1: Contexto histórico (La transición).

1: Contexto histó rico (La transició n).
La transición es el intervalo de tiempo que se extiende entre un régimen político
y otro, siendo la característica más relevante que en su transcurso las reglas del
juego no están definidas. (Definición de Schimitter)
En cuanto a la transición española, podemos decir que no fue diseñada
previamente, existían proyectos genéricos sobre los objetivos de las diferentes
fuerzas sociales y existían también proyectos difusos sobre los medios, a través
de los cuales llevar a cabo la transición.
Se llevó a cabo en medio de una gran incertidumbre social, económica y
política, y el modo en el que se materializó la transición fue el resultado de una
continua lucha de fuerzas, un pulso que se concretó en conflictos entre
proyectos e intereses.
En España, nos trasladamos de un régimen autocrático a uno democrático.
Contexto histórico previo a la transición: El régimen
franquista.
-
En el ámbito socio- político:
Hostilidad hacia la democracia parlamentaria y las instituciones que
lo conforman. Existía un mismo referente ideológico, pensamiento
único.
Rígido concepto del orden público.
Auto convencimiento de que España debía ser el bastión universal del
catolicismo. Se hablaba de la conspiración judeo- masónica.
Necesaria difusión de un discurso por parte del régimen y una
imagen tradicional y autoritaria de la vida y la sociedad.
-
En el ámbito jurídico- político:
Era un régimen autoritario- paternalista que no deseaba convertirse
en totalitario y que estaba basado en el caudillaje.
El caudillaje es una forma más de individualización del poder en la
que se exalta personalmente al jefe o líder del grupo y se le identifica
con el supuesto destino histórico del pueblo. Además el caudillo
siempre tiene plenitud de poderes concentrados en sus manos. Por
1
último lleva a cabo su labor política con ausencia de un control
institucional en su ejercicio. Franco sólo era responsable ante Dios y la
historia.
El franquismo tenía raíces fascistas pero no de corte nazi. Franco
siempre se intentó alejar del modelo alemán. El sistema totalitario
subordina totalmente al ser humano al Estado. Con un control
absoluto de la vida pública y privada.
En el sistema totalitario hay un temor de la sociedad en todos los aspectos de la
vida. Con Franco la vida privada mantenía cierta intimidad.
El estado totalitario se lleva a cabo de forma represiva, se vive en un Estado
psicológico de terror. En Alemania todo el mundo se podía chivar. (Sólo había 6
agentes para controlar a toda la población judía).
La manera en la que Franco ejercía el poder era diferente a la de una
monarquía absoluta. Este poder constituyente y personal fue con el tiempo
auto limitándose a medida que se institucionalizaba y normativizaba el poder
político. Se crearon unos instituciones que frenaban su propio poder (las
instituciones acaban adquiriendo vida propia).
El sistema franquista no eligió completamente un complejo institucional que
hubieran desplegado las funciones de un Estado tradicional. Si hubiese
dividido los poderes en un principio el régimen hubiese evolucionado hacia el
totalitarismo o a un régimen pluralista y democrático. El sistema autoritario era
por tanto, de carácter transitorio.
El carácter temporal de las élites instauradas en el poder era importante.
(Cuando Franco crea un régimen no sabe que cuando ese caudillo muera ese
régimen no continuará). Cuando esa élite va desapareciendo, va
desapareciendo también el sistema. Si las élites no se reproducen, el sistema
tampoco.
Así la duración del régimen se ve abocado a la duración de Franco.
El Estado de Franco era “unanimista”:
- Poder único.
- Instituciones únicas.
- Una verdad única.
Se niega cualquier posibilidad de pluralismo político.
2
¿Existen precondiciones generales para que se dé la transición?
Hay autores que dicen que un alto nivel económico propicia la aparición de la
democracia, porque un alto desarrollo económico conduce a un período de
transición donde recibe presiones por parte de la población para
democratizarse, porque requieren modernización de la sociedad para que el
capitalismo funcione.
Esto es lo que le pasó al sistema franquista; Franco se vio obligado a educar a
los españoles (aprenden finanzas, se instauran diferentes universidades, etc)
cuando la gente empieza a exigir una democratización del régimen.
Características económico-sociales que posibilitan la transición:
- Una de las primeras características que posibilitan la transición es el
crecimiento económico. (La España de los 600).
-
También los movimientos migratorios internos con una masiva migración
del centro más conservador y rural al centro urbano, donde era más difícil
controlar el pensamiento único.
-
Progresiva comunicación con el exterior de España a través de la emigración
y el turismo.
-
Creciente solidez y secularización de la nueva clase media en España.
Aumento de la renta per cápita.
-
Alfabetización general de la sociedad y aumento del estudiantado
universitario. Dentro de las universidades surgían movimientos contrarios
al régimen.
-
Hay un desplazamiento de la inicial dureza policiaca del franquismo hacia
una relativa tolerancia. Creación de asociaciones de estudios que en realidad
eran partidos políticos. También hubo un aprovechamiento de dicha
tolerancia por parte del régimen por los medios de comunicación sociales (a
excepción de la RTVE).
-
Rebrote del nacionalismo periférico (P. Vasco y Cataluña) tras un terrible
centralismo.
3
El periodo temporal de la transición:
La Transición Española es el periodo histórico durante el cual se lleva a cabo el
proceso por el que España deja atrás el régimen dictatorial del general Francisco
Franco, pasando a regirse por una constitución que consagraba un Estado social
y democrático de Derecho.
Duración de la transición:
Algunos la enmarcan dentro del periodo comprendido entre la proclamación de
Juan Carlos I como rey de España el 22 de noviembre de 1975 y la entrada en
vigor de la Constitución, el 29 de diciembre de 1978.
Otros muchos la sitúan entre dos fechas clave: el 20 de noviembre de 1975,
cuando fallece el dictador Francisco Franco; y el 28 de octubre de 1982, fecha en
que deja de gobernar la Unión de Centro Democrático (UCD), partido que
promovió el cambio de régimen político y la aprobación de la Constitución del
78, en cuya elaboración participó con tres de los siete ponentes que se
encargaron de la redacción del texto.
También es común establecer el fin de este periodo en 1985 ó 1986, con la
entrada del país en la Comunidad Económica Europea (futura Unión Europea)
o la aprobación del referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN.
No obstante, también es posible encontrar autores que sitúan el inicio de la
transición el 20 de diciembre de 1973, fecha del asesinato de Carrero Blanco, o
incluso en la aprobación de la Ley Orgánica del Estado en 1966, o que
prolongan su duración hasta las elecciones del año 1996 en las que ganó el
Partido Popular.
Posición de las fuerzas políticas frente al cambio de régimen:
1: El papel de la monarquía y el rey.
La muerte de Franco convirtió dos días después, el 22 de noviembre de 1975, a
Juan Carlos de Borbón en rey, proclamado como tal en virtud de la Ley de la
Sucesión en la Jefatura del Estado.
Hasta entonces, el príncipe se había mantenido en un discreto segundo plano
siguiendo las pautas marcadas por Franco. Pero la desaparición del general iba
a permitir a Juan Carlos facilitar, como rey de España, la implantación de un
sistema político democrático en el país.
Este proyecto contaba con amplios apoyos dentro y fuera de España: los países
occidentales, un sector importante del capitalismo español e internacional, la
gran mayoría de la oposición al franquismo y una parte creciente del propio
régimen franquista.
4
No obstante, la transición tuvo que superar las resistencias generadas por el
propio régimen, en un marco de tensiones causadas por grupos radicales
de extrema izquierda y grupos franquistas de extrema derecha. Estos últimos,
además, contaban con un apoyo considerable dentro del ejército. Tales grupos
amenazaban con deteriorar la situación política en exceso, iniciando un proceso
de involución.
La realización de dicho proyecto exigía que la oposición controlara a sus
partidarios para evitar cualquier provocación y que el ejército no cayera en la
tentación de intervenir en el proceso político e intentara salvar las estructuras
franquistas. En esta doble dirección se movió la actuación política de Don Juan
Carlos y sus colaboradores.
Ante la nueva etapa histórica que se abría, había tres posturas claramente
diferenciadas:
Los partidarios del régimen franquista (conocidos como ultras o el
búnker), defensores del mantenimiento de la legalidad franquista, o como
mucho, de su actualización. A pesar de su escaso apoyo social,
dominaban el ejército y un órgano fundamental dentro de la
organización del Estado, el Consejo del Reino.
La oposición democrática, organizada primero en dos asociaciones de
partidos políticos, la Junta Democrática de España y la Plataforma de
Convergencia Democrática, que acabaron fusionándose en la
asociación Coordinación Democrática, conocida como Platajunta. Ésta
defendía la ruptura legal con el régimen franquista para pasar
directamente a un Estado democrático.
Torcuato Fernández Miranda, ex presidente interino del gobierno en
1973, profesor de Derecho Político de Juan Carlos I, partidario de
reformar las Leyes Fundamentales del Movimiento mediante sus propias
disposiciones para llegar así a la democracia evitando vacíos legales. En
palabras del propio Fernández Miranda, se trataba de ir "de la ley a la ley
a través de la ley".
Juan Carlos inició su reinado sin salirse de los cauces de la legalidad franquista.
Así, juró fidelidad a los Principios del Movimiento, tomó posesión de la corona
ante las Cortes franquistas y respetó la Ley Orgánica del Estado de 1966 para el
nombramiento de su primer Jefe de Gobierno. Sin embargo, ya en su discurso
ante las Cortes se mostró abierto a una transformación del sistema político
español.
5
2: Las fuerzas políticas democráticas:
Dentro de estas había 5 posiciones diferentes:
a) Rechazo frontal al cambio democrático. Querían prolongar el régimen
autoritario- franquista. Son los integristas franquistas, militares la
antigua clase política (próxima a Arias Navarro).
b) El reformismo continuista. Vía propuesta por el primer gobierno de
Arias Navarro y también por Alianza Popular. Pretendía combinar
instituciones políticas propias de la democracia orgánica con otras de
tipo más democrático- pluralista. Su objetivo: democracia limitada. El
teórico fue Fraga y el ejecutor Arias Navarro. Adoptaron algunas
medidas aperturistas y querían establecer unas Cortes bicamerales y en
el Senado un consejo general del movimiento franquista.
c) Opción reformista. En el primer semestre del 76. Movimiento dentro del
propio gobierno que sería aceptado por el sector más conservador y que
quería llevar a cabo una reforma con respeto a la legalidad franquista.
Suárez tomó una autoridad absoluta del rey. Proyecta un cambio en 2
tiempos:
1º. Habilitar un instrumento jurídico de carácter democrático que
permitiese pasar de la legalidad franquista a la legalidad democrática.
“Ley por la reforma política”.
2º. Las Cortes, elegidas democráticamente respecto a esa ley,
constituyen un nuevo régimen político.
Participantes: Suárez, altos tecnócratas de la administración y políticos de
la última generación franquista (Pío Cabanillas, Marcelino Oreja, Calvo
Sotelo etc.)
d) El envite o proyecto rupturista, que a la vez contiene 3 iniciativas
diferentes. Era la posición del exilio en la clandestinidad que
propugnaba una ruptura total con el régimen anterior. A principios de
los 70 aparecen una serie de iniciativas viendo que Franco moriría en
breve.
Junio del 74, París; Junta Democrática de España, PCE, PSP, artistas, etc.
Querían establecer un gobierno provisional de amplia coalición, también
la amnistía absoluta para los presos y exiliados políticos, establecimiento
de un régimen de libertades públicas y políticas, celebración de unas
elecciones libres para instalar un nuevo sistema, y también
reconocimiento de la personalidad nacional específica de Cataluña, P.
Vasco y Galicia (restauración de Estatutos de Autonomía).
Discurso socialista de federalismo y descentralización.
Julio 75. Iniciativa del PSOE, se forma la plataforma de convergencia
democrática. Además de lo anterior, querían que se estableciera y
6
organizara un régimen democrático pluralista con una estructura federal
del Estado. Sin embargo estas 2 iniciativas tras una serie de
acontecimientos y porque la movilización ciudadana había sido limitada
por convocar por separado, deciden unirse.
Marzo, 76. “Coordinación Democrática” o Platajunta.
La iniciativa abanderada por los partidos nacionalistas (P.Vasco y
Cataluña), en oposición al centralismo uniformador del propio Franco:
derecho de autodeterminación, etc.
e) Proyecto político revolucionario: Grapo y Prap (anarquismo). El Grapo
aún sigue funcionando. Buscaban la transformación del Estado Español
en social comunista.
7
2: Ley para la Reforma Polı́tica.
El proceso de reforma política española de 1977 es un conjunto de
modificaciones de la legislación vigente en España hasta este momento,
las Leyes Fundamentales del Reino, de carácter autoritario, para acabar con la
entrada en vigor de una Constitución, que convirtieron al país en
un Estado social y democrático de Derecho.
La reforma tenía como objetivo reconocer y garantizar el ejercicio de los
derechos fundamentales y las libertades públicas (fuertemente restringidos con
la legislación vigente a la sazón), legalizar todos los partidos políticos (el único
partido legal era la Falange) y permitir a los trabajadores su sindicación y sus
derechos laborales (existía un único sindicato vertical, la Organización Sindical,
y el derecho a huelga no estaba reconocido). Esta reforma implicaba la
aprobación de una Ley Electoral para regular los comicios y la modificación
del Código Penal para eliminar los delitos considerados políticos, además de
conceder una amnistía a los presos por estos delitos.
Con una participación del 77 por ciento del censo y un 80 por ciento de votos a
favor. La nueva norma determinaba lo siguiente:
1. Establecía el concepto de soberanía popular como derecho político igual
para todos los mayores de 21 años (que era en ese momento la mayoría
de edad legal).
2. Procedía a crear un sistema bicameral: Congreso de los
Diputados y Senado, con un mandato de cuatro años. Sus miembros
serían elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto, a excepción
de una quinta parte de los senadores que eran designados directamente
por el Rey.
3. Autorizaba expresamente al Gobierno o al Congreso de los Diputados así
elegido a iniciar una reforma constitucional, si bien no indicaba
textualmente que las Cortes Generales resultantes fueran a derogar el
conjunto de Leyes Fundamentales que, como bloque constitucional,
mantenían la estructura del régimen político proveniente de la dictadura.
Esto era así con el fin de no provocar la oposición de los partidarios a
ultranza del régimen franquista, el llamado búnker.
Sin embargo, entre enero y abril de 1977, se suceden los expedientes de
legalización de los distintos partidos políticos, entre los que se destaca la
creación de la Unión de Centro Democrático como fuerza de centro-derecha
liderada por el entonces Presidente del gobierno, Adolfo Suárez, la legalización
del Partido Socialista Obrero Español en febrero y del Partido Comunista de
España en abril, y la creación de Alianza Popular. A pesar de todo ello, y de lo
8
que suponía la reforma, la oposición propugnó la abstención al considerar que
la reforma era insuficiente y que la ruptura democrática era la única forma de
superar el régimen.
El ex diputado socialista Pablo Castellano recuerda en su libro Por Dios, por la
Patria y el Rey (2001; pp. 71–72): «Llegado el día de tomar la verdadera medida a
aquella decisión, la aprobación de la Ley para la Reforma Política, cuando se olfatea que
el modelo de monarquía que se perfila es realmente distinto al que en su día se proponía,
es cuando trece procuradores en Cortes, siete de ellos tenientes generales y otro un
general votan en contra. A su lado otros catorce votan a favor. Como Franco ya había
muerto se podían permitir hacer lo que en toda su vida jamás habían hecho: votar en
contra de un proyecto del Gobierno».
En mayo se disuelven las Cortes y se convocan elecciones generales bajo el
sistema de la nueva legislación para el 15 de junio de1977.
Los resultados electorales dieron la victoria a Unión de Centro Democrático,
por lo que Adolfo Suárez es investido Presidente del Gobierno de España.
UCD obtuvo 166 escaños (6.310.391 votos), el Partido Socialista Obrero
Español es el principal partido de la oposición con 118 escaños (5.371.866
votos).
Elecciones Generales Españolas de 1977
Partido
Votos
%
Escaños
Votos por
Escaños
Unión de Centro Democrático (UCD)
6.310.391 34,44
166
38.014
Partido Socialista Obrero Español
5.371.866 29,32
118
45.524
Partido Comunista de España
1.709.890 9,33
19
89.924
Alianza Popular (AP)
1.504.771 8,21
16
94.048
Pacte Democràtic per Catalunya (PDPC)
514.647
2,81
11
46.786
Partido Nacionalista Vasco (PNV)
296.193
1,62
8
37.024
Partido Socialista Popular-Unidad
Socialista (PSP-US)
816.582
4,46
6
136.097
Unió del Centre i de la Democràcia
Cristiana de Catalunya (UDC-DCC)
172.791
0,94
2
86.395
Esquerra de Catalunya (EC)
143.954
0,79
1
143.954
Euskadiko Ezkerra (EE)
61.417
0,34
1
61.417
Candidatura Aragonesa Independiente
de Centro (CAIC)
37.183
0,20
1
37.183
Candidatura Independiente de
Centro (CIC)
29.834
0,16
1
29.834
9
En octubre de 1977 se aprobó la última amnistía general que liberaba a los
últimos presos políticos. Este periodo coincide parcialmente con el denominado
de transición democrática.
