La cumbre de APEC de Los Cabos, México
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II Jornada sobre Triangulación España, América Latina y Asia-Pacífico Cooperación entre Asia-Pacífico, América Latina y España Barcelona, 28 de noviembre de 2002 APEC hoy: refuncionalización o bancarrota Juan José Ramírez Bonilla El Colegio de México, A.C. Programa de Estudios APEC Casa Asia, Av. Diagonal, 490, 4-1, 08006 Barcelona, Tel.: 91-368 03 20; Fax: 91.368 03 33 URL: http://www.casaasia.org E-mail: [email protected] Cuando se hace referencia a Asia Pacific Economic Cooperation (APEC), se pone el acento sobre algunas características de su funcionamiento: es una organización laxa (por ende, flexible) y dotada de un mínimo de instancias burocráticas, donde las decisiones se basan en el consenso y son adoptadas voluntariamente. Esa flexibilidad, no obstante, no ha bastado para adaptar la organización a los cambios estructurales de las economías global, regional del Pacífico y subregional del Pacífico asiático. Así, desde 2000, los gobiernos de APEC se esfuerzan en definir un nuevo proyecto colectivo que permita evitar el descrédito derivado del fracaso de las propuestas sobre liberalización comercial y financiera; los gobiernos, sin embargo, parecen no querer cobrar conciencia de que cualquier proyecto nuevo implica, por necesidad, cambios institucionales substanciales. Durante el 2002, esa renuencia a aceptar una readecuación institucional fue del todo evidente con el mantenimiento de la lucha contra el terrorismo internacional en el centro de los debates y de las declaraciones finales de la reunión de Los Cabos. Ante las dificultades del foro para adaptarse a un contexto cambiante y diferente al que predominaba cuando fue fundado, se impone el estudio crítico del desarrollo del mismo. Un estudio semejante debe tener en cuenta los objetivos (generales y particulares) del organismo, así como los medios utilizados para alcanzar aquellos objetivos; objetivos y medios, a su vez, deben estar referidos los contextos global, regional y subregional indicados. Sobre la base de estos criterios generales, el desarrollo de APEC es dividido en dos períodos principales: el primero abarca de 1989 a 1997 y puede ser considerado como la fase de consolidación del foro; el segundo, empieza en 1998 y se extiende hasta la actualidad, estando marcado por las dificultades del organismo para adaptarse a un nuevo contexto. LA CONSOLIDACIÓN DE APEC: 1989-1997 La consolidación del foro puede ser considerada desde dos ángulos diferentes: el primero corresponde a su composición, pues, durante esta primera fase los principales gobiernos de la región del Pacífico se incorporaron a la organización; el segundo se refiere a la definición de los dos grandes proyectos que han marcado el desarrollo del foro. La composición del foro El proyecto original se basaba en la asociación de gobiernos de la región asiática del Pacífico y de Oceanía; sin embargo, una diplomacia agresiva del gobierno estadounidense obligó a los promotores de APEC no solo a aceptarlo a él, sino también al canadiense. Así, en 1989, APEC fue fundado, teniendo como socios cinco países desarrollados (Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón y Nueva Zelanda), dos considerados de industrialización reciente (Corea del Sur y Singapur) y cinco en desarrollo (Brunei, Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia). El foro mantuvo en su nombre la referencia a Asia del Pacífico, pero su alcance geográfico real se extendió a ambas riberas del océano. En 1991, el foro dio un paso importante, con la inclusión de los que entonces eran tres territorios chinos autónomos: la República Popular China, Taiwán y Hong Kong. Esta decisión obligó a un reajuste formal del organismo: ante la renuencia de la RP China de reconocer la independencia política de Taiwán, se dejó de insistir en su 2 carácter gubernamental, se comenzó a hablar de un foro integrado por economías y, para ser aceptado, Taiwán debió ser bautizado como Taipei Chino (Chinese Taipei). En 1993, ante la inminencia de la puesta en práctica del TLC de América del Norte, los Estados Unidos abogaron por la inclusión de México; sin embargo, australianos y malasios se opusieron acremente, argumentando que el gobierno mexicano no tenía una presencia regional en el Pacífico; finalmente, México fue aceptado, con la condición de que Papúa Nueva Guinea, apoyada por Australia, también lo fuese. En 1994, Chile, cuya economía tiene una mayor orientación al Pacífico que la de México, fue aceptado como miembro de pleno derecho. Finalmente, en 1997, Perú, Rusia y Vietnam también ingresaron al foro, completando las veintiún “economías” que, en la actualidad, integran el foro. Los objetivos del foro En el inicio, pesó grandemente la voluntad de los asiáticos de instaurar un foro intergubernamental de diálogo, cuyo objetivo principal sería la cooperación económica; debido a su insistencia, se adoptó el asian way de negociaciones, basado en la construcción de consensos y en la laxitud organizacional. A pesar de este acuerdo, pronto surgieron tensiones y fricciones entre asiáticos y anglosajones, a causa de las concepciones radicalmente