Documento Informe de Coyuntura Legal I 2015

Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
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Semestre 2015
La preparación de este informe concluyó el
3 de julio de 2015
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
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Semestre 2015
pág
Índice general RESUMEN EJECUTIVO
SIGLAS UTILIZADAS
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V
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Inseguridad y Estado de derecho según LAPOP y Freedom House
1.2. El índice de Estado de Derecho elaborado por The World Justice Project
1.3. Independencia judicial según el World Economic Forum
1
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Nuevas amenazas a la Sala de lo Constitucional y a la independencia judicial
2.2. Vetos y observaciones
4
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
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6
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ
4.2. Proceso de elección de miembros del CNJ
10
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las salas
5.2. Sentencias destacadas en temas constitucionales: la indemnización por daño moral
5.3. Las resoluciones de Corte Plena
5.4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho
12
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. El escrutinio final y las peticiones de “abrir las urnas”
6.2. Ampliación del periodo de funciones de diputados y concejos municipales
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7. CONCLUSIONES
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
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1. INDICADORES
1.1. Indicadores internacionales
1.2. Encuestas
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2. APUESTAS DE PAÍS
2.1. Fomilenio II
2.2. Asocio para el Crecimiento (APC)
2.2.1. Metas reprobadas en el Asocio para el Crecimiento
2.3. Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
2.4. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
27
3. SITUACIÓN DE SEGURIDAD
3.1. Homicidios y extorsiones
3.2. Actividad de los actores de seguridad ciudadana
3.2.1. PNC
3.2.2. Fuerza Armada
3.2.3. Tribunal Especializado de Extinción de Dominio
3.3. Nuevas leyes y reformas en materia de seguridad
31
4. SITUACIÓN DEL CLIMA DE NEGOCIOS
4.1. Caso CEL-ENEL
4.2. Asocios público-privados (APP)
4.3. Resolución de la inconstitucionalidad sobre DR-CAFTA
4.4. Leyes para la facilitación del comercio
4.5. Normas tributarias
4.6. Normas presupuestarias
4.7. Regulación de pensiones
38
38
39
40
5. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
5.1. Simplificación de trámites y mejora regulatoria
5.2. Profesionalización de servidores públicos
47
6. CONCLUSIONES
51
TRANSPARENCIA
53
1. INTRODUCCIÓN
54
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
2.2. Índice de Gobierno Abierto
2.3. Sexto Informe ALAC
2.4. Paz y Corrupción 2015
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56
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3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE
TRANSPARENCIA
3.1. Convención Interamericana contra la Corrupción
3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
57
57
58
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN
DE CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1. Ejercicio del derecho
4.1.2. Resoluciones sobre acceso a la información pública
4.1.3. Promoción del derecho de acceso a la información pública
4.1.4. Acceso a información de partidos políticos
4.1.5. Revelación de información confidencial de manera ilegal
4.2. Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.2.2. Venta de terrenos por el IPSFA
4.3. Integridad de los servidores públicos
4.3.1. Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales
4.3.2. Ética Gubernamental
4.4. Persecución penal de la corrupción
4.5. Rendición de cuentas y participación ciudadana
59
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
5.1. Proceso de inconstitucionalidad contra Ley de Telecomunicaciones
5.2. Declaraciones sobre los medios por parte de funcionarios de alto nivel
5.3. Proyecto de Ley Especial contra los Delitos Informáticos y Conexos
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6. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
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7. CONCLUSIONES
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NOTAS FINALES
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Resumen ejecutivo • Primer semestre 2015
Estudios
Legales
RESUMEN EJECUTIVO
Algunos indicadores internacionales sugieren que en condiciones sociales de delincuencia puede disminuir el apoyo
al Estado de derecho, pues algunos ciudadanos pueden verse impulsados a legitimar actuaciones fuera de la legalidad
con tal de que se les provea seguridad. Lo cierto es que el combate a la delincuencia requiere del fortalecimiento de
la institucionalidad democrática, porque tan delicada tarea debe enmarcarse dentro del respeto estricto de la ley y
las garantías fundamentales. Las medidas extraordinarias, como el uso de la Fuerza Armada en tareas de seguridad
pública, deben apegarse a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional; por ejemplo, el Presidente de la
República debe rendir informe a la Asamblea Legislativa tan pronto como caduque el periodo para el cual se ha
autorizado el uso de la Fuerza Armada, todo conforme con el art. 168. Ord. 12 Cn., algo que no ha cumplido. Si bien el proceso de elección de magistrados tuvo algunas mejoras impulsadas por la jurisprudencia constitucional,
presentó deficiencias en algunas de sus etapas; por ejemplo, que la propuesta de candidatos del Consejo Nacional de
la Judicatura (CNJ) sigue careciendo de una motivación apropiada que sustente la decisión y al cierre de este informe,
la Asamblea Legislativa aun no había elegido, a pesar que se habían cumplido los plazos legales. El nombramiento
de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) está directamente relacionado con el fortalecimiento de esta
institución, la cual tiene incidencia en una gran cantidad de temas, entre ellos, la seguridad ciudadana, en cuanto aplica
en última instancia la ley y también administra los recursos de todo el sistema de justicia penal. Relacionado con el fortalecimiento de la administración de justicia está también el buen funcionamiento del sistema
disciplinario de los funcionarios judiciales, dentro de lo cual está la depuración judicial. Durante este semestre se han
acordado algunas medidas en la CSJ para avanzar en el tema, el cual sufre el problema de que hay un gran número
de casos pendientes de resolver. Si bien las medidas anunciadas son positivas, todavía no se observan progresos
significativos en relación con la gran cantidad de expedientes activos.
En los meses anteriores se ha observado nuevamente amenazas serias contra la independencia de los magistrados de
la Sala de lo Constitucional. Lejos de críticas honestas a las sentencias de ese tribunal, se han pronunciado discursos
agresivos de funcionarios que toman la forma de presiones políticas sobre el criterio jurídico de los magistrados, en una
clara afectación a la independencia de poderes. Tales actuaciones demandan el accionar de todos los actores sociales
que creen en un sistema democrático y republicano, condición necesaria para la garantía de las libertades individuales. Finalmente, en cuanto a la relación del Estado de derecho con la democracia, durante este semestre se aprobó un
acuerdo de reforma constitucional extendiendo el periodo que durarán en el cargo los diputados y los miembros de los
concejos municipales. Si bien se reconoce que existen argumentos válidos para esta medida, tales como la disminución
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Informe de
coyuntura legal e
institucional
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2015
del costo en elecciones, es importante valorar que se imponen los problemas que genera. El primero es que las
elecciones cada tres años han permitido a los ciudadanos un control con intervalos más cortos sobre aspectos como la
existencia de correlaciones de fuerzas políticas que no son producto de lo decidido en las urnas, y la segunda -la cual
afecta solo a los diputados- es que ya no se aplicará el precepto constitucional de “una legislatura una magistratura”,
sino que una misma configuración legislativa podría elegir más de una vez a magistrados de la CSJ, haciendo posible
mayor influencia de una mayoría política coyuntural en el sistema de justicia. En relación con el Clima de Negocios y Seguridad, durante el semestre, diversos indicadores y encuestas, tanto
nacionales como internacionales, continúan señalando un retroceso en la libertad económica en El Salvador, afectada
principalmente por el alto índice de delincuencia que ha alcanzado niveles históricos, afectando la calidad de vida
de los ciudadanos y las condiciones para hacer negocios que requieren las empresas. Estos índices de crimen e
inseguridad menoscaban el entorno nacional y debilitan el Estado de derecho. A eso se suma la falta de cumplimiento
de acuerdos por parte del Gobierno, como ocurrió con el caso CEL-ENEL, en el cual se criminalizó de forma indebida
una política pública de los años noventa, la cual tenía base legal. Fue positivo que en este semestre se pusiera punto
final a esta criminalización indebida, ya que a lo largo del conflicto, se afectó mucho la imagen del país, así como
su credibilidad y confianza en el clima de inversión. El reto del país es recuperar la confianza que debe prevalecer
para tener un clima de negocios óptimo y atractivo para los inversionistas y revertir la tendencia de bajos niveles de
inversión y crecimiento económico.
Por otra parte, los homicidios durante el primer semestre del año han aumentado en un 55%, al compararlo con el
mismo período del año anterior. Las autoridades de seguridad también han sido más propensas a sufrir ataques por
parte de delincuentes; en lo que va del año, hay un saldo de, al menos, 30 policías asesinados, una cifra equivalente
al 77% del monto total de policías que fueron víctimas de homicidio durante todo el año 2014. Por otro lado, diversas
encuestas señalan que las empresas están siendo afectadas por el delito de extorsión, pero que no denuncian por
temor a represalias o por falta de confianza en el sistema.
Ante este escenario, el Gobierno, a la fecha, no ha implementado una política pública cohesionada que ayude
a solucionar de forma integral el problema. Es por ello que las tres iniciativas que están siendo financiadas por
el Gobierno de los Estados Unidos siendo estas: FOMILENIO II, el Asocio para el Crecimiento y la Alianza para la
Prosperidad del Triángulo Norte, se vuelven fundamentales y estratégicas en el combate de la inseguridad y el crimen.
Las últimas dos contienen aspectos relacionados directamente con el clima de negocios y con la seguridad ciudadana,
por lo que será importante poder ejecutar las medidas que proponen y gestionarlas de forma coordinada para evitar
duplicidad y garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
Entre las propuestas contenidas en esas iniciativas, amerita destacar la aprobación de una nueva Ley de la Función
Pública, la cual sería una herramienta indispensable para profesionalizar a la Administración Pública y mejorar la
confianza en el Gobierno. Asimismo, se contempla la aprobación de una nueva Ley de Procedimientos Administrativos,
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Estudios
Legales
que permitiría simplificar y unificar procesos, mejorando la competitividad del país. Para ello, es necesaria, también,
la creación de un Sistema de Mejora Regulatoria, para optimizar la calidad de las normas existentes para agilizar las
actividades comerciales. Todas estas propuestas están orientadas a atender y atacar el problema de la burocracia
excesiva y falta de eficiencia administrativa. Es importante que El Salvador tenga una visión sistémica en torno a
las medidas que se deben tomar para ir revirtiendo la tendencia que lleva el país, y enrumbarlo en una agenda de
competitividad y desarrollo.
En el Eje de Transparencia se hace un repaso de los principales acontecimientos, avances y retrocesos en materia de
transparencia, acceso a la información pública, combate a la corrupción y libertad de expresión, los cuales se intenta
abordar desde un enfoque sistémico. En materia de indicadores, es importante señalar que en el Índice de Gobierno
Abierto, el país se ubica en la medianía, en una posición de 58 sobre 102 países evaluados. El 6° Informe de FUNDE/ALAC
señala que entre los hallazgos más importantes es que las instituciones brindan respuestas diferenciadas a las solicitudes
de información presentadas, atendiendo a la calidad del peticionante o a los efectos que la misma pueda tener ante la
opinión pública. Nuestro propio monitoreo también demuestra que hay un abuso en la aplicación de las causales de
reserva de información, lo cual constituye la principal limitante al goce efectivo de este derecho.
El sistema de transparencia, probidad y rendición de cuentas sigue sin funcionar de forma coordinada, lo cual resta
eficacia a los casos que compete tramitar a cada una de las instituciones que lo integran. Este semestre, el Instituto
de Acceso a la Información Pública (IAIP) ha resuelto importantes casos de apelaciones ante denegatorias de acceso a
la información, sobre todo en contra del Ministerio de la Defensa. La Asamblea Legislativa dio pasos positivos con la
toma de posesión de la nueva Junta Directiva 2015-2018, al decidir dar la información sobre los asesores legislativos
que la anterior Junta Directiva negó y hasta recurrió ante la Sala de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, sigue
sin legislar adecuadamente en materia de acceso a la información sobre financiamiento de los partidos políticos,
incumpliendo con la jurisprudencia constitucional sobre el tema.
En materia de control de la integridad de los servidores públicos, destacan los esfuerzos de la sociedad civil junto con la
Sección de Probidad de la CSJ para elaborar un nuevo anteproyecto de Ley de Probidad Pública, el cual recibió iniciativa
de ley de algunos diputados de una fracción política y está siendo actualmente considerado en la Asamblea Legislativa,
junto con otro proyecto elaborado por la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.
Finalmente, respecto del estado de la libertad de expresión en el país, fueron preocupantes algunas declaraciones
de funcionarios públicos de alto nivel en contra de medios de prensa escrita por no estar de acuerdo con la forma
como presentan el problema de la violencia o con el tipo de programas que presentan al público. La discusión de
los proyectos de leyes de medios estudiados en la Asamblea Legislativa desde el año pasado no tuvo ningún avance
y la Sala de lo Constitucional aún no resuelve las demandas relativas al mecanismo de asignación del espectro
radioeléctrico, por lo que todavía hay temas importantes pendientes, los cuales seguiremos observando en informes
futuros.
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Siglas utilizadas • Primer semestre 2015
Estudios
Legales
SIGLAS UTILIZADAS
•
AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
•
APC: Asocio para el Crecimiento
•
APP: Asocios Público Privados
•
ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
•
ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
•
ATN: Alianza para el Triángulo Norte
•
CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República
Dominicana y Estados Unidos de América
•
CCR: Corte de Cuentas de la República
•
CE: Código Electoral
•
CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
•
Cn.: Constitución de la República
•
CSJ: Corte Suprema de Justicia
•
DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
•
D.L.: Decreto Legislativo
•
D.O.: Diario Oficial
•
FGR: Fiscalía General de la República
•
FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
•
FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
•
FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
•
GOES: Gobierno de El Salvador
•
IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
•
LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
•
LGE: Ley General de Electricidad
•
MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
•
PNC: Policía Nacional Civil
•
SC: Superintendencia de Competencia
•
SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
•
SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
•
STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
•
TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
•
TSE: Tribunal Supremo Electoral
•
UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
•
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
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Estudios
Legales
EJE ESTADO DE DERECHO
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Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
falta de confianza en las instituciones del Estado de
1.1.Inseguridad y Estado de derecho
según LAPOP y Freedom House
los encuestados, menos confían en la Policía Nacional
La inseguridad ciudadana amenaza al Estado de derecho
al menos por dos vías: porque los ciudadanos pueden
ser más proclives a legitimar acciones extrajurídicas del
Estado y porque deteriora la confianza en las instituciones.
derecho3. Así, mientras más inseguros son los barrios de
Civil y en el sistema de justicia. “Al parecer, el público
en las Américas no concede legitimidad a ciegas a las
instituciones centrales encargadas de mantener el orden
público. Por el contrario, estas instituciones deben ganarse
la confianza y el apoyo del público”, concluye el informe.
En condiciones de inseguridad como las que vive El
Salvador, la operatividad de las fuerzas de seguridad
El Latin American Public Opinion Project, LAPOP, en
debe ser más fuerte, y como se ha visto en los últimos
su informe de 2014 sobre El Salvador, publicado en
meses, esto puede llevar a enfrentamientos armados con
febrero de 2015, retoma lo que había establecido
delincuentes. En este sentido, se reconoce la necesidad de
en informes previos: “en condiciones de alta
una operatividad efectiva, pero esta debe ser enmarcada
criminalidad, los ciudadanos también pueden
en la ley, investigando las condiciones en que suceden los
hallarse menos comprometidos con los principios
enfrentamientos. Si la Fuerza Armada interviene en tareas
fundamentales del Estado de Derecho que permiten
de seguridad debe apegarse estrictamente al respeto de
que la democracia progrese”1. A diferencia de la
los derechos humanos y el Presidente de la República
encuesta de 2012, en esta edición del informe no se
debe rendir a la Asamblea Legislativa el informe
presenta la pregunta sobre si las autoridades, para poder
circunstanciado de la actuación de esta, dentro de los
capturar delincuentes, siempre deben respetar las leyes
quince días siguientes a la terminación de las tareas,
o en ocasiones pueden actuar al margen de la ley, por
todo según el artículo 168, ordinal 12 de la Constitución.
lo que solo se retoma lo que se estableció en ediciones
Este informe no ha sido presentado, y la Presidencia
anteriores. En aquel año, solo el 59.7% expresó que las
de la República considera que cuando el decreto
autoridades deben respetar la ley en todo caso para
para autorizar el uso de la FAES en seguridad pública
capturar a los delincuentes, mientras que el restante
se prorroga, las labores no han terminado y, por lo
40.3% estimó que no siempre deben respetar la ley2.
tanto, no es necesario presentar dicho informe4. Esta
interpretación es fundamentalmente equivocada,
El informe 2014 también establece que la inseguridad
porque la disposición constitucional está orientada a
de los vecindarios es parcialmente responsable de la
que haya un control interorgánico donde la Asamblea
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Estudios
Legales
1.2. El Índice de Estado de Derecho
elaborado por The World Justice
Project
Legislativa pueda verificar las actuaciones militares,
lo cual se anula si la presentación de tal informe
depende del arbitrio del Presidente de la República
de prorrogar las actuaciones. Por el contrario, solo
después de informar y justificar la necesidad de seguir
El Índice de Estado de Derecho es publicado
empleando esa medida extraordinaria, el Presidente de
anualmente por The World Justice Project y evalúa
la República debería prorrogar el decreto.
los principios fundamentales del Estado de derecho
en 102 países alrededor del mundo8. Se nutre de
Dadas las circunstancias de criminalidad en El Salvador,
entrevistas realizadas a expertos y ciudadanos de las
en abril de 2014 la Sala de lo Constitucional estimó que el
tres principales ciudades de cada país, para el caso de
decreto ejecutivo que manda a la Fuerza Armada a actuar
El Salvador, San Salvador, Santa Ana y San Miguel. La
en tareas de seguridad pública es constitucional, pero que
mejor calificación es 1.
el Órgano Ejecutivo debe adoptar, de forma permanente,
En relación con el año anterior, la nota de El Salvador
las medidas orientadas a recuperar la efectividad de los
subió de 0.48 a 0.51 y su ranking global mejoró de la
medios ordinarios para mantener el orden público, lo
posición 64 de 99 países, a la posición 57 de 102. Seis
cual implica que el Ejecutivo debe proponer los refuerzos
de los ocho factores se comportaron positivamente,
presupuestarios suficientes y necesarios5.
mejorando o manteniendo su calificación,
mientras que dos sufrieron retrocesos: “ausencia de
Por su parte, la organización Freedom House, en su
corrupción” que cayó de 0.46 a 0.43 y “aplicación
reporte “Freedom in the World 2015”, ha concluido
de las regulaciones” que pasó de 0.49 a 0.48. El
que la libertad de circulación en El Salvador ha
indicador con peor resultado es “efectividad de la
sido complicada por la inhabilidad del Gobierno
justicia penal”, que solo alcanza 0.34 de 1 y ubica al
de controlar la creciente violencia producida por
país en la posición 81 de los 102 países evaluados. El
las pandillas, las cuales han controlado ciertos
índice tiene información relevante, pero su ánimo de
vecindarios, haciendo extremadamente peligroso
generalidad le causa una imprecisión en El Salvador
que los ciudadanos puedan moverse a través del
y es que “orden y seguridad” aparece como el factor
país6. Esta denuncia es coherente con los reportajes de
mejor evaluado, debido, en parte, a que uno de los
medios de comunicación sobre que muchas personas
tres subfactores es la ausencia de guerra civil, y El
son desplazadas de sus hogares debido a la violencia7.
Salvador obtiene la nota máxima de 1. Aun así, el
Una concepción sustantiva del Estado constitucional
subfactor de “ausencia de crimen” obtiene 0.57, el
de derecho implica la inclusión en el sistema jurídico
cual parece todavía alto, pero que podría explicarse
de derechos fundamentales como límites al poder del
porque las encuestas masivas se llevaron a cabo en
Estado, pero también como límites a los derechos de
2013, cuando aún estaba vigente la tregua entre
otros ciudadanos, por lo que el Estado debe garantizar
que los derechos de las personas sean respetados por los
demás.
3
pandillas9.
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
Cuadro 1. Calificación del Estado de derecho en El Salvador
El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)
Datos generales
Posición
mundial:
57/102
Posición en
Latinoamérica:
8/19
Posición entre países de renta media
baja:
8/25
Cali cación
Posición
mundial
Posición regional
Entre países de
renta media baja
Separación de poderes
0.52
60/102
9/19
9/25
Ausencia de corrupción
0.43
62/102
10/19
9/25
Gobierno abierto
0.51
58/102
13/19
10/25
Derechos fundamentales
0.62
41/102
6/19
4/25
Orden y seguridad
0.68
69/102
6/19
15/25
Aplicación de las regulaciones
0.48
62/102
11/19
9/25
Acceso a la justicia civil
0.51
58/102
9/19
7/25
Efectividad de la justicia penal
0.34
81/102
10/19
16/25
Cali cación general:
0.51/1
Datos desglosados por factores
Fuente: The Rule of Law Index 2015, por The World Justice Project.
1.3. Independencia judicial según
el World Economic Forum
La edición 2015 del Índice de Competitividad Global
incluye entre sus elementos un índice de independencia
judicial. El Salvador se ubica en la posición 73 de 144
países, con una puntuación de 3.6 en una escala donde
Esto significa que El Salvador sigue en la medianía de
la tabla en muchos indicadores de Estado de derecho.
Básicamente, que no se logra despegar hacia las
posiciones sobresalientes, pero que hay muchas cosas
que defender, porque hay lugar para retroceder.
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
1 es fuertemente influenciado y 7, completamente
independiente10. Esto representa una mejora significativa
con respecto a 2014, cuando ocupó el lugar 105 de
148 países evaluados, con un valor de 3.011. La primera
posición corresponde a Nueva Zelanda, con 6.7 y la última,
2.1.Nuevas amenazas a la Sala
de lo Constitucional y a la
independencia judicial
a Venezuela, con 1.1. El informe se basa en encuestas
Desde que en 2009 se produjo un cambio en la integración
que preguntaron: En tu país, ¿qué tan independiente
de la Sala de lo Constitucional que resultó en un control
es el Órgano Judicial de influencias de miembros del
de constitucionalidad más robusto, no han cesado los
gobierno, ciudadanos o corporaciones? [1 = fuertemente
intentos políticos para desestabilizar a los magistrados
influenciado; 7 = completamente independiente].
ni las amenazas a la separación de poderes. El Estado de
4
Estudios
Legales
El Salvador se ha configurado constitucionalmente de un
cuando la verdad es que la Sala no tiene asesores, solo
modo que si el Órgano Legislativo o el Ejecutivo decretan
colaboradores jurídicos como todos los tribunales (44,
algo que irrespeta los derechos de los ciudadanos y estos
contando coordinadores) y los casos en ese momento
lo demandan, unos jueces imparciales –los magistrados
eran cerca de 1,10015. Más delante en este informe se
de la Sala de lo Constitucional- puedan dejar sin efecto
analiza en detalle el trabajo de las salas de la CSJ.
esas actuaciones (art. 174 Cn.) El propósito es que no se
concentre el poder en una sola persona o grupo, porque
Las resoluciones que motivaron estas reacciones han
eso puede llevar a la arbitrariedad.
sido todas dictadas dentro de las competencias de
la Sala y se han tomado buscando la manera de que
Algunas resoluciones de la Sala de lo Constitucional
generen la menor afectación posible. La decisión de
emitidas en este semestre han causado las reacciones
no permitir la toma de posesión de los diputados por
de altos funcionarios en los dos sentidos presentados en
San Salvador fue emitida solo después de que el TSE no
el párrafo anterior: presiones contra los magistrados y
terminara a tiempo el recuento de los votos que se le
propuestas legales para debilitar el sistema de frenos y
había ordenado; la inconstitucionalidad del Presidente
contrapesos. La medida cautelar que ordenó recontar los
del CNJ fue emitida luego de una cuidadosa justificación
votos de las elecciones de diputados de San Salvador, y
sobre la forma en la que fue nombrado y la medida
que posteriormente impidió temporalmente que estos
cautelar que suspendió la emisión de US$900 millones en
tomaran posesión hasta que se terminara el recuento ;
bonos se debió a que algunos ciudadanos argumentaron
la inconstitucionalidad de la elección del Presidente
en una demanda, que hubo anomalías en el proceso
del Consejo Nacional de la Judicatura y la medida
de aprobación legislativa y la Sala valoró que una vez
cautelar que suspendió la emisión de 900 millones de
emitidos los bonos ya de nada serviría la sentencia, y que
dólares en bonos , han provocado, por un lado, que
los demandantes tienen argumentos suficientemente
se retome el proyecto de aprobar una nueva Ley de
fuertes que apuntan a una apariencia de buen derecho
Procedimientos Constitucionales para limitar el control
para admitir la demanda.
12
13
14
de constitucionalidad y por otro, que se emprenda
una campaña mediática, tanto por declaraciones de
FUSADES ha expresado la necesidad de aprobar una
funcionarios como por publicidad pagada por el Estado
ley procesal constitucional moderna, pero insiste
para presionar a los magistrados, tratando de hacerles
en que esta debe ser una herramienta efectiva para
quedar ante la opinión pública como responsables de
defender la Constitución y no un instrumento para
los problemas causados por las decisiones de otras
limitar la independencia del tribunal constitucional16.
instituciones del Estado. Los hechos en los que se
En el estado actual de tensiones que existen entre el
basaron las acusaciones no eran ciertos y la Sala de
Órgano Ejecutivo junto a varias fracciones del Legislativo
lo Constitucional se vio en la necesidad de emitir una
y la Sala de lo Constitucional, no es el momento para
declaración aclarando punto por punto las acusaciones.
discutir esta reforma, porque se desvía de su propósito,
Un ejemplo es que se dijo que tenían 70 asesores para
convirtiéndola en un mecanismo de debilitamiento del
4 magistrados y que la mora es de más de 2,000 casos,
control de constitucionalidad.
5
Informe de
coyuntura legal e
institucional
El discurso pronunciado por el Presidente de la
República, Salvador Sánchez Cerén, en los actos del 1
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
2.2. Vetos y observaciones
de mayo de 2015, así como posteriores declaraciones
Los vetos y observaciones son un control
públicas de ministros y diputados del partido oficial
interorgánico establecido en la Constitución (art. 137),
y otros partidos, en las que acusan a los magistrados
que le otorga poderes al Presidente de la República
de ponerse por encima de la ley para responder a
para detener o solicitar que se modifique un proyecto
intereses ajenos a los de la defensa de la Constitución,
de ley ya aprobado por la Asamblea Legislativa.
son inaceptables17. Igualmente lo son los anuncios
Desde el punto de vista jurídico, interesa entonces,
de televisión pagados por el Gobierno con fondos
la corrección del uso de estos poderes; y desde el
de los ciudadanos, atribuyendo la responsabilidad
político, la relación entre Ejecutivo y Legislativo, por
por la inseguridad ciudadana a la Sala de lo
ejemplo, en términos de gobernabilidad.
Constitucional debido a la medida cautelar sobre la
emisión de bonos. Es un contrasentido gastar en la
Este primer semestre de 2015, el Presidente
pauta televisiva que es muy costosa, cuando el
vetó un decreto y observó tres. En el semestre
argumento es la escasez de fondos. En ambos casos se
anterior (segundo semestre de 2014) vetó un
convierten las inconformidades por resoluciones jurídicas
decreto y observó dos, por lo que numéricamente,
en herramientas de presión de un poder del Estado –el
la única diferencia es que en este semestre hizo una
Ejecutivo- en contra de la independencia judicial, en la
observación más. Esto significa que desde su toma
medida que no se critica el fundamento de las sentencias,
de posesión, el Presidente ha realizado dos vetos y
sino que se ataca a los funcionarios y las especulaciones
cinco observaciones. Una proyección indicaría que, si
se disfrazan de verdad, especialmente en cuanto a las
el presidente mantuviera este ritmo, en sus cinco años
motivaciones que llevaron a los magistrados a decidir en
alcanzaría 10 vetos y 25 observaciones. En cuanto a
el sentido en el que lo han hecho.
vetos, sería el tercero con más desde 1989, detrás de
Francisco Flores (59) y Mauricio Funes (36). El cuadro 2
Se estima que ningún funcionario, incluidos los
muestra la información de vetos, mientras que el 3, la
magistrados, deben estar exentos de escrutinio y
de las observaciones.
crítica ciudadana, pero hay que diferenciar entre
crítica e interferencia. Mientras que la primera es
El veto realizado este semestre se refirió a una
válida y necesaria en una democracia constitucional,
interpretación auténtica de los literales d) y e) del
la segunda erosiona uno de los elementos de esta:
Código Electoral sobre las reglas para asignar de
el control judicial de constitucionalidad, pensado
forma proporcional los regidores entre los partidos
para defender en última instancia los derechos y
contendientes en una elección municipal. Para poner en
principios consignados en la Constitución.
contexto, el literal b) del art. 219, establece que cuando
un partido gana la elección con más del 50% de los
votos, se le asigna la cantidad de regidores propietarios
6
Estudios
Legales
en proporción al número de votos obtenidos; mientras
El Presidente de la República sostiene en el veto que
que el literal c), establece que cuando gane logrando
la ley era clara al excluir la participación del partido
más votos que sus competidores, pero no más del
ganador en la asignación de regidores de forma
50% del total de votos, se le asignará el número de
proporcional, ya sea por cociente o residuos, de tal forma
regidores propietarios que, junto al alcalde y al síndico,
que la interpretación auténtica realizada era más bien
constituyan mayoría simple en el concejo. El literal d)
una reforma al método de asignación proporcional
del mismo artículo, establece que el resto de regidores
de regidores, la cual aplicaría a las elecciones de 2015,
propietarios se distribuirá proporcionalmente entre los
ya celebradas, es decir, constituiría una aplicación
partidos o coaliciones contendientes sobre la base del
retroactiva de la ley; el argumento del Presidente de
cociente electoral municipal, sin tomar en cuenta en esa
la República es difícil de admitir, porque lo que la ley
repartición al partido o coalición ganador. El literal e),
deja claro es que en donde no participan los partidos o
coaliciones ganadores es en el caso del literal d), es decir,
establece la asignación de regidores por residuos, sin
en la asignación proporcional de regidores sobre la base
excluir expresamente la participación del residuo del
de los cocientes electorales, algo que además era obvio,
partido ganador.
porque tratándose de los partidos que habían ganado
con menos del 50% del total de votos del municipio, ya
La Corporación de Municipalidades de la República
se les habría asignado regidores incluso por encima de
de El Salvador (COMURES) solicitó a la Asamblea
su cociente en aras de la gobernabilidad; y en los casos
Legislativa la interpretación auténtica de los literales d)
en que hubiera ganado por más de 50% ya se les habría
y e), argumentando que en el caso de los partidos que
asignado regidores conforme con sus cocientes, de modo
han ganado con más del 50% de los votos, no existe
que ya no tendrían más cocientes para competir. La parte
una asignación de regidores para tener mayoría, sino
de la ley que no estaba clara era el literal e), porque existe
que simplemente se les otorga lo que han obtenido
la posibilidad de que el partido o coalición que hubiera
mediante los cocientes electorales municipales, de los
ganado con más de 50% tenga un residuo, y en ese literal
cuales puede quedar un residuo que no podría participar
no se excluye explícitamente la posibilidad de que ese
en la repartición de regidores por residuo. La Asamblea
residuo compita con los residuos del resto de partidos,
Legislativa interpretó dichas disposiciones en el sentido
de modo que la interpretación auténtica era posible y
de que todos los partidos políticos o coaliciones tienen
necesaria para aclarar la diferencia de este caso con el
derecho a participar en la distribución de regidores o
del literal d), sin que significara, en modo alguno, una
regidoras propietarios en forma proporcional, ya sea por
reforma a la ley.
cociente o residuo electoral (la redacción no fue la más
feliz, porque los partidos que podrían tener residuo solo
Por su parte, las observaciones fueron empleadas en
serían los que hubieran ganado con más del 50% de los
general dentro de las facultades del Ejecutivo, si bien
votos y solo les quedaría residuo, porque ya tendrían
la observación a la Ley de Impuestos a la Actividad
agotados sus cocientes).
