la
enmienda 138, que exigía «una resolución previa de las autoridades judiciales» antes de poder
imponer restricciones a los derechos fundamentales de los usuarios de Internet en la UE. Ni la
propuesta de la Comisión ni la posición común del Consejo incluían tales salvaguardias.
Había dudas acerca de la validez jurídica de la enmienda 138 del Parlamento, puesto que parecía
superar las competencias de la Unión en este ámbito concreto. Se encontró una formulación
alternativa.
El Parlamento insistió en establecer elevadas garantías para los usuarios de Internet. En el texto
acordado se estipula que solo podrán imponerse restricciones al acceso a Internet de los usuarios «si
estas son apropiadas, proporcionadas y necesarias en una sociedad democrática». Esas medidas sólo
podrán adoptarse dentro del «debido respeto al principio de presunción de inocencia y al derecho a
la intimidad» y como resultado de «un procedimiento justo e imparcial previo», garantizando el
«derecho a ser escuchado (...) y el derecho a una revisión judicial efectiva y oportuna».
El Pleno aprobó el texto conjunto el 24 de noviembre de 2009. El texto se publicó en el Diario Oficial
el 18 de diciembre de 2009.
2.1.6. Conciliación sobre estadísticas de plaguicidas106 (2009)
Equipo de negociación: Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Vicepresidenta y presidenta de la delegación del
PE, Bart Staes, ponente, Jo Leinen, presidente de la Comisión ENVI
El objetivo de la propuesta era crear un marco jurídico y definir normas armonizadas para la
recogida y difusión de estadísticas relativas a la venta y utilización de productos fitosanitarios, en
105
El Comité estuvo presidido por Alejo Vidal-Quadras, Vicepresidente del Parlamento Europeo, y Åsa
Torstensson, ministra de Comunicaciones de Suecia. La delegación del Parlamento Europeo estuvo
representada por Herbert Reul, presidente de la Comisión ITRE; Catherine Trautmann, ponente; Rodi KratsaTsagaropoulou, Ivo Belet, Bendt Bendtsen, Pilar del Castillo Vera, Gunnar Hökmark, Arturs Krišjānis Kariņš,
Matthias Groote, Stavros Lambrinidis, Teresa Riera Madurell, Patrizia Toia, Marita Ulvskog, Lena Ek, Silvana
Koch-Mehrin, Christian Engström, Philippe Lamberts, Malcolm Harbour, Jaroslav Paška, Lambert van
Nistelrooij, Paul Rübig, Sabine Verheyen y Corinne Lepage. La Comisión estuvo representada por la Comisaria
Viviane Reding.
106
Reglamento sobre estadísticas de productos fitosanitarios (COD 2006/0258), ponente: Bart Staes.
DV\1031024ES.doc
43
concreto, definir normas para la frecuencia de la recogida de datos, los métodos de recogida de
datos y el formato y la periodicidad de las obligaciones de informar.
El Reglamento propuesto formaba parte de un paquete legislativo que incluía también la propuesta
de Directiva por la que se establece el marco de actuación comunitaria para un uso sostenible de los
plaguicidas y la propuesta de un Reglamento relativo a la comercialización de productos
fitosanitarios. Los colegisladores llegaron a un acuerdo sobre ambas propuestas en enero de 2009.
Procedimiento y principales elementos del compromiso alcanzado
Las negociaciones entre el Parlamento y el Consejo previas a la segunda lectura en el Parlamento
permitieron llegar a un acuerdo bien equilibrado, que recibió el apoyo de la gran mayoría de los
grupos políticos. Este acuerdo se basaba en un conjunto de 40 enmiendas, centradas, en particular,
en:

la sustitución en todo el Reglamento de la expresión «productos fitosanitarios» por el término
«plaguicidas», de conformidad con la definición incluida en la Directiva sobre un uso sostenible
de los plaguicidas, con objeto de contribuir a la claridad y garantizar la coherencia del paquete
legislativo en su conjunto;

la inclusión del concepto de «productos biocidas», con la posibilidad de extender en el futuro el
ámbito del Reglamento relativo a las estadísticas sobre plaguicidas a los datos relativos a la
utilización de los «biocidas» relevantes, de conformidad con los resultados de un estudio de
impacto;

una mejor información y mayor transparencia en lo que concierne a los plaguicidas, gracias a la
publicación de los datos pertinentes en Internet;

la inclusión de una clara referencia al marco legislativo general relativo a las estadísticas, sobre
la forma en que estas se deben utilizar (incluida la obligación de confidencialidad);

la comitología, con la introducción del procedimiento de reglamentación con control en lo que
respecta a los requisitos de los informes de calidad sobre la recogida de datos por los Estados
miembros.
Sin embargo, debido al bajísimo índice de asistencia a la sesión plenaria en el día de la votación en
segunda lectura, el conjunto de enmiendas acordado —aun contando con el apoyo de la inmensa
mayoría de los diputados presentes— no obtuvo la mayoría necesaria de todos los diputados al
Parlamento, con excepción de una sola enmienda. Por ello, después de una ronda de consultas
informales entre los negociadores del Parlamento y la Presidencia checa y posteriormente la sueca, y
en base a una carta en que el ponente y una mayoría de los grupos PPE, S&D, ALDE, Verts/ALE y
GUE/NGL reiteraron su apoyo al acuerdo provisional alcanzado en segunda lectura, el Consejo
decidió rechazar la única enmienda aprobada y, por consiguiente, ir a la conciliación con miras a
aprobar la serie de enmiendas acordadas.
El 9 de octubre de 2009, el Parlamento constituyó su delegación en el Comité de Conciliación
mediante procedimiento escrito y encargó a su presidenta, la Sra. Kratsa-Tsagaropoulou, que
dirigiera una carta al Consejo reiterando el apoyo del Parlamento al acuerdo provisional alcanzado
en segunda lectura. En la reunión del Coreper del 14 de octubre, el Consejo confirmó su apoyo al
44
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proyecto de texto conjunto, consistente en la Posición común modificada con arreglo a las
enmiendas acordadas en las negociaciones informales celebradas en el contexto de la segunda
lectura. La delegación del PE confirmó unánimemente el proyecto de texto conjunto mediante
procedimiento escrito107.
Sobre esta base, el Comité de Conciliación aprobó formalmente el proyecto de texto conjunto como
punto A de la reunión del 4 de noviembre, cuyo principal tema del orden del día era la conciliación
sobre el paquete de telecomunicaciones. En noviembre de 2009, el Pleno aprobó el acuerdo de
conciliación alcanzado sobre las estadísticas de plaguicidas por abrumadora mayoría. El texto se
publicó en el Diario Oficial el 10 de diciembre de 2009108.
2.2.
Evoluciones relacionadas con el procedimiento de conciliación
Diversos factores han tenido un impacto considerable sobre el papel de la conciliación y sus métodos
de trabajo. Uno de los aspectos más destacados durante la 7ª legislatura fue una tendencia
constante hacia acuerdos concluidos en fase temprana. Por otra parte, varios procedimientos de
conciliación estuvieron relacionados (al menos en parte) con las nuevas competencias conferidas al
Parlamento por el Tratado de Lisboa (diferenciación entre actos delegados y actos de ejecución y
elección del procedimiento de comité). Resulta sorprendente comprobar que las comisiones que
contaban con nuevas competencias de codecisión en virtud del Tratado de Lisboa defendieron estos
derechos hasta la conciliación, frente a la oposición del Consejo (Coreper II)109.
