No. 75: Preámbulo a la elección de prefectos - Hanns-Seidel

La Paz
- Bolivia
CONTENIDO
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Primera edición, septiembre 2005
D.L. N" 4 - 1 - 1563 - 05
OFUNDEMOS
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La Paz - Bolivio
Presentación ......................................................................................7
La descentralización en América Latina
José Blanes .......................................................................................... 11
Los prefectos: una mirada retrospectiva
José Luis Roca
................................................................................... 49
Catálogo de competencias en el nivel intermedio:
situación actual y evolución
José Antonio Terán
........................................................................... 99
El impacto de la elección de prefectos sobre
el sistema político boliviano
Carlos Cordero
............................................................................... 131
Bolivia atraviesa una época de indudables cambios políticos
que tiene una de sus mejores demostraciones en la innovación de los
procesos electorales. El año 2004 vio la realización del primer
referéndum en la historia democrática del país, cuando se sometió la
política energética a consideración de la ciudadanía, así como de la
primera elección, la municipal, con una participación abierta no sólo
a los partidos, sino a las agrupaciones ciudadanas y los pueblos
indígenas. Esa apertura permitió que más de 400 organizaciones
compitan contra menos de 20 en la municipal de 1999.
Ahora, es la elección de Prefectos la que marca un nuevo hito.
Atribución privativa del Presidente de la República a lo largo de toda
la historia republicana, ladesignación de Prefectos pasa hoy, en términos
prácticos, a ser una decisión popular desde que el ex presidente Carlos
Mesa se comprometiese a nombrar a quien obtuviese el primer lugar
en cada departamento en la primera elección de Prefectos. Se trata de
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'OPINIONES Y ANdLISISm
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
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una evolución importante a la que ese gobierno cedió en enero de 2005
cuando un masivo Cabildo en la ciudad de Santa Cruz exigió la
autonomía departamental. Impulsada desde esa región, la elección de
Prefectos fue bien recibida en otros departamentos.
Convocados inicialmente para agosto de 2005, los comicios
fueron postergados por el gobierno de Eduardo Rodríguez hasta
diciembre de 2005 para que coincidacon la elección general mientras
que el Parlaniento fijó el período de funciones de los Prefectos hasta
finales del año 2009. Aunque colocada en un lugar secundario frente
a la elección presidencial, es innegable que la votación para Prefectos
tendrá personalidad propia y los partidos han colocado a importantes
líderes para competir.
El propósito de Fundemos, ofrecer análisis de calidad sobre los
procesos políticos y sociales más importantes de Bolivia de manera
oportuna y ágil, exigía que la elección de Prefectos sea objeto de un
primer estudio. Ese constituye el objetivo del número 75 de la serie
Opiniones y Análisis, la publicación regular de Fundemos. que en casi
dos décadas de trabajo haconsolidado un amplio público de suscriptores.
Se trata de un análisis del preámbulo de la elección que será seguido,
luego de la consulta, de un estudio de los resultados.
Este nuevo número reúne la contribución de cuatro reconocidos
especialistas que exploran las distintas facetas de estos comicios
inéditos. Abre el volumen "La descentralización en América Latina"'
el artículo de José Blanes, director del CEBEM y autor de varios textos
sobre política local. Blanes pone en u n contexto regional la
descentralización de Bolivia, simultánea a la realizada por otros países,
aunque la comparación permite observar las variadas formas en las
cuales se ejecutaron esos procesos. A continuación, el historiador, ex
ministro y ex senador José Luis Roca presenta "Los prefectos: una
mirada retrospectiva", texto que demuestra cómo los Prefectos son los
descendientes directos de los Intendentes coloniales y cómo ejercieron
sus funciones a lo largo de la historia republicana. Es una mirada
histórica para comprender los alcances de las actuales propuestas de
reforma. Luego, José AntonioTerán, directorejecutivodelaFederación
de Asociaciones Municipales, explica en "Catálogo de competencias
en el nivel intermedio: situación actual y evolución" cuáles son las
tareas asignadas actualmente a las Prefecturas y cuáles podrían ser las
líneas de evolución aconsejables. Cierra el número 75 de Opiniones
y Análisis, Carlos Cordero, catedrático universitario e investigador
político. "El impacto de la elección de Prefectos sobre el sistema
político boliviano" hace un minucioso análisis del lugar de la elección
de Prefectos en el tejido institucional del país que constituye unestudio
sobre las consecuencias políticas de estos comicios inéditos.
FUNDEMOS pretende subrayar la importancia de la elección
de Prefectos en la Bolivia del siglo XXI. Con este nuevo volumen de
Opiniones y Análisis, los lectores tendrán útiles elementos para
valorarla, para entender mejor el punto de partida y reflexionar sobre
las probables evoluciones o consecuencias que traerán estos comicios
inéditos.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
'OPINIONES Y
ANALISIS'
LA DESCENTRALIZACI~N
EN AMÉRICA LATINA
José Blanes'
Largas jornadas de tensión generaron, desde enero de 2005,
mucha incertidumbre sobre el uso que se le venía dando al tema de
las autonomías. Ahora Bolivia se dirige a un proceso en que se elegirán
prefectos y probablemente a otro de Asamblea Constituyente donde
el tema de las autonomías departamentales estará presente. Esta es una
fase cualitativa en la que deberá ingresar la democracia boliviana y
muy diferente de las elecciones anteriores. Bolivia debatirá porprimera
vez sobre las autonomías departamentales, reivindicación con alto
contenido político y que ha enfrentado al Oriente con el Occidente del
país. (Blanes, 2003) Hace trece años nadie se imaginaba el curso actual
de los acontecimienfos y el nivel de politización del tema. No es un
simple problema técnico institucional o de financiamiento, la coyuntura
ha puesto de manifiesto las profundas raíces políticas del mismo. La
descentralización se ha constituido en un tema central para el
funcionamientode la democracia, por lo que se refiere alas formalidades
o procedimientos de representatividad, pero sobre todo a los alcances
de la participación ciudadana.
En este artículo se revisan algunas de las tendencias del proceso
de descentralización en América Latina, que sirvan para reflexionar
sobre el proceso boliviano, donde es probable que habría que
Es Director del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, La Paz.
Macario Pinilla, 291. La Paz.
'OPINIONES Y ANÁLISIS'
concentrarse bastante más en el nivel municipal para avanzar en su
consolidación.
Tras un largo periodo de dictaduras militares que propiciaron
estados centralistas, (Véliz, C, 1980) la descentralización era una
necesidad en la reforma del Estado, por lo que se produjeron fuertes
debates en torno a la misma; siempre fue un campo de intereses
conflictivos, de proyectos encontrados o enfrentados, relacionados con
actores específicos, con prácticas contrapuestas que aceleraron o
retardaron el proyecto cuando no pudieron alcanzarlo. Por todo ello
y para comenzar es importante decir que no se puede hablar, a no ser
con muchaambigüedad, de unprocesode descentralización en América
L a f i n a , sino de niuclios p r o c e s o s y d e m u c h a s f o r m a s de
descen~raliz,ación.(Arce, 2004) Además, no siempre se pudo constatar
los resultados esperados y en muchas circunstancias se produjeron
efectos contrarios. (Camión 2003) A continuación algunos de los
principales temas comunes y generales en la región, con los recaudos
mencionados.
1.
La descentralización en agenda del Estado en la región
Durante muchos años el ámbito local no fue motivo de
preocupación de los políticos y de muchos actores sociales en América
Latina y fue con el proceso de democratización que se pusieron de
manifiesto las limitaciones de los gobiernos nacionales centralistas
para resolver las crecientes presiones de los ciudadanos. Por su lado,
la globalización y la rápida inserción de los países en el mercado
internacional obligaron también a los gobiernos a emprender un proceso
de adecuación de los territorios para mejorar la competitividad. La
descentralización se constituyó. así, en un tema inevitable, exigido,
tanto por las reformas democráticas. como la economía mundial. A
su vez, la descentralización se convirtió en la llave secreta de muchos
problemas: la pobreza, eficienciade las políticas sociales, el crecimiento
económico, la participación de la población en la política y laeconomía,
el rescate de las culturas locales, la fundación de una nueva ciudadanía
y muchos otros. Por último, políticas de ajuste trataron de encontrar
en l a descentralización una salida a los abultados déficits
presupuestarios de la región. (Finot, 1998; Nohlen, 1991; Nickson,
2005) La descentralización fue también un camino para enfrentar la
readecuación de las relaciones entre el Estado y la sociedad así como
para equilibrar los poderes dentro del Estado (funciones ejecutivas,
legislativas y judiciales) y entre los tres niveles del Estado. De camino
se buscó fortalecer el oroceso de democratización del Estado. resolver
el problema del poder al interior de la estructura estatal y de las formas
de representación y participación de la población. La descentralización
se ha convertido en parte central de las reformas del Estado al intentar
la profundización de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo
económico. Peroquizálo más importante esquecon ladescentralización
se ha enfrentado en América Latina un proceso de reforma del Estado
que incorporaba la dimensión territorial y con ello una nueva
articulación del Estado con la sociedad civil. Las características y el
peso de los actores (territoriales o centralistas) en la descentralización
marcaron conflictos de intereses muy específicos en cada país. pero
generalizados o presentes en cada uno de ellos. confrontaciones contra
el centralismo y entre diferentes proyectos de descentralización.
Al ser un proceso generalizado en toda América Latina también
es ambiguo y no tiene el mismo significado en cada lugar: existen
posiciones diversas y enfrentadas entre actores, proyectos y temas.
(Boisier, 1993) Aunque las diferencias son importantes entre países,
al lado de los grandes países, con Estados federales, cobró gran
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importancia por sus especificidades la descentralización en países
chicos como Bolivia, Ecuador, Perú, El Salvador, Nicaragua, entre
otros, cuyos procesos han sido muy interesantes en el tema de
desceniralización. Probablemente sea en estos países donde los cambios
han sido más importantes en términos relativos. (Arce, 2004)
2.
Formas y contenidos
La descentralización se ha referido a temas diferentes, aunque
generalmente relacionados, simultáneos a veces:
como transferencia d e competencias y recursos de un
nivel central de gobierno (un ministerio) hacia otro de
disiinio origen y que guarda autonomía (municipio).
como desconcentración o delegación de competencias de
unaadministración central (unministerio) a ciertos órganos
dependientes (una dirección del mismo ministerio),
como descentramiento (privatización) del lugar central
de la política y lo público, por la vía de la privatización
y transferencia de la responsabilidad estatal, pública y
política hacia el mercado (Carrión, 2003).
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en otros, a los sectores (educación o salud) en la mayoría. Todo ello
aparece como lo mismo pero no lo es, a pesar de formar parte del mismo
proceso de descentralización; ocurrieron los tres procesos, porque no
son excluyentes y están condicionados entre sí. Se han llevado a cabo
en niveles distintos del Estado, se han impulsado por separado O de
forma simultánea a la descentralización, desconcentración y10
descentración en los niveles nacionales (Colombiao Chile), provinciales
(PichinchaenEcuador), departamentales (Cundinamarcaen Colombia)
o al interior de un municipio en particular (Buenos Aires). (Carrión
2003) En resumen, el proceso fue muy desigual y con contenidos
diversos en cada país.
3.
Las analogías y diferencias e n la descentralización
Al contrastar estas formas generalizadas con los procesos reales
aparecen muchas analogías que permiten, desde las diferentes
experiencias, extraer consideraciones generales que ayuden a
comprender mejor cada una de las experiencias. Es útil resaltar dos
perspectivas analíticas: lacomparación desdeel tiempo parareconstruir
el proceso histórico y con otras realidades para conocer las
particularidades de cada caso.
En común con todos los países:
En los tres conceptos está presente la categoría centro: en los
dos primeros se afectó la relación centro-periferia que implica una
redistribución de la centralidad dentro del propio Estado (dos primeros)
y la pérdida de la centralidad en lo estatal (tercero). Los tres se han
presentado en todos los países, aunque con diferente intensidad. Se
observan concepciones particulares de reforma estatal, asignándole
mayor relevancia al municipio en algunos lugares, al territorio regional
-
El tema se hageneralizado y se ha legitimado políticamente.
La descentralización ha ocupado un lugar importante en
la agenda de discusión de América Latina, como también
de los organismos multi y bilaterales de crédito, de los
gobiernos, de los partidos políticos y de los movimientos
sociales.
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
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El tema ha caminado paralelo en importancia con conceptos
y procesos como democracia, derechos humanos o
desarrollo, con los cuales se confunde y por lo que alcanzó
un alto grado de legitimidad. Ello le dio a la
descentralización los contenidos diversos que porta.
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Se trata de un concepto polisémico, debido sobre todo a su
generalización y su alta legitimación, lo que se expresa en que se trata
de una ola global y, según Boisier (Blanes, 1993) una megatendencia
que "se deriva del hecho de tratarse de un fenómeno empujado por
cuatro poderosas fuerzas: 1) la revolución científica y tecnológica; 2)
la reforma estructural del Estado; 3) la creciente demanda autonómica
de la sociedad; y 4) la tendencia a la privatización de las actividades
públicas". La existencia de la megatendencia de la descentralización,
obligaapensarque el proceso tiene determinaciones generales. (Boisier,
1993; Carrión, 2003)
Aunque la descentralización ha sido un proceso relativamente
autónomo, en el que los países han tenido cierta flexibilidad para
ingresar, los países han tenido límites para diseñar las características
de sus procesos de descentralización. (Arce, 2004) Han existido factores
generales y se han impuesto lógicas por parte de los organismos
internacionales, lo que permite pensar en la existencia de modelos.
Pero la revisión de los casos, tanto en América Latina como
en Europa, muestra que los procesos en Alemania, España, Bélgica
o Inglaterra son diferentes entre ellos, así como lo son en relación a
Bolivia, Colombia y Ecuador; la descentralización no representa una
experiencia homogénea y menos aún que sea deseable y posible la
existencia de un modelo único. (Carrión. 2003) Los resultados fueron
muy desiguales de un país a otro y aunque tuvieron algo en común,
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en todo ellos se diferenciaron por las expectativas, los desafíos y las
agendas de los gobiernos. De forma diferente la descentralización pasó
a ser un imaginario de cada sociedad particular y se constituyó en la
reivindicación de los gobiernos locales. del sistema político, la
cooperación internacional multilateral o bilateral. los movimientos
sociales. los actores regionales, los pueblos indígenas. Todos ellos le
exigen cosas muy diferentes y hasta contradictorias a l a
descentralización.
El proceso tampoco ha sido el mismo en cada momento de la
historia. El caso de Bolivia es un ejemplo donde se invirtió mucho
en torno al tema, donde el camino ha tenido muchas vueltas, pasando
desde los trazos de la sociedad localista a propuestas de Estado; se
combinaron el apoyo de los organismos multilaterales con las
reivindicaciones de grupos sociales específicos. La descentralización
de los años 50, que se expresó en las luchas por el uso y apropiación
de las regalías, en los años 88 se la quiso imponer desde arriba en
forma de desconcentración de algunos sectores y en 1993 se la quiso
reducir a un proceso de municipalización. para abrirla posteriormente
a una desconcentración de ciertas funciones estatales. Finalmente, en
2005 se avanza hacia una propuesta de autonomías con un futuro
desconocido y muy abierto.
En estos recorridos aparece su complejidad, la multiplicidad
de actores y el profundo contenido político del mismo. "Ya no es un
tema de gobierno sino de Estado, no es algo que se pueda imponer
desde los mecanismos de cooperación, no es una tarea de un actor social
es un marco de acción social y política en la construcción del Estado
en nuestros países. Descentralización es un tema de país y de que ello
ocurra así dependen muchos otros temas relacionados con la
gobernabilidad. La descentralización ha sido y será un escenario
importante en la formación de fuerzas sociales y políticas que ha
'OPINIONES Y ANALISIS-
obligado a los partidos políticos a modificar sus formas de constitución
y a reformarse institucionalmente. Finalmente ha facilitado nuevas
formas de representación y de participación social y política. Pero está
en pleno proceso de construcción". (Carrión, 2003)
Con un denominador común. las experiencias han sido diferentes
según los principales temas: transferencia de recursos y competencias,
retos para el sistema político, para la modernización del Estado y la
integración territorial. Hubo muchas marchas hacia delante y retrocesos
y a pesar de ser una realidad muy cambiante y diferente según cada
uno de los países, pero tiene otra cosa en común, la de ser un punto
de referencia muy importante para la cooperación internacional que,
en su mayoría ha tenido un gran peso en los procesos, formando parte
de los mecanismos de globalización de la descentralización. La
descentralización forma parte de los temas de globalización y uno de
los artefactos de esta globalización fueron los organismos de
cooperación, tanto los multilaterales que invirtieron la mayor parte de
los recursos en los procesos administrativos de implementación, como
también los bilaterales que, además de recursos financieros pusieron
en la mesa de los países de la región sus propias experiencias y
aprendizajes. Así, América Latina ha avanzado en pocos años lo que
en otras latitudes costó décadas. La descentralización en la región
mezcla factores endógenos y exógenos, difícilmente separables.
(Carrión, 2003; Freres, 2005) A todo ello contribuyó la cooperación
internacional.
4.
Dos discursos en tensión
Dos discursos y dos prácticas, con frecuencia paralelos y
distantes recorren la región, el de la descentralización, caracterizado
como un proceso en que ha predominado la iniciativa estatal central,
centrífuga, y el del desarrollo local como el discurso de las comunidades
locales. de las agencias de desarrollo y del tercer sector, frente al
Estado.
La descentralización, como movimiento centrifugo del Estado
central, anotó su mayor éxito en los municipios, es decir, en el gobierno
local. La constitución de gobierno intermedio ha sido débil y ha
reportado más conflictos que fracasos, sobre todo en los países chicos.
En este Último escenario se mueven y desarrollan una serie de tensiones
y presiones que ponen de manifiesto la debilidad del papel central del
Estado frente a la sociedad civil y la política. Destacan dos tensiones
simplificando la situación: la estatización de la sociedad y la
socialización del Estado.
La estatización de lasociedad ha sido la tendencia predominante
y se ha expresado en diferentes formas, como la transferencia
(privatización) a la sociedad del capital estatal representado en
empresas, funciones y activos públicos; la delegación de funciones
estatales (tercerización) en algunos sectores sociales; la participación
en la administración de justicia; la planificación participativa y la
intervención de la sociedad, de las organizaciones sociales, en la
ejecución de los presupuestos estatales; la participación de ONGs y
fundaciones privadas mediante la contratación en proyectos y en
campañas públicas, desde la ejecución de obras hasta la implementación
de programas de capacitación; las políticas de cofinanciación y
cogestión entre el Estado y los grupos sociales comunitarios. Estos
y otros indicadores reflejan la corresponsabilidad de la sociedad con
las políticas estatales, lo que en buenas cuentas se trata de la
incorporación de la sociedad a las tareas del Estado. (Blanes, 2003)
La socialización del Estado es una tensión que ingresa al
producirse la apertura de las instituciones a la participación ciudadana
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y comunitaria, la participación en las políticas sociales (educación.
medio ambiente, vivienda y cultura) o los gobiernos locales, descritos
en el párrafo anterior. La sociedad irrumpió en las instituciones del
Estado paradisputardesde adentro el monopolio burocrático y partidista
en los asuntos de interés colectivo. Estos y otros caminos de forma
general han sido los caminos principales de penetración y apropiación
del Estado por parte de la sociedad. El creciente reclamo de democracia
directa a través de prácticas de participación política directa de la
sociedad aunque sean temporales y puntuales dentro de las instituciones
(los referéndos, los plebiscitos, las consultas populares, las iniciativas
legislativas y los cabildos abiertos) reflejan estas tensiones entre
estatización de la sociedad y socialización del Estado. Destacan en
Bolivia las llamadas agendas de enero o de octubre. De igual forma,
parte de esta tensión las tendencias por el control social del Estado,
referido a todas las prácticas aque acuden los ciudadanos, comunidades
y grupos sociales paralimitar el poder estatal. Porejemplo, las veedurías
ciudadanas, el derecho de petición, las audiencias públicas, las
rendiciones de cuentas y, en Colombia, el derecho de tutela, mediante
el cual todo ciudadano puede hacer respetar los derechos fundamentales
violados por el Estado o los particulares, el Comité de Vigilancia
boliviano. (Blanes, 2003)
A la inversa de lo que ocurre con los impulsos centralistas del
Estado, excesivamente homogéneos en sus contenidos y conceptos,
sobre todo por su estrecha relación con el aporte de la cooperación
internacional, en la lectura de los esfuerzos por el desarrollo local, se
encuentran una gama factores difícil de simplificar por expresar sobre
todo el nivel micro de la vida local. Estos impulsos locales se
caracterizan por ser un desafío y una oportunidad de apropiación, a
nivel local, de las reformas para la generación de condiciones y
capacidades locales para el desarrollo. Las reformas de los niveles
macro y meso -educación, salud, desarrollo rural sobre todo- aunque
no han sido bajadas de forma adecuada al nivel micro han encontrado
en este nivel un sin fin de reacciones de gran creatividad en muchos
casos. (BlanesIYañez, 1999)
Así, el camino de la descentralización es una vía de doble
dirección en toda la región, en la que se entrecruzan procesos de antaño
con procesos actuales, iniciativas estatales con respuestas y propuestas
de la sociedad civil, procesos de construcción del Estado nacional con
procesos micro,locales. Eldesarrollo local esunescenariodeencuentro
de estas dos tensiones: es un objeto construido por propuestas locales
y nacionales, las que no siempre encajan perfectamente en el proceso
de descentralización ya que no suelen articular todos los elementos
de un desarrollo sostenible integral en el que concurren las variables
de la cultura, particularmente institucional, del país, los grandes
procesosde reformaestructural, lareformas sectoriales y las densidades
locales. (Esser, 1996)
5.
Lo mucho que se le pide a la descentralización
Aunque se la mira a menudo como un proceso meramente fiscal
y administrativo, es también un objetivo político: cohesionar la unidad
nacional y facilitar la participación ciudadana. En países que han tenido
en un momento dado de su historia dificultades para mantener un nivel
mínimo de cohesión nacional, la experiencia ha demostrado que
acentuar y profundizar los modelos descentralistas, de regionalización
y aún los que se adentran en esquemas federales, ha resultado
conveniente para afianzar la unidad nacional. La menor centralización
ha demostrado que es un elemento de unidad y no de desunión, como
lo prueban experiencias como la española, la italiana, la alemana y
la del Reino Unido, para no mencionar sino casos europeos recientes.
'OPINIONES Y ANALISIS-
Los procesos descentralistas o federalistas bien dirigidos, facilitaron
la participación ciudadana en los procesos políticos, le dieron cercanía
y sentido de pertenencia polltica a los ciudadanos. (Restrepo. 2002)
Fenómenos como el aumento de la población, la urbanización,
la mayor demanda por servicios públicos, por educación, por salud,
por seguridad, son todas tendencias de la sociedad contemporánea que
se ven mejor atendidas y en las que pueden participar más
dinámicamente los ciudadanos si lo hacen dentro de marcos
descentralistas. Un estudio reciente del Banco Mundial anota: "Cerca
del 95% de las democracias actualmente tienen autoridades
subnacionales elegidas democráticamente, y los países en todas partes,
grandes, pequeños, ricos, pobres, están devolviendo poderes fiscales,
políticos y administrativos a los niveles subnacionales de gobierno".
(BM, 2000)
La descentralización está asociada con mucha frecuencia a la
eficiencia del gasto público, particularmente en torno a sectores tales
como educación primaria y secundaria, salud básica, saneamiento
ambiental. equipamiento urbano. Este tipode gasto, diferente de la gran
infraestructura o del gasto en defensa, por ejemplo, puede ser realizado
de manera más eficiente si se ejecuta a nivel descentralizado.
Finalmente, se buscó en la descentralización el objetivo de los
balances macroeconómicos y la reducción de los déficits fiscales de
los países. La descentralización no tiene como propósito único la
fiscalidad, pero gran parte de los impasses que se han presentado en
las finanzas públicas de los países latinoamericanos últimamente han
tenido que ver con disfuncionalidades fiscales. Pero este tema no está
resuelto y la descentralización está trasladando el déficit fiscal a los
otros niveles subnacionales.
'OPINIONES Y ANALISIS'
6.
La era de los gobiernos locales
Donde la descentralización ha tenido sus mayores avances ha
sido en el campo de los gobiernos locales. A partir de los años ochenta
hubo una notable recuperación en el dinamismo de estos gobiernos
en la región. La democratización y la crisis de la deuda externa fueron
los principales responsables de este resurgimiento. La experiencia de
autoritarismo con los gobiernos militares permitió reevaluar la
tradicional conceptualización latinoamericana de la democracia y las
fuerzas armadas pasaron a personificar la tradición centralista.
(Nickson, 2005)
Tras el histórico incumplimiento en el pago de la deuda mexicana
en agosto de 1982. uno tras otro, los países aceptaron programas de
ajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional
(FMI) para que la banca internacional aceptara la reprogramación de
la deuda y los paquetes de refinanciamiento. Esta "crisis fiscal del
Estado" afectó la prestación de servicios básicos a nivel local y los
gobiernos centrales devolvieron la responsabilidad de la prestación de
servicios de las entidades paraestatales a los gobiernos locales. La
capacidad de los gobiernos locales para suministrar estas nuevas
responsabilidades se fortaleció mediante importantes reformas en su
financiamiento: elevación del nivel real de transferencias fiscales del
gobierno central y mayores facultades para generar ingresos propios.
Esta reforma fue el reconocimiento, por parte de los gobiernos centrales,
del potencial fiscal de los gobiernos locales latinoamericanos. (Nickson,
fbidem)
El proceso de descentralización política fue también producto
del empuje de varios grupos de presión: los neoliberales buscaban
terminar con el déficit fiscal mediante el traspaso de funciones a los
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
niveles subnacionales de gobierno; los tecnócratas pensaban superar
la ineficiencia en el suministro de servicios básicos y los izquierdistas
esperaban cerrar la brecha entre el Estado y la ciudadanía mediante
nuevos mecanismos de participación democrática.
mismo tiempo. los gobiernos locales están desarrollando asociaciones
con organizaciones que representan a los ciudadanos más necesitados
de su jurisdicción, con el fin de asegurar que, en el marco de la creciente
preocupación por la erradicación de la pobreza, el diseño y la ejecución
de los nuevos mecanismos de provisión de servicios se adecuen a las
necesidades locales sentidas y que generen las participación de la
ciudadanía y su disposición a pagan por los servicios públicos".