diferentes de los medios necesarios para alcanzar los fines establecidos en el marco de la cooperación; los asiáticos consideraban suficientes las instancias informales de consulta; los estadounidenses, en contraste, deseaban una mayor formalidad de las mismas. En el marco de las escaramuzas resultantes de dos concepciones diferentes sobre la naturaleza del foro, éste se modificó progresivamente. Al comienzo, la principal instancia de diálogo era el ministerial meeting, integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía; pronto, éstos se vieron obligados a crear una nueva instancia encargada del trabajo cotidiano, derivado de proyectos de cooperación y grupos de trabajo que se multiplicaban rápidamente: el senior officials meeting (SOM). Los representantes estadounidenses, en la reunión ministerial de Seúl, 1991, propusieron la creación de un secretariat permanente, capaz de coordinar el trabajo colectivo; la propuesta fue rechazada por la mayor parte de los asiáticos, quienes, a través de los malasios, argumentaban que la medida atentaba contra el principio de mantener una organización laxa, carente de instancias burocráticas. En 1992, en Bangkok, el asunto del secretariado permanente fue zanjado, con la proposición de Singapur como sede definitiva del mismo. En 1993, la administración Clinton provocó un giro drástico en la orientación del foro: por un lado, introdujo nuevas temáticas en la agenda colectiva y, por el otro, favoreció la creación de nuevas instancias institucionales. La defensa de los derechos democráticos fue un tema que hizo rechinar los dientes a más de un dirigente asiático; todos consideraban que los asuntos políticos domésticos eran del dominio exclusivo de los Estados nacionales y, por lo tanto, no estaban dispuestos a consentir ingerencias externas para dirimir la política interior. La liberalización del comercio y de la inversión fue aceptada por consenso; esto se explica por dos razones: primero, todos los países asiáticos experimentaban una expansión económica estrechamente ligada a la liberalización del mercado de divisas así como de los sectores financiero y comercial; por lo tanto, la propuesta estadounidense no les incomodaba. Segundo, preferían dar su consentimiento a un proyecto económico que a uno político, como la defensa de los derechos democráticos. 3 El fortalecimiento del “espíritu de comunidad del Pacífico”, mediante la reducción de barreras al comercio y las inversiones, fue adoptado como el objetivo más importante de la organización. En lo que respecta a las instancias institucionales y con la finalidad de dar un mayor peso a las decisiones alcanzadas en el foro, el gobierno de William Clinton convocó a una reunión de jefes de Estado de APEC. La propuesta volvió a incomodar a los asiáticos: los malasios señalaban, con razón, que el espíritu original de la organización se perdería; los chinos protestaron contra la participación del presidente de la República de China, nombre oficial del Taipei Chino. Gracias a la amplia libertad que ejerce el gobierno sede de la reunión ministerial, el estadounidense mantuvo la convocatoria a la reunión de Seattle, la cual fue llamada economic leaders informal meeting. A partir de 1993, todos los gobiernos responsables de organizar las actividades de APEC han repetido el expediente de la “reunión informal de líderes económicos”, cuyas directivas han sido consideradas oficiosamente como algo más que voluntarias.1 Así, en 1994, el gobierno indonesio privilegió la propuesta de liberalización comercial y financiera, consiguiendo que sus similares aceptasen la llamada Bogor Agenda; según ésta, en el 2010, las “economías” industrializadas del foro habrán de liberalizarse completamente; en el 2020, las “economías” en desarrollo harían lo propio; la originalidad de la propuesta de APEC consistiría en que la liberalización habrá de ser voluntaria y unilateral, en beneficio todas las economías, asociadas o no al foro; con esto, contribuiría a la consolidación de una economía global basada en el libre comercio. En 1995, los japoneses fueron sensibles al desplazamiento de los objetivos del foro: con la propuesta estadounidense, el proyecto sobre cooperación económica corría el riesgo de ser desplazado por el de la liberalización comercial y financiera; en consecuencia, la Osaka Action Agenda sistematizó los tres grandes proyectos de APEC: la cooperación económica y técnica (ECOTECH); la liberalización comercial y financiera; la facilitación del comercio y de las inversiones. Fue el último gran esfuerzo para conjugar los intereses de los asiáticos (orientados hacia la cooperación) con los de los estadounidenses (determinados por la liberalización económica) y para armonizar los objetivos de la asociación con las instancias institucionales. Pese al esfuerzo nipón, el proyecto de liberalización comercial y financiera comenzó a tomar el paso sobre el de ECOTECH: en Osaka, los “líderes económicos” decidieron concertar esfuerzos de liberalización comercial y financiera a partir de iniciativas voluntarias; en 1996, en Manila, instruyeron a los ministros de economía para identificar sectores económicos donde pudiera empezar la liberalización