Económica del Municipio de Tecoluca, en cuanto a la
7
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
objeción del impuesto a las energías renovables era más
vista político se observa entendimiento entre el Ejecutivo
propia de un veto por inconveniencia. Desde el punto de
y el Legislativo en la aprobación de las leyes18.
Cuadro 2. Vetos del primer semestre de 2015
Conteo
1
Ingreso a plenaria
Fecha y asunto
Comentarios
Plenaria No. 1 del
21 de mayo de
2015
Veto del 29-4-2015, contra el Decreto
Legislativo 978, del 9-4-2015, mediante el
cual se interpretaron auténticamente los
literales d) y e) del art. 219 del Código Electoral,
sobre las reglas para contabilizar de forma
proporcional los regidores entre los partidos
contendientes en una elección municipal.
Razones de inconstitucionalidad,
porque no se interpretó, sino que se
reformó, pretendiendo darle efectos
retroactivos al nuevo contenido.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Cuadro 3. Observaciones del primer semestre de 2015
Conteo
Ingreso a plenaria
Fecha y asunto
Comentarios
1
Plenaria 1, del 21 de
mayo de 2015
Observación del 7-5-2015 al Decreto
Legislativo 986, del 16-4-2015, mediante el
cual se reformó la Ley de Impuestos a la
Actividad Económica del Municipio de
Tecoluca.
Entre los problemas se señala que se
grava la producción de energía solar, lo
cual va contra las políticas energéticas
del país. Parecía más procedente un
veto por inconveniencia.
2
Plenaria 1, del 21 de
mayo de 2015
Observación del 30-4-2015, al Decreto
Legislativo 994, del 23-4-2015, mediante el
cual se reformó la Ley de Presupuesto.
Se consignó erróneamente un proyecto
incluido en la reforma.
Plenaria 142, del 16
de abril de 2015
Observación del 14-4-2015, al Decreto
Legislativo 960, del 25-3-2015, mediante el
cual se emitió la Ley Especial Transitoria para
la Legalización del Dominio de Inmuebles a
Favor del Estado en el Ramo de Educación.
Se señalan algunas deficiencias de la
ley, como que no establece la forma en
la que el CNR colaborará con el
Ministerio de Educación.
3
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
8
Estudios
Legales
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS,
DICTADAS CONFORME CON LA
CONSTITUCIÓN
artículo 69 sobre el reconocimiento del derecho humano a
la alimentación y al agua, porque el acuerdo tomado en la
legislatura 2009-2012 no fue ratificado y se quiso mantener
latente la posibilidad de que eso suceda en la legislatura
2015-2018. También se acordó reformar la Constitución
en sus arts. 32, 33 y 34, para prohibir cualquier posibilidad
La Asamblea Legislativa emitió durante este semestre
de reconocimiento legal del matrimonio de personas del
139 decretos. La Legislatura 2012 – 2015 que fue
mismo sexo y la adopción de hijos por este tipo de parejas.
renovada en mayo, emitió 106, desde el 917 hasta el
1,022, y la legislatura 2015-2018 emitió 33 decretos19.
Este semestre la actividad legislativa relevante estuvo
Esto significa que hubo 52 decretos menos que en el
enfocada en el financiamiento del Estado, sobre todo,
semestre anterior, cuando el total fue de 191. De estos,
aprovechando la aritmética legislativa de la legislatura
27 fueron mediante dispensa de trámites y 3 en sesión
2012-2015. Esto incluye numerosas reformas a la
simultánea, lo que significa que el 22% de los decretos
Ley de Presupuesto, pero sobre todo, la aprobación y
se emitieron usando estos dos mecanismos que a
ratificación de créditos. En el cuadro 4 se muestran, en
veces son aprovechados para sorprender a la población
detalle, los préstamos y garantías ratificadas y las emisiones
con decisiones inconsultas. En este semestre se observa, de
de títulos valores, los cuales suman US$1,359,680,475.43.
nuevo, la preocupante costumbre de usar la dispensa de
En el cuadro 5 se muestran los créditos y garantías
trámites para aprobar acuerdos de reforma constitucional,
cuya suscripción ha sido aprobada (aunque todavía no
lo cual no debería suceder en ningún caso, debido a la
ratificada), los cuales suman US$155,000,000.00. Puede
relevancia de la modificación de las normas fundamentales
observarse la tendencia del país al endeudamiento, un
del país, las cuales deberían siempre ser sometidas a un
tema al que FUSADES le ha dado seguimiento a través del
diálogo profundo. En esta ocasión se acordó reformar el
Departamento de Estudios Económicos21.
20
Cuadro 4. Préstamos y garantías ratificadas y emisiones de títulos valores autorizadas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
D. L. 1016. Se aprueba préstamo suscrito con el JICA hasta por US$ 122,579,075.43.
D.L. 1011. Se aprueba préstamo suscrito con el BCIE hasta por US$ 44,887,500.00.
D.L. 1010. Se aprueba garantía al préstamo entre BANDESAL y el BID por US$ 100,000,000.00.
D.L. 1000. Se autoriza al Órgano Ejecutivo emitir títulos valores hasta por US$ 900,000,000.00
D.L. 988. Se aprueba préstamo con el BCIE, por un monto de hasta US$ 100,000,000.00.
D.L. 976. Se aprueba préstamo con el BID, por un monto de US$ 25,000,000.00.
D.L. 975 Se aprueba contrato de préstamo con el BID, por un monto de US$ 45,000,000.00.
D.L 974. Se aprueba contrato de préstamo suscrito con Kreditanstalt Wiederaufbau (KFW), por un monto de
€ 17,000,000.00 (aproximadamente US$ 22,213,900.00 según el decreto.)
Fuente: Elaboración propia, con base en el listado de decretos aprobados que publica la Asamblea Legislativa.
9
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
Cuadro 5. Préstamos autorizados para ser contratados, no ratificados en el primer
semestre
1. D. L. 1017. Autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que suscriba un contrato de
préstamo con el BID, por un monto de hasta US$ 115,000,000.00.
2. D.L. 979. Autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para suscribir un contrato de préstamo
con el BID, por un monto de US$ 40,000,000.00, para financiar el proyecto denominado Programa de
Corredores Productivos.
Fuente: Elaboración propia, con base en el listado de decretos aprobados que publica la Asamblea Legislativa.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN
LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ
Existen antecedentes de inconstitucionalidad en el
nombramiento de los magistrados, tanto de 2006 como
de 2012, y hoy, en 2015 también hubo control judicial de
varios elementos del proceso.
La Sala de lo Constitucional expulsó del ordenamiento
La elección de los magistrados de la CSJ sigue siendo uno
jurídico el art. 74 del reglamento de la Ley del CNJ,
de los temas más importantes para la institucionalidad
que permitía el secretismo en la votación de los
democrática. La elección de 15 candidatos por el gremio
consejeros por los candidatos, pues era contrario al
de abogados transcurrió con relativa normalidad,
deber constitucionalmente impuesto a los funcionarios
sin controles estrictos y con baja participación. Los
de fundamentar sus decisiones, el cual es un principio
problemas en el proceso de elección organizado por la
dirigido a impedir la arbitrariedad de la Administración
Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
Pública23. Debe tenerse en cuenta que el art. 14, letra b) de
(FEDAES) son normalmente previos al día de la elección;
la Ley de Acceso a la Información Pública, ya consideraba
FUSADES ya ha hecho un análisis del tema, señalando la
que es información pública “[l]a relativa a los procesos
necesidad de reformas legales que permitan mayor
de selección y evaluación de magistrados y jueces”, de lo
regulación y supervisión de la participación de las
cual se interpreta que quedaba derogado el secretismo
asociaciones de abogados, que reduzcan la propaganda a
del CNJ, pero la sentencia vino a eliminar cualquier
su mínima expresión, limitándola a actividades realmente
duda posible. Luego, el 28 de abril de 2015, se declaró la
informativas y fomenten la participación y elección de
inconstitucionalidad del nombramiento del Presidente del
mejores candidatos en el proceso de postulación .
CNJ por un vicio en el procedimiento, ya que la Asamblea
22
Legislativa no fundamentó la imparcialidad respecto de
La etapa de elección de los 15 candidatos que
los partidos políticos cuando realizó su nombramiento24.
corresponden al CNJ fue más accidentada jurídicamente.
10
Estudios
Legales
Parecía claro, a partir de la primera sentencia citada que
La última etapa, la de la Asamblea Legislativa, empezó
el CNJ debía fundamentar debidamente las razones de
con cierto retraso debido a la repetición del proceso en
por qué escogía a un candidato y a otro le dejaba fuera,
el CNJ que se refirió en los párrafos anteriores. El 19 de
para garantizar que la decisión se hizo con criterios
mayo de 2015 fue enviada a la Asamblea Legislativa la
técnicos y no por intereses particulares. A pesar de ello,
lista final con los 30 candidatos a magistrados de la CSJ.
La subcomisión encargada de la evaluación de estos,
el CNJ no publicitó el proceso y la votación la realizó
entrevistó a cada uno de ellos entre el 18 y el 30 de junio,
sin que los medios de comunicación tuvieran acceso a
las cuales fueron con acceso a medios y transmitidas por el
los debates y entrevistas a los precandidatos y, sobre
canal de la Asamblea Legislativa y en las que se preguntó
todo, sin que publicara la fundamentación del voto de
a todos los candidatos sobre temas como su experiencia
los miembros del Consejo, exponiendo las razones de
profesional, si tenían vinculación con partidos políticos,
por qué el candidato por el que votaban era preferible.
su opinión sobre la mora judicial y la modernización del
Por ello, la Sala de lo Constitucional, tras pedir al CNJ
Órgano Judicial, e incluso, los diputados hicieron algunas
un informe sobre el cumplimiento de la sentencia antes
preguntas particularizadas para los candidatos sobre
referida, estimó que no se había cumplido y que debía
el financiamiento de sus campañas como candidatos,
elegirse una nueva lista respetando los requisitos de
relaciones con organizaciones gremiales. Las entrevistas
publicidad y trasparencia. El CNJ repitió el proceso
distan mucho todavía de ser un verdadero examen
de elección con entrevistas públicas, al final del cual
sobre el pensamiento jurídico de los candidatos y
sustituyó a tres candidatos de los presentados en el
una exploración de la carrera de estos, que permita
proceso original.
establecer criterios firmes sobre su honradez y
moralidad notoria, pero ciertamente representan un
progreso importante en la transparencia del proceso,
A “golpe de sentencia” se logró un paso hacia
en la medida que no se estableció un tiempo máximo
la transparencia de la elección de candidatos a
para estas y hubo oportunidad de repreguntas. Las
magistrados de la CSJ en el CNJ, pero se considera que
deliberaciones posteriores a las entrevistas, sin embargo,
la sentencia 94-2014 no se cumplió a cabalidad: las
no han sido públicas.
entrevistas no fueron personalizadas sobre los méritos
y pensamiento de cada candidato; la votación fue
La elección debía realizarse antes del 1 de julio porque el 30
pública, pero no consta en ningún documento que se
de junio finalizó el periodo de funciones de los magistrados
haya fundamentado la preferencia por un candidato; y se
que deben sustituirse. A pesar de ello, la Asamblea no
realizaron preguntas a los candidatos sobre decisiones
lo logró a tiempo, lo que constituye un incumplimiento
tomadas por la Sala de lo Constitucional, cuando ningún
de los plazos legales que continuaba al cierre de este
miembro de esa Sala será renovado. Esto muestra falta de
informe. Se ha integrado a las salas y a la corte plena con
voluntad en el CNJ por darle a los ciudadanos los mejores
los suplentes cuyo periodo sigue vigente para que ocupen
candidatos a magistrados de la CSJ, a pesar de los
temporalmente los cargos que permanecen vacíos, según
mandatos jurídicos para hacerlo.
el art. 12 de la Ley Orgánica Judicial.
11
Informe de
coyuntura legal e
institucional
4.2. Proceso de elección de miembros
del CNJ
El 22 de septiembre de 2015 terminan su periodo de
funciones cinco miembros del CNJ: tres representantes
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las
salas
de los abogados en el libre ejercicio, un representante del
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional reporta
Ministerio Público y uno de los jueces y magistrados de
cada seis meses el desempeño en las atribuciones
cámara de segunda instancia.
legalmente asignadas a las salas de la CSJ, enfocándose
La elección corresponde a la Asamblea Legislativa quien
deberá realizarla de ternas propuestas por estos sectores
de la sociedad 30 días antes de la toma de posesión
en las tareas jurisdiccionales legalmente atribuidas a
estas. En esta ocasión, se presenta también, la cantidad
de expedientes activos en las salas y los colaboradores
jurídicos con los que cuentan para afrontar ese trabajo.
de los nuevos funcionarios (art. 16 de la Ley del CNJ).
La FEDAES eligió sus candidatos al CNJ en la misma
Cuando se habla de procesos, se hace referencia a los
elección organizada para proponer candidatos a la CSJ.
casos jurisdiccionales del siguiente modo: en la Sala
de lo Constitucional se trata de los procesos de habeas
El CNJ tiene importantes funciones para la administración
corpus, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
de justicia, entre ellas, proponer candidatos para la CSJ
lo Contencioso Administrativo, del proceso contencioso
y las ternas para los cargos de jueces de paz, jueces de
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las casaciones
primera instancia y magistrados de cámara de segunda
(en este periodo solo hubo casaciones) en todos los
instancia; así como capacitar y evaluar a estos funcionarios.
procesos para los que es competente; y en la Sala de lo
Por todo ello, se insiste en que se elijan para el cargo a los
Civil, a las apelaciones y casaciones de todas las materias
funcionarios más idóneos. Debe tenerse en cuenta que
de las que es competente. La aclaración es necesaria
esta generación de miembros del CNJ intervendrá en la
elección de candidatos a magistrados de la CSJ de 2018,
cuando se renovará a cuatro magistrados de la Sala de lo
Constitucional. En el informe del próximo semestre se dará
seguimiento a esta elección.
porque en las salas también se realizan otras actividades
o diligencias, algunas por delegación de Corte Plena, que
no están consideradas aquí25. La información ha sido
obtenida mediante solicitudes presentadas conforme
con la Ley de Acceso a la Información Pública.
Con esta precisión hecha, los ingresos y egresos de
casos se refieren a los procesos iniciados y a los
finalizados por cualquier forma de terminación
del proceso. La eficacia se refiere a la relación
porcentual entre el número de procesos ingresados
y los egresados, de modo que si es menos del 100%
12
Estudios
Legales
significa que en un mismo periodo de tiempo no
refieren a la totalidad de procesos en un momento
se lograron resolver tantos procesos como los que
determinado que las salas deben atender en el futuro.
ingresaron, lo que da lugar a procesos acumulados;
Por último, el número de colaboradores jurídicos se
a diferencia de cuando es más de 100%, que da
refiere a las personas que se dedican a tramitar y a sus
lugar a procesos disminuidos. Los procesos activos se
coordinadores, sin contar otro tipo de personal.
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de enero y el 15 de junio de 2015.
Ingresados
586
Egresados
718
Disminuidos
colaboradores
132
Activos
1,133
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de enero
y el 15 de junio de 2015.
Ingresados
178
Egresados
156
Acumulados
colaboradores
22
Activos
2,320
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2015.
Ingresados
204
280
Egresados
Disminuidos
Activos
76
240
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
13
34
colaboradores
137%
de eficacia
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de enero y el 15 de junio de 2015.
El dato de los procesos activos no se refleja porque en la respuesta a la solicitud de acceso no se incluyó
la cantidad de procesos activos a una fecha determinada.
Ingresados
Egresados
Acumulados
192
57
25
colaboradores
30%
de eficacia
135
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Se observa que en los periodos reportados, la Sala de
En cuanto a los expedientes activos, de entre las tres
lo Penal y la Sala de lo Constitucional han resuelto más
salas de las que se obtuvo la información, la que
procesos de los que los que ingresaron, lo que apunta a
tiene el mayor número es la Sala de lo Contencioso
una reducción de expedientes activos y, eventualmente,
Administrativo, con 2,320, lo cual es grave porque
a una justicia más pronta. Las Salas de lo Contencioso
en el semestre solo finalizó 156, es decir, 7% de los
Administrativo y de lo Civil han resuelto menos casos de
procesos activos, lo que puede generar problemas
los que se han iniciado. Esta tendencia se ha mantenido,
en términos generales, en los últimos semestres,
información que se puede consultar en ediciones previas
de este informe.
La Sala de lo Constitucional es la que tiene más
colaboradores (44), lo cual es congruente con el hecho
de que es la que recibe y resuelve el mayor número
para proveer pronta justicia. Esto es menos, por
ejemplo, que la Sala de lo Constitucional, que en el mismo
periodo resolvió tanto como 63% de sus expedientes
activos, o la de lo Penal, que resolvió 117%.
5.2. Sentencias destacadas en temas
constitucionales: la indemnización
por daño moral 26
de procesos. Si se puede hacer una relación entre el
La Sala de lo Constitucional ha resuelto en el proceso
número de procesos terminados y el número de
de inconstitucionalidad 53-201227 que la Asamblea
colaboradores, en la Sala de lo Constitucional se han
Legislativa ha cometido una inconstitucionalidad por
finalizado 16.3 procesos por cada colaborador, en la
omisión, por no desarrollar en una ley la indemnización
Sala de lo Contencioso Administrativo 4.7 procesos por
por daño moral, reconocida como una garantía de los
cada colaborador, en la Sala de lo Penal 8.2 procesos por
derechos fundamentales en el art. 2 Cn.
cada colaborador y en la Sala de lo Civil, 2.3 casos por cada
colaborador.
14
Estudios
Legales
La Sala estableció que dentro de la tipología de normas
difícil y particularmente importante, porque están en
que contiene la Constitución existen los mandatos
juego valores fundamentales del Estado de derecho,
constitucionales, normalmente dirigidos al legislador,
como la igualdad y la seguridad jurídica. El legislador
que son verdaderas imposiciones jurídicas que este debe
deberá encontrar una forma de viabilizar que los
respetar. Este tipo de mandatos pueden tener un plazo
jueces puedan declarar las indemnizaciones sin caer en
expreso o puede estar condicionado por la existencia de
arbitrariedades que puedan afectar otros derechos y
circunstancias actuales que demanden razonablemente
principios.
su regulación jurídica. Estimó que si bien existen
5.3. Las resoluciones de Corte Plena
algunas consideraciones en legislación especial sobre
la indemnización por daño moral, no están regulados
los supuestos en los que procede ni los presupuestos
Uno de los temas que surgió en este semestre fue
mínimos indispensables para cuantificarlo. Concluye que
la posibilidad de que las sesiones de Corte Plena de
desde que la Constitución fue emitida, hace ya 31 años,
la CSJ sean públicas. En este organismo participan
está vigente la disposición que no ha sido desarrollada,
los 15 magistrados de las diferentes salas de la CSJ y
por lo que existe la inconstitucionalidad por omisión.
sus facultades son principalmente administrativas,
La Sala establece a la Asamblea Legislativa un plazo
si bien tienen algunas que son jurisdiccionales.
que vence el 31 de diciembre de 2015 para que dicte la
Uno de los magistrados declaró en los medios de
legislación pertinente, y aclara que cualquier caso en el
comunicación que el nivel de debate en la CSJ es
que se haya otorgado indemnización por daño moral
pobre y que le gustaría que se hicieran públicas
en virtud de la aplicación directa de la Constitución
las sesiones28. Este tema fue discutido durante las
mantiene su validez.
entrevistas legislativas a los 30 candidatos a la CSJ, donde
la mayoría expresó que las sesiones debían ser públicas,
La Sala no profundiza sobre la naturaleza del daño, pero
respetando las excepciones legales.
lo define como el que afecta un bien jurídicamente
relevante, fuera de las esferas patrimoniales, de modo
La idea tiene sentido, hay temas que son de indiscutible
que es una de las formas de daño inmaterial, en cuanto se
refiere a los efectos psíquicos sufridos por la violación de
un derecho, efectos tales como aflicción, dolor, angustia u
otras manifestaciones del impacto emocional o afectivo.
La ley deberá ser emitida antes que termine el año 2015
y representa un esfuerzo enorme porque hay muchos
interés para el país y mejoraría la transparencia en la
CSJ. Desde luego, deberían tomarse las precauciones
necesarias para garantizar la reserva de los asuntos en
los que haya necesidad, conforme con la ley. Esto supone
la necesidad de la creación de un reglamento de las
sesiones de Corte Plena donde se establezcan tanto los
lineamientos para el desarrollo de las sesiones, como
elementos que se deben ponderar. Se deben resolver
para la reserva de sus contenidos. La CSJ intentó emitir
cuestiones tales como si debe ser una nueva ley o una
un reglamento interno, que fue propuesto en marzo
reforma al Código Civil, cuándo se configura el daño
moral, cuál será el procedimiento y sobre todo, cómo se
cuantificará. Este último aspecto es excepcionalmente
15
de 2010, pero las discusiones se estancaron desde el
principio y no logró ser aprobado29.
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
En cuanto a las actas de Corte Plena y los acuerdos
a Corte Plena un informe estadístico de la situación en
en ellas reportados, la publicación tiene un margen
el Departamento de Investigación Judicial y un plan de
de atraso, por lo que en este apartado se presenta el
trabajo con medidas para afrontar el problema, el cual
número de acuerdos de Corte Plena extraídos de las
fue aprobado. La situación es crítica, pues se mostró que
actas publicadas en el primer semestre de 2015, pero
había algunos expedientes desde hace 20 años y la ruta
que no necesariamente son de reuniones celebradas
que siguen los expedientes en el proceso no tenía actores
en ese periodo. El resultado da una idea de cómo está
precisos. Por ello, se propuso crear una triangulación
trabajando esta institución. En este caso se incluyen 32
donde solo participen el Departamento de Investigación
actas, la primera del 26 de agosto de 2014 (publicada
Judicial, la Comisión de Jueces y la Presidencia de la CSJ.
4 meses después de la reunión a la que se refiere) y la
Se clasificaron los expedientes y se propuso contratar
última, del 28 de mayo de 2015.
colaboradores temporales para atender la carga en un
En total, se contaron 243 acuerdos en las actas
publicadas, 32 más que los 211 encontrados en el
semestre anterior. Estos se han agrupado en este
informe, en varias categorías, como se observa en
el cuadro 6.
Este semestre, aún no se reflejan progresos destacados
en la solución a los procesos disciplinarios contra
funcionarios judiciales. Entre el 1 de enero y el 15 de
junio de 2015, se finalizaron 116 procesos disciplinarios
Cuadro 6. Acuerdos de Corte Plena en las
actas difundidas en el primer semestre de
2015 30
Tipo de acuerdo
Aprobación o modificación
de acta y agenda
Decisiones jurisdiccionales
Función disciplinaria
Nombramiento de jueces
Otras decisiones administrativas
Total
plazo de 18 meses31.
Cantidad
42
57
74
29
41
243
Fuente: Actas publicadas en el periodo
contra miembros de la carrera judicial32. Entre los
procesos finalizados en Corte Plena, hubo 6 procesos
terminados por exoneraciones, 9 procesos por sanciones
de suspensión y 4 por sanciones de remoción33.
Sobre los procedimientos disciplinarios activos
(esperando ser resueltos), al 15 de junio de 2015
había 1,154 (93 más que los reportados al final
del semestre anterior). De entre estos, había 209
jueces con 1 denuncia, 93 con 2 denuncias, 52 con 3
denuncias y 120 con más de 3 denuncias34. Esto indica
5. 4. Sanciones a funcionarios
judiciales y profesionales del derecho
la magnitud del desafío que tiene la CSJ para cumplir con
Investigación judicial
alcanzaron los objetivos propuestos.
La depuración judicial ha sido un problema constante
Investigación profesional
su atribución. En los próximos informes se monitoreará si
las medidas aprobadas en este semestre en Corte Plena
en los últimos años, debido a que la cantidad de casos
que se resuelven no es significativa para atender la
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional
demanda existente. El 8 de enero de 2015 se presentó
de la CSJ informó35 que entre el 1 de enero y el 15
16
Estudios
Legales
de junio de 2015 se finalizaron 79 expedientes de
de la votación del municipio o departamento, pueda
procesos disciplinarios contra abogados y notarios,
cambiar al partido político o coalición ganador (art. 215).
según el detalle del cuadro 7.
La realización del escrutinio con base en actas responde
a la idea que cada JRV sea quien dé fe de lo que sucedió
Cuadro 7. Resoluciones de Corte Plena
sobre investigación profesional
Finalizados por no cumplir presupuestos
procesales o por ser improcedentes
24
Abogados y notarios sancionados con
inhabilitación
Abogados y notarios sancionados con
suspensión
Abogados y notarios exonerados
de responsabilidad
Otras resoluciones (rehabilitación, revisión)
5
en sus urnas, evitando cualquier manipulación de su
contenido por un ente centralizado.
Aparte del caso antes enunciado que está expresamente
regulado en la ley, con la expresión “abrir las urnas” se
ha hecho referencia a cuatro supuestos en los últimos
20
años. En primer lugar, se puede hablar de abrir las urnas
26
como medio de prueba en un proceso de nulidad del
escrutinio, solo para comparar que las actas aludidas
4
reflejen el contenido de las urnas a las que corresponden.
Fueste: elaboración propia con base en solicitud de información.
Esto es lo que se realizó en Zaragoza en 2012, y no debería
representar mayor discusión, porque el mandato de los
Al 25 de junio de 2015 había 1,730 expedientes
activos, 53 menos que al cierre del semestre anterior.
arts. 214 y 215 del CE de realizar el escrutinio basado solo
en actas no aplica una vez que este ha terminado.
La situación sigue siendo difícil y la CSJ debe tomar
medidas para afrontarla.
En segundo lugar, se puede hablar de abrir las
6. SISTEMA ELECTORAL
urnas como herramienta para realizar el escrutinio,
6.1. El escrutinio final y las peticiones
de “abrir las urnas”
propiamente el conteo voto por voto. Esto es lo que
recalificando lo acordado por las JRV, lo que sería
se pidió en la elección presidencial de 2014. Esto está
impedido por la ley, pero FUSADES ha recomendado
que se considere la posibilidad de regular que esto sea
Durante el escrutinio final de las elecciones de marzo de
posible en casos de elecciones muy cerradas como ha
2015, aparecieron muchas actas de Juntas Receptoras de
ocurrido en otros países37.
Votos con inconsistencias graves, a tal grado que algunas
consignaban más votos de los que eran posibles en una
En tercer lugar, abrir las urnas puede significar que
urna . Esto puso en la discusión pública la necesidad
durante el escrutinio, al identificarse actas con graves y
de que se “abrieran las urnas”. El Código Electoral (art.
evidentes inconsistencias, se decida verificar la voluntad
214) establece que para realizar el escrutinio final, el TSE
popular, cuando sea imposible o inverosímil que esta
tomará como base las actas de cierre y escrutinio de cada
esté reflejada en el acta. Es lo que ha sucedido en 2015.
una de las Juntas Receptoras de Votos (JRV) y establece
Se estima que este también es un asunto no reglado
como única excepción para la apertura de urnas, cuando
que podría establecerse en la ley como una excepción
con la suma de los votos impugnados, el resultado final
al escrutinio con base en actas, delimitando lo que se
36
17
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
entendería por graves inconsistencias y determinando el
indiscutibles facultades para conocer de estos procesos
procedimiento, incluidas las medidas de seguridad para
porque el art. 208 Cn. inc. final establece: “El Tribunal
que se respete el contenido de las urnas.
Supremo Electoral será la autoridad máxima en esta
materia, sin perjuicio de los recursos que establece
Finalmente, en 2015, se presentó un cuarto caso de
esta Constitución, por violación de la misma”. Como
apertura de urnas, uno que fue ordenado no por el TSE,
puede observarse, la misma disposición que convierte al
sino como medida cautelar en procesos de amparo
TSE en la máxima autoridad en materia electoral también
constitucional por violación al derecho de sufragio
sujeta sus actuaciones al control de constitucionalidad en
pasivo, que se limitó a las elecciones de diputados de
procesos ya no electorales, sino constitucionales, como el
San Salvador y que incluyó la recalificación del voto.
amparo. El TSE tiene la última palabra sobre los procesos
electorales, pero la Sala de lo Constitucional la tiene sobre la
La Sala de lo Constitucional admitió las demandas de
constitucionalidad de las actuaciones de este organismo.
amparo de candidatos a diputados en las elecciones
legislativas de 2015, para evaluar si en dicho proceso
el TSE ha afectado el derecho constitucional de estos
ciudadanos de optar a cargos públicos (art. 72 ord. 3° Cn.)
debido a anomalías en el escrutinio final. En la misma
resolución ordenó al TSE que proceda al recuento de
votos correspondientes a la “Elección de Diputados para la
Asamblea Legislativa del Departamento de San Salvador”
En segundo lugar, es necesario hacer referencia a la
medida cautelar de recontar los votos. Las medidas
cautelares se emiten en los procesos para garantizar
que lo que se resuelva en la sentencia definitiva de los
procesos jurídicos pueda tener aplicación en la realidad,
es decir, que no se resuelva sobre algo que ya no pueda
y presentara los resultados de este a más tardar el 21
subsanarse. Para ello, debe observarse que la demanda
de abril. Las credenciales entregadas a los diputados
“tenga apariencia de buen derecho”, es decir, que en
electos gozarían de valor provisional sujetas al
un análisis preliminar se observe que es posible que los
resultado de este recuento38.
demandantes tengan razón; y que esperar hasta que
termine el proceso puede hacer que el daño a derechos
La primera consideración jurídica pertinente al análisis
fundamentales sea irreparable. La Sala sustentó ambos
de esta admisión es si la Sala está facultada para conocer
elementos, y consideró, por ejemplo, que los nuevos
de procesos de amparo relacionados con derechos
diputados tomarían posesión el 1 de mayo, mientras que
constitucionales que resultan afectados por actuaciones en
la sentencia definitiva podría no estar lista para entonces,
los procesos electorales. La pregunta tiene sentido porque
por lo que es necesario que para esa fecha ya se conozca
el presidente del TSE, según medios de comunicación,
si las anomalías en los procesos electorales afectaron los
recordó que el TSE es la máxima autoridad en materia
derechos de los demandantes. En el proceso de amparo,
electoral, considerando que “podría inaplicarse la
la Sala de lo Constitucional es el juez, y el TSE, la parte
sentencia de la Sala de lo Constitucional”39. La respuesta
demandada, por lo que las resoluciones que la primera
es contundente: la Sala de lo Constitucional tiene
emita son de obligatorio cumplimiento para el segundo.