(Nickson, 1995)
En los años noventa, dos nuevos factores impulsaron este
proceso de descentralización en marcha: 1) La rápida urbanización en
las pujantes metrópolis dela región y las deficiencias de la planificación
urbana realizada por el gobiemo central, casi exclusivamente sectorial,
con escasa coordinación entre los numerosos organismos estatales
encargados dela provisión delos servicios básicos. Habíaque fortalecer
el gobiemo local, capaz de proporcionar una planificación urbana que
fuera a la vez integral, responsable y democrática. 2) La globalización
en losaños noventa, que puso de relieve la necesidad de que las ciudades
mejoraran sus estructuras internas con el objeto de ampliar su
participación en la economía internacional, condujo a una renovada
preocupación por el gobierno local como la institución idealmente
ubicada para estimular y coordinar los esfuerzos de innumerables
instituciones del sector público y privado en el logro de un crecimiento
económico local sostenible.
Así, la descentralización se convirtió en uno de los pilares de
la gestión pública en la América Latina contemporánea. "La autonomía
política de los gobiernos locales está siendo fortalecida en casi todos
los países de la región. Están asumiendo nuevas responsabilidades por
los servicios urbanos, y al mismo tiempo están procurando un nuevo
papel como "facilitadores" de coaliciones locales de crecimiento
económico en coordinación con otros actores sociales. Están
desarrollándose nuevas formas de asociación entre los gobiernos locales
y el sector privado con el objeto de financiar las inversiones de
desarrollo a largo plazo que deben acompañar a la urbanización. Al
7.
Los nuevos gobiernos locales en América Latina
En el 2003 los 15.665 gobiernos municipales en América Latina
tenían una población promedio de 32.722 habitantes por municipio.
Estos municipios experimentaron un incremento radical en la escala
de sus operaciones y en lanaturaleza de sus relaciones con los gobiernos
centrales y con sus propios ciudadanos. En muchos países esto fue
producto de una reforma de las bases legales sobre las cuales operaban
los gobiernos locales.' En el resurgimiento de los gobiernos locales
relacionados con estas reformas legales resaltan tres aspectos
fundamentales que determinan la actividad municipal: la autonomía
política, la autonomía fiscal y la capacidad administrativa.
1
En Perú. la Ley Orgánica d e Municipalidades promulgada en 1984 sustituyó
a un conjunto de leyes municipales vigentes desde 1892. Nuevos códigos
municipales en Venezuela (1918). Bolivia (1985. 1994). Colombia (1986).
Paraguay (1981) y Nicaragua (1988). En México (1983) y Guatemala (1986)
se introdujeron profundas reformas a través de enmiendas de artículos en la
Constitución.
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
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Número y tamaño promedio de los gobiernos
locales en América Latina. 2003
la elección directa para periodos de entre dos y cinco años.' Surgieron
las asociaciones nacionales de municipios en muchos países de la
región. Aunque muchas de estas asociaciones habían existido desde
hace varias décadas, no habían surtido ningún efecto debido a su
dependencia política del gobierno central. Ahora se convirtieron en
una plataforma política importante en favor de una mayor
descentralización hacia los gobiernos locales.
Duración del mandato municipal y fecha de
las Últimas elecciones municipales
*
**
Argentina *
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Méxieo **
Nicaragua
Perú es el único país en América Latina que tiene una estructura de gobierno
local a dos niveles - 194 concejos provinciales y 1.634 concejos distritales.
Uruguay es el único país en América Latina que no tiene una estructura de
gobierno municipal. sólo gobiernos departamentales.
l
Últimas elecciones municipales
Duración del
m a n d a t o municipal
Pais
1
1
5 anos
1 Diciembre
1
4 años
1
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Nld
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de 2004
1 Octubre d e 2000
2002
Marzo de 2000
Noviembre de 1999
Noviembre de 2001
Noviembre de 2001
Fuente: Nickson y World Development Indicators, World Bank. Julio de 2003.
2
Aumentó la autonomía política de los gobiernos locales en
América Latina; el nombramiento de los alcaldes fue sustituido por
En Colombia (1988) y Paraguay (1991) por primera vez en la historia se eligió
directamente a los alcaldes. En Perú (1980). Bolivia (1985) y Chile (1992) se
llevaron a cabo elecciones municipales por primera vez desde 1968, 1950 y
1973 respectivamente.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
*
*'
5
5
3
5
3
años
años
años
años
años
'
capacitación impulsaron e1 fortalecimiento de las instituciones
nacionales de capacitación."
Mayo de 1999
Noviembre d e 2001
17 Noviembre de 2002
8.
En Argentina, la frecuencia de las elecciones municipales varía de acuerdo con
la ley municipal sancionada por cada provincia, así como el código municipal
dc los municipios en que la constitución provincial permite este tipo de
legislación local. La frecuencia más eomún es de cuatro años.
En Méxieo. la fecha de las elecciones municipales varia de acuerdo con la
constitución de cada estado.
A partir de los años ochenta se fortalecieron las finanzas locales
como parte de la vigorización general de los gobiernos locales en
América Latina, aunque ésto varió de país a país. El gasto municipal
per cápita creció rápidamente en términos reales. y la contribución de
los gobiernos locales en el total del gasto público se incrementó. Con
las notables excepciones de CostaRica y Paraguay, donde la proporción
se estancó en un 1% y 4%, respectivamente, la participación aumentó
de un 6% a 10% a principios de la década de los ochenta a alrededor
de un 15% a 20% a finales de siglo XX. Los casos más llamativos
fueron Colombia, donde esta participación superó el 25% para finales
de siglo y Brasil, donde saltó de un 11% a alrededor de un 20%.
(Nickson, 2003). Los gobiernos centrales aumentaron las transferencias
y las facultades para generar nuevas fuentes de ingresos propios. Este
fenómeno fue especialmente notable en municipios pequeños.
En América Latina, la relación entre cooperación internacional
y descentralización ha sido bastante estrecha. El Comité de Ayuda al
Desarrollo (CAD), el foro oficial de los donantes, en sus orientaciones
sobre desarrollo participativo y buena gestión pública de principio de
los años noventa defendió la necesidad de "proporcionar apoyo para
programas de descentralización e intensificar la capacidad del pueblo
a niveles locales ..." (Freres, 2005)
Lacomunidad de donantes llevaaños favoreciendo el desarrollo
local, el interés por la descentralización es más reciente, por varios
factores: la aparente complementariedad que tiene la descentralización
con las reformas económicas neoliberales y su estrecha conexión con
los esfuerzos a favor de la democracia y la gobernabilidad. La
descentralización representa un Estado más eficiente y políticamente
fomenta la participación y ayuda a desarrollar la ciudadanía, lo que
redunda en un Estado más efectivo y que rinde cuentas.
1
3
A partir de los años ochenta la mayoría de los países de la región
ya disponía de órganos de capacitación municipal y empezaron a recibir
impulso a sus operaciones a través del aumento en los fondos recibidos
del gobierno central y del extranjero. Varios programas regionales de
El (re)descubrimiento d e "lo local" en la cooperación
El CLAD, fundado en 1972 en Caracas. realiza un importante trabajo en la
reforma del Estado en AméricaLatina. En 1981 se estableció en Quito, Ecuador,
una división regional de la Unión International de Autoridades Locales (IULA).
A través de su divisón de capacitación, CELCADEL. la IULA ha emprendido
un amplio programade cursos, talleres y seminarios en todalaregihn. enfatizando
"la capacitacihn participativa" y "la capacitación de capacitadores".
'OPINIONES Y ANALISIS-
Por factores internos a los propios países donantes, hubo mucho
interés en el campo de la descentralización: procesos amplios de
reforma o renovación demociática en países ricos y la ampliación de
los programas de descentralización regional y10 municipal;
"desconcentración" en las propias estructuras de cooperación, mediante
la transferencia de personal, recursos y poder de decisión desde las
sedes en las capitales de los donantes a las oficinas locales en el Sur;
un nuevo consenso internacional acerca de las formas de relación con
Los países en desarrollo, principalmente a través de las llamadas
"asociaciones"; enfatizando el diálogo.'
Los donantes llevan a cabo su ayuda en este ámbito por tres
víasprincipales: unenfoqueUdesdearriba"mediante el apoyo areformas
políticas nacionales; la elaboración de legislación y regulaciones; y
el fortalecimiento institucional. Esta ayuda se centra en el trabajo con
los gobiernos nacionales como actores predominantes en el proceso
de descentralización. La ayuda a la descentralización consistió en la
desconcentración de la ayuda y la implicación de gobiernos locales
en políticas sectoriales nacionales. Por otro lado, se apoyó a programas
y proyectos de desarrollo de base territorial/comunitario, junto con
asistencia sectorial y fortalecimiento de instituciones locales. Es la
ayuda más "localista", la que se centra en fortalecer la capacidad de
los actores en el territorio y frecuentemente se hace con la participación
de las ONG's.
4
En el Comitd de Ayuda al Desarrollo (DAC, 2000 y 2003). se enfatiza en la
necesidad de reformas institucionales para lograr una mayor eficacia y la
descenrralizaci6n en la toma de decisiones y en recursos es fundamental para
las estrategias de lucha contra la pobreza.
'OPINIONES Y ANALISIS'
Recientemente algunos donantes han iniciado un proceso de
reflexión y evaluación sobre esta cuestión. Al respecto, uno de los
trabajos más completos hasta ahora ha sido el llevado a cabo por el
Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Ayuda del CAD con la
participación activa de muchos donantes bilaterales. "En 2002 se
organizó un seminario internacional en Oslo, Noruega, para presentar
y discutir un estudio que se había realizado recogiendo las conclusiones
de evaluaciones hechas por muchos donantes. El Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) publicó en 1998 una serie de reflexiones propias
extraídas de nueve estudios de casos analizados por la Oficina de
Evaluación con lecciones, "best practices" y temas surgidos. Lacuestión
de cómo vincular el enfoque de "sector wide approaches" (SWAP) con
la descentralización es una preocupación creciente para muchos
donantes. Al respecto, un centro europeo coordinó una reflexión
internacional acerca de la experiencia en África, con implicaciones para
otras regiones; de hecho, uno de los estudios de caso que se analizó
fue de Bolivia". (Freres, 2005)
La cooperación descentralizada (CD) representa actores
descentralizados en los países donantes; comparte una natural
apreciación por lo local, los agentes de la CD entienden mejor la
realidad política, económica y social que hay en ese ámbito en
Latinoamérica. La presión cívica ha desempeñado y desempeña un
papel importante en el estimulo, la emergencia y el auge de la
cooperación descentralizada; esaconsonanciacon laciudadanía tendría
que reflejarse en las acciones realizadas en el Sur.
La cooperación en España tuvo su "boom" en los noventa,
coincidiendo con un momento de crisis en el sistema oficial de ayuda.
"A diferencia del gobierno central que no era capaz de aumentar la
ayuda oficial al desarrollo y que mezclaba otros intereses de política
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
ha ido destinada a fines y acciones muy diversas y dispersas -muchas
veces a acciones reducidas gestionadas por organizaciones no
gubernamentales- lejos de un planteamiento estratégico que aborde las
formas más adecuadas para apoyar el desarrollo local en América
Latina. Los resultados fueron muy diversos, pero como denominador
común de resultados, poco satisfactorios, tanto para la cooperación
como para los países de la región. Aunque las experiencias hayan sido
son muy diversas, han producido novedades interesantes; por ejemplo,
aquellas procedentes de parte de varias entidades descentralizadas en
distintos países miembros que señalan nuevas vías paralograr unmayor
impacto en esta área. (Blanes-Pabón, 2005)
exterior con la ayuda, las administraciones descentralizadas se
"comprometían" a cumplir con el objetivo internacional del "0,7%"
y decían que su cooperación'sólo obedecía a motivos de solidaridad,
y que había sido impulsada fundamentalmente por sus ciudadanos"
(Freres, 2005). Desde entonces aumentó "espectacularmente la CD en
España, llegando a significar el 15% de la ayuda bilateral del país.
En algunos estados del Sur, especialmente en Iberoamérica, la suma
de aportaciones descentralizadas supera la cooperación del gobierno
central. Un caso extremo, pero no tan distante de lo que se observa
en muchos países de la región, es Cuba". (Freres, 2005)
"Más de las tres cuartas panes de esta cooperación se canaliza
a través de proyectos de ONG's en convocatorias públicas donde las
bases son muy genéricas. De tal manera, a falta de estrategias y planes
para dirigir los recursos hacia objetivos establecidos por las
administraciones públicas descentralizadas, la ayuda descentralizada
refleja los intereses y objetivos -legítimos pero muy variados y a veces
contradictorios- de las propias ONG's. Sólo en los últimos años
algunos donantes de la C D han introducido instrumentos para orientar
sus subvenciones más estratégicamente. Parte de ese esfuerzo implica
realizar más cooperación directa con homólogos del Sur; algunos
hermanamientos municipales son ejemplos de ello". (Íbidem)
Para muchos países de la Unión Europea se trató de una
oportunidad para poner a prueba las potencialidades de sus valores y
las propias formas de cooperación descentralizada producto de sus
desarrollos sociales y políticos internos. Aunque no haya existido una
posición clara y definida, por el contrario se ha caracterizado por una
diversidad de situaciones y experiencias, d e intensidades y de
profundidad diferentes, en algunos casos se trató de un tema central
y en otros muy periférico. Hasta ahora buena parte de esa cooperación
1
1
9.
i1
En medio del auge municipal persisten muchas cuestiones que
condicionan el desempeño de los gobiernos locales, estrechamente
relacionadas con la consolidación democrática. Además, debido a la
débil consolidación de los gobiernos intermedios, los municipios
resultan doblemente importantes en la gestión pública. Algunos de los
principales temas son la gestión de recursos humanos; la rendición de
cuentas frente al gobierno central y la relación con la ciudadanía.
I
t
1
l
Desafíos de los gobiernos locales contemporáneos en
América Latina
Se esperaba que la "municipalización" de los servicios básicos
en América Latina incrementase la demanda de personal técnicamente
calificado necesario para asegurar una eficiente gestión municipal. Sin
embargo, la situación es muy diferente y aunque el tema de la gestión
d e los recursos humanos es clave para una buena administración
municipal, ha estado ausente del debate sobre el fortalecimiento de
los gobiernos locales en América Latina. No es un aspecto puramente
"técnico" que d e alguna forma se resolverá en el proceso de
-OPINIONES Y ANALISIS-
descentralización. La ausencia de una carrera municipal constituye una
deficiencia generalizada en los gobiernos municipales de la región si
se la compara con otros países del mundo. Los vínculos familiares
y políticos son un aspecto clave en la selección de los cargos
municipales. Rara vez se anuncian en la prensa y los intentos por
introducir el reclutamiento de personal mediante concurso público se
han visto obstaculizados por el reclutamiento de personal "temporario"
que suele pasar a permanente. El clientelismo continúa fuerte sobre
las prácticas basadas en el mérito. La antigüedad predomina sobre la
eficiencia y el rendimiento.
El exceso de personal, consecuencia de las prácticas
clientelistas. es generalizado. Incluso en los municipios más grandes
de la región, el nivel de personal es elevado en comparación con los
estándares internacionales, especialmente considerando la variedad
relativamente limitada de servicios que proveen en la actualidad. Una
parte muy importante de los gastos de personal sigue predominando
en el gasto, lo que se suele disfrazar bajo diversas formas de "inversión".
El sistema de personal es sumamente fragmentado y no existe
una integración entre los sistemas de personal del gobierno central y
locales. El gobierno local tampoco está unificado horizontalmente,
cada municipio tiene su propio sistema de personal. La falta de una
integración vertical u horizontal obstaculiza notablemente la movilidad
del personal de los gobiernos locales y constituye un factor que impide
un sistema de carrera administrativa municipal. En muchos países
desaparecieron las escuelas municipales.
Por la falta de integración dentro del sistema de personal en
los gobiernos locales, los empleados se dividen en dos categorías, los
que ocupan cargos de confianza y los que ocupan cargos permanentes.
I
'OPINIONES Y ANALISIS-
Los primeros, a discreción del alcalde, incluyen a los funcionarios de
alto nivel, sobre todo los involucrados en el presupuesto y en la
formulación de políticas. Es un sistema afectado por la discontinuidad,
lo que afecta negativamente la "memoria institucional", inexistente en
muchos gobiernos. Es la principal plaza de clientelismo. Al contrario
de los permanentes, los nombramientos a cargos de confianza son
extremadamente flexibles y quienes no cumplen adecuadamente sus
funciones pueden ser fácilmente despedidos por el alcalde. La alta
rotación de los funcionarios de alto nivel entre los cargos municipales
de confianza es muy frecuente en Chile, Brasil y México, aunque aún
no lo es tanto en los países más pequeños de la región. (Nickson, 2005)
La gestión personalizada hace del alcalde la figura central en
los gobiernos locales en América Latina en detrimento de una gestión
moderna y que se refleja en una estructura organizacional distante de
la definida en los organigramas y en la clasificación de cargos que
los acompañan. La concentración de la toma de decisiones en el nivel
del alcalde implica una escasa delegación de las decisiones a los
departamentos de línea, lo que dificulta una gestión eficiente que
conduce a duplicaciones y desacuerdos: las decisiones son "órdenes"
del alcalde, que fomentan la falta de iniciativa dentro d e los
departamentos de línea, los que no cuentan con planes a largo plazo.
Se observa mayor preocupación por la rendición de cuentas,
accountability, del gobierno local frente al gobierno central, sobre todo
por presiones de la cooperación. Con el incremento del nivel de las
transferencias financieras del gobierno central a los gobiernos locales,
la mayoría de ellos funcionacomo una asignación global o de "propósito
múltiple" del gobierno central y que generalmente no están restringidas
para gastos sectoriales específicos. En consecuencia, se ha incrementado
la discreción municipal en la asignación de sus recursos financieros
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
de acuerdo con las prioridades locales. En la mayor parte de los países,
la supervisión financiera de los gobiemos locales está encomendada
a la ContraloríaGeneral, cuyo objetivo principal es asegurarlalegalidad
de los gastos y de la generación de los ingresos municipales. La
ejecución municipal se evalúa sólo en términos de su conformidad con
el presupuesto y de la corrección financiera. Ello asume la forma de
auditorias a priori y a posteriori de las cuentas municipales, en las que
se controla tanto la preparación y la ejecución de los presupuestos,
como la compra y la venta de activos municipales. (Nickson, 2005)
t
1
Ciudadanos por concejal en algunas ciudades de América
Latina y Europa (Año 2001)
Estos datos reflejan el desequilibrio entre el poder ejecutivo
1
!
Existe una tendencia favorable por el monitoreo nacional de
los servicios básicos en los gobiernos locales. Sin embargo, los
gobiemos centrales de América Latina no están aún en condiciones
de asegurar normas universales de provisión de servicios a todos sus
ciudadanos en servicios como educación, salud pública, vivienda y
agua potable. Las transferencias fiscales no están vinculadas a
mecanismos que aseguren un buen nivel del servicio en los municipios.
Se van incorporando fórmulas que incluyen la consideración de equidad
como uno más de varios factores en el sistema de provisión de servicios.
Aunque se han incrementado las escalas y la transparencia en los
últimos años, las transferencias han tenido un escaso impacto en la
disminución de las disparidades en el nivel de la provisión de servicios
entre y dentro de los distintos municipios.
En relación con el tercer desafío, se observa una relación más
estrechacon laciudadaníamediante el fortalecimiento delademocracia
representativa y participativa, en los últimos veinte años, las principales
reformas electorales han fortalecido la democracia representativa al
nivel municipal; laelección directa de alcaldes ahora constituye la regla
en la región, así como la extensión del período de sus mandatos, y
el requisito en algunos países, como Colombia, de que los candidatos
al cargo de alcalde deben presentar un plan de acción si son elegidos.
La reducida proporción de concejales por habitante limita el ejercicio
de la ciudadanía.
(Nickson, 2005)
y el concejo municipal. La figura y el poder del alcalde son muy
superiores al del concejo en todos los países. La excepción es el Brasil.
En general los concejales en América Latina carecen de asesores
personales en cuestiones financieras para poder evaluar la eficiencia
de la gestión municipal.
.
Sin embargo, muchos gobiernos municipales en la región
valoran la participación ciudadana como un ingrediente esencial para
el fortalecimiento de las perspectivas de la democracia a largo plazo
a través de mecanismos de diálogo y de formación de consenso al nivel
municipal. Los esfuerzos del gobierno central por estimular la
participación ciudadana se llevaron a cabo principalmente a través de
'OPINIONES Y ANALISIS-
revisiones en la legislación de los gobiernos locales para estimular a
los gobiernos municipales a otorgar reconocimiento oficial a las
organizaciones vecinales, realizar referendos y plebiscitos locales,
aceptar la posibilidad de revocación del alcalde y aceptar las iniciativas
locales. En muchospaíses también se obligó alos gobiernos municipales
a realizar consultas directamente con la ciudadanía a través de los
cabildos abiertos. Aunque no dieron los resultados esperados destaca
la experiencia de Bolivia a partir de 1993.
Han aparecido mecanismos de consulta ciudadana en varias
ciudades para la formulación de políticas: las Juntas Administrativas
Locales en Colombia (1986), la red de juntas locales creada en San
Pablo (fines de los 80's). los concejos vecinales (CCZ's) en Montevideo
(1993), planificación participativa en Bolivia (2003). Con la notable
excepción del presupuesto participativo en la Municipalidad de Porto
Alegre, y otros gobiernos locales en Brasil, la mayor parte de estas
iniciativas estuvo motivada principalmente por consideraciones de
índole gerencial. Como tales, procuraron asegurar una prestación más
efectiva de servicios básicos a través de la creación de estructuras de
administración desconcentrada a nivel zonal.
En los años noventa se observa una brecha entre la retórica y
la realidad de la participación ciudadana. A pesar de reconocidas
excepciones que recibieron mucha publicidad internacional, por lo
general el nivel real de participación ciudadana no es superior al que
puede encontrarse en otras regiones del mundo con niveles de vida
comparables. Con frecuencia. la movilización se basó en demandas
específicas, y una vez que éstas fueron satisfechas, la participación
tendió a disminuir. En muchos países. la transferencia de activistas
locales de las ONG's que pasaron a ocupar posiciones en el gobierno,
en muchos casos al nivel municipal, provocó una crisis de liderazgo
y de dirección en las mismas organizaciones vecinales.
La mayor parte de los casos de participación ciudadana parecen
haber tenido lugar a iniciativa personal del alcalde, cuyo papel de
facilitador mostraba muchas deficiencias. Este papel fomentaba una
red de relaciones individuales entre los dirigentes vecinales y el alcalde,
marginando en el proceso a los concejales y a la mayor parte de los
miembros de los grupos vecinales. En muy pocos casos tales iniciativas
se institucionalizaron, a raíz de que no se modificaron los procesos
administrativos y de toma de decisiones. En casos como Bolivia, donde
este aspecto está institucionalizado, su incidencia es cada vez menor
en el ejercicio de una ciudadanía organizada. La relación entre la
democracia participativa y la democracia representativa al nivel
municipal sigue siendo problemática en muchas partes de América
Latina.
El actual resurgimiento de los gobiernos locales en América
Latina es todavía un fenómeno reciente e irregular, por lo que es difícil
evaluar su efecto a largo plazo. Sin embargo, habrá que observar si
con la delegación de mayores competencias y recursos financieros a
los gobiernos municipales, combinadas con una mayor autonomía
política y mayores transferencias fiscales, se fortalece el caudillismo
y se debilita el nivel de eficiencia en la gestión municipal. Con ello
se cuestiona la viabilidad financiera del proceso de descentralización,
sugiriendo que podría amenazar la estabilidad macroeconómica. En
varios países las transferencias financieras del gobierno central han
superado a la transferencia de nuevas funciones a los gobiernos locales.
Se puede ser optimista por el proceso de descentralización en
América Latina, existen fuerzas que impulsan los procesos de
democratización y descentralización paralelos al fortalecimiento de la
sociedad civil. Estas fuerzas sociales están profundamente arraigadas
y aunque su gestación es lenta, pero son extremadamente poderosas
'OPINIONES Y ANALISIS-
a largo plazo. Tras décadas d e gobiernos autoritarios han renacido a
partir d e los años ochenta. En e l nivel local está cobrando fuerza un
movimiento deconsiderable importanciahistórica. D e hecho, el redoble
d e tambores podría estar anunciando por fin l a muerte d e l a famosa
"tradición centralista d e América Latina". (Nickson, 2005)
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José Luis Roca*
Introducción
En el presente trabajo se examinan los acontecimientos que
condujeron a que, por primera vez en nuestra historia, se convocara
a elecciones para prefectos de los nueve departamentos de la república
que deben llevarse a cabo en diciembre, 2005. A ese fin, se ha
considerado necesario retroceder hasta finales del período colonial y
comienzos de la república cuando aparecen los departamentos como
herederos del régimen de intendencias. Con el deseo de explicar mejor
el funcionamiento de estas instituciones, se menciona la actuación de
dos intendentes españoles (Sanz y Viedma) y del primer prefecto de
Santa Cruz, José Videla, a comienzos de la república.
Los prefectos son caracterizados como funcionarios de
importancia clave para el mantenimiento de un gobierno, sobre todo
en el siglo XIX. En la parte final del artículo, se busca demostrar cómo
*
Licenciado en Ciencias Sociales y Doctor en Derecho. Esrudios en Historia
y Derecho. Mastcr en Derecho Comparado. Caredrático de Historia de América
(U.M.S.A) Columnisra y redactor de los principales diarios de Bolivia. Fue
Presidente de la Sociedad Boliviana de Hisroria, Individuo de Número de la
Academia Boliviana de Historia, de la Sociedad de Estudios Geográficos e
Históricos de Santa CNZ. Sus principales publicaciones: "La Revolución de
Charcas en Chuquisaca y en La Paz"; "Fisonomía del Regionalismo Boliviano";
"Gabriel René Moreno el Hispanoamericano".
'OPINIONES Y ANALISIS-
la forma de elección del pre'fecto y las competencias que a él se le
asignan. están en relación directa con el tema de la descentralización
y, en los últimos tiempos, con la exigencia para la adopción de
autonomías departamentales. Como cierre, se presentan algunas
conclusiones.
1.
