TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA 1 LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. Tanto la administración como el derecho administrativo, encajan en la dimensión del hombre según la cual, vivimos en grupos organizados colectivamente, dentro de los cuales las necesidades básicas también se abordan de forma colectiva. Respondiendo la Administración, a la organización que gestiona los intereses del grupo. Desde el punto de vista etimológico la palabra administración, procede del latín: “administirar” o “ad manus trahere”, que significan servir y que aluden a la idea de manejar o gestionar asuntos ajenos, siendo pues un administrador o la Administración, quienes asumen la administración de los bienes ajenos, que en este caso son los de la comunidad política. Mientras la Administración pública, ha existido aun de forma muy vaga desde siempre, su concepto actual, así como el concepto del derecho administrativo, es muy reciente, surgiendo a principios del siglo XIX, incluso a finales del XIX y principios del XX, en determinados países. Aunque se puede hablar de una Administración pública muy embrionaria en Grecia o Roma, con sus ciudades estado y en la Edad Media. En realidad la Administración Pública no empieza a existir como tal, sino desde la creación de los estados en la Edad Moderna. 2 LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PODERES DEL ESTADO. A partir del siglo XVI, las monarquías se hacen con el poder superando la antigua división estamental propia de la Edad Media, haciéndose necesario que los monarcas contasen con un aparato administrativo, dependiente de ellos y a través del cual ejercer el control sobre la población. Este poder real se fue haciendo cada vez más intenso con el paso de los siglos, hasta derivar en las monarquías absolutas, que llegaron a ser tiránicas. Toda esta filosofía se sintetiza en la frase de Luis XV: “El Estado soy yo”, puesto que el Rey dictaba las leyes, tenía su propia administración e impartía justicia, estando por encima de todo control. Contra ese estado de cosas, se alzó la Revolución Francesa (1789), estableciendo dos grandes presupuestos, sobre los que se asienta el derecho administrativo, que son la división de poderes y el Estado de derecho. La teoría de la división de poderes, encuentra su fundamento filosófico en los enciclopedistas franceses e ingleses, a saber, Locke, Rousseau, Voltaire, Diderot y principalmente Montesquiau, con su célebre obra “El espíritu de las leyes”, donde establece la doctrina de la división de poderes, en la que consideraba que dividiendo el poder y atribuyéndolo a distintos órganos independientes, se controlarían unos a otros, generando contrapesos que equilibrarían el sistema, garantizando las libertades de los ciudadanos. Entendía que había diversas funciones, actuadas por determinados órganos. 1 Función Legislativa: Hace leyes de aplicación general y obligatoria para todos los ciudadanos. Su actuación es realizada por los órganos legislativos y se encarna en las Cámaras Legislativas. 2 Función Ejecutiva: Conjunto de actuaciones, tanto de presión, como represión para lograr que los ciudadanos cumplan las leyes. Está realizada por el Gobierno y la Administración Pública y constituye el Poder Ejecutivo. Función Judicial: Divide las controversias entre los particulares, o entre estos y el poder. Es realizada por los jueces y tribunales, constituyendo el Poder Judicial. Según esto, podemos definir la Administración pública como aquel complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo y cuya función es la de ejecutar la ley. Los principios de la división de poderes nunca se han aplicado en puridad, sino que presentan una serie de quiebras. 1 Quiebras en el Legislativo. El Poder Ejecutivo, adquiere un poder cada vez más creciente sobre el Legislativo que debe aprobar las leyes, así como controlar al Gobierno. Dado que el Gobierno emana del Parlamento, si el partido en el poder, tiene mayoría parlamentaria, respaldará al Poder Ejecutivo. La gran necesidad de toma de decisiones prácticas y de carácter técnico, por ejemplo la devaluación de una moneda, hace que no puedan ser asumidas por el Parlamento (siempre más lentos) y acaban siendo decididas por el Ejecutivo, lo cual es una extralimitación de sus facultades normales. Aunque debe existir, sólo para producir leyes, a veces va más allá y produce actos administrativos más propios del Ejecutivo, como por ejemplo los Presupuestos Generales del Estado. 1 Quiebras en el Ejecutivo, que no solamente se limita a aplicar las normas, sino que produce normas vinculantes para todos. Por delegación del legislativo, como es el caso de los decretos-ley. Por competencia propia, como es el caso de los reglamentos. Funciones de carácter jurisdiccional, como pueden ser los recursos (una multa se recurre a la propia administración y después a los tribunales). 3 3 1 LAS CONCLUSIONES SOBRE EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La Administración presupone la existencia de una comunidad soberana a la cual se encuentra subordinada, dicha comunidad puede ser más o menos amplia, así estatal, regional, provincial, municipal, vecinal... pero deben estar organizadas y la Administración, estará al servicio de ellas. 2 La Administración realiza una actividad jurídica, está sometida al Derecho, ya que está subordinada al principio de legalidad. No cabe arbitrariedad dentro de la Administración Pública. 3 La Administración, es una actividad racional y organizada para lograr los fines comunes y debe perseguir la máxima eficacia, a veces incluso en competencia con el sector privado. 4 La Administración, desarrolla un actividad jurídicamente privilegiada, goza de unos instrumentos jurídicos muy potentes para vencer la resistencia de los ciudadanos (expropiación forzosa, embargo de bienes...). 