La disminución del número de procedimientos de conciliación supuso un nuevo cambio en los
métodos de trabajo, que ya se había iniciado en anteriores legislaturas. Se realizó más trabajo
durante las reuniones de los diálogos tripartitos y el pleno del Comité de Conciliación solo se reunió
una vez que hubo una posibilidad realista de concluir el procedimiento. Los diálogos tripartitos
entablados fueron, en su mayoría, de «alto nivel», con la participación de ministros y miembros de la
Comisión. Resultó importante que las decisiones difíciles se adoptaran a un nivel político
adecuadamente alto, ya que la presencia de ministros, de embajadores del Coreper y de la
delegación del Parlamento permitió modificar las posiciones a lo largo de las conciliaciones y
alcanzar acuerdos.
107
Los miembros de la delegación del PE que participaron en la votación fueron los siguientes: Rodi KratsaTsagaropoulou, presidenta de la delegación y Vicepresidenta del Parlamento; Jo Leinen, presidente de la
Comisión ENVI; Bart Staes, ponente; Pilar Ayuso, Françoise Grossetête, Christa Klaß, Esther de Lange, Horst
Schnellhardt, Richard Seeber, Marianne Thyssen, Anja Weisgerber, Dan Jørgensen, Linda McAvan, Andres
Perello Rodriguez, Daciana Octavia Sârbu, Åsa Westlund, Chris Davies, Corinne Lepage, Frédérique Ries, Satu
Hassi, Martin Callanan, Julie Girling, Kartika Tamara Liotard, Anna Rosbach, Kriton Arsenis.
108
Reglamento (CE) nº 1185/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009,
relativo a las estadísticas de plaguicidas (DO L 324 de 10.12.2009).
109
El Coreper II, compuesto por los respectivos Representantes Permanentes de los Estados miembros ante la
UE, se encarga de preparar el trabajo de las formaciones del Consejo en materia de Asuntos Económicos y
Financieros, Asuntos Exteriores, Asuntos Generales y Justicia y Asuntos de Interior. El Coreper I, integrado por
los respectivos Representantes Permanentes Adjuntos de los Estados miembros ante la UE, se encarga de
preparar el trabajo de las formaciones del Consejo en materia de Competitividad, Educación, Juventud, Cultura
y Deporte, Empleo, Política Social, Salud y Consumidores, Medio Ambiente, Transporte, Telecomunicaciones y
Energía, y Agricultura y Pesca (solo cuestiones financieras o medidas técnicas relacionadas con la legislación en
materia veterinaria, fitosanitaria o de alimentos).
DV\1031024ES.doc
45
En términos generales, los procedimientos de conciliación concluidos demostraron una vez más que
la dinámica de una tarde de conciliación permite cerrar negociaciones incluso muy difíciles, con
buenos resultados para el Parlamento. Concretamente en ámbitos en los que se aplicaba por
primera vez la codecisión y en los que se tenía menos experiencia con el procedimiento (relaciones
exteriores), las conciliaciones demostraron su eficacia, con repercusiones de cara a futuros
expedientes similares.
También cabe señalar que las conciliaciones han dejado de estar dominadas por los Representantes
Permanentes Adjuntos (Coreper I), habituados a desarrollar una labor técnica intensa desde los
primeros tiempos de la codecisión, al haber entrado en liza los Representantes Permanentes del
Coreper II, que han aportado una dinámica diferente. La conciliación sobre los instrumentos de
financiación exterior fue especialmente interesante, con un equipo de negociación compuesto por
miembros de tres comisiones parlamentarias y con embajadores del Coreper II que intentaron
resolver la única cuestión institucional de las nuevas competencias del Parlamento (la utilización de
los actos delegados) y su implicación en la toma de decisiones estratégicas en este ámbito tras el
Tratado de Lisboa. La Comisión prometió tener en cuenta los resultados de esta conciliación a la
hora de presentar las nuevas propuestas MFP sobre los instrumentos de financiación exterior (20142020), si bien, para el Parlamento, estas se situaron muy por debajo de las expectativas, volviendo a
predominar los actos delegados en las negociaciones.
Por último, la otra conciliación «institucional», a saber, el expediente sobre la ayuda macrofinanciera
a Georgia, contribuyó a una mejor delimitación del uso de los procedimientos de examen y
consultivo en el marco de los actos de ejecución, con repercusiones en expedientes posteriores del
mismo ámbito.
46
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3. Conclusiones y recomendaciones
3.1
Conclusiones
El hecho más destacado de la 7ª legislatura ha sido la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que,
con la introducción del procedimiento legislativo ordinario, ha reforzado considerablemente el papel
del Parlamento como autoridad legislativa. Si bien todo el alcance y potencial del Tratado de Lisboa
solo serán visibles cuando se haya avanzado algo más en su aplicación y cuando se hayan resuelto
definitivamente algunas interpretaciones jurídicas y conflictos (como en el ámbito de la agricultura o
la pesca, por ejemplo), lo que sí queda claro por ahora es que el Parlamento ha consolidado
sustancialmente su posición como colegislador de pleno derecho y responsable. Los poderes y las
prerrogativas del Parlamento han madurado y evolucionado, también como consecuencia de la
capacidad de la Institución a adaptarse a un nuevo marco y una nueva dinámica institucionales en
constante evolución.
El término «codecisión» significa exactamente el papel legislativo que el Parlamento y el Consejo
desempeñan de forma conjunta y equitativa. Símbolo de una era y de la legítima aspiración del
Parlamento por la paridad, seguirá ampliamente utilizado, con total acierto, tanto dentro como
fuera de las instituciones. No obstante, la nueva denominación – procedimiento legislativo
ordinario – marca un punto culminante de la arquitectura legislativa de la UE. Como se recoge en el
presente informe de actividad, las cifras confirman que mientras que el número de propuestas de
codecisión adoptadas por la Comisión ha aumentado progresivamente entre una y otra legislatura
(hasta alcanzar 562 en la 7ª legislatura), la evolución más notable, en el marco del Tratado de Lisboa,
ha sido el aumento proporcional de las propuestas de codecisión en comparación con los demás
procedimientos legislativos (en particular, el de consulta), pasando de menos del 50 % en la
6ª legislatura a casi el 90 % en la 7ª legislatura. En efecto, ello ha coincidido con la importante
ampliación del alcance del procedimiento legislativo ordinario (que prácticamente duplicó,
pasando de 40 a 85 fundamentos jurídicos) y una caída drástica del número de procedimientos de
consulta adoptados por la Comisión con respecto a la legislatura anterior. Otro hecho que también
cabe destacar en la 7ª legislatura ha sido la considerable disminución del número total de
propuestas legislativas, que pasaron de 1 041 en 2004-2009 a 635 en 2009-2014 (codecisión y
consulta combinadas).