voluntaria y definir las formas de realizarla; en 1997, en Vancouver, acordaron la liberalización voluntaria en quince sectores, empezando con la identificación de nueve durante 1998, para ponerla en práctica a principios de 1999. Para la reunión de Vancouver, sin embargo, el contexto económico regional ya había cambiado drásticamente, provocando un cambio de actitud en los gobiernos asiáticos que, sin desechar por completo la liberalización comercial y financiera, aceptaron a regañadientes la propuesta de apertura sectorial progresiva. El contexto económico internacional: determinante de las estrategias de APEC 1 Por si fuera poco, el gobierno estadounidense también institucionalizó la participación de los representantes del sector privado, asociados en el Pacific Basin Economic Council (PBEC), mediante la creación del APEC Business Advisory Council (ABAC); así mismo, a través de la APEC Leaders’ Education Initiative, sentó las bases para la creación del APEC Study Centers International Consortium. 4 En 1985, las economías del sudeste asiático experimentaron la primera crisis regional de la posguerra. El deterioro de los términos de intercambio de los productos primarios indujo una recesión generalizada en el área. Los gobiernos cayeron en la cuenta que la especialización de sus economías en la producción y exportación de materias primas agrícolas y minerales entrañaba un doble riesgo: por una parte, acentuaba la brecha que las separaba de las economías desarrolladas y, por la otra, las tornaba extremadamente vulnerables al depender de productos con bajo contenido de valor agregado. La recuperación económica que siguió a la recesión del 85 fue el resultado del cambio a una estrategia de crecimiento económico basado en la promoción de exportaciones de productos manufacturados. La industrialización de los países del sudeste asiático tuvo como paradigma la experiencia singapurense. En efecto, la isla-Estado, desde mediados de los 70, había apostado a la transferencia de capitales productivos provenientes de Japón, como consecuencia de un desequilibrio estructural provocado por el éxito económico. Grosso modo, de 1955 a 1973, la economía japonesa había registrado tasas de crecimiento real del orden del 10% anual; este dinamismo, inédito en la historia del capitalismo, representaba una demanda de mano de obra creciente. Los mecanismos sociales determinantes de la oferta de mano de obra2 ocasionaron que cada nueva generación de trabajadores llegara al mercado laboral con mejores calificaciones,3 pero también en cantidades que no cubrían la demanda laboral. El resultado de ese desequilibrio en el mercado del trabajo fue el incremento rápido de los salarios y de los costos de producción, en general; todo eso se tradujo, para las empresas, en una reducción de la rentabilidad de sus inversiones y, para el gobierno, en la necesidad de emprender la reestructuración de la economía. El gobierno atacó el problema generado por el desequilibrio DL>OL desde tres ángulos diferentes: Primero, impulsó la substitución de mano de obra por capital en los sectores estratégicos de la industria automotriz y electrónica. Segundo, permitió la importación de mano de obra extranjera para las actividades productivas que los japoneses ya no estaban dispuestos a aceptar. Tercero, flexibilizó el sistema contractual para permitir el trabajo a tiempo parcial de las mujeres y de los jóvenes. Gracias a estos mecanismos, los nipones lograron postergar la salida de capitales hacia economías con costos de producción inferiores. Las expectativas de los singapurenses, de momento, se vieron frustradas; con todo, se prepararon para recibir la inversión extranjera directa y así, a mediados de los 80, el desequilibrio estructural del Japón volvió a hacerse sentir, obligando al gobierno y a las empresas a diseñar una nueva división del trabajo, donde las empresas japonesas se reservaban las fases más complejas de la producción, transfiriendo las medianamente intensivas en capital a países con un nivel relativo de industrialización (Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Singapur) y las intensivas en mano de obra a países con recursos humanos abundantes y baratos (Malasia, Tailandia, Indonesia y Filipinas). 2 La tasa de crecimiento natural de la población se mantuvo prácticamente estancada, por encima del 1%; por lo tanto, los estratos de población joven (0 a 14 años) empezaron a decrecer en términos relativos, con respecto a los grupos de edades productivas (15 a 64 años) y, sobre todo, a los de edades mayores (65 años y más). 3 Durante ese período, la escolaridad de las nuevas generaciones de trabajadores pasó de 6 a 9 años, primero, y, luego, de 9 a 12 años. La retención de la población joven en el sistema educativo, durante un período más prolongado, también influyó en la reducción de la oferta laboral efectiva. Otro mecanismo que trabajó en el mismo sentido fue el retiro progresivo de las mujeres del mercado laboral: con los hombres movilizados, éstas sostuvieron el esfuerzo de guerra y, luego, participaron directamente en la reconstrucción; sin embargo, una vez reactivada la economía, los valores sociales tradicionales entraron en operación y las mujeres regresaron a los hogares. 