Intendencias y departamentos, intendentes y prefectos
Los prefectos de la época republicana son los descendientes
directos de los intendentes coloniales. De éstos. aquéllos heredaron
la prerrogativa de mandar sobre extensos territorios donde se
establecieron las intendencias primero, los departamentos después. Las
atribuciones que ejercieron los prefectos al principio de nuestra vida
republicana, son casi un calco de las que figuran en la legislación
indiana para los intendentes. Unos y otros tenían ingerencia en asuntos
de guerra y hacienda los que, antes delainstauración de lasintendencias,
eran ejercidos o por la audiencia o por el virrey. Tanto intendentes
como prefectos fueron concebidos como una dependencia del poder
central pero éste no pudo evitar que muchas veces aquéllos se
convirtieran en sus competidores y hasta en sus adversarios.
De acuerdo a la Ordenanza de Intendentes para el virreinato
de Buenos Aires,' instaurada por el gobierno español en 1782. en lo
que corresponde al actual territorio boliviano. se crearon cuatro
intendencias: La Plata, La Paz, Potosí y Santa Cmz de la Sierra, ésta
última con sede en Cochabamba. De ahí tenemos que las jurisdicciones
1
El nombre completo del documento es Real Ordenanza para el establecimiento
e instrucci6n de intendentes de ejército y provincia en el virreinato de Bucnos
Aires. de orden de Su Majestad. Fue impreso en Madrid. Imprenta Real, 1782.
'OPINIONES Y ANALISIS-
departamentales fueron las mismas que las intendenciales, con las
variaciones que se señalan a continuación.
Cuando tuvo lugar la asamblea fundacional de 1825, Santa Cruz
y Cochabamba enviaron a sus representantes cada una por separado,
lo que automáticamente dio origen a dos departamentos distintos. Esto
tuvo lugar no obstante de que la ciudad de Santa Cruz era sólo una
subdelegación, entidad subalterna de la intendencia. De ahí que, el
hecho de haberse aceptado esa representación y el haber esperado la
llegada de los diputados cruceños Seoane y Caballero a fin de que ellos
suscribieran el acta de la independencia, es una muestra inequívoca
de la voluntad nacional en la conformación de la república con la
participación de todas sus regiones.
Por su parte, Oruro dependía de la intendencia de La Plata pero
adquirió la categoría de departamento en 1826. El mismo año se
incorporó Tarija cuya población exigió formar parte de la nueva
república, desprendiéndose así de la tutela argentina. Beni fue creado
durante el gobierno de Ballivián en 1842 y, finalmente, el antiguo
Territorio Nacional de Colonias del Noroeste fue convertido en
departamento en la Convención Nacional de 1938, con el nombre de
Pando.
Teniendo en cuenta que la reordenación producida durante la
república ha sido mínima, puede afirmarse que Bolivia es el único país
hisoanoamericano aue conserva la estructura territorial básica diseñada
por los españoles pues en el resto de los países ha prevalecido la
tendencia a aumentar el número de departamentos segregando territorios
de los que existían originalmente. Este hecho. sumado a la variedad
sociocultural de los distintos segmentos que constituyen la Bolivia
actual, constituye la fortaleza, a la vez que la fragilidad, del país.
51
'OPINIONES Y ANALISIS-
Fortaleza, porque la suma de'esas unidades territoriales extensas y de
gran variedad económica y cultural, da origen a una definida y sólida
estatalidad boliviana. y fragilidad, debido a que los antagonismos y
fricciones internas por lograr la supremacía regional han puesto, más
de una vez. en aprietos a la supervivencia del estado nacional.
Pero, en todo caso, la persistencia en el tiempo de aquella
estructura territorial, el ser grandes, el poseer una identidad nacional
y el hecho de que todos ellos cuenten con elites interesadas en su
conducción y progreso, han determinado que los departamentos posean
fuerzapolíticay peso específico sin loscuales no seconcibelaexistencia
de la república.
Antes de la adopción del régimen de intendencias, la autoridad
real residía en los corregidores. Estos supervisaban el reclutamiento
de los indios para la mita de Potosí, recaudaban el tributo, cobraban
las alcabalas y fijaban, a su arbitrio, cupos de mercancías que los indios
forzosamente debían comprar, así no las necesitaran. Los corregidores
cometían un sin fin de abusos y, por tanto, eran los funcionarios más
odiados por la población nativa.
El cargo de intendente fue creado con la finalidad de suprimir
los excesos de los corregidores y, en general, para ejercer una mejor
y más eficaz administración de las colonias. Éstas acababan de ser
sacudidas por la Gran Rebelión Andina de 1780 cuyos protagonistas
fueron Tomás Katari, cacique de Chayanta, José Gabriel Condorcanqui
(Tupac Amaru). cacique de Tinta, y Julián Apaza (Tupac Katari), indio
del común, oriundo de Ayo Ayo. Al finalizar estas trascendentales
conmociones sociales, la autoridad real puso en práctica muchos de
los postulados de sus líderes. entre ellos la rebaja de la alcabala y la
supresión de los corregidores.
Pero la creación de las intendencias obedeció, también' al
propósito de reducir el poder que ejercían tanto el virreinato como la
audiencia. Durante los tres primeros siglos coloniales, los virreyes
tenían poder discrecional en sus distritos al punto de ser considerados
como meros intermediarios entre Madrid y las oligarquías o elites
locales. Esta tendencia se mantuvo hasta que, por necesidades fiscales
acaecidas durante el mando de los últimos reyes Borbones (segunda
mitad del siglo XVIII), la autoridad se centralizó. Los intendentes
pasaron a depender directamente del Consejo de Indias. o sea de la
autoridad real.
La Audiencia de Charcas era un tribunal de apelación que
conocía las causas sustanciadas por funcionarios como alcaldes y
corregidores. Sin embargo, por causa de lo dilatado de su extensión
territorial, por el hecho de encontrarse a enorme distancia de la sede
virreinal y, sobre todo, debido a las inmensas riquezas que atesoraba
su suelo, la Audiencia ejercía' de facto, funciones de gobierno pese
a tener el carácter de subordinada frente a las de más rango: las
virreinales y las pretoriales. Esto daba lugar a frecuentes quejas de
los virreyes del Perú y de Buenos Aires (de los cuales, sucesivamente
dependió Charcas) quienes denunciaban a los oidores por arrogarse
atribucionesqueiban mucho más alláde las queeran de su competencia.
La reorganización territorial obedeció, porúltimo, alanecesidad
de obtener más recursos fiscales. En la segunda mitad del siglo XVIII,
España se vio envuelta en una serie de contiendas bélicas europeas
que debieron ser financiadas elevando los impuestos que gravaban la
actividad económica en las colonias y cuyo peso recaía en la población
indígena. Eso dio lugar aque laalcabala (el principal impuesto colonial)
se incrementara en un 100%, principal causa de las rebeliones de 1780.
Sofocadas éstas. la situación no cambió mucho pues los intendentes
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANÁLISIS'
eran los funcionarios encargados de velar por la misma eficaz
recaudación que antes estaba confiada a los corregidores.
Para efectuar aquellas tareas, Sanz se valió de los servicios de
Pedro Vicente Cañete y Domínguez, competente jurista criollo y
estudioso de la realidad indiana. Cañete escribió en 1787 una
monuniental "Guía" de Potosí2 que contiene muy valiosa información
sobre la sede del Cerro Rico y sus partidos que eran, Porco, Chichas,
Lípez, Atacama' y Tarija. En la Guía figura, además, un minucioso
informe sobre la industria minera, el estado en que se encuentran los
ingenios beneficiadores del metal, los problemas que encontró en cada
uno de los partidos que forman la intendencia y, en general, la manera
de encausar un gobierno más eficiente.
Los intendentes eran, además, gobernadores de su respectiva
provincia y, aunque sin voto (en el caso de la intendencia de La Plata),
presidían las reuniones del tribunal de la Audiencia, todo lo cual hizo
que acumularan inmenso poder. Los 43 años que transcurren desde
que fueradictada la Ordenanza (1782) hasta la fundación de la república
(1825) están marcados por el mando autoritario de los intendentesgobernadores quienes se fueron convirtiendo (según la crítica de la
época) en "pequeños virreyes".
1.1.
Francisco de Paula Sanz y Francisco de Viedma,
intendentes de Potosí y de Santa Cruz-Cochabamba
Dos intendentes han dejado una huella indeleble de su paso por
el poder en Charcas: Francisco de Paula Sanz, de Potosí y Francisco
de Viedma de Santa Cruz-Cochabamba. Ambos actuaron en la época
de lo que se llamó "despotismo ilustrado", tendencia que postulaba
el avance de las ciencias experimentales (física, biología, química,
mineralogía, entre otras) por encima del escolasticismo y la teología
que hasta entonces caracterizaba la educación colonial. Pero ese precoz
intento de ingresar a la modernidad, no implicaba atenuar los rigores
del absolutismo monárquico, mucho menos el otorgar algún grado de
autonomía o autogobierno a los reinos de ultramar. A lo sumo, estos
singulares personajes se ocuparon de conocer y describir los territorios
de su jurisdicción, evaluar las riquezas que ellos atesoraban y aconsejar
a la corona sobre las normas y la conducta que debían adoptarse para
administrarlos mejor.
1
Sanz, asimismo, intervino en los conflictos que tenían lugar
entre los colonos de origen español procedentes de Chuquisaca y Santa
Cruz con los indios chiriguanos. En 1804, éstos asaltaron las misiones
de Obaig y Pirití e hicieron iguales incursiones en Guacara y Salinas.
Para reprimirlos, la Audiencia envió al gobernador potosino quien, a
la cabeza de indígenas reclutados en Tomina y Tarija, inflingió serias
derrotas a los alzados. Cuentan las crónicas que durante esta campaña,
un cacique llamado Tapenín que era conducido por dos milicianos, al
2
Ver. Guío H~stórica.Geogrófica, Física, Polirica, C i ~ iyl Legal del Gobierno
e hiendencia de Potosí. Después de más de siglo y medio de haber permanecido
inédita. fue publicada en 1952 por el investigador potosino Armando Alba.
3
Uno de los títulos más claros y contundentes de Bolivia sobre el "partido" o
provincia de Atacama, anterior a la república (que siempre ha tratado de ser
desconocido por Chile), es la Ordenanza de lntendentes y la obra d e Cañete
quedescribeendetalle Aiacama y sus puertos e incluye unmapaque los muestra.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
1
llegar al borde de un barranko, se lanzó al vacío, arrastrando tras sí
a sus dos capto re^.^
A comienzos d e la guerra d e independencia, Sanz fue el más
apasionado opositor al pronunciamiento de la ciudad de L a Plata e n
1809 durante la crisis de la monarquía española que desconoció la
autoridad del virrey Liniers transfiriéndola a la Audiencia. Ofreció
sofocarlo enviando tropas pero éstas se tornaron innecesarias debido
a que el nuevo intendente, Vicente Nieto, arregló la situación de manera
pacífica.
1
La suerte de Sanz cambió a raíz de la primera incursión de los
revolucionarios argentinos en territorio de Charcas al mando de Castelli
y Balcarce. Cuando éstos lograron el triunfo militar de Suipacha,
prendieron a las principales autoridades españolas, entre las cuales
estaba el gobernador potosino quien fue fusilado junto al derrotado
jefe militar José Córdova.
Francisco de Viedma, por su parte, se ocupó d e conocer hasta
el último rincón del territorio que estaba bajo su mando. Escribió una
valiosa "Descripción de la provincia de Santa Cruz de l a Sierra", hasta
hoy fuente esencial para el conocimiento histórico y geoeconómico
de la zona. Viedma, además tomó a su cargo una tarea que había sido
tradicional de los gobernadores cruceños: llevar la guerra hasta la tierra
de los chiriguanos a quienes se consideraba enemigos de la corona.
En l a época de Viedma, estos nativos ejercían permanente hostilidad
4
F. Calzavarini en su "Introducción" a D. Giannechini, Hisroria narural,
geográfica. elnográfica y lingüística del Chaco Boreal. escrita en 1898 y
publicada en Tarija, 1996.
contra las misiones que habían establecido los padres franciscanos en
la región del Chaco y, al mismo tiempo, atacando a establecimientos
ganaderos que, ajuiciode los indios, se habían establecido en territorios
d e los que ellos se sentían dueños. Para contrarrestar estas acciones,
en 1800, Viedma se enfrascó en una guerra que quiso ser d e exterminio
para los infractores pero en la cual las fuerzas a su mando quedaron
muy mal aradas s.^
Viedma mantuvo malas relaciones con los franciscanos. Estos
defendían el derecho indígena a decidir con entera libertad si querían
establecerse en la misión o permanecer en sus tecuas, tipo de aldeas
donde los chiriguanos preservaban sus costumbres y tradiciones. En
cambio, el gobernador cruceño sostenía que los indígenas estaban,
como cualquier otro súbdito de España. sujetos a la autoridad de la
corona, así vivieran bajo la tutela de los religiosos. También los
considerabacon derecho a las prerrogativas reales como ser el comercio
en las misiones a lo cual los franciscanos eran renuentes. Según éstos,
el intercambio de mercancías no haría otra cosa que exponer a los
indígenas a los abusos y extorsiones de los comerciantes que venían
!
d e Santa Cruz.
l
Otra objeción de los religiosos con respecto a la sujeción total
de los indígenas a la legislación colonial, era que ello supondría
convertirlos en tributarios o en yanaconas tal como sucedía en el resto
de las provincias dependientes de Charcas. Temía el franciscano que,
para adaptarlo al nuevo régimen, el trabajo exigido a los chiriguanos
S
I
H. Sanabria Fernández, "Historia Chiriguana: la guerra de los malos pasos",
en Hisroria y Culrura, N" S . La Paz, 1985.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
seríamucho mayor a l o que ellos estaban acostumbrados en lasmisiones
y eso los podría instar a volver al estado pre reduccional. Además,
provocaríalarupturaétnica, territorial y económicade las parcialidades
sobre las cuales descansaba la organización misional. Esto quería ser
evitado por el P. Antonio Comajuncosa, prefecto de las misiones quien
en extenso memorial dirigido al virrey de Buenos Aires hizo conocer
sus puntos de vista opuestos a los de Viedma.bTodo lo anterior condujo
a una enemistad entre el misionero y el intendente-gobernador que es
representativa de los conflictos originados en las diferentes visiones
que existían sobre el manejo de la sociedad colonial charqueña.
resentimiento que se manifiesta en los escritos y en la actuación de
los criollos, incluyendo al propio Bolívar, y fue uno de los impulsos
centrales para luchar por la independencia.
Esta somera revista a la trayectoria de dos connotados
intendentes del último tramo de la época colonial, nos muestra la
importancia que tuvieron sus cargos, la dedicación que pusieron en
ellos y la repercusión de su obra en el conjunto de la sociedad.
Si se quiere encontrar una característica general sobre el papel
que jugaron los intendentes, puede decirse que ellos, como mandatarios
de la corona y de las nuevas políticas que de allí emanaban, fueron
recalcitrantemente realistas. Nunca transigieron, ni siquiera
simpatizaron con las aspiraciones autonomistas del estamento criollo
al que, más bien, declararon abierta enemistad. Cabe recordar que ellos
llegaron a América en circunstancias en que se producía una abierta
discriminación contra los españoles nacidos en América quienes eran
considerados por los peninsulares o chapetones como inferiores en
todos los aspectos, incluyendo el moral. Eso creó un explicable
6
J.L. Roca, Economía y Sociedad en el Orienie Boliviano. Santa Cruz, 2001,
pp. 523-524.
Las intendencias albergaron una población cuyas elites
adquirieron una fuerte identificación localista. Debido al aislamiento
entre unas y otras, a lo diverso de sus características geográficas,
económicas y culturales y al trato directo que se estableció entre cada
unade ellas y la autoridad real, en su interior se desarrollaron tendencias
localistas que se iban a acentuar durante la época republicana. Así nace
el fenómeno llamado "regionalismo" omnipresente a lo largo de toda
la historia boliviana.
En la génesis del regionalismo y las tendencias centrífugas a
que ello dio lugar, se encuentra el hecho de que, durante tres siglos,
Charcas formó parte del virreinato peruano y, en el tramo final de la
colonia (apartir de 1776) fue incorporado al virreinato de Buenos Aires.
Eso determinó que las intendencias cercanas al Perú, se relacionaran
con este país dando origen a lo que se llamó región Norte cuyo epicentro
se situó en La Paz. Al mismo tiempo, las intendencias de Potosí, La
Plata y Tarija establecieron nexos económicos y de familia con Buenos
Aires y las provincias interiorescomo Salta, Jujuy y Tucumán, formando
lo que se llamó Sur. Así afloraron las rivalidades por lograr un control
hegemónico del país pues cada una de estas macroregiones aspiró a
regir la república desde su propia perspectiva. dando origen auna pugna
que se extiende a todo lo largo del siglo XIX y que va a resolverse
con la hegemonía de la ciudad de La Paz. Pero. como es bien notorio,
en los albores del siglo XXI, esta situación entra en una profunda crisis
que es la que actualmente vivimos.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
2.
Los prefectos republicanos
Inicialmente. el título conferido por el Ejército Libertador a los
jefes políticos de cada departamento fue el de "Presidente", cuyo
gobierno empezó el momento mismo en que las tropas comandadas
por el mariscal Sucre ingresaron y tomaron posesión de las cuatro
provincias altoperuanas en febrero de 1825. Estos primeros funcionarios
republicanos procedían, por lo general, de los rangos militares del
Ejército Unido Libertador y, en su mayoría, extranjeros. Así, el
presidente de Potosí fue el británico William Miller; el de Oruro, el
colombiano Carlos María Ortega, mientras que de Cochabamba y Santa
Cruz, fueron los argentinos Antonio Saturnino Sánchez y José Videla,
respectivamente. Para La Paz, sin embargo, fue nombrado José Miguel
Lanza, quien se había distinguido como jefe de la increíble guerrilla
patriota de Ayopaya.
Los primeros prefectos tuvieron a su cargo la acreditación de
los diputados a la asamblea de Chuquisaca para lo cual debían poner
especial cuidado de verificar su compromiso por la causa de la
independencia y que no tuvieran nexos con el bando enemigo. Los
prefectos organizaron y presidieron los comicios electorales en sus tres
niveles: parroquia, partido y provincia, tal como lo establecía el Decreto
de 9 de febrero dictado por Sucre. Este procedimiento electoral fue
tomado de la Constitución de Cádiz de 1812 y contemplaba, al menos
en el primer nivel, el voto de los indígenas sin el requisito de saber
leer y escribir.
Al empezar sus labores, los prefectos también debieron ocuparse
de exterminar los últimos focos de resistencia española. Es interesante
comprobar, por ejemplo, cómo Carlos María Ortega, prefecto de Oruro,
fue encargado de coordinar las operaciones militares que condujeron
a desbaratar la pequeña tropa de Pedro Antonio Olañeta que seguía
merodeando por el sur del país hasta que, finalmente fue derrotado
en Tumusla.
3.
El coronel José Videla, primer prefecto de Santa Cruz
(marzo-diciembre, 1825)
A manera de muestra del desempeño de un prefecto en la
república temprana, cabe mencionar al primer prefecto de Santa Cruz,
el coronel argentino José Videla, quien formaba parte del ejército
libertador. Examinando las tareas que desempeñó, las responsabilidades
que tuvo a su cargo y el grado de autoridad que revestían sus decisiones,
podemos percibir la importancia que, desde el primer momento en que
se instaura el gobierno del mariscal Sucre (seis meses antes de la
declaración formal de independencia) tuvieron los prefectos. Este papel
preponderante va a ratificarse y, en cierto modo, fortalecerse durante
los años subsiguientes.
La autoridad de Videla no se limitaba a la antigua gobernación
de Santa Cruz. Se extendió a lo que fueran las misiones de Mojos y
Chiquitos que habían sido convertidas en gobemaciones militares con
dependencia directa de la Audiencia.
El coronel Videla llegó al Perú en 1820 con el ejército de San
Martín que acababa de liberar a Chile y que engrosó las fuerzas del
ejército colombiano que, a la cabeza de Bolívar, vino a luchar por la
independencia peruana. Cuando Sucre ingresó con sus victoriosas
tropas al Alto Perú, Videla era uno de los oficiales encargados de vigilar
la marcha del ejército para ponerlo a salvo de posibles y sorpresivos
ataques de los hombres del general realista Pedro Antonio de Olañeta.
'OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS'
Por tratarse de un oficial vetetano y de la plena confianza del vencedor
de Ayacucho, éste lo envió a Santa Cruz con el encargo de impedir
que Olañeta tratara de internarse al Brasil por la ruta de Chiquitos.'
Era ésta una de las alternativas tácticas del general realista y de ello
tenía conocimiento el alto mando patriota por informes del coronel
Francisco del Valle que había desertado de las filas de Olañeta.8 Pero
ese peligro desapareció con la muerte de éste en Tumusla en abril de
1825. Sucre sentía por Videla una especial estimación y se refiere a
él en estos elogiosos términos:
Bolivia independiente y cómo el oriente del país entra en contacto con
las otras regiones en forma más estrecha y directa que durante el
régimen colonial. Debido al corto tiempo que Videla desempeñó el
cargo, no alcanzó a poner en práctica sus propósitos, pero no cabe duda
de que las políticas preconizadas durante su gobierno, constituyeron
una sólida base para las administraciones que le sucedieron.
Pese a su condición de forastero, el coronel Videla fue acogido
con simpatía por losagricultores y hacendados cruceños, tantoespañoles
como criollos que moraban en una población de 8.000 almas en medio
de la selva amazónico-platense y la agreste campiña circundante. El
recién llegado tuvo el respaldo del cabildo local que estaba compuesto
por antiguos vecinos elegidos en tiempos del anterior gobernador, el
realista Francisco Javier de Aguilera. Entre ellos se destaca Pedro José
Toledo Pimentel, doctor de Charcas y de larga actuación pública que
se remonta a 181 1 cuando ejercía el cargo de subdelegado del régimen
español y fue depuesto por unajunta gubernativaque prestó su adhesión
aBuenos Aires. Es también unamuestradeque, salvo los tres turbulentos
años del gobierno presidido por Warnes, (181 3-1 816) y las incursiones
esporádicas de guerrillas patriotas, el clima político que prevaleció en
Santa Cruz durante la guerra de independencia, fue mucho menos
violento que en el resto del país.
El coronel Videla servía conmigo desde que llegué al Perú
[1822] hasta poco antes de haberse perdido el Callao 118241 donde cayó
prisionero. Después que salióde [la prisión de] Chucuitoaconsecuencia
de Ayacucho, se incorporó a las tropas con que yo venía del Alto Perú
y lodestiné luego de presidente a Santa Cruz. En ese destino permaneció
hasta que Ud. [Bolívar] nombró al general Velasco como prefecto
propietario. En el desempeño de su comisión no he tenido sino motivos
de contento por su trabajo y su conducta. Después de cuatro meses que
dejó la prefectura, n o he tenido una queja de él. Así pues, me tomo
la confianza de recomendarlo a Ud. El coronel Videla es conocido en
Lima por una porción de personas [...19
En los nueve meses de duración de este primer gobierno
departamental cruceño, se van perfilando las nuevas tendencias de la
1
1
7
Sucre al minisrro de Guerra del Perú. La Paz 11 de marzo de 1825, en V.
Lecuna, Documentos referenres a la creación de Bolivia. Caracas, 1975, 1: 126.
8
Ibid. En cl documento transcrito por Lecuna se menciona (probablemenre por
error del copista) que del Valle había informado sobre el movimiento de Olañeta
hacia la provincia de Chichas cuando en realidad era Chiquitos.
9
Carta de Sucre aBolívar. Chuquisaca. 24 de mayo de 1826, en Fco. D. O 'Leary.
Memorios. Caracas. 1981, 1 ~ 3 2 8 .
I
Videla hizo público el rango que ostentaba, expresado en estos
altisonantes términos que precedían a las órdenes dictadas por su
gobierno: "Don José Videla, coronel de los ejércitos de lapatria, héroe
y defensor de la nación, legionario de la Legión del Mérito de Chile
y Benemérito de la Orden, Presidente y Comandante General del
Departamento de Santa Cruz". Los siete meses de su administración
se caracterizaron por una intensa y creativa actividad. Enunció las
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
normas y reglamentos para la población a través de 25 ordenanzas o
bandos.lo
la muy ilustre municipalidad, cn compañía de los jefes de guarnición
conducirán la cabeza del expresado gobernador que por la virtud de
una señora del país [Ana Barba] aun se conserva.
Asesorado por los notables de la ciudad, elaboró un plan de
gobierno y mandó fijar los precios de los principales productos
industriales y agrícolas; mantuvo correspondencia permanente con el
gobierno general que se estableció en Chuquisaca y atendió con
diligencia los aspectos relativos a la tropa militar bajo su mando. El
23 de Abril, Videla dispuso la celebración de una "misa de acción de
gracias por el triunfo que las armas de la patria obtuvieron en Tumusla
sobre el último y débil resto de enemigos". Declara público regocijo
el 25 de Mayo por el pronunciamiento de Chuquisaca de 1809 "día
en que la América en su época de libertad ha visto amanecer su hora
más risueña".
Por último, el bando del 30 de Agosto (tres semanas después
de la declaratoria de independencia) da a conocer una comunicación
donde se anuncia que continúan en Chuquisaca las deliberaciones del
Congreso Constituyente "que ha hecho desaparecer los amagos de la
anarquía y cimentadolas voces de felicidad delos cinco departamentos".
Con el fin de solemnizar este hecho, se dispone la iluminación de las
calles y la celebración de un Te Deum "en acción de gracias al Hacedor
de las cosas y Supremo Dispensador de todo bien".
Estas conmemoraciones muestran como Santa Cruz participaba
de los propósitos y anhelos de las otras provincias que estaban bajo
el mando del ejército libertador buscando afianzar el sentimiento
patriótico que prevalecía en el ambiente de aquellos días. Así, el 12
de Julio, Videla decretaba que
La llegada de Videla a Santa Cruz coincidió con la alteración
ocasionada por Sebastián Ramos quien. en su carácter de último
gobernador de Chiquitos, proclamó la anexión de esa provincia al Mato
Grosso brasileiío en abril de 1825. De inmediato. Videla comunicó este
hecho al gobierno que acababa de establecerse en Chuquisaca y él
mismo hizo los preparativos para lo que se consideraba una inminente
guerra con el imperio del Brasil. Dispuso el envío de un escuadrón
de dragones compuesto de 40 hombres al mando del capitán Juan
Bautista Antelo más .otros 100 reclutados en San Javier "con treinta
tercerolas y treinta lanzas". A tiempo de hacer estos preparativos,
Videla le expresa a Sucre: "Prometo a V.S.1. que, en obsequio de mi
honor, cualquier sacrificio me será fácil hacerlo a fin de consultar la
seguridad de estos pueblos que V.S.I. se dignó confiar a mi mando"."
debe honrarse las cenizas de todo mártir de la libertad contra
el desporismo en especial del que fue gobernador el señor coronel don
Ignacio Warnes. [...] Hedestinadoel día 30del corrientea lacelebración
de exequias de todos estos beneméritos patriotas en la iglesia catedral
con la asistencia de todas las corporaciones. [...] Dos individuos de
10
Los textos de los bandos forman parte de los documenros del Fondo Melgar
y Montaño de la Biblioteca Central de la Universidad Gabriel René Moreno
que pertenecieron al sacerdote vallegrandino Adrián Melgar y Montaño (18911966). Contiene material disperso que está siendo clasificado para una mejor
utilización por parte d e los investigadores. Agradezco a Paula Peña por haberme
guiado en la ubicación y consulta de estos valiosos documentos.
