1 REFORMA PARA LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA. UNA

REFORMA PARA LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA.
UNA APROXIMACIÒN
Carlos Sergio Quiñones Tinoco
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Juárez del Estado de Durango
La democracia, como lo ha señalado Gianfranco Pasquino, es un régimen
dinámico, capaz de renovarse y adaptarse, que prospera cuando sus fines no se
ven afectados por manipulaciones ni concesiones; es el más exigente de los
regímenes políticos, ya que es exigente con los políticos y con los gobernantes a
quienes les demanda que se liberen del peso psicológico de sus intereses
particulares; es exigente con los ciudadanos a quienes les demanda una
participación responsable e informada; y es exigente consigo misma, porque no
puede admitir que sus estructuras, sus aparatos y sus técnicas de funcionamiento
sean definidas de una vez por todas, y es también exigente consigo misma porque
se interroga no sólo sobre su cantidad relacionada con el número de ciudadanos
participantes, sino sobre su calidad, que tiene que ver con el grado de satisfacción
de los ciudadanos frente a las respectivas instituciones democráticas, esto le
impone la necesidad de verificar su consenso. 1
Somos testigos de una expansión del proceso de democratización en
nuestro país, un proceso que se ha mantenido permanente, en el que se ha
venido dando una verdadera evolución de las instituciones democráticas.
He iniciado este apunte considerando la idea de dinamismo, renovación y
adaptación de la democracia, para entender que la nueva realidad política
mexicana –con los aciertos y deformaciones que pueda tener— es el resultado de
la exigencia de la sociedad de perfeccionar nuestra democracia; el ejercicio de la
soberanía popular expresada en las urnas, obliga a considerar a la democracia
como un proceso continuo de interacción entre gobierno y sociedad, propiciando y
permitiendo la mayor participación posible del pueblo en la toma de decisiones
1
PASQUINO, Gianfranco. La democracia exigente. Mèxico, Fondo de Cultura económica, 1999.
1
públicas; ello implica la redefinición de las estructuras, aparatos y técnicas de
funcionamiento de la democracia.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 41 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, la renovación de los poderes Legislativo y
Ejecutivo, se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas. Esta
regla conjuga elementos básicos para el ejercicio de la democracia: libertad, que
significa capacidad de elección o determinación para tomar parte en los asuntos
políticos del país y para tomar parte en las decisiones colectivas; autenticidad, que
quiere decir la realización verídica de los procesos de democracia electoral, en los
que pueda ejercerse con libertad los derechos político-electorales de votar y ser
votado, y la periodicidad como el principio republicano que limita el ejercicio del
poder público a un periodo determinado y que permite el acceso de los
ciudadanos a su ejercicio mediante el voto.
La sociedad exige que los procesos electorales sean creíbles, confiables y
transparentes; esta exigencia y la periodicidad de los procesos electorales ha
producido efectos en sus costos, como consecuencia de diversas variables.
Fernando Tuesta Soldevilla2 reconoce tres variables fundamentales:
1. El incremento del cuerpo electoral: el número de electores se ha
incrementado históricamente, tanto por el crecimiento poblacional como por
las modificaciones a las normas que han llevado a que el voto sea
universal; los procesos electorales han transitado a las masas y el objetivo
ha sido el de llevar a las elecciones a los lugares y regiones más apartados;
esto, naturalmente, ha producido un incremento en los costos;
2. Los medios de comunicación: con el incremento de la ciudadanía, la política
requirió de la presencia de los medios de comunicación; la necesidad de
informar a millones de ciudadanos, trajo aparejada la necesidad de invertir
en los medios de comunicación, “Finalmente todos somos consumidores y
como consumidores de política los ciudadanos comunes se han acercado al
2
TUESTA SOLDEVILLA, Fernando. “La
www.uc3m.es/uc3m/dpto/PU/dppu02/dib.htm
democracia
tiene
un
costo:
hacer
elecciones”.