Tras el proceso electoral, una vez constituido el Congreso y el Senado, se
procedió a crear la Ponencia Constitucional a la que se le encargó la redacción
de una nueva Constitución de corte democrático occidental.
10
3: La Constitució n Españ ola.
La Constitución española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento
jurídico del Reino de España, a la que están sujetos los poderes públicos y los
ciudadanos de España,2 en vigor desde el 29 de diciembre de 1978.
La Constitución fue ratificada en referéndum el 6 de diciembre de 1978, siendo
posteriormente sancionada por el Rey Juan Carlos I el 27 de diciembre y
publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre del mismo año.
La promulgación de la Constitución implicó la culminación de la
llamada Transición Española, que tuvo lugar como consecuencia de la muerte,
el 20 de noviembre de 1975, del anterior Jefe del Estado, el general y
dictador Francisco Franco, precipitando una serie de acontecimientos políticos e
históricos que transformaron el anterior régimen franquista en un Estado Social
y Democrático de Derecho, bajo la forma política de Monarquía Parlamentaria.
Su título preliminar proclama un Estado social y democrático de Derecho que
propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad,
la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Asimismo, se afianza el principio
de soberanía popular, y se establece la monarquía parlamentaria como forma de
gobierno.
La Constitución establece una organización territorial basada en la autonomía
de Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas,8 rigiendo entre ellos el
principio de solidaridad. Tras el proceso de formación del Estado de las
Autonomías, las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía de
naturaleza política que configura a España como un Estado regional. Las
Entidades Locales, como los Municipios y las Provincias, gozan de una
autonomía de naturaleza administrativa, cuyas instituciones actúan en base a
criterios de oportunidad dentro del marco legal fijado por el Estado y las
Comunidades Autónomas.
El Rey es el Jefe del Estado, figura que desempeña funciones de naturaleza
eminentemente simbólica y que carece de poder efectivo de decisión. Sus actos
tienen una naturaleza reglada, cuya validez depende del refrendo de la
autoridad competente que, según el caso, es el Presidente del Gobierno, el
Presidente del Congreso de los Diputados, o un Ministro.
La división de poderes, idea fundamental en el pensamiento liberal, es
establecida implícitamente por el texto constitucional. En la base, la soberanía
nacional permite la elección, por sufragio universal (varones y mujeres,
mayores de 18 años), de los representantes del pueblo soberano en las Cortes,
configuradas en base a un bicameralismo atenuado integrado por el Congreso
de los Diputados y el Senado. Ambas Cámaras comparten el poder legislativo,
si bien existe una preponderancia del Congreso de los Diputados, que además
11
es el responsable exclusivo de la investidura del Presidente del Gobierno, y su
eventual cese por moción de censura o cuestión de confianza. No obstante,
tanto el Congreso como el Senado ejercen una tarea de control político sobre el
Gobierno mediante las preguntas e interpelaciones parlamentarias.
El Gobierno, cuyo Presidente es investido por el Congreso de los Diputados,
dirige el poder ejecutivo, incluyendo la Administración Pública. Los miembros
del Gobierno son designados por el Presidente, y junto a él, componen
el Consejo de Ministros, órgano colegiado que ocupa la cúspide del poder
ejecutivo.
El Gobierno responde solidariamente de su actuación política ante el Congreso
de los Diputados,16 que dado el caso, puede destituirlo en bloque mediante
una moción de censura, que necesariamente debe incluir un candidato
alternativo que será inmediatamente investido Presidente del Gobierno.
El poder judicial recae en los jueces y en el Consejo General del Poder
Judicial como su máximo órgano de gobierno.
El Tribunal Constitucional controla que las leyes y las actuaciones de
la administración pública se ajusten a la Carta Magna.
Estructura de la constitución:
La Constitución Española de 1978 se compone de:
-
Un preámbulo
-
Once títulos (un Título Preliminar y diez numerados)
-
Cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y
una final.
Siguiendo la tradición francesa, su contenido puede estructurarse en:
-
Una parte dogmática, con los principios constitucionales y los derechos
fundamentales
-
Una parte orgánica, con la división de poderes y la organización política
y territorial.
El preámbulo:
Enrique Tierno Galván sería el encargado de elaborar el Preámbulo de la
Constitución Española de 1978, cuya redacción se caracteriza por su naturaleza
utópica.19 El texto hace especial mención a los valores democráticos, al respeto
de los derechos humanos y a la consagración del Estado de Derecho, esbozando
así los objetivos fundamentales de la Constitución.
12
Preámbulo. La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la
seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía,
proclama su voluntad de:
-
Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las
leyes conforme a un orden económico y social justo.
-
Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como
expresión de la voluntad popular.
-
Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los
derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
-
Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a
todos una digna calidad de vida.
-
Establecer una sociedad democrática y avanzada
-
Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz
cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.
En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la
siguiente CONSTITUCIÓN
Parte dogmática:
En la Constitución española la parte dogmática está constituida por
los Principios constitucionales que determinan la configuración política y
territorial del Estado español y sus señas de identidad (Título preliminar); así
como por la enumeración y regulación de los Derechos Fundamentales y sus
garantías. Por otro lado se incluyen los principios rectores de la política social y
económica (Título I). De esta manera, la parte dogmática se compone de:
-
Título preliminar, (artículos 1 a 9)
Título I, «De los Derechos y Deberes Fundamentales» (artículos 10 a 55)
-
Capítulo I, «De los españoles y los extranjeros» (artículos 11 a 13)
-
Capítulo II, «Derechos y libertades» (artículos 14 a 38)
o Sección I «De los derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas»
(artículos 15 a 29)
o Sección II «De los Derechos y Deberes de los ciudadanos» (artículos 30
a 38)
-
Capítulo III, «Principios Rectores de la política social y económica» (artículos
39 a 52)
-
Capítulo IV, «Garantías de las Libertades y Derechos Fundamentales»
(artículos 53 y 54)
13
-
Capítulo V, «De la suspensión de los Derechos y Libertades» (artículo 55)
Parte orgánica:
Se diseña la estructura del Estado regulando los órganos básicos que ejercen los
poderes estatales. El sistema español conserva el diseño tripartito de división de
poderes de Montesquieu, entre Poder ejecutivo, Poder legislativo y Poder
judicial. Los apartados correspondientes en la Constitución Española son los
siguientes:
-
Título II, «De la Corona» (artículos 56 a 65)
Título III, «De las Cortes Generales» (artículos 66 a 96)
Título IV, «Del Gobierno y de la Administración» (artículos 97 a 107)
Título V, «De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales»
(artículos 108 a 116)
Título VI, «Del poder judicial» (artículos 117 a 127)
Título VII, «Economía y Hacienda» (artículos 128 a 136)
Título VIII, «De la organización territorial del Estado» (artículos 137 a 158)
Título IX, «Del Tribunal Constitucional» (artículos 159 a 165)
Título X, «De la reforma constitucional» (artículos 166 a 169).
La Constitución finaliza con:
-
4 Disposiciones adicionales,
9 Disposiciones transitorias,
1 Disposición derogatoria,
1 Disposición final.
Características de la CE
Se trata de una constitución escrita, que se enmarca dentro de la tradición
del Derecho continental y en contraposición al sistema inglés, cuya Constitución
no está recogida en un texto concreto sino que deriva de un conjunto
heterogéneo de costumbres y textos, configurado a lo largo de su prolongada
historia constitucional.
Es una constitución rígida, por cuanto que contiene un procedimiento específico
para la reforma de sus preceptos. Por el contrario, las constituciones flexibles
serían aquellas que pueden ser modificadas por el legislador ordinario, caso del
sistema inglés.
La rigidez queda manifestada en el Título X, que señala el procedimiento para
la modificación constitucional, estableciendo además la necesidad de un
procedimiento agravado para alterar determinados preceptos constitucionales.
14
El texto queda así a salvo de modificaciones realizadas bajo el procedimiento
legislativo ordinario, y sin embargo, puede ser adaptado a las nuevas
realidades sociales sin necesidad de interrumpir la continuidad jurídica del
ordenamiento.
Por otro lado, se trata de una constitución derivada, puesto que atendiendo
al Derecho comparado, no incluye innovaciones radicales, sino que se asienta
sobre el constitucionalismo histórico español, y muy especialmente en las
constituciones europeas posteriores a la Segunda Guerra Mundial.
La Constitución española de 1978 es la segunda más extensa de la historia del
constitucionalismo español, después de la Constitución de 1812. Contiene 169
artículos, además de nueve disposiciones transitorias, cuatro adicionales, una
derogatoria y una final.
Reforma de la Constitución española
El carácter rígido de la Constitución española supone la existencia de dos
procedimientos específicos para la modificación del texto constitucional,
contenidos en el Título X (artículos 166 a 169).
Iniciativa
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Gobierno, al Congreso de
los Diputados y al Senado. Así mismo, las Asambleas autonómicas tienen
atribuida una iniciativa indirecta, pudiendo remitir su propuesta a la Mesa del
Congreso, y enviar hasta tres de sus miembros a defenderla ante las Cortes. En
igual medida, podrán solicitar al Gobierno que adopte la iniciativa de reforma
mediante proyecto de Ley.
En todo caso, la remisión del artículo 166 no incluye la iniciativa popular del
artículo 87.3, de manera que ésta ha de entenderse excluida en lo relativo a la
reforma constitucional.
Clases
La Constitución española permite la reforma de todo su contenido, al contrario
que otros ejemplos del constitucionalismo comparado, que dotan a parte de su
contenido de un carácter intangible.
No obstante, existen determinados capítulos de la Constitución que se
consideran especialmente importantes para la estructura constitucional, y por
ello, se les dota de una rigidez especial, cuyo procedimiento de reforma es tan
restrictivo como la aprobación de una nueva Constitución.
Procedimiento ordinario
El procedimiento ordinario de reforma constitucional exige la aprobación de la
iniciativa de reforma por una mayoría de tres quintos, tanto en el Congreso
como en el Senado. De haber desacuerdo entre ambas cámaras, una comisión
mixta tratará de presentar un texto consensuado que de nuevo se someterá a
votación.207
15
Si el texto de la Comisión no obtiene el apoyo de los tres quintos del Senado y
del Congreso de los Diputados, existe la posibilidad de conseguir su aprobación
mediante la mayoría absoluta del Senado y la mayoría de dos tercios del
Congreso de los Diputados.
Finalmente, una décima parte de los Diputados o de los Senadores podrá
solicitar que el texto aprobado por las Cortes sea sometido a referéndum
vinculante.
Procedimiento agravado
La Constitución considera de especial trascendencia la reforma del Título
Preliminar, del Título II -relativo a la Corona-, o de la sección I del Capítulo II
del Título I -que establece los derechos fundamentales y libertades públicas de
los arts. 15 a 29-. Por ello, su modificación exigirá la utilización de un
procedimiento agravado de reforma, cuya aprobación requerirá mayoría de dos
tercios en ambas Cámaras, y supondrá su inmediata disolución.
Tras las consiguientes elecciones generales, las nuevas Cortes habrán de volver
a aprobar la modificación por una nueva mayoría de dos tercios. La reforma
será finalmente aprobada si obtiene su ratificación mediante referéndum.
16
4: Principios constitucionales y
Derechos Fundamentales.
A/ Principios Constitucionales:
Los principios constitucionales constituyen la base fundamental de la
Constitución, siendo el sustrato ideológico-político sobre el que se asienta.
Además de fundamentar los propios preceptos constitucionales, los principios
constitucionales tienen un especial valor hermenéutico e interpretativo. Dada su
posición dentro de la Constitución, su modificación resulta especialmente
agravada y equiparable a una auténtica mutación constitucional.
La eficacia de los principios constitucionales ha desatado polémica entre la
doctrina, que duda entre su posible carácter normativo, o bien su esencia
programática. Lo primero supondría que los principios constitucionales
vincularían por sí mismos a los poderes públicos, mientras que la eficacia
programática implicaría una simple guía o recomendación, estando sujetos los
poderes públicos a las concreciones de los principios que hace la Constitución a
lo largo de su articulado, pero no a los principios en sí.
La Constitución hace mención expresa a los principios de legalidad,
de jerarquía normativa, de publicidad de las normas, de irretroactividad de las
disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos
individuales, de seguridad jurídica, de responsabilidad, y finalmente, el
principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.22
Por otra parte, la generalidad de la doctrina señala como principios
constitucionales los recogidos en los dos primeros artículos de la Constitución
española, que afirman:
Artículo 1. 1. España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la
libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. 2. La soberanía nacional
reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado 3. La forma
política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.
Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la
Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas.
17
De los preceptos citados, la doctrina extrae los siguientes principios:
Estado social y democrático de Derecho.
Monarquía parlamentaria.
Estado de las autonomías.
Estado social y democrático de Derecho
El artículo 1.1 implica la constitución de un Estado social y democrático de
Derecho, concepto que fusiona tres ideas de distinto origen histórico, que el
texto constitucional considera unidas e interdependientes:
Estado de Derecho
Históricamente, el Estado de Derecho suponía la sumisión del poder estatal a la
norma jurídica como garantía de la libertad individual de los particulares.
La Constitución recoge tal principio consagrando una división de poderes, en la
que el poder legislativo goza de legitimidad democrática directa, emanando
leyes que gozan de superioridad jerárquica sobre el resto de la producción
normativa del Estado. Asimismo, el poder judicial goza de independencia
jerárquica frente a los demás poderes, con la finalidad de asegurar su
imparcialidad.
Para completar la concreción que la Constitución hace del Estado de Derecho,
es necesario señalar el principio de legalidad administrativa, según el cual, la
actuación de la Administración pública se rige por el Derecho, no habiendo
lugar a una actuación que no tenga cobertura normativa. Es la llamada
vinculación positiva de los poderes públicos, reflejada en el artículo 9.1 de la
Constitución. A ello hay que añadir la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos contemplada en el artículo 9.3.
El principio de legalidad penal, tributario y procesal aparece también
explícitamente recogido en el ordenamiento jurídico.
Basándose el Estado en normas jurídicas, se perfilan también las características
que habrán de tener éstas en aras de una mayor seguridad jurídica. De esta
manera, el artículo 9.3 proclama el principio de publicidad de las normas, y el
principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
Estado social
La Constitución reconoce el Estado social en el preámbulo y en el artículo
primero. Su desarrollo se sitúa en el capítulo III del título I, y en el título VII.
La consagración del Estado social implica que los poderes públicos no sólo
permiten la igualdad y la libertad, sino que han de intervenir activamente para
18
promover dichos valores y remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud.
Si el Estado de Derecho implicaba un límite a los poderes públicos para
garantizar una esfera de igualdad y libertad al individuo, el Estado social
reclama que los poderes públicos desarrollen una actividad tendente a
conseguir una igualdad material y una efectiva libertad.
De esta manera, la Constitución recoge una serie de preceptos donde se busca
una redistribución de la renta más justa y equitativa.
Junto a esa redistribución económica, la Constitución plantea un estado
intervencionista en la protección de determinados bienes como la vivienda, la
salud, el trabajo o el acceso a la cultura. Así, por ejemplo, el artículo 40.2
menciona la intervención para obtener unas condiciones laborales adecuadas,
mientras que el artículo 41 habla de la Seguridad Social y el artículo 42 del
acceso universal a la Sanidad Pública.
Pese a que el Estado social de la Constitución española tiene un antecedente
histórico indirecto en la Constitución Española de 1931, el antecedente directo
se encuentra en el artículo 20 de la Ley Fundamental de Bonn.
La doctrina alemana concibió el Sozialstaat en base a dos posiciones
fundamentales: La primera, defendida por Ernst Forsthoff afirmaba que el
carácter social de la Ley Fundamental de Bonn se enmarcaba exclusivamente
dentro de la actividad de la Administración, pero no en la propia constitución,
que sería un mero instrumento de ordenación política. Por otro lado, Wolfgang
Abendroth sostendrá que el carácter social de la Ley Fundamental de Bonn
tiene consecuencias jurídico-constitucionales, garantizando un contenido
mínimo de los derechos en ella reconocidos. Esta posición terminará siendo
mayoritaria dentro de la doctrina.
Estado democrático
El Estado democrático tiene una doble vertiente. En primer lugar, el artículo 1.2
reconoce la soberanía nacional del pueblo español, principio elemental para
sostener la convivencia democrática contenida en el preámbulo, y fuente de la
legitimidad democrática directa del poder legislativo.
En segundo lugar, para la consecución de una democracia liberal, se requiere
un pluralismo político reflejado en los políticos, sindicatos y patronales, cuyas
estructuras internas y funcionamiento habrán de ser democráticos acorde a los
artículos 6 y 7.
En lo referente a la participación del ciudadano en los asuntos públicos, el
artículo 23 reconoce el sufragio universal activo y pasivo, y al acceso a
la función pública en condiciones de igualdad.
El propio artículo 23 reconoce la participación directa o por medio de
representantes. Tanto en el Derecho español como en el Derecho comparado, la
forma usual es la democracia representativa. Sin embargo, el ordenamiento
19
español contempla también formas de participación semi directa, como el
referéndum o la iniciativa popular, e incluso formas de participación directa,
como es el caso de los municipios en régimen de concejo abierto.