5 La Administración, siempre gestiona los intereses públicos, cuales sean estos, es materia variable y depende de la filosofía creyente en cada sociedad, en cada momento histórico. Así será más o menos expansiva si las tendencias son más socializadoras o liberales. Existen algunos contenidos que siempre son desempeñados por la administración y son aquellas actividades que llevan aparejado el ejercicio de la autoridad (las Fuerzas de Seguridad del Estado, los jueces...). 1 La Administración, queda sometida a control, tanto de carácter jurisdiccional (jueces y tribunales), como político (mociones de censura) y administrativos (Tribunal de Cuentas). 4 LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La figura de SMR, queda fuera y por encima de los tres poderes a los que arbitra y modera. La Administración se compone de entes con personalidad jurídica, cuyas competencias son ejercidas por órganos carentes de personalidad jurídica, al frente de los que se encuentran los funcionarios. Sólo los entes son sujetos del derecho o tienen personalidad jurídica, así se recoge en el artículo 3.4 de la ley 30/92 LRJPAC, que establece que cada una de las Administraciones Públicas, actúa para el cumplimiento de sus fines, con personalidad jurídica propia. Se distinguen dos tipos de entes. 1 Entes territoriales, donde el elemento territorial es constitutivo (Ayuntamientos, CC.AA.).. Los fines que persiguen son generales o totales. Vinculan a toda la población, que se encuentra dentro de su ámbito de actuación. Centrales: Ejercen sus competencias sobre todo el territorio. Periféricos: Ejercen sus competencias sobre una parte del territorio. 2 Entes institucionales, el territorio es un mero ámbito de actuación (colegios profesionales). Persigue unos fines especiales, solo pueden dedicarse a los fines para los que fueron creados. Vinculan a las personas a ellos vinculados. Corporaciones (universitas personarum): Son colectivos de personas que se unen en un determinado ente, para conseguir fines comunes a todos ellos, participando todos en la gestión dirección del mismo (colegios profesionales). Fundaciones (universitas rerum): Suponen un ente creado por un fundador, el cual dota al mismo de patrimonio y unos fines determinados a conseguir. La dirección viene fijada por el fundador, quedando exento todo el mundo. ENTES TERRITORIALES ADMINISTRACIÓN ESTATAL ORGANOS CENTRALES PRESIDENTE DEL GOBIERNO CONSEJO DE MINISTROS VICEPRESIDENTE MINISTROS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO CARTERAS MINISTERIALES MINISTRO SECRETARIO DE ESTADO DECRETARIAS GENERALES TÉCNICAS SUBSECRETARIAS DIRECCIONES GENERALES SUBDIRECCIONES GENERALES SECCIONES Y NEGOCIADOS ORGANOS PERIFÉRICOS DELEGADO DEL GOBIERNO CC.AA SUBDELEGADO DEL GOBIERNO EN CADA PROVINCIA DIRECCIONES PROVINCIALES DE LOS MINISTERIOS ORGANIZACIÓN AUTONOMICA CENTRAL PRESIDENTE CC.AA. CONSEJO DE GOBIERNO CONSEJERIAS CONSEJERO VICECONSEJERO DIRECTOR GENERAL SECCIONES Y NEGOCIADOS PERIFERICA DELEGACIÓN DE CONSEJERIA ORGANIZACIÓN LOCAL ORGANOS DE EXISTENCIA OBLIGATORIA MUNICIPIOS (AYUNTAMIENTO) ALCALDE TENIENTE ALCALDE PLENO (CONCEJALES) COMISON SERVICIOS MUNICIPALES PROVINCIAS (DIPUTACIÓN, no existen en CC.AA. uniprovinciales) PRESIDENTE VICEPRESIDENTE PLENO (DIPUTADO PROVINCIALES) COMISION DE GOBIERNO SERVICIOS PROVINCIALES ISLAS (CABILDOS) ORGANOS FACULTATIVOS AGRUPACIONES DE AMBITO INFERIOR AL MUNICIPIO PEDANIAS ANEJOS BARRIOS ANTEIGLESIA CASERIOS ENTES INSTITUCIONALES CORPORACIONES FUNDACIONES TIPO FUNCACIONAL ORGANISMOS PUBLICOS (regulados por LOFAGE) ORGANISMOS AUTÓNOMOS (BOE, CNI) ENTIDADES PUBLICAS EMPRESARIALES (IBERIA) TEMA 2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1 EL PRESUPUESTO PARA SU EXISTENCIA Y CIRCUNSTANCIAS DE SU NACIMIENTO. EL ESTADO DE DERECHO. Si la división de poderes, constituye el presupuesto político para la existencia del Derecho Administrativo, el Estado de derecho se considera su presupuesto jurídico. Antes de la creación del Estado de derecho, las normas eran creadas por el Poder (Príncipe, en sentido maquiavélico), vinculado a la administración y a los ciudadanos, pero no a la autoridad que los dictaba. En consecuencia no constituía garantía para los ciudadanos. Esta situación se conoce como Estado policía, que desaparece en 1789, con la Revolución Francesa. Como superación al Estado policía, surge el Estado de derecho, que se caracteriza por el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos para los ciudadanos y la atribución a los mismos de medios idóneos para su defensa, lo que se logra mediante el sometimiento de la Administración a la Ley. En su evolución histórica, han existido diversas formas de Estado de derecho. 3 Estado de derecho liberal: Caracterizado por el respeto absoluto al derecho a la libertad de los ciudadanos, de tal forma que el Estado reduce al máximo toda actividad que pueda lesionar o limitar dicho derecho y solo se admite la intervención de la Administración, para conseguir mantener el orden. Implica una Administración estática y contemplativa. 4 Estado social de derecho: Surgido con posterioridad, invierte la situación anterior, dando cabida a los derechos cívicos políticos o patrimoniales, admitiendo que la Administración realice una serie de actividades en favor de los particulares aunque implique limitaciones al derecho de libertad, llegando incluso a conceder a los particulares la facultad de dirigirse al Estado para exigirle que realice prestaciones. Implica una Administración positiva y dinámica. Nuestro modelo de Estado, es claramente social, como recoge el artículo 1.1 de la Constitución española. 1 Estado del bienestar (Welfare state): Es el último estadio del Estado social de derecho. Implica un Estado absolutamente providente, que hace necesaria la aparición de una rama del Derecho, el Derecho Administrativo, que permite conjugar las prerrogativas de la Administración con las garantías de los particulares (¿dónde está el equilibrio?). 2 LA CONTRAPOSICIÓN ENTRE EL REGIMEN ADMINISTRATIVO Y EL RULE OF LAW. Las circunstancias y la fecha de nacimiento del Derecho Administrativo, varían según en qué países. En ocasiones es fruto de una conmoción revolucionaria, que altera todas las estructuras sociales y jurídicas. Principalmente comienza en Inglaterra y Francia, extendiéndose paulatinamente a otros países. 