2
quehacer institucional y a quienes deciden los rumbos políticos,
económicos, sociales y religiosos”. 3
3. La opinión pública: es un elemento vital en las sociedades modernas que
exige a los políticos programas y persuade a la población para estar atenta
de la organización de los procesos electorales, para exigir resultados
fehacientes y expeditos; los medios de comunicación son capaces de
encumbrar, vulnerar y hacer sucumbir a líderes e instituciones; la
participación ciudadana en las instancias de decisión, permite controlar esta
presión; en la democracia, el poder se expone a la opinión pública, por lo
que requiere de elecciones con reglas claras y mecanismos rigurosos con
los cuales llevar a cabo los procesos electorales y sea posible, además,
difundir los resultados electorales en el menor tiempo posible.
Estas variables determinan en principio un alto costo pecuniario de las
elecciones;
existen
además
otras
variables
que
también
son
factores
determinantes de los costos económicos de las elecciones, entre éstas últimas
pueden mencionarse: el contexto político y social; la periodicidad de las
elecciones; la simultaneidad de las elecciones; los tipos de elección; los sistemas
electorales, y el financiamiento de los partidos políticos. Todas estas variables
existen igualmente en los procesos de selección interna de candidatos que llevan
a cabo los partidos políticos y que culminan con la realización de elecciones
primarias.4
Todas las variables referidas anteriormente, en conjunto constituyen una
serie de elementos jurídicos y extrajurídicos que pueden ser determinantes en la
aplicación, evolución, transformación y hasta en el rompimiento del orden jurídico5
por lo que cualquier reforma a la legislación electoral las debe de tomar en cuenta,
ya que el derecho es parte del orden social, al tiempo que pretende regularlo,
teniendo como fin la protección de los intereses sociales, que en el caso
específico del Derecho Electoral, el interés que debe proteger es el interés de la
3
Ibidem
Ibidem
5
STONE, julios. El Derecho y las Ciencias Sociales. Mexico, Fondo de la Cultura Economica, 1978.
4
3
sociedad de contar con un gobierno legítimo y representativo, cualidades que sólo
se obtienen mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, condiciones
igualmente aplicables a las elecciones internas de los partidos mediante las cuales
seleccionan a sus candidatos a ocupar cargos de elección popular.
La reforma electoral que se construya deberá ser una respuesta al proceso
de renovación y adaptación de nuestra democracia. Considero que la reforma
electoral que se plantea y se discute, es la continuación de un proceso de reforma
que inició en el año 1990, con la reforma constitucional y legal, que creó nuevas
instituciones
para
la
democracia
e
innovó
los
procesos
electorales
corresponsabilizando en su organización, vigilancia y desarrollo
tanto a la
ciudadanía como a los partidos políticos. Las posteriores reformas de los años
1992, 1994 y 1996 significaron grandes avances, que nos han dado una
legislación electoral moderna y que demostró ser eficaz en el tránsito de la
alternancia en el Poder Ejecutivo, sin embargo, no podemos dejar de reconocer
que su construcción es un proceso continuo. Sin duda la reforma electoral que se
presenta como necesaria, habrá de significar el fortalecimiento de las instituciones
creadas para la democracia y un perfeccionamiento de las técnicas e instrumentos
para el funcionamiento de la propia democracia.
El derecho, según lo explicaba Julius Stone6, es parte del orden social, a la
vez que intenta regularlo, y advertía que en el orden social se dan una serie de
relaciones que influyen en la formación, operación y cambio del orden legal.
Teniendo presente esta enseñanza, cualquier reforma a la ley debe tomar en
cuenta los hechos sociales, los que generalmente son el motor del cambio de las
formas de relación social, pues el fin práctico del derecho es la resolución de los
conflictos que presionan al orden social.
Definir el objeto de la reforma como respuesta a una demanda social de
generar mayor equidad en la participación ciudadana y en los procesos
electorales, significa resolver la siguiente alternativa: queremos una democracia
que se centre en la elección o queremos una democracia que se centre en la
6
Ibidem
4
participación. El primer camino resulta, me parece, bastante resbaladizo, ya que
daría como producto una legislación de carácter meramente instrumental, con el
riesgo de que sólo dé satisfacción a ciertos grupos o sectores; el segundo camino
podría ser más firme y tendría como principio la garantía de protección a los
derechos políticos de todos los ciudadanos y una auténtica participación en la
toma de decisiones colectivas.