En cuanto a la participación ciudadana en el poder judicial, la Constitución
reconoce en su artículo 125 el derecho a participar mediante el ejercicio de
la acción pública y mediante su participación en la institución del jurado, si bien
estos derechos quedan condicionados a la forma en que son regulados por ley.26
Monarquía parlamentaria
El artículo 1.3 de la Constitución señala que la forma política del Estado español
es la monarquía parlamentaria. Así pues, la forma de gobierno mencionada
implica que el Rey es el Jefe del Estado, pero no controla el poder ejecutivo, sino
que éste está sometido al control parlamentario.
La Constitución dedica su Título II la figura de la Corona, incluyendo la
regulación de sus funciones, la sucesión al Trono, la Regencia, la tutela del Rey
menor y la figura del refrendo. Se configura así una monarquía con un poder
mayoritariamente simbólico y que no concede al Rey una capacidad efectiva de
decisión.
Estado de las autonomías
La Constitución de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
distintas nacionalidades y regiones en su artículo 2, relacionando el principio
con la unidad de la Nación española y la solidaridad entre las comunidades
autónomas que la compongan.
Por otra parte, el principio de autonomía preside la configuración territorial del
Estado, que acorde al artículo 137, se organiza en municipios, provincias y
Comunidades Autónomas. Hay que distinguir, no obstante, la autonomía local
(municipios y provincias) con un carácter marcadamente administrativo, y la
autonomía de las nacionalidades y regiones (Comunidades Autónomas) de
mayor trascendencia político-administrativa.
Cabe destacar que en los debates de los constituyentes se planteó incluir en el
artículo 2 una mención expresa del ámbito territorial sobre el que regiría la
futura Constitución. Su omisión, como bien señaló Miguel Herrero y Rodríguez
de Miñón supondría la admisión de la posibilidad de que parte del territorio se
escindiera. Siguiendo el razonamiento de Herrero de Miñón, la aplicación de la
Constitución se cementa sobre la indivisible nación española. Así pues, si se
declarase la existencia de un grupo que no coincidiera con la nación española, la
Constitución no regiría sobre él, algo que en la práctica se traduciría como la
escisión del territorio sobre el que ese grupo se asiente.
Pese a ello, se trata de un caso límite sobre el que el Tribunal Constitucional de
España no ha tenido que pronunciarse. La posible admisión o rechazo
20
constitucional a la escisión de parte de su territorio no es un tema pacífico para
la doctrina constitucionalista.
B/Derechos Fundamentales:
¿Cuales son los derechos fundamentales en España?
Los Derechos Fundamentales se contienen en la Constitución con plena fuerza
normativa. De ahí que vinculen a todos los poderes públicos (artículo 53.1 CE),
incluso al legislador. Aunque el Título I de la Constitución se titula "De los
derechos y deberes fundamentales" se discute si existen otros derechos
fundamentales en distintos títulos de la Constitución. Estos otros preceptos
gozan de carácter normativo en virtud del artículo 9.1 CE, y sirven por tanto
como criterio de validez de las leyes, pero no son susceptibles de ser defendidos
a través del recurso de amparo ni el procedimiento preferente y sumario de
protección de los derechos fundamentales, cuyo objeto está limitado por el
artículo 53 de la CE, salvo en la medida en que sean desarrollo de derechos
fundamentales del Título I de la Constitución. La doctrina suele considerar que
poseen invocabilidad directa.
Por otro lado, no todo lo contenido en el Título I de la Constitución puede ser
considerado como derecho fundamental.
En el título I de la Constitución se encuentran también deberes constitucionales,
los más claros, los militares (artículo 30) y los tributarios (artículo 31). Esos
artículos establecen límites al legislador al regular los deberes respectivos, tanto
materiales (así, la progresividad fiscal) como procedimentales (reserva de ley).
Dimensión subjetiva y objetiva de los derechos
fundamentales.
Los derechos fundamentales, de acuerdo con Sentencias del Tribunal
Constitucional como la 53/1985, poseen una doble dimensión: -Dimensión
subjetiva: otorgan facultades a las personas que estas pueden hacer vales en
circunstancias específicas. -Dimensión objetiva: positivizan valores sociojurídicos básicos o, en palabras del artículo 10.1 de la Constitución, son "el
fundamento del orden político y de la paz social". De esta dimensión objetiva se
infiere la exigencia de una promoción activa de los mismos por parte de los
poderes públicos (vinculación positiva), así como la fuerza expansiva de los
derechos fundamentales. La atención concedida a la dimensión objetiva ha
llevado a formular la "teoría institucional de los derechos fundamentales", para
la cual la importancia de los derechos fundamentales reside en crear un
ambiente general respetuoso de los mismos. Esta teoría presta gran atención al
desarrollo legal y la aplicación administrativa y judicial de los preceptos
constitucionales, pero ha recibido acusaciones de anti-individualismo.
21
Tipología de los derechos fundamentales
Con arreglo al artículo 53 de la Constitución, debe distinguirse: - Derechos
contenidos en la Sección Primera del Capítulo II del Título I de la Constitución
y el artículo 14. Les son aplicables las siguientes garantías: vinculación de todos
los poderes públicos, reserva de ley, respeto al contenido esencial,
procedimiento preferente y sumario, recurso de amparo, procedimiento
agravado de reforma constitucional (artículo 168 de la Constitución). - Derechos
contenidos en la Sección Segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución.
Les son aplicables las siguientes garantías: vinculación de todos los poderes
públicos, reserva de ley, respeto al contenido esencial, procedimiento ordinario
de reforma constitucional (artículo 167 de la Constitución). El artículo 30 de
la Constituciónes susceptible ser alegado en recurso de amparo. -Principios
rectores de la política económica y social (Ver abajo). Existe un debate doctrinal
acerca de si el segundo y el tercer tipo deben ser considerados como derechos
fundamentales.
Derechos y Libertades de ámbito personal
-
-
-
Derecho a la vida: Incluyendo la abolición de la pena de muerte (salvo lo
dispuesto por los tribunales militares en tiempo de guerra). La pena de
muerte en tiempo de guerra quedó abolida por la Ley Orgánica 11/1995,
de 27 de noviembre, de abolición de la pena de muerte en tiempo de
guerra.
Derecho a la integridad física y moral: Prohibiendo torturas, penas o
tratos inhumanos.
Libertad de creencia: Tanto ideológicas como religiosas. Se declara la
aconfesionalidad del estado y el derecho a no declarar sobre ideología,
religión o creencias.
Derecho a la seguridad jurídica y tutela judicial: Que garantiza
un proceso penal con garantías.
Derecho a la vida privada: Que incluye:
o Derecho a la intimidad personal y familiar, una vida privada
y derecho al honor y la propia imagen.
o Derecho al secreto de las comunicaciones.
o Inviolabilidad del domicilio.
-
o Incluye la limitación del uso de la informática para proteger la
intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de sus derechos.
Con la STC 292/2000 "a raíz" de este derecho, se crea el derecho
fundamental a la protección de datos, como derecho diferente a la
intimidad.
Libertad de circulación y residencia: Así como de entrar y salir
del país sin limitaciones políticas o ideológicas.
22
-
Derecho a un matrimonio igualitario: Con igualdad jurídica entre las
partes sociales.
Derechos y Libertades de ámbito público
-
-
-
-
Derecho a la igualdad ante la ley, y prohibición de discriminaciones en el
contenido de la ley.
Derecho a una comunicación libre: Que abarca toda una serie de
derechos como: Libertad de expresión, producción y creación
literaria, artística, científica, técnica y tarea docente.
Derecho a la información: A recibirla y emitirla con prohibición expresa
de la censura previa, el secuestro administrativo y cualquier maniobra
para dificultad el acceso a la información y la cultura.
Derecho a participar en asuntos públicos: Directamente o mediante
representantes democráticos. Incluye el derecho a acceder a la función
pública en igualdad de condiciones.
Derecho de reunión, manifestación y asociación.
Derecho de petición: Es decir, de poder dirigirse a los poderes
públicos.(Artículo 29 de la CE)
Derecho de participación en asuntos públicos, de forma activa o pasiva.
Derecho de acceder a cargo público en condiciones de igualdad.
Derechos constitucionales vinculados con los económicos y
sociales
-
Derecho a la educación libre y gratuita.
Libertad de enseñanza y de cátedra.
Derecho a la autonomía universitaria.
Libertad de sindicación y a su vez no obligación de afiliarse.
Derecho de huelga.
Derecho a la negociación colectiva.
Derecho y deber de trabajar: Que incluye a su vez otros derechos
fundamentales.
-
Libre elección de profesión u oficio.
-
Promoción a través del puesto de trabajo y mejora del puesto.
-
Remuneración suficiente.
-
No discriminación por edad o sexo en el trabajo.
-
El estado deberá velar por una política de pleno empleo.
-
Derecho a la propiedad privada y herencia.
23
Límites de los derechos fundamentales
La delimitación de los derechos fundamentales consiste en establecer el
conjunto de situaciones en las cuales, prima facie, adquiere relevancia un
derecho fundamental determinado.
Al respecto, la doctrina suele distinguir entre un núcleo de certeza y un halo de
incertidumbre. La delimitación de los derechos fundamentales da lugar a dos
teorías:
Teoría estricta (Ignacio de Otto) para la cual solo el núcleo de certeza
posee relevancia constitucional. Aunque de esta forma se garntiza el
principio de seguridad jurídica (artículo 9.1 de la Constitución), se la ha
criticado por obviar la cláusula general de libertad (artículo 10.1 de la
Constitución).
Una concepción amplia, que considera incluido tanto el núcleo de
certeza como el halo de incertidumbre, y que es la mayoritaria. Así,
siempre que un derecho fundamental pueda vincularse racionalmente a
un acto jurídico, este quedará protegido mientras no haya otro bien
protegido que entre en conflicto.
-
-
Tipos
No todo el ámbito delimitado queda protegido, sino que dentro del mismo es
posible encontrar limitaciones de tres tipos:
-
-
-
Limitaciones internas expresas. La Constitución las establece
explícitamente. Así, el artículo 21.1 reconoce "el derecho de reunión
pacífica y sin armas."
Limitaciones internas lógicas o inmanentes. Aunque no aparecen
expresamente en la Constitución, el reconocimiento por esta de diversos
bienes jurídicos obliga a una ponderación entre ellos.
Limitaciones externas o contingentes. La Constitución habilita al
legislador para introducirlas si lo estima conveniente. Por ejemplo, el
artículo 28.1 de la Constitución, referido a la libertad sindical, previene
que "La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las
Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a
disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los
funcionarios públicos."
Requisitos
La constitucionalidad de las limitaciones a los derechos fundamentales exige
dos requisitos:
Respeto al contenido esencial. Con arreglo al artículo 53.1 de la
Constitución "Sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su
24
contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y
libertades". El contenido esencial, procedente del artículo 19 de la
Constitución de Alemania fue definido por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 11/1981, para la cual deben utilizarse dos caminos
complementarios entre sí:
o "La naturaleza jurídica o el modo de concebir o de configurar cada
derecho". El contenido esencial estaría determinado por las "ideas
generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los
juristas, los jueces y en general los especialistas en Derecho" y
consistiría en "aquellas facultades o posibilidades de actuación
necesarias para que el derecho sea recognoscible", aunque
"referido al momento histórico presente y a las condiciones
inherentes a las sociedades democráticas".
o "Los intereses jurídicamente protegidos" de forma que el
contenido esencial incluiría "aquella parte del contenido del
derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegidos (...) resulten real, concreta y
efectivamente protegidos". Se vulneraría el contenido esencial
"cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen
impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan
de la necesaria protección".
o La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido, sin embargo,
criticada por autores como Pedro Cruz Villalón, para quien el
contenido esencial vendría determinado por las convicciones
sociojurídicas imperantes en cada momento, que determinarían lo
que el legislador se encuentra habilitado o no a regular.
Superación del juicio de proporcionalidad o ponderación (Sentencia del
TC 76/1990), que procede del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
que lo recogió a su vez de la justicia alemana. Este juicio exige:
o Que el fin que se persigue mediante la limitación del derecho
fundamental sea legítimo. La doctrina ha discutido si es preciso o
no que el fin del que se trate tenga un reflejo en la Constitución.
En todo caso, resolver dudas al respecto es una de las principales
virtualidades de los Principios rectores de la Política Económica y
Social.
25
o Que la limitación sea adecuada para el fin que se persigue y
necearia, en el sentido de que el fin no pueda conseguirse por un
medio menos gravoso.
o Que sea proporcionada en sentido estricto, es decir, que no
suponga un sacrificio excesivo del derecho fundamental en
relación con el fin que se pretende conseguir. Por ello, es
preferible una transacción de los diversos intereses en juego que el
completo sacrificio de uno de ellos.
El artículo 7 del Código Civil establece que "1. Los derechos deberán ejercitarse
conforme a las exigencias de la buena fe.2. La Ley no ampara el abuso del
derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la
intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice
sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con
daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la
adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la
persistencia en el abuso."
El Tribunal Constitucional ha aplicado esta limitación en la Sentencia 115/2000,
en el caso de una empleada de hogar que reveló detalles de la vida personal de
su empleadora, abusando de su derecho a transmitir información, en la
Sentencia 95/1999, en relación a la negativa a someterse a la prueba de
paternidad y en la Sentencia 214/1991, que rechazó el amparo solicitado, en
virtud de la libertad de expresión a un dirigente neonazi que fue condenado
por difamar a las víctimas del holocausto. Aunque estas sentencias permanecen
aisladas, el debate sobre la conveniencia de permitir el hate speech muestra la
actualidad de la cuestión.
Suspensión de derechos fundamentales
Se regula en el Capítulo V del Título I de la Constitución, que establece dos
supuestos:
- Suspensión colectiva de derechos: "Los derechos reconocidos en los artículos
17, 18, apartados 2 y 3; artículos 19, 20, apartados 1, a y d, y 5, artículos 21, 28,
apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se
acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos
previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el
apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de
excepción" (artículo 55.1 de la Constitución). Se desarrolla por la Ley Orgánica
4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio). Al
declararse el estado de excepción o de sitio, debe determinarse expresamente
que derechos se suspenden (artículos 13.2.a 32.2 de la Ley Orgánica 4/1981).
Hasta la fecha no ha sido aplicada.
26
- Suspensión individual de derechos: "Una Ley Orgánica podrá determinar la
forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria
intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos
reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser
suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones
correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. La
utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha Ley
orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y
libertades reconocidos por las Leyes" "artículo 55.2 de la Constitución). Se
establecen por tanto graves garantías (reserva de ley orgánica, intervención
judicial, control parlamentario, responsabilidad penal en caso de exceso). El
desarrollo de este precepto se encuentra en la Ley de Enjuiciamiento Criminal:
El artículo 520 bis permite, mediante resolución judicial motivada
dictada en las 24 horas siguientes a la solicitud, que deberá presentarse
en las primeras 48 horas de la detención, prorrogar una detención 48
horas más. Por tanto, al ser el plazo ordinario de 72 horas (artículo 17.2
de la Constitución, la detención podrá llegar a los cinco días.
Además, se prevé la incomunicación del detenido desde que se solicita al juez,
que debe ratificarla en el plazo de 24 horas.
El artículo 553 autoriza el registro domiciliario con comunicación
posterior al juez, en lugar de la autorización previa que con carácter
general prescribe el artículo 18.2 de la Constitución.
El artículo 579.4 permite a las Fuerzas de Seguridad la interceptación de
las comunicaciones, comunicándolo inmediatamente al juez, que en el
plazo de 72 horas deberá autorizar o levantar la medida. Exceptúa al
artículo 18.3 de la Constitución, que exige autorización judicial previa.
27
5: La Corona.
La Constitución dedica a la institución de la Corona su Título II, cuyo artículo
56 da una primera idea de la figura afirmando que:
“El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y
modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la más alta
representación del Estado Español en las relaciones internacionales.”
Funciones
Sus funciones se concretan en el artículo 62, cuya enumeración es acompañada
por cláusulas que indican que tales actos se harán "con arreglo a la Ley", "de
acuerdo a la Constitución" o "a propuesta del Presidente del Gobierno" (y en
ocasiones, del Presidente del Congreso).
Entre las funciones señaladas, se incluyen:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sancionar y promulgar las leyes.
Convocar y disolver las Cortes Generales, y convocar elecciones.
Convocar a referéndum.
Ser informado de las cuestiones de Estado y, dado el caso, presidir el
Consejo de Ministros.
Proponer y, en su caso, nombrar al Presidente del Gobierno.
Nombrar y cesar a los miembros del Gobierno.
Expedir Reales Decretos, conceder empleos civiles y militares, así como
honores y distinciones.
Conceder indultos.
Ostentar el mando supremo de las Fuerzas Armadas.
Ostentar el Alto Patronazgo de las Reales Academias.
De ello se deduce que la capacidad real de decisión de la Corona es
prácticamente nula, salvo en lo relativo al nombramiento de miembros civiles y
militares de la Casa Real.