1 Inglaterra con la Gran revolución de 1688: Surgió el Estado de derecho o Rule of Law, que se extendió a los países de habla anglosajona. Administración fuertemente descentralizada. Administración sometida a las mismas leyes que los particulares, por lo que carece de privilegios o prerrogativas. Se encuentra sometida a los Tribunales Ordinarios. 1 Francia con la Revolución francesa de 1789: Surgió el Régimen Administrativo o Droif Administrative, que se extendió por el continente. Administración fuertemente centralizada. Administración regulada por un derecho creado para ella y que le otorga privilegios (autotutela). Resuelve sus controversias ante una jurisdicción peculiar para ella, en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Mientras en otros casos, es fruto de una lenta evolución, menos apreciable. Actualmente el sistema anglosajón se aproxima en sus planteamientos al sistema francés, ya que la Administración intervensionista actual, requiere unas normas y procedimientos específicos, no siendo válidos los de Derecho Civil. 3 EL DERECHO CARACTERES. ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CONTENIDO Y El Derecho Administrativo se puede definir como el conjunto de normas de derecho público interno, que regulan la organización y actividad de las administraciones públicas. Al hablar de derecho público interno, quedan fuera del mismo la organización y actividades de las administraciones internacionales, las cuales se integran en el Derecho Internacional Administrativo. Por lo que se refiere a su contenido, es de carácter tridimensional. 1 Organización administrativa. 2 Relaciones entre los entes públicos. 3 Relaciones entre los entes público y particulares. El Derecho Administrativo actual, no consiste en un conjunto de normas excepcionales ni de carácter especial, sino que es un sistema jurídico, integro, autónomo y paralelo al Derecho Privado, de tal forma que es capaz de llenar sus propias lagunas. Tiene principios generales y sistema de interpretación de normas propio. 4 LAS FORMAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 1 Policía: Es una forma de actividad administrativa dirigida al mantenimiento del orden público (sentido amplio), mediante la limitación de las actividades privadas, pudiendo incluso usar la coacción sobre los administrados. No presta servicios, es una forma de control y se ejerce sobre un gran número de materias. Orden público: Cuando hay perturbaciones de la tranquilidad o seguridad ciudadana (policía judicial, atestados, vigilancia...) Materia de subsistencia: Asegura el abastecimiento de artículos d primera necesidad (calidad de productos ofrecidos, fidelidad de precios y medidas...) Materia de salubridad: Inspecciones de los artículos de consumo (control sanitario de industrias, actividades, servicios...) Materia de urbanismo: Vela por el cumplimiento de planos, sometiendo a licencia previa parcelaciones, edificaciones... Materia fabril: Sujetan a previa licencia las instalaciones, apertura de establecimientos... Servicio público: Consistente en la satisfacción de las necesidades públicas de que se trate, de manera directa, usando órganos de la propia Administración, creados para ello, con exclusión o concurrencia de los particulares. En este caso presta un servicio. Fomento: Es una acción administrativa, encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas de los particulares que satisfacen necesidades públicas o son de utilidad general, sin usar la coacción, ni creación de 1 2 servicios públicos. Se realiza a través de distintos medios. Honoríficos: Distinciones y recompensas. Económicos: Subvenciones, exenciones fiscales, primas, premios... Jurídicos: Se concede una situación de privilegio, a determinados ciudadanos. TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I) 1 CONCEPTO Y CLASES DE FUENTES. Las fuentes del derecho, son aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia. Se pueden dividir desde el punto de vista de su procedencia. 1 Fuentes para la Administración: Normas dictadas por órganos distintos de la Administración y a los que la misma debe someterse. 2 Fuentes de la Administración: Normas que emanan de la propia Administración (reglamentos). También se pueden dividir por su forma de manifestación. 1 Escritas: Leyes, reglamentos... 2 No escritas: Costumbre, principios generales de derecho... 2 LA JERARQUIA NORMATIVA. Debido a la especial naturaleza de la Administración, productora de sus propias normas jurídicas, es posible, que sobre una misma situación exista una pluralidad de normas susceptibles de ser aplicadas, es por ello que ha de determinarse un sistema que permita la determinación de la norma aplicable, siguiendo unos criterios. 1 Primacía del derecho escrito frente al no escrito, que será subsidiaria. 2 La jerarquía del órgano del que emana la norma, determina la jerarquía de la propia norma. Así las fuentes de la Administración, están subordinadas a las fuentes para la Administración (un reglamento aprobado por decreto, tiene mayor rango que una orden ministerial). El principio de jerarquía viene garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución española y por las propias leyes administrativas, que establecen que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra disposición de grado superior. En caso contrario, serán nulas de pleno derecho. 3 LA LEY. Se define ley, como aquella norma jurídica de carácter general y obligatorio, dictada por los órganos estatales, a las que el Ordenamiento Jurídico atribuye capacidad para hacerlo. Ahora bien, dichas normas pueden ser aprobadas por el Poder Legislativo (leyes en sentido el sentido formal del artículo 66 de la Constitución española), o bien por el Poder Ejecutivo (a través de la potestad reglamentaria del artículo 97, que son leyes en sentido material). Como salvaguarda de aquellas materias que se consideran fundamentales, se ha creado el principio de reserva de la ley, que implica un grupo de materias sobre las que únicamente puede legislar el Poder Legislativo (materias reservadas). Dentro de las leyes procedentes del Poder Legislativo se distinguen dos categorías. 