No debemos de perder de vista que la Constitución General de la República
considera a la democracia no sólo como una estructura jurídica y un régimen
político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
económico, social y cultural del pueblo. Respetando estos principios será posible
contar con una reforma electoral para una democracia participativa y sustentable.
La democracia participativa parte del principio de la participación activa,
directa y expansiva de la ciudadanía en la formación de la voluntad política,
conformada a través del debate razonado y la interacción entre ciudadanía y
gobierno, para la construcción de acuerdos en torno al bien común. La democracia
sustentable la entendemos como el proceso integrador de los poderes públicos
fundado en un sistema multipartidista y competitivo, en el que es posible el debate
razonado y la construcción de acuerdos.7
La participación ciudadana requiere de garantías de libertad. El respeto
irrestricto a la libre manifestación de las ideas, a la libertad de escribir y publicar
escritos, al derecho de petición en materia política, al derecho de asociación y
reunión pacífica, y al derecho a tomar parte en los asuntos políticos del país, así
como al derecho político electoral de votar y ser votado, corresponde no sólo a la
autoridad, sino a los demás agentes sociales y actores políticos con intereses
propios o de grupo; es por eso, que la autoridad –gubernamental y electoral—
debe además vigilar y garantizar que los derechos referidos no sean conculcados
al ciudadano por los agentes y actores mencionados ni por acciones directas ni
por mecanismos, instrumentos o medios que ejerzan presión física o moral sobre
las personas.
7
MÀIZ, Ramón. “Democracia participativa, Repensar la democracia como radicalización de la política”. En
Metapolítica, Volumen 5, abril/junio 2001.pp72-95
5
El sustento de la democracia, según Adam Przeworski8, se encuentra en las
relaciones que guardan la reforma política y la económica, porque de todos los
problemas que amenazan a la democracia, tiene prioridad el económico “. . . la
mayoría de las democracias
nuevas enfrenta el desafío de consolidar las
instituciones políticas nacientes en un momento en que las condiciones materiales
siguen deteriorándose”9; las democracias serán estables en tanto los actores
políticos no promuevan sus intereses fuera de las reglas establecidas, que son las
que posibilitan el acuerdo sobre el proceso democrático. Sin embargo la relación
reforma política – reforma económica, no es el único elemento de sustento de la
democracia, junto a éste se encuentran el respeto a la legalidad que significa que
las acciones de los diversos actores políticos deben conducirse conforme con lo
establecido en las normas jurídicas establecidas, con lo que adquieren legitimidad
los actos de gobierno y los procesos democráticos, dentro de los cuales caben los
procesos electorales; la tolerancia como valor
de la propia democracia que
permite la expresión de todos los sectores de la sociedad, y el respeto al
adversario que se traduce en el reconocimiento, con igual valor jurídico, del
disenso y la pluralidad ideológica en los cuales encontrar las coincidencias para
transformar el conflicto en intereses no conflictivos.
En los primeros párrafos de este trabajo, he destacado con Fernando
Tuesta Soldevilla las variables que han producido un incremento en los costos de
las elecciones, cabe ahora destacar que su financiamiento y el origen y destino de
los recursos empleados tienen resultados colaterales que ponen en peligro la
participación ciudadana y sobre todo la sustentabilidad de la democracia. En el
reciente proceso electoral para elegir Presidente de la República, los Magistrados
de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el
acto de calificar la validez de esta elección, no dejaron pasar desapercibidos los
elementos que la pusieron en peligro. De ahí la necesidad de construir una
agenda para la reforma que evite la repetición de los escenarios electoral y
postelectoral que hemos presenciado.
8
Citado por Claudio López-Guerra, “Democracia sustentable ¿Cómo sustentar la democracia?”. En Meta
política, Volumen 5 abril-junio 2001. pp 116 -129
9
Ibidem
6
En esta propuesta sólo haré mención, con apoyo en algunas ideas
expuestas por Christian Gruenberg10, de tres temas que considero que deben ser
incluidos en la agenda para la reforma: el financiamiento y costo de las elecciones,
el uso de medios de comunicación y el fortalecimiento de las instituciones
electorales.