Refrendo
Por otro lado, el carácter eminentemente simbólico de la Corona se refleja en la
exigencia de refrendo para los actos del Rey, que habrá de proceder del
Presidente del Gobierno y, en su caso, del Ministro correspondiente.
La figura del refrendo se recoge en el artículo 64, funcionando en un doble
sentido. Por un lado como requisito para la válida existencia del propio acto del
Rey, que de no haber sido refrendado, sencillamente no existe.
28
Una segunda vertiente del refrendo sería la relativa a la eventual
responsabilidad por tales actos, que recaerá en la persona que los refrende dado
que:
“… La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad.”
Sólo existen dos actos regios de relevancia jurídico-política que no requieren de
refrendo. En primer lugar, la libre disposición que el monarca tiene sobre la
gestión de la Casa Real. En segundo lugar, el acto de testar por parte del Rey,
que eventualmente puede dar lugar al posterior nombramiento de un tutor para
el Rey menor, sin intervención de ningún otro poder público.
Sucesión
El artículo 57 regula la sucesión en el trono, estableciendo que:
“Seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida
siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más
próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo
sexo, la persona de más edad a la de menos.”
En el supuesto de que se extinguieran todas las líneas llamadas a suceder al
trono, serán las Cortes Generales las encargadas de elegir sucesor. La
intervención de las Cortes, junto con el Rey, también se plantea en lo relativo a
la potestad de prohibir el matrimonio de quien tenga derecho a suceder,
prohibición que de ser incumplida, excluye al sucesor y a sus descendientes de
la posibilidad de acceder a la Corona.
La Constitución da prioridad al sexo sobre la edad en el acceso a la Corona, algo
que contradice el espíritu constitucional de no discriminación hacia la mujer. La
regulación actual tiene su origen en la proclamación de Felipe de Borbón, de
menor edad que sus dos hermanas, como Príncipe heredero. Tal proclamación
se realizó en 1977, mientras se desarrollaba el proceso constituyente, y se
planteó como un hecho consumado que no convenía alterarse en la redacción
final de la Constitución.
El 4 de marzo de 2005, el Gobierno consultó al Consejo de Estado sobre una
eventual modificación de la Constitución, reforma que incluiría una revisión del
orden sucesorio al trono para que primase la edad sobre el sexo.
El Informe del Alto Órgano Consultivo, de 16 de febrero de 2006, se mostraba
partidario de dicha reforma, así como de la inclusión de un precepto que
señalara el uso indistinto del término Rey o Reina. Sin embargo, también se
encarga de destacar que habría de seguirse el procedimiento agravado de
reforma constitucional del artículo 168.
29
Regencia
La Constitución regula en su artículo 59 la institución de la Regencia para los
casos en que el Rey sea menor de edad o resulte inhabilitado. El apartado
cuarto establece como requisitos para ejercer la Regencia el ser mayor de edad y
español, señalando el apartado quinto que:
“La Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del
Rey.”
Ante la minoría de edad del Rey, se nombrará Regente del Reino al padre o
madre del Rey, y en su defecto, al mayor de edad más próximo a suceder en la
Corona. Por otro lado, ante el supuesto de que el Rey se inhabilitare y tal
imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, ostentará la Regencia
el Príncipe heredero, siempre que sea mayor de edad. Si no lo fuera, y hasta que
lo sea, se procederá de la misma manera que la dispuesta para el supuesto de la
minoría de edad del Rey.
Como cláusula de cierre para nombrar Regente, si no es posible hallarlo por los
procedimientos mencionados, la Constitución se remite al nombramiento por
voluntad de las Cortes Generales, que harán recaer la Regencia en una, tres o
cinco personas de su elección.
Tutela
La minoría de edad del Rey también implica la aparición de un tutor que actúe
en Su nombre e interés, y cuya posición será incompatible con el desempeño de
todo cargo o representación política. El artículo 60 de la Constitución establece
como tutor a la persona que haya nombrado el difunto Rey en su testamento,
siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento. En su defecto, la
tutela recaerá en el padre o la madre del Rey menor, siempre que permanezcan
viudos. Si tampoco fuera posible, las Cortes Generales serán las encargadas de
nombrar tutor.
En todo caso, se prohíbe la posibilidad de que una sola persona ostente el cargo
de tutor y Regente, salvo que se trate del padre, la madre o un ascendiente
directo del Rey.
Para acabar, hay que señalar que el tutor sería una figura de relevancia
constitucional cuyo nombramiento se puede producir por el acto de testar del
Rey. Tal testamento queda al libre arbitrio del monarca, y no está sometido a
refrendo. La doctrina cree ver aquí un segundo supuesto de capacidad efectiva
de decisión por parte del Rey, junto con la mencionada gestión de la Casa Real.
30
6: Las Cortes Generales.
A/ El Congreso de los Diputados:
El Congreso de los Diputados es la Cámara baja de las Cortes Generales, el
órgano constitucional que representa al pueblo español. Se reúnen para sesiones
en el Palacio de las Cortes, ubicado en laplaza de las Cortes de Madrid.
Antecedentes
El Congreso de los Diputados tiene su antecedente más remoto en elEstatuto
Real de 1834, otorgado por la reina María Cristina, regentedurante la minoría
de edad de Isabel II, y que estableció por primera vez en España la
configuración bicameral de las Cortes, al dividirlas en dos Estamentos: el
de Próceres del Reino y el de Procuradores del Reino.
El Estamento de los Procuradores del Reino tenía carácter electivo y una
composición que correspondía netamente a la representación de las Ciudades y
Burgos con derecho de voto en las Cortes del Antiguo Régimen.
En la Constitución de 1837, aprobada como consecuencia del Motín de la Granja
de San Ildelfonso que forzó a la reina regente a sancionarla, recogió por primera
vez la denominación de "Congreso de los Diputados" para la Cámara Baja de
las Cortes Generales.
En las sucesivas Constituciones de 1845, 1856, 1869 y 1876preservaron la
configuración del Congreso de los Diputados como una Cámara de
representación popular, que en algunos casos tuvo atribuida preeminencia
sobre el Senado en materia de fuerzas armadas y de contribuciones y crédito
público y control político a los miembros del Gobierno.
Posición constitucional
Naturaleza de la Cámara
Composición
El Congreso de los Diputados está compuesto por un mínimo de 300 y un
máximo de 400 diputados, siendo su número actual de 350 por determinación
de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, aprobada en 1985.
La constitución española establece que los diputados serán elegidos
por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que
establezca la ley (es decir, los detalles del proceso electoral se deberán
desarrollar en una ley). Además los diputados serán elegidos
por circunscripciones electorales provinciales. El punto 3 del Artículo 68 indica
31
que "La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de
representación proporcional".
Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio del Régimen Electoral General, establece un
mínimo del 3% de los votos (en su circunscripción, cuentan los votos en blanco
para el total pero no cuentan los nulos) para que un partido pueda ser
considerado en el reparto de escaños de esa provincia. Esto último solo tiene
aplicación real en provincias con muchos diputados, concretamente Madrid.
En marzo de 2011 se reformó la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de
tal manera que los partidos sin representación en el Congreso y Senado deben
recoger firmas de electores que avalen sus candidaturas para poder presentarse
a las elecciones generales (Congreso y Senado), aparte de los requisitos
generales. Se necesitan el 0,1% de firmas del censo electoral de cada
circunscripción. Cada ciudadano solo puede firmar para una candidatura. La
Junta Electoral determinará los detalles de la recogida de firma.
Asignación de escaños
Para estas elecciones la unidad electoral es la provincia. Aunque no existe
ninguna vinculación entre los diputados elegidos en cada provincia y los
votantes de la provincia durante el mandato, todos los diputados son
individualmente representantes de la soberanía nacional. Cada provincia tiene
garantizado un mínimo de partida de dos escaños. Las ciudades autónomas de
Ceuta y Melilla tienen uno cada una de ellas. De esta forma, quedan ya
asignados 102 escaños. El resto de escaños se reparte de forma proporcional al
número de habitantes de cada provincia. De ahí que provincias muy poco
pobladas tengan al menos 2 escaños. Como ejemplo basta con citar que la
provincia de Soria tenía 95.101 habitantes en 2009, y de otro modo no estaría
representada.
Tras la votación, en cada provincia se asignan los escaños a los partidos: los
votos obtenidos por cada uno se dividen por números enteros progresivos
desde el 1 hasta el número de escaños de la provincia aplicando así la
fórmula sistema D'Hondt. El reparto de escaños se realiza asignando el escaño
al cociente más alto hasta agotar los escaños. Esto garantiza que ningún
candidato electo haya obtenido menos votos que un ningún candidato no electo
en esa circunscripción (excepto en caso de que se aplique previamente el rango
de exclusión del 3%).
Mandato
El mandato de los diputados termina cuatro años después de su elección o el
día de la disolución de la Cámara, que puede tener lugar conjunta o
separadamente de la disolución del Senado; el derecho de disolución
corresponde a S.M. el Rey, que lo ejerce a petición del Presidente del Gobierno y
bajo la exclusiva responsabilidad de éste.
32
Órganos del Congreso
En ejercicio de la autonomía que la Constitución reconoce al Congreso de los
Diputados, la Cámara se rige por el Reglamento establecido por ella en 1982 y
que configura una serie de órganos de gobierno para ejercer las competencias
correspondientes.
Órganos de trabajo
•
El Pleno, es el órgano de trabajo funcional, a través de la cámara ejerce su
voluntad. Es la reunión de todos los miembros de la cámara válidamente
constituida cuando estén presentes la mitad más uno de sus miembros.
Este órgano representa la unidad de la cámara y funciona a través de las
sesiones plenarias y pueden ser de dos tipos, ordinarias y
extraordinarias.
o Sesiones ordinarias, son todas la realizadas en los dos periodos de
sesiones, de septiembre a diciembre, y de febrero a junio,
convocadas a través de un calendario ya prefijado.
o Sesiones extraordinarias, son las convocadas a solicitud del
Presidente del gobierno, la diputación permanente o de la
mayoría absoluta de los miembros de la cámara. Se presentará un
orden del día determinado y la sesión se clausurará cuando se
trate de todos los puntos del orden del día.
•
Las Comisiones, compuestas por un número proporcional de diputados
en función de la importancia numérica de los diversos grupos
parlamentarios, y que pueden ser de dos tipos: Permanentes y No
permanentes; en el caso de las Comisiones permanentes, el Pleno del
Congreso puede conferirles competencia legislativa plena en relación a
un asunto, con lo que podrán aprobar o rechazar definitivamente el
proyecto de Ley en cuestión; en el caso de las Comisiones no
permanentes son aquellas creadas con un propósito específico y cuya
temática y duración están fijadas de antemano por el Pleno del Congreso.
•
La Diputación Permanente, compuesta por un número proporcional de
diputados en función de la importancia numérica de los diversos Grupos
Parlamentarios. Debe estar compuesta como mínimo por 21 miembros
(artículo 78 de la Constitución). Es el órgano que vela por los poderes de
la Cámara entre periodos de sesiones o cuando su mandato ha terminado
por expiración o disolución. La Diputación Permanente estará presidida
por el presidente del Congreso.
•
El Grupo Parlamentario, los miembros de las cámaras se unen en
función de su afinidad ideológica o pertenencia a un mismo partido
político, el mínimo es de 15 diputados, aunque podrá formase un grupo
parlamentario con formaciones políticas con un número no inferior a 5
33
diputados y que represente al 15% de los votos emitidos en la
circunscripción que se hubiesen presentado o bien al 5% del conjunto
nacional.
Órganos de dirección y administración
•
•
•
El presidente, que ostenta la representación de la Cámara y que es
elegido por el Pleno para la totalidad de la legislatura. Preside todos los
demás órganos colegiados del Congreso y las reuniones conjuntas de
ambas Cámaras de las Cortes Generales.
La Mesa del Congreso, integrada por el presidente, cuatro
vicepresidentes y cuatro secretarios elegidos por el Pleno en función de
la importancia numérica de los diversos grupos parlamentarios, cuya
función primordial es regir y ordenar el trabajo de todo el Congreso,
siendo el órgano de gobierno interno.
La Junta de Portavoces, integrada por el presidente y el portavoz de cada
uno de los Grupos Parlamentarios, más un miembro del Gobierno y otro
de la Mesa del Congreso, y el personal técnico necesario. Su función
principal es fijar el orden del día de las sesiones del Pleno.
Funciones de la Cámara
El Congreso de los Diputados tiene atribuido por la Constitución el ejercicio de
unas funciones determinadas, que pueden tener un carácter concurrente,
dirimente o exclusivo:
•
•
•
Ejerce en concurrencia con el Senado la representación del pueblo
español, lapotestad legislativa, la función presupuestaria y el control de
la acción del Gobierno.
Ejerce con carácter dirimente la potestad legislativa, en los casos en que
el Senado introduzca enmiendas u oponga su veto a cualquier proyecto o
proposición de Ley, debiendo en estos casos reafirmar el proyecto inicial
a fin de que pueda ser enviado al Rey para su sanción, pudiendo hacerlo
por mayoría absoluta tras su reenvío por el Senado o por mayoría
simple dos meses después de dicho reenvío.
Ejerce con exclusividad las funciones de otorgamiento y retirada de
confianza en el Gobierno, de propuesta al Rey del nombramiento de 4
Magistrados del Tribunal Constitucional y de propuesta al Rey del
nombramiento de 6 Vocales del Consejo General del Poder Judicial.
Función política
El Congreso de los Diputados elige al Presidente del Gobierno, a propuesta
del Rey, en primera votación por mayoría absoluta y transcurridas cuarenta y
ocho horas pormayoría simple.
34
También controla la acción del Gobierno mediante interpelaciones y preguntas,
que cualquiera de sus miembros puede plantear al Gobierno y que pueden dar
origen a una moción en la que la Cámara manifieste su posición, así como
adoptando una moción de censura o rechazando una cuestión de confianza que
le pueda plantear el Gobierno, que en ambos casos se verá obligado a dimitir si
la Cámara vota desfavorablemente.
•
•
•
•
•
Las interpelaciones y preguntas a los miembros del Gobierno, en Pleno
o en Comisión; las proposiciones no de ley, las mociones y las
resoluciones que, de ser aprobadas, obligan al Gobierno.
La moción de censura, que es aquella que puede plantear una décima
parte de los diputados y que en caso de ser aprobada supone la retirada
de la confianza de la Cámara en el Gobierno; la moción debe incluir el
nombre de un candidato a la Presidencia del Gobierno, y en caso de ser
adoptada, lo que únicamente puede tener lugar por el voto favorable de
la mayoría absoluta de la Cámara, aquél se entenderá investido y
el Rey procederá a nombrarlo Presidente.
La cuestión de confianza, que es aquella en la que el Presidente del
Gobierno somete al Pleno del Congreso para comprobar el respaldo que
le ofrece la Cámara ante una iniciativa o una cuestión de política general;
en caso de rechazo por el Pleno, el Gobierno deberá presentar su
dimisión al Rey.
El Debate sobre el Estado de la Nación: no está reconocido en la
Constitución ni por los reglamentos parlamentarios, pero se ha
consolidado por la práctica (se trata de un debate similar al Debate sobre
el Estado de la Unión de Estados Unidos). Es la explicación por parte del
Presidente del Gobierno de la política general, el gobierno determina el
momento a plantearse.
Después de intervenir el Presidente intervienen los portavoces de los
grupos parlamentarios comenzando por el grupo mayoritario de la
oposición y terminado por el grupo mixto, dependiendo la duración de
la intervención del número de diputados.
Función legislativa
El Congreso de los Diputados tiene la iniciativa legislativa, junto con el Senado
y con el Gobierno (el cual ejerce la potestad legislativa de manera indirecta, y la
diferencia es que las leyes del Gobierno se impulsan mediante un Proyecto de
Ley). Además puede recibir proposiciones de Ley remitidas por las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas o por 500.000 ciudadanos
mayores de edad.
El Congreso tramita proyectos de Ley, es decir, iniciativas remitidas por el
Gobierno, y proposiciones de Ley, esto es, iniciativas remitidas por el Senado u
originadas en el propio Congreso. En todos los casos puede introducir
enmiendas en los respectivos textos.
35
Además, el Congreso ratifica o rechaza las enmiendas introducidas en los
proyectos y proposiciones de Ley y acepta o levanta el veto opuesto por el
Senado, en ambos casos inmediatamente por mayoría absoluta o transcurridos
dos meses por mayoría simple. No obstante la aprobación de proyectos y
proposiciones de Ley Orgánica requiere siempre el voto favorable de la mayoría
absoluta del Congreso de los Diputados.
B/ El Senado:
El Senado es la Cámara alta de las Cortes Generales y un órgano constitucional
que representa al pueblo español.
Antecedentes
El Senado tiene su antecedente más remoto en el Estatuto Real, otorgado por la
reina María Cristina, regente durante la minoría de edad de Isabel II, y que
estableció por primera vez en España la configuración bicameral de las Cortes,
al dividirlas en dos Estamentos: el de Próceres del Reino y el de Procuradores
del Reino.