1 Leyes orgánicas, reguladas por el artículo 81 de la Constitución, requieren mayoría absoluta del Congreso para su aprobación, pudiendo utilizarse sólo en los casos contemplados por el artículo 81. 2 Leyes ordinarias, aprobadas por mayoría de los miembros presentes en el Congreso, siempre que cuente con la asistencia de la mayoría de estos (artículo 97 de la Constitución). 3 Junto a estas leyes, encontramos las leyes autonómicas y su relación con las estatales se basa en el principio de competencia y no en el principio de jerarquía. 4 Leyes autonómicas, dictadas por las CC.AA., sobre el ámbito de su territorio y en materia de su competencia. Procedentes del Poder Ejecutivo y con rango de ley, son los decretos ley y los decretos legislativos, que una vez aprobados pasan inmediatamente al Poder Legislativo. 4 DISPOSICIONES NORMATIVAS DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY. La división de poderes no se aplica con vigor, de tal forma que, el Ejecutivo asume funciones legislativas de dos formas. 1 En virtud de su propia competencia, a través de los reglamentos (artículo 97 de la Constitución). 2 En sustitución del Legislativo, a través de los decretos ley o decretos legislativos. Ambas figuras coinciden en que proceden del Ejecutivo y tienen fuerza de ley, implicando que se podrían modificar leyes ordinarias anteriores y solo podrán ser modificadas por normas que tengan rango de ley ordinaria. Se diferencian en la causa de su promulgación, sus límites, duración, procedimiento de elaboración y control por los tribunales. 4.1 DECRETO LEY Regulado por el artículo 86 de la Constitución, es una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad, decidiendo este, la necesidad y la circunstancia. Es controlado por el Tribunal Constitucional. No puede afectar a las siguientes materias. 1 Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado. 2 Derechos, deberes y libertades del Estado. 3 Régimen de CC.AA. 4 Derecho electoral general. Tiene carácter provisional, ya que una vez promulgado debe ser sometido a debate y votación del Congreso en el plazo de 30 días. El Congreso puede hacer. 5 Convalidar el decreto ley, en cuyo caso deja de ser provisional y pasa a tener vigencia definitiva, acabando con su provisionalidad, pero sin alterar su naturaleza jurídica y sin pasar a ser ley. El Congreso no puede introducirle modificaciones. 6 No convalidar, dejando de tener vigencia. 7 Tramitación y aprobación como proyecto de ley, dejando de se decreto ley, para ser ley. Corresponde su control al Tribunal Constitucional. 4.2 DECRETO LEGISLATIVO Regulado por el artículo 82 de la Constitución, que podemos definir como disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de una delegación conferida por las Cortes. Encuentra una serie de límites. 8 Atribución expresa. 9 Materia concreta, que especifique con claridad el alcance y el objetivo. 10 Fijación de los principios y criterios a seguir en su ejercicio. 11 Fijación de plazo. 12 Excluye la posibilidad de subdelegar en otras autoridades. 13 Excluye la posibilidad de usarlo en materias reservadas a ley orgánica. A diferencia del decreto ley, tiene duración indefinida, sin necesidad de convalidación por las Cortes. El control de adecuación a la habilitación que dan las Cortes, corresponde a los Tribunales Ordinarios. TEMA 4. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (II) 1 LOS REGLAMENTOS: CLASES. CONCEPTO, NATURALEZA JURÍDICA Y Los reglamentos se pueden definir, como aquel acto normativo o norma dictada por la Administración en virtud de su propia competencia. Tienen una pluralidad de forma de exteriorizarse, así, decreto, orden ministerial, orden del consejero autonómico, bando, ordenanza… Los reglamentos se distinguen de distintas figuras. 14 Decreto ley y decreto legislativo. En los reglamentos el Ejecutivo, ejercita una competencia propia (artículo 97), frente a estas figuras que actúan en sustitución del Legislativo. Debido a lo anterior, estas figuras tienen la misma fuerza que si derivasen del Legislativo, frente a los reglamentos subordinados jerárquicamente a las leyes. 15 Actos administrativos. Los actos normativos tienen carácter general, esto es, se dirigen a una pluralidad de ciudadanos o situaciones indeterminadas o indeterminables. El reglamento tiene vocación de incorporarse al Ordenamiento Jurídico, en el que introduce alguna innovación, lo que determina que no agota su eficacia con una sola aplicación. Los reglamentos no pueden modificarse por actos singulares o concretos, aunque provengan de una autoridad superior. 2 EL FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Se dan distintas razones para justificar que el Ejecutivo pueda dictar normas de carácter general, a saber: 16 Fundamento histórico: Se considera que es un residuo previo a la división de poderes, cuando el monarca tenía todos los poderes en su mano y siguió conservando después, estas facultades normativas. 17 Fundamento lógico: Establece la imposibilidad de que el Legislativo pueda prever y regular todas las situaciones que una sociedad tan plural como la actual pueda originar. 18 Fundamento jurídico: Establece que esta potestad existe en manos del Ejecutivo, porque así lo ha querido la ley, concretamente el artículo 97 de la Constitución. 3 CLASES DE REGLAMENTOS. Atendiendo al sujeto que los dicta. 19 Estatales. 20 Autonómicos. 21 Locales. 22 Institucionales. Atendiendo a la relación reglamento - ley. 1 Reglamentos ejecutivos, que desarrollan los preceptos previamente establecidos por una ley anterior. 