3.1. E l intento secesionista de Sebastián Ramos
11
Carta de Videla a Sucre. Santa Cruz, 25 d e abril d e 1825, en Lecuna, ob. cit,
1:198
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
Entre abril y junio. el coronel Videla dicta tres bandos relativos
a este problema. En el primero se declara a Sebastián Ramos traidor
a la nación, instando a los cruceños a combatirlo sin tregua y a declarar
ante autoridad competente, y para salvaguarda propia, los bienes e
intereses que pudieran tener en Chiquitos. El segundo bando denuncia
"la mano agresiva de Ramos, ese hombre sin fe, sin patria y sin nación
que ha entregado al portugués la provincia de Chiquitos y que, en
consecuencia, una fuerza compuesta de cincuenta brasileros cobardes
comandados por el teniente Manuel José de Araujo, se han apoderado
de ella". Videla otorga toda clase de seguridades anunciando que
defenderá las propiedades de los habitantes de Chiquitos a costa de
cualquier sacrificio. Al mismo tiempo, denuncia la amenaza de Ramos
de reducir Santa Cruz a cenizas y que "sacrílegamente ha devastado
los templos de Santa Ana y San Rafael robando, sin perdón alguno,
ganados y cabalgaduras dejando a los naturales abandonados entre el
dolor y el llanto porque a muchos de sus deudos los han arrastrado
por la fuerza para hacerlos gemir en el Brasil con las pesadas cadenas
del esclavismo".
publicado en Chuquisaca durante los tres años de la administración
de Sucre (1825-1828).l2
Pero la aventura de Ramos y de sus amigos al otro lado de la
frontera murió al nacer pues no contó con el respaldo del gobierno
de Río de Janeiro y ni aun del cabildo de Cuiabá, capital de MatoGrosso.
Los anexionistas quedaron aislados, y se limitaron a difundir unas
altaneras e inocuas proclamas promonárquicas desconociendo la
epopeya de Bolívar y sus hombres. Aunque no se registraron combates,
ni siquiera una escaramuza, el incidente sirvió para dejar en claro que
las tropas libertadoras estaban dispuestas a repeler aquel intento
secesionista amenazando con llevar la guerra hasta el interior del
imperio brasileño. Lo anterior se refleja en la correspondencia que
sobre este asunto intercambiaron Sucre y Videla asicomo en las noticias
y artículos de El Cóndor de Bolivia, periódico semi gubernamental
3.2. El "Plan Provisorio" para Mojos y Chiquitos
En cumplimiento de unaorden del mariscal Sucre, Videla formó
una comisión de notables integrada por Pedro Ignacio del Rivero,
Manuel José Justiniano, Francisco de Paula Velasco, Francisco
Bernardo Estremadoiro y Pedro José Toledo Pimentel, parala redacción
de un reglamento que otorgara libertad de comercio a los indios
mojeños y chiquitanos. Luego de un mes de trabajo, la comisión
presentó un documento llamado Plan Provisorio forniado por la
Comisión nombrada por el sefior Presidente de este Departamento
' ~ aclara que
para el Régimen de los Partidos de Mojos y C h i q u i ~ o s .Se
el Plan "durará mientras se consiga una mediana ilustración y
conocimiento de aquellos naturales" y contiene, entre otras. normas
sobre la administración de las antiguas misiones. También cubre
aspectos más generales relacionados con el gobierno del departamento
y las fuentes de sus ingresos, el rkgimen eclesiástico, el comercio y,
sobre todo, un nuevo trato para los indígenas. Este conjunto de
problemas se refleja, además de en el propio Plan Provisorio, en la
correspondencia cruzada entre Videla y el gobierno de Chuquisaca.
12
La correspondencia referida puede verse en Lecuna, ob. eit., y El Cóndor de
Bolivia. en la edición facsimilar publicada por el Banco Central de Bolivia.
La Paz, 1995. El propio emperador Pedro1 expresó su desagrado por lo ocumdo
en nota que dirigió a sus compatriotas de Mato Grosso. Ver, El Cóndor de
Bolivia, cit. N". 4 y 5.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
El Plan contemplaba i a búsqueda d e recursos para atender las
necesidades fiscales del nuevo departamento y para ello nada mejor
que echar mano a la producción de las ex misiones jesuíticas las que
juntas sumaban una población aproximada de 50.000 habitantes,
indígenas en su gran mayoría. Las instalaciones industriales que ellas
poseían, el ganado que pastaba en sus praderas, las artesanías y textiles
allí producidos, la miel de abejas, la cera, el cacao, el algodón, el café
y el tamarindo que salía de sus bosques, constituían una riqueza nada
despreciable y que era necesario aprovechar.
orden dispuso el extrañamiento de los religiosos de la Compañía de
Jesús de todos los dominios españoles en el mundo y la creación de
una Junta de Temporalidades con el objeto de "incautar, inventariar
y administrar los bienes de los ex pulso^".^^ De esa manera, las misiones
de Mojos y Chiquitos pasaron a ser regidas por sacerdotes del clero
diocesano de Santa Cruz y por funcionarios civiles nombrados por la
audiencia de Charcas en calidad de "administradores". Estos hicieron
todos los esfuerzos posibles por conservar la misma organización que
en el transcurso de un siglo habían logrado implantar los jesuitas,
incluyendo sus restrictivas políticas comerciales y así se mantuvo hasta
el advenimiento de la independencia. Por entonces subsistía la
denominación de "temporalidades" para referirse tanto a los ingresos
generados por las ex misiones como a la repartición estatal que se
encontraba a cargo de su manejo. Esta última era el equivalente a un
tesoro nacional o un ministerio de hacienda.
Hacia 1810, en ocho pueblos misionales de Mojos (San Joaquín,
San Ramón, Magdalena. Trinidad, Loreto, Exaltación, Santa Ana y San
Ignacio) existían otros tantos ingenios azucareros y telares más la
famosa fundición de San Pedro donde, entre otros artículos, se
fabricaban campanas de bronce y cañones, así como pailas y fondos
de cobre para las moliendas. En conjunto, poseían 53.500 cabezas de
vacunos en 44 estancias, siendo la más rica la ex misión de Loreto
con 24.000 cabezas.14 En los pueblos de Chiquitos (Santa Ana, San
Rafael, Santo Corazón, San Javier, San Miguel, San José, Concepción
y San Ignacio) además del ganado vacuno y caballar, existían herrerías,
carpinterías, talleres de pintura y aún una escuela para agricultore~.'~
Estos asentamientos humanos, cuyo origen se remonta al
establecimiento de las misiones jesuíticas a fines del siglo XVII,
sufrieron una modificación sustancial mediante la Real Pragmática
dictada por el rey Carlos 111 de España el 27 de Febrero de 1767. La
1
3.3. La transición de monarquía a república
1
A todo lo largo del documento que contiene el Plan Provisorio,
se advierte el esfuerzo de sus autores para que la transición del régimen
monárquico al republicano fuera lo menos traumática posible lo cual
no fue muy difícil debido a las características que tuvo la guerra de
independencia en suelo cruceño. Allí, los antagonismos políticos habían
desaparecido desde el año anterior (1824) a raíz de que el gobernador
16
14
Datos de G . René-Moreno compilados por J. L. Roca, en Economía y Sociedad
en el Oriente Boliviano, La Paz, 2001, p. 367.
15
Ibid, p. 371.
Con el transcurso del tiempo, el término "Temporalidades" se aplicó a las eajas
o tesoros de los pueblos misionarios y sus recursos, obtenidos del trabajo
indígena, que se emplearon durante la república para atender las necesidades
del gobierno. Ver, Diccionario Histórico de Bolivia (Director Josep M. Barnadas)
2:990.
'OPINIONES Y ANALISIS-
Aguilera y su hermano Tomás, junto a los patriotas que eran antiguos
enemigos suyos como el "Colorao" Mercado y otros, decidieron
plegarse al general Pedro Antonio de Olañeta en su guerra contra el
virrey La Serna. Eso evitó odios o represalias españolas como las que
tuvieron lugar en otras partes de Bolivia y América.
Lo anteriorpermitióque se declarara subsistente el "Reglamento
Particular de Gobierno" instituido en 1788 por los gobernadores de
Mojos, Lázaro de Ribera, y de Chiquitos Antonio Carvajal aunque "con
las modificaciones y ampliaciones que por este plan provisorio se
expresa". De igual manera, se permitió, por una parte, suprimir los
gobiernosmilitares y políticos bajo lapremisadequeen el departamento
no debería haber sino una sola autoridad superior y, por la otra,
mantener, con la misma denominación, los cacicazgos y capitanías de
las parcialidades indígenas.
Debido a la enorme distancia entre la capital cruceña y sus
partidos, se establecieron gobiernos subalternos en cada uno de ellos
y cuyos gastos correrían a cargo de las Temporalidades. Los
subdelegados tendrían a su mano las tierras en los partidos siendo de
su incumbencia mantener en ellas el orden y seguridad de los naturales
en lo referente a justicia y religión. También fueron encargados de
concertar con los caciques, corregidores y cabildos, el manejo de los
pueblos.
Uno de los principales deberes de los subdelegados era visitar
los pueblos de su jurisdicción cada semestre durante los primeros cuatro
años para dar impulso a la agricultura y comercio, activar los trabajos
de la comunidad, deshacer agravios y subsanar los abusos que se
hubiesen cometido. Pasado aquel término, las visitas se harían
anualmente y de todo se dará cuenta al Presidente del Departamento.
El prefecto dispuso que en todos los pueblos existiesen escuelas de
educación pública para enseñar a todos los niños el idioma castellano.
Los jóvenes recibirían instrucción en política y doctrina cristiana así
como a leer, escribir y contar.
I
3.4. Recursos para el departamento
El Plan Provisorio contiene la nueva forma para distribuir los
recursos de las temporalidades, modificando el sistema que regía en
la época colonial. Fue así como algunas estancias pasaron a propiedad
de la población civil de las ex misiones ahora convertidas en pueblos,
determinándose que en caso de que en ellos existiera una guarnición
militar, ésta también participaría, a prorrata, del ganado de la estancia.
Tales medidas eran aplicables a los habitantes tanto a Mojos como a
Chiquitos, entendiéndose que las rentas y raciones de ambos partidos
así como las obligaciones seguirían siendo iguales que antes hasta que
se logre civilizar a los indígenas y así poderlos eximir de los trabajos
gratuitos para la comunidad y, a la vez, otorgarles libertad y plenos
derechos.
A fin de que el gobierno de los pueblos tuviera continuidad,
se dispuso que los administradores de las misiones continuaran en sus
cargos en los mismos términos que se encontraban durante el régimen
español. Y puesto que las temporalidades de los respectivos pueblos
proporcionan a sus empleados la mesa y todo el mantenimiento de sus
empleados, se contempló que estos sufrieran un moderado descuento
de sus sueldos a favor de dichas temporalidades en la suma de dos
reales diarios al subdelegado y un real a los demás empleados. En el
partido en el que hubiese tropa, se les suministrará el rancho.
'OPINIONES Y ANALISIS-
Pero los criollos cru'ceños a cargo del nuevo departamento,
decidieron buscar fuentes de ingresos distintas a los recursos de las
ex misiones afin de no depender exclusivamente de ellas. En aplicación
de esa política, la "Municipalidad de Santa Cruz libre" integrada por
José Ignacio Méndez, Manuel José Justiniano, José Lorenzo Moreno,
Francisco de Velasco, Tomás Marañón, Juan Manuel Vázquez y Juan
Añez, se dirige al Presidente Videla, para hacerle saber que se han
declarado subsistentes ciertos arbitrios que regían durante el régimen
español.
Estos recursos propios eran los siguientes: (a) el de la cancha
de gallos, por el cual s e paga medio real por cada peso de ganancia,
(b) el de alojamiento de forasteros en el que quienes se dedican al
comercio deben pagar un real por cada carga de mula, por la de burro
un medio, y por la persona del dueño, un real; (c) el de importación
de efectos en cuyo ramo se cobra el dos por ciento por aforo; (d) el
de exportación de ganado que debe pagar dos reales por cabeza de
vacuno, dos por yegua, cuatro por caballo y un peso por mula; (e) el
de carnicería en que se pagará un real por cada res derribada; (0 el
de carretajes que pagan los presos, diez reales cada uno a tiempo de
ser puestos en libertad."
Al mismo fondo de arbitrios se destinaron los gravámenes a
los siguientes empleados: al teniente alguacil y portero del cabildo,
ocho pesos y cuatro reales mensuales; al canchero de la cancha de
gallos, el quince por ciento y al encargadodel alojamientode forasteros,
el seis por ciento más tres pesos de alquiler para las casas mencionadas.
Se aclara que por ahora no es posible hacer un cálculo aproximado
17
ANB, MI 14, T. 4,
No 27.
de cuánto pueden rendir los expresados ramos aunque aclarando que
el monto es insuficiente para sufragar las cargas públicas de más
~rgencia.'~
Otra disposición fue la relativa a la sal, escasa y de mucha
demanda en la región. A ese fin, los administradores de los pueblos
de San José, Santiago y San Juan, donde existía este elemento en estado
natural, recibieron órdenes para disponer de un número adecuado de
indígenas destinados a extraer y almacenar la sal en los depósitos
públicos. Esa tarea era también de incumbencia de los subdelegados
quienes debían acopiar sal en sus respectivos almacenes y distribuirla
en los pueblos, según sus necesidades, garantizando el abastecimiento
de por lo menos un año.
3.5.
Liberalización del comercio, protección y tutela a los
indígenas
Durante el período posterior al extrañamiento de los jesuitas
(1767-1825), siguió rigiendo la prohibición establecida por éstos de
que los indígenas comerciaran sus manufacturas, artesanías y productos
agrícolas en las poblaciones civiles, incluyendo el atractivo mercado
de la ciudad de Santa Cruz y, por supuesto, el de Brasil. Hasta el
advenimiento de la república, la internación de tales efectos se hacía
a través de los propios misioneros, o de los administradores civiles
que les sucedieron, quienes llevaban cuentas detalladas d e esas
transacciones. Tal situación cambió cuando la oleada insurreccional
proclamó la vigenciade las ideas económicas liberales y librecambistas
que se consolidaron con el triunfo patriota. Pero, según las instrucciones
18
Ibid.
-OPINIONES VANÁLISIS'
'OPINIONES VANALISIS'
de sus producciones. contradice a la civilización y a la unidad d e su
gobierno pero, a pesar de mis sentimientos liberales, se ha acordado
por ahora darles el comercio limitado a cierto número de naturales bajo
las reglas y seguridades que se ven en el plan y que unos y otros
alternándose, al fin lleguen todos a gustar las dulzuras de la libertad,
conocer el valor de las cosas y estimar el fruto de su t r a b a j ~ . ' ~
enviadas por Sucre, tal cambio debía hacerse en forma progresiva con
el fin de evitar que los indígenas fueran engañados por los compradores
blancos lo cual también redundaría en perjuicio del Estado.
Cumpliendo aquellas instrucciones, Videla dispuso que los
mojeiios y chiquitanos pudieran ejercer el comercio, empezando con
grupos de diez o doce de ellos "bajo el cuidado de sus respectivas
capitales" quienes llevarían sus productos a un lugar denominado Casa
de Comercio. Videla estuvo de acuerdo con esa libertad controlada
considerándola necesaria hasta que los indígenas "lleguen a tomar amor
al interés [lucro] y valor de la moneda y modos de comercio", añadiendo
que si desde el principio se les otorgase una libertad absoluta la usarían
mal convirtiéndola en libertinaje con el riesgo de que se negaran a
trabajar para su respectiva temporalidad y aún para sí mismos. Esto
debido a quedurante "el gobierno español han crecido aquellos naturales
de un modo que no disciernen una moneda de otra y para ellos tanto
vale un real como un peso o una medalla de cualquier metal". Videla
concluye diciendo que hará todos los sacrificios para que estos seres
a quienes el despotismo ha vuelto semejantes a los niños, dejen de
ser inferiores prometiendo "no perdonar arbitrio para elevarlos a mejor
suerte y sacarlos de la esfera servil en que hasta ahora han gemido".19
A tiempo d e remitir el Plan Provisorio al gobierno d e
Chuquisaca, el coronel Videla señala el absurdo de que
entre partidos que pertenecen a un solo departamento sea
prohibido el comercio lo cual. no lo dudo. repugna a la razón. Que
provincias regidas por una sola ley y religión y partes integrantes de
un estado no puedan comerciar recíprocamente en toda la extensión
Con objeto de introducir el concepto de propiedad privada (que
era ajeno a la mentalidad que prevalecía desde la época jesuítica), el
Plan disponía que los indígenas sembraran café, algodón y tamarindo.
Además. que se dotara acada familiacon dos vacas y un torillo señalado
por los dueños, marcar y custodiar en los sitios que más les acomodare
mientras la temporalidad se beneficiará con mil cabezas de ganado
vacuno. En los pueblos de Mojos donde, después de reservar las mil
vacas para la comunidad sobrara un crecido número de ellas, se sacará
dicho sobrante en forma proporcional para repartir en la misma forma
a 10s pueblos que no tuvieran lo suficiente. Se aclaró que estos auxilios
serían los últimos y, en consecuencia, los naturales deberán entender
que si los disipan o malgastan, no tendrán otros. Asimismo se dispuso
que el reparto de ganado se llevara a cabo, por el momento, sólo en
Loreto de Mojos y Santo Corazón de Chiquitos.
1
Luego que los naturales hubiesen alzado sus cosechas tales
como cacao. café y algodón, por lo general entre marzo y agosto, los
delegados dispondrán que los administradores despachen a trece
hombres de sus pueblos en sus respectivas canoas al punto de Loreto,
trayendo consigo las especies y efectos de comercio que posean así
como las encomiendas que los demás les diesen o pudiesen traer
20
19
Presidencia del Departamento d e Santa Cruz de la Sierra al señor General en
Jefe de E.M.G. don Andrés de Santa Cniz. 8 de julio de 1825, en ibid.
Presidencia del Departamento d e Santa Cruz d e la Sierra al Excmo. Señor Gran
Mariscal d e Ayacucho. General en Jefedel Ejército Libertador del Perú. Agosto
LO de 1825. En ibid N" 132.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
consigo. Reunidos en Loreto los tripulantes y canoas procedentes de
todos los pueblos de Mojos, marcharán en flota hasta el puerto de San
Carlos de Yapacaní sin que en Loreto pudieran circular libremente para
evitar los perjuicios y asaltos que pudieran sufrir a manos de los
bárbaros sirionós. En San Carlos esperarán los auxilios de comestibles
y transporte para que puedan llegar a Santa Cruz con sus respectivos
efectos.
y civilizarlos con el roce con los demás hombres, instruirlos e n sus
verdaderos intereses y evitar el escandaloso monopolio a que han estado
sujetos. Según el reglamento, el trabajo para la comunidad debía
realizarse sólo después de que los indígenas hubiesen atendido sus
propias labranzas y sembradíos. Los tejedores, carpinteros, herreros
y demás oficios, trabajarán cuatro días por semana para la comunidad.
Las mujeres gozarán del mismo tiempo de descanso que los hombres
y no podrán ocuparse a las que estuvieran enfermas o preñadas.
Puesto que los indígenas a cargo de la tripulación de las canoas,
que navegaban de la temporalidad de Mojos al puerto de San Carlos,
solían llevar junto a los efectos transportados algunas especies de su
industria y comercio, se decidió permitir que las permuten o las vendan,
allí mismo, a los vecinos de Santacruz. La misma política era aplicable
al tráfico terrestre por Chiquitos que tenía lugar entre mayo y octubre,
acuyo efecto se los auxiliaríacon animales y comestibles hastael puerto
de Río Grande. Asimismo, con cargo al fondo de temporalidades, se
habilitó en Santa Cruz un galpón o casa segura para alojamiento de
los comerciantes de ambos partidos.
Teniendo en cuenta la ignorancia de los naturales sobre el valor
intrínseco de sus productos sujetos a permuta o a venta monetaria, se
dispusoquela presidenciadesigne unacomisióndedos o másindividuos
de conciencia que les hagan conocer los precios según la tarifa
establecida en el plan. Sin esa intervención, ningún vecino estaba
autorizado para entrar en negocios con los indígenas, ni éstos vender
sus efectos, bajo pena de devolver lo que se hubiese comprado o perder
lo que se hubiese dado en permuta o en dinero, aíiadiendo tres tantos
más para el indígena engañado.
Se aclaró que el propósito del reglamento no era otro que
combatir la opresión y esclavitud en que yacen los mojos y chiquitos,
Estando tan acreditada la aptitud, inclinación y prolijidad de
los naturales de ambos partidos para todas las manufacturas y oficios
mecánicos, el gobierno se comprometió proporcionarles los arbitrios
para el fomento y afirmación de un ramo tan principal y necesario.
A este fin se proveería a la temporalidad todo el material que fuese
preciso para el arreglo de los talleres así como los instrumentos y aperos
de que hasta ahora carecen los indígenas debido a la indolencia y poca
atención que les dispensaba el gobierno español. Los artistas de
reconocida honradez, suficiencia y patriotismo, serán los encargados
de enseíiar a los naturales y descubrir en su respectivo arte los
adelantamientos de que sean capaces.
La liberalización del comercio tenía excepciones. Un bando de
2 de Octubre contiene una pohibición con respecto a los aguardientes
con el propósito de proteger a los indígenas del vicio del alcohol:
Se prohibe totalmente la internación de alcohol a las misiones.
L o s comisionados d e los pueblos quedan encargados d e su
cumplimiento, los contraventores serán castigados con una multa de
cincuenta pesos y la pérdida del a~uardiente,carretón o cabalgadura
aplicables en beneficio de 13 misión. Esta infracción produce acción
popular y cualquiera podri denunciar. seguro de que su nombre no se
'OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS'
publicará y que su celo serd premiado con veinticinco pesos y se hará
acreedor a las consideraciones del gobierno."
Además d e su carácter departamental, los prefectos
representaban los anhelos regionalistas del norte (La Paz) o del sur
(Sucre) que se disputaron la hegemonía política hasta que se produjo
laguerra o revolución federal de 1899 que trajo definitivamenteel poder
a La Paz. En el caso de algunos presidentes, como Achá y Melgarejo,
por el hecho de ser cochabambinos representaron los intereses del
centro del país que, en determinado momento, también aspiró aconducir
la nación desde su propia perspectivalocal. Las conspiraciones políticas,
golpes de Estado y asonadas que se produjeron durante más de un siglo.
estaban alentadas por un prefecto quien actuaba, o por cuenta propia,
o al servicio de un caudillo militar.
Otra restricción era la referente a la venta de ganado. El bando
del 20 de octubre dispuso prohibir a los curas enajenar el ganado que
perteneció a las misiones y, por tanto, quienes tengan reses o
cabalgaduras con la marca de las misiones, deberán entregarlas a las
autoridades civiles. La contravención será multada con cien pesos
aplicables al Fondo de Temporalidades del respectivo pueblo y, además
serán condenados a la devolución de las especies así compradas.
El coronel Videla fue reemplazado por el general José Miguel
de Velasco, veterano de la guerra de independencia y quien, pronto,
tendríauna actuación destacadaen la políticanacional pues varias veces
fue presidente de la república.
4.
Departamentos y prefectos, un freno a1 despotismo
Toda la trayectoria republicana de Bolivia, especialmente a lo
largo del siglo XIX, está llena de la rivalidad entre la autoridad central,
representada por un gobernante casi siempre militar, y l o s
departamentos gobernados por un prefecto. La permanencia de un
caudillo en el poder, estaba en relación directa con el apoyo que
recibieran de los prefectos quienes, como queda dicho, ejercían
autoridad en asuntos de hacienda y guerra. Hasta bien entrado el siglo
XX, existían las "columnas departamentales", verdaderos ejércitos
locales que respondían al mando de los prefectos y sin cuya adhesión,
los días del presidente estaban contados.
21
Esta fuerte influencia de los prefectos tenía lugar a despecho
del carácter "unitario" o centralista del gobierno. Bajo este sistema,
se suponía que las autoridades políticas departamentales debían
manifestar la suficiente lealtad y sumisión como para garantizar la
estabilidad de un gobierno. Pero esta relación ideal no existía en los
hechos. Los prefectos se daban cuenta de que las peculiaridades
geográficas de Bolivia favorecían las aspiraciones de mando propio
que ellos pudieran tener y. de esa manera, el cargo se prestaba para
alentar nuevos liderazgos en provecho propio.
Fondo Melgar y Montaño, cit.
78
.
5.
La fallida reforma política de Linares
El presidente José María Linares (septiembre 1857-enero 1861)
pese a su condición de civil, llegó al poder luego de una década de
incesantes conspiraciones y alzamientos que auguraban una época tan
convulsa como la que él mismo vivió siendo feroz opositor de Belzu
y de Córdova, hijo político de éste a quien logró derrocar. Por tanto,
él sabía perfectamente que para neutralizar el poder de sus potenciales
'OPINIONES Y ANALISIS'
' O P I N I O N E S Y ANALISIS-
adversarios, era urgente hacer algo para reducir el poder de los
departamentos y, por consiguiente, de los prefectos.
en Oruro: la capital y su Cercado. Paria y Carangas. Nueve en La Paz:
la ciudad de La Paz con su Cercado, Pacajes e Ingavi, Yungas,
Omasuyos, Sicasica, Muñecas, Larecaja, Caupolicán e Inquisivi. Seis
en Cochabamba: la capital y su Cercado, Chapare, Cliza, Tapacarí,
Mizque, Arque, Ayopaya. Tres en Santa Cruz: la capital y su Cercado.
Vallegrande con Cordillera y Chiquitos con Guarayos. Una en el Beni:
la provincia de Mojos.