El Estamento de los Próceres del Reino tenía una composición mixta, con
miembros natos tales como los hijos del Rey y los Grandes de España y
miembros de nombramiento real, limitado a individuos de clase, por lo que
quedaba una Cámara cuya naturaleza correspondía en esencia a la
representación de los nobles y la jerarquía eclesiástica en las Cortes del Antiguo
Régimen.
La Constitución
de
1837,
aprobada
como
consecuencia de
un
amotinamiento que forzó a la reina regente a sancionarla, recogió por primera
vez la denominación de «Senado» para la Cámara Alta de las Cortes Generales.
Su primer Presidente fue José María Moscoso de Altamira, conde de Fontao.
En las sucesivas Constituciones de 1845, 1856, 1869 y 1876 el Senado figuró
como Cámara Colegisladora, en pie de igualdad con el Congreso de los
Diputados, salvo, en algunos casos, en materia de fuerzas armadas y de
contribuciones y crédito público, y además tuvo en determinadas ocasiones
reservada la facultad de juzgar a los miembros del Gobierno acusados por la
Cámara Baja.
Durante la Segunda República Española quedó suprimido el Senado, decisión
adoptada en la sesión de 27 de octubre de 1931 por 150 votos contra 100. Tras
perder la votación, Ángel Ossorio y Gallardo acusó a los diputados
conservadores y agrarios, que se habían retirado del Parlamento, de no haberle
apoyado para impedir el triunfo del unicameralismo que preconizaban
los socialistas.
36
Posición constitucional
Naturaleza de la Cámara
Composición
El Senado se compone de un número variable de senadores, elegidos por un
sistema mixto:
Los senadores de elección directa son elegidos por sufragio universal, libre,
igual, directo y secreto siguiendo el escrutinio mayoritario plurinominal a
razón de 4 senadores por cada provincia (a excepción de las insulares), 3 por
cada una las de islas de Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, uno por cada
una de las islas o agrupaciones de ellas de Ibiza-Formentera y Menorca en
las Islas
Baleares, Fuerteventura, La
Gomera, El
Hierro, Lanzarote
(incluyendo a La Graciosa y las islas menores) y La Palma por las Islas
Canarias y 2 senadores por cada una de las ciudades autónomas
de Ceuta y Melilla.
Los senadores designados por las comunidades autónomas son elegidos por
la asamblea legislativa de cada una a razón de un senador inicial y otro más
por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
La elección de los senadores de este último grupo se verifica con arreglo a un
criterio de representación mayoritaria atenuada, que prima a los partidos y
coaliciones más votadas.
Mandato
El mandato de los senadores termina cuatro años después de su elección o el
día de la disolución de la Cámara, que puede tener lugar conjunta o
separadamente de la disolución del Congreso de los Diputados; el derecho de
disolución corresponde al Rey, que lo ejerce a petición del Presidente del
Gobierno y bajo la exclusiva responsabilidad de éste.
Además, el mandato de los senadores elegidos por las comunidades autónomas
puede estar vinculado por los respectivos estatutos de autonomía a la condición
de diputado autonómico o resultar renovado para el resto de su período natural
tras haberse disuelto el Senado, lo que se verifica mediante la expedición de una
nueva credencial para ese mismo senador.
Carácter
El régimen de elección de los senadores hace del Senado una cámara de
representación territorial, aunque en la actualidad se debate la idea de reformar
la Constitución a fin de reafirmar este carácter; posibles soluciones serían la
eliminación de las circunscripciones provinciales, la atribución a los órganos de
las comunidades autónomas de la elección de la totalidad de los senadores o la
unión de la condición de senador a la de miembro del Gobierno autonómico
respectivo.
La naturaleza territorial del Senado se refleja en el método de elección de sus
integrantes, en la organización interna de la cámara y en las funciones que tiene
37
atribuidas, especialmente la iniciativa de la consideración de la necesidad de
que el Estado armonice leyes autonómicas o la potestad exclusiva de autorizar
al Gobierno a intervenir en las comunidades autónomas.
Órganos del Senado
En ejercicio de la autonomía que la Constitución reconoce al Senado, la cámara
se rige por el reglamento establecido por ella y refundido por su Mesa en 1994 y
que configura una serie de órganos de gobierno para ejercer las competencias
correspondientes.
Estos órganos son, principalmente:
El presidente, que ostenta la representación de la cámara y que es elegido
por el pleno para la totalidad de la legislatura. Preside todos los demás
órganos colegiados del Senado.
La Mesa del Senado, integrada por el presidente, dos vicepresidentes y
cuatro secretarios elegidos por el pleno en función de la importancia
numérica de los diversos grupos parlamentarios, cuya función primordial es
regir y ordenar el trabajo de todo el Senado, siendo el órgano de gobierno
interno.
La Junta de Portavoces, integrada por el presidente y el portavoz de cada
uno de los grupos parlamentarios, más un miembro del gobierno y otro de
la Mesa del Senado, y el personal técnico necesario. Su función primordial
es fijar el orden del día de las sesiones del pleno.
Las comisiones, compuestas por un número proporcional de senadores en
función de la importancia numérica de los diversos grupos parlamentarios,
y que pueden ser de dos tipos: permanentes y no permanentes; en el caso de
las comisiones permanentes, el pleno del Senado puede conferirles
competencia legislativa plena en relación a un asunto, con lo que podrán
aprobar o rechazar definitivamente el proyecto de ley en cuestión; en el caso
de las comisiones no permanentes son aquellas creadas con un propósito
específico y cuya temática y duración están fijadas de antemano por el pleno
del Senado.
La Diputación Permanente, compuesta por un número proporcional de
senadores en función de la importancia numérica de los diversos grupos
parlamentarios y que es el órgano que vela por los poderes de la cámara
entre periodos de sesiones o cuando su mandato ha terminado por
expiración o disolución.
Los grupos parlamentarios, compuestos por un mínimo de 10 senadores y
destinados a coordinar la actividad parlamentaria de sus miembros. Cada
partido o coalición sólo pueden crear un único grupo, que en todo caso
38
estará representado por un portavoz y adoptará una denominación que sea
conforme con la que sus miembros concurrieron a las elecciones.
Los grupos territoriales se constituyen dentro de los grupos parlamentarios
que representen a más de una comunidad autónoma, y agrupan a un
mínimo de tres senadores elegidos por las provincias de una misma
autonomía, así como a los elegidos por la asamblea de dicha comunidad
autónoma.
Funciones de la cámara
El Senado tiene atribuido por la Constitución el ejercicio de unas funciones
determinadas, que pueden tener un carácter concurrente, subordinado o
exclusivo:
Ejerce en concurrencia con el Congreso de los Diputados la representación
del pueblo español, la potestad legislativa, la función presupuestaria y el
control de la acción del gobierno.
Ejerce con carácter subordinado la potestad legislativa, pudiendo tomar en
consideración proposiciones de ley y remitirlas al Congreso de los
Diputados o enmendar o vetar los proyectos y proposiciones procedentes de
éste, que siempre puede rechazar las enmiendas o vetos por mayoría
absoluta tras su reenvío por el Senado o por mayoría simple dos meses
después de dicho reenvío.
Ejerce con exclusividad las funciones de propuesta al Rey del
nombramiento de 4 magistrados del Tribunal Constitucional y de propuesta
al Rey del nombramiento de 6 vocales del Consejo General del Poder
Judicial, así como la potestad de autorizar al gobierno a intervenir en las
comunidades autónomas.
Función política
La acción del gobierno mediante interpelaciones y preguntas, que cualquiera de
sus miembros puede plantear al gobierno y que pueden dar origen a una
moción en la que la cámara manifieste su posición.
En cualquier caso su función de control político está subordinada al Congreso
de los Diputados, único ante el que el gobierno responde de su gestión.
Función legislativa
El Senado tiene la iniciativa legislativa, junto con el Congreso de los Diputados
y con el gobierno.
El Senado tramita proyectos de ley, es decir, iniciativas remitidas por el
gobierno al Congreso de los Diputados y ya aprobadas por éste, y
proposiciones de ley, esto es, iniciativas remitidas por el Congreso de
Diputados u originadas en el propio Senado. En todos los casos puede
39
introducir enmiendas en los respectivos textos u oponer su veto, en éste último
caso el texto deberá volver al Congreso de los Diputados.
Función de integración territorial
La Constitución reconoce al Senado un papel preeminente en la consideración
de la necesidad de que el Estado armonice disposiciones generales de las
comunidades autónomas y en la autorización de los convenios de cooperación
entre comunidades autónomas, pero en caso de desacuerdo el Congreso de los
Diputados tiene la última palabra, pudiendo imponer su criterio por el voto de
la mayoría absoluta de sus miembros.
Únicamente en un caso el Senado tiene una potestad plena y exclusiva, sin
posibilidad de intervención alguna del Congreso de los Diputados: cuando una
comunidad autónoma no cumpliese las obligaciones que la Constitución u otras
leyes le impongan o actúe de forma gravemente contraria al interés general de
España, el Gobierno puede requerir a su presidente para que cese en tal actitud
y si dicho requerimiento no fuera atendido, puede solicitar la autorización del
Senado para imponer las medidas necesarias a fin de asegurar el cumplimiento
de las mencionadas obligaciones o proteger el interés general de España.
La autorización del Senado tiene que ser aprobada por mayoría absoluta del
mismo y puede incluir condiciones y limitaciones, y además faculta
automáticamente al gobierno para impartir instrucciones obligatorias a todas
las autoridades de todas las comunidades autónomas. En la práctica es una
suspensión de la autonomía por causas excepcionales y de la que nunca se ha
hecho uso.
40
7: Gobierno
La Constitución regula de forma sucinta la figura del Gobierno, estableciendo
en el Título IV aspectos esenciales sobre sus funciones, (artículo 97), su
composición (artículo 98), su formación y cese (artículos 99, 100 y 101), y la
eventual responsabilidad criminal de los miembros que lo componen (artículo
102).
En la Constitución se establece el parlamentarismo como forma de Gobierno, y
por lo tanto, el Gobierno emana del Congreso de los Diputados y responde
solidariamente ante esa Cámara por su actuación política.16 La Constitución
dedica el Título V (artículos 108 a 116) a concretar las relaciones que habrán de
darse entre las Cortes Generales y el Gobierno, regulando mecanismos de mero
control parlamentario (ejercido por el Congreso y el Senado), y llegado el caso,
estableciendo sistemas para exigir responsabilidad política al Gobierno y
provocar su cese, facultad que sólo se concede al Congreso de los Diputados.
Funciones
El artículo 97 de la Constitución afirma que el Gobierno dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. (También) ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
De esta manera, la Constitución atribuye al Gobierno una función política, una
función ejecutiva y una función normativa. Cada una de ellas representa una
faceta del Gobierno, si bien la estrecha interconexión que existe entre ellas
dificulta su aparición aislada.
La función política incluye un amplio y variado conjunto de actos que
comprende desde el establecimiento de un programa político y unas directrices
administrativas de ámbito social y económico hasta la declaración de guerra y
la dirección de las Fuerzas Armadas. También hay que señalar los actos
relativos a la política exterior (negociación de tratados internacionales), la
interposición de recurso de inconstitucionalidad,77 la disolución de las
Cortes,78 la convocatoria de referéndum consultivo, o la intervención en la
Comunidad Autónoma que incumpla sus obligaciones.
La función normativa se divide a su vez en dos categorías. En primer lugar, una
función legislativa compartida con las Cortes y supeditada a ellas, consistente
en la atribución de iniciativa legislativa (Proyecto de Ley), la producción
de Decretos legislativos previa delegación parlamentaria y la emisión de
normas urgentes con rango de Ley, conocidas como Decretos-leyes, que habrán
de ser posteriormente convalidadas o derogadas por el Congreso de los
Diputados.
Por otro lado, la segunda categoría de la función normativa hace referencia a la
potestad reglamentaria expresamente mencionada en el artículo 97, que permite
la emisión de normas con rango reglamentario en desarrollo de las Leyes, bien
41
con la forma de Real Decreto(aprobada por el Consejo de Ministros), bien
mediante Orden Ministerial (aprobada por un sólo Ministro).
Finalmente, la función ejecutiva podría definirse como la función de concretar y
ejecutar las Leyes, e incluye, entre otras, la dirección funcional y orgánica de
la Administración Pública, la resolución de recursos administrativos o el
nombramiento de cargos de confianza política. Doctrinalmente suele incluirse
dentro de la función ejecutiva la facultad del Gobierno para dictar Reglamentos
de ejecución, si bien tal potestad puede también incluirse dentro de las
facultades normativas. Tal situación es fruto de los límites difusos que hay entre
las tres funciones constitucionalmente atribuidas al Gobierno.
Composición
La Constitución utiliza indistintamente los términos "Gobierno" y "Consejo de
Ministros", de manera que podrían considerarse conceptos equivalentes. No
obstante, cierto sector doctrinal ha sostenido la distinción entre uno y otro,
basándose en la utilización simultánea de ambos términos en el artículo 116.2
de la Constitución. Hay que destacar que tal posición no ha tenido eco en los
sucesivos textos legales, que se refieren a Gobierno y Consejo de Ministros
como una misma institución.
El Consejo de Ministros es un órgano colegiado que se compone del Presidente,
de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que
establezca la Ley.84 Nótese que el precepto citado finaliza con la posibilidad de
incluir nuevos miembros mediante la Ley, si bien esta posibilidad ha tenido un
uso restringido, pudiendo citar como mayores novedades la inclusión de una
secretaría del Consejo de Ministros encarnada en el Ministerio de la
Presidencia o la aparición de posibles ministros sin cartera.85
Presidente del Gobierno
La Presidencia del Gobierno es un órgano unipersonal cuyo titular dirige la
acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. La
Constitución le asigna un papel fundamental al atribuirle el nombramiento y
cese de Ministros, Vicepresidentes y demás miembros del Gobierno.
La formación del propio Gobierno se produce a través de la investidura
presidencial, acto por el que el Congreso de los Diputados deposita su
confianza política en el Presidente para que éste forme Gobierno. Ese vínculo de
confianza se da entre el Congreso y el Presidente, no entre el Congreso y el
Gobierno, de manera que la eventual responsabilidad política recaerá
directamente sobre él (mociones de censura y cuestiones de confianza) e
indirectamente sobre el resto del Gobierno.
Tal es la importancia del Presidente dentro del Gobierno que su dimisión,
fallecimiento o retirada de confianza parlamentaria supone el cese automático
del Gobierno en su conjunto. En un sentido formal, su importancia se
manifiesta dentro del Consejo de Ministros, cuya presidencia se le atribuye,
correspondiéndole por lo tanto la convocatoria de sus sesiones, la fijación del
42
orden del día y la dirección de las deliberaciones que se produzcan en su seno.
En la práctica, la voluntad del Presidente se impone sobre la del resto de
miembros que compongan el Consejo de Ministros.
La Constitución atribuye al Presidente, de forma directa, un variado elenco de
funciones, entre las que cabe destacar el deber de informar al Rey, el refrendo
de sus actos,13 la facultad de pedirle que presida el Consejo de Ministros,90 la
competencia para convocar referéndum consultivo, para someterse a la cuestión
de confianza ante el Congreso,64 e incluso estará habilitado para disolver las
Cortes Generales (una de las Cámaras, o ambas).92 Finalmente, la Constitución
también le hace competente para interponer recurso de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional.
Vicepresidentes
La Constitución sólo menciona la figura del vicepresidente en su artículo 98,
donde afirma que el Gobierno se compone, entre otros, de los vicepresidentes en
su caso. De tan escueta regulación se deriva el que pueda haber uno o varios
vicepresidentes, dándose la posibilidad de que incluso no haya ninguno.
La Ley del Gobierno concreta un poco más sus funciones, si bien mantiene un
carácter indeterminado que convierte a las vicepresidencias en figuras
marcadamente flexibles. Cabe señalar la función de sustitución ante la ausencia
o enfermedad del Presidente y la genérica atribución de las materias que el
Presidente delegue en ellos.
Ministros
La Constitución evita ocuparse con detalle de la figura del Ministro.
Limitándose a la regulación de sus elementos esenciales, establece su inclusión
dentro del órgano de Gobierno. Fuera de esta mención, se establece su
nombramiento y cese a voluntad del Presidente del Gobierno, y se hace
referencia a su figura de manera esporádica a lo largo del texto constitucional,
como es el caso de la mención al refrendo ministerial de algunos actos del Rey.
Los Ministros tienen una naturaleza doble. Por un lado son miembros del
Consejo de Ministros y participan en sus deliberaciones y toma de decisiones.
Por otro, son la cabeza de un determinado departamento ministerial, y dentro
de él, desempeña las tareas de dirección, organización y supervisión; se erigen
como representantes del Estado en su ámbito sectorial; y responden de la
actuación de su departamento. La Ley Orgánica de Funcionamiento de la
Administración General del Estado enumera con amplio detalle las funciones
de los Ministros en sus artículos 12 y 13.
Formación y cese
La Constitución recoge el principio de continuidad gubernativa, tendente a
evitar vacíos de poder entre el cese de un Gobierno y la formación del siguiente.