2 Reglamentos independientes, dictados prescindiendo de cualquier ley anterior, para regular determinadas situaciones que permanecen sin normativa. Reglamentos normales: Aquellos que se someten plenamente a los límites legales. Reglamentos excepcionales: Aquellos en los que falla una vez el límite de la jerarquía normativa (deslegalización de materias), y otras veces el límite de la jerarquía y de las materias reservadas (reglamentos de necesidad). Atendiendo a su contenido. 2 Reglamentos internos: Agotan su eficacia dentro de la propia Administración, sin repercutir a los particulares o a otros entes públicos. 3 Reglamentos externos: Vinculan a terceros, personas y entes públicos, su eficacia va más allá de la propia Administración. 4 LIMITES DE LOS REGLAMENTOS. La consecuencia del incumplimiento de los límites, es la nulidad de pleno derecho de la disposición de que se trate. 4 Límites formales: Deben someterse a la forma establecida en la ley para su elaboración, promulgación, publicación… 5 Límites materiales. Principio de las materias reservadas, según el cual la Administración no podrá regular aquellas materias sometidas a reserva de ley, sin impedir que si puedan usarse reglamentos de carácter ejecutivo para desarrollar materias ya reguladas por ley. Jerarquía normativa: La Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las leyes o disposiciones de rango superior. Así dentro de la Administración estatal, los reglamentos seguirán la siguiente jerarquía: Decreto. Ordenes de las comisiones delegadas del Gobierno. Ordenes ministeriales. Disposiciones de autoridades y órganos inferiores según su respectiva jerarquía. El desconocimiento de los límites citados, supone una serie de supuestos. 1 Supuesto de la deslegalización de materias: Supone una técnica para vencer el límite de la jerarquía normativa. Consiste en que por medio de una ley, se faculta a la Administración para que dicte las normas necesarias para regular una materia determinada, independientemente del rango jerárquico de las normas que hayan de ser modificadas o derogadas para lograrlo, esto es una degradación del rango normativo, atribuyéndole carácter reglamentario, pudiendo ser, en consecuencia en el futuro, modificados por otros reglamentos 2 Se discute la admisibilidad de esta técnica por parte de algunos autores, mientras otros no ven problemas, siempre que no afecte a materias sometidas a reserva de ley. 3 Reglamentos de necesidad: Dictados por las autoridades en caso de calamidades públicas. Supone una infracción del límite tanto de la jerarquía normativa, como de las materias reservadas. Solo son aceptables o admisibles en casos de alarma, excepción y sitio. 5 LAS INSTRUCCIONES DE SERVICIO Y CIRCULARES. Según el artículo 21 de la Ley 30 / 92, “los órganos superiores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores, mediante instrucciones y circulares”. Estas instrucciones y circulares, no constituyen una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria, sino de la jerarquía administrativa, esto es, son meras órdenes generales impartidas por un órgano superior a los subordinados. Su incumplimiento no afecta por si solo a la validez de los actos dictados por sus destinatarios, sin perjuicio de la responsabilidad en que estos pudieran incurrir. El problema es que en ocasiones, bajo la forma de instrucción o circular, se esconden auténticas normas jurídicas. Si en la creación de las mismas, se ha observado el procedimiento de creación de los reglamentos, estaremos ante un verdadero reglamento, lo que frecuentemente no ocurre, pudiendo acarrear la nulidad de la instrucción o circular de que se trate. 6 OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 6.1 LA COSTUMBRE. Es un uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante, como expresión de una convicción jurídica. Su valor como fuente es escaso actualmente, puesto que el Estado monopoliza la práctica totalidad de la producción jurídica. En derecho administrativo, su importancia es todavía menor. 6.2 LAS PRACTICAS ADMINISTRATIVAS. Formas de actuación que por inercia siguen los funcionarios en el desarrollo de su actividad. Estas prácticas no constituyen costumbre, no son expresión de una convicción jurídica, sino de la tolerancia de la Administración y sus funcionarios. La Administración debido a sus facultades discrecionales puede cambiar dicha forma de actuar en cualquier momento, siempre que así lo motive por otra forma más conveniente para satisfacer el interés público. 6.3 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Son aquellos principios de derecho natural que inspira el Ordenamiento Jurídico. Actualmente son reconocidos por la Jurisprudencia (principio de buena fe: nadie puede ser condenado sin ser oído) y otros muchos, incluso han sido recogidos por la ley. En Derecho Administrativo, estos principios tienen una importancia creciente y se usan para controlar la discrecionalidad de la Administración y más concretamente para evitar la desviación de poder. TEMA 5. PRINCIPIO DE LEGALIDAD 1 PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Se traduce en dos elementos. 1 El reconocimiento y tutela de los derecho individuales de los individuos. 2 Es un mecanismo para lograr el reconocimiento y la tutela, que es el sometimiento del Estado y más concretamente de la Administración a la Ley. Así se regula en el artículo 106 y 9 de la Constitución y su control se realiza a través de los Tribunales y de una institución especialmente creada para la Administración, que es el Defensor del Pueblo. Al Defensor del Pueblo también se le llama Ombudsman y se creó en 1809, siendo su finalidad velar por la legalidad de la Administración. Se recoge en el artículo 54 de la Constitución y en la Ley Orgánica que lo desarrolla. Es un órgano que no tiene carácter resolutorio, sino de impulsor, pudiendo actuar de oficio o a petición de las partes, para investigar y esclarecer los actos administrativos relación con los ciudadanos. La Ley, concede a la Administración facultades para actuar, esto es, potestades. En consecuencia, toda actuación administrativa se presenta como el ejercicio de un poder que la Ley previamente ha configurado, delimitado y atribuido a la Administración. Fuera de dicha atribución legal no cabe actuación administrativa alguna, con ello se logra el sometimiento de la Administración a la Ley. El problema surge en que la Ley puede atribuir las potestades a la Administración de forma cerrada y acotadora o dejar parte de la actuación a la estimación subjetiva de la Administración. Son las potestades regladas y discrecionales. 