Es posible que, teniendo en cuenta aquellas premisas, a los
pocos meses de haber asumido el mando, Linares dictó el Decreto de
25 de diciembre de 185722por medio del cual se dividió al país en
32 "Jefaturas Políticas" que reemplazaron a los 9 departamentos
existentes. Una justificación de esta medida era "que la estrechez del
régimen administrativo central no satisface las necesidades de los
pueblos y daña más bien sus intereses y progreso, colocando a las
provincias en un estado de aislamiento con respecto a las capitales de
donde dependen".
No obstante sus claros objetivos centralistas, en la parte
considerativa del Decreto de Linares se sostiene
que el buen régimen de administración interior es aquel que deja
a cada localidad un circulo de acción proporcionado a su cultura, su
El Decreto señala, asimismo, "el deseo del Gobierno de
proporcionar a las provincias más remotaslaposibilidaddecomunicarse
directamente con él". En esta declaración se advierte con claridad que
la intención no era otra que segregar a las provincias de sus cabeceras
departamentales para debilitar la influencia política de éstas y de sus
autoridades prefecturales. Se establece también que los gobernadores
de provincia serán los "agentes naturales del Gobierno General" por
lo cual se les otorga más independencia en el ejercicio de sus funciones.
Es interesante transcribir cuáles eran las 32 Jefaturas. Se crearon
tres en Chuquisaca: la ciudad de Sucre con su Cercado y Yamparáez,
Cinti, y Tomina con Azero. Cuatro en Potosí: la capital y Lípez,
Chichas, Porco y Chayanta. Dos en Tarija: la ciudad de Tarija con su
Cercado más la provincia de Concepción, y la provincia de Salinas.
Una en el Litoral: el puerto Lamar con la provincia de Atacama. Tres
22
Colección Oficial de Leyes. Decreros. Ordenes
Seguiido Cuerpo. Tomo 1. Sucre, 1863.
.y
población y sus medias de cxistir [y] que el Gobierno en vez de exirir
esa acción por medio de la centralización del poder que ejerce, desea
una marcha política sujeta a principios
darle mayor extensión
uniformes que pueden armonizar, asimilar y proteger lasdiversaspartes
en que se compone la república y extender a cada una el beneficio de
la unidad centralizadora sin ser d e s p o t i s m ~ . ~ ~
c...]
El Decreto restringía considerablemente la autoridad de los
prefectos al establecer una relación directade los municipios (jefaturas)
con el gobierno central, segregándolos de su mando departamental.
Pero ocurría que los departamentos, aparte de esa visible dependencia
del poder central, eran depositarios de una cultura, unas tradiciones
y unos anhelos de sus habitantes que les otorgan personalidad propia,
tal como siempre ha ocurrido en Bolivia. Y parte de todo esto eran
(son) sus regiones interiores, sus provincias las cuales, durante el siglo
XIX, debido a las precarias características de los transportes (mulas
Resoluciones Supremas.
23
Ibid
'OPINIONES Y
ANALISIS'
y llamas) y a su inserción en la economía agraria con su peculiar
producción, jugaban un papel de primera importancia. Por lo general,
las elites políticas del siglo XIX y de buena parte del XX, eran
originarias de alguna provincia y allí descansaba la fuente primigenia
de su poder.
Teniendo en cuenta los factores anotados, el decreto de Linares
fue juzgado con severidad por sus contemporáneos por los objetivos
que él perseguía y pese a la poco convincente declaración de uno de
sus justificativos, donde se establecía que "la unidad centralizadora
no es despotismo". Uno de sus críticos principales fue Emeterio Villamil
de Rada quien era presidente del Congreso a tiempo de producirse la
revolución de Linares considerando que lo hecho por éste violaba los
propios fundamentos de la repúbli~a.~'
Una crítica semejante fue hecha
por el historiador chileno Sotomayor Valdés quien fue diplomático de
supaís enBolivia y conoció de cercalos sucesos que narra. Con respecto
al Decreto dice:
Desapareció la antigua división política de la república y se
distribuyó su territorio, [que estaba] antes dividido en nueve
departamentos, entre treinta y dos circunscripciones ojefaturaspolíticas
quedando sus respectivos jefes en inteligencia directa e inmediata con
el gobierno. De esta suerte, la dicladura fue precisándose en su
organización hasta tomar, por decirlo así, la forma geométrica del
circulo: todo quedó dentro de ella y a todas partes alcanzó la influencia
del poder central."
24
Ver, E. Villamil de Rada, Juicio a la revolución de Linares. Arequipa, 1858.
25
R. Sotomayor Valdés, Esiudio histdrico de Bolivia bajo la administración del
general José María de Achá. Santiago, 1874, p. 110.
Pese a todas las declaraciones sobre que su reforma favorecía
a la justicia y mejor administración y que era un freno al despotismo,
Linares le abrió paso a este estilo de gobierno pues, al año siguiente,
él mismo, mediante otro decreto, se proclamó Dictador asumiendo la
plenitud de los poderes y creando cortes marciales para la represión
de sus adversarios políticos. Es el único presidente en la historia
boliviana que no convocó a congreso o reunión legislativa alguna y
aunque ha pasado a la historia como un hombre probo y bien
intencionado, los resultados de su labor como gobernante son negativos.
Sus tres años y medio de gobierno fueron trágicos; proliferaron las
persecuciones políticas y las arbitrariedades, se produjeron peligrosos
enfrentamientos diplomáticos y comerciales con el Perú, país que
estuvo apunto de invadir Boliviacuando poseía una amplia superioridad
militar y económica. Finalmente, Linares fue relevado del gobierno
por el ejército que estaba al mando de sus más estrechos colaboradores
a quienes se ha acusado de traición por haber perpetrado lo que, por
primera vez, se llamó "golpe de Estado".'
6.
El largo debate descentralizador y e1 intento frustrado de
1.983
Desde el fin de los gobiernos militares en 1983, surgió en el
país una convicción que había sido largamente procesada: democracia
y centralismo son incompatibles. Eso dio lugar a que apareciera una
fuerte corriente a favor de la descentralización, la cual entusiasmó a
políticos, parlamentarios, gente de prensa y, sobre todo, a los dirigentes
cívicos departamentales. Al adquirir una fuerza extraordinaria en todos
los departamentos, surgió del movimiento cívico el impulso necesario
para que se elaboraran proyectos de legislación descentralizadores. Así
fue cómo, entre 1983 y 1989, se presentaron al Congreso Nacional
'OPINIONES Y ANALISIS'
14 proyectos suscritos por iepresentantes nacionales, por el poder
ejecutivo, por las comisiones de ambas cámaras y por los comités
Ellos versaban sobre dos puntos principales: creación de una
asamblea departamental y elección popular del prefecto. Todos ellos
quedaron archivados durante el gobierno del presidente Paz Estenssoro,
abierto y decidido opositor a la descentralización.
de origen y en febrero de 1993, el proyecto fue aprobado unánimemente
por la cámara alta.27 Concientes de que ese tema había sido tratado
durante varios años en discusiones muchas veces estériles. los
legisladores, según lo registró la prensa de esos días, entonaron
emocionados el himno nacional. Era un día histórico para el país. En
adelante, éste sería descentralizado.
En el proceso electoral de 1989 renació el interés por la
descentralización. Tanto los candidatos al ejecutivo como al legislativo,
se comprometieron a impulsar el cambio, y varios de ellos incluso
llegaron a firmar convenios escritos con los comités cívicos para
hacerlo si llegaban al gobierno. Fue así como el nuevo presidente de
la república creó un órgano técnico de carácter permanente llamado
EMSO, con el fin de elaborar un proyecto concertado de
descentralización. El EMSO contó con generosoapoyo y financiamiento
de la cooperación internacional, y produjo varios quintales de
documentos que, como se verá, fueron tirados a la basura por el propio
gobierno que había dispuesto su creación.
Pero inmediatamente después, sucedió algo insólito. Gonzalo
Sánchez de Lozada, jefe principal de la oposición, encabezó una
campaña en contra de la descentralización arguyendo que eso causaría
la "yugoeslavización" de Bolivia, no obstante de que los senadores
del MNR habían votado a favor. El Gobierno del presidente Jaime Paz
Zamora, cediendo aesas presiones y tal vez porque en el fondo tampoco
él creía en el cambio de sistema, instruyó a su brigada parlamentaria
a olvidarse del asunto. No hubo debate en la Cámara de Diputados
y el prometedor proyecto quedó archivado hasta el día de hoy. El mismo
no era radical ni definitivo y hasta podría ser calificado como tímido.
Pero, de todasmaneras, contenía el diseño de un gobierno departamental
presidido por un prefecto con nuevas y más importantes atribuciones
y una asamblea departamental, ambos elegidos por el pueblo. A partir
de ahí se pudo haber acumulado valiosas experiencias durante los
últimos 12 años.
En forma paralela, en 1992, laGTZ alemana propició lareunión,
durante varios meses, de un grupo de trabajo compuesto por
parlamentarios, representantes de partidos políticos, dirigentes
sindicales y campesinos y las principales figuras de los nueve comités
cívicos departamentales. En sucesivos simposios, seminarios y talleres
llevados a cabo en un lujoso hotel de Cochabamba, a mediados de 1992,
se dieron los últimos toques a un proyecto concertado entre todos los
sectores participantes. De inmediato fue introducido al Congreso
Nacional quien lo derivó al Senado para que éste actuara como cámara
26
Información escrita en poder del autor
27
Ver, Gaceta del Senado, Estrategia de descentralizariónpara Bolivia. Proyecto
de Ley, Año 1, N" 3. La Paz, Julio, 1992. Además. Proyecto de ley 10186.92,
Proyecro de ley de descenrralización administratira aprobado por el Senado
Nacional como rámnro de origen y que en l a actualidad se encuenrro en lo
cámara revisora (Diputados). La Paz. 1992. (Ambos documentos en poder del
autor).
'OPINIONES Y ANALISIS-
7.
'OPINIONES Y ANALISIS'
L a "participación popular" y las reformas constitucionales
de 1994.
Los propugnadores de la LPP, (igual que quienes redactaron
el Decreto de Linares), sostienen que ella ha significado una drástica
descentralización pues se transfiere la propiedad de la infraestructura
de salud y educación alos municipios, más una alícuotade los impuestos
nacionales. Sin embargo, la potestadde nombrar y remover funcionarios
públicos en estas áreas sociales, queda restringida al gobierno central
y, de esa manera, logra el vasallaje de todos los municipios que
Huelga decir que en
comprenden la totalidad del territorio na~ional.'~
la administración de estos recursos, nada tienen que hacer los prefectos
departamentales.
Apenas encarpetado el proyecto que mereciera aprobación
senatorial, la energía de los políticos (tanto oficialistas como opositores)
se orientaron a buscar un sucedáneo para la descentralización a fin
de neutralizar el potencial descontento que esa acción hubiese podido
ocasionar. Con inusitada rapidez se sancionó una Ley de Participación
Popular (LPP) introduciendo, además, reformas constitucionales
orientadas a sepultar la descentralización.
El Decreto de Linares, glosado arriba, guarda una curiosa
semejanza con la LPP de 20 de abril de 1994, no obstante que ésta
fue promulgada siglo y medio después. La LPP creó 3 11 municipios
en el país (equivalentes a las 32 jefaturas políticas de 1857), los cuales,
a partir de su creación, entablaron una relación directa con el poder
central ignorando a sus capitales departamentales y, asimismo, causando
una virtual desaparición de las provincias como territorios políticoadministrativos. No obstante, marcando una delicada incongruencia y
un caso de inconstitucionalidad, la LPP introdujo el término territorial
de "municipios" ajeno a la Constitución en vigencia, la cual señala
que la república está dividida en departamentos, provincias, secciones
de provincias y cantones.
La adopción de la LPP se produjo luego de 20 años de vigencia
de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, una suerte de
descentralización financiera que dotó a los departamentos recursos
propios con el nombre de "regalías". Estas, además de las subvenciones
enviadas por el Tesoro Nacional, eran administradas con bastante
discrecionalidad por los prefectos que presidían los directorios de las
Corporaciones los cuales estaban integrados por miembros de la
sociedad civil que actuaban a manera de síndicos.
I
La LPP formó parte de un conjunto de reformas introducidas
en 1994 relativas a un reordenamiento territorial del país hecho con
un marcado sesgo centralista y debilitando la autoridad que, hasta
entonces, venían desempeñando los prefectos. Los artículos 108 a 110
de la Constitución de 1967, autorizaba la formación de gobiernos
departamentales y abría la posibilidad de que los prefectos pudieran
ser designados mediante voto popular y directo. Dichos artículos fueron
reemplazados por otros donde los departamentos se constituyen en sede
de un mero "poder ejecutivo a nivel departamental". Se establece,
expresamente, que esta autoridad será designada por el presidente de
la república.
-
-
Las mismas reformas d e 1994 crearon los Consejos
Departamentales cuyos miembros son elegidos por los concejos
municipales, dando lugar así a una interferencia entre los diferentes
28
Una critica lúcida y razonada a la "panicipaeión popular" entendida como una
sublimación de la tendencia municipalista en desmedro del nivel intermedio
o departamental, puede verse en F. X. Barrios Suvelza. El Esrado Triterritorial,
una nueva descentralización para Bolivia, La Paz. 2002, pp. 69-1 16. La Paz,
2002.
'OPINIONES Y ANALISIS-
niveles de gobierno. Estos consejos poseen atribuciones limitadas que
lindan en lo simbólico y que figuran en una Ley de Descentralización
Administrativa la que, paradójicamente, fortalece el centralismo. Su
promulgación no hizo otra cosa que adaptarse, en la mayor forma
posible, a la Ley de Participación Popular. Sobre este tema, Barrios
Suvelza hace el siguiente comentario:
Las prefecturas bolivianas [de acuerdo a las reformas d e 19941
no son otra cosa quc entidades geográficamente desconcentradas del
ejecutivo nacional. En sentido estricto, no sólo no hay un poder
legislativo departamental sino que tampoco existe un poder ejecutivo
departamental en el sentido de la división horizontal de poderes. Los
llamados consejos departamentales conformados como cuerpos
deliberativos adyacentes al prefecto, están conformados desde los
municipios. l...] Se trata, por lo demás, de un control de alarmante
esterilidad por las mismas disposiciones de la Ley d e Descentralización
Administrativa que abren en un parágrafo la posibilidad de censura al
prefecto e, inmediatamente después, neutralizan tal posibilidad en un
parágrafo posteri~r.'~
Las reformas de 1994, incorporadas al año siguiente al texto
constitucional, tuvieron implicaciones políticas puesto que permitieron
a los tres partidos principales copar, con carácter monopólico, los
concejos municipales de los recién creados 31 1 municipios. Cada uno
de los concejales electos bajo una sigla partidaria se convertía, de
inmediato, en un agente electoral de ese partido, creando la falsa
sensación de que los partidos hegemónicos eran poderosos puesto que
estaban organizados y tenían presencia hasta en el Último rincón del
país. En el fondo, lo que sucedió fueun aprovechamiento de los partidos
inscritos en la Corte Nacional Electoral para legitimar el uso de fondos
públicos procedentes de las remesas con cargo a participación popular.
El desprestigio sufrido como resultado de estas prácticas se vio,
29
Ibid.
88
I
'OPINIONES Y ANALISIS-
dramáticamente, al producirse el derrumbe de la "democracia pactada"
en octubre de 2003.
I
I
/!
*
8.
Las autonomías y la elección de prefectos
El siglo XXI comenzó en Bolivia con una activa movilización
social que fue acompañada de protestas callejeras que muchas veces
desembocaron en violentos disturbios. Los primeros y de mayor
intensidad tuvieron lugar en Cochabamba el año 2000 en protesta contra
la súbita elevación de las tarifas en el servicio de agua potable a cargo
de una poderosa compañía extranjera, lo que degeneró en
enfrentamientos con las fuerzas del orden. Las cosas fueron
empeorándose a lo largo de los tres años siguientes para culminar, en
octubre de 2003 con la insurrección popular de El Alto que culminó
con el derrocamiento del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. De
esa manera terminaron dos décadas de democracia pactada (1 983-2003)
lo que dio lugar aun replanteamiento de todo el sistema político vigente
y al surgimiento de nuevos actores sociales.
El tema de la descentralización que, desde las reformas de 1994,
había sido relegado a los niveles más bajos de las preocupaciones del
poder público y de los medios, recobró súbita actualidad. La súbita
caída del régimen imperante que diversos sectores atribuyeron al
"agotamiento del modelo neoliberal", desde otro punto de vista puede
interpretarse como el agotamiento y reiterado fracaso del centralismo
gubernamental. Pero los cuestionamientos al centralismo ya no se
hicieron bajo los tímidos moldes diseñados en la propuesta legislativa
de 1993 sino con características mucho más radicales. Un movimiento
indígenapaceñoempezó aplantear la institucionalización de la "nación
aymara" lo que dio lugar a que, a los pocos meses, surgiera la réplica
'OPINIONES Y ANALISIS'
cruceña llamada "nación camba". De esa manera nació una fuerte
tendencia hacia las autonomías departamentales.
La propuesta autonómica va mucho más allá de aquella
descentralización donde el gobierno nacional transfiere a los
departamentos y municipios ciertas competencias que son privativas
suyas. En este modo de estado sigue predominando el nivel central
el que, en definitiva, detenta la fuente del poder. En el sistema
autónomico, en cambio, el poder reside en las regiones las cuales
pueden tomar decisiones y aun legislar sobre materias dentro de su
jurisdicción. El único límite a este tipo de autonomía es la constitución
nacional cuyas normas son de aplicación obligatoria y garantizan la
estatalidad.
El planteamiento autonómico, que originalmente surgiera del
movimiento indígena, encontró ambiente propicio en Santa Cruz donde
se lo adoptó como propio y, a partir de entonces, está siendo defendido
con singular vehemencia. Punto central de la propuesta autonómica
es el reconocimiento de los derechos territoriales de las regiones por
encima de cualquier otro poder. El corolario es que para una nueva
administración de este tipo, se necesita una inmediata elección popular
de los prefectos. Estaposición, tan novedosacomoinesperada, procedía
de una región próspera y con un fuerte sentimiento de identidad local
dando lugar a que se la viera con suspicacia en el resto del país.
Con la excepción de Tarija y Beni, en los demás departamentos
se arguyó que la propuesta cruceña se hacía teniendo en cuenta sólo
el interés de esa región. Se agregaba que siendo Santa Cruz el
departamento más rico del país, la autonomía no era sino una estrategia
para apoderarse, en forma egoísta, de los recursos naturales que allí
existen. Y no escasearon voces que endilgaron a los cruceños el viejo
epíteto de "separatistas".
En medio del apasionado debate autonómico, reapareció la
demanda por una inmediata convocatoria a la Asamblea Constituyente.
Esta bandera fue enarbolada por las fuerzas sociales triunfantes en
octubre de 2003 y por los departamentos donde la propuesta autonómica
no gozaba de simpatías. Todos ellos arguyeron que la autonomía
departamental debería ser tomada en cuenta sólo como uno de los
puntos de la agenda de la Constituyente, instancia suprema que tenía
la potestad de aprobarla o rechazarla.
Lareaccióncruceñaante aquellos hechos, fueexigir lainmediata
adopción del modelo autonómico a ser ratificado por un referéndum
previo a la reunión de la Constituyente. Se temía que esta magna
asamblea estuviera compuesta por una mayoría indígena que reunida
no reflejaría la verdadera composición social del país y que, además,
ahogaría la posibilidad de adoptar el modelo autonomista. A manera
de respaldo popular a esta iniciativa, el comité cívico cruceño convocó
a una concentración popular que logró reunir a centenares de miles
de personas que se pronunciaron masivamente por la autonomía. Esta
acción estuvo seguida de una solicitud escrita a la Corte Nacional
Electoral, con las firmas necesarias establecidas por ley, para que ésta
convoque al referéndum autonómico.
Fue así como se produjo una polarización entre el oriente y sur
del país, de un lado, y los departamentos de occidente, por el otro,
estos últimos respaldados por los movimientos sociales y los indígenas.
En el mes de mayo de 2005 la situación se agravó con el radical paro
de la ciudad de El Alto a10 que se sumó un masivo bloqueo de carreteras
en el Chapare y el altiplano. El Gobierno, víctima de fuego cruzado
de las regiones en conflicto, y minado por sus propias indecisiones,
actuó con nerviosismo y en forma ambivalente lo que hizo temer, con
fundadas razones, el estallido de una guerra civil. El presidente Carlos
'OPINIONES Y ANALISIS'
Mesa presentó su dimisión la cual, luego de tensas y cruciales horas
vividas en la ciudad de Sucre, donde se reunió el congreso, fue aceptada
nombrando en su lugar al presidente de la Corte Suprema, Dr. Eduardo
Rodríguez Veltzé.
La convocatoria a elecciones de prefectos
La controversia en torno a qué evento debía ser primero, si
referéndum autonómico o asamblea constituyente, se fue agudizando
hasta producir una polarización oriente-occidente. El presidente Mesa
consideróque parareducir esas tensiones regionales, se hacía necesario
convocar a elecciones d e prefectos mediante voto popular. Era una
decisión que se situaba en un punto intermedio con respecto a las
dificultades que se estaban creando a raíz del antagonismo asamblea
constituyente-referéndum autonómico. Pero estaba de por medio el
problema d e q u e l a Constitución d i s p o n e q u e e s a autoridad
departamental debe ser designada por el presidente de la república.
Como en otras ocasiones, era necesario encontrar el resquicio legal
para que la nueva modalidad de elección no fuera tachada de violatoria
de la Carta Magna.
Fue así cómo el 28 d e enero de 2005 mediante Decreto Supremo
No 27988 se convocó a elecciones de prefectos. L a referida norma
expresa:
Considerando:
Que el parágrafo 1 del artículo 1 de la Constitución Política del Estado
establece que Bolivia adopta para su gobierno, la forma democrática
representativa y participativa.
Que el artículo 35 de la Constiiución Política del Estado señala que
las declaraciones. derechos y garantías que proclama la Constitución,
'OPINIONES Y ANALISIS'
no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no
enunciados que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma
republicana de gobierno.
Que el parágrafo 1 del artículo 109 de la Constitución Política del
Estado determina que, en cada departamento el Poder Ejecutivo está
a cargo y se administra por un Prefecto designado por el Presidente
de la República.
Que el artículo 4 de la ley N" 1654 de Descentralización
Administrativa, reitera esta disposición constitucional.
Que el inciso c) del artículo 3 de la Ley 1984, Código Electoral,
establece el principio de participación que consiste en el derecho de
iodos los ciudadanos de participar a plenitud y con absoluta libertad
en la constitución democrática de los poderes públicos y en el
referéndum, con las únicas limitaciones y restricciones que determina
el ordenamiento legal de la república y que los derechos y
responsabilidades cívicas de la ciudadanía se ejercen
fundamentalmente en los procesos electorales y mediante partidos
políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas jurídicamente
reconocidos.
Que los artículos 13 y 14 del Código Electoral atribuyen al órgano
electoral jurisdicción y competencia para administrar procesos
eleciorales en todo el territorio de la república desde su convocatoria
hasta su conclusión así como para conocer y resolver asuntos
administrativo-electorales. técnico-electorales y contenciosoelectorales.
Que el artículo 15 del Código Electoral define que la división política
y administrativa de la república en departamentos, provincias,
secciones de provincias y cantones, determina la competencia y
jurisdicción del organismo y autoridades electorales.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
Que el inciso p) del artículo 29 del Código Electoral establece que
es atribución de la Corte Nacional Electoral programar, organizar,
dirigir, coordinar, ejecutar, controlar y evaluar las actividades técnicas
y administrativas del proceso electoral.
Artículo 3. (Selección). El Prefecto del Departamento será
seleccionado de listas de candidatos presentadas por los partidos,
agrupaciones ciudadanas, pueblos indígenas o alianzas con
personalidad jurídica en vigencia.
Que Bolivia está viviendo un proceso de transición histórica en el
cual resulta de primordial importancia profundizarla descentralización
administrativa.
Artículo 4. (División electoral del territorio). Para las elecciones de
prefecto, s e divide el territorio d e la república en nueve
cireunscripeiones electorales departamentales correspondientes a los
nueve departamentos del país.
Que en ese propósito es necesario avanzar con medidas concretas que
acerquen al ciudadano a la toma de decisiones en el ámbito
departamental sin que ello signifique vulnerar los preceptos
constitucionales.
Artículo 5. (Selección en las circunscripciones territoriales). La
selección del Prefecto del Departamento se hará en circunscripción
departamental.
Artículo 6. (Ausencia del titular). Cuando los prefectos designados
mediante el procedimiento que se establece en el presente decreto
dejaran sus funciones en forma definitiva, serán reemplazados por
ciudadanos designados directamente por el Presidente de la República.
En Consejo de Gabinete,
Decreta:
Artículo 1. (Convocatoria a elecciones). S e convoca a elecciones para
la selección de un prefecto en cada uno de los departamentos de la
república el día domingo 12 de junio de 2005 para el período
constitucional 2005-2007.
Artículo 2 . (Designación Constitucional).
1. Los ciudadanos seleccionados en cada departamento mediante voto
universal, directo, libre, obligatorio y secreto, serán designados
prefectos por el Presidente de la República en cumplimiento de lo
establecido en la Constitución Política del Estado, a los cinco días
de emitido el informe final por la Corte Nacional Electoral. DurarAn
en sus funciones hasta l a conclusión del presente período
constitucional.
11. El Presidente de la República designará como Prefecto del
Departamento al candidato que en la votación hubiera obtenido la
mayoría simple de votos válidos emitidos.
Ariículo 7 . (Alcance). La CorteNacional Electoral tendrá competencia
para adoptar las resoluciones que el buen desarrollo del proceso exija
y aplicará en lo pertinente, las disposiciones del Código Electoral.
Artículo 8. (Plazos). La Corte Nacional Electoral aprobará el
calendario de las elecciones hasta 23 días después de lapromulgación
del presente decreto.