El impacto en las comisiones del Parlamento ha sido notable, especialmente en aquellas que, antes
del Tratado de Lisboa, solo tenían unas competencias legislativas limitadas. Ello queda
perfectamente reflejado en la distribución más equitativa entre las comisiones de la carga de trabajo
de los expedientes de codecisión, que ya no se concentra en tan solo unas pocas. Si se examina de
cerca la naturaleza de los expedientes de codecisión negociados por los colegisladores se comprueba
que hubo muchas menos propuestas de la Comisión en los ámbitos «tradicionales» de codecisión y
que se utilizaron rápidamente los nuevos fundamentos jurídicos de codecisión. La Comisión de
Comercio Internacional, responsable del 10 % de los expedientes de codecisión durante la
7ª legislatura, es un destacado ejemplo de ello.
No obstante, siguiendo una tendencia ya observada en las legislaturas anteriores, el aspecto más
sorprendente de la codecisión durante la 7ª legislatura ha sido, sin género de dudas, el porcentaje
extremadamente elevado de expedientes aprobados en una fase temprana del procedimiento
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47
legislativo: un 85 % en primera lectura y un 8 % en segunda lectura temprana. Tan solo un 5 % de los
expedientes se concluyeron tras una segunda lectura «completa» (es decir, tras su aprobación por el
Consejo), mientras que un porcentaje aún menor fue objeto de conciliación (por debajo del 2 %, o
sea, 9 expedientes). Las primeras lecturas se han convertido en la práctica habitual, mientras que las
conciliaciones – etapa del procedimiento de la que se derivan en realidad muchas de las prácticas
interinstitucionales – se suelen limitar a expedientes particularmente espinosos que revisten a
menudo un carácter sensible desde el punto de vista político o institucional. Varios son los factores
que explican el continuo aumento de estos acuerdos en lectura temprana: el «acercamiento»
cultural de las instituciones, su creciente familiaridad con el procedimiento de codecisión, una mejor
cooperación interinstitucional a nivel estratégico y de agenda, la voluntad de trabajar deprisa, los
acuerdos procedimentales más flexibles en primera lectura (sin plazos y cuando el Parlamento vota
por mayoría simple), la «Coreperización» del procedimiento en el Consejo o la mentalidad de la
Presidencia rotatoria del Consejo centrada en cumplir los objetivos.
Evidentemente, el éxito de las primeras lecturas reflejado en su alto porcentaje no habría podido
alcanzarse sin la institucionalización del sistema de diálogo tripartito. Con más de 1 500 diálogos
tripartitos sobre aproximadamente 350 expedientes de codecisión a lo largo de la 7ª legislatura, las
negociaciones interinstitucionales tripartitas se han convertido en el motor del procedimiento de
codecisión. Ello ha tenido importantes repercusiones no solo en el Parlamento, sino también en las
relaciones interinstitucionales y, más en general, en la publicidad del procedimiento legislativo de la
UE. Mientras que los contactos y debates informales periódicos (y más estructurados) entre el
Parlamento, el Consejo y la Comisión se han convertido en algo habitual en lo que respecta a la
mayoría de los expedientes legislativos (mejorando así los métodos de trabajo y las relaciones entre
estas instituciones), el Parlamento ha tomado cada vez más conciencia de la necesidad de aclarar sus
procedimientos internos en relación con la apertura y el desarrollo de las negociaciones
interinstitucionales sobre expedientes de codecisión. El objetivo consiste, por una parte, en
mejorar y velar por una mayor coherencia de las prácticas entre comisiones (basadas principalmente
en el Código de conducta no vinculante) y, por otra, en definir con claridad la función de los distintos
actores del PE involucrados en las negociaciones tripartitas (como los presidentes de comisión, los
ponentes, los ponentes alternativos), además de ofrecer a los diputados y a los ciudadanos una
mayor visibilidad y transparencia de los mandatos de negociación del Parlamento.
El Tratado de Lisboa también ha aportado otros importantes cambios al marco y a la dinámica
institucionales de la UE. En primer lugar, al haberse ajustado el poder de aprobación del Parlamento
en relación con los acuerdos internacionales al ámbito del procedimiento legislativo ordinario, el
papel y la influencia de la Institución en lo que respecta a la dimensión exterior de las políticas
interiores se han incrementado considerablemente: el Parlamento no solo ha adquirido un derecho
de veto, sino también un medio para estar plena y rápidamente informado en cada etapa y tener un
mayor protagonismo durante las negociaciones. El Parlamento debe seguir adaptándose a esta
nueva realidad, para lo cual han de perfeccionarse modalidades prácticas y métodos de trabajo
(especialmente en cuanto al acceso a la información), pero los primeros indicios señalan que el
Parlamento cuenta con los medios a su disposición (y ha demostrado su voluntad y capacidad para
hacer uso de ellos) para convertirse en un actor clave y eficiente en la negociación y celebración de
acuerdos internacionales.
48
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En segundo lugar, la introducción de los actos delegados en el Tratado de Lisboa amplió el ámbito de
competencias del Parlamento para supervisar determinados actos no legislativos, sobre los que
tiene un derecho de veto sin restricciones (contrariamente al antiguo procedimiento de
reglamentación con control, para el cual el veto del Parlamento Europeo estaba sometido a
determinadas condiciones). En la práctica, sin embargo, la distinción entre actos delegados y actos
de ejecución ha resultado difícil de aplicar: conforme iba avanzando la 7ª legislatura, las
interpretaciones divergentes de los artículos 290 y 291 del TFUE por las instituciones se convirtieron
en obstáculos recurrentes en las negociaciones sobre los expedientes de codecisión y, cada vez más,
en una fuente de tensión entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión. El Consejo aceptó más
fácilmente el procedimiento de reglamentación con control introducido en 2007 (los Estados
miembros manifestaron su preocupación por el hecho de que no se consulte a sus expertos
nacionales de manera satisfactoria en la preparación de los actos delegados, como sí ocurre con
arreglo a los procedimientos de comitología anteriores al Tratado de Lisboa).
En tercer lugar, con la ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión, las
negociaciones sobre los programas legislativos del marco financiero plurianual han demostrado ser
un ejercicio extraordinariamente difícil debido al elevado nivel de coordinación interna y de
intercambio de información necesarios, tanto a nivel político como administrativo, y como resultado
de la gran carga de trabajo que recae sobre los comités. Las lecciones aprendidas en el marco de la
7ª legislatura deberían preparar mejor al Parlamento para afrontar retos similares en el marco de las
próximas legislaturas.
3.2
Recomendaciones
En este contexto, como Vicepresidentes responsables de la conciliación, queremos formular una
serie de recomendaciones a nuestros sucesores y al próximo Parlamento de manera más general.
Mientras que la cooperación interinstitucional ha mejorado considerablemente a lo largo de los
años, determinadas experiencias y lecciones aprendidas durante la 7ª legislatura señalan sectores en
los que serían convenientes o necesarias nuevas mejoras o aclaraciones. Además, a pesar de que el
Parlamento ha intentado mejorar la coherencia y la visibilidad de sus métodos de trabajo internos
relativos a las negociaciones interinstitucionales (según lo descrito anteriormente y en una sección
específica de este informe de actividad), una vez más es el momento oportuno para reflexionar
sobre la manera en que las instituciones pueden responder juntas a determinadas inquietudes
comprensibles acerca de la transparencia del proceso de toma de decisiones, en particular teniendo
en cuenta el recurso extendido ahora a las negociaciones informales entre los colegisladores y la
Comisión. Por último, dos desafíos más específicos, pero interrelacionados, esperan al próximo
Parlamento, en particular en relación con los actos delegados y de ejecución y, más en general, en
relación con el control.