1.1 POTESTAD REGLADA. Tienen lugar en aquellos casos en que el Ordenamiento Jurídico prevé agotadoramente y en todos los aspectos, la actividad de la Administración, determinando un supuesto legal completo en sus términos y consecuencias. En estos casos quien entra en contacto con la Administración, conoce de antemano la resolución que recaerá, puesto que basta con subsumir el supuesto de hecho en la norma aplicable (becas para estudiantes). 1.2 POTESTAD DISCRECIONAL. Tiene lugar en aquellos casos en los que la Ley tan solo define algunas condiciones del ejercicio de una potestad, dejando a la estimación subjetiva de la Administración el resto de las condiciones (cuándo, cómo y en qué sentido debe ejercitarse la potestad). Aquí la Administración puede decidir libremente entre una pluralidad de decisiones igualmente justas, aquellas que tenga por convencimiento. Ahora bien, siempre, aun en las potestades discrecionales tendrán que estar reglados los siguientes extremos: 1 Existencia a la potestad, siempre dada por ley. 2 La extensión. 3 La competencia para actuarla (qué ente y qué órgano, puede actuarla). 4 El fin que se persigue, en todo caso deberá ser Público. La falta de este requisito llevará a la desviación de poder. En la relación de las leyes, existen conceptos que se refieren a la realidad que pueden ser de dos tipos. - Determinados: Conceptos que delimitan la realidad a la que se refieren de una manera precisa e inequívoca. - Indeterminados: Conceptos referidos a una esfera de la realidad cuyos límites no aparecen precisados aun cuando es claro el supuesto concreto al que se refieren. Deben ser precisados en el momento de la aplicación de la norma. La pregunta radica en determinar si un concepto jurídico indeterminado implica la atribución de una potestad discrecional a la Administración. 2 DIFERENCIAS ENTRE POTESTAD REGLADA Y DISCRECIONAL. La discrecionalidad es una libertad de decisión entre una pluralidad de alternativas igualmente justas, mientras que el concepto jurídico indeterminado solo da una única solución justa al supuesto de hecho. En la potestad discrecional la decisión se basa en criterios extrajurídicos, que determinan el juicio subjetivo de la Administración, frente al concepto jurídico indeterminado en el que la decisión se basa en criterios jurídicos y técnicos y por tanto, objetivos, que permiten llegar a la única solución justa posible. Nos encontramos ante un proceso reglado. Como consecuencia de estas diferencias en los conceptos jurídicos indeterminados el juez puede valorar y controlar si la norma se ha aplicado convenientemente al caso concreto y si la solución era la única justa a la que se podía llegar. En la potestad discrecional, el juez no puede entrar a fiscalizar o controlar, puesto que cualquiera que sea la decisión de la Administración, si se ha producido dentro de los límites legales, será justa. 3 CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD. Constituye un requisito imprescindible para que pueda hablarse discrecionalidad y no de arbitrariedad, que los fines perseguidos por la Administración estén recogidos en el Ordenamiento Jurídico, esto es, que la potestad puede ser libre, menos en la elección de los fines que siempre pueden ser públicos. Así la Ley de la jurisdicción contenciosa administrativa en el artículo 83, establece que constituirá desviación de poder, el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico y la desviación de poder existirá tanto si el fin perseguido por la Administración es privado, como si es público, pero distinto del previsto por la Ley. En cualquier caso, es evidente que la mayor dificultad es, la prueba de la divergencia de fines y es ahí donde tienen una gran utilidad los principios generales del derecho. TEMA 6. LA RELACION JURÍDICO ADMINISTRATIVA Este concepto no existía con anterioridad al Estado de Derecho, ya que entonces solo se hablaba de relaciones de poder que vinculaban a los súbditos. Relaciones que fueron sustituidas por relaciones jurídicas, relaciones reguladas por el derecho. En toda relación jurídica hacen falta, el sujeto activo o titular de de derecho, el sujeto pasivo o deudor de las obligaciones y tanto una posición como otra pueden ser ocupadas por la Administración como por el administrado. Habrá casos de relaciones jurídicas complejas en cuyo caso, ambos sujetos serán titulares de derechos y obligaciones jurídicas y otros casos en que la Administración será exclusivamente sujeto pasivo (cuando se le reclama una indemnización de daños y perjuicios). Cabe la posibilidad que ambas posiciones sean ocupadas por administraciones públicas, pero siempre será necesario que uno de los sujetos sea una Administración Pública. Como los órganos no tienen personalidad jurídica (no son sujetos de derecho), las relaciones interorgánicas quedarán fuera de la relación jurídico-administrativa, que siempre será establecida entre entes, el otro posible sujeto de estas relaciones, es el administrado, pudiendo ser definido como cualquier persona física o jurídica nacional o extranjera, susceptible de entablar relaciones con la Administración Pública. El administrado no siempre ocupará la posición de sujeto pasivo, por ello se intentó cambiar su denominación y algunos autores propusieron la de ciudadanos, pero tampoco resultó idónea, por no cubrir todos los posibles supuestos, como es el caso de los extranjeros en España, que siendo administrados no son ciudadanos españoles. Respecto a los administrados a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, no existe una teoría general sobre la capacidad jurídica, de