1
~
1
A fin d e o t o r g a r viabilidad c o n s t i t u c i o n a l a l d e c r e t o d e
convocatoria, se h a e m p l e a d o un interesante raciocinio lógico-jurídico
q u e podría sintetizarse así: el presidente d e la república tiene la potestad
d e designar al prefecto d e l departamento pero la Constitución n o
establece l a s modalidades q u e e l titulardeesa prerrogativa(e1 presidente
d e l a república) d e b a tener e n c u e n t a al m o m e n t o d e hacer tal
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
designación. Puede basarse' en sondeos de opinión, hacer consultas
públicas o pedir al congreso que le sugiera nombres. Dentro de esa
misma lógica, el presidente resolvió preguntarle directamente al pueblo
qué persona le parece mejor para ser designada prefecto de cada uno
de los nueve departamentos de la república. A eso, el decreto ha llamado
"selección" lo que equivale a una "predesignación". La sutileza
semántica de ambos términos le da contenido al decreto.
limitativos. Por tanto, la soberanía del pueblo y la forma republicana
de gobierno autorizan al poder público a ampliar esos derechos de
manera tal que no se arguyan omisiones constitucionales para otorgar
al ciudadano sólo los derechos que aparecen específicamente
enunciados en la Carta.
CONCLUSIONES
Hay otro elemento de análisis que corresponde a la teoría
jurídica y eso es la distinción entre el ejercicio y el goce de un derecho.
Mientras el goce está implícito en la declaratoria de ese derecho y es
inseparable de su esencia, el ejercer o no ese mismo derecho, es
potestativo de su titular. Sería una aberración pensar que todos los
derechos consagrados en la Constitución y en las leyes deban ser
necesariamente puestos en práctica por la persona a quien van dirigidos
y que el no hacerlo hace perder ese derecho o implica algún tipo de
sanción.
Es más: la designación de prefectos no figura entre las
atribuciones específicas del presidente de la república como es el caso
del Contralor General o los comandantes de las Fuerzas Armadas y
Policía a que se refiere el artículo 96 de la Constitución. El artículo
109 sólo hace una mención indirecta al establecer que "en cada
departamento el Poder Ejecutivo está a cargo y sea administra por un
prefecto designado por el presidente de la república". El reglamentar,
mediante decreto, la forma en que se llevará a cabo esa designación,
está dentro de las competencias presidenciales.
La parte considerativa del decreto hace una mención pertinente
al artículo 35 de la Constitución, recordando que los derechos y
garantías que ella reconoce a los ciudadanos no son, en manera alguna,
Tanto los prefectos como los departamentos regidos por ellos,
son parte consubstancial a la existencia del estado boliviano. Nacidos
con una fuerza heredada del régimen espa~iol de intendencias, la
presencia de ambos en el escenario político ha sufrido las oscilaciones
y vicisitudes propias del acontecer nacional.
El papel de los departamentos y prefectos se ha restringido cada
vez que surgen tendencias autoritarias o centralistas. En nuestra historia
ha habido dos ocasiones donde el poder ejecutivo ha buscado un trato
directo con los distritos menores del país (provincias y municipios)
prescindiendo de los departamentos: el primero en 1857 y el segundo
en 1994.
En enero de 2005 se vio la necesidad de convocar a elecciones
populares paradesignar prefectos como una manerade aliviar la tensión
existente entre quienes postulan la instauración de un régimen
autonómico y aquellos que supeditan esa medida a lo que resuelve la
Asamblea Constituyente. En ese sentido, el deseo de que realicen
elecciones prefecturales, parece unánime.
Después de tensas y angustiantes jornadas que vivió el país en
mayo y junio de 2005, se produjo un cambio de gobierno. El nuevo
'OPINIONES Y ANÁLISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS-
presidente decidió postergar la realización de las elecciones
prefecturales para hacerlas coincidir con las elecciones generales, en
diciembre del mismo año.
CATÁLOGO DE COMPETENCIAS EN EL NIVEL
INTERMEDIO: S I T U A C I ~ NACTUAL Y EVOLUCIÓN
José Antonio Terán Carreón*
La elección directa de los prefectos no colma las expectativas
en torno a descentralización o autonomías si no se les asigna
competencias y poderes a ser ejercidos en sujurisdicción departamental.
No obstante, dicha elección es un paso trascendental para iniciar
procesos de modernización del estado.
Introducción y enfoque
El presente documento que presenta un enfoque analítico
sectorial, está basado en la experiencia de los últimos 11 años de
descentralización local y ambigüedad departamental, busca identificar
roles y responsabilidades concretas para el nivel intermedio en los
principales subsectores de provisión de servicios sociales y en la
promoción del desarrollo económico local.
1
j
j
i
!
!
Es evidente que existen otros ámbitos importantes que deberían
caer en la responsabilidad de los futuros gobiernos departamentales
autónomos, sin embargo es necesario que los más importantes empiecen
a ser estudiados dado el nivel de complejidad técnica que representan.
Se ha excluido de manera premeditada el tratamiento de los servicios
denominados "seguridadciudadana", debidoala necesidad deencontrar
un espacio de análisis exclusivo para este tema, pues su complejidad
amerita investigaciones de campo que permitan propuestas serias y
profesionales.
*
1
Es Director Ejecutivo de FAM - Bolivia. Las opiniones expresadas en este
documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir
con las de la Organización en que trabaja.
'OPINIONES Y ANALISIS'
El análisis de competencias del nivel intermedio, incentivado
por las propuestas cruceñas, ha quedado limitado a la revisión de
matrices que buscan determinar niveles de responsabilidad sectorial
frente al ordenamiento del Estado ocurrido a partir de 1994. Una de
las primeras matrices construidas para fines informativos, fue trabajada
por el autor en enero del año 2002', siendo permanentemente alterada,
sin respetar autoría, toda vez que aparece la propuesta cruceña de
autonomías, que bajo el rótulo de "propuesta fiscal financiera"', plantea
modificaciones al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales,
clarificando competencias del nivel nacional, adicionando
competencias al nivel local, pero evitando de manera notoria definir
competencias paralos futuros "gobiernos departamentales autónomos".
Es así que una tabla de orientación, construida para fines
informativos, modificaciones incluidas, es hoy el instrumento de
análisis y propuesta, que por las características anotadas, evita
evaluaciones técnicas más sólidas y profesionales. Por esta razón, el
enfoque adoptado en el presente estudio está soportado por un análisis
de antecedentes que buscaidentificar momentos políticos y limitaciones
técnicas que evitaron la implantación de un nivel de gobierno en los
departamentos, con resultados negativos y de desprestigio al proceso
boliviano de descentralización y cuyas deficiencias fueron
permanentemente criticadas desde el inicio de su implementación.
1
"Bolivia: Elementos en la Descenrralización Fiscal", DEXIA Crédit Local,
Département Etudes et Documentarion, José Antonio Terán, Enero de 2002.
2
Santa Cruz Propone Autonomías Departamentales, Descentralización Fiscal
Finaneiera, Mario Galindo (2005). Documento publicado en la prensa nacional.
!
.
'OPINIONES Y ANALISIS-
Si bienes necesario conocer los antecedentes, es más importante
enfocar el análisis desde el punto de vista de la provisión de servicios
al ciudadano. Al final del día, los éxitos en las reformas del estado
están determinados por las mejoras en la calidad de vida que
experimenta el ciudadano a consecuencia de la entrega de un buen
servicio o bien físico desde las entidades del estado.
Finalmente, aunque parezca ya una posición caprichosa, es
necesario ratificar que no es posible modificar competencias sin afectar
el sistema de relaciones fiscales y viceversa. Una primera aproximación
a l a definición de competencias del nivel intermedio, tiene
consecuencias en los flujos fiscales entre niveles territoriales, por esto,
una vez conceptualizadas las principales competencias, sería necesario
evaluar de manera al menos global, los escenarios fiscales resultantes.
Compromiso político y el vientre de alquiler
El primer gobierno de Sánchez de Lozada iniciado en agosto
de 1993, combina una serie de medidas de reformas estructurales del
aparato productivo nacional como la capitalización de las empresas
públicas, con reformas descentralizadoras como el proceso de
municipalización, adicionando a esto medidas de corte electoralista
como el bonosol. Ciertamente, estas medidas denominadas "reformas
de segunda generación" han dejado interrogantes sobre la verdadera
intencionalidad de un gobierno que, a consecuencia del repris frustrado
(segundo gobierno de Sánchez de Lozada), hoy puede ser mejor
interpretado en sus verdaderas intenciones.
A casi 10 años del proceso de capitalización, no caben dudas
que la desregulación de mercados y la participación del sector privado
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
en actividades productivas y'de servicios privilegiadas hasta entonces
sólo para el sector público, fueron medidas inevitables, aunque sin duda
la forma, panicipación, organización y resultados de este proceso sean
cuestionables.
barata. Las reformas del meso se vienen sí o sí, corresponde afrontarlas
de manera seria y profesional, no quedan espacios para las
equivocaciones.
Pero, ¿qué tienen que ver las reformas económicas con la
reorganización del estado en el ámbito territorial?. Hoy ya no tengo
dudas, las reformas económicas fueron acompañadas de adornos más
o menos importantes para aplacar consecuencias. Como el gobierno
de Sánchez de Lozada jamás creyó en gobiernos subnacionales fuertes
y en procesos de redistribución del poder y del ingreso, consigue un
"vientre de alquiler" para la participación popular que para mala suerte
suya, hace bien su trabajo y lograconstruir institucionalidad y desarrollo
en más de 300 municipalidades antes inexistentes.
La gestión compartida y concurrente: un ejemplo de lo que no se
debe hacer
A cambio, evitaa todacostael desarrollo institucional del meso
y los fondos de inversión y desarrollo, últimos reductos disponibles
para las pegas, la prebenda y el clientelismo. Sus intenciones se
clarifican en su segunda gestión de gobierno, donde desconoce su
relación con el "vientre de alquiler" (ya no lo necesita), siente náuseas
cuando percibe los resultados del diálogo 2000, captura otra vez los
fondos de inversión a favor del yerno y sus colaboradores, maltrata
a los departamentos con prefectos de bajo perfil y nuevamente hace
oídos sordos a las demandas por una mejor provisión de bienes y
servicios públicos descentralizados.
¿Algunas lecciones aprendidas?, sí, varias. Hoy estamos cada
vez más concientes que la luz al fondo del túnel está encendida gracias
a corrientes renovadoras que buscan nuevas estructuras para el
funcionamiento del estado, la economía y la sociedad. Ya no son
posibles compromisos políticos falsos, agendas ocultas y politiquería
¿Cuál es lamejor forma paraquelos ciudadanos no encontremos
a los responsables cuando los servicios públicos son defectuosos?,
Boliviaencontróel mejor modelo, los ministerios del gobierno nacional
administran la planilla, los prefectos gestionan el servicio (i?) y los
alcaldes financian la operación y mantenimiento.
Si su niñoestáen unaescuelapúblicay tieneunamalaeducación,
cuando acuda a pedir cuentas al Ministerio le dirán que ellos solo
administran los recursos humanos, aún cuando no les corresponde y
sugerirán que reclame al SEDUCA en la Prefectura. En el SEDUCA
encontrará funcionarios pagados por el Ministerio y que enconsecuencia
desconocen laautoridad del Prefecto, lamentándose estar ahí, le pedirán
acudir al Municipio pues el problema puede ser que el alcalde no esté
cumpliendo con el pago de los servicios de agua, energía e insumos,
o en otro caso, dirán que vuelva al Ministerio pues ellos administran
y deciden sobre los ítems. El Alcalde tiene algunas opciones de
respuesta: por ejemplo: no tengo capacidad financiera para soportar
los gastos de toda infraestructura de educación que existe en mi
municipio, o, los funcionarios no responden a mi autoridad, hacen lo
que quieren con el servicio, o en último caso, el Ministerio y el
SEDUCA se olvidaron que en este municipio hay escuelas y no se
asignaron ítems de docentes.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
¿Quién da cuentas al ciudadano de los servicios sociales
fundamentales?. La gestión compartida y concurrente3 es el modelo
ideal para fracturar la provisión de los servicios sociales fundamentales
y la dilución de responsabilidades. La gestión compartida y concurrente
es el gran emisor de señales e incentivos perfectos para evitar
responsabilidades. Salud, educación y otros sectores, hoy están en las
manos de nadie. A manera de consuelo, aunque el costo es muy alto,
podemos decir que en Bolivia descubrimos lo que no se debe hacer
en la provisión de servicios descentralizados.
terminan la fase de ejecución; c) gasto corriente mimetizado en las
partidas de gasto de inversión; y d) intervención en competencias
nacionales.
No e s todo, revisemos el Artículo 510. de la Ley de
Descentralización Administrativa No. 1654.' ¿El Prefecto tiene alguna
responsabilidad concreta al margen de la muy repetida y desgasta
"planificación departamental"?; ¿qué significa "y otros concurrentes
con los gobiernos municipales"?; ¿qué significa promoción de la
inversión privada?, jcuál es el límitede su accionar?. Al final de cuentas
hace diez años que los prefectos hacen todo y nada con el dinero de
sus departamentos. ¿Evidencias?, es suficiente revisar de manera rápida
el programa de inversiones de las prefecturas5 y se encontrarán al
menos cuatro características comunes y repetitivas: a) agresiva
intervención en competencias municipales6; b) proyectos que nunca
3
Ley 1551 de Participación Popular, artículo 14 incisos c, d y j, además de Ley
1654 de descentralización administrativa ariículo 5 incisos f. g y h y Ley 1565
de reforma educariva capítulo X.
4
Ver articulo 5 incisos e, f. g, h. v y w.
5
Información básica del SISIN s e puede encontrar en el s i t i o web:
www.vipfe.gov.bo
6
Hasta antes de la Ley del Diálogo las Prefecturas gastaron anualmente en
promedio cerca de $us 50 millones, con la Ley en vigencia, hasta el año 2003
este nivel de invasión de comperencias cayó a más o menos $us 20 millones.
En concreto, en los últimos 10 años las Prefecturas han dispuesto
de más de Sus 2,000 millones. ¿Algún ciudadano ha detectado alguna
inversión de impacto salvo algunas que para colmo son de competencia
nacional?; jalguien se preocupó realmente de programas para la buena
administración de cuencas y recursos hídricos?; jalguna prefectura
tuvo o tiene programas serios de electrificación?; jalguien está
desarrollando programas de investigación y asistencia técnica para la
promoción del desarrollo económico?.
Es difícil encontrar respuestas afirmativas, el diseño de
competencias del nivel intermedio responde a una decisión política
destinada a conservar un espacio político partidista y no precisamente
al desarrollo regional. El Gobierno de entonces determinó roles
generales y e n muchos casos irrelevantes para el nivel intermedio, con
el objeto de contentar las presiones cívicas regionales, lograr más
concentración de poder, mantener estructuras centralizadas y promover
el municipalismo como única alternativa de provisión de bienes y
servicios descentralizados.
Con el retorno de1 MNR al Gobierno y el debiliramiento ocasionado a la
estructura y capacidad de1 Estado en el Gobierno de Mesa, hoy nuevamente
los gastos discrecionales e inversiones de competencia municipal. al margen
de transferencias concretas, superan los $us 50 millones por año.
Eficiencia en la asignación'de recursos y la provisión d e servicios
Casi todos los análisis y evaluaciones acercade las competencias
subnacionales buscan encontrar respuestas en base a conceptos
abstractos. Se pretende identificar al que planifica, al que ejecuta, al
que supervisa, quién hace desarrollo legislativo y otros parecidos7.Esto
acompañado de definiciones generales, sólo termina siendo un listado
de categorías sectoriales tales como "agricultura y ganadería en lo que
compete al nivel departamental" o "asistencia social en lo que respecta
a políticas de promoción...", etc.
servicioss. basadas en criterios de eficiencia que tienen que ver con
en el aprovechamiento de economías externas y economías de escala
como señales indicativas paraunamejorasignación de recursos públicos
y una adecuada estructura institucional para la provisión. Se trata por
tanto, de encontrar formas de organización para la provisión costoeficiente, a efectos de que el proceso de descentralización se
perfeccione, se evite sobrecarga de competencias en el ámbito local
y se clarifiquen las responsabilidades frente al ciudadano.
Competencias e n los sectores sociales
La experiencia ha demostrado que el mejor punto de entrada
es la identificación del bien o servicio que recibe el ciudadano para
después ir subiendo y definiendoroles alos distintos niveles territoriales
y de administración. En este contexto, se hará un esfuerzo para que
las propuestas a ser planteadas en el presente documento. partan del
análisis del servicio y, a partir de él, de sus esquemas de organización
y regulación.
Adicionalmente. es necesario notar aue aún cuando los análisis
clásicos concentran sus esfuerzos en la aplicación del famoso principio
de subsidiaridad, está demostrado que es necesario además considerar
ciertos criterios de eficiencia económica en el análisis y evaluación
de la provisión de servicios públicos descentralizados.
Por consiguiente, el lector deberáestar preparado paraencontrar
propuestas de descentralización y centralización en la provisión de
7
Véase Urendal. C.,"Autonomias: Visión eimpactoque tendrianen Santa Cruz",
en Opiniones y Análisis No. 73, extractado de "Separando la paja del trigo,
bases para constituir las autonomías departamentales" del mismo autor.
No es propósito del presente documento estudiar todos los
sectores sociales que debían ser de responsabilidad departamental, esto
corresponde a un estudio de diseño específico y que está fuera del
alcance del documento. Sin embargo, es imprescindible tomar
posiciones sobre algunos sectores fundamentales como son educación,
salud y agua.
Educación
El sector cuenta fundamentalmente con los siguientes servicios:
educación preescolar, educación primaria, educación secundaria y
educación superior que incluye universidades, normales y educación
técnica o alternativa.
En este sector resulta importante considerar que cuanto más
cerca del ciudadano esté la entidad responsable de la provisión, el
8
Ya muchos autores hablan de centralizar para profundizar la descentralización.
'OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS-
servicio puede mejorar en t6rminos de eficiencia dada la posibilidad
de un mejor accountability social.
niños y jóvenes no cumple los estándares?; jal municipio?; j a la
prefectura o futuro gobierno departamental autónomo? o, finalmente,
jal Ministerio de Educación?.
El sector experimenta el siguiente escenario:
Lo primero es lo primero, la provisión de este servicio debe
estar a cargo de la entidad estatal más cercana al ciudadano, es decir
lamunicipalidad. Esto quieredecir que laautoridad local es responsable
de lainfraestructura, elequipamiento, laoperación (incluyendo recursos
humanos) y e l mantenimiento. Ahora bien, ¿están todas las
municipalidades en condiciones institucionales mínimas para cumplir
con este reto?; ¿corresponde implantar servicios de educación en todas
las comunidades de todos los municipios o es más eficiente compartir
servicios en un nivel institucional supramunicipal implementando
alternativas de transporte y alojamiento escolar que pueden resultar
menos costosos y más efectivos?
1)
El responsable de los servicios de educación preescolar,
primaria y secundaria es: el municipio para la provisión
de l a infraestructura, equipamiento, operación y
mantenimiento; la prefectura para la coordinación,
seguimiento y control; y el gobierno nacional a través del
Ministerio de Educación es responsable de la provisión
de los recursos humanos.
2)
La responsabilidad sobre educación superior está a cargo
de universidades estatales autónomas financiadas por el
gobierno nacional y las normales superiores encargadas
de la formación de docentes para educación primaria y
secundaria están bajo responsabilidad del gobierno
nacional, aunque su operación está terciarizada.
3)
La educación superior es responsabilidad del gobierno
nacional y salvo las universidades, los otros servicios se
proveen en diversos centros bajo acuerdos especiales con
entidades privadas, municipalidades y universidades.
El subsector correspondiente a educación preescolar, primaria
y secundaria, es el que presenta mayores dificultades a consecuencia
del modelo de provisión con responsabilidad concurrente y compartida.
En este caso es imprescindible clarificar roles y responsabilidades.
jA quién debe pedir cuentas el ciudadano cuando el servicio que reciben
Las respuestas no son simples, podemos aproximarnos a algunas:
1)
La modalidad de provisión del servicio de educación
preescolar, primaria y secundaria, está agotado y no soporta
más una estructura organizacional fracturada.
2)
Es necesario definir un sistema competencia1 asimétrico
para l a provisión municipal del servicio. Las
municipalidades que atienden población superior a 50 mil
habitantes deberían asumir de manera exclusiva la
provisión del servicio. Aquellos con población igual o
inferior a 50 mil habitantes tendrían que sujetarse a un
sistema de acreditación para poder asumir a plenitud la
responsabilidad del servicio. S ó l o aquellas
municipalidades que atienden población superior a 50 mil
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES YANALISIS'
de Hacienda para la operación de financiamientos
condicionados. Tendría responsabilidades también en el
seguimiento y evaluación de impactos de la política
sectorial y en la consolidación de información del sector.
habitantes y las "Ealificadas" por un sistemade acreditación
de capacidades institucionales, podrían ser responsables
del servicio,recibiendo el total de transferencias necesarias
para este efecto.
3)
En el caso de municipalidades no calificadas, el gobierno
nacional debería delegar al nivel departamental la provisión
completa y por tanto la responsabilidad plena sobre los
servicios de educación preescolar, primaria y secundaria,
incluyendo el financiamiento correspondiente. Esta
delegación es temporal hasta que la municipalidad
respectiva logre la calificación que corresponda.
4)
La provisión del servicio implica responsabilidad en la
infraestructura, equipamiento, operación (incluyendo
recursos humano^)^ y mantenimiento.
5) Los futuros gobiernos autónomos, además de asumir
responsabilidades en la provisión, tendrían roles
importantes en la definición, seguimiento y evaluación de
políticas educativas departamentaleslo, y la gestión de la
información sectorial departamental, deberían además
administrar el sistema de acreditación de capacidades
institucionales y desarrollar actividades de regulación al
sector privado.
6)
7)
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda,
en cada período presupuestario y con base en metas
sectoriales acordadas, operaría un sistema de transferencias
condicionadas a municipalidades de más de 50 mil
habitantes, "municipalidades calificadas" y Prefecturas, a
fin de compatibilizar a través de incentivos financieros las
políticas nacionales del sector c o n políticas
departamentales determinadas por el gobierno autónomo
departamental.
En términos de cobertura poblacional, con base e n la
información del Censo 200lL1,esta asignación de competencias y
responsabilidades en sector, permitiría identificar que al inicio casi el
55% de la población del país estaría atendida por servicios municipales
de educación preescolar, primaria y secundaria y el resto de estos
servicios estarían bajo responsabilidad de los futuros gobiernos
departamentales autónomos.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación
se quedarácon responsabilidades normativas, de definición
de políticas nacionales y de coordinación con el Ministerio
9
Incluye además la provisión del desayuno escolar y otros asociados al servicio.
10
En el marco de la política nacional para educación preescolar, primaria y
secundaria.
1I
Ver INE - PNUD, "Bolivia Atlas Estadístico de Municipios 2005"
'OPINIONES YANALISIS'
'OPINIONES YANALISIS'
esquema de provisión está agonizando pues experimenta el peor
escenario posible.
Entre 10 v 19.9 mil habitantes
Entre 5 y 9.9 mil habitantes
Menos de 5 mil habitantes
Total
93
80
84
327
28.4%
24.5%
25.7%
1.320
596
220
8,274
15.9%
7.2%
2.7%
I
En relación a la educación superior, a estas alturas no deben
existir dudas de que los sistemas de evaluación, seguimiento y rendición
de cuentas, requieren ser atendidos por el nivel intermedio, puesto que
el Gobierno Nacional ha demostrado su incapacidad para hacerlo.
Seguramente, una vez establecidos sistemas más competitivos
entre centros privados y públicos, además de haberse implantado un
sistema racional y equitativo de subsidios a las universidades públicas,
asociado a sistemas serios de admisión, el hoy denominado sistema
universitario, con el presupuesto actual, tendrá el dinero suficiente para
ofrecer un servicio de calidad a los ciudadanos. Si el crecimiento
vegetativo y programas de investigación y desarrollo exigen mayores
financiamientos, corresponderá al gobierno autónomo departamental
atenderlos, todo esto sin perjuicio que el gobierno nacional, a través
del Ministerio de educación implemente un sistema adecuado de
acreditación y regulación.
Salud
La situación del sector en términos de provisión de servicios
es complejapor su naturaleza y formade organización. Con laaplicación
del famoso modelo de "gestión compartida y concurrente", hoy este
Para lograr un uso eficiente de su capacidad instalada en el
sector salud, es necesario proveer servicios según niveles de atención
y por especialidades. El modelo sanitario boliviano se organiza para
proveer servicios a través del sistemade seguridad social12, los servicios
públicos de atención en salud organizados por especialidad en cuatro
niveles hoy bajo responsabilidad de todos y de nadie" y la provisión
de servicios del sector privado.
Debe destacarse que los últimos gobiernos promovieron la
implementación de seguros universales que protejan a los más
vulnerables. El seguro universal materno infantil, con coberturas
limitadas y el seguro de vejez, son dos políticas sectoriales que hoy
están implantadas con financiamiento de los gobiernos municipales.
En estas condiciones, es muy complejo establecer mecanismos
de coordinación para una provisión eficiente. El esfuerzo más
importante, pero fallido en términos de resultados, ha sido el DILOS
(directorios locales d e salud) cuyas funciones de coordinación
resultaron imposibles en un escenario d e distribución d e
responsabilidades irracional e incoherente.
Como en el caso de educación, el principio fundamental es dar
la responsabilidad absoluta del servicio a aquella instancia estatal más
cercana al ciudadano. Sin embargo, es imposible pensar que todos los
12
Las cajas de seguro social de régimen público
13
Excepto algunos centros de salud de ler., 2do. y 3er. nivel en algunas ciudades
capitales.
'OPINIONES YANALISIS'
municipios del país deban ofrecer servicios de segundo y tercer nivel
y por tanto contar con la infraestructura para este efecto. Es aquídonde
corresponde aplicar criterios de eficiencia económica que permitan
aprovechar escalas e internalizar beneficios. En este contexto, es
razonable un cambio drástico de roles y responsabilidades determinando
funciones importantes a ser cumplidas por el nivel intermedio.
5)
Los servicios de salud de segundo, tercero y cuarto nivel,
en municipios con población inferior a 50 mil habitantes
quedarían bajo responsabilidad exclusiva de los futuros
gobiernos departamentales autónomos.
6)
La provisión del servicio en cualquiera de los niveles
implica responsabilidad en la infraestructura,
equipamiento, operación (incluyendo recursos humanos)
y mantenimiento.
7)
Los seguros de vejez y materno infantil, deberían ser
ampliados en su cobertura hasta evolucionar a seguros
universales. Los gobiernos departamentales autónomos
deberían financiar la ampliación de coberturas y la
evolución a seguros universales en salud.
8)
Las municipalidades que atienden población superior a 50
mil habitantes deberían establecer un sistema de registro
y control del servicio de salud a sus ciudadanos, a efectos
de evitar subvenciones a servicios que deben proveer los
gobiernos departamentales.