18
Estudios
Legales
No debe olvidarse que la Constitución es la normativa
diputados y los miembros de los concejos municipales.
de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico y
Esto genera dos problemas que no la hacen recomendable:
establece que corresponde al Órgano Judicial “la
el primero es que las elecciones cada tres años permitían
potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en
a los ciudadanos un control con intervalos más cortos
materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral,
sobre concejos municipales y diputados, evitando, por
agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en
ejemplo, la existencia de correlaciones de fuerzas políticas
las otras que determine la ley”. El TSE no tiene facultades
como consecuencia de prácticas ilícitas y la segunda
constitucionales para negarse a cumplir la resolución
-la cual afecta solo a los diputados- es que ya no se
emitida por la autoridad judicial.
aplicará el precepto constitucional de “una legislatura una
magistratura”, algo que se estableció en las sentencias
Inicialmente, la medida cautelar fue emitida para que el
TSE finalizara el conteo el 21 de abril40, pero tras el retraso
de inconstitucionalidad de los decretos de elección de
de este solicitando una aclaración que parecía innecesaria,
magistrados de 2012 y 200644. El acuerdo de reforma
se prorrogó el plazo para el 27 de abril41. Como el TSE
incluye una disposición transitoria que establece que
tampoco cumplió, se modificó la medida cautelar
los diputados y alcaldes elegidos en 2018, durarían
suspendiendo la toma de posesión de 24 diputados del
en su cargo hasta 2022, lo cual condiciona el calendario
departamento de San Salvador mientras el TSE terminaba
electoral a que continúen existiendo elecciones de medio
de contar y ordenó que la Asamblea se instalara con 60
término. Esto permitiría a la ciudadanía que si hay
diputados, lo cual es suficiente cuórum para deliberar y
abusos por una mayoría afín al Gobierno, esta pueda
decidir . La Asamblea no se instaló y esperó el resultado
ser modificada; y en sentido opuesto, que si hay una
del TSE, el cual presentó su informe a la Sala de lo
mayoría en la oposición que paraliza el funcionamiento
Constitucional el 11 de mayo, según el cual se recuperaron
de las políticas presidenciales, esto también pueda ser
20,991 votos que no habían sido debidamente calificados,
cambiado45.
42
pero que no cambiaron el resultado . Finalmente, la Sala
43
revocó la medida cautelar y la Asamblea se instaló el 14
En cuanto a los problemas que persisten, específicamente
de mayo. Se estima que la medida fue útil para rescatar el
en cuanto al distanciamiento temporal del control
valor del voto de los ciudadanos, lo que equivale a buscar
ciudadano de sus funcionarios por medio del voto, se
la verdad real en cuanto a la legitimidad de los diputados
ha alegado la conveniencia del ahorro en elecciones y
por medio del sufragio.
no pasar continuamente en campaña. Sobre lo primero,
vale decir que si bien los recursos del Estado se deben
6.2. Ampliación del periodo de
funciones de diputados y concejos
municipales
usar con eficiencia, también es importante permitir a
los ciudadanos el poder de cambiar a sus funcionarios
cuando estos no desempeñen apropiadamente sus
funciones. Sobre lo segundo, el hecho de pasar en campaña
El 23 de abril de 2015, la Asamblea Legislativa aprobó
se debe al irrespeto de los plazos de la campaña y la
un acuerdo de reforma constitucional que si se ratifica,
pasividad del TSE ante ello, no al periodo de duración en el
elevaría de 3 a 5 años la duración en el cargo de los
cargo46.
19
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2015
La ampliación de los plazos, se ha afirmado, también
ello, si bien se considera que la Asamblea Legislativa
genera la distorsión del principio de “una legislatura
es el órgano facultado para reformar la Constitución,
una magistratura”, lo que puede propiciar más
siempre que no se afecten cláusulas pétreas47, se estima
interferencia partidaria en la justicia, porque una misma
que tal reforma jurídica no es deseable para el sistema
configuración legislativa elegirá hasta 2/3 de la CSJ. Por
democrático y su sistema de frenos y contrapesos.
7. CONCLUSIONES
En este semestre se observan situaciones relacionadas con el Estado de derecho en su
conexión con la seguridad ciudadana que deben considerarse, tales como los informes que
la Presidencia de la República debe enviar a la Asamblea Legislativa sobre las labores de la
Fuerza Armada en materia de seguridad pública, los cuales no se han enviado. El combate al
problema de la inseguridad ciudadana debe ser efectivo y enmarcado dentro del respeto al
Estado de derecho.
El proceso de elección de magistrados de la CSJ se ha visto influenciado por la jurisprudencia
constitucional en la etapa de postulación de candidatos por el CNJ, la cual logró algún efecto
positivo en la transparencia de las entrevistas a candidatos tanto en el CNJ como en la Asamblea
Legislativa. No obstante, el proceso presentó inconvenientes en algunas de sus etapas, por
ejemplo, que la propuesta de candidatos del CNJ sigue careciendo de una motivación apropiada
que sustente la decisión y la Asamblea Legislativa incumplió los plazos legales.
Se han acordado algunas medidas en la CSJ para avanzar en la depuración judicial. A pesar de
ello, en este semestre todavía no se observaron progresos significativos en relación con la gran
cantidad de expedientes activos, no solo en el Departamento de Investigación Judicial, sino
también en la Sección de Investigación Profesional.
Vuelven a darse amenazas serias contra la Sala de lo Constitucional expresadas en discursos
agresivos que más allá de la crítica de las sentencias, llegan a ser presiones políticas contra
la independencia de los magistrados. Esto exige la presencia de una sociedad civil activa en
defensa de la institucionalidad establecida en la Constitución.
20
Estudios
Legales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS
Y SEGURIDAD CIUDADANA
21
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
Este eje parte de la idea que un clima de negocios
favorable requiere altos niveles de seguridad ciudadana,
Gráfica 1. Ranking de países en el Índice de
Libertad Económica
la modernización del Gobierno y la aprobación de leyes
Venezuela
favorables a la inversión.
Nicaragua
1. INDICADORES
Guatemala
Panamá
1.1. Indicadores internacionales
En este semestre, la FundaciónVenezuela
Heritage publicó el
Índice de Libertad Económica 2015,
que evalúa diversas
Nicaragua
Reprimida
El Salvador
Mayormente c
Costa Rica
Moderadamen
Perú
Mayormente li
Uruguay
Colombia
Chile
perspectivas de la libertad: Estado
de derecho, gobierno
Guatemala
0
limitado, eficiencia regulatoria yPanamá
mercados abiertos.
50
moderadamente libre .
200
Mayormente controlada
pasando de 69.2 a 65.7 puntos (en
una
escala de 1 a
Costa
Rica
48
150
Reprimida
Desde 2008, El Salvador ha retrocedido
El Salvador su puntaje,
100), pasando de ser una sociedad mayormente
libre a
Perú
100
Moderadamente libre
Fuente: Heritage Foundation, 2015.
Mayormente libre
Uruguay
Colombia
el deterioro de la libertad económica de El Salvador socava
El Salvador obtuvo la posición 62 de Chile
178 países evaluados,
el actual débil entorno institucional. Los altos índices de
50de
3 posiciones menos que el año pasado, y la0 posición 12
100 e inseguridad
150
200
crimen
menoscaban
el entorno jurídico que
29 países de América Latina, la gráfica 1 muestra el grado
también está expuesto a actos de corrupción y obstrucción;
de libertad económica de algunos países.
sin embargo, los entornos comerciales y de inversión
relativamente abiertos han alimentado el crecimiento y han
Durante los últimos cinco años, la libertad económica en
compensado de alguna manera estas debilidades.
El Salvador se ha reducido en más de 3.0 puntos, y el país
ha registrado su puntuación más baja en el Índice 2015.
El informe detalla que a pesar de los esfuerzos de
El informe señala que este resultado se explica por la
reforma en curso, el entorno normativo general sigue
disminución de la mitad de las 10 libertades económicas, y
siendo una carga, por ejemplo, establecer una empresa
22
Estudios
Legales
lleva más de dos semanas en promedio, la obtención de
100,000; en cambio, tiene cerca de 356 policías por cada
los permisos necesarios implica 25 procedimientos, y
100,000, ligeramente arriba del promedio de los países
la falta de flexibilidad en el mercado laboral dificulta el
del ranking, de 332 por cada 100,00051, gráfica 3.
crecimiento del empleo.
Otro estudio publicado por la organización Freedom
House, destaca que las empresas y los ciudadanos son
víctimas del delito de extorsión por parte de grupos
Gráfica 2. Posición obtenida por los países
de Centroamérica, del más pacífico al menos
pacífico, según el Índice Global de Paz
criminales de forma regular, y que la falta de capacidad
del Gobierno por controlar la violencia en general, ha
llegado a complicar además el ejercicio de la libertad
116
123
118
de circulación en el país49. Estos niveles de violencia
han conllevado a que El Salvador sea evaluado por el
Índice Global de Paz (IGP), del Institute For Economics and
Peace, como el país más violento de Centroamérica y del
74
64
Caribe50, gráfica 2.
Ante la falta de efectividad para controlar la violencia,
34
debe sumarse la falta de efectividad para juzgar y
condenar a los responsables, en muchos casos. El Índice
Global de Impunidad (IGI), publicado en abril de 2015
los cuales son de América). El IGI reveló que el problema
de El Salvador se concentra en cómo están estructurados
sus sistemas de justicia y seguridad. Por ejemplo, el país
tiene aproximadamente 10 jueces por cada 100,000
habitantes, abajo del promedio mundial de 17 por cada
23
Fuente: elaboración propia con base en datos del
Índice Global de Paz 2015
do
r
El
Sa
lva
ala
ate
m
Gu
ur
as
nd
a
Ho
gu
ca
ra
am
á
Pa
n
Ni
impunidad, entre 59 países que abarca el estudio (17 de
ta
a El Salvador como el octavo país con mayores niveles de
Co
s
la Universidad de las Américas de Puebla, México, ubica
Ric
a
por el Centro de Estudios Sobre Impunidad y Justicia de
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Gráfica 3. Promedio de jueces y policías en El Salvador, comparado con promedio mundial
400
17
18
16
350
14
300
12
200
8
150
6
100
4
50
2
0
356
250
10
10
332
Promedio mundial de
jueces
0
Promedio de jueces
en El Salvador
Promedio mundial
de policías
Promedio de policías
en El Salvador
Fuente: Índice Global de Impunidad 2015, datos por cada 100,000 habitantes.
Como parte del sistema de seguridad, el IGI tomó en
de libertad en todo el sistema penitenciario es de
consideración el hacinamiento carcelario del país y el
8,49053; no obstante, al 29 de junio de 2015, había
poco personal penitenciario52. Según datos brindados
30,047 privados de libertad54, entre condenados y
en marzo de 2015 por la Dirección General de Centros
procesados, lo que equivale al 354% de su capacidad
Penales (DGCP), la capacidad instalada para privados
instalada, gráfica 4.
Gráfica 4. Hacinamiento carcelario en El Salvador
35,000
30,047
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
8,490
5,000
0
Capacidad instalada en el sistema
penitenciario
Número real de reclusos
Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales de la DGCP, al 29 de junio de 2015.
24
Estudios
Legales
1.2. Encuestas
que los temas relacionados con el crimen, la violencia
y la seguridad constituyen un desafío serio para la
gobernabilidad democrática en las Américas56.
En febrero de 2015, se publicó el más reciente estudio
del Barómetro de las Américas, realizado por el Proyecto
El clima de negocios también es evaluado por la Encuesta
de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus
Dinámica Empresarial de FUSADES. A partir del primer
siglas en inglés), con cifras del año 2014. El mismo
trimestre de 2015, se incrementó la mención de la
señala que durante la última década, la economía es
delincuencia entre los principales factores que hacen que el
la principal preocupación y la seguridad ciudadana
clima de inversión se perciba como desfavorable: el 54% de
es la segunda preocupación más importante, según
los empresarios lo señalaron en el segundo trimestre (línea
expresa la población en las Américas. No obstante, la
clara, gráfica 5). Durante los meses de abril a junio de 2015,
brecha se ha ido reduciendo, y se reporta un crecimiento
el 26% de los empresarios entrevistados reportaron haber
constante del porcentaje de la población que identifica
sido víctimas de alguna acción delincuencial en los últimos
a la seguridad como el problema más importante que
tres meses (línea punteada, gráfica 5); este indicador se
enfrenta el país55.
mantiene en ese nivel desde hace poco más de un año. Sin
embargo, la mención de la delincuencia como el factor más
En la región centroamericana, El Salvador es el país
importante que afectó la actividad de la empresa, registró
en el que más ciudadanos identifican a la seguridad
un aumento significativo, pasando de 24% en el primer
como el problema principal, y es el segundo dentro de
trimestre de 2015, al 34% en el segundo trimestre del
24 países de América y el Caribe. El estudio concluye
mismo año (línea oscura, gráfica 5).
Gráfica 5. ¿Cómo afecta la delincuencia a las empresas?
% de empresas
75
75
50
50
Principal factor que afecta
actividad de la empresa
Afecta clima de inversión
Víctimas últimos tres meses
25
25
0
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES.
25
2013
2014
2015
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Una encuesta de la empresa Research & Planning, realizada
duplica al 36.6 % obtenido en un sondeo similar, realizado
a 353 empresarios que asistieron al Encuentro Nacional
en el ENADE del año pasado. Los empresarios reportan una
de la Empresa Privada (ENADE) en mayo de 2015, también
mayor incidencia de extorsiones y un aumento en el costo
muestra que los problemas de violencia y criminalidad
de la seguridad privada58.
en el país son el principal obstáculo para realizar nuevas
En ese mismo sentido, durante este semestre, distintas
inversiones. Según los resultados, un 62.6 % de los
gremiales empresariales manifestaron su preocupación
empresarios dijo haber dejado de invertir debido a los
ante la delincuencia y sus consecuencias en las distintas
problemas de inseguridad ciudadana. Esta proporción
actividades económicas de la sociedad, cuadro 159.
Cuadro 1. Algunos comentarios de gremiales sobre los efectos de la inseguridad
Actores
Preocupaciones y soluciones
ABANSA
Limita la capacidad y el interés de las pequeñas y medianas empresas para continuar
invirtiendo y solicitando financiamiento
ASI
La actividad industrial a nivel nacional se ve afectada debido la delincuencia, junto a la
arbitrariedad y actitud de algunos funcionarios, la falta de mantenimiento de la
infraestructura, la excesiva burocracia, entre otros
CAMARASAL y la
Fundación Gloria de
Kriete
Afecta la búsqueda de trabajo debido a que existe desconfianza en la empresa
contratante sobre los aspirantes a un empleo y el entorno que les rodea. Por ejemplo, el
trabajo de vendedor representa el 33.3% de los empleos con mayor dificultad para ser
cubiertos, seguido por la plaza de cajeros, con 12.5%, así como meseros y supervisores,
con 6.25% cada uno
FMI, BID y BM
En un foro, las organizaciones resaltaron distintas medidas para solucionar la
inseguridad y el bajo crecimiento económico:
• Recuperar la sostenibilidad fiscal para respaldar el crecimiento a largo plazo.
• El sector privado debe retomar el liderazgo en dinamizar la inversión, crear empleo y
promover el crecimiento, mientras que, el gobierno debe facilitar las condiciones
para hacer negocios y modernizar la infraestructura.
• El dinamismo exportador es esencial para elevar el crecimiento sostenible, y por ello
el sistema educativo debe promover la creación de productos basados en mano de
obra calificada.
• Eliminar los trámites burocráticos innecesarios, mejorar el clima de negocios y el
acceso al financiamiento, particularmente para las empresas pequeñas y medianas.
• Ejecutar una estrategia integral que combine sanciones más eficaces con
oportunidades educativas y de empleo para los jóvenes.
• Modernizar la infraestructura, y los APP bien diseñados pueden multiplicar las
oportunidades de inversión y reducir riesgos potenciales.
Fuente: Elaboración propia.
26
Estudios
Legales
2. APUESTAS DE PAÍS
puso en suspenso mientras se definían las elecciones
Existen actualmente cuatro grandes apuestas para mejorar
debidamente nombrado para el último trimestre del
el clima de negocios y la seguridad ciudadana en el país;
año, período en el cual se ha programado, de acuerdo
tres de ellas se ejecutan con el apoyo de los Estados Unidos
con el Gobierno, que Fomilenio II inicie operaciones.
de América, y una de estas es un esfuerzo estrictamente
La falta de nombramiento de este observador, no ha
nacional. Por ende, será importante que estas puedan
impedido el funcionamiento de la Junta Directiva de
articularse unas con otras, para lograr los mejores resultados
Fomilenio, ya que cuenta con los votos necesarios para
para el país. A continuación se desarrollarán los avances de
el quórum y la toma de decisiones.
de alcaldes61. Se espera que dicho observador esté
cada una de estas durante el primer semestre de 2015.
Durante el resto del semestre, Fomilenio II ha realizado
un proceso de contratación de su personal que debería
Además, la constitución de un Consejo para la
Competitividad que sirva de sombrilla para unificar
servir como referente para el ingreso al servicio civil
los esfuerzos de diálogo dispersos en el país y que
en el resto de oficinas públicas, dado que existían
ayude en la implementación de las 3 iniciativas con
mecanismos para asegurar el mérito y la igualdad
el Gobierno de los Estados Unidos, sería una señal
de oportunidades62. Al cierre del informe faltaba el
concreta que podría dar el Gobierno para una mejora
nombramiento de algunos puestos, tales como el de la
contundente en el clima de negocios de El Salvador.
gerencia de adquisiciones y compras63.
2.1. Fomilenio II
Se espera que Fomilenio II entre en vigencia el 4 de
El 12 de marzo del 2015, el Gobierno de El Salvador
Salvador debe cumplir con ciertos prerrequisitos
nombró a la Junta Directiva de Fomilenio II conformada
que ha establecido la Corporación Reto del Milenio
por siete miembros con voz y voto, y sus respectivos
(MCC, por sus siglas en inglés) para otorgar su primer
suplentes, y se eligió al Dr. William Pleitez como Director
desembolso; entre estos requisitos cabe mencionar:
Ejecutivo de dicha oficina pública, responsable de la
i) la creación del Organismo de Mejora Regulatoria, ii)
ejecución del segundo Convenio del Reto del Milenio
contar con el plan de cumplimiento fiscal, iii) plan de
en El Salvador60. Adicionalmente, la Junta Directiva
auditoría, iv) plan de monitoreo y evaluación y v) plan
contará con la participación de ocho miembros en
de acción de reasentamiento estratégico. Asimismo,
calidad de observadores, quienes tendrán derecho a
aún falta que el Fiscal General de la República emita
voz en las deliberaciones, de acuerdo con la Ley de
opinión certificando las condiciones precedentes
Creación del Fondo del Milenio II. Al cierre del informe,
para que dicho programa entre en vigor y la Carta de
seguía pendiente el nombramiento del observador
Cumplimiento del Secretario Técnico64.
septiembre de 2015, para lo que el Gobierno de El
representante de los alcaldes, ya que el proceso se
27
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Una vez constituida la institucionalidad de Fomilenio II
para seguir con el combate de la inseguridad y falta
y una vez creado el Organismo de Mejora Regulatoria,
de productividad en el sector transable?, ¿cómo el APC
es crucial la puesta en marcha del proyecto pionero
complementará a Fomilenio II y a la iniciativa del Plan para
del componente de Clima de Negocios, el Sistema de
la Prosperidad del Triángulo Norte?
Mejora Regulatoria, que permitirá mejorar la calidad
de la normativa que se elabore en el país y ayudará a la
Al cierre de este informe, aún no se había publicado el
simplificación de trámites y facilitación del comercio.
Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento,
Este proyecto impactará positivamente en el clima
por lo que se presentarán sus resultados en la siguiente
de negocios del país, dado que implica un cambio
entrega del Informe de Coyuntura Legal e Institucional.
permanente en la Administración Pública para asegurar
duración de esta donación.
2.2.1. Metas reprobadas en el Asocio
para el Crecimiento
Otro reto importante es la implementación de la Ley
Durante el primer semestre de 2015, se ha dado
Especial de Asocios Público-Privados (Ley APP), dado que
seguimiento a los avances del país en las observaciones
se cuenta con un componente para el fortalecimiento
señaladas en el Sexto Informe Semestral del Asocio para
de PROESA y para la promoción de este nuevo esquema
el Crecimiento, que comprende de mayo a noviembre
de inversión dentro de Fomilenio II, así como dentro del
de 2014. De las cinco principales observaciones hechas
Asocio para el Crecimiento.
al país en las metas no aprobadas del referido informe,
la sostenibilidad de la mejora regulatoria, más allá de la
únicamente algunas han sido cumplidas por el Estado.
2.2. Asocio para el Crecimiento (APC)
Entre las cumplidas, está la relativa a la aprobación
de la Ley Reguladora del Uso de Medios de Vigilancia
El APC ha llegado a más de la mitad de su período de
Electrónica, la cual entró en vigencia en febrero de
implementación, por ello es propicio hacer una evaluación
2015, y con la cual se pretende reducir el hacinamiento
del camino recorrido en las metas de seguridad y
carcelario a través del uso de brazaletes de vigilancia
productividad, en especial porque el Gobierno debe
electrónica. El art. 6 de la ley establece que se creará
priorizar las acciones a implementar dado que el impacto
un Centro de Monitoreo de Medios de Vigilancia
efectivo en las políticas sigue siendo uno de los principales
Electrónica, bajo la DGCP. No obstante, en respuesta a
desafíos del Asocio, y a medida que se acerca el fin de su
una solicitud de información hecha a la DGCP el 15 de
período, se vuelve indispensable responder a las siguientes
junio de 2015, esta entidad informó que “el montaje
preguntas: ¿qué temas deben priorizarse en los últimos
del Centro de Monitoreo de Medios de Vigilancia
semestres del APC?, ¿cómo se medirá el impacto que
Electrónica, depende directamente de la puesta en
ha tenido en las dos restricciones del país?, ¿qué hará
marcha de dicho proyecto, en tal sentido a la fecha no
El Salvador para continuar el diálogo público-privado
se ha iniciado proceso de licitación”65.
28
Estudios
Legales
La otra observación es la relativa a la aprobación de
ha solucionado este problema, dando facultades
reformas a la Ley de Telecomunicaciones para bloquear
transitorias a la Cámara de lo Penal de la Sección del
las señales de telecomunicaciones al interior de los
Centro.
centros penales. En marzo de 2015, la Asamblea
Legislativa aprobó una nueva Ley Especial contra el
Finalmente, debe destacarse la falta de avance en una
Delito de Extorsión, la cual en su mayoría repite el
nueva Ley de la Función Pública que sustituya a la actual
contenido de otras leyes vigentes, como el Código
Ley del Servicio Civil, la cual brindaría herramientas
Penal y el Código Procesal Penal, y cuya única novedad
para profesionalizar a la Administración Pública de El
relevante fue establecer sanciones contra las empresas
Salvador, asegurar la meritocracia y mejorar la confianza
telefónicas que no colaboren con eliminar las señales de
del público en el Gobierno, tal como se destaca más
telecomunicaciones al interior de los centros penales66.
adelante en este eje.
El art. 16 de la nueva ley establece que en un plazo no
mayor a 90 días, contados a partir de la vigencia de la
ley, la SIGET emitirá las medidas técnicas para hacer
cumplir dicha prohibición. El 26 de junio de 2015, la
SIGET informó, a través de su oficial de información,
que es “inexistente” la información referente a las
medidas técnicas para hacer cumplir la prohibición de
brindar servicios de tráfico de telecomunicaciones en
los espacios físicos donde están ubicados los centros
penitenciarios67, por lo que se estará pendiente de
2.3. Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y
Convivencia, que es un espacio de diálogo públicoprivado, impulsado por el Gobierno actual, presentó su
plan, denominado “Plan El Salvador Seguro”, con 124
acciones que requieren de US$2,100 millones (casi seis
veces el monto del último FOMILENIO). No obstante, aún
cuando estas sean emitidas.
no es claro cómo se ejecutarán todas esas acciones.
En cuanto a las observaciones que continúan sin
superarse, se destaca la falta de ejecución del préstamo
En abril de 2015, la Asamblea Legislativa aprobó un
por US$71 millones del Banco Centroamericano de
crédito de US$45 millones con el Banco Interamericano
Integración Económica (BCIE) para mejorar y ampliar
de Desarrollo (BID), para financiar el “Programa de Apoyo
el sistema penitenciario, el cual fue aprobado por
Integral a la Estrategia de Prevención de la Violencia”, el
la Asamblea Legislativa en octubre de 2013. Sobre
cual sería ejecutado en el marco del Consejo69. El Ministro
este tema, se consultó en diciembre de 2014 a un
de Justicia y Seguridad Pública ha mencionado como
funcionario del Ministerio de Justicia y Seguridad
otra posibilidad la de crear un nuevo impuesto destinado
Pública (MJSP), quien informó que el BCIE aceptó una
a seguridad pública70. Sobre este tema, el Presidente de
solicitud de prórroga y que esperan iniciar con el primer
la República dijo, en junio de 2015, que el Consejo será el
desembolso hasta el segundo semestre de 201568. La
que analizará esta posibilidad, y que también se analiza
segunda observación es la de la falta de creación de
solicitar un nuevo préstamo por US$200 millones de
una Cámara Especializada de Extinción de Dominio
dólares con el BID, para el mismo fin71.
de carácter permanente, ya que en la práctica la CSJ
29
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Algunas gremiales, como la Cámara de Comercio e
ciudadanos y que generen arraigo, por medio de cuatro
Industria de El Salvador, han criticado la posibilidad de
líneas estratégicas: dinamizar el sector productivo,
un nuevo impuesto para seguridad, señalando que esta
desarrollar el capital humano, mejorar la seguridad
carece del criterio técnico que “todo impuesto, toda
ciudadana y acceso a la justicia, y fortalecer las
reforma tributaria que incremente lo que los ciudadanos
instituciones y la confianza en el Estado.
ya estamos pagando al Estado con nuestros impuestos,
debería tener”72. Al cierre de este informe, se consultó a
un miembro de la Mesa de Articulación Financiera del
Otras medidas específicas que amerita destacar, son las
siguientes74:
Consejo Nacional de Seguridad, quien manifestó que
••
Aumentar los programas de inversión pública
aún no han recibido una propuesta formal del nuevo
••
Crear una ventanilla única para atender a la
impuesto. Asimismo, reiteró que aún no han recibido la
propuesta de una Ley de Reinserción de Pandillas del
Órgano Ejecutivo, y que está pendiente la coordinación
inversión extranjera en la región
••
gasoducto de México a Centroamérica
de este esfuerzo con otras iniciativas existentes, tales
como el Asocio para el Crecimiento.
Diversificar la matriz energética mediante un
••
Proponer un plan para profesionalizar la función
pública, reformar la legislación del sector
El reto del Consejo es la priorización de metas y su
energético, y fortalecer la política tributaria
implementación. Es importante que este esfuerzo
esté coordinado con las otras iniciativas vigentes que
Durante la VII Cumbre de las Américas, el presidente
buscan combatir el tema de la inseguridad ciudadana,
Obama reiteró su compromiso con Centroamérica
identificando aquellas acciones que se deben tomar en
al mencionar que solicitó la aprobación de $1,000
el corto plazo y que requieran de menos recursos. Por
millones en su presupuesto de 2016 para la Estrategia
ejemplo, al efectuarse el traslado de reos considerados
de Fortalecimiento en América Central, en el marco de
peligrosos al penal de máxima seguridad, se cumplió
la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, que
una de las metas del plan, que establece el traslado de
incluye la promoción del crecimiento y la integración
los reos “considerando la distribución de la población
económica regional, así como la prevención y combate al
privada de libertad de acuerdo a la peligrosidad y la fase
crimen75. Al cierre de este informe, los fondos aún no
de cumplimiento de la pena73.” habían sido aprobados, por lo que se estará a la espera
2.4. Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte
En los primeros seis meses de 2015, los gobiernos
de El Salvador, Guatemala y Honduras presentaron
de la aprobación de los mismos por parte del Gobierno
de los Estados Unidos. De ser aprobados los fondos, será
importante que las metas de este esfuerzo se articulen
con las del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana,
para no duplicar esfuerzos.
un plan regional para generar condiciones para
La fundación internacional InSightCrime ha señalado
frenar el fenómeno migratorio, a través de medidas
que El Triángulo Norte es el punto más peligroso del
que pretenden transformar la calidad de vida de los
30
Estudios
Legales
Cuadro 2. ¿Qué es Alianza para la Prosperidad?
DINAMIZAR EL SECTOR
PRODUCTIVO
Promoción de sectores
estratégicos como textil,
agroindustrial, industria
ligera y turismo.
Financiamiento, mejora
tecnológica, creación de
zonas económicas
especiales, integración de
la oferta turística,
reducción de costos de
energía, modernizar
infraestructura y
corredores logísticos.
SEGURIDAD Y ACCESO
GENERAL A JUSTICIA
Reforzar programas de
prevención de violencia a
nivel familiar y
comunitario, promover
programas de escuelas
seguras, centros de
atención para jóvenes en
riesgo social. Fortalecer
instituciones de
seguridad ciudadana.