43
De esta forma, correlaciona ambos procesos, de manera que la causa necesaria
para la formación de un Gobierno se corresponde con el cese del anterior. En el
periodo intermedio entre formación y cese, se establece que el Gobierno
cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
El principio de continuidad se hace aún más intenso en la regulación de
la moción de censura, a la que nuestra Constitución otorga el carácter de
constructiva, exigiendo la proposición de un candidato alternativo en el mismo
procedimiento que provocará el cese del Presidente anterior. En este caso, el
cambio de Gobierno sería automático, y el lapso entre Gobierno cesante y
entrante prácticamente no existe.
Investidura
El procedimiento ordinario para la formación de Gobierno se produce mediante
la investidura del Presidente del Gobierno, regulada en el artículo 99 de la
Constitución. Tal procedimiento resulta innovador en la historia del
constitucionalismo, nacional y comparado. El Congreso no otorga su confianza
a un Presidente del Gobierno, sino a un candidato propuesto por el Rey.
Formalmente, el Congreso de los Diputados no puede proponer sus propios
candidatos, sino que se debe limitar a aprobar o rechazar el candidato que el
Rey propone con el refrendo del Presidente del Congreso, y tras consultar a los
distintos grupos parlamentarios.
Materialmente no supone una atribución a la Corona de poder de decisión
efectivo, pues dado el caso extremo en que el Rey no propone al candidato que
desea el Congreso, éste puede imponerse mediante la moción de censura, que
automáticamente nombraría Presidente al candidato parlamentario, sin que el
Rey tuviera margen alguno para impedirlo.
La sesión de investidura da comienzo tras la propuesta de candidato por parte
del Rey, propuesta que habrá de ser leída ante el Pleno del Congreso de los
Diputados por uno de sus Secretarios. Acto seguido, el candidato propuesto
expondrá el programa político de su eventual Gobierno y solicitará la confianza
parlamentaria para formarlo.
La Constitución no prevé un debate de investidura posterior a tal exposición, si
bien el Reglamento del Congreso permite que un representante de cada grupo
parlamentario intervenga durante un máximo de treinta minutos. Así mismo,
permite turnos ilimitados de réplica por parte del candidato, y posteriores
turnos de contrarréplica a los representantes, que dispondrán de un máximo de
diez minutos.
La posterior votación supondrá el nombramiento del Presidente si la mayoría
absoluta del Congreso vota a favor del candidato y su programa. De no ser así,
se celebrará una nueva votación pasadas 48 horas, en las que el candidato podrá
ser investido por mayoría simple.
Como cláusula de cierre, la Constitución prevé que en caso de no resultar
investido el candidato, se tramitarán sucesivas propuestas siguiendo el mismo
procedimiento. Si transcurridos dos meses desde la primera votación, no se ha
44
investido al Presidente del Gobierno, se disolverán las Cámaras y se convocarán
nuevas elecciones por mandato del Rey, refrendado por el Presidente del
Congreso.
Cese
La Constitución recoge como causas del cese del Gobierno la celebración de
elecciones generales, la retirada de confianza del Congreso, y la muerte o
dimisión del Presidente del Gobierno. De igual manera, el cese del Gobierno
debería producirse como consecuencia de una resolución judicial firme contra el
Presidente que le impidiera ejercer sus funciones, bien por incapacitación civil,
bien por responsabilidad criminal.
En el supuesto de cese por celebración de elecciones, puede darse como
consecuencia de la extinción regular del mandato parlamentario de cuatro años,
o bien puede producirse a causa de la disolución anticipada de las Cámaras por
parte del Presidente del Gobierno
El cese por la retirada de la confianza política del Congreso tiene lugar
mediante los procedimientos de responsabilidad política, compuestos por
la cuestión de confianza y la moción de censura. Ambas figuras son
mecanismos habituales y necesarios en los parlamentarismos.
Finalmente, la Constitución habla del cese del Gobierno por dimisión o
fallecimiento de su Presidente. Se trata de una posición coherente con el sistema
de investidura, que sitúa el vínculo de confianza entre el Congreso de los
Diputados y el Presidente del Gobierno, no con el Gobierno en sí, o con sus
miembros individualmente considerados.
El cese del Gobierno por resolución judicial firme contra el Presidente no está
contemplado expresamente en la Constitución, si bien parte de la doctrina
afirma que se trata de un cese implícito. Podría tener la forma de incapacitación
civil, que supondría que el Presidente ha perdido su capacidad de obrar; o bien
por responsabilidad criminal, en el supuesto de que la resolución le impidiera
ejercer las funciones presidenciales por establecer algún tipo de prisión
provisional, o bien una pena privativa de libertad o inhabilitadora para el
desempeño de cargos públicos. Hay que señalar que se trata de supuestos
doctrinalmente polémicos, que no se han llegado a dar y que son sumamente
improbables en la práctica.
Parlamentarismo
La Constitución dedica su Título V (artículos 108 a 116) a determinar y
concretar las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. El sistema
parlamentarista, consagrado como principio constitucional,7 implica que el
Gobierno ha de ser controlado por las Cortes Generales. Ese control
parlamentario se explica por el vínculo de confianza que preside la relación
entre ambos poderes, y puede adoptar dos formas.
45
En primer lugar un control parlamentario en sentido estricto, que corresponde a
ambas Cámaras (Congreso y Senado), y que las provee de una serie de
instrumentos y procedimientos que permitan conocer y valorar la actuación del
Gobierno, sin que tales valoraciones tengan fuerza jurídicamente vinculante
para este último.
En segundo lugar, se establece una responsabilidad política y solidaria del
Gobierno ante el Congreso de los Diputados, que podrá forzar su cese mediante
votación parlamentaria, bien por iniciativa del propio Gobierno (cuestión de
confianza), bien por iniciativa parlamentaria (moción de censura). En esta
ocasión, la decisión parlamentaria es jurídicamente vinculante, y supone el cese
constitucionalmente obligatorio del Gobierno.
Control parlamentario
La Constitución habilita al Parlamento (Congreso y Senado) para obtener
información del Gobierno, solicitar la comparecencia de uno de sus miembros,
constituir Comisiones de investigación y formular preguntas e interpelaciones.
Cabe destacar que ninguno de estos mecanismos pueden vincular
jurídicamente las decisiones del Gobierno, algo que no impide un eventual
condicionamiento por meros criterios de oportunidad política.
La obtención de información gubernamental o administrativa por parte del
Pleno o de una de sus Comisiones se habrá de realizar a través del Presidente
de la Cámara en cuestión. También se establece la potestad parlamentaria para
recabar información de los órganos de las Comunidades Autónomas.
El control presencial de los miembros del Gobierno por parte del Pleno o de las
Comisiones de una Cámara tiene su contraprestación en la facultad atribuida a
los miembros del Gobierno para asistir a las reuniones parlamentarias y hacerse
oír en ellas.
Respecto a las preguntas e interpelaciones parlamentarias al Gobierno, la
Constitución obliga a dedicarles un periodo mínimo semanal que será regulado
en los Reglamentos de las Cámaras. También señala que las interpelaciones
podrán dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición al
respecto.
Los Reglamentos de las Cámaras han regulado con profusión las preguntas e
interpelaciones, distinguiendo ambas figuras en función de su naturaleza. De
esta manera, las preguntas versan sobre hechos o temas concretos, y permiten
un debate muy ágil entre el parlamentario que formula la pregunta y el
miembro del Gobierno que la responde. Por su parte, las interpelaciones han de
versar sobre temas de política general, y permiten un debate más sosegado en el
que pueden intervenir representantes de los distintos grupos parlamentarios.
Finalmente, el Pleno de una Cámara puede decidir crear una Comisión de
investigación para controlar cualquier asunto que afecte al interés público,
incluyendo la actuación del Gobierno. La investigación se compondrá de
facultades análogas a las mencionadas (obtención de información, control
presencial y preguntas) y su resultado no vinculará ni afectará a las
46
resoluciones judiciales, si bien, se podrá informar de las conclusiones
al Ministerio Fiscal.
Responsabilidad política
La existencia del vínculo de confianza parlamentaria hacia el Gobierno se
traduce en una eventual responsabilidad política de éste. Pese a no tratarse de
una responsabilidad de carácter jurídico (como la responsabilidad civil o
criminal), tiene consecuencias jurídicamente vinculantes, concretamente, la
dimisión forzada del Presidente y el consiguiente cese del Gobierno al completo
por el vínculo de solidaridad que les une.
El propio artículo 108 señala que esa responsabilidad puede ser exigida
exclusivamente por el Congreso de los Diputados, y no por el Senado, en
consonancia con el bicameralismo atenuado en que se configura el Parlamento
de España.
La Constitución española regula con cierto detalle dos procedimientos en los
que se exige esa responsabilidad política al Gobierno, pudiendo suponer su
eventual cese: la cuestión de confianza y la moción de censura.
La cuestión de confianza se presenta al Congreso por iniciativa del Presidente
del Gobierno, previa deliberación en el Consejo de Ministros. El otorgamiento
de la confianza se produce por mayoría simple, y supone la continuidad del
Gobierno. Si el Congreso no otorgase su confianza, se produciría el cese del
Gobierno y la apertura del antes visto procedimiento de investidura regulado
en el artículo 99.
La moción de censura ha de incluir un candidato alternativo (moción
constructiva), y se presenta a iniciativa de una décima parte del Congreso de los
Diputados. Durante dos días, a contar desde su presentación, podrán plantearse
mociones alternativas; pasados cinco días será sometida a votación en el Pleno.
Si fuese aprobada por mayoría absoluta se producirá el cese del Presidente (y
demás miembros del Gobierno), y su sustitución por el candidato alternativo.
En el supuesto de que la moción de censura fracase, sus signatarios no podrán
presentar otra durante lo que reste de periodo de sesiones. Finalmente, hay que
destacar que durante la moción de censura, el Presidente del Gobierno no podrá
disolver las Cámaras.
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8: Administració n Pú blica
El Título IV (artículos 97 a 107) no se agota con la regulación del Gobierno, sino
que también contempla una mención a los principios rectores de la
Administración Pública, abarcando así el conjunto del Poder Ejecutivo.
La Administración Pública se configura como el aparato de servicio y gestión
del interés general. Pese a que el texto constitucional menciona una única
Administración, ha de entenderse que como consecuencia del Estado de las
Autonomías existe una pluralidad de Administraciones territoriales (General,
autonómicas y locales) de las que a su vez dependen multitud de
administraciones instrumentales.
La Constitución apenas detalla la organización de la Administración Pública, si
bien exige que sus órganos sean creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
Ley. Por otra parte, la mención que el artículo 97 hace, acerca de la dirección que
el Gobierno ejerce sobre la Administración civil, debe entenderse restringida a
la Administración General del Estado. Cabe recordar que según el artículo
137, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades
Autónomas; e igualmente, todas estas entidades están dotadas de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses, es decir, cada una de ellas dirige su propia
Administración.
Actividad
El texto constitucional delega en el legislador ordinario el desarrollo de cuatro
aspectos capitales de la actividad administrativa:
Audiencia de los ciudadanos: Bien a través de organizaciones, bien
individualmente, se prevé que los ciudadanos hayan de ser oídos durante la
elaboración de las normas administrativas que les afecten.
Acceso ciudadano a archivos y registros: Del mandato constitucional se
exceptúa la información que pueda suponer un riesgo para la Seguridad y
Defensa del Estado, afectar a la averiguación de un delito o atentar contra el
derecho a la intimidad.
Procedimiento administrativo: Se requiere la regulación de un
procedimiento para la producción de actos administrativos. También se
programa, cuando proceda según la Ley, la audiencia de los interesados.
Responsabilidad patrimonial: La lesión de bienes y derechos de los
particulares como consecuencia de la actividad administrativa supone el
nacimiento de un derecho de indemnización a favor de los perjudicados, en
los términos que señale la Ley.
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Principios
Los principios constitucionales que rigen la actuación de la Administración
Pública sirven de base para el posterior desarrollo de los aspectos funcionales y
organizativos de las distintas administraciones. La Constitución contempla el
principio de objetividad, de eficacia, de jerarquía, de descentralización, de
desconcentración, de coordinación, y de sometimiento a la Ley y al Derecho.
El artículo 103.1, contenedor de los principios antes dichos, comienza afirmando
que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales.
El principio de objetividad se pone en relación con la imparcialidad de los
funcionarios públicos, y con la interdicción de la arbitrariedad administrativa.
La Administración no podrá actuar o hacer distinción de trato entre los
administrados, sino de acuerdo a los fines justificados que deriven de la Ley. De
esta última forma, el principio de objetividad puede ponerse en relación con el
principio de igualdad de trato contenido en el artículo 14.
Respecto al principio de eficacia, hay que señalar la voluntad constitucional de
que la actividad administrativa consiga los resultados perseguidos al servicio
de los intereses generales. En íntima relación con el principio de coordinación
entre administraciones, se manifiesta de modo paradigmático en la encomienda
de gestión y en la obligación, que recae en las diversas administraciones, de
prestarse mutuamente la información necesaria para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
Sobre el principio de jerarquía se puede discernir una doble vertiente,
normativa y administrativa. La jerarquía normativa supone una subordinación
de las normas de rango reglamentario a las normas con rango de Ley, y en
última instancia, a las normas constitucionales. La jerarquía administrativa
implica una organización piramidal en la que dentro de una misma
Administración existen órganos jerárquicamente superiores, encargados de la
dirección, supervisión e inspección de los órganos jerárquicamente inferiores.
Estos últimos podrán recibir funciones delegadas de sus superiores, acudir a
ellos por conflictos de competencia con órganos jerárquicamente iguales, y
eventualmente, responder disciplinariamente ante ellos. El recurso de
alzada contra actos de órganos inferiores es resuelto por el órgano superior, y
así mismo, el superior podrá avocar para sí alguna competencia del órgano
inferior.
Por otra parte, el principio de descentralización institucional hace referencia a
la cesión de titularidad de competencias realizada entre una Administración y
un ente con personalidad jurídica propia creado por esa misma Administración.
Este principio supone la aparición de la llamada Administración instrumental,
dirigida a satisfacer con eficacia las prestaciones propias de un Estado
intervencionista. La descentralización no es una mera delegación o encomienda
de gestión, habida cuenta que la Administración que se desprende de la
titularidad no fiscaliza el ejercicio que de la competencia haga el ente que la
recibe.
49
En lo relativo al principio de desconcentración, cabe señalar que se trata de
una figura análoga a la descentralización, si bien la transferencia de
competencias se produce entre los órganos de una misma administración, y no
entre administraciones distintas. La desconcentración podrá ser horizontal, es
decir, entre órganos jerárquicamente iguales; o bien será vertical, de manera
que un órgano superior cede atribuciones propias en favor de un órgano
inferior.
En cuanto al principio de coordinación, se presenta en las relaciones entre los
distintos departamentos ministeriales, tarea encargada al Ministerio de la
Presidencia; entre la Administración General y las administraciones
autonómicas; y entre las propias administraciones autonómicas, que utilizan los
convenios como instrumento de coordinación. En otro sentido, hay que destacar
que el principio de coordinación se opone al principio de jerarquía. Donde
exista relación jerárquica, se excluye la coordinación, y de similar forma, no
puede haber coordinación más que entre dos entes que se relacionan de igual a
igual.
Finalmente, respecto al principio de sometimiento a la Ley y al Derecho, es el
reflejo administrativo del principio de vinculación contenido en el artículo 9.3.
En el caso de la Administración, se produce una vinculación positiva, de
manera que ésta sólo puede hacer lo que la Ley le permita. Por el contrario, los
ciudadanos están sujetos a una vinculación negativa, pudiendo hacer todo lo
que la Ley no prohíba. Por otra parte, este principio ha de ponerse en conexión
con el de objetividad, de manera que la Administración sólo usará como
parámetro de actuación aquello que la norma disponga. Así, la discrecionalidad
administrativa está limitada por un núcleo reglado fijado normativamente, y
sus actos no pueden apartarse de los fines previstos sin incurrir en desviación
de poder. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa se encargará de
garantizar este principio, dado que la Constitución afirma que los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
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9: Poder Judicial.
El Título VI de la Constitución (artículos 117 a 127) se encarga de la regulación
esencial del Poder Judicial. Los principios que tales preceptos establecen buscan
consolidar un Poder Judicial totalmente independiente y capaz de desarrollar
adecuadamente la potestad jurisdiccional. Con el mismo objetivo, la
Constitución regula el estatuto de Jueces y Magistrados, configurando además
un órgano de gobierno judicial encarnado por el Consejo General del Poder
Judicial. También se recoge la existencia de un Ministerio Fiscal que promoverá
la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público.
El Título constitucional comienza con el artículo 117, afirmando que la justicia
emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados
integrantes del poder judicial [...] sometidos únicamente al imperio de la Ley. Tal
precepto define la posición que ocupará el Poder Judicial dentro de la
estructura político-constitucional.
Así, en primer lugar, la justicia emana del pueblo, aseveración, respaldada por el
artículo 1.2, que se manifiesta en una doble vertiente. Por un lado, se alude a la
legitimidad democrática que ostenta el Poder Judicial, derivada de la
legitimidad de la propia Constitución. Por otro, se hace referencia a la
intervención del pueblo soberano en la Administración de Justicia,
concretamente mediante la figura de la acusación popular y la institución
del Jurado.