9)
Los futurosgobiernos autónomosdepartamentales, además
d e asumir responsabilidades en la provisión y
financiamiento de seguros, tendrían roles importantes en
la definición, seguimiento y evaluación de políticas de
salud departamentales. la gestión de la información
sectorial departamental y desarrollar actividades de
regulación al sector privado.
Estos ajustes, deben considerar al menos que:
14
1)
Los servicios de salud necesitan de una reforma integral,
tantoen el sistemade seguridad social comoen los servicios
públicos de atención.
2)
En el sistema de seguridad social, es imprescindible
implantar una reforma que permita desregular el mercado,
aplicar sistemas de regulación sectorial que ordenen la
provisión en el sector privado y desarrollar un modelo de
descentralización operativa y económica en el sistema de
seguridad social del sector público"'.
3)
Una organización institucional del Estado adecuada a los
servicios públicos de atención, requiere definir un sistema
competencia1 asimétrico para la provisión municipal del
servicio. Las municipalidades con población superior a 50
mil habitantes podrían asumir de manera exclusiva la
provisión del servicio en los cuatro niveles de atención.
4)
Las municipalidades con población inferior a 50 mil
habitantes sólo tendrán responsabilidad exclusiva en los
servicios de salud de primer nivel.
SiguiendolasdefinicionesplanteadasporFinot I..Descentralización en América
Latina: Teoría y Práctica, Serie Gestión Pública. CEPAL Chile 2001.
10) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud se
quedaría con responsabilidades normativas, de definición
de políticas nacionales y de coordinación con el Ministerio
de Hacienda para la operación de financiamientos
'OPINIONES Y ANALISIS-
condicionados. Tendría responsabilidades también en el
seguimiento y evaluación de impactos de la política
sectorial y en la consolidación de información del sector.
11) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda,
en cada período presupuestario y con base en metas
sectoriales acordadas, operaría un sistemade transferencias
condicionadas a municipalidades de más de 50 mil
habitantes y gobiernos departamentales, a fin de
compatibilizar a través de incentivos financieros las
políticas nacionales del sector con políticas
departamentales determinadas por el gobierno autónomo
departamental.
En términos de cobertura poblacional, esta asignación de
competencias y responsabilidades en sector, permitiría que más del
50% de la población del país esté atendida por servicios municipales
de salud en los cuatro niveles de atención, y el resto recibiría los
servicios de primer nivel bajo responsabilidad de las municipalidades
y los otros tres niveles de servicio bajo responsabilidad de los futuros
gobiernos departamentales autónomos.
'OPINIONES Y ANALISIS-
ante la presencia de externalidades y problemas de escala. con apoyo
de la cooperación alemana, se ha logrado conformar instancias supra
municipales16, ideales para la administración de estos servicios.
Los programas financiados por agencias de cooperación
internacional establecen como criterio de elegibilidad fundamental, un
sistema de subsidios a cooperativas rurales de agua y alcantarillado
que atienden población inferior a los 10 mil habitantes. El Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Obras Públicas, ha definido una
política de financiamiento del sector, orientando sus objetivos al
financiamiento reembolsable a entidades privadas y cooperativas de
servicio con cobertura importante en ciudades intermedias y capitales
de departamento.
Todos estos esfuerzos han permitido subir notablemente los
índices de cobertura de agua" en el país y se están mejorando los índices
de servicio de alcantarillado. Sin embargo, es necesario considerar que
en el caso de los servicios de tratamiento de residuos líquidos y sólidos
se opera en presencia de externalidades notables que superan claramente
el ámbito territorial municipal. Por esto, el sector requiere que el nivel
intermedio y el nivel nacional tengan participación y responsabilidades
al menos en los siguientes ámbitos:
Agua y desechos
1)
Los servicios de provisión de agua y la eliminación de desechos
líquidos y sólidos, durante los 11 años de municipalización han
avanzado impulsados por los gobiernos loca le^'^. En algunos casos,
15
La cobertura en agua a nivel nacional ha subido a 68% y en alcantarillado a
43%.
El Gobierno departamental sería responsable de la
ejecución de proyectos destinados al tratamiento de
residuos líquidos y la descontaminación de aguas
16
Para mayor información es recomendable visitar el sitio web www.proapac.org
17
S e evita de manera intencional las palabras "agua potable". puesto que la
cobertura de agua potable sólo se ha logrado en las principales capitales
departamentales del país.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
subterráneas y ' superficiales que afecten a cuencas
hidrográficas y territorios multimunicipales.
2)
El Gobierno departamental sería responsable de la
ejecución de proyectos destinados al tratamiento de
residuos sólidos que afecten a territorios multimunicipales.
3)
Los futuros gobiernos autónomos departamentales,
tendrían roles importantes en la definición, seguimiento
y evaluación de políticas del sector en el departamento,
la gestión de la información sectorial departamental y el
desarrollo de actividades de regulación al sector privado.
4)
El Gobierno Nacional a través del Ministerio responsable
del sector s e quedaría con responsabilidades normativas,
de definición de políticas nacionales y de coordinación con
el Ministerio de Hacienda para la operación d e
financiamientos condicionados. Tendría responsabilidades
también en el seguimiento y evaluación de impactos de
la política sectorial y en la consolidación de información
del sector.
5)
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda,
en cada período presupuestario y con base en metas
sectoriales acordadas, operaríaun sistema de transferencias
condicionadas a operadoras de servicios municipales que
atiendan población inferior a 10 mil habitantes.
6)
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda,
con base en metas sectoriales acordadas, operaría un
sistema de subsidios y financiamientos reembolsables a
operadoras d e servicios privadas y cooperativas
municipales que atiendan población superior a 10 mil
habitantes.
Competencias en la promoción del desarrollo local
En el ámbito de la promoción del desarrollo económico, la Ley
de Descentralización Administrativa No. 1654, respetando su estilo,
manda a cumplir a las "administraciones departamentales", funciones
generales y ambiguas acudiendo a terminologías tales como
"infraestructura para la producción", "capacitación e investigación
tecnológica" y algunos más específicos como la electrificación rural,
el riego o la construcción de caminos.
A estas alturas y ante la evidencia del fracaso, de inicio es
conveniente diferenciar aquellos bienes de uso p ú b l i c ~ 'que
~ facilitan
los servicios de transporte, la generación, transmisión y distribución
de energía u otros, que se los puede categorizar como de infraestructura
de uso público, de aquellos servicios de asistencia técnica, información,
promoción y desarrollo tecnológico que tienen características de "bienes
públicos puros". Adicionalmente, es importante diferenciar de estos
dos los sistemas de financiamiento que promueve el estado en beneficio
del sector privado productivo o las organizaciones sociales
p r o d ~ c t i v a s ' ~que
, en la práctica terminan siendo subsidios directos
para el financiamiento de inversiones físicas, capital de operaciones
u otros, o indirectos a través decostos financieroscubiertosparcialmente
con recursos públicos.
En este contexto, la promoción del desarrollo económico en
todo el mundo utiliza estas tres modalidades de intervención estatal.
Ahora bien, en Bolivia la ortodoxia de los últimos veinte años sólo
19
Término pemanenremente citado en el último diálogo nacional
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
permitió el desarrollo de capacidades para la ejecución de programas
y proyectos de infraestructura d e uso público. El gobierno nacional
construye carreteras nacionales, aeropuertos y puertos fluviales; lar
prefecturas, caminos departamentales, riegos mayores y electrificación
rural y los municipios, riegos menores y caminos vecinales. ¿Es
suficiente esta distribución de competencias?, i l a infraestructura
pública cumplió su rol para mejorar la competitividad?, ¿qué se hizo
en otros sectores que no requieren únicamente de infraestructura?.
La posición relativa del país en términos de competitividad está
mostrando que nos atrasamos más de veinte años. El sector productivo
requiere de la intervención adecuada y ordenada del estado para poder
lograr competitividad en los mercados. No se trata de retroceder a
modelos estatistas, se trata de promover al sector productivo con
provisión de bienes públicos e intervención estatal para corregir fallas
de mercado y lograr inserción y competitividad.
En consecuencia, los ámbitos de intervención del estado a ser
considerados serían al menos:
1)
Provisión de infraestructura d e uso oúblico para el
desarrollo de actividades productivas.
2) Inversiónoública blandacomo: planificación del desarrollo
económico, acceso a información tecnológica y de
mercados, asistencia técnica y capacitación, fomento de
redes de colaboración local, captación y fomento de
relaciones exteriores, marketing del territorio, asimilación
de costos de transacción en captura economías de escala,
simplificación de trámites gubernamentales y otros.
3)
Potenciación de l a comoetitividad emoresarial, con
actividades de promoción y regulación, apoyo a l a
conformación de empresas asociadas o fusionadas.
cofinanciamiento de preinversión e inversión fija a través
de subsidios bien focalizados. fomento a l a articulación
de negocios para el desarrollo empresarial (cadenas y
clusters), incubadoras de empresas para generación de
capacidad productiva con criterio empresarial. desarrollo
de productos y procesos en centros de servicios de
empresas, conformación de centros de innovación y
desarrollo tecnológico y otros.
4)
El desarrollo productivo r e ~ i o n avl de sectores emergentes.
con programas de cofinanciamiento de proyectos de
promoción y atracción de inversiones en regiones o
departamentos c o n infraestructura productiva n o
desarrollada y por tanto crecimiento económico
relativamente inferior al promedio nacional.
5 ) Acceso al financiamiento de largo plazo con programas
bien diseíiados para l a aplicación de subsidios a los costos
d e transacción. subsidios al pago d e seguros y
conformación de fondos de garantía.
La promoción de desarrollo económico e s tarea de los tres
niveles de gobierno, cada uno con responsabilidades concretas en sus
áreas de intervención. Portanto, una nueva distribución de competencias
para l a promoción del desarrollo económico considerando la
incorporación de gobiernos departamentales, debería considerar al
menos lo siguiente:
1)
Las municipalidades, particularmente aquellas d e
población superior a 50 mil habitantes o mancomunidades
de municipios conformadas para cl desarrollo económico
'OPINIONES Y ANALISIS-
local, a partir de'la conformación de agencias de desarrollo
local y agencias de promoción, además de la provisión de
infraestructura local tal como vías, servicios, zonas o
parques industriales y otros, implantarían programas de
inversión blanda tales como la planificación del desarrollo
económico, acceso a información tecnológica y de
mercados, fomento de redes de colaboración local,
captación y fomento de relaciones exteriores, marketing
del territorio, asimilación de costos de transacción en
captura economías de escala y simplificación de trámites
gubernamentales locales.
2)
3)
20
Los gobiernos departamentales deberían concentrar sus
esfuerzos en la provisión de infraestructura departamental,
particularmente carreteras departamentales y sobre todo
en la ejecución de programas de potenciación de la
competitividad empresarial, con énfasis en el apoyo a la
conformación de empresas asociadas o fusionadas, el
potenciamiento de cadenas y clusters, la aplicación de
subsidios bien focalizados a través del sistema financiero,
y la conformación de centros de servicios, de innovación
y desarrollo t e c n o l ó g i ~ oLos
~ ~ . gobiernos departamentales
también tendrían funciones importantes en materia de
definición, monitoreo y evaluación de políticas
departamentales y la consolidación de la información
productiva departamental.
Sin embargo, también el gobierno nacional cumple roles
importantes en la promoción del desarrollo económico
Estos últimos de altísima importancia parael desarrollo de culturas innovadoras,
ojalá operadas con el liderazgo de las universidades públicas.
'OPINIONES Y ANALISIS-
tales como la inversión en carreteras nacionales, puertos
y aeropuertos, la aplicación de sistemas de financiamiento
para el desarrollo productivo regional y de sectores
emergentes y la implantación de políticas de comercio
exterior, el desarrollo del mercado de financiamiento para
la aplicación subnacional de iinstrumentos financieros
público - privados, fondos de inversión, fondos de aval,
fondos de capital de riesgo, instrumentos de acceso al
mercado de crédito para inversiones privadas locales y
subsidios a los costos de transacción y al pago de seguros.
Adicionalmente tendría responsabilidades en el
seguimiento y evaluación de impactos de la política
sectorial y en la consolidación de información del sector.
Consecuencias en el sistema de transferencias fiscales
La precisión de competencias en el nivel intermedio debería
ocasionar cambios sustanciales en el sistema de transferencias vigente.
La situación actual, tomando como base de análisis los resultados de
la ejecución presupuestaria del año 2003, se muestran en el cuadro
siguiente:
'OPINIONES Y ANALISIS-
Sistema de transferencias fiscales año 2003
En millones de Sus
Fuente de financiamiento
Prefecturas Municipalidades Universidades
Coparticipación Tributarla
170.00
42.50
33.40
Coparticipación IEHD
HIPC
Fondo solidario HlPC
Regalías departamentales
102.50
Fondo Compensación Deptal.
9.60
IDH
~ltems salud y educación
FPS
38.40
FNDR
5.80
13.40
Transf. Discrecionales nacionales
8.80
7.90
Transf. Discrecionales prefecturas
3.30
Recursos propios
8.10
124.30
Total
171.50
427.10
42.50
~
'OPINIONES Y ANALISIS'
de los ingresos departamentales, recibirían transferencias
nacionales a través del gobierno departamental.
3)
Las transferencias fiscales a los gobiernos municipales se
mantendrían invariables, excepto el incremento por la
administración del 50% de los ítems en salud y educación.
4)
El presupuesto adicional para la gestión de recursos
humanos aconsecuencia del crecimiento vegetativo u otros,
deberá ser financiado con recursos de las municipalidades
o los gobiernos departamentales, según corresponda.
5)
Se consideran los ingresos adicionales que tendrían los
departamentos por efecto de la implantación de la nueva
ley de hidrocarburos.
6)
No se consideró la posibilidad de que los gobiernos
departamentales administren impuestos. Sin embargo,
existen impuestos que por razones de costo-eficiencia
deben ser gestionadosen el nivel intermedio. Por esto, dado
el volumen de transferencias futuras por coparticipación
de impuestos nacionales y a fin de evitar problemas de
ilusión fiscal, bajocompromisociudadano y subirlapresión
tributaria a niveles razonables, es necesario que el nivel
intermedio dependa fundamentalmente de su propio
esfuerzo fiscal, por lo cual se hace imprescindible crear
impuestos departamentales.
Fuente: Satic D. (2005) en base hfomaci6n de Mi". Hacienda y esquema de anhlisis de Barnos (2003)
La relación de transferencias fiscales entre prefecturas y
municipalidades es casi 1 a 2.5. Las municipalidades coparticipan
el 20% de las recaudaciones de impuestos nacionales, las universidades
el 5% y considerando la coparticipación del IEHD, el fondo de
compensación y las transferencias discrecionales del gobierno nacional,
se podría decir que las prefecturas estarían coparticipando ingresos
nacionales en un orden del 6%.
Las modificaciones planteadas al catálogo de competencias
implican lo siguiente:
1)
2)
Una buena aproximación del gasto en planillas de salud
y educación, implicaría que el presupuesto actual sea
administrado en un 50% por los gobiernos departamentales
y en el otro 50% por las municipalidades.
Las universidades, dado que, sobre la base del presupuesto
actual, sus demandas de financiamiento futuro dependerán
7) Se considera la aplicación de una política de ordenamiento
y disciplina al sistema de transferencias fiscales, que impide
cualquier posibilidad de transferencias discrecionales.
8)
Posibilidad de queel FPS sigaoperando demanera temporal
hasta que el Min. Hacienda con los sectores implante un
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
'OPINIONES Y ANÁLISIS-
En este escenario, la relación de transferencias del gobierno
nacional a gobiernos departamentales y municipalidades e s
prácticamente de 1 a 1. La coparticipación de impuestos nacionales
a nivel departamental alcanza al 39%. Se considera que el IDH es
parte de la bolsa coparticipable y se reconoce que el fondo de
compensación actual es financiado también por la misma bolsa de
recursos.
sistema de transferencias condicionadas a metas, a
municipalidades y gobiernos departamentales.
9)
Transformación del FNDR en un Banco de Desarrollo
Regional para que con participación accionaria del
Gobierno Nacional, Gobiernos Departamentales y
Municipalidades, deje d e hacer operaciones no
reembolsables v otorgue créditos preferentemente a
empresas de servicios públicos e infraestructura pública
municipal y departamental.
-
1
En este contexto, el cuadro siguiente presenta una primera
aproximación de modificaciones al sistema de transferencias fiscales.
Sistema de transferencias fiscales ajustado
En millones de Sus
Fuente de Rnanciamiento
Coparticipación Tributaria
HlPC
Fondo solidario HlPC
Regalías departamentales
Fondo Compensación Deptal.
IDH
ltems salud y educación
FPS
FNDR
Transf. Discrecionales nacionales
Transf. Discrecionales prefecturas
Recursos propios
Financiamientoa Universidades
Total
Fuente:
Prefecturas Municipalidades
170.00
46.10
27.00
102.50
9.60
200.00
197.30
8.10
42.50
593.40
197.30
38.40
124.30
603.10
Eiaboracidn pmpia con base en Saric D. (2005) en base infomacidn de Mi". Hacienda ).
esquema de an6lisis de Barrios (2003).
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O
'OPINIONES Y ANALISIS"
'OPINIONES Y ANALISIS'
boliviano. En la Constitución Política del Estado de 1861 se dispone
la sustitución del sistemabicameral (Cámarade Senadores y Diputados),
por la Asamblea de una sola Cámara (unicameral), compuesta por
diputados elegidos por votación directa.' El sistema de dos Cámaras
fue instituido muy tempranamente en la Constitución de 183 1. Por otra
parte. cabe hacer un paréntesis para recordar que en sus orígenes el
Poder Legislativo de la república bolivariana, por efecto de la
Constitución del mismo nombre, fue tricameral.
Así por el estilo, se produjeron cambios en la estructura estatal,
que en unos casos significaron transformaciones circunstanciales, otros
en cambio fueron reformas importantes en la organización del Estado,
dichos cambios se produjeron básicamente en un tipo de Estado
(republicano, unitario, centralista y presidencialista). La elección de
Prefectos -en el marco del presente ensayo- constituye un hito en la
secuencia de hechos políticos que fueron propiciando transformaciones
profundas en el Estado republicano y en modelo del Estado Nacional,
unitario y de tradición centralista.Puntoderupturaparadar los primeros
y decisivos pasos orientados a la construcción del Estado Republicano
Autonómico.
La transformación llevadaacabo en laestructuradel parlamento
boliviano, desde el bicameralismo al unicameralismo y el posterior
retorno al sistema de dos Cámaras, se produjo en el marco de un sistema
estatal republicano, unitario, de tendencias centralizadoras y de régimen
presidencialista. Luego de 26 años de funcionamiento del sistema
legislativo unicameral (1861). la Constitución Política de 1878,
restituye la bicameralidad. A partir de ésta última fecha. hasta el
presente (2005), el sistema legislativo no ha dejado su cualidad de
sistema de representación de dos Cámaras.
1
La Constitución de 1851 establecía en el Artículo 28"que "El Poder Legislativo.
reside en un Congreso. compuesto de dos cámaras co-legisladoras: una de
Senadores y otra dc Representantes, nombrados unos y otros por el sufragio
directo y secreto de la ciudadanos en ejercicio". En cambio la Constitución
de 1861, en el Articulo 21" dispone que "El Poder Legislativo se ejerce
principalmente por una Asamblea, eompuesta de los diputados elegidos por
votación directa y accesoriamente por un Consejo de Estado, que funcionará
sin interrupción". Finalmente la Constitución de 1878, señala, según el Artículo
39". que "El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional, compuesto de
dos cámaras: una de diputados y otra de senadores". Ciro Félix Trigo, 2003,
paginas 83 y SS, 328 y SS: 345 y SS: 405 y SS.
Crisis política
Múltiples intervenciones de heterogéneos actores en distintos
ámbitos de la sociedad y del Estado boliviano, sustituyeron en el último
tiempo el escenario político característico de los años 2003-2004-2005,
por el de los años 2005-2006. En ambos escenarios que tienen como
elemento común el lapso 2005, s e produjeron una serie de
acontecimientos y decisiones políticas que justifican la tesis formulada
de la sustitución del Estado Republicano Unitario, por el Estado
Republicano Autonómico. Estos hechos. que serán reseñados junto a
la caracterización d e cada uno de los escenarios, n o fueron
acontecimientos aislados sino que constituyen parte de un proceso de
concentración y desconcentración del poder estatal. Proceso centrípeto
y luego centrífugo que se reflejó en la estructura administrativa del
Estado. Este proceso polar ~ e n t n p e t oy centrífugo del poder estatalse produjo en buena medida por la participación política ciudadana.
Estas intervenciones ciudadanas sirvieron para consolidar el Estado
Republicano Centralista y también operaron como catalizadores de su
transformación.
'OPINIONES YANALISIS'
Escenario 2003-2004-2005
En este primer escenario gobierna Carlos D. Mesa Gisbert
(Octubre 2003-Julio 2005). La característica central de esta época es
el fuerte desencuentro entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Como nunca en los últimos 20 años de vigencia de las instituciones
democráticas, se ha horizontalizado la relación entre ambos poderes
y se ha instituido la lógica de enfrentamiento antes que la coordinación
de poderes.
Si bien la separación del poder público es una institución estatal
casi bicentenaria en la normativa jurídica de Bolivia, la división de
poderes se halla en exacta correspondencia con la teoría del Estado
delos filósofoscontractualistas (Locke, Rousseau, Monstesquieu, entre
otros). Teoría de balances, pesos y contrapesos entre los órganos del
Estado para producir razonables equilibrios y controles mutuos entre
los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esta separación y
coordinación de poderes, en los últimos 20 años (1982-2002),
funcionaba de manera básicamente vertical. Esto es, el Poder Ejecutivo
tenía una preeminencia política sobre el Poder Legislativo gracias a
las características de funcionamiento del sistema político. La norma
jurídico constitucional disponía la separación y coordinación de
poderes, pero en el funcionamiento de dichas instituciones se podía
constatar la subordinación de un poder al otro.
La Constitución Política del Estado de 1938 incorporó con
precisión lo siguiente: "La soberanía reside en el pueblo; es inalienable
e imprescriptible; su ejercicio está delegado a los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinación de estos poderes
~ mínimas complementaciones se reitera
es la base del g ~ b i e r n o " .Con
2
Articulo 3'. CPE, 1938.
'OPINIONES Y ANALISIS'
y ratifica esta definición en las Constituciones 1945, 1961, 1967, 1994
y 2004. Sin embargo, esta idea de horizontalidad del poder público,
en lagestión delapolíticadelos 20 años (1982-2002) se vio básicamente
verticalizada. Ello, producto de la política de acuerdos partidarios que
dieron origen al concepto de democracia pactada.
Los consensos políticos interpartidarios dieron lugar a las
coaliciones de gobierno y a las coaliciones de gobernabilidad. En el
primer caso -coaliciones de gobierno- los partidos políticos suscribían
un pacto para compartir responsabilidades en la conducción y
administración del Estado; en el segundo caso -coaliciones de
gobemabilidad- suscribían compromisos para aprobar normas y adoptar
otras decisiones en el Congreso, sin que ello signifique responsabilidad
en la administración estatal o tuición en las políticas públicas. Estos
pactos políticos, en los hechos, subordinaron el Poder Legislativo al
Poder Ejecutivo. El Presidente de la República. concentraba poder de
tal modo que el pacto político -de gobierno o de gobernabilidad- le
permitía a él y al partido mayoritario imponer criterios y decisiones.
Estas decisiones se reflejaban en la aprobación casi mecánica de leyes.
La independencia del Poder Legislativo respecto del Poder Ejecutivo,
se hallaba fuertemente cuestionada.
Se produjeron, en los últimos 20 años (1982-2002) diferentes
tipos de pactos, cuya matriz político partidaria estuvo conformada por
el MNR-ADN-MIR. A estos partidos se sumaron circunstancialmente
CONDEPA, UCS, NFR, MBL y otros de menor peso electoral e
influencia política. Complementariamente se formaron organismos
extra parlamentarios de coordinación política, los mismos que estaban
por lo general bajo la égida del Presidente de la República. Órganos
intermedios que operaban entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo. Las competencias de estos organismos políticos estaban
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
básicamente orientadas a hacer cumplir los pactos suscritos y efectivizar
las cuotas de poder en la administración pública.
encuestas daban cuenta de ello. Las nuevas relaciones entre poderes,
ahora horizontales, también se manifestaron en fuertes controversias
por distintos temas en el ámbito de las políticas públicas. Diferencias
que llegaron al nivel de conflicto entre poderes. Ello se hacía patente
en la aprobación inconsulta de leyes por parte del Legislativo o en el
rechazo a las propuestas de ley que eran remitidas por el Ejecutivo.
Clara muestra de ello es la promulgación y sanción de la Ley de
Hidrocarburos por el Presidente del Congreso, señor Hormando Vaca
Diez, ante la negativa del Presidente de la República, Carlos Mesa de
sancionar dicha Ley. En el curso del debate parlamentario, el Ejecutivo
había remitido a consideración del Congreso dos proyectos de Ley,
denominados Ley corta de Hidrocarburos y otra Ley de un número
mayor de artículos. Ambas propuestas fueron públicamente rechazadas
y guardadas en algún escritorio del Palacio Legislativo.
Los pactos políticos como mecanismos de funcionamiento de
la democracia fueron los directos causantes de la verticalización de
la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En la
subordinación del segundo al primero. Esta lógica de funcionamiento
súbitamente se rompió durante la presidencia del señor Carlos Mesa
Gisbert. Suyas son las frases de que durante su gobierno se producía
el fin de la democracia pactada, de la democracia de partidos y que
con su gobierno se inauguraba una nueva época, sin partidos en el
ejercicio gubernamental, por lo tanto. sin cuotas de poder.
Estas afirmaciones +ue se cumplieron de manera relativa, pues
en el gabinete se hallaban presentes ex militantes de partidos políticoseliminaron ciertamente los pactos suscritos por su antecesor en el
Palacio de Gobierno (Gonzalo Sánchez de Lozada con el Movimiento
de la Izquierda Revolucionaria MIR y Nueva Fuerza Republicana
NFR), y no fueron sustituidos por otros. Pero también se rompió la
subordinación y la verticalidad. Los partidos políticos en el parlamento
fueron literalmente expulsados de las cuotas partidarias en la
administración pública, pero al mismo tiempo reconquistaron su
independencia. De este modo se horizontalizó la relación entre los dos
poderes del Estado. De igual manera, se introdujo una fuerte hostilidad
entre estos espacios de poder, que se contaminó, por supuesto con
animadversiones de índole personal entre las cabezas visibles de ambos
poderes.