En relación con el financiamiento y costo de las elecciones, considero de
importancia prestar atención en los siguientes aspectos: a) la falta de regulación
para el control de flujos de fondos ilícitos, b) la falta de mecanismos para la
transparencia, c) la falta d estrategias para reducir las demandas de dinero de los
partidos políticos, e) la falta de mecanismos de control regulados en la ley para
que las personas físicas y las organizaciones o fundaciones privadas (actualmente
sin control) declaren el monto de aportaciones que realicen a los partidos políticos
y a los candidatos, f) la conveniencia de aumentar el financiamiento público
indirecto con la consecuente reducción de las aportaciones en dinero.
Por lo que se refiere al uso de medios de comunicación estimo que podría
revisarse la regulación de su uso para que todos los participantes en la contienda
electoral accedan a ellos con equidad: a) con la ampliación del tiempo cedido por
el Estado a los partidos políticos, b) con el establecimiento de mecanismos de
control regulados en la legislación electoral, en relación con los costos y
contrataciones de tiempos en radio y televisión y medios impresos, c) con el
establecimiento de mecanismos de control regulados en la ley , en relación con la
difusión y el empleo propagandístico de encuestas.
Por cuanto al fortalecimiento de las instituciones electorales, parece
conveniente ampliar sus facultades de control y vigilancia de la actuación de los
actores
políticos,
de
autoridades
electorales
y
gubernamentales,
de
organizaciones civiles y empresariales y de los ciudadanos: a) actuando de oficio
cuando pública y evidentemente cualquiera de los sujetos mencionados actúen
contraviniendo la leyes electorales, b) ampliando facultades para la aplicación de
10
GRUENBERG, Christian. “La regulación del financiamiento político y sus efectos colaterales”.
http://www.revistaprobidad.info./23/011.html
7
sanciones en el supuesto anterior y estableciendo los mecanismos para su
ejecución, c) estableciendo mecanismos de control permanente sobre el origen
uso y destino de los recursos financieros que reciban los partidos políticos y
candidatos, d) estableciendo la obligación de declaración por personas físicas y
asociaciones o fundaciones privadas de aportaciones a los partidos políticos y los
candidatos y la facultad indagatoria de la autoridad en caso de falsedad u omisión,
e) estableciendo incentivos para el cumplimiento de la ley y las estrategias que
generen un costo político potencial para los partidos políticos y candidatos que
actúen en contravención con la ley.
La demanda por la democracia de la sociedad mexicana, trae aparejada la
necesidad de actualizar las normas jurídicas que regulan su desarrollo armónico;
el mandato constitucional para que las elecciones sean auténticas, libres y
periódicas, constituye la base firme sobre la cual descansa nuestra democracia,
garantizando la participación ciudadana con libertad y la sustenta (a la
democracia) en la construcción de acuerdos; es por eso que sólo con una
legislación electoral que atienda a la demanda social de transparencia y equidad
en la contienda electoral en aspectos tan sentidos, como son el costo del
financiamiento de los partidos políticos y de las elecciones y el acceso a los
medios de comunicación generadores de opinión, podrá tomarse el camino de la
consolidación de nuestra democracia. La sociedad es dinámica y el derecho, como
sistema de regulación de su desarrollo armónico igualmente debe serlo; su fin
práctico es la solución de los conflictos que presionan al orden social, su reforma,
por ende, debe ser correspondiente a la dinámica social, de ahí que he
considerado como necesaria la reforma a la ley electoral; los puntos que señalo y
que respetuosamente presento a su consideración, estimo que señalan los nuevos
(y algunos no tan nuevos) asuntos que debemos atender para la consolidación de
nuestra democracia.
La democracia se sustenta en valores inherentes a la justicia y la equidad,
así como en la estabilidad social y política, que no pueden ser conculcados en
términos de dinero; existen riesgos de manipulación que limitan la capacidad de la
8
autoridad electoral para garantizar procesos electorales creíbles, transparentes y
equitativos a la vez que tuercen la voluntad popular y presionan la emisión del
sufragio que debe hacerse con libertad. Estos son costos sociales que no tenemos
por que pagar.
Durango, Dgo., Septiembre de 2006
[email protected]
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