En segundo lugar, la justicia se administra en nombre del Rey. La Corona se
configura como el símbolo del Estado y sus poderes, y por lo tanto, se pretende
incluir su presencia en el Poder Judicial con efectos meramente simbólicos. De
esta manera, también se hace alusión a la tradición histórica, dado que
antiguamente el Monarca era el encargado de administrar justicia.
En tercer lugar, la justicia se administra por Jueces y Magistrados integrantes del
poder judicial. Esta afirmación supone que la tarea de administrar justicia
corresponderá en exclusiva a Jueces y Magistrados mientras se hallen
integrados en el Poder Judicial.
Finalmente, los Jueces y Magistrados estarán sometidos únicamente al imperio de la
Ley. La sumisión a la Ley ha de ser entendida en sentido amplio, como conjunto
normativo del ordenamiento jurídico. Por otra parte, tal sumisión implica la
necesaria sujeción a ella por parte del Poder Judicial, que se limitará a
interpretarla sin que haya lugar para la arbitrariedad judicial. Cabe señalar que
dicha sumisión a la Ley también atribuye legitimidad democrática la función de
administrar justicia.
51
Principios
La mayor parte del Título VI está dedicado a configurar los principios básicos
del Poder Judicial y su actividad jurisdiccional. De esta manera, se persigue un
Poder Judicial independiente y responsable, que ostente unitariamente y en
exclusiva la potestad jurisdiccional. De igual manera, se señalan una serie de
rasgos esenciales que habrán de reunir los distintos procesos jurisdiccionales.
Independencia judicial
La
Constitución
pretende
dotar
de
independencia
al
Poder
Judicial estableciendo las bases del estatuto de Jueces y Magistrados, que
necesariamente habrá de ser regulado mediante Ley Orgánica.
Los Jueces y Magistrados serán inamovibles y no podrán ser separados,
suspendidos, trasladados ni jubilados sino por alguna de las causas y con las garantías
previstas en la Ley. Igualmente, los nombramientos, ascensos, inspección y régimen
disciplinario se dejarán en manos del Consejo General del Poder Judicial, órgano
de gobierno del Poder Judicial, independiente del resto de poderes
constitucionales.
La Constitución también trata de asegurar la imparcialidad judicial mediante
un régimen de incompatibilidades cuya regulación delega en el legislador; en
todo caso, se establece que los Jueces y Magistrados, mientras se hallen en activo,
no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o
sindicatos.
Exclusividad jurisdiccional
La Constitución sienta el principio de exclusividad jurisdiccional en un doble
sentido, positivo y negativo. De manera positiva, el Poder Judicial es
excluyente, y la actividad jurisdiccional sólo podrá ser ejercida por los Juzgados
y Tribunales que la ley determine, prohibiendo jurisdicción alguna por parte
del Gobierno y de la Administración; e incluso del Parlamento, cuyas
Comisiones de investigación no vincularán a los Tribunales.
La exclusividad en sentido positivo ha de completarse con una mención a sus
dos excepciones. En primer lugar, el Tribunal Constitucional, que pese a
desarrollar tareas jurisdiccionales, no se encuadra dentro del Poder Judicial. Por
otro lado, la jurisdicción del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
encargado de los conflictos derivados del Derecho comunitario europeo.
El sentido negativo del principio implica la dedicación exclusiva de los Jueces y
Tribunales a la actividad jurisdiccional y a las que expresamente les sean atribuidas
por Ley en garantía de cualquier derecho. Habría que destacar la vinculación de este
principio con el régimen de incompatibilidades y prohibiciones establecido en
la Constitución.
Unidad jurisdiccional
La Constitución afirma que el principio de unidad jurisdiccional es la base de la
organización y funcionamiento de los Tribunales. Tal unidad hace referencia al
52
territorio, está estrechamente relacionada con la prohibición de los tribunales de
excepción.
El artículo 122.1 plantea una distinción entre Jueces y Magistrados, que
efectivamente formarán un cuerpo único; y el personal al servicio de la
Administración de Justicia, para el que no rige el principio de unidad. De esta
manera, las Comunidades Autónomas han obtenido las competencias para
encargarse de dotar a los Juzgados y Tribunales de los medios que les sirven de
sustrato material o personal, mientras que la función jurisdiccional y de
gobierno del Poder Judicial resulta intransferible.
La unidad territorial implica la jurisdicción del Poder Judicial sobre todo el país,
sin perjuicio de la organización territorial de sus distintos órganos, que podrán
ser competentes en un Municipio, en un Partido judicial, en una Provincia, en
una Comunidad Autónoma e incluso en toda España.
Por otro lado, la prohibición de los Tribunales de excepción complementa el
principio de unidad, y supone el acceso de todos los ciudadanos, por igual, al
juez natural previamente establecido por la Ley, y a la jurisdicción ordinaria de
un único poder judicial. No obstante, la Constitución contempla varias
excepciones, compatibles con la unidad del Poder Judicial:
La Jurisdicción militar actuará en el ámbito estrictamente castrense y en los
supuestos de estado de sitio.
Los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, de naturaleza muy
restringida, constituye un supuesto de participación popular en la
administración de justicia.
El Tribunal de Cuentas contará con una jurisdicción propia relativa a la
responsabilidad en que incurran los titulares de cargos que se ocupen del
manejo de caudales públicos. Ello sin perjuicio de la recurribilidad de sus
decisiones ante el Tribunal Supremo.
Los titulares de determinados cargos serán aforados, y por lo tanto,
supondrán una excepción al principio del juez natural dentro del unitario
Poder Judicial. Es el caso, entre otros, de los parlamentarios y de los
miembros del Gobierno, que serán juzgados por el Tribunal Supremo.
Plenitud jurisdiccional
La plenitud jurisdiccional tiene dos caras. Por un lado, supone que los jueces
han de resolver, en todo caso, los asuntos de que conozcan, y no podrán
ampararse en la oscuridad de la norma o sus lagunas para negar una
resolución, pues supondría negar el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva.
Por otra parte, esa misma tutela judicial efectiva implica la obligación pública
de cumplir y hacer cumplir las resoluciones judiciales, y colaborar tanto en la
resolución del proceso como en su posterior ejecución.
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Principios procesales
Los principios procesales contenidos en el Título VI establecen la gratuidad de
la justicia en las condiciones que la Ley determine; la publicidad del proceso y
su sentencia; la predominante oralidad del proceso; y la necesaria motivación
de la sentencia.
La gratuidad del proceso contenida en el artículo 119 se deja en manos del
legislador, y así mismo, se establece necesariamente para quienes no posean
medios suficientes para litigar. La asistencia jurídica gratuita se convierte así en
un derecho de tipo prestacional, relacionado con el principio del Estado Social
de Derecho, si bien su exacta delimitación quedará en manos del legislador,
atendiendo a los intereses públicos y a las concretas disponibilidades
presupuestarias.
La publicidad del proceso y de la sentencia está consagrada como Derecho
Fundamental en el artículo 24.2. Siendo parte fundamental del debido proceso,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que tiene por misión, por un lado,
proteger a las partes de una justicia substraída al control público, y por otro, mantener
la confianza de la comunidad en los Tribunales, constituyendo en ambos sentidos tal
principio una de las bases del debido proceso y uno de los pilares del Estado de
Derecho. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional también ha vinculado el
principio de publicidad con el derecho a recibir libremente información.
Respecto al principio de oralidad predominante, la Constitución lo establece
especialmente en materia criminal. Con ello se pretende favorecer la obtención
de información por parte del Juez mediante el contacto directo e inmediato con
las partes. Por otra parte, se produce una nueva remisión al legislador para
delimitar el contenido exacto del principio. Por su parte, la Ley ha respetado la
oralidad predominante en los procesos penales, aunque la ha limitado en los
procesos civiles, mercantiles o contencioso-administrativos, que son
predominantemente escritos.
Finalmente, el principio de motivación de las resoluciones judiciales busca
evitar la arbitrariedad de los Jueces y Magistrados en el desempeño de su
actividad jurisdiccional. Estarán obligados, por lo tanto, a dictar resoluciones
razonadas y argumentadas conforme a Derecho, debiendo fundamentar
jurídicamente toda decisión o fallo.
Responsabilidad judicial
A semejanza de la responsabilidad patrimonial administrativa, la Constitución
establece una responsabilidad directa del Estado, que deberá indemnizar los
daños causados por error judicial o a consecuencia del funcionamiento anormal
de la Administración de Justicia. El texto constitucional se remite de nuevo al
desarrollo legislativo de este principio, que se produce en el Título V del Libro
III de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Se trata de una responsabilidad patrimonial distinta a la eventual
responsabilidad disciplinaria, civil o criminal en que pudieran incurrir los
Jueces y Magistrados por el desempeño antijurídico de sus obligaciones. Por
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otra parte, la jurisprudencia Constitucional ha establecido que para que el daño
sea indemnizable, el particular tendrá que haber agotado todos los medios de
defensa procesal con los que hubiera podido contar.
Jueces y Magistrados
La Constitución sólo contiene el núcleo del Estatuto de Jueces y Magistrados,
confiando su posterior desarrollo al poder legislativo mediante Ley Orgánica. El
Estatuto de Jueces y Magistrados tiene como objetivo principal el dotarles
de independencia funcional y personal, conteniendo su regulación en el Libro
IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La independencia con respecto al poder político se manifiesta mediante la
creación de un órgano específico de gobierno, el Consejo General del Poder
Judicial, que se encargará de los nombramientos y de los ascensos, así como de
la inspección y del régimen disciplinario. Pese a la independencia funcional del
órgano, los miembros del Consejo son elegidos por el Parlamento por un
periodo de cinco años.
La inamovilidad judicial, mencionada en el artículo 117.1 y desarrollada en el
117.2, implica que los Jueces y Magistrados sólo podrán ser separados,
suspendidos, trasladados o jubilados por causas objetivas tipificadas en la Ley.
Se busca evitar una arbitrariedad del ejecutivo que pudiera condicionar la
actividad jurisdiccional.
Por otra parte, el estatuto de los Jueces y Magistrados, tanto en la Constitución
como en la Ley, busca asegurar su neutralidad e imparcialidad. Al respecto, se
establece la prohibición de ocupar otros cargos públicos y de pertenecer a
partidos políticos o sindicatos. También se hace una remisión al legislador para
que establezca un régimen de incompatibilidades, que se recoge en los artículos
389 a 397 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Consejo General del Poder Judicial
Respecto al gobierno del Poder Judicial, el ordenamiento constitucional opta
por el modelo de órgano colegiado y autónomo, reforzando así el principio de
independencia judicial. De esta manera, el artículo 122 crea el Consejo General
del Poder Judicial, regulando escuetamente un núcleo duro relativo a sus
funciones y composición, y exigiendo Ley Orgánica para su desarrollo.
La Constitución esboza las posibles funciones del Consejo General del Poder
Judicial mencionando las relativas a nombramientos, ascensos, inspección y régimen
disciplinario. En todo caso, no se trata de un órgano de gobierno guiado por
criterios de oportunidad política (como el Gobierno de la Nación), sino que sus
actos, más o menos discrecionales, habrán de asentarse en la Ley que desarrolla
sus funciones, concretamente en el Libro II de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
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Su composición recibe una regulación constitucional más detallada,
estableciendo un total de veinte miembros que serán elegidos por las Cámaras
cada cinco años. De esos veinte miembros, doce procederán de la carrera
judicial, seis nombrados por el Congreso de los Diputados, y seis nombrados
por el Senado. Los ocho miembros restantes serán juristas de reconocido
prestigio con más de 15 años de experiencia profesional, cuatro de los cuales
serán nombrados por el Congreso, y los otros cuatro por el Senado.
La Ley Orgánica del Poder Judicial (artículos 111 a 116) concreta el sistema
constitucional de elección, estableciendo que los 12 miembros de la carrera
judicial nombrados por las Cortes procederán de 36 candidatos propuestos por
las Asociaciones Profesionales de Jueces y Magistrados, en proporción a su
representatividad dentro de la judicatura. De las 36 candidaturas, una fracción
proporcional corresponderá a candidatos presentados con el aval de al menos el
2% de los Jueces y Magistrados.
La Constitución también establece que el Consejo General del Poder Judicial
será presidido por el Presidente del Tribunal Supremo. Por su parte, la Ley
Orgánica del Poder Judicial establece que será el propio Consejo quien por
mayoría de tres quintos proponga a su Presidente, eligiendo por tanto al
Presidente del Tribunal Supremo.
Ministerio Fiscal
La referencia constitucional al Ministerio Fiscal supone la necesaria existencia
de un órgano que tenga por misión promover la acción de la justicia en defensa de la
legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de
oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los
Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.
La Constitución establece que el Ministerio Fiscal se guiará por los principios de
unidad de actuación, dependencia jerárquica, imparcialidad y sujeción a la
legalidad. Nótese que de tales principios, el único que no comparten con Jueces
y Magistrados es el de dependencia jerárquica. El Ministerio Fiscal se organiza
jerárquicamente, y su actuación dependerá en última instancia del Fiscal
General del Estado, que será elegido por el Gobierno. Por ello, la jurisprudencia
constitucional ha negado al Ministerio Fiscal tanto su carácter de órgano
administrativo, como su naturaleza auténticamente judicial.
Finalmente, la Constitución señala que el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal
habrá de estar regulado por Ley. De esta manera, la Ley Orgánica del Poder
Judicial le dedica atención en su artículo 541, confiando su desarrollo a la Ley
del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
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10: Organizació n territorial.
El principio constitucional de autonomía, contenido en el artículo 2, es
desarrollado a lo largo del Título VIII de la Constitución, dedicado a la
Organización territorial del Estado. De esta manera, la Constitución afirma que
el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. En el mismo sentido, la Constitución
les atribuye autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.8
El Título constitucional se divide en tres capítulos, referentes a los principios
generales, a las entidades locales y a las Comunidades Autónomas,
respectivamente. Capítulos distintos, dado que la naturaleza de la autonomía
local difiere de la relativa a las Comunidades autónomas. La doctrina coincide
en atribuir a las entidades locales una autonomía de carácter administrativo con
capacidad para ejecutar las Leyes según criterios de oportunidad. Sin embargo,
las Comunidades Autónomas obtienen una autonomía de carácter
eminentemente político, que no sólo les hace competentes para la ejecución de
determinadas materias, sino que también les atribuye la posibilidad de recibir
ciertas competencias legislativas.
Comunidades autónomas
Históricamente, la Constitución del 78 rompe la tradición centralista iniciada en
1700 por Felipe V como intento de solución al problema regional y a las
reivindicaciones de los grupos nacionalistas vasco y catalán, sin olvidar
las minorías nacionalistas aragonesa, gallega, canaria, andaluza y valenciana.
El nuevo modelo de Estado políticamente descentralizado fue construido en los
años posteriores a la promulgación de la Constitución. El territorio se dividió
en Comunidades Autónomas con un ejecutivo propio, así como un poder
legislativo encarnado en la Asamblea Autonómica y un Estatuto de
autonomía que establece la denominación, el territorio, el modelo organizativo
y las competencias que cada Comunidad asume.
Debido al principio de unidad jurisdiccional, el Poder Judicial es único en todo
el territorio nacional, de manera que las Comunidades Autónomas no gozarán
de órganos con facultades jurisdiccionales. No obstante, es preciso señalar que
existen ciertos puntos de relación entre la Administración de Justicia y las
Comunidades Autónomas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha
permitido que las autonomías provean de recursos materiales, personales y
económicos a la Administración de Justicia en su territorio, siempre que se
limiten al ámbito administrativo sin potestades jurisdiccionales. El Tribunal
Superior de Justicia será el órgano jurisdiccional máximo en el territorio de la
Comunidad Autónoma, y ésta podrá intervenir en el nombramiento de un
Magistrado de la Sala de lo Civil y lo Penal, presentando una terna de
candidatos al Consejo General del Poder Judicial.
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Desarrollo del Estado de las autonomías
La Constitución no establece un modelo territorial acabado, sino que configura
lo que Jesús Leguina Villa denominó "Estado unitario regionalizable",es decir,
un Estado que permitía el acceso a la autonomía de las nacionalidades y
regiones, estableciendo para ello una serie de procedimientos que darían lugar
a una posterior regionalización de la totalidad del territorio.
La Carta Magna establecía dos posibilidades de acceder a la autonomía. En
primer lugar, la vía rápida, correspondiente a regiones dotadas de la
llamada preautonomía (Cataluña, Galicia y País Vasco); de las regiones
históricas como Navarra; y de aquellas regiones que superaran el complejo
procedimiento del artículo 151 (sólo Andalucía). Tales Comunidades podrían
gozar, desde el principio, de todas las competencias que les pudieran ser
constitucionalmente atribuidas.
Por otra parte, la llamada vía lenta, contenida en el apartado segundo del
artículo 143, supuso el medio por el que se constituyeron la mayoría de las
Comunidades Autónomas. En un principio, tan sólo podrían asumir las
competencias enumeradas en el apartado primero del artículo 148, debiendo
esperar cinco años hasta poder recibir el resto de competencias que no fueran
exclusivas del Estado.