Relaciones interinstitucionales
Sigue siendo difícil para el Parlamento acceder a los documentos de las reuniones de los grupos de
trabajo del Consejo y del Coreper — e imposible asistir a dichas reuniones. Se trata de un
desequilibrio en las relaciones entre las instituciones injustificable por dos razones: por una parte, el
Consejo (la Presidencia rotatoria, los Estados miembros, la Secretaría General) tiene en gran parte
libre acceso a las reuniones equivalentes del Parlamento, y, por lo general, se le anima a asistir e
DV\1031024ES.doc
49
incluso a contribuir a ellas; por otra parte, la Comisión es un participante importante y un
interlocutor clave en las reuniones del Consejo a todos los niveles. Tal como se explica en el presente
informe de actividades, las consecuencias son dobles: el refuerzo del papel negociador del Consejo
en las negociaciones legislativas a nivel interinstitucional con el Parlamento y la frecuente
percepción de que el papel de intermediario imparcial que los Tratados otorgan a la Comisión queda
comprometido.
En el marco de la 8ª legislatura, el Consejo debe adoptar medidas radicales para mejorar la
transparencia de sus trabajos, con el fin de asegurar que el principio de paridad legislativa entre los
colegisladores consagrado en el Tratado se aplique de manera uniforme. El Parlamento debe
presionar en favor de un acceso pleno a los documentos del Consejo (incluidos los documentos
preparatorios de los grupos de trabajo y del Coreper) en primera instancia, y posteriormente
reflexionar sobre su posible participación en diversas instancias del Consejo. Por otra parte, el
Parlamento debería solicitar también a la Comisión que garantice que sigue comprometida en
asumir su papel de «intermediario imparcial» a la hora de defender o negociar sus propuestas
legislativas durante todas las fases del proceso, en consonancia con el principio de igualdad de trato
del Parlamento y del Consejo.
Las negociaciones sobre el MFP pusieron de manifiesto que el Consejo Europeo puede ejercer una
influencia considerable sobre el trabajo legislativo y sobre las relaciones entre el Parlamento y el
Consejo. El Tratado es claro: el Consejo Europeo no ejerce función legislativa alguna (artículo 15,
apartado 1, del TUE); sin embargo, sus intervenciones estratégicas en el «marco de negociación» del
Consejo han afectado al papel de colegislador del Parlamento, provocando tensiones políticas
inútiles durante las negociaciones.
El Parlamento debe hacer cuanto esté en su mano para garantizar que la Comisión lo trate siempre
como al actor institucional igual que es, y para que el Consejo Europeo se abstenga de participar en
los trabajos colegislativos del Parlamento y del Consejo.
La transparencia del procedimiento de codecisión
Inevitablemente ha seguido ocupando un puesto destacado en la agenda política la transparencia
del procedimiento de codecisión, que sigue siendo objeto de gran preocupación. Durante la 7ª
legislatura, el Parlamento ha querido dar ejemplo, ajustando de nuevo su Reglamento y
aumentando aún más la transparencia y la rendición cuentas sobre las decisiones que toma (y los
mandatos que aprueba) antes de entablar negociaciones interinstitucionales con el Consejo.
Tal como revelan las negociaciones celebradas durante la conferencia del Parlamento sobre los 20
años de codecisión (véase la sección 1.2.1. relativa a las relaciones interinstitucionales), los
profesionales de la codecisión coinciden en que el procedimiento es eficiente y eficaz, y produce una
legislación importante y de calidad para los ciudadanos. No obstante, se reconoce también que, si
bien una transparencia absoluta de las negociaciones no es posible ni necesaria, podrían preverse
algunas medidas prácticas para mejorar la transparencia y la publicidad de las negociaciones y de los
expedientes aprobados.
En el marco de la conferencia, el Vicepresidente de la Comisión Šefčovič propuso, por ejemplo, que
las instituciones consideraran la posibilidad de crear un registro público sobre los diálogos
50
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trilaterales, que podría poner a disposición del público, por ejemplo, la información sobre los
expedientes en curso de negociación y la composición de los equipos de negociación, y, una vez que
se alcance un acuerdo sobre un determinado expediente, toda la documentación pertinente. Esta es
una idea a la que las instituciones podrían dedicar una mayor reflexión conjunta.
Actos delegados y actos de ejecución y control de los instrumentos legislativos del MFP
Los actos delegados y los actos de ejecución han sido una de las principales innovaciones del Tratado
de Lisboa. Pero, cuando la 7ª legislatura llega a su término, las sumamente difíciles negociaciones
entre los colegisladores y con la Comisión sobre la cuestión de los actos delegados y los actos de
ejecución en casi todos los expedientes siguen presentes en el recuerdo. El próximo Parlamento
debe entablar un diálogo con el Consejo y la Comisión para resolver esta cuestión, entre otras cosas
estableciendo unos criterios comunes para la aplicación de los artículos 290 y 291 del TFUE. La
posición del Parlamento para las negociaciones se expone en su Resolución de 25 de febrero de
2014 (ponente: József Szájer; comisión competente: JURI). El objetivo político debe ser encontrar
una solución que preserve y respete plenamente las prerrogativas del Parlamento en virtud del
Tratado de Lisboa, evitando que los colegisladores y la Comisión se suman en debates repetitivos y
devoradores de tiempo y energía que ralenticen (y ocasionalmente pongan en peligro) la aprobación
de importantes actos legislativos.
En los acuerdos sobre los instrumentos financieros del MFP, el Parlamento negoció con éxito las
disposiciones detalladas de los actos de base a fin de garantizar las prerrogativas que le
corresponden en su calidad de colegislador y ejercer un control democrático ex ante limitando el
margen de discrecionalidad política de la Comisión cuando aplica los documentos de programación
financiera plurianual y anual. El Parlamento tendrá que desarrollar y aplicar una serie de
procedimientos de control para comprobar si la Comisión ejecuta de manera satisfactoria los
acuerdos asumidos en los actos de base adoptados durante la 7ª legislatura.
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51
Glosario
Acrónimos frecuentemente utilizados
PAC
política agrícola común
CPC
Conferencia de Presidentes de Comisión
PPC
política pesquera común
CP
Conferencia de Presidentes
Coreper
Comité de Representantes Permanentes
AD
actos delegados
TJUE
Tribunal de Justicia de la Unión Europea
AM
ayuda macrofinanciera
MFP
marco financiero plurianual
PRC
procedimiento de reglamentación con control
TFUE
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TUE
Tratado de la Unión Europea
Comisiones permanentes
AFET
Comisión de Asuntos Exteriores
DEVE
Comisión de Desarrollo
INTA
Comisión de Comercio Internacional
BUDG
Comisión de Presupuestos
CONT
Comisión de Control Presupuestario
ECON
Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
EMPL
Comisión de Empleo y Asuntos Sociales
ENVI
Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria
ITRE
Comisión de Industria, Investigación y Energía
IMCO
Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor
TRAN
Comisión de Transportes y Turismo
REGI
Comisión de Desarrollo Regional
AGRI
Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
PECH
Comisión de Pesca
CULT
Comisión de Cultura y Educación
JURI
Comisión de Asuntos Jurídicos
LIBE
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
AFCO
Comisión de Asuntos Constitucionales
FEMM
Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género
PETI
Comisión de Peticiones
52
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Anexo I
Lista de fundamentos jurídicos del procedimiento legislativo
ordinario en el Tratado de Lisboa110
En este anexo se recoge la lista de los fundamentos jurídicos a los que se les aplicará el
«procedimiento legislativo ordinario» según se prevé en el Tratado de Lisboa.