Modernizar el sistema de
justicia, acceso
generalizado de justicia.
OPORTUNIDADES A
CAPITAL HUMANO
Estrechar vínculo entre
oferta laboral y demanda
de empresas. Fortalecer
la formación técnica y
vocacional para el
trabajo, adecuar y
expandir la oferta de
entretenimiento y la
inserción laboral.
Fortalecer actividades
regionales en el ámbito
laboral. Ampliar
cobertura educativa.
CONFIANZA EN EL
ESTADO
Fortalecer instituciones
para aumentar la
confianza. Fortalecer la
capacidad financiera del
Estado. Mejorar la
generación de ingresos,
avances en el manejo de
deuda, aumentar la
transparencia, política de
prevención y detección
para reducir uso de
efectivo mediante la
bancarización.
Fuente: Diario El Mundo
planeta, debido a los altos índices de homicidios 76. En los
negativamente el clima de negocios e inversiones en el
“Lineamientos del Plan de la Alianza para la Prosperidad del
país, aquejando además a los trabajadores, que se ven
Triángulo Norte”, se señala que atender esta problemática
perjudicados por la situación delincuencial.
de la inseguridad es “una tarea urgente”, y que se buscará la
mayor sinergia posible en la formación policial. Durante el
semestre, sin embargo, medios hondureños han informado
de la supuesta migración de pandilleros salvadoreños al
país, buscando escapar de la justicia y aprovechándose de
puntos ciegos en las fronteras77.
Esta situación exige acciones de política pública urgentes
que permitan que El Salvador pueda mejorar su capacidad
para atraer y sostener inversiones, tanto nacionales como
internacionales. Hay que destacar que en el presupuesto
de 2015, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
tiene asignados US$311.2 millones para seguridad
pública, lo que representa un incremento de US$29.5
3. SITUACIÓN DE SEGURIDAD
millones, con respecto al presupuesto ejecutado
en el 201479. En junio de 2015, esta cartera de
Para el primer trimestre de 2015, FUSADES señala que
Estado reconoció que tiene además, sin ejecutar,
el 52.8% de los empresarios identifican a la inseguridad
US$138 millones para seguridad, producto de tres
como la principal traba para hacer negocios, siendo ésta
préstamos que la Asamblea Legislativa aprobó en los
la segunda tasa más alta desde 200878. Los altos índices de
últimos dos años80. No obstante, el Ministro de Justicia
violencia son uno de los principales aspectos que afectan
y Seguridad Pública ha insistido durante el semestre
31
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Cuadro 3. Préstamos aprobados para Seguridad 2009 – junio 2015
US$ Millones
Descripción
Acreedor
Monto
Fecha decreto de ratifación
Fortalecimiento del sistema penitenciario
BCIE
$71.00
5 de abril de 2013
Programa de apoyo integral a la estrategia
de prevención de la violencia
BID
$45.00
9 de abril de 2015
Proyecto “Espacios Seguros de Convivencia
para Jóvenes en El Salvador (Convivir)”
KFW
$22.21
9 de abril de 2015
Total
$138.21
Fuente: Decretos de la Asamblea Legislativa.
en la necesidad de crear un impuesto destinado a
momento fue una nueva cifra histórica, ya que nunca se
seguridad pública81.
había reportado tanto homicidio en un solo mes, en los
últimos 15 años82. En abril, el promedio diario disminuyó
3.1. Homicidios y extorsiones
levemente a 14 homicidios, pero en mayo y junio subió a
21 y 22 homicidios diarios, respectivamente (gráfica 6). Esta
Todos los meses del primer semestre del año han
mostrado un alza en la tasa de homicidios, al compararlos
alza representa un 55 % de aumento en los homicidios
con el mismo mes del año anterior. Enero y febrero
al comparar el primer semestre de 2015 con el mismo
cerraron con un promedio de 11 homicidios diarios;
semestre del año anterior.
en marzo se alcanzó un promedio de 16, que en su
Gráfica 6. Cuadro comparativo de homicidios, primer semestre 2013, 2014 y 2015
2013
800
700
2014
2015
672
635
600
484
500
400
300
200
418
336
196 234
307
247
184
308
171
394
372
284
170
185
142
100
0
enero
feb.
marzo
abril
mayo
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 30 de junio de 2015.
junio
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 30 de junio de 2015.
32
Estudios
Legales
El Director de Medicina Legal y el Ministro de Justicia
los microempresarios y el 22% de los pequeños
y Seguridad Pública no descartan que el aumento
empresarios aseguran haber sido víctimas del delito
se deba al traslado de cabecillas al penal de máxima
de extorsión, pero el 40% de quienes han sido
seguridad83, que revirtieron los traslados que se
víctimas de un delito dijeron no haber denunciado el
efectuaron en el marco de la denominada tregua
hecho ante las autoridades, principalmente debido al
entre pandillas. Sobre este punto, cabe destacar que el
temor a represalias, y en segundo lugar, debido a la
Presidente de la República señaló que anteriormente
falta de confianza en las autoridades.
se siguió una “estrategia” de negociar con las pandillas
FUSADES señaló, además, que la inseguridad reduce
y que esto permitió que “se fortalecieran”, por lo que
la calidad de vida de los salvadoreños y conlleva a
aclaró que “nosotros no podemos volver al esquema de
una percepción desfavorable del país, lo cual incide
entendernos y negociar con las pandillas, porque eso
directamente en el clima de negocios. De hecho, durante
está al margen de la ley” .
el semestre, varias rutas de buses han realizado paros de
84
labores, como protesta ante los ataques recibidos por
En el tema de extorsiones, se sigue evidenciando
grupos criminales, que incluyen extorsiones y homicidios
una disminución en las cifras de denuncias por
en contra de su personal85. Esto afecta directamente a
este delito, gráfica 7. No obstante, en mayo de
los empresarios del servicio público de transporte, a los
2015, FUSADES señaló que, según los resultados
familiares de las víctimas, y a los usuarios que no pueden
de la Encuesta Dinámica Empresarial, el 23% de
desplazarse normalmente a sus lugares de trabajo.
Gráfica 7. Cuadro comparativo de extorsiones, primer semestre 2013, 2014 y 2015
2013
300
250
200
234
232
185
243
238
228
191
178
242
244
222
182
2014
2015
263
207
217
235
179
150
100
74
50
0
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 30 de junio de 2015. La cifra de junio proporcionada por la PNC es incompleta
por 2 razones: únicamente refleja los datos de 10 departamentos del país y tiene inconsistencias en las sumas por departamento. Al cierre de este informe, se ha pedido
Fuente:
elaboración
con base
cifras oficiales
que se aclare
este dato, elpropia
cual se reflejará
en en
el siguiente
informe. obtenidas de la UAIP de la PNC al 30 de junio de 2015.
33
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
3.2. Actividad de los actores de
seguridad ciudadana
de homicidio en lo que va del año86 (2014 cerró con
39 policías víctimas de homicidio, por lo que la cifra
de agentes que han muerto en el primer semestre
Los actores estatales encargados de velar por la seguridad
del año, equivale al 72% del monto total de policías
ciudadana desempeñan un papel clave en la generación
víctimas de homicidio en todo el año 2014). Al 30 de
de confianza en el empresariado y en la población en
junio de 2015, la PNC informó que se contabilizaban
general, en tanto si existe un combate efectivo de las
203 enfrentamientos entre elementos de la PNC y
violaciones al Estado de derecho, se mejorará el nivel de
delincuentes87, gráfica 8. Esto representa un aumento
vida y el clima de negocios en El Salvador. A continuación,
del 192%, en comparación con el mismo período de
se desarrollará lo más relevante acontecido en tres de
2014, y un aumento del 677%, en comparación con el
estos actores: la PNC, la Fuerza Armada, y el Tribunal
mismo período de 2013. Ante este escenario, el Director
Especializado de Extinción de Dominio.
de la PNC ha aconsejado a los elementos policiales
“disparar sin miedo”88.
3.2.1. PNC
Ante esta situación, el Presidente de la República
anunció en abril de 2015 que habría cambios en la
El año inició con una fuerte ola de ataques a agentes
PNC para enfrentar las pandillas, los cuales involucran
policiales, incluyendo al menos 7 ataques con granadas
la creación de una nueva unidad de reacción, además
a puestos policiales, todo lo cual ha dejado un saldo de
de una reestructuración de la policía89. A partir de sus
al menos 30 elementos de la PNC víctimas del delito
Gráfica 8. Enfrentamientos entre PNC y delincuentes, primer semestre 2013, 2014 y 2015
60
52
50
42
40
30
2013
31
28
27
20
10
0
24
27
23
17
8
5
enero
2014
2015
19
11
6
febrero
5
6
marzo
abril
4
junio
4
mayo
Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la PNC, al 30 de junio de 2015.
Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la PNC, al
30 de junio de 2015
34
Estudios
Legales
declaraciones, se han estado realizando varios cambios
3.2.2. Fuerza Armada
en las jefaturas de la PNC, incluso durante el último mes
Similar a lo ocurrido en la PNC, el Presidente de
del semestre90.
la República anunció la creación de 3 batallones
Por otra parte, la Asamblea Legislativa aprobó unas
especiales para combatir la delincuencia. Detalló que
reformas para acelerar los procesos judiciales contra
los batallones serán conformados por 1,200 elementos
quienes atenten contra policías, y confinarlos al régimen
de las Fuerzas Armadas que serán especializados para
de encierro especial . La Comisión de Seguridad Pública
sumarse al trabajo de seguridad96. El recién nombrado
también acordó reformar la Ley Orgánica de la PNC para
Comisionado para la Seguridad, quien fue juramentado
avalar el acuartelamiento de agentes, de tal forma que
en el cargo el 23 de marzo de 2015 por el Presidente
pueda disponerse de ellos a tiempo completo92. A finales
de la República97, se refirió a ellos como “batallones
de junio, el Director de la PNC informó que se suspendían
especiales de limpieza”, sin profundizar en los detalles,
las licencias (permisos) a todos los agentes policiales
alegando motivos de seguridad98.
91
en todo el país, lo cual sería en respuesta al alza en los
homicidios durante los dos últimos meses del semestre, y
a los constantes ataques a policías93.
Según el Ministro de la Defensa, la nueva fuerza militar
es una unidad “altamente especializada con elementos
En mayo de 2015, el Washington Post publicó un artículo
en el cual señalaba que El Salvador está en el paso a
de reconocimiento, de choque, de comunicaciones
con transportes terrestres y aéreos”, con capacidad de
reaccionar a situaciones de inseguridad. Las Fuerzas
convertirse en el país más peligroso del hemisferio, y
Especiales estarán formadas por tres unidades con 200
que según declaraciones que cita del Subdirector de la
PNC, esto se debe, en parte, a que los delincuentes han
recibido la orden de atacar a las autoridades, y que la
policía ha tenido que defenderse de ello94.
hombres cada una y oficiales militares especializados en
inteligencia y operaciones especiales99.
En el Eje de Estado de derecho, se ha destacado la
También en ese mismo mes, se anunció la segunda
importancia de que el uso excepcional de la Fuerza
fase del programa Policía Comunitaria, en la cual se
Armada en labores de seguridad se haga dentro del
evaluará si ya se desarrolló la parte del diagnóstico de
marco que establece la Constitución, debiendo el
los principales problemas en las distintas comunidades,
presidente de la República rendir el respectivo informe
lo cual deberá validarse con cada comunidad. El Director
que ordena la Constitución, a la Asamblea Legislativa.
de la PNC ha reconocido que en algunos sectores, donde
hay mayor incidencia de pandillas y más violencia,
3.2.3. Tribunal Especializado de Extinción
de Dominio
han habido mayores problemas de integración de los
elementos policiales bajo la nueva filosofía, pero que
ya han empezado a resolver algunos problemas como
Durante el semestre, se dieron las primeras vistas
iluminación, borrar grafitos, registrar casas abandonadas,
públicas de extinción de dominio, en casos que están
entre otros95.
relacionados directamente con los delitos de tráfico de
35
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
drogas y lavado de dinero100. Según informó la oficial
Montos que FGR
pretende extinguir
de información de la FGR, del 1 de enero de 2015 al 16
de junio del mismo año, se han presentado un total
de 19 casos al Tribunal Especializado de Extinción de
Dominio, con los cuales se ha pretendido extinguir un
$544,768.76
total de $544,768.76 dólares, 27 bienes inmuebles, y
4 bienes muebles (vehículos).
De esa cantidad, en el mismo período señalado, la
FGR ha logrado extinguir a favor del Estado, a través
del proceso de extinción de dominio, $192,404.27
dólares y 7 kilos 954.6 gramos de oro.
27
Bienes
inmuebles
4
Vehículos
3.3. Nuevas leyes y reformas en
materia de seguridad
Cuadro 4. Resumen de leyes y reformas en materia de seguridad
Nombre de la ley o reforma
Ley Especial contra el Delito de Extorsión
Ley Reguladora del Uso de Medios de
Vigilancia Electrónica
Reformas para acelerar procesos judiciales
contra quienes atenten contra policías y
para endurecer las penas
Estado actual
Comentarios
Aprobada
En la mayoría de su texto, repite el
contenido de otras leyes vigentes, como
el Código Penal y el Código Procesal
Penal. La única novedad relevante fue
establecer sanciones contra las empresas
telefónicas que no colaboren con eliminar
las señales de telecomunicaciones al
interior de los centros penales. No
obstante, la SIGET no ha emitido aún las
medidas técnicas para hacer cumplir la
prohibición de brindar servicios de trá co
de telecomunicaciones en los espacios
físicos donde están ubicados los centros
penitenciarios, por lo que no se está
aplicando.
Aprobada
Si bien esta ley podría ayudar a reducir el
nivel epidémico de hacinamiento
carcelario, a la fecha no ha sido
implementada. No se ha realizado la
compra de los brazaletes electrónicos, por
lo que la DGCP no ha creado el Centro de
Monitoreo de Medios de Vigilancia
Electrónica que ordena la ley.
Aprobadas
36
(Continúa)
Si bien estas reformas fueron aprobadas,
en la práctica no se ha tenido el efecto
disuasivo pensado, ya que continúan en
aumento los enfrentamientos entre
policías y delincuentes, y el número de
víctimas mortales dentro de la
corporación policial ya alcanza los 30
Ley Reguladora del Uso de Medios de
Vigilancia Electrónica
Aprobada
(Viene)
nivel epidémico de hacinamiento
carcelario, a la fecha no ha sido
implementada. No se ha realizado la
compra de los brazaletes electrónicos, por
lo que la DGCP no ha creado el Centro de
Monitoreo de Medios de Vigilancia
Electrónica que ordena la ley.
Aprobadas
Si bien estas reformas fueron aprobadas,
en la práctica no se ha tenido el efecto
disuasivo pensado, ya que continúan en
aumento los enfrentamientos entre
policías y delincuentes, y el número de
víctimas mortales dentro de la
corporación policial ya alcanza los 30
muertos.
Ley de Reinserción de Pandillas
Pendiente
El Presidente de la República anunció que
será el Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia el que discutirá
y elaborará una propuesta nal, la cual se
remitirá posteriormente a la Asamblea
Legislativa.
Reforma para reforzar requisitos de ingreso
a la PNC
Pendiente (desde
el segundo
semestre de
2014)
Es importante que se analice el
establecimiento de requisitos, tales como
someterse a una prueba de polígrafo
para poder ingresar a la PNC. Esta
propuesta no ha sido discutida en la
Asamblea Legislativa.
Ley Reguladora de las Facultades de la
Fuerza Armada para el Mantenimiento de
la Paz Interna y la Seguridad Pública en
Situaciones Excepcionales
Pendiente (desde
el segundo
semestre de
2014)
La propuesta que ha sido presentada a la
Asamblea Legislativa no desarrolla
cuándo se darán por agotados los medios
ordinarios y cuándo se dará por concluido
el restablecimiento del orden, en relación
con lo dispuesto por el art. 168 inciso 12º
Cn., por lo que se sugiere que su texto sea
revisado.
Ley Especial para el Descongestionamiento
de Centros Penales
Pendiente (desde
el segundo
semestre de
2013)
Durante el primer semestre de 2015 se
intentó aprobar esta normativa que tiene
algunos años pendiente, y que podría
ayudar a descongestionar los centros
penales, pero no tuvo el apoyo necesario
para su aprobación.
Reformas para acelerar procesos judiciales
contra quienes atenten contra policías y
para endurecer las penas
Fuente: elaboración propia con base con datos del Observatorio Legislativo
37
Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal e
institucional
4. SITUACIÓN DEL CLIMA DE
NEGOCIOS
Diversos indicadores y encuestas reflejan un clima de
negocios con algunas oportunidades y muchos desafíos;
por tanto, se requieren políticas públicas integrales y
urgentes para fomentar que las buenas ideas se puedan
transformar en negocios, ingresos y empleos, y que el
Estado mejore la calidad de los servicios públicos ofrecidos.
4.1. Caso CEL – ENEL
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
El 6 de mayo de 2015, el Juzgado 7° de Instrucción
ordenó continuar el juicio contra los exfuncionarios, y
la causa judicial pasó al Tribunal 4° de Sentencia para
resolver aspectos tales como, la responsabilidad civil y
penal de los acusados. Las partes solicitaron al tribunal
una audiencia especial para analizar las implicaciones del
Acuerdo Marco y su vinculación en este juicio, así como
el cambio de tipificación del delito103.
Representantes de la academia, gremiales empresariales,
embajadores y miembros de las Cámaras de Comercio
de varios países aliados manifestaron su preocupación
por los acontecimientos relacionados con este caso104.
En diciembre de 2014, se suscribió el Acuerdo Marco
Asimismo, FUSADES expresó en distintas ocasiones la
como resultado del arbitraje ante el CIADI (Núm.
necesidad que esta disputa se resolviera de forma integral
ARB/13/18), entre Enel Green Power (EGP) y el Fiscal
por la vía del diálogo, cumpliendo las obligaciones
General de la República, quien firmó en nombre de la
adquiridas por el Estado, y de manera respetuosa al
República de El Salvador, incluyendo al Gobierno de
Estado de derecho. En razón de lo anterior, se exhortó
turno y a la misma CEL; por lo anterior, el Gobierno debía
a las autoridades respectivas, para que concluyera el
respetar y honrar el compromiso adquirido.
conflicto con base en criterios jurídicos y no políticos,
ya que este desgastante conflicto vino a socavar la
La firma del Acuerdo Marco envió una señal positiva a
credibilidad y confianza en el país y puso en dudas el
los salvadoreños y a la comunidad internacional, ya que
respeto al debido proceso por la politización del caso105.
significaba la terminación de un desgastante conflicto
político, resultado de la criminalización indebida a una
El día 3 de julio de 2015, se llevó a cabo la audiencia
política de Estado de los años noventa basada en la
especial del Tribunal 4° de Sentencia, en la cual, por una
ley, que tuvo como consecuencia acusar injustamente
parte, se reconoció que el Acuerdo Marco era vinculante,
a exfuncionarios de Gobierno101. Fue importante que
por lo que la acción civil ya no procedía, y por otra,
como parte de su contenido, aclaraba que se ponía fin a
se sobreseyó definitivamente a los imputados por no
la acción civil del delito, por lo que ya no debía seguirse
haberse comprobado que hubo dolo en el delito de
reclamando en los tribunales102. Algunos funcionarios
peculado, lo que conllevó al cambio de tipificación de
públicos se rehusaban a aceptar que el Acuerdo era
“peculado doloso” a “peculado culposo”, delito que ya
vinculante para el Estado, desconociendo que todo
había prescrito106.
Acuerdo que firma el FGR, lo hace en nombre de todo el
Estado, y esto lo vuelve exigible.
El que se haya puesto punto final a esta criminalización de
una política pública, basada en ley, es algo positivo, ya
38
Estudios
Legales
que a lo largo del conflicto, se afectó mucho la imagen
PROESA emitió el documento denominado “Metodología
del país, así como su credibilidad y confianza en el
para la Evaluación de Proyectos APP”, que establece
clima de inversión. El reto del país es recuperar la
los lineamientos y procedimientos para el desarrollo
confianza que debe prevalecer para tener un clima
de proyectos APP, así como, busca orientar a todos los
de negocios óptimo y atractivo para los inversionistas
actores involucrados en el proceso de estructuración
nacionales e internacionales y poder revertir la tendencia
de los mismos. El documento presenta herramientas
de bajos niveles de inversión y crecimiento económico.
cualitativas y cuantitativas que permitan evaluar el tipo
de estructuración más idónea para ejecutar un proyecto.
4.2. Asocios público-privados (APP)
No obstante haber avances en la parte normativa
y reglamentaria, diversos acontecimientos de este
El Salvador requiere de una política nacional orientada a
semestre demuestran que es necesario fortalecer la
la promoción de proyectos estratégicos bajo el esquema
política nacional de inversión pública y orientarla más
público-privado, ya que de lo contrario, si no hay una
hacia la promoción de proyectos estratégicos bajo el
visión compartida de todo el gobierno, se torna muy difícil
esquema APP.
implementar la Ley APP o ejecutar cualquier proyecto de
concesión de infraestructura porque se fundamentan en la
El 15 de abril se publicó el estudio “Infrascopio 2014:
confianza y en el diálogo.
Evaluando el entorno para asociaciones público-privadas
en América Latina y el Caribe”, la cuarta edición de un
Es favorable para el país que el APC y Fomilenio II
índice que mide la capacidad de 19 países de América
contemplan dentro de sus objetivos la promoción de
Latina y el Caribe para movilizar inversión privada en
los APP para la construcción de infraestructura pública
infraestructura a través de asocios público-privados
y la mejora de las condiciones para realizar negocios.
(APP), y que ubicó a El Salvador en la posición 9
Asimismo, es positivo que el día 29 de mayo de 2015
de 19 países evaluados107. Por tanto, se sugiere la
se aprobó el Reglamento de la Ley Especial de Asocios
implementación de la Ley APP, que tiene las reglas
Público Privados, el cual está vigente desde el reciente 8
y procesos para incorporar transparencia en las
de junio de 2015, ya que contempla elementos esenciales
licitaciones y agilidad en la ejecución de los proyectos, y
para la puesta en marcha de los primero proyectos de
será un valioso instrumento para construir nuevas obras
APP en el país, entre los cuales cabe destacar: i) establece
o proveer mejores servicios.
el contenido de los contratos de APP; ii) criterios para
determinar la naturaleza económica de los contratos de
El estudio señala que “en años recientes, la trayectoria
APP, para definir si serán cofinanciados o autosostenibles;
del gobierno en cuanto a participación privada
iii) desarrolla el contenido de los estudios de factibilidad
en grandes proyectos de infraestructura se ha
económica del proyecto; y iv) establece los criterios que
visto afectada por el embotellamiento y la falta de
deben privar en la etapa del diálogo competitivo, una de
transparencia”, a propósito del fracaso en el proyecto
las fases novedosas en este tipo de procesos de licitación.
hidroeléctrico El Chaparral y la concesión del Puerto
Adicionalmente, en este semestre el Consejo Directivo de
de La Unión Centroamericana. Respecto a este último,
39
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
a pesar de las reiteradas declaraciones oficiales sobre
cumpla con los estándares de transparencia,
una pronta concesión del puerto, las readecuaciones del
competencia e idoneidad que requiere este tipo de
calendario y reprogramaciones de fechas han vuelto a ser
proyectos, que permita impulsar el desarrollo del país.
una constante del proceso de concesión108.
Las consecuencias de que la concesión del puerto
haya sido declarada desierta, debe incluir evaluar las
actuaciones de los funcionarios competentes, así como
la estrategia de atracción de inversiones del Gobierno,
la cual no incluyó dicha concesión dentro de su plan
quinquenal de desarrollo. Además, cabe señalar que, el
Ante esta situación, Fomilenio II ha iniciado a elaborar un
inventario de proyectos para mostrar otras opciones111,
y PROESA está analizando iniciativas en las áreas de
infraestructura, energía y turismo hotelero; por ejemplo,
dos proyectos son112:
••
propuesta del Ministerio de Hacienda y que
puerto genera un costo anual de US$10.5 millones, del
busca reducir el gasto en alquileres de entidades
préstamo solicitado para la construcción de la obra y su
gubernamentales y facilitar la prestación de los
mantenimiento.
Asimismo, el Infrascopio 2014 menciona que “el
Nuevo Centro de Gobierno en Antiguo Cuscatlán:
servicios a la ciudadanía.
••
Parque Tecnológico de Zacatecoluca: propuesta del
ambiente para las APP en El Salvador ha sido dificultoso,
Viceministerio de Ciencia y Tecnología del Ministerio
debido en parte a la alta rotación en el gobierno y el
de Educación, con el objetivo de promover la política
escepticismo en la comunidad de negocios sobre si los
nacional de innovación, ciencia y tecnología.
proyectos mantendrán el apoyo político y el impulso a
largo plazo”, lo cual podría justificarse por la alta rotación
de presidentes de CEPA en los últimos años, y por la falta
de decisión gubernamental sobre el financiamiento
para la ampliación del Aeropuerto Internacional, a pesar
4.3. Resolución de la
inconstitucionalidad sobre
DR- CAFTA
que desde 2014 el Gobierno recibió los resultados del
estudio que destaca la viabilidad financiera de un APP en
El 29 de mayo, la Sala de lo Constitucional resolvió las
el aeropuerto109.
demandas acumuladas sobre la inconstitucionalidad
de varias disposiciones del Tratado de Libre Comercio
Durante este semestre, el Ministerio de Economía
Centroamérica-República Dominicana-Estados Unidos
anunció la suscripción de una carta de intención con la
de América (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) y
empresa CITIC construction Co LTD de China Continental,
expulsó del ordenamiento jurídico los artículos 15.1.5
para realizar proyectos identificados como prioritarios
(a) frase 4ª y 15.9.2 frase 3ª por la vulneración a la
por el Gobierno, tales como el sector ferroviario, vivienda
potestad de la Asamblea Legislativa (arts. 86 inc. 1° y
y expansión de aeropuertos, entre otros110. Por tanto,
2°, 131 ord. 5° y 7°, y 146 Cn.). La principal justificación
es necesario asegurar que la decisión gubernamental
es que dichas disposiciones suprimen a la Asamblea
40
Estudios
Legales
Legislativa su margen de acción para la ratificación o no
armonía con el DR-CAFTA en materia de integración
de otros convenios internacionales, e impiden que dicho
comercial. Esto es importante, ya que el tratado es un
órgano ejerza su competencia de derogar las leyes en
instrumento de naturaleza integracionista al contemplar
ciertas materias113.
disposiciones que van más allá de lo establecido en los
tratados marco del proceso de integración.
En cuanto a las disposiciones inconstitucionales, se
advierte que no afecta la implementación del tratado,
La principal consecuencia de esta resolución es la
dado que, en el caso del Convenio Internacional para
certeza jurídica a los exportadores, empresas nacionales
la Protección de Obtenciones Vegetales (UPOV), El
y extranjeras que están aprovechando los beneficios
Salvador, así como otros países suscriptores del tratado,
comerciales del DR-CAFTA, ya que pone punto final a
establecieron el compromiso de realizar esfuerzos
la duda sobre su posible inconstitucionalidad. Además,
razonables para ratificarlo en 2006. En el otro supuesto,
es un buen mensaje para la comunidad internacional,
la disposición era una declaración de buena voluntad de
al confirmar que para El Salvador, el DR-CAFTA es un
las partes de mantener sin cambiar la legislación relativa
instrumento comercial importante, que ayuda al país en
a la protección de plantas y animales mediante patentes.
su desarrollo económico y social.
En todo caso, un efecto de la resolución judicial es que el
país podrá hacer modificaciones a la legislación relativa
a la protección de plantas y animales de considerarse
adecuado para ampliar su protección, pero si se vulnera
dicho tratado, entonces habría una consecuencia
4.4. Leyes para la facilitación del
comercio
En este semestre, fue positivo que la Asamblea
jurídica y se aplicaría de forma preferente los tratados
Legislativa retomara la discusión sobre el proyecto de Ley
internacionales, art. 144 Cn.
de Firma Electrónica, una propuesta que brindará certeza
Por un lado, se considera positivo que la Sala promueva
el respeto a la división de poderes, dado que claramente
establece que por medio de un tratado comercial
jurídica al otorgar un valor igual a la firma autógrafa, a los
mecanismos tecnológicos que aseguran la identidad y
contenido de los mensajes, con el objetivo de promover
la actividad comercial, el comercio transfronterizo, la
negociado por el Órgano Ejecutivo, no se le pueden
simplificación y agilización de trámites.
coartar las facultades constitucionales al Órgano
Legislativo. Por otro lado, respecto al proceso de
integración centroamericana, esta resolución sienta un
Al respecto, diversas gremiales y especialistas advierten
precedente importante ya que determina que el DR-
la necesidad de mejorar el contenido de dicho proyecto
CAFTA no es contrario al proceso de integración y que
mediante reformas sobre los aspectos siguientes114:
las disposiciones del Tratado relativas al proceso de
integración, no son contradictorias al Art. 89 Cn. Por ello,
la sentencia establece que los Acuerdos Comerciales
que se suscriban y ratifiquen a futuro, deberán estar en
41
••
la definición de los efectos de la firma electrónica
certificada
Informe de
coyuntura legal e
institucional
••
••
la modificación de las tasas, para establecer un
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
••
Reformas al Código de Trabajo. Es favorable la
cobro con base en los costos de supervisión y
incorporación de reglas de flexibilidad laboral, dado
administración y no con base en activos
que promueven el empleo.
la eliminación del pliego tarifario, para asegurar
Al mismo tiempo, se sugiere promover la creación de
la efectiva participación de varios proveedores
un consejo nacional con representantes del sector
de firmas electrónicas, bajo un entorno de libre
privado y público, con el objetivo de atraer y fomentar
competencia.
la inversión privada.
La aprobación de esta ley es una pieza fundamental y
En materia aduanera, primero, se destaca que el 23
de tipo transversal para otras leyes de igual importancia,
de marzo el Presidente de la República nombró al
tales como una Ley de Procedimientos Administrativos y
Comisionado Presidencial para Asuntos Fronterizos,
creación de un Sistema de Mejora Regulatoria, que están
con el objetivo de avanzar hacia la unión aduanera
en discusión en el Órgano Ejecutivo.
y para afinar y facilitar los procesos de migración y
Además, representantes del Órgano Ejecutivo están
preparando un nuevo paquete de leyes favorables
a la inversión, dentro de las cuales se destacan
las siguientes115:
••
Ley de Defensa Comercial. Es positiva la creación
de una ley que defina claramente los procesos de
antidumping, establecidos en acuerdos y tratados
internacionales. Asimismo, la Superintendencia
de Competencia publicó una opinión en la cual
••
aduanas117; sin embargo, sigue pendiente la ejecución
de más decisiones orientadas a tales fines.