5 Rápido, Corea y Taiwán experimentaron el mismo desequilibrio estructural que Japón, convirtiéndose también en exportadores de capitales productivos. Singapur capitalizó rápidamente la apertura de su economía y se convirtió en ejemplo para sus vecinos. Malasia y Tailandia lo emularon de inmediato y, luego, Indonesia y Filipinas. Para facilitar las transferencias de capitales productivos y los flujos comerciales derivados de ellas, exportadores e importadores de capitales tuvieron que abandonar los esquemas proteccionistas utilizados hasta entonces. En este contexto de expansión económica, la cooperación económica, promovida por APEC a partir de 1989, representaba un factor complementario de la estrategia de internacionalización de las empresas asiáticas. Transferencia de tecnologías, formación de recursos humanos, desarrollo de infraestructura, etc. fueron los temas dominantes durante los primeros años del foro. Al iniciar la segunda mitad de los 90, la región asiática del Pacífico experimentaba un auge económico basado en una apertura comercial y financiera necesaria para garantizar la transferencia de inversiones directas; en esas condiciones, el proyecto de liberalización comercial y financiera, promovido por los dirigentes de una economía estadounidense que entraba en una de las fases de expansión económica más largas de su historia, también podía ser considerado como complementario. Sobre todo porque países que antes eran importadores de capitales, para entonces se habían convertido en exportadores (Singapur, sobre todo; pero también Malasia y Tailandia). A pesar de ello, el temor a terminar siendo subordinados a la primera economía del mundo despertaba ciertos recelos y dudas sobre la pertinencia de aceptar, sin más, la Agenda de Bogor. Con todo y esas reticencias, las metas del 2010 y del 2020 fueron consagradas como el gran objetivo del foro, opacando, hacia finales de la fase de consolidación del mismo, el proyecto de ECOTECH. LAS DIFICULTADES PARA ADAPTARSE AL NUEVO CONTEXTO El brillante panorama económico de la región asiática del Pacífico y las potencialidades del proyecto de liberalización comercial y financiera promovido por APEC llevaron a los observadores a considerar que el XXI sería el siglo del Pacífico. En el horizonte, no obstante, pronto aparecieron algunos claroscuros: - Después de 36 años de crecimiento casi ininterrumpido, en el segundo semestre de 1991, la economía “de burbuja [especulativa]” estalló en Japón, abriendo una fase de profundas dificultades que se extiende hasta ahora. Durante 1991-1997, la crisis japonesa fue una de las condiciones sine qua non del auge económico del Pacífico asiático, pues, ante las dificultades internas de Japón, aumentaron los recursos disponibles para ser invertidos en el exterior. - A principios de los 90, la economía estadounidense entró en una fase de expansión económica que habría de prolongarse hasta el 2001; durante una década, los países asiáticos sufrieron una competencia desventajosa por los recursos productivos internacionales. - La intensificación de las transferencias de capitales productivos hacia y dentro de la región asiática del Pacífico cristalizó en una forma peculiar de integración regional promovida por las empresas privadas y facilitada por las políticas gubernamentales; esa integración se produjo en las dimensiones financiera, productiva, comercial y laboral. Los gobiernos eran capaces de mantener cierto control sobre algunos de los procesos productivos que se desarrollaban dentro de los espacios nacionales 6 respectivos, pero carecían por completo de control sobre las dimensiones internacionales de tales procesos. En esas condiciones, la crisis asiática estalló el 2 de julio de 1997, con la devaluación del baht tailandés. La rápida propagación de la crisis, así como su transformación progresiva de crisis cambiaria en crisis financiera, en recesión, en crisis política, en crisis social y, finalmente, en crisis moral permiten afirmar que la asiática fue completamente diferente a las que la precedieron; se trata de una crisis estructural, pues corresponde a formas propias, “asiáticas”, de gestión social de la producción capitalista; además, es la crisis de un complejo productivo integrado en una escala regional amplia, a partir de la internacionalización de las actividades de las empresas privadas. Las dificultades experimentadas por todos los gobiernos para estabilizar, primero, y, luego, reactivar los segmentos nacionales del complejo regional dan cuenta de una de sus características: la ausencia de medios de intervención pública con alcance regional. Dicho de otra forma, el desfase existente entre una economía regional integrada sobre la base de las actividades de las empresas privadas y los mecanismos gubernamentales de gestión económica limitados al estrecho ámbito nacional explica las dificultades para lograr una recuperación económica plena en Asia del Pacífico. De allí que los gobiernos asiáticos hayan buscado, de inmediato, superar ese desfase: en los días previos a la reunión de Vancouver, noviembre de 1997, habían adelantado la propuesta de crear un sistema monetario