obrar y de las circunstancias que la puede modificar, sino que la Ley establece en cada supuesto que circunstancias han de concurrir en un sujeto para que pueda entablar con la Administración la relación jurídica de que se trate (requisitos para ser alcalde, funcionario, fiscal…). En ocasiones incluso se le atribuye capacidad a los menores de edad (artículo 30 de la Ley 30/92) y cuando la Ley no especifica los requisitos necesarios, se aplicarán las normas de Derecho Privado en materia de capacidad. Si bien la capacidad de obrar, faculta genéricamente para entablar relaciones jurídicas con la Administración para ser sujeto de una relación jurídica concreta, se exige estar interesado en la misma, tener interés legítimo, lo cual quiere decir que la esfera jurídica de ese sujeto se vea o pueda verse afectada por la decisión que se adopte. Según el artículo 31 de la Ley 30/92, serán interesados en una relación jurídica los siguientes sujetos: 1 Aquellas personas a quienes se refiere directamente el procedimiento, bien porque lo hayan iniciado o promovido en su beneficio (presentación de licencia de negocio propio), o porque el procedimiento se ha iniciado de oficio por la Administración en relación a una conducta o situación de una persona (inicio de un procedimiento sancionador de multa). 2 Aquellas personas que sin haber iniciado el procedimiento, ni ser directamente afectados, pueden verse afectados por la resolución que se dicte. Porque son titulares de un derecho subjetivo, en cuyo caso la Administración deberá emplazarlos obligatoriamente por si quieren comparecer y defender su derecho (empresa adjudicataria de un concurso cuando dicha adjudicación es impugnada por otro licitador). Porque sean titulares de un mero interés legítimo, en cuyo caso la Administración no está obligada a emplazarles, pero dichos interesados pueden concurrir al procedimiento como tales (titular de una oficina de farmacia que decide comparecer en el expediente de autorización de una farmacia próxima, para oponerse al otorgamiento de la misma, dándole la condición de interesado. Si la farmacia quedara lejos, no tendría esta condición). La Ley contempla una legitimación más amplia, que se le concede a las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales en los términos que determine la Ley. 1 LA REPRESENTACION. Los interesados con capacidad de obrar, siempre que no se trate de relaciones personalísimas (relaciones en las que lo que se ha de hacer, debe ser uno mismo y solo uno), podrán actuar ante la Administración por medio de representante, entendiéndose con este, todas las actuaciones administrativas. La condición de representante solo se limita a categorías determinadas (procurador, abogado…), podrá asumirla cualquier persona con capacidad de obrar, es más no deberá ser acreditada, incluso se presumirá para los actos y gestiones de puro trámite, solo se exige dicha acreditación en caso determinados. 1 Formulación de solicitudes. 2 Entablar recursos. 3 Desistir de acciones. 4 Renunciar derechos en nombre de otra persona. En estos casos la Ley es muy amplia, pues la acreditación se podrá hacer por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado (artículo 32). La falta o insuficiente acreditación, no impedirá que se tenga por realizado el acto, siempre que aquella se aporte o se subsane el error en el plazo de diez días. Si existieran varios interesados en un procedimiento y no se nombra un representante, todas las actuaciones se dirigirán a la persona que aparezca en primer lugar. 2 LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS. Vienen regulados en el Título IV de la Ley 30/92. 5 Derecho a utilizar las lenguas oficiales al relacionarse con la Administración Pública. 6 Derecho a acceder a registros y archivos de las administraciones, con los límites establecidos en la Ley. 7 Derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios. 8 Derecho a obtener respuesta expresa de la Administración en todos los procedimientos, salvo excepciones previstas, encontrándonos ante el silencio administrativo. 9 Derecho a que la Administración actúe con objetividad, transparencia, eficacia y servicio a los ciudadanos. Se materializa en los siguientes derechos: Derecho a identificar a las autoridades y al personal, bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. Derecho a obtener información y orientación previa a la tramitación de procedimientos, acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que la Ley establezca respecto a la actuación o solicitud que se va a realizar, así como información del estado de los procedimientos en que tengamos la condición de interesados. Derecho a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en que tengamos condición de interesados, copia sellada de los que se presenten junto a los originales y devolución de los originales, salvo que deban obrar en el procedimiento. Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables en el procedimiento de que se trate, o documentos que se encuentren en el poder de la Administración. Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia. 3 LOS DEBERES DE LOS ADMINISTRADOS. Vienen regulados en el Título IV de la Ley 30/92. 1 Deber de colaboración con la Administración Pública: Los ciudadanos están obligados a facilitar informes, inspecciones y otros actos de investigación, solo en los casos previstos en la Ley. 2 El deber de comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas, sólo será obligatorio cuando así esté previsto en una norma prevista con rango de Ley y previa citación correspondiente, que exprese lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla. Los actos que requieran la intervención ciudadana, siempre habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y cuando sea posible, compatible con sus obligaciones laborales. Los interesados podrán en todo caso actuar asistidos de un asesor cuando así lo consideren oportuno. TEMA 7. EL ACTO ADMINISTRATIVO 1 EL ACTO ADMINISTRATIVO. El acto administrativo, es el acto jurídico realizado por la Administración, con arreglo al Derecho Administrativo. Podrá consistir en: 1 Declaración de voluntad (licencia de apertura). 