4.5. Normas tributarias
En materia tributaria se destaca la vulneración al
secreto tributario mediante una publicación del
Ministerio de Hacienda y la inconstitucionalidad
del pago mínimo de renta que afectan la seguridad
jurídica y el clima de negocios.
propone: reducir las disposiciones reiterativas de
Primero: El 5 de mayo de 2015, el Ministerio de Hacienda
los tratados comerciales en la materia; establecer
publicó en su página web, Transparencia Activa y periódicos
explícitamente que la autoridad investigadora
de circulación nacional el documento: “Información de
podrá iniciar, instruir y continuar oficiosamente el
los Deudores del Estado al 14 de abril de 2015”, el cual
proceso de investigación; y sustituir la referencia
mediante la presentación de listados y cifras acumuladas,
a la “Dirección de administración de tratados
incorpora bajo la categoría de deudores del Estado
comerciales” por la del “Órgano Ejecutivo en el ramo
a diferentes contribuyentes; por un lado, a quienes
de economía”116.
poseen deudas en mora y, por otro lado, a aquellos
Reformas a la Ley de Migración. Es positivo, porque
facilitará los trámites para los inversionistas y
actualizará la regulación.
que se encuentran tramitando procedimientos ante
las autoridades administrativas y judiciales competentes.
Por tanto, dicha publicación no cumple los requisitos
legales establecidos en los arts. 277 y 277-A Código
42
Estudios
Legales
Tributario, lleva al lector al equívoco de considerar a
obligación del pago mínimo del 1 % de dicho impuesto
todos los contribuyentes que están en el listado como
basado en los activos netos viola la equidad tributaria, en
deudores del Estado, vulnera el secreto tributario al
su vertiente de la capacidad económica (art. 131 ord. 6
revelar información confidencial, y vulnera derechos de
Cn.). Previamente, en 2012, se estableció en el art. 77 de
los contribuyentes que podría acarrear consecuencias
la LISR el pago mínimo del impuesto sobre la renta, que
jurídicas, tales como indemnización de daños y perjuicios
se liquidaría en 1% sobre el monto de la renta obtenida
en materia civil, juzgamiento en el ámbito penal o
o bruta, y en el proceso de inconstitucionalidad 18-
arbitrajes internacionales.
2012, se determinó que el art. 77 violaba la Constitución
Se considera que pagar impuestos conforme a la ley
es una obligación de todos los contribuyentes, y si
se acredita la existencia de una deuda firme, líquida
por las mismas razones que en 2014, porque se cobraba
sobre algo a lo que no le han descontado los costos de
producción.
y exigible, una vez agotados todos los procesos
El tema general y de fondo que se discute es sobre
administrativos y judiciales, es una obligación pagar
los derechos de los contribuyentes y los límites del
en el plazo correspondiente. No obstante, esta
legislador. Se estableció que el impuesto sobre la
publicación del Ministerio de Hacienda al incumplir
renta es un impuesto a las utilidades y ganancias, no
con los requisitos legales afecta el Estado de derecho
al patrimonio ni al capital; y, por ello, debe existir la
y genera incertidumbre jurídica y desconfianza que
posibilidad real para la deducción de los costos y gastos
van en detrimento del clima de negocios118.
necesarios para la producción de riqueza efectiva y la
La Sala de lo Constitucional admitió varias demandas de
inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 763 del
31 de julio de 2014, en el que se aprobaron reformas al
Código Tributario, incluidos los arts. 277 y 277-A, por los
siguientes motivos119:
••
••
••
conservación de su fuente y el carácter progresivo debe
respetar la capacidad económica. Así, tomar el activo
neto como base imponible no permite la deducción
de los costos y gastos y, por tanto, fue declarado
inconstitucional al igual que lo fueron, por conexión,
otras disposiciones relacionadas dentro de la LISR.
Al violar el art. 123 Cn., dado que los diputados
suplentes que concurrieron en la votación no fueron
La Sala también dejó establecido que reproducir
electos de forma democrática y constituye un vicio
directa o indirectamente una disposición declarada
de forma.
inconstitucional previamente, como hizo en este
Una aparente transgresión al derecho a la
caso la Asamblea Legislativa es un fraude a la
autodeterminación informativa, art. 2 inc. 1° Cn.
Constitución y recordó que la Sala de lo Constitucional
Posible violación del derecho al honor, art. 2 inc. 2° Cn.
tiene competencia para verificar el cumplimiento de
las inconstitucionalidades, lo que parece indicar que
Segundo: el 17 de abril de 2015, la Sala de lo
si esto se hace de nuevo, no sería necesaria una nueva
Constitucional resolvió la inconstitucionalidad 98-2014
demanda, sino un resolución de cumplimiento de las
y declaró que el artículo 77 de la Ley del Impuesto Sobre
sentencias ya emitidas. Queda claro así, que la nueva
la Renta (LISR), reformado en 2014 y que contemplaba la
imposición de pago mínimo del ISR es un ejemplo
43
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
más de incumplimiento de la Asamblea Legislativa
Por último, algunos técnicos de PNUD y OEA elaboraron
de los fallos constitucionales, y la falta de una visión
la propuesta “Plan de reactivación económica
global del sistema tributario en la que se tomen en
inclusiva” que incluye un diagnóstico del país y sus
cuenta los tributos, pero también el gasto público,
oportunidades, así como algunas propuestas concretas
la institucionalidad, la transparencia y la eficiencia.
en aspectos tributarios, tales como: aumentar la tasa
Tercero, a petición de la fracción legislativa del FMLN,
la Asamblea Legislativa reinició la discusión de reformas
al Código Penal, presentadas en 2007 y 2009, sobre:
del IVA para productos suntuarios, crear el impuesto
predial y, eliminar el subsidio de la energía eléctrica a
familias que consumen entre 100 y 200 kilovatios por
hora121. Al respecto, los representantes de las gremiales
el incremento de penas a los delitos relativos a la
empresariales se opusieron a dichas propuestas debido a
Hacienda Pública; la reducción de la aplicación de la
excusa absolutoria de esos delitos para los supuestos de
reincidencia; y el modo de proceder de la Administración
Tributaria, que elimina el requisito previo de agotar la vía
administrativa antes de dar inicio a la acción de la FGR.
sus consecuencias negativas en la actividad económica122.
4.6. Normas presupuestarias
En materia presupuestaria, durante este semestre
ocurrió una aprobación para la emisión de bonos que
Al respecto, en 2009 se consideró que esta última
modificación responde a la circunstancia de que, dada la
lentitud de los trámites, tanto a nivel de Dirección General
de Impuestos Internos como de Tribunal de Apelaciones de
los Impuestos Internos y Aduanas, inclusive algunos casos
de juicios contencioso administrativos, una cosa juzgada
administrativa en relación con deuda tributaria
suele tardar años. No obstante, este argumento era,
precisamente circunstancial y no de fondo. A nuestro
criterio, el pronunciamiento previo de la administración
tributaria no solamente es un paso lógico y un requisito
indispensable para el inicio de una acción penal, sino que
se considera que no respetó los procesos establecidos
en la Constitución, así como el intento de aprobación
de una legislación de responsabilidad fiscal que no
satisface los estándares mínimos para efectivamente
lograr una estabilidad de las cuentas fiscales de la
Administración Pública. El Departamento de Estudios
Económicos de FUSADES advierte que no se están
considerando las recomendaciones de prudencia de
los organismos internacionales y analistas, ante el
peligro que representa la situación del país de alto
endeudamiento y bajo crecimiento123.
es una garantía para el contribuyente, que, con la reforma
Primero, durante una de las últimas plenarias de la
que se proponía podría verse sometido a una investigación
legislatura 2012-2015, el 23 de abril de 2015, ocurrió un
de carácter criminal sin mayor base o criterio. Visto desde
incidente que pone nuevamente de manifiesto algunas
esta perspectiva, la reforma propuesta solo podía haber
actuaciones que atentan contra el ordenamiento jurídico
tenido por objeto provocar la aceptación de los extremos
en la Asamblea Legislativa. Se dio a conocer al pleno
pretendidos por la Administración Tributaria, únicamente
un dictamen de la Comisión de Hacienda y Especial del
con objeto de evitar una persecución penal, lo cual riñe con
Presupuesto, favorable a la aprobación de un decreto
el sentido de justicia que toda ley debe llevar implícito .
por medio del cual se autorizaba al Órgano Ejecutivo
120
la emisión de bonos hasta por el valor de 900 millones
44
Estudios
Legales
de dólares. El asunto fue sometido a votación, pero no
seis meses”. 2. La aplicación indebida de la suplencia de
pudo ser aprobado por los dos tercios de los diputados
los diputados de la Asamblea Legislativa para modificar la
electos, como lo ordena el inciso 2° del art. 148 Cn.
integración subjetiva de la Asamblea Legislativa luego de
Votaron en contra 28 diputados de ARENA y a favor
haber votado y de no haber alcanzado los 56 votos, tiene
55 de los restantes partidos, habiéndose abstenido de
claramente la sola finalidad de burlar la precaución de
votar la diputada Sandra Salgado, de GANA. Luego de
exigir mayoría calificada, establecida en el artículo 148 Cn.
esa decisión, se pidió un receso de la sesión, pero al
y constituye, por lo tanto, fraude a la Constitución124. Estos
reanudarse, no se presentó nuevamente la diputada
dos argumentos aplican a la actuación de la Asamblea
Salgado, sino que el diputado suplente del partido
en concreto y a las disposición del art. 89 del RIAL que
GANA, Wilfredo Gutiérrez, por lo que a pesar de haberse
siendo una norma secundaria, contraría el mandato del
sometido a votación y haberse tomado una decisión al
art. 143 Cn., al permitir la reconsideración de un proyecto
respecto, el dictamen para los bonos por 900 millones
de ley o resolución en una misma sesión cuando no se ha
de dólares, fue sometido nuevamente a votación. Esta
alcanzado los votos requeridos para su aprobación.
segunda vez, con la sustitución de la diputada de GANA,
la votación fue 56 a favor y 28 en contra, teniéndose por
Dicho decreto legislativo fue cuestionado en un proceso
aprobado el decreto de emisión de deuda.
de inconstitucionalidad ante la Sala de lo Constitucional,
la cual lo admitió para evaluar si contradice a los arts.
Además de ser antiética esta modificación de la
131 ord. 4°,143 y 148 inc. 2° Cn125. En la admisión, la Sala
integración del pleno legislativo es contraria a la
emitió una medida cautelar suspendiendo la emisión
Constitución por dos motivos: 1. la votación en sentido
de los títulos valores por 900 millones de dólares que
negativo está regulada expresamente y trae consecuencias
autorizaba el decreto impugnado. La sentencia definitiva
que están señaladas en el art. 143 Cn., que establece:
esclarecerá lo relativo a este tema.
“Cuando un proyecto de ley fuere desechado o no fuere
ratificado, no podrá ser propuesto dentro de los próximos
Cuadro 5. Deficiencias del dictamen de Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada
•
•
•
•
•
•
Estabilización fiscal. El dictamen no establecía un periodo de estabilización fiscal y racionalización de
gastos en relación al PIB, ni un compromiso de reducción de la deuda en relación al PIB
Control de déficit fiscal. El dictamente no contempla metas indicativas mínimas de responsabilidad fiscal
sobre el déficit fiscal
Carga tributaria. El dictamen propone incrementar al 18% del PIB la carga tributaria
Balances primarios. Se propone que los balances primarios sostenidos en el mediano y largo plazo, sin
incluir pensiones, se fijaran no menos de 0.5% en 2015.
Tamaño de la deuda del Estado. El anteproyecto aprobado solamente contempla “procurar” que no supere
el 49% del PIB.
El dictamen eliminó la disposición que ponía límite a los gastos del 19% del PIB.
Fuente: elaboración propia
45
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Segundo, la Comisión de Hacienda de la Asamblea
del presupuesto que impugna, como si el vicio de
Legislativa aprobó un dictamen favorable a una
inconstitucionalidad dependiera de los resultados
propuesta de la Ley de Responsabilidad Fiscal; sin
negativos de una actuación legislativa y no de la
embargo, dicha normativa carecía de los principales
contradicción normativa en sí misma”. En este sentido,
límites de gastos incorporados en el anteproyecto
se reitera la importancia que se respete la Constitución
presentado por el Gobierno y sugeridos por las mejores
aprobando presupuestos equilibrados que incluyan
prácticas internacionales, cuadro 5126.
todos los ingresos y gastos, ya que mientras no
Finalmente, durante este semestre el Congreso
aprobó un nuevo endeudamiento por $1,000 millones
para pagar deudas de corto plazo y otros gastos de
funcionamiento de la Administración Pública; por
tanto, soluciona un problema de inmediato plazo,
pero persiste el desafío de fondo relativo al respeto a
la Constitución que exige una elaboración equilibrada
se corrija la práctica de no comtemplar todas las
erogaciones necesarias para el cumplimiento de los
fines del Estado dentro del proceso presupuestario,
el país seguirá enfrentando problemas para el
financimiento.
4.7. Regulación de pensiones
del presupuesto, en el cual se incluyan todos los
ingresos y todas las erogaciones para realizar los
El 14 de enero de 2015 la Sala de lo Constitucional
fines del Estado. El problema radica en la necesidad
emitió una resolución como parte de la ejecución de la
de exigir año con año financiamiento adicional que
sentencia dictada en el proceso de inconstitucionalidad
no está contemplado en el presupuesto, debido a
número 42-2012/61-2013/62-2013 emitida el 23 de
que existen gastos que no se incorporan en este.
diciembre de 2014127, la cual implica modificar ciertos
Si faltan gastos en el presupuesto aprobado por la
artículos de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones
Asamblea Legislativa, esto hace que falten ingresos
y la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales.
que deberán ser obtenidos para cubrir esos gastos. Es
La sentencia definitiva establece que se debe definir
decir que al no tener ni todos los ingresos ni todos los
la utilización de una nueva tasa de interés para los
gastos previsibles en el presupuesto, el déficit crece y
Certificados de Inversión Previsionales (CIP), emitidos por
provoca incrementos en la deuda de corto plazo. En
el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), los
diciembre de 2014, la Sala de lo Constitucional declaró
cuales deben adquirir obligatoriamente las sociedades
improcedente la demanda de inconstitucionalidad
administradoras de fondos de pensiones (AFP), ya que
102-2014 en la que se alegaba que el presupuesto
la tasa que devengaban dichos instrumentos financieros
2014 era inconstitucional por no contemplar todas
(LIBOR a 180 días + 0.75%), vulneraba la seguridad social,
las erogaciones necesarias para realizar los fines
en su manifestación del derecho a pensión por vejez, por
del Estado. La Sala resolvió que era improcendente
ser de muy bajo retorno y, por ende, tener un impacto
debido a que “el demandante no analiza la relación
negativo en la rentabilidad de los fondos de pensiones
entre el supuesto desbalance presupuestario con el
(arts. 2 inc. 1° y 50 Cn.).
cumplimiento de los fines estatales, sino que se limita
a insistir en una de las consecuencias de la formulación
46
Estudios
Legales
En lo esencial, la sentencia de 2014 establece que el
las instituciones públicas como la Superintendencia
Órgano Legislativo deberá hacer las adecuaciones
del Sistema Financiero, el Banco Central de Reserva,
necesarias a las leyes mencionadas para lograr que la
y el Ministerio de Hacienda, entre otras. El fin de esta
inversión de dichos fondos de pensiones posea tres
comisión es que en un plazo de seis meses analice
condiciones: seguridad, liquidez y diversificación de
y comprenda la problemática de las pensiones en
riesgo, para lograr dos objetivos, primero, asegurar el
el país, conozca otras experiencias, se cuantifique
bienestar futuro de los actuales afiliados al Sistema de
opciones mediante estudios actuariales con la
Ahorro para Pensiones, y segundo, asegurar el bienestar
participación de expertos internacionales, y se discuta
de los actuales cotizantes y jubilados en el Sistema
de manera transparente posibles ajustes a realizar y sus
de Pensiones Público128. Por otra parte, la resolución
consecuencias de corto, mediano y largo plazo, a fin de
de aclaración que se emitió posterior a la sentencia
que los cambios que se realicen se legitimen a través
definitiva añadió que la normativa que emita la Asamblea
de acuerdo, pues tendrán consecuencias sobre varias
Legislativa debe considerar, al sustituir la tasa vigente,
generaciones de salvadoreños129.
ciertos elementos adicionales: i) considerar opción
5. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
de tasas referenciales más justas; ii) que tenga rangos
máximos y mínimos de rentabilidad; y iii) que prive un
equilibrio entre rentabilidad y capacidad estatal de pago.
El art. 1 de la Constitución establece que El Salvador
reconoce a la persona humana como el origen y el fin
Es indispensable que la discusión legislativa se dé en
de la actividad del Estado; por tanto, la distribución
un corto plazo para brindar certeza jurídica y claridad al
del Estado, la gestión de sus recursos humanos, la
proceso de emisión de CIP y respecto a la tasa que se está
organización de sus procedimientos y prestación de
pagando luego de la sentencia. Asimismo, se espera que
los servicios debería orientarse a la ciudadanía, y así se
en la discusión se respete el derecho a pensión por vejez,
facilitaría mayores niveles de seguridad ciudadana y un
el derecho de propiedad de los trabajadores de su cuenta
clima favorable a los negocios.
individual de ahorro para pensiones (art. 2 Cn.), y otros
fines legítimos acorde con el orden constitucional.
5.1. Simplificación de trámites y
mejora regulatoria
Finalmente, es importante reiterar que el sistema de
pensiones, en general, afronta importantes desafíos,
El Salvador requiere reformas estructurales importantes
adicionales a los antes mencionados, por lo cual el
para mejorar la calidad de la normativa y la excesiva
Departamento de Estudios Económicos de FUSADES,
burocracia, puesto que no es suficiente llevar a cabo
ha presentado una serie de propuestas que vale la
reformas parciales o cosméticas que no logran revertir la
pena mencionar, siendo una de ellas la creación de
tendencia de una baja en los niveles de competitividad
una comisión de alto nivel, integrada por actores
del país. Por ello, es indispensable la creación del
sociales relevantes, como las fuerzas políticas, los
Sistema de Mejora Regulatoria y el Organismo de
sectores empresarial y laboral, las AFP, la academia,
Mejora Regulatoria (OMR) y la aprobación de una ley
47
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Cuadro 6. Leyes relevantes
Nombre
Antecedente
Objetivo
Ley de Procedimientos
Administrativos
Desde 1994 existen
anteproyectos en el
Órgano Ejecutivo
Esta ley simplifica y uniforma los procesos de la
Administración Pública mediante la regulación de los
principios que dirigen su actuación, el uso de la
tecnología, plazos y recursos comunes, entre otros vacíos
advertidos en la gestión pública
Ley de Jurisdicción
Contencioso
Administrativo
Desde 2002 existen
anteproyectos en el
Órgano Judicial
Esta ley acerca la justicia a la ciudadanía y brinda
seguridad jurídica a la sociedad mediante la creación de
nuevos tribunales, agilización de los procesos, y
regulación de vacíos detectados en la práctica judicial
Novedad
Esta ley agiliza los trámites y mejora la calidad de la
regulación existente mediante la incorporación de planes
administrativos, registros de trámites, fechas comunes,
plazos de actuación, entre otras medidas.
Ley de la Mejora
Regulatoria
Fuente: Elaboración propia
general sobre procedimientos administrativos, una
normativas, y proceder a su aprobación por la Asamblea
nueva legislación sobre la jurisdicción contencioso
Legislativa para mejorar el clima de negocios, avanzar
administrativa y otra normativa para la mejora
hacia la modernización de la Administración Pública y
regulatoria, cuadro 6.
fortalecer el respeto a los derechos de la ciudadanía.
El OMR será una entidad especializada, dentro de la
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia,
con un comité técnico y un consejo consultivo que
promueva la creación de normas y trámites eficientes y
la simplificación de trámites existentes, con el objetivo
de agilizar las actividades comerciales. Se espera
que el OMR sea creado en septiembre de 2015130. Se
destaca que el Plan Quinquenal de Desarrollo 20142019 contempla una línea de acción orientada a la
simplificación de trámites; sin embargo, se requiere un
compromiso expreso con la aprobación de las leyes
antes mencionadas y la creación del Sistema de Mejora
Regulatoria, un mecanismo que promueva la eficiente
creación de regulación y la simplificación de normas
y trámites existentes. Es urgente acelerar el proceso
de discusión para mejorar el contenido de ambas
Una manifestación concreta de los efectos de la excesiva
burocracia es la parálisis de numerosos proyectos de
construcción, dado que CASALCO, gremial de empresas
de construcción, manifestó que US$1,810 millones en
proyectos de construcción están estancados por trámites
correspondientes a distintas oficinas públicas131. Esta
situación también se refleja en los bajos resultados de
las oficinas públicas relacionadas con la construcción,
en la reciente edición de la Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES. Por consiguiente, es necesario
una perspectiva más integral para la simplificación
de trámites y mejora regulatoria. Recientemente, el
presidente del Banco Central de Reserva afirmó que
desde el Ejecutivo intentan reducir la burocracia en las
instituciones públicas que afectan las inversiones en El
48
Estudios
Legales
5.2. Profesionalización de servidores
públicos
Salvador, ya que “todo el marco legal ha sido diseñado
con el objetivo de no facilitar las condiciones de
inversiones privadas (…), hay dificultades de entrada a
sectores específicos”132.
Un estudio del Instituto para la Economía y la Paz (IEP,
El índice de permisos ágiles evalúa en una escala de
por sus siglas en inglés), muestra que en aquellos
1 a 10 la agilidad de las instituciones públicas para
países donde existe más clientelismo y corrupción, hay
realizar sus trámites, donde 0 es sumamente engorroso y
niveles más altos de inseguridad pública y violencia. El
10 es sumamente ágil, según las empresas participantes
Director Ejecutivo del IEP señaló que “esto es de enorme
en la referida encuesta. Durante el 2015, al igual que en
importancia para los países, ya que si pueden, a través de
años anteriores, el índice destaca que las instituciones
esfuerzos adicionales, llevar a la corrupción por debajo
menos ágiles muestran un puntaje menor a la nota 6 en
de ese punto de inflexión y controlarlo, podrán evitar las
la mayoría del período observado, y son el Ministerio de
consecuencias más difíciles”133.
Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Viceministerio
de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Oficina de Planificación
del Área Metropolitana de San Salvador y ANDA, y la
Una herramienta efectiva para reducir el clientelismo
y corrupción es la aprobación de una legislación
moderna sobre la gestión pública. No obstante, el Plan
institución más ágil es la DIGESTYC, cuadro 7.
Cuadro 7. Índice de los permisos o licencias ágiles
Instituciones
2013
2014
2015
Centro Nacional de Registros
6.3
6.9
6.7
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
5.3
6.1
5.6
Ministerio de Agricultura y Ganadería
6.7
6.9
6.6
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
6.3
6.8
6.7
Ministerio de Salud Pública
6.3
6.6
6.6
Ministerio de Hacienda
6.9
7.0
6.9
Ministerio de Economía
6.8
6.9
6.7
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
6.9
6.9
6.2
Dirección General de Aduanas
6.3
6.4
6.4
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
5.7
6.0
5.9
Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
5.3
6.2
5.7
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
5.7
6.0
5.6
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
6.8
6.7
6.9
Municipalidades
6.8
7.0
6.8
Dirección General de Estadística y Censos
7.5
7.6
7.9
Otras instituciones
6.1
6.5
6.9
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, con datos al primer semestre de 2015
49
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer semestre 2015
Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 contempla la
sector público que traerá consigo mayor satisfacción
profesionalización de los funcionarios; al cierre de este
y confianza de los ciudadanos con la Administración
informe, es lamentable la falta de discusión y aprobación
Pública y permitirá mejorar la eficiencia de los servicios
de la Ley de la Función Pública, a pesar de que existe un
gubernamentales. Ante esta realidad, se destaca el
anteproyecto presentado ante la Asamblea Legislativa
compromiso del Gobierno dentro del Plan de Acción
y otro anteproyecto elaborado por la Subsecretaría de
del Asocio para el Crecimiento 2011-2016 para
Gobernabilidad y Modernización del Estado en 2013.
impulsar esta legislación.
Tal como se ha reiterado en ocasiones anteriores, se
considera urgente modernizar la actual Ley del Servicio
Civil para adecuarla a los parámetros constitucionales
de mérito y estabilidad laboral, a las tendencias
internacionales de gestión del talento humano y asegurar
el respeto de los derechos de los funcionarios, quienes
quedan sujetos a la arbitrariedad.
Además, conviene señalar la necesidad de una
regulación sobre la responsabilidad de los funcionarios
y Estado por daños y perjuicios, que a partir de las reglas
generales del Código Civil valore las peculiaridades de
la Administración Pública, y que incorpore la reciente
jurisprudencia constitucional que ha retomado el
art. 245 de la Constitución, el cual establece que la
Es importante que se apruebe la Ley de la Función
responsabilidad personal de los funcionarios del Estado
Pública, ya que como país debemos entender que
por los daños materiales o morales que causen, y la
es necesaria una moderna ley sobre los recursos
resolución de la inconstitucionalidad 53-2012 exige que
humanos, puesto que es un requisito esencial para
la Asamblea Legislativa debe desarrollar en una ley la
la modernización del Estado, dado que crea una
indemnización por daño moral135.
institucionalidad, reglas, derechos y deberes para una
gestión de los recursos orientada a la ciudadanía y
armónica con los derechos laborales. Esta situación
se agrava al advertir que cada año se destinan más
fondos al pago de salarios de servidores públicos y se
disminuye el gasto en inversión gubernamental134.
Durante este semestre, se sigue desarrollando la
jurisprudencia que deberá incorporarse a la Ley de la
Función Pública136: primero, se declaró inconstitucional,
por violar el derecho de defensa técnica, la prohibición de
que los servidores públicos puedan ser asistidos por un
abogado de su elección en los procesos administrativos
sancionadores que siga la Administración Pública; y
El Salvador requiere de un cambio de cultura en la
segundo, en un caso laboral municipal se estableció
administración pública, es necesario implementar una
la regla que para determinar si un cargo es o no de
política de contratación basada en la meritocracia e
confianza debe atenderse, más que a su denominación
idoneidad. Un Estado requiere a los mejores y más
(jefe, gerente, director o administrador, entre otras), a las
competentes funcionarios a cargo del quehacer
funciones que realiza dentro de la institución, y además
administrativo, con una vocación de servicio hacia el
establece que el proceso de nulidad de despido es un
ciudadano. Este es un punto de partida fundamental
requisito de admisibilidad del amparo.
para ir migrando hacia una cultura de excelencia del
50
Estudios
Legales
6. CONCLUSIONES
El clima de negocios sigue enfrentando obstáculos importantes, siendo el más apremiante
el de la delincuencia e inseguridad ciudadana, el cual tiene efectos directos en la población
salvadoreña y en el clima de negocios en general.
El Salvador continúa sin ejecutar dos de los grandes proyectos estratégicos de país, tales como la
licitación del Puerto de La Unión y la ampliación del aeropuerto. Con la puesta en marcha de las
iniciativas bajo la cooperación bilateral con los Estados Unidos (Fomilenio II, APC, y Alianza para
la Prosperidad del Triángulo Norte), se cuenta con una oportunidad importante para avanzar en
estos proyectos, así como en otros temas fundamentales para el país como fortalecer PROESA y
las instituciones del Estado que quieran iniciar un proyectos APP.
Urge impulsar la aprobación de marcos jurídicos que tendrán un impacto transversal en el clima
de negocios, tal como la Ley de Firma Electrónica, la Ley de Procedimientos Administrativos y
la Ley de la Función Pública, ya que es necesario erradicar la burocracia innecesaria, y contar
con funcionarios públicos al servicio del ciudadano y comprometido con la transparencia y la
eficiencia administrativa.
Las tasas de homicidios han alcanzado niveles históricos, sin que las acciones del Gobierno
hayan podido detener esta alza. Es una tarea urgente atender el problema de la criminalidad
y encontrar una solución integral y sostenible, la cual debe estar enmarcada en el respeto al
Estado de derecho.
La situación de inseguridad que se vive en el país está afectando, incluso, a las autoridades
encargadas del combate del crimen. En este semestre, la PNC ha sido víctima de una ola de
ataques y de homicidios entre sus miembros; además, continúa pendiente el reto de fortalecer la
formación policial y la necesidad de realizar un proceso de depuración policial.
51
52
Estudios
Legales
EJE TRANSPARENCIA
53
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
se ha descrito la situación como “una primavera del
descontento ha emergido en Guatemala y Honduras y
puede extenderse a El Salvador”138. El Departamento de
En esta sección del Informe se presenta un repaso de
Estado, en su Reporte sobre los Derechos Humanos en El
los principales acontecimientos, avances y retrocesos
Salvador para 2014, reporta como uno de los principales
en materia de transparencia, acceso a la información
problemas la “corrupción generalizada”.
pública, combate a la corrupción y libertad de expresión,
los cuales serán abordados con un enfoque sistémico.
2. INDICADORES E INFORMES
Tal como se ha afirmado en ocasiones anteriores en
este informe, la transparencia es un eje transversal, que
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
toca las diversas áreas de desempeño del Estado, pues
la corrupción se trata precisamente de una especie de
enfermedad institucional que va mermando la capacidad
de las instituciones para realizar su labor. Un área donde
es evidente, y que preocupa de manera particular en El
Salvador, es la seguridad. Según un nuevo estudio sobre
“Paz y Corrupción” al que se hará referencia más adelante,
un incremento de la corrupción, particularmente en
la policía y el poder judicial, puede derivar en la
inoperancia de instituciones que fueron diseñadas
para prevenir la violencia y el conflicto, y más bien se
convierten en parte del problema137.
No se puede ignorar que la región mesoamericana ha
estado envuelta en diversas crisis durante los últimos
meses por escándalos de corrupción, en sociedades cada
vez más intolerantes de este flagelo. En junio de 2015, en
Guatemala y Honduras, se han organizado multitudinarias
protestas en contra de la corrupción, tal es el grado de
estas expresiones que en El País, periódico español,
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de
sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una
escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la
gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones
encargadas de velar por la transparencia en el país hasta
el primer trimestre de 2015. Como se puede apreciar, la
evaluación de la mayoría de instituciones del Sistema de
Transparencia y Anticorrupción rondan entre 4.7 y 4.9,
separándose del grupo la Asamblea Legislativa como
la peor evaluada con un 4.2 y la Fiscalía General de la
República (FGR) con un 5.3.
Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16
obstáculos para la operación y crecimiento de las
empresas en una escala de 0 – 10, según su importancia,
pregunta que se plantea en los cuestionarios del primer
y tercer trimestre de cada año. Dentro de dichos
obstáculos se incluye la “corrupción de instituciones
públicas”. En el primer trimestre de 2015, la percepción
54
Estudios
Legales
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia
Fiscalía General de la República
6.0
5.8
Instituto de Acceso a la Información
Pública
5.6
5.4
5.2
Tribunal de Ética Gubernamental
5.0
Secretaría de Participación Ciudadana,
Transparencia y Anticorrupción
4.8
4.6
4.4
Corte de Cuentas de la República
4.2
4.0
Asamblea Legislativa
2013-2 2013-3 2013-4 2014-1 2014-2 2014-3 2014-4 2015-1
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, primer trimestre de 2015, FUSADES
de que la corrupción es un obstáculo para la operación
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
y crecimiento descendió a 4.5, del 4.9 que alcanzó en el
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
tercer trimestre de 2014, siendo considerado el cuarto
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
obstáculo más grave, superado en gravedad por la
transparencia en la tramitación de los mismos. En el
delincuencia, las bajas ventas y la incertidumbre política.
primer trimestre de 2015 se evaluó con un 6.3, sin que se
varíe significativamente respecto de periodos anteriores,
siendo 6.2 el promedio histórico.
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
-I
15
-I
-II
I
20
14
20
14
-II
I
20
-I
13
13
20
-II
I
20
-I
55
12
12
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, primer trimestre de 2015, FUSADES
20
-I
-II
I
20
11
11
20
-I
-II
I
20
10
20
10
-II
I
20
-I
09
09
20
-I
-II
I
20
08
08
20
-II
I
20
07
20
20
07
-I
0.0
Informe de
coyuntura legal e
institucional
2.2. Índice de Gobierno Abierto
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
Gráfica 3. Índice de Gobierno Abierto 2015
Publicidad de leyes y datos del
Gobierno
1
El Índice de Gobierno Abierto de 2015 del World Justice
Project, es un estudio que mide la apertura de los
0.8
gobiernos a través de la experiencia ciudadana y su
0.6
percepción, utilizando una encuesta de más de 100,000
hogares y cuestionarios a expertos nacionales de los
0.4
Mecanismos
de queja
0.58
102 países evaluados. Este índice toma en cuenta
0.34
0.2
0.55
0
Acceso a la
información
cuatro dimensiones: 1) publicidad de las leyes y data del
gobierno, 2) acceso a la información, 3) participación
0.57
ciudadana, y 4) mecanismos de queja. Como medición
Participación ciudadana
global el país obtuvo 0.51, en donde 1 es el mayor grado
de apertura, y la posición 58 de 102, en la posición 13 de
Fuente: elaboración propia a partir de datos del World Justice Project.
los 19 países de Latinoamérica y Caribe evaluados139.
desempeño de un funcionario o recurrir una decisión. En
En la gráfica 3 se presentan los resultados para
El Salvador en las cuatro dimensiones, de 0 a 1, donde 1.0
demuestra el mayor grado de apertura. En la dimensión
de publicidad de las leyes, se obtuvo la nota más
desfavorable con un 0.34, en ella se mide la calidad de la
esta dimensión se obtuvo 0.58.
2.3. Sexto Informe ALAC
El Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC) de la
Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Capítulo
información publicada oficiosamente. En la dimensión de
Nacional de Transparencia Internacional, presentó su
acceso a la información del índice, El Salvador recibe un
sexto informe, que abarca el período de enero a abril
puntaje de 0.55 sobre 1.0, posicionándose en el ranking
de 2015, donde muestra algunos resultados a partir de
48/102. En esta dimensión se mide que las solicitudes
su experiencia de presentar en promedio 20 solicitudes
se responden en tiempo razonable y el conocimiento
de información pública a la semana ante diversas
que la ciudadanía tiene del derecho. Según este estudio
entidades públicas140. Entre los principales hallazgos
solo el 26% conoce la existencia de la LAIP en el país. En
identificados se encuentra que las instituciones públicas
cuanto a la participación ciudadana, se mide la protección
brindan “respuestas diferenciadas” al variar su calidad
a los derechos de libertad de expresión, de asociación
dependiendo de los efectos que esta pueda tener ante
y de petición y también si los funcionarios permiten la
la opinión pública o al nivel de asesoría legal con el que
retroalimentación; en esta dimensión se obtuvo un 0.57.
Finalmente, en cuanto a los mecanismos de participación, el
índice evalúa cómo puede un ciudadano presentar quejas
por la mala provisión de servicios públicos, denunciar el mal
cuente el solicitante. También se recalca que no hay un
criterio de interpretación claro sobre la causal de reserva
que se refiere al “proceso deliberativo de los servidores
públicos”, lo cual se presta para limitar el alcance del
“derecho a saber”.
56
Estudios
Legales
Por otra parte, se hace mención que los índices de
Según el estudio, el punto de inflexión se encuentra
información reservada en diversas entidades mantienen
cerca de los 40 puntos en IPC. El Salvador, habiendo sido
la misma información o la misma es aumentada, pero no
evaluado con un 39 en el IPC de 2014, está entre los 64
existen a la fecha procesos de desclasificación, aun cuando
países que se encuentran cerca del punto de inflexión. El
la LAIP establece que la información puede cambiar de
país está dentro de la categoría de democracias fallidas
reservada a pública si se cambian las causas que dieron
junto con otros 19 países, otros 20 se clasifican como
origen a la reserva. Además, si bien el IAIP tiene la atribución
regímenes autoritarios y 25 como híbridos. Esto es
de establecer los formularios para solicitar información, el
“sistema de Gestión de Solicitudes de Información” sigue
bajo la administración de la Secretaría de Participación
Ciudadana, a pesar de que en diciembre se estableció el
compromiso de transferirlo a dicho ente rector141.
relevante, puesto que según el estudio, un factor clave
para transitar hacia niveles más bajos de corrupción y
más elevados de paz, es la velocidad de las reformas
democráticas. En el caso de El Salvador, de 2006 a 2012
mejoró su evaluación en el Índice de Democracia del
Economist Intelligence Unit, por 0.25, lo cual es un avance
comparable con el de México de 0.23 pero, por debajo
2.4. Paz y Corrupción 2015
de otros países de la región como República Dominicana
con 0.36. Como se menciona al inicio, el estudio alerta
El Instituto para la Economía y la Paz presentó el
especialmente sobre la corrupción en las instituciones
estudio Paz y Corrupción, 2015, en el que se demuestra
estadísticamente una correlación directa entre la corrupción
y la paz. Para dicho análisis utilizaron el Índice Global de Paz,
elaborado por el mismo Instituto, el Índice de Percepción de
la Corrupción de Transparencia Internacional y el indicador
de Control de la Corrupción, el cual forma parte de los
Indicadores de Gobernanza Mundial del Banco Mundial142.
Por el otro lado, el estudio mostró que cambios en los
niveles de paz no resultan en variaciones estadísticamente
relevantes para la corrupción. Además, revela que cuando
hay bajos niveles de corrupción, un cambio en estos no
encargadas de prevenir y castigar actos de violencia, pues
esta impide que realicen efectivamente su trabajo, lo cual
redunda en impunidad y mayores grados de violencia.
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES
INTERNACIONALES EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA
3.1. Convención Interamericana
contra la Corrupción
altera significativamente los niveles de paz, pero que
llegado a un “punto de inflexión” de alta percepción de
El Mecanismo de Seguimiento de la Convención
corrupción, una alza leve en la percepción de corrupción
Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), concluyó
puede llevar a grandes disminuciones en los niveles de paz,
la Cuarta Ronda de análisis de los 31 países que son
y un aumento en los niveles de violencia social y política.
parte de este esfuerzo para evaluar el cumplimiento
57
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
del referido tratado y emitió un Informe Hemisférico de la
las acciones entre distintas instituciones del Ejecutivo. En
ronda que sintetiza sus resultados. El Comité de Expertos
marzo de 2014 la Secretaría de Participación Ciudadana,
del MESICIC sostuvo en marzo de 2015 su vigésima quinta
Transparencia y Anticorrupción (SPCTA), convocó a una
reunión en la cual, además de culminar la cuarta ronda,
reunión con organizaciones de la sociedad civil, con el
se adoptaron decisiones para arrancar con la Quinta
objetivo de invitarlas a participar en el seguimiento de
Ronda143. Entre ellas se aprobó la metodología, calendario
la implementación de dicho plan. Cinco organizaciones
y el cuestionario que se utilizará para evaluar sobre todo
miembros del Comité Coordinador del esfuerzo de
temas relacionados con el servicio público, contenidos
Sociedad Civil por el Gobierno Abierto, Funde, ISD, DTJ,
en el artículo III, párrafos 3 y 12 de la Convención, que
Open Knowledge El Salvador y FUSADES, respondieron
se refieren a “instrucciones al personal de las entidades
de manera conjunta aceptando ser parte de este espacio
públicas, que aseguren la adecuada comprensión de
de monitoreo y cooperación. Dicho Comité Coordinador
sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus
organizó e impulsó durante el año 2014, diferentes
actividades” y a “el estudio de otras medidas de prevención
encuentros de Sociedad Civil por el Gobierno Abierto, de
que tomen en cuenta la relación entre una remuneración
los cuales decenas de organizaciones sociales y ciudadanos
equitativa y la probidad en el servicio público”;
formaron parte, lo cual resultó en una propuesta de
además, se dará seguimiento a los avances en relación
compromisos para el Plan de Acción de Gobierno Abierto
con las recomendaciones de las rondas previas144. El
2014-2016 que se presentó a la SPCTA y la mayoría de estos
Salvador quedó incorporado en el tercer grupo a ser
ahora forman parte del Plan de Acción presentado por el
evaluado en esta ronda por parte de las delegaciones de
Gobierno de El Salvador.
Bolivia y Guyana. A su vez, participará como evaluador de
Canadá (del cuarto grupo) y de Brasil (del quinto grupo)145.
Entre uno de los compromisos de dicho plan se
Por tanto, será hasta en mayo y junio de 2016 que tanto
encuentra la creación de un “Observatorio de Gobierno
el Estado de El Salvador como las organizaciones de
Abierto” para la implementación y evaluación del mismo.
la sociedad civil puedan presentar las respuestas al
El 28 de mayo de 2015, la SPCTA procedió a la instalación
cuestionario. La visita in situ, a la que El Salvador ya
de este espacio pero fue criticada por 4 instituciones
accedió146, se realizaría entre septiembre y octubre de ese
del Comité Coordinador del esfuerzo de Sociedad Civil
año y en marzo de 2017 se adoptaría el informe final por
para el Gobierno Abierto, tanto por la forma como se
parte del Comité de Expertos147.
gestionó la conformación de este “ente” así como por
el diseño que impuso el Gobierno. Con menos de 24
3.2. Alianza para el Gobierno
Abierto (AGA)
horas de anticipación, la SPCTA envió el documento a
consulta de las organizaciones que conformarían este
espacio público privado, lo cual es una práctica contraria
El Salvador presentó su segundo Plan de Acción 2014-
a la apertura y espíritu de cocreación que está a la
2016 en el marco de la AGA. En este se han distribuido
raíz del AGA. Además, las funciones que se le estaban
58
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE
TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
otorgando correspondían más bien a un tipo de comité
consultivo y no a un verdadero observatorio ciudadano
que evalúe el desempeño gubernamental. Las reservas
al mecanismo se dieron a conocer a la SPCTA a través
de una carta. Únicamente una de las instituciones del
4.1. Estado del acceso a la
información pública
Comité Coordinador, la ISD, aceptó firmar el acta de
instalación.
4.1.1. Ejercicio del derecho
Las cuatro instituciones firmantes organizaron el martes
30 de junio de 2015 un diálogo con Gobierno, en el cual
En mayo de 2015, el IAIP dio a conocer su Informe
estuvieron presentes 10 organizaciones de la sociedad
Anual sobre la Implementación de la Ley de Acceso a la
civil, algunas son miembros del Observatorio y otras que
Información Pública 2014, en el que se revelan datos sobre
habían participado en las consultas de 2014. Asimismo,
el ejercicio de este derecho a partir de los informes que
atendió la reunión el Evaluador Independiente para
le son remitidos por los oficiales de información de las
El Salvador, José Marinero. Entre los puntos que han
distintas entidades obligadas148. En 2014, el IAIP recibió
solicitado las organizaciones de la sociedad civil se
189 informes, lo que supuso una mejora con respecto
encuentra que otras instituciones gubernamentales, en
a 2013, cuando se recibieron únicamente 90, en parte
especial el IAIP, TEG y Procuraduría para la Defensa de los
porque el IAIP en ese año no solicitó el informe a las
Derechos Humanos, sean incorporados en el seguimiento
municipalidades. Según el IAIP, deberían de existir cerca
de 340 unidades de acceso a la información pública (UAIP);
de la AGA. Por su parte, el Gobierno ha dicho que se
sin embargo, solo 268 entes obligados han remitido el
ha constituido una mesa interinstitucional, integrada
acuerdo de creación de las mismas. Por lo tanto, solo un
por las entidades que tienen compromisos dentro del
55.6% de las UAIP han cumplido con la obligación del art.
Plan de Acción, con el objetivo de darle seguimiento. En
60 de la LAIP de presentar su informe anual al IAIP.
cuanto a la ejecución de compromisos, el más avanzado
es el Ministerio de Salud, particularmente con el
En 2014 se presentaron 22,895 solicitudes de
compromiso 6, relativo a difundir el abastecimiento
información, 194 menos que en 2013. Según se puede
ver en la siguiente gráfica, la mayor parte de solicitudes
de medicamentos en los hospitales nacionales que
se hacen en formato electrónico.
conforman la red pública. Un próximo paso en la
construcción de un espacio de diálogo se dará en la
Según el informe, las solicitudes incorporaron un total
reunión de seguimiento que la SPCTA convocará al
de 31,997 requerimientos, es decir, ítems individuales
cumplir 2 meses la integración del Observatorio y donde
consultados en una misma solicitud. El 91.3% de estos
se piensa adoptar una metodología de funcionamiento.
son respondidos; sin embargo, ello no indica que se
59
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
haga a entera satisfacción del solicitante. Un 7.6% de
Sobre este tema, cabe mencionar que si bien
la información es denegada al solicitante, ya sea por
cuantitativamente el porcentaje de solicitudes que se
considerarse confidencial, reservada o inexistente. Un
declaran reservadas, confidenciales o inexistentes es
1.57% de la información solicitada es declarada reservada
relativamente bajo, los casos en los cuales se decretan
y un 4.5% inexistente. Esta declaratoria es todavía más
estos límites al derecho de acceso a la información, en
perjudicial para el ciudadano, pues una reserva puede
su mayoría se refieren a temas sensibles políticamente,
ser apelada y está sujeta a plazo, pero una inexistencia
como los datos sobre gastos en publicidad y viajes de
quiere decir o que la información nuca se generó, la
la Presidencia de la República, salarios y nombres de
misma ha sido extraviada, se destruyó por fuerza mayor
los asesores legislativos 2012-2015 y hechos ocurridos
o porque existe un proceso de depuración de información
durante el conflicto armado, a título de ejemplo.
regulado. Sin embargo, en ciertos casos la información
sentido, ordenando a los entes obligados a hacerlo.
4.1.2. Resoluciones sobre acceso a la
información pública
Los solicitantes de información incrementaron de 2013
Uno de los casos importantes conocidos por el IAIP
a 2014 en 14.5%, totalizando 18,039, de los cuales el
en este semestre fue el 118-A-2014, en el cual FUNDE/
56.6% son hombres, 39.7% mujeres, 1.4% ONG y 2.3%
ALAC, presentó una solicitud al Ministerio de la Defensa
instituciones públicas. Un 1.5% de los solicitantes son
Nacional (MDN) sobre el trabajo de la “Comisión
extranjeros, y los sectores que más utilizan la LAIP son los
de Revisión e Interpretación Histórica de la Fuerza
estudiantes y los profesionales.
Armada”. Si bien el MDN entregó información sobre
puede reconstruirse y el IAIP ya ha resuelto en este
Gráfica 4. Formato de solicitudes presentadas en 2013 y 2014
25,000
20,000
15,000
10,000
4,167
4,112
4,544
3,115
6,658
5,985
Consulta directa
Telefónico
Físico
Electrónico
5,000
0
7,720
2013
9,683
2014
Fuente: elaboración propia a partir de datos del IAIP
60
Estudios
Legales
los integrantes de la comisión y sobre los gastos para
tampoco se justifica. El IAIP hace una aclaración de que
su funcionamiento, denegó el acceso a las actas de las
en concordancia con el derecho humano a la verdad,
reuniones y al informe final de la misma, justificando
el art. 19 LAIP establece una cláusula de prohibición de
una reserva con base en el art. 19 lit. e), “la que contenga
reserva de cualquier información relacionada con graves
opiniones o recomendaciones que formen parte del
violaciones a los derechos fundamentales o delitos de
proceso deliberativo de los servidores públicos, en tanto no
trascendencia internacional. Por tanto, concluye el IAIP
sea adoptada la decisión definitiva”. Según un estudio que
que “tratándose de información relacionada con graves
está por publicar FUSADES, esta es la causal más utilizada
violaciones a los derechos humanos, incluso reconocidas
por la Administración Pública según una revisión de
por el Estado Salvadoreño, […] no le es aplicable ninguna
los índices de reserva publicados por la Presidencia, los
causal de reserva, lo que reconfirma su publicidad”.
ministerios, la Asamblea Legislativa y el Órgano Judicial.
Además, el IAIP enfatiza que los entes obligados tienen el
deber de conservar la información (Art. 63 Cn. y 42 y 43
LAIP), especialmente la de valor histórico.
En una resolución bastante fundamentada, el IAIP hace
una consideración sobre las restricciones al derecho
de acceso a la información pública, su relación con el
Lo más grave que se ha evidenciado en este caso es que
derecho a la verdad, consideraciones sobre la información
el MDN ha cambiado su postura, de decir que cierta
relativa a graves violaciones a derechos humanos y la
información solicitada es reservada, a posteriormente
naturaleza pública de la información solicitada. Según
afirmar que es inexistente. En cuanto al estudio que
el IAIP, del principio de máxima publicidad se deriva que
generó la Comisión, el MDN arguyó la inexistencia,
los entes obligados tienen la carga de la prueba sobre las
puesto que estos documentos ya no están en su poder
restricciones de información y de no justificarse, deberán
sino que fueron remitidos a la Presidencia de la República.
entregar la información. Una declaratoria de reserva debe
En cuanto a las actas de la Comisión, fue una vez dictada
cumplir con parámetros esenciales: a) Legalidad, debe
la resolución del IAIP, que el MDN ha informado que
existir una causa legal prevista y demostrarse que los
las mismas son inexistentes. Según manifestó Roberto
hechos se ajustan al supuesto legal. b) Temporalidad,
Burgos, de FUNDE/ALAC, esta actuación “es una violación a
debe estar sujeta a un plazo, dentro de los límites legales.
nuestro derecho al acceso a la información pública. Se está
c) Razonabilidad: se debe razonar y fundamentar, lo que
evadiendo cumplir la resolución del IAIP149”.
implica un ejercicio de ponderación.
Este caso no es el único que el IAIP ha resuelto sobre hechos
En el caso concreto, el MDN no cumplió con ninguno
acontecidos durante el conflicto armado en el que revierte
de estos criterios, quiso fundamentar la reserva en la
la decisión del MDN de impedir el acceso a la información.
causal del art. 19 lit. e.; sin embargo, considera el IAIP
En febrero de 2014, el IAIP emitió una resolución en el
que “el referido informe constituye un documento final,
caso 71-A-2013 en contra de dicho ministerio, por declarar
independientemente de que haya sido remitido a la
inexistente información solicitada por ciudadanos relativa a
Presidencia de la República o no”, por lo que no cumple
operativos militares desarrollados por las Fuerzas Armadas
con el criterio de legalidad, no se establece un plazo y
en 1981 y 1983; ordenándole recuperar o reconstruir
61
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
la información sobre masacres ocurridas durante el
(DUI)153. La reserva fue motivada por una solicitud de
pasado conflicto armado. Este caso fue llevado ante la
un ciudadano sobre “la oferta técnica, oferta económica
Sala de lo Contencioso Administrativo. En dicho proceso
y garantía de mantenimiento de oferta de la empresa
el IAIP solicitó a la Sala, en abril de 2015, que permita
Mühlbauer ID Service GMBH, presentada en licitación DR_
la participación del Procurador para la Defensa de los
CAFTA 02/2010 ‘Concesión de los servicios públicos del
Derechos Humanos, dado que este tiene competencia para
Sistema de Registro, Emisión y Entrega del Documento
conocer las violaciones a los derechos humanos, sobre todo
Único de Identidad’”. La reserva se fundamentó “en
considerando que parte de los alegatos del MDN es que
consideraciones de seguridad”, pero la resolución que
ningún ente jurisdiccional o administrativo ha declarado
es entregada al ciudadano no contiene una verdadera
que los hechos sobre los que se pidió información sean
motivación y ni siquiera hace referencia a la causal del
graves violaciones a los derechos humanos150. Al cierre de
artículo 19 LAIP que es la base legal para la reserva154.
este informe, el caso aún no ha sido resuelto por la Sala de
lo Contencioso Administrativo.
Los casos de abusos de las causales de reserva
han sido comunes en este semestre, sobre todo en
casos relacionados con los comicios celebrados en
marzo. Por ejemplo, el Tribunal Supremo Electoral
(TSE) declaró como información reservada la
documentación relacionada con la contratación
de veintisiete empresas encargadas del desarrollo
del procesamiento, transmisión y divulgación de
los resultados de las votaciones del 1 de marzo de
2015151. En su resolución, motivó la decisión en que la
divulgación de la información podría obstaculizar las
investigaciones que realiza internamente el TSE, así
como las acciones legales que se ejercerán con respecto
a la ejecución y cumplimiento de los contratos. El plazo
estipulado para dicha reserva fue de cinco años o hasta
que haya finalizado la investigación o las acciones
administrativas y judiciales correspondientes152.
En junio de 2015, un medio de comunicación solicitó a
la Corte de Cuentas de la República (CCR) una copia del
“Informe de auditoría de gestión a las tecnologías de
información y comunicación del Registro Nacional de
las Personas Naturales (RNPN)”, que realizó en el período
comprendido del 1 de enero de 2012 al 31 de agosto de
2014155. Dicho medio había obtenido a través de fuente
anónima un borrador de la auditoría, la cual contenía
hallazgos relevantes sobre el proceso de emisión del
Documento Único de Identidad (DUI), que incluyen:
el reporte de duplicidad de documentos, problemas
en la tecnología de reconocimiento dactilar, entre
otros. La respuesta del oficial de información fue que el
informe se encuentra reservado desde el 30 de abril de
2015, día en que se inició un Juicio de Cuentas ante la
Cámara de Primera Instancia. Sin embargo, es de recordar
que los informes finales de auditoría son información
pública oficiosa, según el art. 16 LAIP, el cual establece que
“además de la información enumerada en el artículo 10, la
Corte de Cuentas de la República deberá dar a conocer los
El Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN)
informes finales de las auditorías practicadas a los entes
declaró la reserva del contrato con la empresa alemana
obligados, con independencia de su conocimiento en la
emisora de los Documentos Únicos de Identidad
vía judicial respectiva”.
62
Estudios
Legales
El IAIP ha resuelto anteriormente sobre la publicidad
En una entrevista, el comisionado Jaime Campos ha
de los informes finales de auditoría en un caso contra
admitido algunas deficiencias del proceso de acceso a la
la Presidencia de la República. En el caso tramitado
información y de apelación ante el IAIP. Por ejemplo, señala
por FUNDE/ALAC 117-A-2014 ante el IAIP, emitió una
que hay un abuso en las reservas de información. Puso
resolución definitiva en diciembre de 2014, en la que
como ejemplo el caso de una solicitud de información
ordenó que se desclasificaran los informes de auditoría
presentada ante la Corte Suprema de Justicia, pidiendo
para el período 2007-2011 y declaró que la fiscalización
los datos de cuántos jueces han aprobado o reprobado
de las cuentas públicas pasa por varios procedimientos
las dos últimas evaluaciones. Ante esta solicitud, la
independientes y no uno solo que concluye hasta el
CSJ, que tiene esa información aunque no la genera,
juicio de cuentas. Por tanto, procede dar acceso a los
argumentó que no podía dar esa información porque no
informes de auditoría firmes por concluir la etapa de la
existe la categoría de aprobado o reprobado sino que
auditoría administrativa.
existe la categoría de satisfactorio y no satisfactorio156.
Sin embargo, dicha resolución también contiene la
La Sala de lo Contencioso Administrativo continúa
confirmación por parte del IAIP de la aplicación de
siendo un importante obstáculo para la garantía del
causales de manera abusiva. Así pues, el IAIP aceptó el
derecho humano de acceso a la información pública.
débil argumento que no se puede proveer información
En total son 8 los casos que se encuentran en esta
sobre la contratación de servicios publicitarios, puesto
sede, los más conocidos son: uno por información
que su publicación podría provocar acuerdos colusorios
solicitada a la Asamblea Legislativa sobre los
entre competidores y confirmó la reserva de información
asesores legislativos, otro por información solicitada
de viajes concluidos por el Presidente Funes, aun
al Ministerio de Economía sobre el mercado de los
en tiempos del Presidente Sánchez Cerén, porque
hidrocarburos y de la empresa Albapetróleos y el caso
podría poner en riesgo la seguridad de funcionarios
71-A-2013 contra el MDN al que ya se hizo referencia.
actuales, incluso los datos del costo de los pasajes
Asimismo, la Sala ha impedido la imposición de
podría comprometerla, según la resolución. En enero
multas a los miembros del Concejo Municipal de
de 2015, ambas partes pidieron la revocatoria y
Ilobasco (período 2012-2015), de la junta directiva de
al cierre de este semestre se cumplen cerca de 6
la Asamblea Legislativa y al exministro de Economía.
meses de ello, sin que el IAIP se pronuncie todavía.
Esto viola los plazos procesales establecidos en el
El caso más sonado es el de los asesores legislativos
art. 95 LAIP y en el art. 505 del Código Procesal Civil
que data de 2013; sin embargo, es información que
y Mercantil. Además, muestra una seria debilidad
ya es histórica, pues la Asamblea Legislativa que
tomó posesión en mayo de 2015, decidió publicar la
del IAIP, al no resolver un caso iniciado hace un
información de sus asesores. Este caso demostró que
año, e incluso al entrar en contradicciones con
resoluciones previas de la institución, por ejemplo,
al haber declarado información pública la relativa a
viajes del Fiscal General de la República.
63
la opacidad de la información permite que se den
irregularidades y que la opinión pública está cada vez
menos dispuesta a aceptar esta práctica. El martes 2
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
de junio de 2015, la Junta Directiva de la Asamblea
inició 202 casos, mientras que en 2013 hubo un total de
Legislativa hizo pública la información, consistente en
97 y en 2014 se tramitaron 248. Del total de 547 casos en
listado de asesores legislativos y listado de asesores de
estos dos años y medio, 124 fueron presentados contra
grupos parlamentarios al 1 de junio de 2015, lo cual
municipalidades. La mayor parte de los procesos son
es positivo, conteniendo el nombre, identificación del
apelaciones, en las que el solicitante de información
grupo parlamentario al que pertenece y salario mensual
acude al IAIP por inconformidad con la respuesta recibida
devengado, aunque hicieron falta las funciones, tal como
o por la denegación de la información. También se inician
señala la LAIP. Esto motivó que el IAIP se dirigiera a la
procedimientos de acceso a la información por falta de
Sala de lo Contencioso Administrativo y solicitara que
respuesta, procedimientos sancionatorios por denuncias
se confirmen las resoluciones de 2013 y se entregue
y también el IAIP puede oficiosamente dar inicio a
la información de los asesores del período legislativo
un procedimiento.
anterior. La Asamblea Legislativa actual, en una muestra
de compromiso con la transparencia, bien podría desistir
El IAIP ha finalizado 350 casos desde 2013, entre
del proceso contencioso administrativo, al menos en
apelaciones a solicitudes de información, procesos
cuanto a la publicidad de la información, pues el caso
sancionatorios y procesos por falta de respuesta. El 19.4%
judicial también tiene relación con las multas impuestas
de estos han sido contra municipalidades. En el primer
a los miembros de la Junta Directiva anterior.
semestre de 2015 se resolvieron un total de 87 casos: 72
apelaciones, 2 procedimientos sancionatorios y 13 por
Según datos del IAIP, la tendencia muestra que este año
falta de respuesta. En la Gráfica 6 se presentan las causas
habrá más casos iniciados ante esta sede que en los años
por las que se terminaron los casos frente al IAIP del 1 de
anteriores. Del 1 de enero al 30 de junio de 2015, el IAIP
enero de 2013 al 1 de julio de 2015. Como se puede ver en
Gráfica 5. Procesos iniciados ante el IAIP de 2013-2015
300
O cioso
250
200
Faltas de respuesta
150
Denuncias
100
50
0
Apelaciones
2013
2014
2015
O cioso
2
3
1
Faltas de respuesta
7
21
29
Denuncias
14
18
15
Apelaciones
74
206
157
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IAIP a junio de 2015
64
Estudios
Legales
Gráfica 6. Procesos terminados ante el IAIP de 2013-2015
Gráfica 6. Procesos terminados ante el IAIP de 2013-2015
250
Silencio positivo
Rechazos liminares
200
Sobreseimiento
Resolución final
150
100
50
0
2013
2014
2015
Silencio positivo
3
0
0
Rechazos liminares
9
24
30
Sobreseimiento
12
67
30
Resolución final
44
104
27
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IAIP a 1 de julio de2015
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IAIP a 1 de julio de2015
la gráfica 6, durante este último semestre, ha disminuido
Nacional Francisco Menéndez. La Sala de lo Contencioso
la proporción de resoluciones finales a cerca de un tercio,
Administrativo ha suspendido el pago de $17,202.00
siendo que otro tercio de los casos termina por rechazos
dictando medidas cautelares. El resto, que asciende a
liminares y otro por sobreseimientos, mientras que en los
$47,721.00 no ha sido pagado voluntariamente. Uno de
dos años previos, la mayor parte de los procedimientos
los retos del IAIP, reconocido en su informe de 2014, es la
terminaban en una resolución final, a lo cual habrá que
necesidad de promover la coordinación con la FGR para
prestar atención e instaurar medidas como la mejor
agilizar el cumplimiento forzoso de las resoluciones del
capacitación de la ciudadanía para evitar rechazos
IAIP. También propone como mecanismo para promover el
liminares al no cumplir con los requisitos para iniciar un
cumplimiento de sus resoluciones, exigir una solvencia al
procedimiento ante el IAIP.