regional, tendiente a minimizar la dependencia y los efectos disruptores de las variaciones cambiarias del dólar; los japoneses, a su vez, propusieron crear un fondo para la estabilización económica, con recursos propios y sin la ingerencia del FMI. Pronto, los organismos financieros internacionales y el gobierno estadounidense reprobaron ese tipo de iniciativas que atentaban contra las instituciones sobre las cuales esta fincado el orden internacional. De la liberalización económica a la agenda política En esas condiciones, la reunión de APEC en Canadá produjo una profunda insatisfacción entre los asiáticos, pues sus similares anglosajones prosiguieron con la discusión del proyecto de liberalización comercial y financiera, como si nada sucediera en la costa asiática del Pacífico; como se ha señalado, los “líderes económicos” acordaron la liberalización voluntaria en quince sectores, empezando con la identificación de nueve durante 1998. La prolongación de la crisis hasta 1998 empujó a los gobiernos asiáticos a suspender la liberalización sectorial voluntaria, durante la reunión de Kuala Lumpur. Para no perder cara, APEC decidió transferir la discusión a la OMC, con lo cual simple y llanamente la postergaba sine die. Pese a ello, los líderes no tuvieron empacho en reivindicar la Agenda de Bogor y esta reivindicación ha adquirido una connotación ritual a la cual, hasta ahora, ninguno de los gobiernos se ha substraído. Con la cancelación del proyecto de liberalización sectorial voluntaria hubiera sido lógico que APEC se concentrase sobre los proyectos de ECOTECH y de facilitación comercial; sin embargo, las diferencias sobre la liberalización comercial y financiera parecen haber concentrado toda la atención y los otros fueron desatendidos; esa desatención, en buena medida, fue acentuada por la inclusión de temas de naturaleza política en las discusiones oficiales u oficiosas del foro. En 1993, el gobierno de Clinton había propuesto incluir en la agenda de APEC el tema del respeto a los derechos democráticos; hasta 1997, no se había presentado ninguna oportunidad para recuperarlo; sin embargo, en septiembre de 1998, la destitución de Anwar Ibrahim como viceprimer ministro, ministro de finanzas y vicepresidente de la United Malays National Organization así como su encarcelación 7 bajo cargos de “corrupción, sodomía y comportamiento sexual impropio” levantó una ola de protestas dentro y fuera de Malasia. En ausencia de William Clinton, durante la recepción oficial ofrecida por Mohamad Mahathir a los “líderes económicos”, el vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, tuvo el poco tacto de criticar explícitamente al gobierno anfitrión por “atropellar” los derechos civiles y democráticos de Ibrahim. Ese desliz contribuyó a que la reunión de líderes fuera, hasta entonces, la más deslucida. Los asiáticos, en los corrillos de la reunión, negociaran proyectos de carácter regional que apuntaran a la estabilización y recuperación económicas. En ese contexto, todo presagiaba que la reunión de 1999, en Auckland, sería la más intrascendente: nadie estaba dispuesto a retomar las discusiones sobre la liberalización comercial y financiera; la animadversión asiática, derivada del desenfado con que los anglosajones consideraron la peor crisis económica de la posguerra en Asia del Pacífico, inhibió la recuperación del proyecto ECOTECH y APEC parecía quedar a la deriva. La crisis de Timor Timur se presentó como un factor circunstancial que salvó el prestigio del gobierno neozelandés: en una reunión extra-oficial, los ministros de relaciones exteriores abogaron por la conformación de una fuerza multinacional de intervención, encabezada por Australia; poco después, la iniciativa habría de ser retomada por la ONU. Contra la voluntad de los países de la ASEAN, la agenda política se impuso en APEC. Paradojas de APEC: los derechos democráticos del pueblo timorés fueron impuestos con la presencia de los tanques australianos. La agenda de APEC a comienzos del siglo XXI En 2000 y 2001, los gobiernos de Brunei y de la RP China trabajaron estrechamente para recuperar los proyectos originales de APEC. El de Brunei tituló la declaración de líderes Delivering to the community; con ello, ponía de realce la idea de reforzar el proyecto sobre la construcción de la comunidad de economías del Pacífico; tomando en cuenta las profundas disparidades socio-económicas entre países y dentro de cada país de la pretendida comunidad, propuso un proyecto de cooperación económica y técnica con metas precisas y asequibles: Bridging the digital divide proponía crear las condiciones materiales y humanas para que, en 2010, todos los ciudadanos de todos los países asociados en APEC tuvieran acceso, directo o indirecto, a internet. El gobierno de la RP China buscó consolidar las dos propuestas de Brunei con el tema Human capacities building; así, ECOTECH ocupaba el lugar de primer orden que le había sido negado, desde 1996, para favorecer la liberalización comercial y financiera. Ante el fracaso del proyecto de liberalización sectorial voluntaria y la incertidumbre en torno al cumplimiento de la Agenda de Bogor, derivada de las recesiones de las economías