Las materias subrayadas son aquellas cuyo fundamento jurídico es totalmente nuevo en el Tratado
de Lisboa o están afectadas por un cambio de procedimiento y pasan a estar sometidas al
procedimiento legislativo ordinario de «codecisión».
Los números de los artículos del TUE y el TFUE son los de la versión consolidada de los Tratados
(según el cuadro adjunto al Tratado de Lisboa).
Se indican en cursiva los artículos correspondientes del Tratado anterior y, en caso de que el Tratado
de Lisboa modifique el procedimiento, se indica también qué procedimiento se aplicaba.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Servicios de interés económico general (artículo 14 del TFUE) (artículo 16 del TCE)
Modalidades del derecho de acceso a los documentos (apartado 3 del artículo 15 del TFUE)
(apartado 2 del artículo 255)
Protección de los datos (apartado 2 del artículo 16 del TFUE) (apartado 2 del artículo 286)
Medidas de lucha contra toda discriminación en razón de la nacionalidad (artículo 18 del TFUE)
(artículo 12 del TCE)
Principios básicos de las medidas de fomento en materia de no discriminación (apartado 2 del
artículo 19 del TFUE) (apartado 2 del artículo 13 del TCE)
Disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos de circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros (apartado 2 del artículo 21 del TFUE)
(apartado 2 del artículo 18 del TCE)
Iniciativa ciudadana (artículo 24 del TFUE)
Cooperación aduanera (artículo 33 del TFUE) (artículo 135 del TCE)
Aplicación de las normas de competencia a la política agrícola común (artículo 42, que remite al
apartado 2 del artículo 43 del TFUE) (artículo 36 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo y
consulta simple al PE)
Legislación en materia de política agrícola común (apartado 2 del artículo 43 del TFUE)
(apartado 2 del artículo 37: mayoría cualificada en el Consejo y consulta simple al PE)
Libre circulación de trabajadores (artículo 46 del TFUE) (artículo 40 del TCE)
Mercado interior - Medidas en el ámbito de la seguridad social en relación con los trabajadores
migrantes de la UE111 (artículo 48 del TFUE) (artículo 42 del TCE: codecisión – decisión del
Consejo por unanimidad)
Derecho de establecimiento (apartado 1 del artículo 50 del TFUE) (artículo 44 del TCE)
Exclusión en un Estado miembro de determinadas actividades del campo de aplicación de las
disposiciones relativas al derecho de establecimiento (párrafo segundo del artículo 51 del TFUE)
110
Reproducido del documento A6-0013/2008, Informe sobre el Tratado de Lisboa 2007/2286 (INI).
Acompañado de un mecanismo de «freno de emergencia»: cuando un Estado miembro considere que las
medidas en cuestión podrían afectar «aspectos fundamentales de su sistema de seguridad social, como su
ámbito de aplicación, coste o estructura financiera» o su «equilibrio financiero», podrá solicitar que el asunto
se remita al Consejo Europeo (lo que conlleva la suspensión del procedimiento legislativo). El Consejo Europeo,
en un plazo de cuatro meses, devolverá el proyecto al Consejo para que el procedimiento continúe o pedirá a
la Comisión que presente una nueva propuesta.
111
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53
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
(párrafo segundo del artículo 45 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo sin participación del
PE)
Coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un
régimen especial para los ciudadanos de los demás Estados miembros en el ejercicio del
derecho de establecimiento (apartado 2 del artículo 52 del TFUE) (apartado 2 del artículo 46 del
TCE)
Coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros relativas al acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio así como al
reconocimiento mutuo de diplomas (apartado 1 del artículo 53 del TFUE) (artículo 47 del TCE:
codecisión - decisión del Consejo por unanimidad cuando implique una modificación de las
disposiciones legislativas de los Estados miembros)
Extensión del beneficio de las disposiciones relativas a las prestaciones de servicios a los
ciudadanos de un tercer Estado establecidos en la Unión (párrafo segundo del artículo 56 del
TFUE) (párrafo segundo del artículo 49 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo sin
participación del PE)
Liberalización de los servicios en sectores determinados (apartado 1 del artículo 59 del TFUE)
(apartado 1 del artículo 52 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo y consulta simple al PE)
Servicios (artículo 62 del TFUE) (artículo 55 del TCE)
Adopción de medidas relativas a los movimientos de capitales, con destino a terceros países o
procedentes de ellos (apartado 2 del artículo 64 del TFUE) (primera frase del apartado 2 del
artículo 57 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo sin participación del PE)
Medidas administrativas relativas a los movimientos de capitales en materia de prevención y
lucha contra el terrorismo y la delincuencia (artículo 75 del TFUE) (artículo 60 del TCE)
Visados, controles en las fronteras exteriores, condiciones de libre circulación de los nacionales
de terceros países, gestión de las fronteras exteriores, ausencia de controles en las fronteras
interiores (apartado 2 del artículo 77 del TFUE) (artículo 62 del TCE: procedimiento definido en el
artículo 67 del TCE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE, con la posibilidad de pasar
a la codecisión tras una decisión del Consejo adoptada por unanimidad previa consulta al PE)
Asilo, protección temporal o subsidiaria de nacionales de terceros países (apartado 2 del artículo
78 del TFUE) (apartados 1 y 2 del artículo 63 y apartado 2 del artículo 64 del TCE: procedimiento
definido en el artículo 67 del TCE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE, con la
posibilidad de pasar a la codecisión tras una decisión del Consejo adoptada por unanimidad
previa consulta al PE)
Inmigración y lucha contra la trata de seres humanos (apartado 2 del artículo 79 del TFUE)
(apartados 3 y 4 del artículo 63 del TCE: procedimiento definido en el artículo 67 del TCE:
unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE, con la posibilidad de pasar a la codecisión tras
una decisión del Consejo adoptada por unanimidad previa consulta al PE)
Medidas de fomento destinadas a la integración de los nacionales de terceros países (apartado
4 del artículo 79 del TFUE)
Cooperación judicial en materia civil (excluido el Derecho de familia)112 (apartado 2 del artículo
81 del TFUE) (artículo 65 del TCE: procedimiento definido en el artículo 67 del TCE: unanimidad
en el Consejo y consulta simple al PE, con la posibilidad de pasar a la codecisión tras una decisión
del Consejo adoptada por unanimidad previa consulta al PE)
112
Las letras e), g) y h) del apartado 2 de este artículo contienen nuevos fundamentos jurídicos; las demás
letras ya estaban contempladas en el artículo 65 del TCE. El apartado 3 del artículo 81 del TFUE contempla la
posibilidad de que el Consejo adopte una decisión que determine los aspectos del Derecho de familia con
repercusión transfronteriza que puedan ser objeto de actos adoptados mediante el procedimiento legislativo
ordinario.