IAIP para optar a cargos públicos o de elección popular.
En el semestre, el IAIP no ha impuesto multas. Desde
4.1.3. Promoción del derecho de acceso
a la información pública
2013, la cantidad total de las multas impuestas por el
IAIP asciende a $67,829.40. Se ha cumplido con el pago
únicamente de $3,148.80, lo que incluye la parte alícuota
La promoción del derecho de acceso a la información
de los miembros de la Junta Directiva de la Asamblea
pública es una función que la LAIP asigna al IAIP,
Legislativa del periodo 2012-2015 por el partido Arena,
determinando que para ello deberá colaborar con
en el caso de asesores, y el del director del Instituto
otras instituciones del Estado, Ministerio de Educación,
65
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
universidades y organizaciones de la sociedad civil. De
dar acceso a la información de forma ágil y eficaz, para
enero a mayo de 2015, el IAIP ha celebrado 10 actividades
garantizar la transparencia sobre el origen y montos de los
de capacitación, las cuales han tenido como beneficiarios
fondos con que los partidos y sus candidatos financian su
a servidores públicos, representantes de organizaciones
actividad, la normativa aprobada solo permitía acceder a la
no gubernamentales, líderes comunales, comunicadores
misma, previa autorización de los donantes.
sociales, docentes y alumnos. Además, en junio, en conjunto
con la Escuela de Capacitación Judicial, se desarrolló un
El 6 de febrero de 2015, la Sala de lo Constitucional
curso para más de 90 jueces sobre el tema de acceso a la
emitió una resolución de cumplimiento de sentencia,
información pública.
que dejó sin efecto jurídico la normativa aprobada por
la Asamblea Legislativa sobre la necesidad de solicitar la
El IAIP y el Ministerio de Educación, según el art.46 de
la LAIP, deben colaborar para la inclusión del derecho
de acceso a la información pública en los planes y
programas de educación formal, en todos sus niveles.
Como un avance en este sentido, en junio se organizó un
taller con la participación de una comitiva del Consejo de
Transparencia de Chile. Durante la actividad se presentó
un diagnóstico general del currículum de El Salvador en
cuanto a formación ciudadana157.
4.1.4. Acceso a información de partidos
políticos
autorización de los donantes de los partidos políticos, por
incumplir la inconstitucionalidad 43-2013. También reforzó
algunas consideraciones sobre el derecho de acceso a
la información en materia de financiamiento político,
en los términos siguientes: “el derecho de acceso a la
información en el ámbito de los partidos políticos impone
al Legislativo el deber de regular la transparencia
sobre el origen y destino de los fondos con que
los partidos y candidatos financian su actividad. La
dimensión objetiva del acceso a la información sobre
el financiamiento partidario le exige un deber de
promocionarlo, esto es, facilitarlo o fomentarlo, no
el de impedirlo u obstaculizarlo mediante requisitos o
El 22 de agosto de 2014, la Sala de lo Constitucional
requerimientos innecesarios o superfluos”. No obstante
pronunció una sentencia en la que declaró que existía una
haber transcurrido más de 8 meses desde que la
inconstitucionalidad por omisión en la Ley de Partidos
sentencia en referencia fuera emitida, la Asamblea
Políticos, al no haber incluido disposiciones para garantizar
Legislativa aún no ha cumplido lo dispuesto por la
el acceso a la información sobre el financiamiento de los
misma, ya que no ha regulado los procedimientos
partidos políticos y ordenó a la Asamblea Legislativa regular
que permitan hacer más expedito el derecho de
la materia, incluyendo procedimientos concretos para
acceso a la información en materia de financiamiento
garantizar el goce de este derecho.
de los partidos políticos. Empero, con base en esta
Las disposiciones correspondientes fueron aprobadas el
30 de octubre de 2014, pero las mismas incumplieron los
parámetros especificados en la sentencia. Mientras que
la Sala de lo Constitucional estableció la obligación de
jurisprudencia, los ciudadanos pueden actualmente
solicitar información sobre los montos y donantes a
los partidos políticos, a través de la oficina de acceso
a la información del Tribunal Supremo Electoral, y los
partidos están obligados a darla.
66
4.1.5. Revelación de información
confidencial de manera ilegal
y a las operativas o de gestión. Un 70% de la actividad
de fiscalización corresponde a 657 exámenes especiales
practicados, los cuales incluyen las denuncias ciudadanas
El 5 de mayo de 2015, el Ministerio de Hacienda, a través
y 98 peritajes, los que se realizan como apoyo al Órgano
de la DGII, publicó en su página web y periódicos de
Judicial, FGR y cámaras de primera instancia de la misma
circulación nacional el documento “Información de
CCR158. La CCR también apoyó la fiscalización de los
los Deudores del Estado al 14 de abril de 2015”. Esta
recursos públicos con la verificación de la razonabilidad de
publicación es comentada con más detalle en el Eje de
las cifras en los Estados Financieros a través de las auditorías
Clima de Negocios. Sin embargo, es oportuno mencionar
financieras, 183 dictámenes se emitieron en total, el 72%
en este apartado que el libre acceso a la información
contó con una opinión limpia, 23% con salvedad,
pública es un elemento clave para la democracia y el
significando que las irregularidades afectan de manera
Estado de derecho; sin embargo, existen límites legítimos,
significativa la razonabilidad de las cifras presentadas, y 5%
por ejemplo, cuando se trata de información confidencial.
con opinión adversa, es decir, que el auditor no logró reunir
Tampoco es válido poner a las personas privadas, naturales
los elementos de juicio suficientes para dar opinión sobre la
o jurídicas, en un plano de igualdad con las instituciones
razonabilidad de las cifras presentadas.
estatales o de aquellos que manejen fondos públicos en
cuanto a la obligación de transparencia. En un Estado
Según la CCR, sus actividades de auditoría lograron
democrático de derecho, precisamente se respeta la
cubrir a un 74% del universo de entidades públicas. El
privacidad de los individuos frente al poder del Estado,
sector que menos se fiscalizó fue el de las instituciones
y el Estado es limitado en su ejercicio del poder al
descentralizadas no empresariales con un 57% de
exigírsele transparencia.
cobertura, mientras que el Gobierno Central, empresas
públicas y sector monetario tuvieron una cobertura
4.2. Fiscalización de los recursos
públicos
del 100%.
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de
la República
con las acciones de control, el 81% (1,806) se relacionó
La Corte de Cuentas de la República (CCR) presentó su
Memoria de Labores ante la Asamblea Legislativa el pasado
mes de marzo. Entre las acciones de fiscalización realizadas
por el área de auditoría, de la CCR, se desarrollaron 933
acciones de control, de las cuales 276 corresponden a
De la totalidad de 2,230 hallazgos que se establecieron
con señalamientos al cumplimiento legal, el 10% a
aspectos financieros y el 9% recayeron sobre el control
interno. El 64.3% (1,434) de los hallazgos se presentaron
en los gobiernos locales, el 26.4% (589) en instituciones
descentralizadas no empresariales, el 6.8% (151) en
instituciones del Gobierno Central, el 1.3% (29) en empresas
públicas y el 1.2% (27) en empresas públicas financieras.
auditorías financieras, es decir un 30%, fueron auditorías
El total de los montos sujetos a una observación durante
(financiera, financiera y operativa, operativa y de gestión
el proceso de fiscalización fue de $21, 929,543.36, lo cual
de los sistemas informáticos), a los sistemas informáticos
67
06
%
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
Gráfica 7. Tipo de hallazgos encontrados en
el proceso de fiscalización de la CCR
el 51% (250) estableció responsabilidad patrimonial y
administrativa; el 47% (233) determinó responsabilidad
administrativa y el 2% (11) solo responsabilidad patrimonial.
Por su parte, la Cámara de Segunda Instancia emitió 413
227
10%
197
9%
sentencias, entre recursos de apelación y revisión, lo cual
significó un incremento del 59% de sentencias con respecto
a 2013, procesos en los cuales se revisaron las cuentas por
Legales
montos que ascendieron a $39, 994,227.72.
Financieros
4.2.2.
Venta
de terrenos por el IPSFA
Sistema
de control
interno
La CCR realizó un examen especial de auditoría de la
1806
81%
venta de terrenos del Instituto de Previsión Social de
la Fuerza Armada (IPSFA) a la empresa TERREIN S.A., de
Legales
la cual el diputado Sigfrido Reyes es socio junto con su
Financieros
exasesor legislativo. La investigación inició luego de una
Sistema de control interno
publicación periodística que señalaba que dicha sociedad
compró los inmuebles en febrero de 2014 a un precio
Fuente: Elaboración propia con datos de CCR.
menor al que el IPSFA mantenía oficialmente, reflejando
un descuento de $190 mil159. El informe concluye que la
transacción fue “realizada de manera legal, considerando
no es un monto definitivo, sino que a través del juicio
los precios y condiciones establecidas en la Política de
de cuentas se puede determinar la responsabilidad de
los funcionarios y dar origen a una recuperación para el
Estado. Este proceso jurisdiccional es desarrollado por
siete Cámaras de Primera Instancia y por la Cámara de
Segunda Instancia de la CCR, iniciando con la admisión
del informe de auditoría que contiene hallazgos en la
primera instancia, la cual emite una sentencia que puede
ser absolutoria, condenatoria o mixta. Esta puede ser
Precios, aprobada en la sesión de Consejo Directivo CD46-210, resolución N0. 441” 160.
El órgano contralor llegó a esta conclusión después
de analizar el valúo de los cinco terrenos, la política
de precios, los registros y documentación de la venta,
realizar visita de campo a efecto de comprobar aspectos
técnicos y legales, así como revisar la fluctuación de
recurrida ante la Cámara de Segunda Instancia, cuyos
precios en la venta de otros lotes del mismo proyecto.
miembros son electos por la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG),
Durante 2014, las Cámaras de Primera Instancia
resolvió “sin lugar” a la petición de dos diputados de
concluyeron 499 casos, 5 de ellos a partir de interlocutorias
con efectos de definitiva, condenaron por un monto
ARENA de investigar este mismo caso, puesto que no
se le faculta para salvaguardar el patrimonio del Estado.
total de $11, 360,225.69 y se absolvió un total de $20,
Únicamente la magistrada Vega Hércules, en un voto
593,849.40. De la totalidad de las 494 sentencias definitivas,
68
parcialmente disidente, resolvió que sí debió abrirse una
Estudios
Legales
investigación por la contratación del señor Byron Enrique
de un evento el 16 de junio al que se convocó a todos
Larrazábal Arévalo como asesor. El resto de magistrados
los diputados y a titulares de instituciones públicas.
argumentaron que a la fecha en que se contrató al Sr.
En dicho evento, el Jefe de la Sección de Probidad,
Larrazábal no era socio del diputado Reyes .
acompañado por representantes de las instituciones
161
integrantes del Equipo Gestor, disertaron sobre las
Están pendientes los procesos de investigación sobre
bondades de este nuevo proyecto de ley, tanto con
este hecho que llevan a cabo la Comisión de Ética
respecto a la LEIFEP como en relación con el proyecto
Parlamentaria y la FGR.
elaborado dentro de la Asamblea Legislativa163.
Algunas de estas ventajas son que se propone que las
4.3. Integridad de los servidores
públicos
declaraciones se presenten en varios periodos y no solo
al inicio y fin de un cargo, se incrementan las sanciones y
se dota a la Sección de Probidad de mayores atribuciones
4.3.1. Sección de Probidad y las
declaraciones patrimoniales
y mejores controles en general164. Al cierre del semestre,
la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales
recibió el proyecto de la sociedad civil, por lo que deberá
La Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios
estudiar en conjunto las dos iniciativas.
y Empleados Públicos (LEIFEP), es la norma vigente
que regula la presentación de declaraciones juradas de
patrimonio de los servidores públicos, al tomar posesión y
al cesar de sus cargos. El propósito es verificar los cambios
en el patrimonio presumiéndose un enriquecimiento ilícito
en el caso que haya un incremento notable en el capital
sin que se justifique a partir de sus sueldos y otros ingresos
lícitos. La LEIFEP se encuentra vigente desde hace más
de 55 años, pero existen en la actualidad dos proyectos
de Ley de Probidad Pública en estudio de la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales. Uno, elaborado
Al haberse realizado elecciones para diputados y
concejos municipales en marzo de 2015, la Sección de
Probidad debía recibir las declaraciones patrimoniales
de los funcionarios salientes y entrantes, a más tardar
el 1 de julio de 2015. Como se puede observar en las
siguientes gráficas, el grado de cumplimiento es
mayor entre los funcionarios que toman posesión.
Asimismo, el grado de cumplimiento es mayor entre los
diputados propietarios y suplentes que el de los concejos
municipales. Otro dato interesante, es que en el caso
por el personal técnico de la misma Comisión, y otro
presentado en octubre de 2014, por las organizaciones de
la sociedad civil que integran el Equipo Gestor de la Ley de
Probidad Pública, del cual FUSADES es parte, junto con la
Sección de Probidad de la CSJ, y que recibió iniciativa de ley
el 18 de junio de 2015, por diputados del partido Arena162.
de los diputados, se han analizado 23 declaraciones
de los funcionarios entrantes y salientes, de las cuales
únicamente 8 presentan un cumplimiento total.
La Sección de Probidad también recibe declaraciones de
otros órganos del Estado y no únicamente de funcionarios
Esta iniciativa fue precedida por una campaña en medios
de elección popular. De enero a mayo de 2015, la
masivos de abril a mayo de 2015 por parte del Equipo
Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
Gestor, la entrega de ejemplares del anteproyecto a
(CSJ) recibió aproximadamente 1,880 declaraciones
los diputados de la nueva legislatura y la celebración
juradas de patrimonio, de las cuales 837 presentaron
69
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
Gráfica 8. Presentación de declaraciones juradas de patrimonio por los consejos municipales,
al 2 de julio de 2015
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Obligados
2,998
2,988
1,505
Cumplieron
1,877
1,483
Cese de Funciones:
Período 2012-2015
1,121
Incumplieron
Toma de Posesión:
Período 2015-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Sección de Probidad.
Gráfica 9. Presentación de declaraciones juradas de patrimonio por los diputados,
al 2 de julio de 2015
200
150
100
50
0
Obligados
168
167
94
37
Extemporánea
2
36
Cese de Funciones:
Período 2012-2015
Cumplieron
154
12
Incumplieron
Toma de Posesión: Período 2015-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Sección de Probidad.
observaciones que ya fueron solventadas por los
servidores públicos que cesaron en el cargo en el mismo
servidores públicos165. Asimismo, según consta en un
período y que tampoco han presentado su declaración
informe proporcionado en marzo de 2015 por la Unidad
patrimonial, siendo nuevamente las instituciones más
de Acceso a la Información Pública de la CSJ, de los 1,296
señaladas, las autónomas y los ministerios. Ante este
servidores públicos que asumieron el cargo el 1 de junio de
tipo de incumplimientos en este y otros años, la Sección
2006, aún hay 325 que no han presentado su declaración
de Probidad ha elaborado los respectivos proyectos
patrimonial a su ingreso, a pesar de que el plazo que
establece la Constitución venció el 1 de agosto de 2014.
Destacan las autónomas, en las que hay 162 obligados
que no han cumplido, y en segundo lugar, los distintos
ministerios del Órgano Ejecutivo, en los que 129 no han
de sentencia, pero cabe destacar que 85 de ellos están
pendientes de firma por el pleno de la CSJ, algunos desde
el año 2010166. Por lo tanto, además de una nueva ley de
la materia, es necesaria una mayor voluntad de la Corte en
Pleno.
atendido el mandato constitucional. Además, hay 324
70
Estudios
Legales
4.3.2. Ética Gubernamental
con servidores públicos municipales, para promover la
LEG y la conformación de las comisiones municipales.
El Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) promovió con
Un reto continúa siendo el establecimiento de las
los partidos políticos la firma de un pacto ético electoral
comisiones de ética en todas las entidades que manda
el día 20 de enero de 2015, en el marco de la campaña
la LEG. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa aún no
para Presidente de la República. El mismo, firmado por el
tiene constituida la suya; en el Gobierno Central solo
presidente del TEG y representantes de nueve partidos
se contabilizan 81, entre los municipios 58 se han
políticos, busca promover el respeto de la dignidad de
instaurado y se ha exonerado a 46 de su conformación,
las personas y realizar la propaganda con apego a los
según lo permite la LEG.
principios de la ética pública, citados en la Ley de Ética
El rol central del TEG debería ser la tramitación de los
Gubernamental, tales como supremacía del interés
procesos sancionatorios; sin embargo, se evidencia que
público, probidad, transparencia y decoro167. Esto se
enmarca dentro de las actividades de prevención que el
la mayor parte de los casos resultan en una resolución
adelantada, sin sanción. Por ejemplo, el caso del exdiputado
TEG privilegia, según lo ha afirmado su presidente.
Sigfrido Reyes, ya mencionado. De enero a junio de 2015,
Según información obtenida del TEG, en el período de
se iniciaron un total de 120 casos, la mayor parte a través
enero a junio de 2015, se han organizado 52 eventos de
del aviso anónimo. En el mismo periodo se resolvieron 90
capacitación, alcanzando a 1,519 beneficiarios. Entre las
casos, únicamente 23% concluyó en una resolución final.
actividades se cuentan con presentaciones en escuelas,
universidades, alcaldías y otras entidades gubernamentales.
De las 22 resoluciones finales emitidas de enero a junio
de 2015, 16 fueron sancionatorias. Fueron sancionados 21
Las comisiones de ética contribuyen sobre todo a la
servidores públicos de diversas instituciones autónomas,
capacitación; sin embargo, también tienen atribuciones
municipalidades y ministerios. Entre las instituciones
para recibir denuncias de infracciones a la LEG, seguimiento
con más servidores públicos sancionados por el TEG en
el semestre son: Ministerio de Economía con 5, el Órgano
a resoluciones del TEG, entre otras (art. 27 LEG).
Judicial con 3 y la Procuraduría General de la República
Entre las actividades de difusión y capacitación, los
también con 3. Un tercio de las sanciones impuestas
principales beneficiarios son los miembros de estas
fueron la amonestación escrita y el resto fueron multas.
comisiones, así como sus agentes de enlace, los cuales
colaboran con la comisión respectiva en la organización de
Las instituciones con más servidores públicos denunciados
actividades. En febrero de 2015, se llevó a cabo un taller de
son: las municipalidades con 39, el Ministerio de Educación
experiencias exitosas en el que se fomentó el aprendizaje
con 11, el Órgano Judicial con 10 y el Ministerio de Salud
entre miembros de las comisiones de ética de diversas
con 6.
instituciones. En mayo de 2015, se concluyó el segundo
Diplomado en Ética Pública y se realizaron dos encuentros
71
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
Gráfica 10. Procesos sancionatorios iniciados de enero a junio de 2015
35
30
25
20
O ciosos
15
Avisos
10
Denuncias
5
0
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TEG
Gráfica 11. Procesos sancionatorios finalizados de enero a junio de 2015
20
15
Resolución anticipada
10
Resolución final
5
0
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TEG
4.4. Persecución penal de la
corrupción
millones, de los cuales $33,390.14 fueron por delito
de peculado; el Área de Juicios de Cuentas y Multas
recuperó $626,199.13.
La Fiscalía General de la República tiene la función de
apoyar a otras instituciones del Sistema de Transparencia
y Anticorrupción en la ejecución de sus resoluciones
y estas a su vez están obligadas a reportarle cualquier
indicio de un delito para que se procese penalmente. En
su memoria de labores 2014-2015, la FGR reporta que a
través de la Dirección de la Defensa de los Intereses del
Estado ha recuperado de junio 2014 a mayo 2015 $10.5
Su trabajo en esta materia se delega a la Unidad
Fiscal Especializada de Delitos de Corrupción. Como
resultado de sus investigaciones, el Juzgado Segundo de
Sentencia de San Salvador declaró culpables de delitos
de malversación de fondos a siete exfuncionarios del
Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA), el
pasado 11 de marzo de 2015. Los imputados confesaron
y aceptaron los hechos durante un proceso abreviado.
72
Estudios
Legales
Un Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de
de Instrucción de San Salvador, por los delitos de Peculado,
la Pena determinará cuál será el trabajo a desempeñar
Enriquecimiento Ilícito y Desobediencia de Particulares,
en sustitución de la pena de cárcel. Los exfuncionarios
en relación con fondos provenientes del Gobierno de
del ISTA confesaron haberse apropiado y malversado
Taiwán de 1999 a 2004. En junio de 2015, se conoció
fondos al ejecutar el convenio bilateral “Seguridad
que el juez le hizo 10 prevenciones a dicho documento.
Ciudadana en el Sector Agropecuario” con el Ministerio
El caso ha presentado particularidades, como que en
de Gobernación en el año 2002, por el que la cartera
febrero de 2015 la CSJ ordenó que el caso pasara a este
estatal transfirió $2,722.787 para que los expresidentes
juez, separando del caso al Juez Primero de Instrucción,
ejecutaran dicho proyecto; no obstante, ese dinero
por haber cometido una falta disciplinaria: no contestar en
se ocupó para pagos de salarios de personas que no
tiempo la solicitud de la Procuraduría para la Defensa de los
tenían ninguna relación con el proyecto168. Este caso
Derechos Humanos (PDDH), de que justificara su decisión
se suma a un proceso anterior por el que en 2013 tres
de enviar al expresidente Flores a arresto domiciliario en
expresidentes de esa institución fueron condenados por
septiembre de 2014, caso que se reportó en el Informe de
Actos Arbitrarios e Incumplimiento de Deberes.
Coyuntura Legal e Institucional anterior. El juez ha hecho
prevenciones a los escritos de acusación, lo cual el abogado
Asimismo, durante el semestre, la Unidad Especializada de
defensor ha dicho que va más allá de las facultades de
Delitos de Corrupción ha desarrollado una investigación
ley y rompe con la imparcialidad del juez171. Asimismo,
de oficio sobre el proyecto de la Presa Hidroeléctrica
en este caso se ha presentado una parte querellante, lo
El Chaparral y el contrato suscrito entre CEL y la empresa
cual es novedoso en un caso de delito de corrupción y
italiana Astaldi. Los hechos del caso son que la empresa
que ha traído complicaciones propias; por ejemplo, que la
abandonó la construcción en la fase inicial en 2012 por
parte querellante ha incluido también el delito de lavado
“imprevistos no previsibles” y el Gobierno aceptó un
de dinero en su acusación y ha criticado a la FGR por no
acuerdo directo para evitar un arbitraje internacional que
haberlo incluido. Sin embargo, una de las 24 prevenciones
implicó un pago de $108.5 millones169. Durante el semestre
hechas por el juez al escrito de los querellantes es
se concluyó un peritaje de campo para determinar el
justamente que no aporta pruebas que fundamenten la
avance de la obras y evaluar posibles responsabilidades
imputación de ese delito172.
penales y civiles, pero el informe final no ha sido entregado
por los expertos. A la fecha, la FGR no ha afirmado haber
encontrado irregularidad alguna pues aún se encuentra en
4.5. Rendición de cuentas y
participación ciudadana
fase de recolección de información170.
El 9 de abril de 2015, la Secretaría de Participación
Por otra parte, ha sido la Unidad Especializada de
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA),
Investigación Financiera, y no la Especializada en Delitos de
presentó a diversas entidades de la sociedad civil los
Corrupción, la que ha llevado el caso contra el expresidente
lineamientos de la Política de Participación Ciudadana
Francisco Flores, habiendo presentado el 13 de mayo de
en la Gestión Pública. Entre otras cosas, en ellos se
2015 el Dictamen de Acusación ante el Juzgado Séptimo
propone emitir un decreto ejecutivo que regule esta
73
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
práctica en el Ejecutivo. Posteriormente, en mayo, se
programado 121 actividades entre mayo y septiembre
inició la red de referentes de participación ciudadana,
de 2015.
que serán los servidores públicos encargados de la
implementación y cumplimiento de la política en cada
institución del Órgano Ejecutivo, mientras que la SPCTA
será la encargada de monitorear el cumplimiento y
de brindar asesoría técnica173. Si bien se anunció que
se dictaría un decreto ejecutivo a finales de mayo
conteniendo la política, al cierre de este informe no se
ha verificado ese hecho. Lo que sí se conoció es que el
Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria lanzó
su propia política en junio de 2015, convirtiéndose en la
primera institución en implementar una iniciativa de este
tipo174.
La práctica de organizar eventos de rendición de
cuentas inició en 2010 y desde entonces se han ido
Según informó la SPCTA, en 2014 hubo una disminución
en las instituciones que rindieron cuentas, pasando de
97 a 94, además disminuyó la audiencia de las mismas
en 32% y se redujeron en 40 el número de audiencias
realizadas. En los eventos de 50 de las instituciones
participantes se realizaron evaluaciones ciudadanas
de los mismos, un 29% menos que en 2013, las cuales
arrojaron que un 47% de los asistentes valoraron como
excelente el evento. Estos resultados podrían ser una
consecuencia del cambio de Administración que se dio
en junio del 2014.
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
modificando las maneras como se celebran, abarcando
más instituciones y realizándolos de manera menos
centralizada. En mayo de 2015, la SPCTA desarrolló
un taller para coordinar las rendiciones de cuentas
en el año, las cuales se realizarán de junio a agosto.
Se trasladaron indicaciones sobre cómo procurar más
participación en los ejercicios por parte de los usuarios
de los servicios de la institución, ejecutarlos en los
territorios donde hay más demanda de los servicios
prestados, fomentar el diálogo, usar lenguaje sencillo,
publicar la fecha de su actividad o actividades, así
como el informe de rendición de cuentas en línea
en la página gobiernoabierto.gob.sv con antelación
a la actividad. En cuanto al contenido, se refirió a
un manual y lineamientos emitidos por la SPCTA. El
período a reportar es de junio de 2014 a mayo de 2015
y también se deberán hacer rendiciones de cuentas
sobre temas específicos más adelante, según lo requiera
la ciudadanía. Al cierre de este informe se habían
El reporte de 2014 sobre derechos humanos del
Departamento de Estado, del Gobierno de los Estados
Unidos, publicado en junio de 2015, dio cuenta
de algunas limitaciones a la libertad de expresión.
Particularmente, señala la detención e interrogatorio
de un periodista de El Faro en julio de 2014, en el
que agentes de la policía le preguntaron sobre sus
fuentes. Además, se refirio a las amenazas que según
la Asociación de Periodistas de El Salvador (APES),
reciben los periodistas al informar sobre las maras y el
narcotráfico, lo cual lleva a los medios a la autocensura175.
5.1. Proceso de inconstitucionalidad
contra Ley de Telecomunicaciones
La Sala de lo Constitucional emitió una resolución el 10
de diciembre de 2014 a la Superintendencia General
de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), en la cual
74
Estudios
Legales
solicitaba un informe sobre qué porcentaje de la totalidad
la opinión de la Superintendencia de Competencia. A la
de frecuencias del espectro radioeléctrico relativas a
Asamblea Legislativa, le solicita proceder con el estudio
los servicios de radiodifusión en AM y FM, y televisión
de la Ley de Medios de Comunicación Públicos y la Ley
se encuentran asignadas en la actualidad y cuáles de
de Radiodifusión Comunitaria. En el documento también
las mismas están disponibles para su concesión. Este
hace un llamado al Fiscal General de la República, a
informe fue remitido en febrero de 2015. SIGET reporta
que continúe con la investigación iniciada sobre los
que un 52.54% del espectro de uso para televisión ha sido
procesos de concesión de frecuencias. Respecto de
asignado y el 47.76% está disponible para concesiones
los 2 proyectos de ley pendientes de discusión en
a privados o autorizaciones para uso oficial. En cambio,
la Asamblea Legislativa, cabe señalar que FUSADES
las frecuencias del espectro destinadas para la radio, tanto
ha manifestado su preocupación por algunos de sus
en AM como FM, han sido asignadas en un 100% a nivel
contenidos, como por ejemplo, que en materia de
nacional y solo hay disponibilidad a nivel local. En cuanto
asignación del espectro radioeléctrico, se busque un
a las radios comunitarias, expresa el informe, que son dos
mecanismo que promueva la libre competencia, la
frecuencias, la 90.5 MHz clasificada como local y la 92.1
participación de los distintos sectores y que cuide de
MHz clasificada como de alcance nacional, pero que ha sido
evitar el control político de los medios de comunicación178.
fragmentada176.
El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos,
David Morales, llamó a los magistrados de la Sala
5.2. Declaraciones sobre los medios por
parte de funcionarios de alto nivel
de lo Constitucional a no retardar las resoluciones
contra la Ley de Telecomunicaciones, referente a la
Durante la campaña proselitista para elegir diputados
subasta como único medio para asignar las frecuencias
para el periodo 2015-2018, el partido FMLN, en su
en el espectro radioeléctrico, así como la renovación
plataforma legislativa propuso la regulación de
automática de las mismas . Además, publicó un
contenidos de los medios de comunicación, tras
detallado “Pronunciamiento sobre la democratización de
considerar que estos solo transmiten programas
las comunicaciones en El Salvador”, en el que recomienda:
violentos y de poco contenido. Algunos directores
dar por establecida la violación de los derechos a la
y propietarios de medios de comunicación,
igualdad y la libertad de expresión en su dimensión
específicamente de televisión, vieron en esta iniciativa
social, afectaciones que se producen en perjuicio del
una especie de amenaza de censura disfrazada179.