global y estadounidense de 2001 y de expectativas de recuperación económica extremadamente débiles, ECOTECH se perfilaba como la tabla de salvación de APEC; sin embargo, el vuelco producido por los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 eclipsó las actividades de cooperación económica y técnica e impuso un nuevo tema político: el combate al terrorismo internacional. El peso político del gobierno estadounidense se impuso en la reunión de líderes económicos de Shanghai: éstos tuvieron que aceptar una declaración especial sobre el terrorismo internacional. Pero los dirigentes de APEC se distinguieron de organismos como la OTAN y la OEA, que habían otorgado al gobierno de George Bush carta blanca para conducir la “cruzada contra el eje del mal;” en efecto, la declaración de los líderes de APEC especificaba que el combate al terrorismo internacional debía ser llevado a cabo dentro de los márgenes establecidos por las Naciones Unidas. La razón de ese matiz importantísimo es que en Indonesia, Brunei y Malasia el Islam es una realidad 8 social que concierne a la mayoría de las poblaciones respectivas; en Singapur, Filipinas y Tailandia, pero también en Rusia y la RP China, los musulmanes no por ser minoritarios dejan de tener una importancia política de primer orden. Al iniciar el siglo XXI, los contextos global, regional y subregional se habían modificado radicalmente y poco tenían que ver con las condiciones prevalecientes durante la fase de consolidación de APEC. Los proyectos originales de cooperación económica y técnica, de liberalización comercial y financiera, de facilitación del comercio y de las inversiones ya no correspondían a las nuevas circunstancias; el descrédito se dibujaba en el horizonte del foro y, en 2002, el gobierno mexicano tuvo ante sí una tarea inmensa. EL GOBIERNO MEXICANO Y APEC 2002 Para el gobierno mexicano, el ejercicio de la presidencia ejecutiva de APEC durante el 2002 representaba un reto doble: por un lado, debía definir medidas que contribuyeran a superar la crisis programática del foro; por el otro, estaba obligado a demostrar en la práctica que es un actor regional confiable. La crisis programática del foro En octubre de 2001, durante la reunión de Shangahi, las previsiones auguraban una reactivación de las economías estadounidense y global en el transcurso del 2002; luego de un repunte pasajero durante los primeros bimestres del presente año, los pronósticos volvieron a ser pesimistas; ante la morosidad de la economía global, resurgieron medidas proteccionistas como los subsidios a los productores agrícolas y el incremento de los aranceles correspondientes a las importaciones de acero, en Estados Unidos. En esas condiciones, era impráctico insistir en la recuperación del proyecto sobre liberalización comercial y financiera de APEC; por lo tanto, el gobierno mexicano, con sensatez, optó por el refrendo ritual de la Agenda de Bogor y por promover algunas medidas tendientes a facilitar el comercio y las inversiones. En el ámbito de ECOTECH estaban dadas las condiciones para garantizar la continuidad de los proyectos en torno al cierre de la brecha digital y al desarrollo de capacidades humanas en el marco de la nueva economía, promovidos por Brunei y la RP China. El gobierno mexicano optó por retomar dos de los temas centrales de la campaña electoral de Vicente Fox: el fortalecimiento de las microempresas y la participación de las mujeres en el desarrollo. Los temas ya habían sido trabajados, respectivamente, durante las presidencias de Malasia (1998) y Filipinas (1996), pero fuera del contexto de la nueva economía; por lo tanto, cabía la posibilidad de vincularlos a las propuestas de Brunei y de la RP China y de contribuir a la consecución de una meta colectiva; en vez de ello, el tema fue tratado de manera clásica: discutiendo las posibilidades de acceso al crédito, la tecnología, los mercados y los sistemas de formación de recursos humanos, a partir de las condiciones prevalecientes en México y en función de una oferta política particular del gobierno mexicano. Eso canceló la posibilidad de conjugar este interés particular, con el general de los gobiernos asociados en APEC. En términos de la agenda formal de APEC, el reducido espacio de maniobra que ofrecían los proyectos de liberalización y facilitación comercial y financiera fue bien ocupado; en contraste, las potencialidades del proyecto de ECOTECH no fueron explotadas, manteniendo la crisis programática del foro. 9 Un nuevo contexto y la necesidad de readecuar APEC a las nuevas circunstancias El tema de la comunidad del Pacífico aparece en filigrana durante los trece años de existencia de APEC. Sin duda, se trata del objetivo más ambicioso del organismo, pues pretende crear factores [económicos] comunitarios, a partir de un medio socio-cultural regional marcado por una diversidad extrema y por experiencias históricas que acentúan esa diversidad. Los resabios de la guerra fría siguen marcando una distancia entre los gobiernos estadounidense [promotor de la democracia, hasta antes del 11 de septiembre] y chino [representante de un comunismo modernizante]; el juego atracción/repulsión marca las relaciones entre