54
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27. Cooperación judicial en materia penal - procedimientos, cooperación, formación, conflictos de
competencia, normas mínimas para el reconocimiento de las sentencias (apartados 1 y 2 del
artículo 82 del TFUE)113 (artículo 31 del TUE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
28. Normas mínimas para la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos
delictivos de especial gravedad y con dimensión transfronteriza (artículo 83 apartados 1 y, en su
caso, 2 del TFUE)114 (artículo 31 del TUE: procedimiento definido en el apartado 2 del artículo 34
y en el apartado 1 del artículo 39 del TUE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
29. Medidas de apoyo en el ámbito de la prevención de la delincuencia (artículo 84 del TFUE)
30. Eurojust (párrafo segundo del apartado 1 del artículo 85 del TFUE) (artículo 31 del TUE:
procedimiento definido en el apartado 2 del artículo 34 y en el apartado 1 del artículo 39 del
TUE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
31. Modalidades de participación del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales en la
evaluación de las actividades de Eurojust (párrafo tercero del apartado 1 del artículo 85 del
TFUE)
32. Cooperación policial (algunos aspectos) (apartado 2 del artículo 87 del TFUE) (artículo 30 del
TUE: procedimiento definido en el apartado 2 del artículo 34 y en el apartado 1 del artículo 39
del TUE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
33. Europol (párrafo primero del apartado 2 del artículo 88 del TFUE) (artículo 30 del TUE:
procedimiento definido en el apartado 2 del artículo 34 y en el apartado 1 del artículo 39 del
TUE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
34. Modalidades de control de Europol por parte del PE y de los Parlamentos nacionales (párrafo
segundo del apartado 2 del artículo 88 del TFUE)
35. Aplicación de la política común de transportes (apartado 1 del artículo 91 del TFUE) (artículo 71
del TCE)
36. Navegación marítima y aérea (apartado 2 del artículo 100 del TFUE) (apartado 2 del artículo 80
del TCE)
37. Medidas relativas a la aproximación de las disposiciones nacionales que tengan por objeto el
establecimiento o el funcionamiento del mercado interior para el fomento de los objetivos del
artículo 26 (apartado 1 del artículo 114 del TFUE) (apartado 1 del artículo 95 del TCE)
38. Medidas necesarias para eliminar las distorsiones del mercado interior (artículo 116 del TFUE)
(artículo 96 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo sin participación del PE)
39. Propiedad intelectual salvo regímenes lingüísticos de los títulos europeos (párrafo primero del
artículo 118 del TFUE)115
40. Supervisión multilateral (apartado 6 del artículo 121 del TFUE) (apartado 5 del artículo 99 del
TCE: procedimiento de cooperación)
41. Modificación del protocolo sobre los estatutos del SEBC y del BCE (apartado 3 del artículo 129
del TFUE) (apartado 5 del artículo 107 del TCE: unanimidad en el Consejo o, según los casos,
mayoría cualificada, previo dictamen conforme del Parlamento Europeo)
42. Medidas necesarias para la utilización del euro (artículo 133 del TFUE) (apartado 4 del artículo
123 del TCE)
113
En el apartado 3 de este artículo se ha previsto un mecanismo de «freno de emergencia»: si un Estado
miembro considera que una propuesta legislativa en esta materia puede poner en tela de juicio aspectos
fundamentales de su sistema judicial penal, puede pedir que la cuestión se remita al Consejo Europeo. En tal
caso, se suspende el procedimiento legislativo. Si se alcanza un consenso tras el debate en el Consejo Europeo
en un plazo de cuatro meses, el proyecto se devuelve al Consejo y termina la suspensión. En caso de no
alcanzar ningún acuerdo, un mínimo de nueve Estados miembros pueden solicitar que se establezca la
cooperación reforzada sobre la base del proyecto de propuesta.
114
En el apartado 3 de este artículo se ha previsto un mecanismo de «freno de emergencia»: véase la nota
113.
115
Al no existir un fundamento jurídico específico, anteriormente la Unión actuaba en este ámbito sobre la
base del artículo 308 del TCE (hoy artículo 352 del TFUE): unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE.
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55
43. Medidas de fomento del empleo (artículo 149 del TFUE) (artículo 129 del TCE)
44. Política social (apartado 1, excepto las letras c), d), f) y g), y párrafos primero, segundo y último
del apartado 2116 del artículo 153 del TFUE) (apartados 1 y 2 del artículo 137 del TCE)
45. Política social (igualdad de oportunidades, de trato y de retribución) (apartado 3 del artículo 157
del TFUE) (apartado 3 del artículo 141 del TCE)
46. Fondo Social Europeo (artículo 164 del TFUE) (artículo 148 del TCE)
47. Educación (excluidas las recomendaciones) (letra a) del apartado 4 del artículo 165 del TFUE)
(apartado 4 del artículo 149 del TCE)
48. Deporte (letra g) del apartado 2 y apartado 4 del artículo 165 del TFUE)
49. Formación profesional (apartado 4 del artículo 166 del TFUE) (apartado 4 del artículo 150 del
TCE)
50. Cultura (excluidas las recomendaciones) (guión 1 del apartado 5 del artículo 167 del TFUE)
(artículo 151 del TCE: codecisión – decisión del Consejo por unanimidad)
51. Salud pública - medidas para hacer frente a los retos comunes de seguridad en el ámbito de la
salud pública117 (apartado 4 del artículo 168 del TFUE) (apartado 4 del artículo 152 del TCE)
52. Salud pública - medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana y, en
particular, a luchar contra las pandemias transfronterizas y contra el tabaco y el consumo
excesivo de alcohol (apartado 5 del artículo 168 del TFUE)118
53. Protección de los consumidores (apartado 3 del artículo 169 del TFUE) (apartado 4 del
artículo 153 del TCE)
54. Redes transeuropeas (artículo 172 del TFUE) (artículo 156 del TCE)
55. Industria (apartado 3 del artículo 173 del TFUE) (apartado 3 del artículo 157 del TCE)
56. Medidas en el ámbito de la cohesión económica y social (párrafo tercero del artículo 175 del
TFUE) (artículo 159 del TCE)
57. Fondos Estructurales (párrafo primero del artículo 177 del TFUE) (artículo 161 del TCE:
unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
58. Fondo de Cohesión (párrafo segundo del artículo 177 del TFUE) (artículo 161 del TCE: mayoría
cualificada en el Consejo y dictamen conforme del PE)
59. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (artículo 178 del TFUE) (artículo 162 del TCE)
60. Programa Marco de Investigación (apartado 1 del artículo 182 del TFUE) (apartado 1 del
artículo 166 del TCE)
61. Realización del espacio europeo de investigación (apartado 5 del artículo 182 del TFUE)
62. Ejecución del Programa Marco de Investigación: normas sobre la participación de las empresas y
difusión de los resultados (artículo 183 y párrafo segundo del artículo 188 del TFUE) (artículo
167 del TCE)
63. Programas complementarios de investigación en los que solamente participen determinados
Estados miembros (artículo 184 y párrafo segundo del artículo 188 del TFUE) (artículo 168 del
TCE)
64. Participación en los programas de investigación emprendidos por varios Estados miembros
(artículo 185 y párrafo segundo del artículo 188 del TFUE) (artículo 169 del TCE)
65. Política espacial (artículo 189 del TFUE)
116
En los ámbitos previstos en estos puntos, la legislación será adoptada por el Consejo por unanimidad,
previa consulta al PE. No obstante, el último párrafo del apartado 2 contiene una cláusula «pasarela»
conforme a la cual el Consejo puede decidir, por unanimidad, que el procedimiento legislativo ordinario sea
aplicable a las letras d), f) y g) del apartado 1.