2 Manifestación de juicio (notas). 3 Deseo (convocatoria de elecciones). 4 Conocimiento (nacimiento, defunción). No obstante, no se considerarán tales los actos políticos, ya que al dictarlos las autoridades lo hacen como algo distinto de la Administración (decisión de convocar elecciones). El elemento esencial es su regulación por el Derecho Administrativo. Por tanto, no se considerarán actos administrativos los que realice la Administración con arreglo al Derecho Privado. 1 Actos separables: Generados al efectuar los actos privados. Existen en aquellos casos de una determinada relación jurídica en que participa la Administración. Casos que estará regulada de una parte por el Derecho Administrativo y de otra por el Derecho privado. Normalmente, los actos que conforman la voluntad de la Administración se regularán por el Derecho Administrativo y estarán sujetos al Tribunal Contencioso-Administrativo. 2 CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. Atendiendo a su procedencia de la Administración. 1 Actos simples: Se dictan con la intervención de un solo órgano. 2 Individuales: Organo unipersonal. 3 Colegiales o colegiados: Organo pluripersonal. 4 Actos compuestos: Intervienen varios órganos. Atendiendo a su sometimiento a la Administración. 1 Actos regulados. 2 Actos discrecionales. La más importante de las clasificaciones se hace atendiendo a las posibilidades de impugnación de los actos. 1 Actos de trámite: Son aquellos actos que constituyen parte de una de las fases del procedimiento de elaboración de un acto definitivo, son pues, preparatorias de los mismos (definitivas) y al no tener sustantividad propia se les excluye de la posibilidad de ser recurridos o de la vía revisoria (impugnados), salvo en los casos contemplados en el artículo 107 de la Ley 30. 2 Actos definitivos: Aquellos que ponen fin al procedimiento y recogen la voluntad de la Administración. Actos que agotan la vía administrativa: Actos respecto a los que no cabe la posibilidad de recurso, bien por no haber superior jerárquico, o bien por haber hecho uso de los recursos que procedan contra el artículo 109 de la Ley 30, que recoge los actos que agotan la vía administrativa. A estos actos se les denomina actos que causan estado, los cuales no pueden ser recurridos en vía administrativa, salvo en los caso tasados o exhaustivos, en los que quepa recurso extraordinario de revisión. A su vez se pueden dividir: Firmes: No son revisables en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa. Para que un acto se convierta en firme debe darse alguna de las siguientes circunstancias: Que haya sido impugnado mediante todos los recursos que establece el derecho positivo. Que habiendo sido notificado en forma, no se haya impugnado en tiempo. No firmes: Son revisables. Actos que no agotan la vía administrativa. 3 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. 1.1 ELEMENTO SUBJETIVO. Todo acto administrativo deberá ser dictado por la Administración Pública, que se compone de entes, cuyas competencias son ejercidas por diversos órganos de los que son titulares los funcionarios en ellos destinados. Así pues, los requisitos subjetivos afectarán al ente, al órgano y al funcionario. El acto administrativo, deberá ser dictado por un ente público con capacidad y competencia para hacerlo. Dentro de cada ente, el acto será dictado por el órgano competente para ello, dentro del cual deberá actuar un funcionario que tenga actitud, frente al órgano y los interesados. 1 Actitud frente al órgano: Existirá cuando el funcionario haya sido legalmente adscrito al órgano, lo que no ocurrirá en determinados casos: Cuando ejerce la función quien no tiene titulo alguno (funcionario de hecho y no de derecho). Cuando esté viciado el acto de nombramiento. Cuando habiendo nombramiento legal, se dicte antes que el nombramiento surta efecto. 1 Actitud frente a los interesados: No se dará cuando concurre alguno de los motivos de abstención previstos en el artículo de la Ley 30 / 92, en los que el funcionario deberá actuar de la siguiente manera: Abstenerse de intervenir. Si no se abstiene sus superiores podrán pedirle que se inhiba del asunto. Los particulares podrán plantear su recusación. La intervención de los funcionarios en quienes concurran motivos de abstención, no implicará necesariamente la invalidez del acto. Habrá que atender en cada caso a diversos factores: 2 Naturaleza del acto en que intervenga el funcionario. Acto reglado. Discrecional. Importancia de la intervención del funcionario en la decisión final. Gravedad del motivo de abstención. Lo que implicará la no abstención cuando proceda abstenerse, será la responsabilidad del funcionario. 3 4 1.2 ELEMENTO OBJETIVO. Se refiere al contenido del acto administrativo, que consistirá en la declaración de voluntad de juicio, deseo, etc, en que el acto consiste. 1.3 ELEMENTO TELEOLOGICO O FINAL. Es la finalidad que persigue el acto, que siempre será de interés público. En caso contrario, nos encontraríamos ante una desviación de poder que supone la arbitrariedad en la Administración administrativa, que está prohibida por la Ley. 1.4 ELEMENTO FORMAL. Se refiere a la forma de creación de la voluntad administrativa contenida en el acto (es el llamado procedimiento administrativo), así como a la manera de exteriorizar y comunicar el acto. Este elemento tiene dos aspectos: 5 Procedimiento de creación del acto. Organos unipersonales: No presenta problema alguno. Organos colegiados: Exige determinados requisitos. 2 Convocatoria previa con determinación del orden del día y eventualmente la segunda convocatoria. 3 Cuorum de asistencia. 4 Cuorum de votación para adoptar el acuerdo. 5 Levantamiento del acta por el secretario. 6 Forma de exteriorización: Normalmente se expresará por escrito y en ocasiones deberá publicarse o notificarse, a los interesados.