Japón y Corea del Sur, Singapur y Malasia, RP China y Taiwán, Estados Unidos y México; los contrastes socio-económicos son tajantes entre los países industrializados y países en desarrollo como Papúa Nueva Guinea, Vietnam, Indonesia. A pesar de estos clivages, ECOTECH, más que la liberalización comercial y financiera, es un tema propicio para catalizar un acercamiento entre los diferentes grupos de países en que se divide actualmente la “comunidad de economías” del Pacífico. Por ahora, los factores que limitan la conformación de una comunidad económica del Pacífico predominan sobre aquellos que la favorecen; entre los primeros, destacan dos presentes a lo largo de la historia de APEC: la relación conflictiva asiáticos/anglosajones, la división países desarrollados/países en desarrollo; pero, ahora, también sobresale la oposición artificiosa “civilización/Islam”, que pone de realce una división siempre presente en la región del Pacífico. La relación conflictiva entre asiáticos y anglosajones es, antes que nada, de carácter político y esta determinada por concepciones diferentes en torno al proyecto predominante en APEC; como se ha visto, los asiáticos han sido proclives a privilegiar la cooperación económica y una institución laxa; los anglosajones, sobre todo los estadounidenses, se han inclinado por la liberalización comercial y financiera, trabajada en un marco institucional formal. Aunque existen posiciones intermedias, como la de los japoneses, éstas no han sido suficientes para evitar constantes tensiones y fricciones entre los partidarios de los proyectos opuestos. La división entre países desarrollados y países en desarrollo es un factor estructural, que ha sido tomado en cuenta en múltiples iniciativas del foro. Esa división difícilmente podrá ser superada, pues ni la cooperación económica tradicional, ni la liberalización comercial y financiera, por sí mismas, permiten cerrar una brecha que se amplía constantemente. Esa es la razón que llevó a los japoneses a introducir la noción de partners for progress en la Agenda de Acción de Osaka; a partir de ella, se buscó que la cooperación económica dejara de ser concebida y practicada a partir de la relación tradicional entre donante y receptor de ayuda para el desarrollo; se aspiraba a establecer nuevas formas de asociación económica que, partiendo de las diferencias estructurales entre desarrollados y subdesarrollados, permitiesen compartir los beneficios del desarrollo y borrar las diferencias iniciales. La propuesta de los “socios para el progreso” pocas veces ha sido puesta en práctica; a pesar de ello, APEC cuenta con una filosofía útil para superar las relaciones tradicionales entre asiáticos y anglosajones, por un lado, y, por el otro, entre países desarrollados y países en desarrollo. En efecto, la fase actual de la economía global esta marcada por situaciones divergentes, pero complementarias, en las economías desarrolladas y aquellas en desarrollo: en las primeras, existe un exceso relativo de recursos financieros, sin posibilidad de ser capitalizados sobre la base de inversiones productivas; en las segundas, se registra una disponibilidad de recursos productivos, 10 humanos y materiales, que no pueden ser rentabilizados debido a la carencia de capitales frescos. El esquema de “socios para el progreso” es una herramienta útil para conjugar las dotaciones de recursos complementarias, existentes en uno y otro tipo de economías. La experiencia asiática, posterior a la explosión de la burbuja especulativa japonesa, demostró que los países en desarrollo son capaces de sustituir a los desarrollados como motor del crecimiento económico; en una fase de recesión global, hubiera sido interesante proponer la extensión de esa experiencia subregional al conjunto de la región del Pacífico. El esquema liberal subyacente en las concepciones económicas de la nueva clase política mexicana, sin embargo, impidió a los responsables gubernamentales percibir las potencialidades de un trabajo colectivo regido por las complementariedades de los países del Pacífico, en vez de los mecanismos de mercado. El gobierno mexicano, por lo tanto, perdió la oportunidad de presentarse como un actor capaz de conjugar los intereses comunes de los países asociados en APEC. Las dificultades experimentadas por el gobierno mexicano para distinguir el interés general también se hicieron evidentes con el tema del terrorismo. Como se ha indicado, para Indonesia, Malasia, Brunei, Singapur, Tailandia, RP China y Rusia el Islam es una dimensión fundamental de la vida nacional, por lo tanto, a los gobiernos respectivos les concierne tanto el ascenso del islamismo radical como la “cruzada contra el terrorismo internacional”; todavía más, para todos los gobiernos asociados en el foro y para todos los gobiernos del orbe, la guerra contra el “eje del mal” se ha convertido en otro elemento que dificulta la recuperación económica; prueba de ello fueron las protestas generalizadas de los ministros de economía de APEC, por las interferencias en los flujos comerciales y financieros, provocadas por las medidas antiterroristas. En Shangahi, los “líderes económicos” estuvieron a la altura de las