117
Las medidas recogidas en las letras a) y b) del apartado 4 ya estaban recogidas en el artículo 152 del TCE.
Las medidas recogidas en las letras c) y d) son nuevas.
118
Todos los fundamentos jurídicos de este apartado son nuevos, excepto el que se refiere a las medidas de
fomento para la protección de la salud humana, ya contemplado en el artículo 152 del TCE.
56
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66. Medio ambiente (medidas de la UE destinadas a la realización de los objetivos en la materia,
excluidos los de índole fiscal) (apartado 1 del artículo 192 del TFUE) (apartado 1 del artículo 175
del TCE)
67. Programa de acción en el ámbito del medio ambiente (apartado 3 del artículo 192 del TFUE)
(apartado 3 del artículo 175 del TCE)
68. Energía, a excepción de las medidas de carácter fiscal (apartado 2 del artículo 194 del TFUE)119
69. Turismo – medidas para complementar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros
(apartado 2 del artículo 195 del TFUE)
70. Protección civil contra las catástrofes naturales o de origen humano120 (apartado 2 del artículo
196 del TFUE)
71. Cooperación administrativa para que los Estados miembros apliquen el Derecho de la Unión
(apartado 2 del artículo 197 del TFUE)
72. Política comercial – medidas de aplicación (apartado 2 del artículo 207 del TFUE) (artículo 133
del TCE: mayoría cualificada en el Consejo sin participación del PE)
73. Cooperación al desarrollo (apartado 1 del artículo 209 del TFUE) (artículo 179 del TCE)
74. Cooperación económica, financiera y técnica con los terceros países (apartado 2 del artículo 212
del TFUE) (artículo 181 A del TCE: mayoría cualificada en el Consejo y consulta simple al PE)
75. Marco general de las acciones de ayuda humanitaria (apartado 3 del artículo 214 del TFUE)
76. Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria (apartado 5 del artículo 214 del TFUE)
77. Estatuto y normas relativas a la financiación de los partidos políticos de dimensión europea
(artículo 224 del TFUE) (artículo 191 del TCE)
78. Creación de tribunales especializados (artículo 257 del TFUE) (artículo 225 A del TCE:
unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
79. Modificación del Estatuto del Tribunal de Justicia, excepto el título I y el artículo 64 (artículo 281
del TFUE) (artículo 245 del TCE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
80. Modalidades de control de las competencias de ejecución (apartado 3 del artículo 291 del TFUE)
(artículo 202 del TCE: unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE)
81. Administración europea (apartado 2 del artículo 298 del TFUE)
82. Adopción de las normas financieras (apartado 1 del artículo 322 del TFUE) (artículo 279,
apartado 1 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo)
83. Lucha contra el fraude que perjudique a los intereses financieros de la Unión (apartado 4 del
artículo 325 del TFUE) (apartado 4 del artículo 280 del TCE)
84. Estatuto de los funcionarios de la Unión y régimen aplicable a los otros agentes de la Unión
(artículo 336 del TFUE) (artículo 283 del TCE: mayoría cualificada en el Consejo y consulta simple
al PE)
85. Estadísticas (apartado 1 del artículo 338 del TFUE) (apartado 1 del artículo 285 del TCE)
119
Al no existir un fundamento jurídico específico, anteriormente la Unión actuaba en este ámbito sobre la
base del artículo 308 del TCE (hoy artículo 352 del TFUE): unanimidad en el Consejo y consulta simple al PE.
120
Véase la nota 119.
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57
Anexo II
Lista de instrumentos del MFP celebrados, por comisión
Comisión de Asuntos Exteriores (AFET)
Paquete de instrumentos de financiación exterior (7 expedientes)121 DO L77 15.3.2014
 Instrumento Europeo de Vecindad (IEV)
 Instrumento financiero para la promoción de la democracia y de los derechos humanos a escala
mundial (IEDDH)
 Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP II)
 Instrumento de Estabilidad
 Instrumento de Colaboración para la cooperación con terceros países (IA);
 Instrumentos de la Unión para la financiación de la acción exterior: normas y procedimientos de
ejecución comunes
Comisión de Desarrollo (DEVE)
 Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD) (parte del paquete de
instrumentos de financiación exterior - véase más adelante)
 Voluntarios de Ayuda de la UE DO L122 24.4.2014
 Relaciones entre la UE/Groenlandia/Dinamarca (procedimiento de consulta) DO L76 15.3.2014
Comisión de Presupuestos (BUDG)
 Préstamos y mandato externo del Banco Europeo de Inversiones (BEI) DO L135 8.5.2014
Comisión de Control Presupuestario (CONT)
 Hércules III DO L84 20.3.2014
Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (ECON)
 Fiscalis DO L347 20.12.2013
 Programa Estadístico Europeo 2013-2017: dotación financiera para 2014-2017 DO L354
28.12.2013
 Programa Estadístico Europeo: dotación financiera para 2013 DO L39 9.2.2013
 Información financiera y auditoría DO L105 8.4.2014
Comisión de Empleo y Asuntos Sociales (EMPL)
 Programa para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) DO L347 20.12.2013
 Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) DO L347 20.12.2013
 Fondo Social Europeo (FSE) DO L347 20.12.2013
 Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas DO L72 12.3.2014
Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI)
 LIFE DO L347 20.12.2013
 Mecanismo de Protección Civil de la Unión DO L347 20.12.2013
 Tercer programa de acción de la Unión en el ámbito de la salud DO L86 21.3.2014
Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE)
El paquete de instrumentos de financiación exterior incluía asimismo el Instrumento de Financiación
de la Cooperación al Desarrollo, bajo responsabilidad de la Comisión DEVE.