177
sector de la comunicación con finalidad comunitaria
cuando se utiliza el mecanismo de la subasta pública para
En los últimos meses se han escuchado, por parte de
otorgar concesiones basados únicamente en la mayor
funcionarios de alto nivel, fuertes críticas sobre el trabajo
oferta económica. Por tanto, recomienda: A la SIGET, que
periodístico y de los medios de comunicación, con el
revise el proceso de otorgamiento de concesión en base
ánimo de señalar que sus contenidos son sesgados. Por
a parámetros internacionales en materia de libertad de
ejemplo, el 15 de abril de 2015, a propósito de presentar
expresión y al principio de igualdad, teniendo en cuenta
y juramentar al nuevo Secretario de Comunicaciones,
75
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
Eugenio Chicas, el presidente Salvador Sánchez Cerén
medios. En eso está el tema de instar a la Sala de lo
acusó a los propietarios de los medios de comunicación
Constitucional a resolver demandas que tienen. Y luego
de estar haciendo una “guerra psicológica” con la
hay una discusión técnica vinculada a los estándares que
cobertura de los hechos de violencia y del accionar de
se deben mantener vinculada al apagón digital que se va
las pandillas. Estas declaraciones del presidente hicieron
a dar en 2018. Los medios tienen que hacer inversiones
que diversos sectores del país reaccionaran en rechazo
para estar preparados para ese cambio. Y un tema que
a su planteamiento. Eugenio Chichas, por su parte, en
tenemos como Gobierno es esta unidad nacional para
días posteriores se encargó de matizar las declaraciones,
generar confianza”.
diciendo que si bien no se está buscando regular los
contenidos de los medios, lo que se busca es que los
medios contribuyan con un enfoque para que haya
5.3. Proyecto de Ley Especial contra los
Delitos Informáticos y Conexos
esperanza, diciendo “De ninguna manera estamos por
regular, amordazar los medios de comunicación. Lo que
Se encuentra en estudio de la Comisión de Seguridad
nos parece que en el marco de la ética y la función social
Pública y Combate a la Narcoactividad un proyecto de
de los medios, ellos mismos se deben regular”180. El 23
Ley Especial Contra los Delitos Informáticos y Conexos,
de abril de 2015, el Ministro de la Defensa Nacional, David
el cual tiene por objeto proteger los bienes jurídicos de
Munguía Payés, acusó al rotativo “La Prensa Gráfica” de
aquellas conductas delictivas cometidas por medio de las
atacar a la Fuerza Armada de El Salvador (FAES), a partir
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). El
de una serie de investigaciones que denuncian la venta
anteproyecto fue preparado y presentado a la comisión
de bombas y armas de grueso calibre por parte de altos
en abril de 2015, por un equipo interinstitucional formado
jefes militares. “Nos causan más daño esos reportajes de ese
por representantes de la FGR, del Consejo Nacional de
matutino (LPG) que cualquier ataque que nos hagan grupos
la Niñez y la Adolescencia (CONNA), la Superintendencia
armados”, habría declarado el funcionario en una entrevista
General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET),
de televisión y publicado en la edición virtual de esa misma
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), y de
fecha de El Diario de Hoy.
empresas operadoras de telefonía181.
Sobre otros temas que se visualizan para los medios
Si bien en la legislatura pasada se consideró una
en los próximos meses y años, el nuevo Secretario
reforma al Código Penal, luego la Comisión se decantó
de Comunicaciones ha dicho: “está el tema de las
por una ley especial al considerar que se requería
concesiones que vencen en noviembre del año 2017
introducir terminología especial. Sin embargo, esto es
y es necesario discutir el ordenamiento del espectro
problemático cuando se incluyen delitos que ya están
radioeléctrico sin poner en riesgo las inversiones, el
tipificados en el Código Penal, pero que el proyecto
aporte que dan los grandes, pequeños y pequeños
los retoma en el caso que se realicen por medio de las
76
Estudios
Legales
TIC. Esto es especialmente preocupante en el caso
expresados por cualquier medio por particulares en el
del art. 24 del proyecto, que establece que “El que
ejercicio del derecho de la Libertad de Expresión, siempre
haciendo uso de las Tecnologías de la Información
que en el modo de proceder no demuestren un propósito
y la Comunicación, difunda información, imágenes,
calumnioso, injurioso o de ataque a la intimidad o a la
audios, videos o cualquier medio cuyo contenido
propia imagen de una persona”.
cause perjuicio o dañe la dignidad, el honor, ponga
en peligro la integridad física o moral de una persona,
será sancionado con prisión de tres a cinco años”. Se
considera que la aprobación de un artículo como este
6. PROTECCIÓN DE DATOS
PERSONALES
puede constituir un límite al ejercicio legítimo de la
libertad de expresión.
La emisión de una sentencia de amparo en octubre de
2014, sobre protección de datos personales por parte de
El Código Penal en su Título VI (Arts. 177- 191 C. Pn.)
la Sala de lo Constitucional, reavivó el interés en esta
contiene la regulación de los delitos relativos al honor
materia. El 21 de enero de 2015, la Comisión Financiera
y la intimidad e incluso prevé la publicidad como uno
revisó el borrador final de las reformas a la Ley de
de sus agravantes, por lo que lo mejor sería reformar la
Regulación de los Servicios de Información sobre el
definición de publicidad del Art. 181 C. Pn. para incluir de
Historial Crediticio de las Personas, sin embargo, a
manera expresa a las TIC. El Código Penal fue reformado
la fecha no ha tenido mayores avances. El IAIP, en el
en 2011, con el fin de eliminar la cárcel para los delitos
marco de la celebración del cuarto aniversario de la
relativos al honor y a la intimidad, siguiendo una
vigencia de la LAIP, organizó un foro para tratar esta
tendencia internacional de despenalizar los delitos contra
temática.
el honor, puesto que se consideran como una amenaza
Por otra parte, en este semestre se dio el problema
al ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, el
de la publicación por parte del Gobierno de datos
proyecto reinstala las penas de prisión para estos
delitos, lo cual es un retroceso en materia de garantía
de libertad de expresión. También es problemática
personales de varios contribuyentes, tal como ya se
señaló en el Eje de Clima de Negocios y Seguridad
Ciudadana.
la redacción del artículo, puesto que al extraerse del
Código Penal, no aplican las excepciones del art. 191
del Código Penal, que establece que no es sancionable
“crítica política, literaria, artística, histórica, científica,
religiosa o profesional, ni los conceptos desfavorables
77
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Primer semestre 2015
7. CONCLUSIONES
El Sistema de Transparencia debe estar más coordinado para asegurar su efectividad y ser más coherente
con la finalidad de contribuir a un cambio de cultura de probidad. El mayor obstáculo a su buen
funcionamiento es la falta de voluntad política en los distintos ámbitos:
••
La CCR, siendo parte de este sistema, continúa con la práctica de reservar informes de auditoría,
incumpliendo la LAIP, que establece que los mismos son información oficiosa, aun en el caso que
se inicie un juicio con base en sus resultados, por lo que no contribuye al buen funcionamiento del
sistema.
••
La FGR no está coordinada con instituciones como el IAIP para que se haga el cumplimiento forzoso de
sus resoluciones.
••
El IAIP ha mostrado avances y debilidades, como en el caso en el que confirmó una resolución que
favorece el secretismo de la Presidencia de la República, incluso en contra de criterios ya establecidos
por la misma institución en otros casos.
••
El TEG se ha concentrado en su función capacitadora, pero muestra poca efectividad en su función de
investigación y sanción de violaciones a la LEG.
Un caso que generó mucha preocupación en la ciudadanía, con altas expectativas de que las instituciones
defiendan la transparencia, fue el de la venta de terrenos del IPSFA al expresidente de la Asamblea
Legislativa, el cual no ha resultado en ningún proceso en las instituciones del sistema.
A tres años de implementación de la LAIP, si bien se aprecia una mejora sustancial en las condiciones de
acceso a la información pública, se observa con preocupación una tendencia de abusos en la reserva
de información pública y de la declaración de inexistencia de la misma, particularmente en casos de
información políticamente sensible.
La Sala de lo Contencioso Administrativo se ha vuelto un importante cerrojo para el acceso a la información
pública, donde acuden los funcionarios que no están de acuerdo con brindar acceso cuando así lo ha
dictado el IAIP. Desde 2013 ha recibido 8 casos contra resoluciones del IAIP y no ha resuelto ninguno.
Es esperanzador que la propuesta de la sociedad civil junto con la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia para elaborar una nueva Ley de Probidad Pública, haya recibido iniciativa de ley y
esté siendo estudiada en la Asamblea Legislativa, junto con otro proyecto elaborado por la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales.
78
Notas Finales • Primer semestre 2015
Estudios
Legales
NOTAS FINALES ESTADO DE DERECHO
1
LAPOP. (2015). Cultura política de la democracia en El Salvador y en las Américas, 2014: Gobernabilidad democrática a través de 10 años del Barómetro de las
Américas, p. 3. Consultado el 12 de mayo de 2015 en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/es/AB2014_El_Salvador_Country_Report_VFinal_W_031615.pdf
2
LAPOP. (2013). “Cultura política de la democracia en El Salvador y en las Américas, 2012”. pp. 124-125
3
LAPOP. (2015). op. cit., pp. 119 y ss.
4
Presidencia de la República. (7 de julio de 2015). Respuesta a la solicitud de información 158-2015.
5
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 11 de abril de 2014 en el proceso 103-2012.
6
Freedom House. (2015). Freedom in the World 2015. Consultado en: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2015/el-salvador#.VVPV3fl_Okp
7
La Prensa Gráfica. (7 de mayo de 2015). NRC calcula 289,000 salvadoreños desplazados por violencia. Consultado el 15 de junio de 2015 en: http://www.
laprensagrafica.com/2015/05/07/nrc-calcula-289000-salvadoreos-desplazados-por-violencia
8
The World Justice Project. (2015). The Rule of Law Index 2015. Washington D.C. Consultado el 17 de junio de 2015 en: http://worldjusticeproject.org/sites/default/
files/roli_2015_0.pdf
9
The World Justice Project, op. cit., p. 166.
10
World Economic Forum. (2015). Global Competitiveness Report 2014-2015. Consultado el 15 de mayo de 2015, pp. 411 en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_
GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
11
World Economic Forum, (2014), Global Competitiveness Report 2013-2014, pp. 415. Consultado el 15 de mayo de 2015 en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_
GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf
12
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de admisión del 14 de abril de 2015 en el proceso de amparo 177-2015 y resolución
modificatoria de medida cautelar del 28 de abril de 2015.
13
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 28 de abril de 2015 en el proceso de inconstitucionalidad 122-2014.
14
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de admisión del 10 de junio de 2015 en el proceso de inconstitucionalidad 35-2015.
15
Sala de lo Constitucional de la CSJ. Comunicado de prensa del 24 de junio de 2015. Consultado el 12 de julio de 2015 en: http://ow.ly/d/3rsH y http://ow.ly/d/3rsI
16
FUSADES. (Septiembre de 2014). Una nueva ley de procedimientos constitucionales no debe atentar contra la independencia de la Sala de lo Constitucional.
Posición institucional No. 79. Consultada el 22 de junio de 2015 en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/pi_n._79_una_nueva_ley_de_
procedimientos_constitucionales_no_debe_atentar_contra_la_independencia_de_la_sala_de_lo_constitucional.pdf
17
El Faro. (1 de mayo de 2015). FMLN obedece fallo de Sala Constitucional, pero Sánchez Cerén confronta a magistrados. Consultado el 22 de junio de 2015 en:
http://www.elfaro.net/es/201504/noticias/16925/FMLN-obedece-fallo-de-Sala-Constitucional-pero-S%C3%A1nchez-Cer%C3%A9n-confronta-a-magistrados.htm
y FMLN. (12 de mayo de 2015). Magistrados de la Sala de lo Constitucional están cumpliendo una agenda política: Medardo González. Consultado el 22 de junio
de 2015 en: http://www.fmln.org.sv/sv/oficialv3c/index.php/noticias/politica/480-magistrados-de-la-sala-de-lo-constitucional-estan-cumpliendo-una-agendapolitica-medardo-gonzalez
18
FUSADES. (2015) El Salvador. Año Político, junio 2014 - mayo 2015. p. 62.
19
La lista sistematizada de todos estos decretos puede encontrarse en el Observatorio Judicial de FUSADES en: http://observatoriojudicial.org.sv/attachments/
article/7435/DC1.pdf
20
La información sobre las dispensas de trámites y los dictámenes en sesión simultánea fue obtenida a través del Observatorio Legislativo de FUSADES. Además de
los 42 decretos usando dispensa de trámites y los 5 en sesión simultánea, se aprobaron 9 acuerdos mediante el primer mecanismo y se dieron dos dictámenes de
archivo y una aceptación de observaciones presidenciales mediante el segundo.
21
Ver los informes trimestrales de coyuntura económica de los últimos años, disponibles en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/informe-trimestral-decoyuntura-econ%C3%B3mica-i-trimestre-de-2015
22
FUSADES. (Septiembre de 2014). Estudios sobre el Fortalecimiento de la Justicia 2014 Parte I: Reforma del proceso de elección de magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. Análisis Legal N°.165. Consultado el 15 de junio de 2015 en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/estudios-sobre-el-fortalecimiento-de-la-justicia2014-parte-i-reforma-del
23
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 8 de abril de 2015 en el proceso 94-2014.
24
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 28 de abril de 2015 en el proceso 122-2014.
25
Por ejemplo, la Sala de lo Constitucional hace revisiones de los procesos de habeas corpus; la Sala de lo Penal tramita indultos y conmutaciones, excusas y
recusaciones y la Sala de lo Civil, tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o
recusaciones.
79
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Notas Finales • Primer semestre 2015
26
Un detalle de todas las sentencias de inconstitucionalidad y otras resoluciones de la Sala de lo Constitucional puede ser consultado en: http://observatoriojudicial.
org.sv/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=26&Itemid=62
27
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 23 de enero de 2015 en el proceso 53-2012.
28
La Prensa Gráfica. (21 de enero de 2015). Magistrado: el nivel de debate es pobre en CSJ. Consultado el 25 de junio de 2015 en: http://www.laprensagrafica.
com/2015/01/21/magistrado-el-nivel-de-debate-es-pobre-en-csj
29
Observatorio judicial (29 de abril de 2010). Consultado el 25 de junio de 2015 en: http://observatoriojudicial.org.sv/images/doc/estadisticas/reg_corte_plena_2.pdf
30
Para una explicación sobre la metodología usada para el conteo de acuerdos a partir de las actas, puede consultar la página 20 del Informe del Observatorio
Judicial de 2011 en: http://biblioteca.utec.edu.sv/siab/virtual/elibros_internet/56449.pdf
31
Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia. Acta de la sesión del 8 de enero de 2015. Consultada el 25 de junio de 2015 en: http://observatoriojudicial.org.sv/
images/doc/actas/actas2015/ene/080115.pdf
32
Corte Suprema de Justicia. (29 de junio de 2015). Respuesta a la solicitud de acceso a la información pública UAIP/556/2015. Puede consultarla en: http://
observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/7439/Informe%20Departamento%20de%20Investigaci%C3%B3n%20Judicial%20Junio%202015.pdf
33
El número de suspensiones es en realidad 10, porque en un expediente había dos procesados, esto considerando que en la página 2 del anexo a la respuesta a la
solicitud presentada, se describen 2 suspensiones por 16 días, aunque solo se totaliza 1. Puede consultar la respuesta a la solicitud en: http://observatoriojudicial.
org.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=7439:1&catid=17:estadisticas&Itemid=103
34
Corte Suprema de Justicia. (29 de junio de 2015). Respuesta a la solicitud de acceso a la información pública UAIP/556/2015. Puede consultarla en: http://
observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/7439/Informe%20Departamento%20de%20Investigaci%C3%B3n%20Judicial%20Junio%202015.pdf
35
Corte Suprema de Justicia. (30 de junio de 2015). Respuesta a la solicitud de información UAIP/555/2015. Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/
attachments/article/7440/profesional.pdf
36
La Prensa Gráfica, (11 de marzo de 2015). Errores en decenas de actas. pp. 2-3.
37
FUSADES. (2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, primer semestre de 2014. p. 22.
38
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de admisión del 14 de abril de 2015 en el proceso de amparo 177-2015, consultado el 15 de
julio de 2015 en: http://static.ow.ly/docs/177-2015_Amp_Escrutinio_Final_Gana,_PDC,_PCN-Version%20FINAL_3ccv.pdf
39
La Prensa Gráfica. (15 de abril de 2015). Olivo: TSE puede inaplicar fallo de Sala si viola la Constitución. Consultado el 17 de abril de 2015 en: http://www.
laprensagrafica.com/2015/04/15/olivo-tse-puede-inaplicar-fallo-de-sala-si-viola-la-constitucion
40
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de admisión del 14 de abril de 2015 en el proceso de amparo 177-2015, consultado el 15 de
julio de 2015 en: http://static.ow.ly/docs/177-2015_Amp_Escrutinio_Final_Gana,_PDC,_PCN-Version%20FINAL_3ccv.pdf
41
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de aclaración del 17 de abril de 2015 en el proceso de amparo 177-2015, consultado el 15 de
julio de 2015 en: http://static.ow.ly/docs/177-2015-%20Aclaraci%C3%B3n%20de%20medida%20cautelar-versi%C3%B3n%20final_3d9u.pdf
42
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución de modificación de medida cautelar del 28 de abril de 2015 en el proceso de amparo 1772015, consultado el 15 de julio de 2015 en: http://static.ow.ly/docs/Amp%20177-2015-Incumplimiento%20de%20medida%20cautelar_3fyK.pdf
43
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 27 de mayo de 2015 en el proceso de amparo 177-2015 y acumulados, Pp. 13. Consultado
en: http://static.ow.ly/docs/Amparo%20177-2015%20FIRMADO_3lCy.pdf
44
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 5 de junio de 2012 en el proceso 19-2012 y sentencia de
inconstitucionalidad del 5 de junio de 2012 en el proceso 23-2012.
45
FUSADES. (Abril de 2015). Reforma al calendario electoral y simultaneidad de las elecciones. p. 2.
46
FUSADES. (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento. FUSADES. (Abril de 2008). Regulación de
los tiempos de propaganda electoral. Posición Institucional No. 2.
47
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de inconstitucionalidad del 16 de diciembre de 2013 en el proceso 7-2012.
NOTAS FINALES CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
48
The Heritage Foundation (2015). Índice de Libertad Económica 2015. Reporte El Salvador.
49
Freedom House, Freedom in the World 2015, El Salvador, en https://freedomhouse.org/report/freedomworld/2015/el-salvador#.VVYthI5_Okq, consultada el 15 de
mayo de 2015.
50
El Diario de Hoy, “El Salvador vuelve a ser el país más violento de Centroamérica”, 18 de junio de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.
asp?idCat=47859&idArt=9745342, consultada el 18 de junio de 2015.
80
Estudios
Legales
51
La Prensa Gráfica, “El Salvador ocupa el puesto 8 en el Índice Global de Impunidad”, 3 de mayo de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/05/03/elsalvador-ocupa-el-puesto-8-en-el-indice-global-de-impunidad?utm_source=twitterfeed&utm_medium=twitter, consultada el 3 de mayo de 2015.
52
Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia, (abril 2015), Índice Global de Impunidad IGI 2015, p. 46. Consultado el 15 de mayo de 2015 en: http://www.udlap.
mx/cesij/files/IGI_2015_digital.pdf.
53
Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP de la DGCP el 26 de febrero de 2015, recibida el 17 de marzo de 2015.
54
Estadísticas de la DGCP, al 29 de junio de 2015, consultadas en http://www.dgcp.gob.sv/images/stories/Estadistica%20Penitenciaria/2015/Junio/Estadistica_
General_29-06-2015.pdf, el 29 de junio de 2015.
55
LAPOP, “Cultura política de la democracia en El Salvador y en las Américas, 2014”, (2015), p. 12.
56LAPOP, op. cit., pp. 14, 28.
57
Fusades (2015). Informe de coyuntura económica: primer trimestre de 2015. Departamento de Estudios Económicos. p. 27
58
La Prensa Gráfica, “Criminalidad es el principal obstáculo para la inversión”, 2 de julio de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/07/02/criminalidad-es-elprincipal-obstaculo-para-inversion , consultada el 2 de julio de 2015.
59
El Diario de Hoy (4 de junio de 2015). Bancos señalan que inseguridad afecta la demanda de créditos. Negocios.
http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47861&idArt=9614913
El Mundo, “Inseguridad en el país dificulta colocación en mercado laboral”, 17 de abril de 2015 en http://elmundo.com.sv/inseguridad-en-el-pais-dificultacolocacion-en-mercado-laboral/, consultada el 17 de abril de 2015.
60
http://tecnica.presidencia.gob.sv/component/k2/item/1135-juramentan-a-director-ejecutivo-de-fomilenio-ii-y-a-la-junta-directiva-de-la-instituci%C3%B3n.html
61
Art. 6 de la Ley de creación del Fondo del Milenio II, Decreto Legislativo No. 839, del 30 de octubre de 2014 publicado en el Diario Oficial No. 207, Tomo No. 405, del
6 de noviembre de 2014.
62
http://tecnica.presidencia.gob.sv/component/k2/item/1150-culmina-proceso-de-selecci%C3%B3n-de-primeras-plazas-de-fomilenio-ii.html
63
Presentación de Fomilenio II, Consejo para el Crecimiento, martes 14 de julio de 2015.
64
Presentación de Fomilenio II, Consejo para el Crecimiento, martes 14 de julio de 2015.
65
Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP de la DGCP el 15 de junio de 2015, recibida el 26 de junio de 2015.
66
FUSADES (marzo de 2015). Consideraciones sobre el Proyecto de Ley Especial Contra el Delito de Extorsión. Posición Institucional. Departamento de Estudios
Legales.
67
Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP de la SIGET el 15 de junio de 2015, recibida el día 26 de junio de 2015.
68
FUSADES, Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2014, p. 31
69
El Diario de Hoy, “Economistas critican aprobación de más deuda a última hora”, 10 de abril de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.
asp?idCat=47673&idArt=9590619, consultada el 10 de abril de 2015.
70
La Prensa Gráfica, “Ministro Lara insiste en impuesto sin especificar cómo se empleará”, 20 de junio de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/06/20/
ministro-lara-insiste-en-impuesto-sin-especificar-como-se-empleara, consultada el 20 de junio de 2015.
71
El Diario de Hoy, “Consejo analiza nuevo impuesto para financiar seguridad”, 21 de junio de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.
asp?idCat=47673&idArt=9753262, accesado el 21 de junio de 2015.
72
La Prensa Gráfica, “Gobierno prepara impuesto para la seguridad”, 19 de junio de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/06/19/gobierno-preparaimpuesto-para-la-seguridad , consultada el 19 de junio de 2015.
73
Meta no. 64, bajo el eje no. 3: “Rehabilitación e inserción social”. 74
Embajada de los Estados Unidos de América. “Biden with Central American leaders in Guatemala”, 2 de marzo de 2015 en: http://iipdigital.usembassy.gov/st/
english/texttrans/2015/03/20150303313864.html?CP.rss=true#ixzz3TSfoyJqL , consultada el 2 de marzo de 2015.
75
http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2015/04/20150410314625.html#axzz3XEI6v16g
76
Diario La Página, “El Triángulo Norte es considerado el punto más peligroso del planeta”, 6 de abril de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
nacionales/105529/2015/04/06/El-Triangulo-Norte-es-considerado-el-punto-mas-peligroso-del-planeta, consultada el 6 de abril de 2015.
77
La Prensa, “Honduras: terror en La Virtud por mareros salvadoreños”, 25 de abril de 2015 en http://www.laprensa.hn/honduras/834780-410/honduras-terror-en-lavirtud-por-mareros-salvadore%C3%B1os, consultada el 25 de abril de 2015.
81
Informe de
coyuntura legal e
institucional
Notas Finales • Primer semestre 2015
78
FUSADES, Informe de Coyuntura Económica, primer trimestre de 2015, p. 28, disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Documento%20
Informe%20de%20Coyuntura%20Econ%C3%B3mica%20Primer%20trimestre%20de%202015.pdf
79
Datos obtenidos al comparar el Presupuesto General de la Nación 2015, con el Informe de la Gestión Financiera del Estado de 2014.
80
El Diario de Hoy, “Lara acepta que tienen $138 Mlls. para seguridad sin ser usados”, 19 de junio de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_
completa.asp?idCat=47655&idArt=9750701, consultada el 19 de junio de 2015.
81
La Prensa Gráfica, “Ministro Lara insiste en impuesto sin especificar cómo se empleará”, 20 de junio de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/06/20/
ministro-lara-insiste-en-impuesto-sin-especificar-como-se-empleara, consultada el 20 de junio de 2015.
82
El Mundo, “Récord histórico de 15.5 homicidios diarios en marzo”, 9 de abril de 2015 en http://elmundo.com.sv/record-historico-de-15-5-homicidios-diarios-enmarzo/, consultada el 9 de abril de 2015.
83
El Mundo, “Gobierno cree aumento de violencia es por traslado de cabecillas a Zacatecoluca”, 13 de abril de 2015 en http://elmundo.com.sv/gobierno-creeaumento-de-violencia-es-por-traslado-de-cabecillas-a-zacatecoluca/, consultada el 13 de abril de 2015.
84
El Faro, “Sánchez Cerén: Nosotros no podemos volver al esquema de negociar con las pandillas”, 5 de enero de 2015 en http://www.elfaro.net/es/201501/
noticias/16434/S%C3%A1nchez-Cer%C3%A9n-%E2%80%9CNosotros-no-podemos-volver-al-esquema-de-negociar-con-las-pandillas%E2%80%9D.htm,
consultada el 5 de enero de 2015.
85
Diario La Página, “Buses de las rutas 11B y 29F están en paro de labores por ataque de pandilleros”, 22 de junio de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
nacionales/107816/2015/06/22/Buses-de-las-rutas-11B-y-29F-estan-en-paro-de-labores-por-ataque-de-pandilleros , consultada el 22 de junio de 2015.
86
La Prensa Gráfica, “Matan a PNC frente a sus dos hijos”, 28 de junio de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/06/28/matan-a-pnc-frente-a-sus-dos-hijos,
consultada el 28 de junio de 2015.
87
Respuesta a una solicitud de información hecha el 5 de junio de 2015 a la UAIP de la PNC, recibida el 15 de junio de 2015.
88
El Diario de Hoy, “Director de la PNC aconseja a policías disparar sin miedo a delincuentes”, 20 de enero de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/
nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=9400425, consultada el 20 de enero de 2015.
89
Diario La Página, “PNC creará nueva unidad con capacidad de reacción ante acciones de pandillas”, 15 de abril de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
nacionales/105751/2015/04/14/PNC-creara-nueva-unidad-con-%E2%80%9Ccapacidad-de-reaccion%E2%80%9D-ante-acciones-de-pandillas , consultada el 15 de
abril de 2015.
90
La Prensa Gráfica, “Continúan cambios en jefaturas de la PNC”, 27 de junio de 2015, en http://www.laprensagrafica.com/2015/06/27/continuan-cambios-en-lasjefaturas-de-la-pnc, consultada el 27 de junio de 2015.
91
El Diario de Hoy, “Diputados endurecen ley contra quienes ataquen a policías”, 28 de enero de 2015 en http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.
asp?idCat=47859&idArt=9422284, acceado el 28 de enero de 2015.
92
La Prensa Gráfica, “Asamblea aprueba acuertelamiento de agentes policiales”, 21 de abril de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/04/21/asambleaaprueba-acuartelamiento-de-agentes-policiales, consultada el 21 de abril de 2015.
93
Diario La Página, “Policía suspende licencias a agentes por alza de homicidios y ataques”, 1 de julio de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
nacionales/108089/2015/07/01/Policia-suspende-licencias-a-agentes-por-alza-de-homicidios-y-ataques, consultada el 1 de julio de 2015.
94
Washington Post, “El Salvador is on pace to become the hemisphere’s most deadly nation”, 17 de mayo de 2015, en http://www.washingtonpost.com/world/
the_americas/el-salvador-is-on-pace-to-become-the-hemispheres-most-deadly-nation/2015/05/17/fc52e4b6-f74b-11e4-a47c-e56f4db884ed_story.html?hpid=z6,
consultado el 17 de mayo de 2015.
95
La Prensa Gráfica, “Anuncian segunda fase de programa de Policía Comunitaria”, 15 de mayo de 2015 en http://www.laprensagrafica.com/2015/05/15/anunciansegunda-fase-de-programa-de-policia-comunitaria, consultada el 15 de mayo de 2015.
96
Diario La Página, “Sánchez Cerén anuncia creación de 3 batallones especiales para combatir delincuencia”, 19 de abril de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
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98
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Diario La Página, “Fuerzas Especiales de Reacción combatirán a las pandillas con inteligencia militar”, 21 de abril de 2015 en http://www.lapagina.com.sv/
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100
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101
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102
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definitiva e irrevocable de la acción civil de delito que involucra a EGP y EGP El Salvador en los procesos penales Nos. 171-A-2-13 en el Juzgado Séptimo de Paz y
133-2013-12 en el Juzgado Séptimo de Instrucción, ambos de la ciudad de San Salvador (Ref. Fiscal común Nos. 175-DEUP-13), la cual se hará extensiva a todas las
82
Estudios
Legales
personas naturales que tienen la calidad de imputado de los mismos. En cuanto a la responsabilidad penal, se procederá en la forma, alcance y límites que permite
la ley penal salvadoreña.”
103
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Informe de
coyuntura legal e
institucional
128
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Fiscal (RCF) porque transgreden el art. 12 Cn., ya que el legislador ha establecido una afectación negativa total al derecho de defensa técnica, al prohibir que los
servidores públicos de la Fiscalía General de la República puedan ser asistidos por un abogado de su elección en los procesos administrativos sancionadores que
se siguen en esa institución. D.O. No. 48, Tomo No. 406, del 11 de marzo de 2015. Diario Colatino, “Sala reconoce el derecho a estabilidad laboral de empleados
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Legales
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coyuntura legal e
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86
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS
LEGALES
COMISIÓN
Coordinador
Pedro Alejandro Mendoza Calderón
Coordinadora Alterna
Claudia Beatriz Umaña Araujo
Miembros
Pedro Luis Apóstolo
Guillermo Ávila Qüehl
Fidel Chávez Mena
Ricardo Cevallos
Helga Cuéllar Marchelli
Giancarlo de la Gasca
Rafael Gómez
Carlos Mauricio Guzmán Segovia
René Hernández González
René Hernández Valiente
José Ángel Quirós
Luis Mario Rodríguez
Mario Enrique Sáenz
Álvaro Trigueros
Mauricio Ungo Bustamante
Director
Javier Castro De León
Investigadores
José Miguel Arévalo Rengifo
Lilliam Arrieta de Carsana
Carmina Castro de Villamariona
Marjorie Chorro de Trigueros
Oscar Alfredo Pineda
Roberto Vidales
Departamento de Estudios Legales • DEL
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,
FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,
Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671
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