Entre el 18 de diciembre de 1979, cuando se aprobaron los primeros Estatutos
de Autonomía de Cataluña y País Vasco, y febrero de 1983, todas las regiones se
constituyeron en Comunidades Autónomas. A partir de 1992, se produce una
relativa equiparación de competencias entre las Comunidades de primer grado
(vía rápida) y las de segundo grado (vía lenta).
Hay que señalar que la Comunidad Valenciana y Canarias, pese a pertenecer al
segundo grado, gozaron de competencias propias del primer grado gracias a las
transferencias que les realizó el Estado General, en virtud de Leyes de
transferencia.
Los dos últimos Estatutos de Autonomía han sido los de Ceuta y Melilla (1995),
estableciéndose como Ciudades Autónomas.
El artículo 144 de la Constitución da a las Cortes Generales la competencia para
crear una Comunidad Autónoma uniprovincial por interés general, algo que se
utilizó una sola vez para constituir la Comunidad de Madrid. Este artículo
también da a las Cortes la posibilidad de conceder la condición de Comunidad
Autónoma a un territorio no integrado en el sistema provincial, lo que
permitiría convertir en Comunidad Autónoma a Gibraltar en el supuesto de
que esta colonia británica retornase a la soberanía española; en el caso de que
las Costes descartasen esta opción, podrían aprobar la incorporación de
Gibraltar a Andalucía siguiendo la disposición adicional primera del Estatuto
de Autonomía de esta comunidad.
Distribución competencial
Las relaciones entre el Estado General y las Comunidades Autónomas no están
regidas por un principio de jerarquía, sino de cooperación en un marco de
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distribución competencial, que en ocasiones da lugar a conflictos
competenciales entre Estado y Comunidad Autónoma, o incluso conflictos de
Comunidades Autónomas entre sí. De esta manera, la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional establece un procedimiento específico, destinado a
la resolución de tales conflictos competenciales por el supremo intérprete de la
Constitución.
La Constitución no agota la distribución competencial, que fue posteriormente
perfilada por sucesivas Leyes marco y de transferencia, así como por la
aprobación y modificación de los Estatutos de autonomía. No obstante, en el
apartado primero del artículo 149 establece un núcleo de distribución de
competencias que habrá de ser respetado por el legislador. No se trata de un
núcleo homogéneo, sino que contiene tanto las competencias exclusivas del
Estado, como las materias en las que se produce una intervención conjunta del
Estado junto con las Comunidades autónomas.
De esta manera, la doctrina entiende que existen cuatro formas de distribución
competencial:
Competencias exclusivas del Estado: Caso de materias relativas a la Defensa
y las Fuerzas Armadas.
Competencia legislativa del Estado, y ejecutiva de la Comunidad
Autónoma: Sirva de ejemplo la distribución en materia laboral.
Competencia legislativa básica del Estado; competencia ejecutiva y
legislativa de desarrollo, de la Comunidad Autónoma: Las materias
relativas al Medio Ambiente, por ejemplo.
Competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma: Se trata de
supuestos en los que la Comunidad Autónoma tiene una competencia
prácticamente total sobre una determinada materia, como pueda ser la
regulación de sus instituciones de autogobierno. Hay que señalar,
con Ramón Parada Vázquez, que no es exacto hablar de competencia
exclusiva, habida cuenta que siempre existe una base proyectada por el
Estado que la Comunidad desarrolla, aunque sea ínfima.
Entidades locales
El Título VIII de la Constitución sienta, en su Capítulo II, las bases para la
regulación de la Administración Local. Tales previsiones constitucionales
fueron posteriormente desarrolladas por la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Por otra parte, la Constitución proyecta las reglas básicas para la Hacienda
Local y la financiación de las entidades locales, que dispondrán de tributos
propios (Ejmp. Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Actividades
Económicas, Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica), así como un
porcentaje sobre los tributos estatales y autonómicos.
59
Municipio
El Municipio es una Administración Pública que se asienta sobre el territorio
del término municipal, gozando de personalidad jurídica propia y autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses.
La autonomía local ha sido objeto de numerosa jurisprudencia por parte
del Tribunal Constitucional, que ha tratado de perfilar un ámbito competencial
propio y compatible con el poder del Estado General y la Comunidad
Autónoma en que se sitúa.
La Constitución establece las bases organizativas del Municipio, al señalar que
los Ayuntamientos estarán dirigidos por un Pleno compuesto por Concejales
elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; así como por el
Alcalde, que será elegido por los Concejales, o directamente por los vecinos.
El régimen local permite establecer diversas modalidades especiales de
organización municipal. La Constitución menciona expresamente el régimen
de Concejo abierto, si bien no debe olvidarse, por su importancia, el régimen
jurídico de los Municipios de Gran Población, al que la Ley de Bases de
Régimen Local dedica su Título X.
Provincia
El ordenamiento constitucional configura a la Provincia como una figura
determinada por la agrupación de municipios dentro de unos límites
territoriales, cuya modificación exige Ley Orgánica. La Constitución plantea un
papel múltiple para la Provincia. De esta manera, no sólo es un ente local, con
personalidad jurídica propia y autonomía en la gestión de sus intereses, sino
que también cumple la función de división territorial para el cumplimiento de
las actividades del Estado, así como la tarea de servir como circunscripción
electoral.
Como ente autónomo, su gobierno y administración es atribuido por la
Constitución a una Corporación de carácter representativo, normalmente
una Diputación Provincial. La Ley de Bases de Régimen Local desarrolla tales
previsiones, señalando que la Diputación constará de Pleno, Junta de Gobierno,
Presidente y Vicepresidentes. Igualmente, señala como funciones básicas de la
Provincia el asegurar la prestación adecuada de los servicios municipales, así
como coordinar las actuaciones de los distintos municipios, entre sí, y con las
Comunidades Autónomas o el Estado General.
Otras entidades
Finalmente, la Constitución plantea la posibilidad de crear agrupaciones de
municipios distintos de la Provincia. La configuración posterior del régimen
local ha creado la figura de la Mancomunidad, el Área metropolitana y
la Comarca.
En el mismo sentido, se reconoce el Cabildo insular, propio de las Islas
Canarias, y el Consejo insular, relativo a las Islas Baleares.
60
11: Tribunal Constitucional.
La Constitución es la norma suprema del Estado de Derecho, y ha de prevalecer
materialmente sobre el resto del ordenamiento jurídico y los poderes públicos
que de él derivan.
A tal efecto, el constituyente optó por garantizar su cumplimiento y observancia
a nivel jurisdiccional, no sólo mediante el Poder Judicial ordinario, sino también
mediante un Tribunal Constitucional específico e independiente que tuviera
competencia para anular normas con rango de Ley, resolver cuestiones
competenciales entre los Poderes constituidos, y servir de garante último de los
Derechos Fundamentales de la Sección I frente a los poderes públicos.
De esta manera, el Título IX (artículos 159 a 165) de la Constitución está
dedicado al establecimiento de un Tribunal Constitucional, regulando aspectos
esenciales sobre su composición (artículo 159 y 160) y sus atribuciones (artículos
161 a 163).
El Tribunal Constitucional extiende su jurisdicción sobre todo el territorio
español, y sus declaraciones de inconstitucionalidad de Leyes y normas con
rango de Ley tendrán eficacia derogatoria erga omnes. Así mismo, la
Constitución confía al legislador orgánico la regulación del funcionamiento del
Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y
las condiciones para el ejercicio de las acciones.
De esta manera, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional define al órgano
como el intérprete supremo de la Constitución, señalando su independencia frente
a los demás órganos constitucionales y estableciendo su sumisión, exclusiva y
excluyente, a la Constitución y a la mencionada Ley Orgánica.
Composición
Respecto a su composición, la regulación constitucional abarca la propuesta y
nombramiento de los Magistrados del Tribunal (artículo 159.1 a 159.3), así como
los aspectos esenciales de su estatuto profesional (artículo 159.4 y 159.5) y una
escueta mención a la elección del Presidente del Tribunal Constitucional
(artículo 160).
Magistrados
Según el artículo 159.1, el Tribunal se compone de doce Magistrados
nombrados simbólicamente por el Rey, recayendo su elección efectiva en los
órganos encargados de su propuesta:
El Congreso de los Diputados elegirá por mayoría de tres quintos a cuatro
magistrados.
El Senado escogerá, por mayoría de tres quintos, a otros cuatro magistrados
de entre los propuestos por las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas.
61
El Gobierno propondrá a dos candidatos.
El Consejo General del Poder Judicial propondrá a otros dos.
Por otra parte, los miembros del Tribunal Constitucional serán nombrados de
entre Jueces, Magistrados, Profesores de Universidad, funcionarios y abogados.
Habrán de ser juristas de reconocida competencia que necesariamente reúnan
quince años de experiencia profesional.
El Tribunal Constitucional renovará a cuatro de sus miembros cada tres años.
De esta manera, el mandato de cada uno de los Magistrados durará un total de
9 años, no siendo posible su reelección para el periodo inmediatamente
posterior a su cese.
Estatuto
La Constitución define los aspectos básicos del estatuto de los Magistrados del
Tribunal Constitucional, de manera que se establece su independencia e
inamovilidad con respecto a cualquier otro poder, así como una tabla de
incompatibilidades tendentes a garantizar, en lo posible, su imparcialidad.
De esta forma, la Constitución señala que la condición de Magistrado del
Tribunal Constitucional es incompatible con todo mandato representativo; con los
cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un
partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el
ejercicio de las carreras judicial y fiscal; y con cualquier actividad profesional o
mercantil.
Presidente
La figura del Presidente del Tribunal Constitucional recibe una escueta
regulación por parte de la Ley Fundamental, señalando que será elegido de
entre sus miembros por el Pleno del Tribunal, y en tal sentido, nombrado por el
Rey por un periodo de tres años.
La previsión constitucional es desarrollada por la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que junto al Presidente incluye la figura del Vicepresidente, y
que establece para ambos una votación secreta, que requerirá de mayoría
absoluta en una primera vuelta. De no ser posible, la segunda votación
requerirá mayoría simple. Ante un eventual empate, se celebrará nueva
votación, que en caso de empatar nuevamente, supondrá la prevalencia del
miembro más antiguo. Como cláusula de cierre, a igual antigüedad en el
órgano, será nombrado el miembro de mayor edad.
Así mismo, la Ley Orgánica señala que en caso de no coincidir el mandato de
tres años del Presidente y Vicepresidente con la renovación trienal del Tribunal
Constitucional, se prorrogará el mandato presidencial hasta que tal renovación
se produzca efectivamente y tomen posesión los nuevos miembros.
Atribuciones
La Constitución incluye un numerus apertus de atribuciones al Tribunal
Constitucional, de manera que tan sólo recoge un núcleo de competencias que
posteriormente pueden ser ampliadas por Ley Orgánica, como de hecho sucede.
62
De esta manera, el texto constitucional consagra el recurso de
inconstitucionalidad, el recurso de amparo, el conflicto de comp. autonómico,
las impugnaciones de resoluciones o disposiciones autonómicas y la cuestión de
inconstitucionalidad.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye los conflictos
de competencia entre órganos constitucionales; conflictos en defensa de la
autonomía local; la declaración de constitucionalidad previa de los Tratados
Internacionales; y la verificación de los nombramientos de Magistrados del
propio Tribunal Constitucional. Igualmente se permite al Pleno del Tribunal
dictar reglamentos para regular su propia organización, funcionamiento y
régimen de personal o servicios.
Tales competencias se clasifican doctrinalmente en cuatro categorías, si bien
sólo las tres primeras tienen carácter jurisdiccional:
Control de constitucionalidad de Leyes y normas con rango de Ley.
Recurso de inconstitucionalidad.
Cuestión de inconstitucionalidad.
Declaración de constitucionalidad de Tratados Internacionales.
Prestación de tutela jurisdiccional directa de Derechos Fundamentales.
Recurso de amparo.
Conocimiento de los conflictos competenciales entre poderes públicos.
Conflicto de competencia con Comunidades Autónomas.
Conflicto de competencia entre órganos constitucionales.
Conflicto en defensa de la autonomía local.
Potestad de autorregulación reglamentaria.
Regulación de su funcionamiento y organización.
Regulación de personal y servicios a disposición del Tribunal.
Por otra parte, la Constitución precisa un núcleo de legitimación necesaria para
la interposición del recurso de inconstitucionalidad, del recurso de amparo y de
la cuestión de inconstitucionalidad. Para el resto de procedimientos, confía su
regulación al desarrollo por Ley Orgánica.
En el caso del recurso de inconstitucionalidad, establece que estarán
legitimados el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados,
cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas
y, en su caso, las Asambleas de las mismas. Respecto al recurso de amparo, estará
legitimada toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como
el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal. Finalmente, el artículo 163 regula la
cuestión de inconstitucionalidad estableciendo una legitimación implícita a
favor de los órganos del Poder Judicial.
63
Índice:
1: Contexto histórico (La transición). .......................................................................... 1
Contexto histórico previo a la transición: El régimen franquista. .......................... 1
¿Existen precondiciones generales para que se dé la transición? ................... 3
El periodo temporal de la transición:.......................................................................... 4
Duración de la transición:..................................................................................... 4
Posición de las fuerzas políticas frente al cambio de régimen: ....................... 4
2: Ley para la Reforma Política. ................................................................................... 8
3: La Constitución Española. ...................................................................................... 11
Estructura de la constitución: .................................................................................... 12
Características de la CE............................................................................................... 14
Reforma de la Constitución española ....................................................................... 15
Iniciativa ................................................................................................................ 15
Clases ..................................................................................................................... 15
4: Principios constitucionales y Derechos Fundamentales. ................................... 17
A/ Principios Constitucionales: ............................................................................... 17
Estado social y democrático de Derecho .................................................................. 18
Estado de Derecho ....................................................................................................... 18
Estado social ................................................................................................................. 18
Estado democrático ..................................................................................................... 19
Monarquía parlamentaria .......................................................................................... 20
Estado de las autonomías ........................................................................................... 20
B/Derechos Fundamentales:...................................................................................... 21
¿Cuales son los derechos fundamentales en España? ............................................ 21
Dimensión subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales. ......................... 21
Tipología de los derechos fundamentales................................................................ 22
Derechos y Libertades de ámbito personal ...................................................... 22
Derechos y Libertades de ámbito público ........................................................ 23
Derechos constitucionales vinculados con los económicos y sociales ......... 23
Límites de los derechos fundamentales ................................................................... 24
Tipos ...................................................................................................................... 24
Requisitos .............................................................................................................. 24
Suspensión de derechos fundamentales .................................................................. 26
5: La Corona.................................................................................................................. 28
Funciones ...................................................................................................................... 28
64
Refrendo ........................................................................................................................ 28
Sucesión......................................................................................................................... 29
Regencia ........................................................................................................................ 30
Tutela ............................................................................................................................. 30
6: Las Cortes Generales. .............................................................................................. 31
A/ El Congreso de los Diputados: ............................................................................ 31
Antecedentes ................................................................................................................ 31
Posición constitucional ............................................................................................... 31
Naturaleza de la Cámara .................................................................................... 31
Órganos del Congreso......................................................................................... 33
Funciones de la Cámara ...................................................................................... 34
B/ El Senado: ................................................................................................................ 36
Antecedentes ................................................................................................................ 36
Posición constitucional ............................................................................................... 37
Naturaleza de la Cámara .................................................................................... 37
Órganos del Senado............................................................................................. 38
Funciones de la cámara ....................................................................................... 39
7: Gobierno.................................................................................................................... 41
Funciones ...................................................................................................................... 41
Composición ................................................................................................................. 42
Presidente del Gobierno ..................................................................................... 42
Vicepresidentes .................................................................................................... 43
Ministros ............................................................................................................... 43
Formación y cese .......................................................................................................... 43
Investidura ............................................................................................................ 44
Cese ........................................................................................................................ 45
Parlamentarismo .......................................................................................................... 45
Control parlamentario ........................................................................................ 46
Responsabilidad política..................................................................................... 47
8: Administración Pública .......................................................................................... 48
Actividad ...................................................................................................................... 48
Principios ...................................................................................................................... 49
9: Poder Judicial. .......................................................................................................... 51
Principios ...................................................................................................................... 52
Independencia judicial ........................................................................................ 52
65
Exclusividad jurisdiccional ................................................................................ 52
Unidad jurisdiccional .......................................................................................... 52
Plenitud jurisdiccional ........................................................................................ 53
Principios procesales ........................................................................................... 54
Responsabilidad judicial..................................................................................... 54
Jueces y Magistrados ................................................................................................... 55
Consejo General del Poder Judicial........................................................................... 55
Ministerio Fiscal ........................................................................................................... 56
10: Organización territorial. ....................................................................................... 57
Comunidades autónomas........................................................................................... 57
Desarrollo del Estado de las autonomías ......................................................... 58
Distribución competencial.................................................................................. 58
Entidades locales.......................................................................................................... 59
Municipio .............................................................................................................. 60
Provincia ............................................................................................................... 60
Otras entidades .................................................................................................... 60
11: Tribunal Constitucional. ....................................................................................... 61
Composición ................................................................................................................. 61
Estatuto.................................................................................................................. 62
Presidente ............................................................................................................. 62
Atribuciones ......................................................................................................... 62
66