121
58
DV\1031024ES.doc
Paquete Horizonte 2020 (6 expedientes) DO L347 20.12.2013
 Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020): normas de participación y difusión
 Programa Marco de Investigación e Innovación 2014-2020
 Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT)
 Instituto Europeo de Innovación Tecnológica (EIT): Agenda de Innovación Estratégica
 Programa Específico por el que se ejecuta Horizonte 2020 (procedimiento de consulta)
 Programa de Investigación y Formación de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (20142018) (Euratom, procedimiento de consulta)










Orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas DO L115 25.4.2013
Galileo DO L347 20.12.2013
Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas DO
L347 20.12.2013
Mecanismo «Conectar Europa» (expediente conjunto ITRE/TRAN - artículo 55) DO L348
20.12.2013
Instrumento de Cooperación en materia de Seguridad Nuclear (Euratom, procedimiento de
consulta) DO L77 15.3.2014
Orientaciones para las redes transeuropeas de telecomunicaciones DO L86 21.3.2014
Programa Copernicus 2014-2020 DO L122 24.4.2014
Programa de investigación suplementario / ITER (Euratom)
Programas de ayuda a la clausura nuclear en Lituania (Euratom, procedimiento de consulta) DO
L346 20.12.2013
Programas de ayuda para la clausura nuclear en Bulgaria y Eslovaquia (Euratom, procedimiento
de consulta) DO L346 20.12.2013
Comisión de Transportes y Turismo (TRAN)
 Mecanismo «Conectar Europa» (expediente conjunto TRAN/ITRE - artículo 55) DO L348
20.12.2013
 Orientaciones para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte DO L348 20.12.2013
 Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA) - lucha contra la contaminación causada por
buques y la contaminación marina causada por instalaciones de hidrocarburos y de gas
Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO)
 Programa de acción para la aduana DO L347 20.12.2013
 Programa plurianual de Consumidores DO L84 20.03.14
Comisión de Desarrollo Regional (REGI)
Paquete relativo a la política de cohesión (5 expedientes) DO L347 20.12.2013
 Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC)
 Fondo de Cohesión
 Objetivo de cooperación territorial europea
 Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
 Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT)

Fondo de Solidaridad de la Unión Europea: ajustes técnicos
Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI)
Paquete de reforma de la PAC (4 expedientes) DO L347 20.12.2013
 Pagos directos a los agricultores
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59





Reglamento único para las OCM
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)
PAC: financiación, gestión y seguimiento
Gastos relacionados con la cadena alimentaria, la salud animal, el bienestar animal y la
fitosanidad
Productos agrícolas: acciones de información y medidas de promoción
Comisión de Pesca (PECH)
 Fondo Europeo Marítimo y de Pesca DO L149 20.5.2014
Comisión de Cultura y Educación (CULT)
 Programa Europa Creativa DO L347 20.12.2013
 Erasmus+ DO L347 20.12.2013
 Europa para los Ciudadanos (procedimiento de aprobación) DO L115 17.4.2014
Comisión de Asuntos Jurídicos (JURI)
 Programa «Justicia» (expediente conjunto JURI/LIBE - artículo 55) DO L354 28.12.2013
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE)
 Disposiciones generales - Fondo de Asilo, Migración e Integración DO L150 20.5.2014
 Programa «Derechos, Igualdad y Ciudadanía» DO L354 28.12.2013
 Programa «Justicia» (expediente conjunto JURI/LIBE - artículo 55) DO L354 28.12.2013
 Pericles 2020 DO L103 5.4.2014
 Fondo de Asilo, Migración e Integración DO L150 20.5.2014
 Fondo de Seguridad Interior, fronteras exteriores y visados DO L150 20.5.2014
 Fondo de Seguridad Interior, cooperación policial DO L150 20.5.2014
 Pericles 2020, Estados miembros no participantes (procedimiento de aprobación)
60
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Anexo III
Artículos 73 y 74 del Reglamento relativo a las negociaciones
interinstitucionales en los procedimientos legislativos: decisión
sobre la apertura de las negociaciones
Artículo 73: Negociaciones interinstitucionales en los procedimientos legislativos
1. Las negociaciones con las otras instituciones para alcanzar acuerdos en el curso de un
procedimiento legislativo se desarrollarán con arreglo al Código de conducta establecido por la
Conferencia de Presidentes1.
2. Dichas negociaciones no se iniciarán antes de que la comisión competente adopte, de manera
individual para cada uno de los procedimientos legislativos en cuestión y por mayoría de sus
miembros, una decisión sobre la apertura de las negociaciones. Dicha decisión determinará el
mandato y la composición del equipo negociador. Dichas decisiones se comunicarán al Presidente,
que informará regularmente a la Conferencia de Presidentes.
El mandato consistirá en un informe aprobado en comisión y presentado al Parlamento para que lo
examine posteriormente. A título excepcional, cuando la comisión competente considere
debidamente justificado iniciar las negociaciones antes de la aprobación de un informe en comisión,
el mandato podrá consistir en un conjunto de enmiendas o en un conjunto de objetivos, prioridades
u orientaciones claramente definidos.
3. El equipo negociador estará dirigido por el ponente y presidido por el presidente de la comisión
competente o por un vicepresidente designado por el presidente. En él figurarán, como mínimo, los
ponentes alternativos de cada uno de los grupos políticos.
4. Todo documento que se haya previsto debatir en una reunión con el Consejo y la Comisión
(«diálogo tripartito») adoptará la forma de documento que indique las posiciones respectivas de las
instituciones interesadas y las posibles soluciones de compromiso y se distribuirá al equipo
negociador al menos 48 horas o, en casos de urgencia, al menos 24 horas antes del diálogo tripartito
de que se trate.
Tras cada diálogo tripartito, el equipo negociador informará a la comisión competente en la
siguiente reunión de esta. Se pondrá a disposición de la comisión documentación que refleje el
resultado del último diálogo tripartito.
Cuando no sea factible convocar una reunión de la comisión en tiempo oportuno, el equipo
negociador informará al presidente, a los ponentes alternativos y a los coordinadores de la comisión,
según proceda.
La comisión competente podrá actualizar el mandato teniendo en cuenta los avances en las
negociaciones.
1
Véase el anexo XX.
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61
5. Si las negociaciones permiten llegar a un acuerdo, se informará inmediatamente a la comisión
competente. El texto acordado será remitido a la comisión competente para su examen. En caso de
ser aprobado por votación en comisión, el texto acordado será presentado al Parlamento para su
examen en la forma apropiada, incluidas las enmiendas de transacción. Podrá ser presentado como
texto consolidado siempre que recoja claramente las modificaciones a la propuesta de acto
legislativo objeto de examen.
6. Cuando el procedimiento implique comisiones asociadas o reuniones conjuntas de comisiones, se
aplicarán los artículos 54 y 55 del Reglamento a la decisión sobre la apertura de negociaciones y al
desarrollo de las mismas.
Cuando exista desacuerdo entre las comisiones interesadas, las modalidades de apertura y
desarrollo de las negociaciones serán fijadas por el presidente de la Conferencia de Presidentes de
Comisión de conformidad con los principios establecidos en el presente Reglamento.
Artículo 74: Adopción de una decisión sobre la apertura de negociaciones
interinstitucionales antes de la aprobación de un informe en comisión
1. Toda decisión de una comisión sobre la apertura de negociaciones antes de la aprobación de un
informe en comisión se traducirá a todas las lenguas oficiales, se distribuirá a todos los diputados al
Parlamento, y se presentará a la Conferencia de Presidentes.
A instancias de un grupo político, la Conferencia de Presidentes podrá decidir la inclusión del asunto,
para su examen, con debate y votación, en el proyecto de orden del día del período parcial de
sesiones siguiente a su distribución, en cuyo caso el Presidente fijará un plazo para la presentación
de enmiendas.
En caso de que la Conferencia de Presidentes no adopte decisión respecto a la inclusión del asunto
en el proyecto de orden de día de dicho período parcial de sesiones, la decisión sobre la apertura de
negociaciones será anunciada por el Presidente en la apertura del período parcial de sesiones
siguiente.
2. El asunto se incluirá, para su examen con debate y votación, en el proyecto de orden del día del
período parcial de sesiones siguiente a su anuncio, y el Presidente fijará un plazo para la
presentación de enmiendas si lo solicitan un grupo político o cuarenta diputados como mínimo en
un plazo de 48 horas a partir de su anuncio.
De no concurrir ninguna de estas dos circunstancias, la decisión sobre la apertura de negociaciones
se considerará adoptada.
62
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