circunstancias, recomendando que el combate al terrorismo se llevase a cabo dentro de los cauces determinados por la ONU, sin otorgar carta blanca a la administración Bush para conducir la represión del terrorismo. En Los Cabos, existieron condiciones para responder de manera diferente a las presiones del gobierno estadounidense: hubiera sido pertinente subordinar el terrorismo a una agenda amplia sobre seguridad regional. Con ello, se habrían alcanzado tres objetivos primordiales: - reducir la presión del gobierno estadounidense sobre los dirigentes de países donde el Islam es un factor fundamental; - limitar al extremo la posibilidad de espirales de violencia similares a la experimentada en Filipinas, debida a la represión, apoyada directamente por las fuerzas armadas estadounidenses, de la guerrilla islamista de Abu Sayyaf; - redimensionar el fenómeno del terrorismo, ubicándolo al lado de otros problemas urgentes que ponen en riesgo la seguridad regional: pobreza (con todas sus consecuencias sociales y políticas), tráfico de personas, control de flujos financieros ligados a actividades ilícitas (terrorismo, pero también narcotráfico y corrupción), seguridad en el transporte de personas y bienes, piratería (en el sentido clásico de los tigres de la Malasia), desequilibrios ambientales, por solo citar algunos de los problemas que a buena parte de los países del Pacífico. En resumen, la lucha contra el terrorismo internacional consolidó la presencia de los temas políticos en la agenda de APEC; como se ha visto, estos fueron propuestos, en 1993, por la administración Clinton; en 1998, Al Gore los puso sobre la mesa de discusiones durante la reunión de Kuala Lumpur; en 1999, durante la reunión de Auckland, APEC se mantuvo a flote gracias al salvavidas representado por la crisis de Timor. Esa presencia puso en evidencia un hecho que los gobiernos se habían negado a percibir y, por lo tanto, a reconocer: APEC desde el principio ha sido un organismo 11 handicaped; cierto, se trata de un foro gubernamental; pero, las representaciones gubernamentales son parciales, pues solo toman en cuenta las ramas ejecutivas, sin reparar en que cualquier decisión económica trascendental, por necesidad, debe ser considerada por las ramas legislativas y traducidas en leyes pertinentes. Con el combate al terrorismo, en particular, y la agenda sobre seguridad regional, en general, también se impone la participación de las ramas judiciales para coordinar los esfuerzos de represión de actividades ilícitas. En ese sentido, durante el 2002, México hizo una contribución significativa a la readecuación del foro al nuevo contexto: el senado mexicano pudo abrir un espacio para organizar una primera reunión de legisladores del Pacífico; la agenda estuvo concentrada sobre los grandes temas del foro. Por ahora, Malasia y Tailandia se aprestan a continuar con la experiencia legislativa; para consolidar cabalmente el carácter gubernamental del foro, todavía queda por subsanar la ausencia de las ramas judiciales. México, por lo tanto, ha establecido un antecedente importante para avanzar en el proyecto de una comunidad del Pacífico, capaz de trascender de la dimensión estrecha de la economía a una esfera política más amplia. CONCLUSIONES Tailandia ha tomado la estafeta en la presidencia ejecutiva del APEC; ante sí, tiene ahora una tarea mucho más compleja, pues el contexto internacional ha experimentado un nuevo vuelco: apenas terminada la reunión de Los Cabos y reivindicados los objetivos de APEC, los jefes de Estado de la ASEAN se reunieron en Camboya; allí, junto con el presidente de la RP China y el primer ministro de Japón, anunciaron la creación de sendas áreas de libre comercio entre ASEAN y China así como entre ASEAN y Japón. Estos son los primeros pasos en la dirección sugerida por el gobierno malasio, desde principios de los 90, para crear un bloque económico asiático. Así mismo, parece ser la respuesta de los asiáticos a la renuencia de los anglosajones de considerar con seriedad las dificultades experimentadas en la costa oriente del Pacífico, desde el 97. La pregunta que surge de inmediato consiste en saber si esas iniciativas son una amenaza directa para el proyecto de la comunidad del Pacífico. La respuesta no es simple, pues, por un lado, la consolidación del bloque asiático puede apresurar la conformación del Area de Libre Comercio de las Américas y generar una competencia entre los dos bloques subregionales. Por el otro, existen proyectos de libre comercio transpacíficos que podrían evitar la disgregación de APEC; países como México, Chile, Estados Unidos, Canadá, Japón, Corea y Singapur tiene la oportunidad de evitar la bancarrota de APEC si son capaces de conjugar los acuerdos bilaterales de libre comercio, que algunos de ellos negocian o están a punto de empezar a negociar, con el proyecto de la comunidad del Pacífico. La triangulación España-América Latina-Asia parece sostenida con hilos de araña ¿Serán suficientemente resistentes y flexibles para mantener la cohesión de una agrupación de países tan heterogéneos como los de APEC y para evitar un orden internacional basado en la competencia entre tres grandes bloques regionales? 12