Por otra parte, las declaraciones y conductas en sentido de
prescindir de los partidos políticos tradicionales en el ejercicio del
poder, trajeron otros réditos al Presidente Mesa, incrementó
notablemente sus índices de popularidad en la ciudadanía. Diversas
i
I
II
1
I
d
Las nuevas relaciones políticas horizontales y de conflicto
permanente entre poderes, llevó a diversos analistas políticos a acuñar
la idea del bloqueo de las decisiones en el sistema político y a la
construcción del concepto de empate catastrófico. Ambas expresiones
tienen, por supuesto, variables y supuestos que no se explicitan en el
presente ensayo.
Durante el gobierno de Carlos Mesa, también se verifican
fuertes presiones al poder central protagonizadas por diversos actores
sociales. La novedad en este rubro es la calidad de la respuesta política
y estatal. A diferencia de anteriores gobiernos, una de las características
que cabe destacar, es la negativa a recurrir a los organismos estatales
de seguridad para la restitución del orden social o para mantener la
paz política en la capital de la República. Esta inercia gubernamental
lleva a incrementar la espiral de conflictividad del país.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS'
Por otra parte, continúa un fuerte cuestionamiento a las
instituciones democráticas (Parlamento, Partidos Políticos). Ello, se
comprueba en los resultados de diversas encuestas que exhiben bajos
índices de credibilidad de las instituciones señaladas. El resultado final
del escenario descrito es la percepción ciudadana de: i) la existencia
de múltiples conflictos; ii) la percepción de incremento de las
posibilidades de enfrentamientos violentos entre grupos sociales o
regiones; iii) percepción de ingobernabilidad e incertidumbre; iv)
percepción de creciente insatisfacción social.
Bajo el manto de lo que se denominó la Agenda de Octubre
2003 (Convocatoria a Asamblea Constituyente, realización de un
referéndum para la revisión de la Ley de Hidrocarburos), el gobierno
de Carlos Mesa produjo importantes cambios en el orden constitucional
y Estatal. Hizo efectiva la segunda reforma a la Constitución Política
del Estado, en democracia, en menos de 10 años. Estos cambios
incorporados perfeccionaron de manera directa los mecanismos y
características de las instituciones democrático representativas; también
ampliaron algunos conceptos y rasgos del Estado Republicano.
El perfeccionamiento vino de la mano de instituciones de la
democracia directa como la Asamblea Constituyente, la iniciativa
Legislativa Ciudadana y el Referéndum. Para hacer estas
incorporaciones congruentes con la lógica de la democracia se incluyó
previamente en la definición del sistema democrático el concepto de
participativo (Artículos 1 y 232). Del mismo modo, se ampliaron los
mecanismos de intervención ciudadana en la política (Artículos 222
y 224). La ampliación de los rasgos y concepto del Estado Republicano,
vinieron por el reconocimiento de que dicha organización política "Es
un Estado Social y Democrático de Derecho", que tiene como valores
centrales de su estmcturajurídica "la libertad. la igualdad y la justicia".
(VER CUADRO No 1)
CUADRO No 1
ART~CULOSREFORMADOS
~~~~
Bolivia, libre. independiente, soberana. multiétnica y pluricultural, consiiiuida en
República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa.
fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos.
!
Ahora:
1.
Bolivia, libre. independiente, soberana, multiétnica y pluricultural,
constituida en República Unitaria, adopta para su gobierno la forma
democrática representativa y parlicipativa, fundada en la unión y la
solidaridad de todos los bolivianos.
11. Es u n Estado Social y Democrático d e Derecho q u e sostiene como
valores superiores d e s u ordenamiento jurídico,la libertad, la igualdad
y la justicia.
.~
~
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~:-M$g:=:>.-!:
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Antes:
1.
El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes
) de las autoridades creadas por ley.
11. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía
del pueblo comete delito de sedición.
Ahora:
1.
E l pueblo delibera y gobierna p o r medio d e s u s representantes y
m e d i a n t e la A s a m b l e a C o n s t i t u y e n t e , la i n i c i a t i v a Legislativa
Ciudadana y el Referéndum. establecidos por esta Constitución y
normados p o r Ley.
11. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía
del pueblo comete delito de sedición.
Los ciudadanos tienen el derecho de organizarse en partidos políiicos con arreglo
a la presente Constitución y la Ley Electoral.
'OPINIONES Y ANALISIS'
1 Ahora:
'OPINIONES Y ANALISIS-
1
La representación Popular se ejerce a través de los partidos políticos, agrupaciones
ciudadanas y pueblos indígenas,con arreglo a la presente Constitución y las Leyes.
1 Antes:
1
Los partidos políticos se registrarán y harán reconocer su personalidad por la Corte
Nacional Electoral.
1
1
Ahora:
1
Los partidos políticos y10 agrupaciones eiudadanas ylo pueblos indígenas. podrán l
postular direelamente candidatos a Presidente Vicepresidente, Senadores y
Diputados, Constituyentes, Concejales. Alcaldes y Agentes Municipales. en
igualdad de condiciones ante la Ley, cumpliendo los requisitos establecidos por
1
ella.
11
....
Lascámarasdeliberarány votarán la reforma ajustándola alasdisposiciones
que determinen la ley de declaratoria de aquélla.
11 La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgac16n.sin que
el Presidente de l a República pueda observarla
.
1
Ahora:
La Refornia total de la Constitución Política del Estado es potestad privada de
la Asamblea Constituyente,que será convocadaporLeyEspecial d e Convocatoria,
la misma que señalará las formas y modalidades de elección de los constituyentes,
será sancionada por dos tercios de voto de los miembros presentes del H. Congreso
Nacional y no podrá ser vetada por el Presidente de la República.
Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitución
(Reforma-2004), de que los actos de deliberación y gobierno no
constituyenactividades exclusivamente reservadas alaesferadel Estado
o limitadas al ejercicio de los representantes políticos, sino que ahora,
la deliberación y los actos decisorios forman parte de la soberanía
popular, componente inherente a la ciudadanía, que introdujo uno de
los elementos que se convertirían en el punto de apoyo para la
transformación del Estado Republicano en Estado Autonómico
(Artículo 4).
Con este simple párrafo incorporado en el ámbito jurídico
formal del sistema político, se trastocó significativamente el
comportamiento político de la sociedad boliviana, se dio legitimidad
a las movilizaciones social-territoriales y a las diversas demandas
planteadas al Estado boliviano. Todas estas prácticas políticas demandas y movilizaciones contra el Estado- si bien se llevaban a cabo
mucho antes del reconocimiento jurídico estatal, a partir de este hecho,
cobraron -insisto- una nueva legitimidad.
La legitimación delas accionespolíticas tuvo un impacto notable
y una particular expresión en el comportamiento de los ciudadanos en
las capitales departamentales. S e fortalecieron las demandas regionales
contra el Estado centralista y excluyente. También sirvió de motivación
para el fortalecimiento o reivindicación de las particularidades
culturales por encima de la homogeneización que intentó imponer
durante muchas décadas el Estado central.
L a Agenda d e Enero 2005
Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando
atención especial del Estado a diversos temas, se fueron intensificando
en el primer mes del 2005. Los grupos cívicos de Santa Cruz de la
Sierra lograron posicionar el tema de realización de un referéndum
por las autonomías departamentales y por la elección de los Prefectos
departamentales. Fue el Presidente Mesa quien reconoció, desde el
Estado, que el tema autonómico era una realidad inobjetable en la
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISISi
en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria había sufrido
dos postergaciones debido a la demora en la aprobación de la Ley
Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente LECAC.
Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del occidente
ante un posible avasallamiento político de los grupos cívicos del oriente
boliviano.
agenda política del país. Perb fue la movilización popular, en el oriente
boliviano, quien acuñó la demanda de jautonomías ya!
Ante la presión colectiva que había tomado instalaciones
estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal,
habiendo renunciado además el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa
ofreció al pueblo cmceño la designación del Prefecto sobre la base
de ladecisión popular. El movimiento cívico cruceño salió enormemente
fortalecido con la renuncia del Prefecto y con la oferta presidencial.
Sin embargo, la movilización popular demandaba mucho más. Exigía
autonomía política.
Finalmente, las consignas políticas de la época podrían
resumirse en: jconstituyente ya! y ¡No a las autonomías!, por una parte;
y iAutonomías ya! y ¡No a la Asamblea Constituyente!, por otra.
4
La oferta de Mesa, también podría interpretarse como una
desesperada solución ante la amenaza esgrimida por sectores
radicalizados que proponían la fractura territorial y la fractura Estatal,
para proceder a la construcción de un gobierno propio e independiente
en la región oriental del país. La movilización regional no se contuvo
ante la publicación del Decreto de convocatoria de elección de Prefectos
parael 12 de agosto de 2005.3Lademandade Santa Cruz se concentraba
principalmente en el logro de un gobierno autonómico, paraello insistía
en la realización de un Referéndum para consolidar este anhelo.
La demanda autonómica y la demanda de referéndum,
provocaron en el occidente del país y alrededor de grupos políticos
de base social étnica y sindical, una reacción en sentido contrario, de
oposición a los pedidos autonómicos. Los grupos de occidente
concentraron sus demandas al Estado en la realización de la tan ansiada
Asamblea Constituyente. A pesar de que la AC se había incorporado
3
Decreto Supremo N" 28077, convocando a "Elecciones para la selección de
un Prefecto (a) por Departamento".
I
í
S.
*
Más allá de las consignas, de testimoniar cuáles fueron las
demandas y quiénes fueron los actores principales de las demandas,
el hecho político más notable es el traslado de la acción y la influencia
política del centro hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba
decisiones fuera del centro político tradicional, fuera de la capital
política de la República. Al mismo tiempo que ejercía una capacidad
recientemente reconocida por el Estado para deliberar y decidir, al
margen de los partidos y de los representantes nacionales, generaba
nuevos focos regionales de influencia. En suma, el comportamiento
político cambiaba y sólo quedaba esperar el cambio en las instituciones
políticas.
En la explicación de los hechos del escenario político 20032004 y 2005, hay que diferenciar lo que se llamó la política extra
parlamentaria, esto es, la política en las calles, de bloqueo de rutas
y fuertes movilizaciones sociales, de la política en las regiones. El
ejerciciode lapolíticaen las calleses un fenómeno distinto delapolítica
en las regiones. En las regiones, las calles también eran tomadas y
utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna manera,
la política en las regiones, es política extra parlamentaria, fuera del
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
Mesa Gisben) en menos d e dos años, colocando a las instituciones
democráticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un
significativo cambio en las condiciones d e gobernabilidad. La
horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir. no se suscriben
pactos que subordinen el Poder Legislativo a los mandatos del Poder
Ejecutivo, más bien, se observa unaalta coordinación entre los poderes.
Pues existe un pacto implícito entre todos los actores político-sociales
del país por preservar las instituciones democráticas de competencia
política, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal.
ha perdido capacidad de articular los intereses diversos de la sociedad
y de representar un proyecto de país". A partir de este diagnóstico,
las conclusiones de Oporto acerca de la situación política del país para los años 2003 y 2004- lo llevan a afirmar que, como país y Estado,
estuvimos muy cerca del caos y la anarquía.
Lo más novedoso en este tiempo político es que las condiciones
de gobernabilidad se asientan, en el reconocimientode que el gobierno
del presidente Rodríguez Veltzé es de transición, para resolver la
paralización y desmoronamiento del Estado; lo que se denominó como
el empate catastrófico, esto es, el enfrentamiento político polarizado
y de iguales magnitudes y fuerzas. Se desarrollaron durante este
gobierno interesantes caminos de solución política a la crisis estatal
que se evaluarán seguidamente.
Al respecto de los conceptos: "desmoronamiento del Estado"
y "empate catastrófico" conviene hacer la siguiente caracterización de
la situación política del país para mayo-junio de 2004, rescatando las
, ~ su texto sobre temas como
reflexiones de Henry Oporto C a ~ t r o en
la descentralización y autonomías. "El desconocimiento del Estado de
derecho es cotidiano", afirma Opono. "Los órganos públicos tienen
cada vez menos posibilidades de aplicar la ley y de ejercer la autoridad
que les compete. El vacío de poder es palpable". "Se trata -continúa
Opono- de una auténtica crisis estatal que coiisiste en que el Estado
5
"La Participación Popular y los dilemas de la Descentralización" jAutonomías
Regionales?; Oporto. en OPINIONES Y ANÁLISIS. N" 69.
"El desmoronamiento del Estado tiene otras dos manifestaciones
muy graves, que se refuerzan mutuamente. Por un lado, éste es un
momento (2003 y 2004, extensible a 2005) de intensa fragmentación
de la sociedad boliviana y de dilución del espacio público, lo público
entendido como espacio de convergencia de intereses y expresión del
interés general. Lo que hoy prevalece son los intereses parciales y
particulares de personas. de grupos, de sectas, de localidades y quizás
de regiones. La sociedad ha retrocedido a una suerte de "tribalización"
que hace que la gente se reconozca cada vez menos como parte de
un todo colectivo. Ya casi nadie parece dispuesto a ceder nada y menos
a sacrificase por el bien común ... Este fenómeno sociológico
extraordinario se cruza, por otra pane, con la polarización ideológica
y política que tiende a escindir a los bolivianos en dos grandes bloques:
en una orilla están quienes defienden la democracia, creen en sus
instituciones, apuestan por una economía abierta y desean integrarse
al mundo; en la otra orilla, los "anti-sistémicos" que reniegan de la
democracia y del "modelo" y que buscan subvertir el orden político
y la conformación de la República ... Lo peor de todo es que las fuerzas
enfrentadas tienen capacidad de bloquearse entre sí, pero no para
imponerse una sobre otra. Se ha establecido, por así decirlo, una suerte
de empate catastrófico, que hace al país cada vez menos gobernable".
Sin duda reflexiones de una lucidez anticipatoria notable, sobre todo
si pensamos que fue escrito en junio del 2004, durante el gobierno
de Carlos Mesa.
'OPINIONES Y ANALISIS-
Factores de solución
El punto culminante de la situación descrita, de bloqueo político,
de desmoronamiento estatal, cambió significativamente a partir de la
gestión presidencial de Rodríguez Veltzé, quien propició como
mecanismos de solución de la prolongada crisis política, lo siguiente:
Acortamiento del mandato político del Poder Ejecutivo y
del Poder Legislativo. Estos poderes debían cumplir
funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acordó
recortar el tiempo de mandato de ambos poderes.
Realización de elecciones generales anticipadas (elección
dePresidentelVicepresidente; Senadores y Diputados). Por
efecto de la decisión anterior, se plantea la necesidad de
efectuar elecciones para renovar completamente ambos
poderes.
Legitimación de elección-selección de Prefectos por
Departamento. La decisión de Carlos Mesa de ampliar el
ámbito de participación social-regional a la elección de
la máxima autoridad departamental, auto recortando las
competencias y atribuciones presidenciales de designación
de estos cargos, para ceder dicha atribución a la voluntad
colectivade las regiones, en principio fue visto y entendido
como una salidademagógica y populista a la crisis política.
La decisión que tan sólo tenía la legitimidad social de la
región que la había defendido como suya (Santa Cruz),
adquiere legitimidad nacional, pues todas las regiones
participarán en dicho proceso electoral.
Legitimación estatal del referéndum autonómico por
Departamentos. La política deconsultaral ciudadano sobre
'OPINIONES Y ANALISIS'
si estaría de acuerdo o no en implantar un modelo de
gestión estatal autonómico, una propuesta que estaba
focalizada en un sólo Departamento del país (Santa Cruz),
ahora se implanta como decisión del Estado para efectuar
la consulta en todo el territorio nacional. Por tanto, la
demanda regional se vuelve una política de Estado.
Convocatoria sin ley, pero con fecha, de la Asamblea
Constituyente.
Caracterización de la solución
La fórmula ensayada tiene los rasgos de un juego cooperativo
donde todos los actores en situación de conflicto ceden algo para ganar
en otro ámbito. Por lo tanto, todos pierden y todos ganan.
Cuando el gobierno de Rodríguez Veltzé se autodefine como
GOBIERNO DE TRANSICIÓN entre dos escenarios: uno del pasado
caracterizado por el bloqueo político y desmoronamiento estatal, y el
otro escenario a futuro, todavía por construirse, el gobierno de
Rodríguez pierde capacidad decisoria, pero gana en autoridad y
legitimidad social.
Cuando los movimientos sociales, básicamente de occidente,
aceptan -por cualquier consideración política- la postergación de la
convocatoria a la AsambleaConstituyente, pierden circunstancialmente
pero ganan en términos electorales, pues los movimientos sociales
legitiman su demanda y al mismo tiempo coronan una aspiración que
tuvo que esperar 3 lustros para ingresar definitivamente en la agenda
política nacional.
'OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS-
Cuando los grupos políticos de oriente aceptan la postergación
de la fecha de realización del Referéndum por las Autonomías, pierden
coyunturalmente y ganan en legitimidad para su demanda autonómica.
Cuando se fusionan ambos mecanismos -referéndum y elección de
Prefectos- pierden los grupos políticos de oriente pues planteaban la
realización de una y otra votación con anticipación y diferencia de
tiempo. Sin embargo, ganan porque la elección simultánea permite un
lapsoentrelaelección deconstituyentes y IainstalaciÓndelaAsamblea.
Por otra parte, los resultados electorales de la consulta se convierten
en datos legales y con peso político indiscutible, por lo tanto, los grupos
políticos ganan porque han institucionalizado su demanda.
electoral recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por
la vía pacífica. Ganan a mediano plazo los grupos políticos de oriente
pues se institucionalizan la elección de Prefectos para diciembre de
2005 y la realización del Referéndum en julio de 2006. Ganan amediano
plazo los movimientos sociales de occidente pues se institucionaliza
la realización de la Asamblea Constituyente, en julio de 2006.
Cuando los partidos políticos y los representantes que conforman
el Poder Legislativo, aceptan el acortamiento de su mandato, pierden
capacidad de decisión, sin embargo ganan en imagen y recuperan
posibilidad de competir electoralmente, pues no se los inhabilita
legalmente y más bien se crean las condiciones para que puedan repetir
el mandato otorgado en las elecciones de 2002.
Diferentes grupos de poder pierden oportunidad política pues,
en un escenario de transición y recomposición del poder estatal, deben
postergar sus demandas y expectativas sectoriales hastalaconformación
de un nuevo gobierno resultado de las elecciones anticipadas. Sin
embargo, ganan en seguridad jurídica, pues la legislación general está
vigente; ganan en previsibilidad del tiempo político y recuperan su
influencia en tiempos de paz, que pierden en tiempos de crisis.
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Ganan los ciudadanos porque el poder de decisión -por la vía
electoral-retornaaellos. Ganan, a mediano plazo, los partidospolíticos,
porque la crisis política encuentra una solución electoral. Gana el
sistema democrático y las instituciones. El sufragio y la competencia
Il
Debilidades de la solución política todos pierden, todos ganan
El Estado y las instituciones democráticas (partidos políticos,
parlamento y sufragio) están a prueba. La solución política (todos
pierdenltodos ganan) seconstruyóen el bordede la legalidad normativa.
La sucesión presidencial, se hizo tensionando la Constitución Política
del Estado. El acortamiento del mandato legislativo y presidencial; la
convocatoria a la elección-selección de Prefectos, se hicieron ambos,
bajo el signo del tensionamiento de la Constitución.
Finalmente, existe el riesgo de bloqueo o postergación de la
elección general y prefectura1 de diciembre de 2005, por efecto de la
demanda de reasignación de escaños por departamento, introducida en
el Tribunal Constitucional de laRepública, por organizaciones políticas
del oriente boliviano (Brigada, Comité Cívico Pro Sana Cruz y otros).
Esta demanda es un elemento perturbador del cronograma político
consensuado. No caben, en este ensayo, realizar consideraciones acerca
de los posibles escenarios si la demanda prospera o no, pues la decisión
corresponde al Tribunal Constitucional y cualquier consideración es
pura especulación. En el siguiente cuadro puede observarse
gráficamente el cronograma del nuevo escenario político del país.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
semestre 2006
T
T
T
T
FASE 1
FASE 2
FASE 3
FASE 4
1 semestre 2007 1
4
FASE 4
Impactos de las elecciones en el sistema de partidos
En primer lugar se debe diferenciar los impactos de las
elecciones generales en i) el sistema político; ii) en el sistema de
partidos y los impactos de las elecciones de prefectos; iii) en la
estructura del poder estatal.
En relación al sistema político, veíamos en un gráfico anterior
cómo el sistema político boliviano, en la última década, amplió el
número de actores en competencia por los espacios de poder y de
competencia por atención del Estado a demandas específicas. La
novedad en la Última década o quizá un tiempo un poco mayor es la
incorporación de los movimientos sociales al sistema político. Sin
embargo, esta incorporación se da por la vía de fáctica, esto es,
intervienen con diversos grados de influencia en el sistema pero no
participan en la competencia electoral. En cambio la incorporación de
los prefectos al sistema político tiene otras características. Esta entidad
se considera hasta el presente como una unidad que forma parte del
Poder Ejecutivo. Por tanto estuvo subsumida al Ejecutivo como actor
político. Sin embargo, por el hecho de que se realizarán elecciones
para su designación, este actor se independiza del Poder Ejecutivo y
adquiere vida propia. En consecuencia se incorpora a esta autoridad
departamental como un nuevo actor en el sistema político poliárquico,
con la legitimidad que otorga el respaldo electoral.
Las elecciones de diciembre, por otra parte, tendrán un efecto
directo en la recomposición del sistema de partidos. Los resultados
de la votación, nos dirán qué tipo de fragmentación existe en el sistema
de partidos; cuántos son los partidos con representación política
parlamentaria; cuáles son éstos. Dónde han sido elegidos (en cuáles
circunscripciones, departamentales o uninominales). También nos dirán
cuáles de estos partidos tienen un carácter nacional y cuáles son
estrictamente regionales. En la misma dirección, los resultados de la
elección -respecto del sistema de partidos- nos dirán cuáles de éstos
son nuevos o viejos partidos, cuáles son reciclados, cuáles son étnicos,
urbanos, étnico-urbanos, etc.
Por otra parte, los resultados de la elección responderán a la
interrogante de ¿Qué tipo de polarización existe en el sistema de
partidos? Lo cual nos permitirá responder y prever: qué tipo de alianzas,
coaliciones, pactos, será posible construir. En la misma línea de
reflexión y siempre respecto al sistema de partidos, las elecciones nos
dirán qué nuevas mayorías y minorías políticas existen en el país.
Finalmente, y etiquetando a los partidos, podremos esquematizar la
polarización existente en función de los siguientes parámetros: partidos
con vinculación sindical y grupos étnicos versus partidos con
vinculación a gmpos de poder regional y empresarial.
'OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS-
En otro orden del análisis, los resultados electorales también
aclararán el panorama respecto del tipo de dispersión-concentración
del voto. Esto es, tendremos conocimiento de cuánto peso electoral
tienen los partidos políticos y dónde (en qué región, ciudad, población
o barrio) han alcanzado respaldo electoral.
Para explicar la recomposición de l a estructura estatal
republicana es necesario visualizar la lógica teórica de la unidad
republicana y las características de la división del poder en las
dimensiones horizontal, vertical y transversal (Gráfico N" 4). Para
luego visualizar cómo las elecciones de diciembre y los efectos de este
proceso inciden sobre la estructura compleja de división del poder
político en las dimensiones aludidas.
Finalmente, y el hecho más relevante de este proceso electoral
es que será el punto de partida de la recomposición de la estructura
estatal. Gráficamente, podemos observar que en la estructura piramidal
del poder estatal, hasta antes de las elecciones prefecturales sólo
existían dos ámbitos de poder político, diferenciados y subordinados:
el gobierno central y los gobiernos locales. Por efecto de la elección
de Prefectos, se "abren3'estos ámbitos y se incorporaen dichaestructura
piramidal a la institución Prefectos-Prefectura. Convirtiendo dicha
estructura Estatal en una nueva de tres ámbitos: gobierno centralgobiernos intermedios-gobiernos locales.
La unidad republicana
Unidad Republicana
Horizontalidad del Poder
GRÁFICO N" 3
NUEVA ESTRUCTURA DE PODER ESTATAL
Transversalidad del Poder
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4 r
1
GOBIERNOS INTERMEDIOS
9 PREFECTOS
9 PREFECTURAS
-
1
GOBIERNOS LOCALES
327 ALCALDES
327 CONCEJOS MUNICIPALES
Verticalidad del Poder
La Unidad Republicana nos remite a l a idea de un todo territorial
y a un todo político. Sin embargo, esta unidad por cuestiones de
administración y ejercicio fáctico de la soberanía política del Estado
se divide primeramente de manera horizontal. La famosa división de
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANALISIS-
poderes. Luego, el poder estatal se divide en una proyección vertical
de arriba hacia abajo. De un poder central, global, hacia poderes de
menor alcance, en ámbitos departamentales y luegolocales. Finalmente,
el poder se desagrega de manera transversal, esto es ocupando la
totalidad del territorio republicano desde el centro político hacia los
extremos. El poder central, dividido administrativamente de manera
horizontal (Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y los mismos
poderes divididos administrativamente de manera vertical, se
administran territorialmente. En consecuencia, es el territorio el
elemento transversal que permite la articulación de los poderes y al
mismo tiempo hace efectiva la división horizontal y vertical del poder.
GRÁFICO N" 5
D I S G R E G A C I ~ NHORIZONTAL, VERTICAL Y
TRANSVERSAL-TERRITORIAL DEL PODER
n
Poder Ejecutivo
Presidente
.
.Yice~readente
Poder Legislativo
rl
.Camara de Senadores
.Camara de Oiwtadas
Administración Pública
1 .Alcaldes
Poder Judicial
.Coite Suprema de
Justlc~a
.T"bunal Constitucional
.Cansela Judicatura
l
E l enfoque histórico sobre la democracia representativa
Para el estudio sistemático del comportamiento histórico de la
representación política, vinculado a las características de la representación
en las Cámaras legislativas bolivianas y al comportamiento de la población
(ubicación de la población en el territorio), es necesario desarrollar y
efectuar algunas precisiones sobre la democracia representativa en el
siguiente tiempo de estudio: 1952-2002.
La forma democrática de gobierno es el marco político e
histórico al interior del cual se despliega la representación política
parlamentaria. Por tanto, el estudio de la representación debe efectuarse
en todos aquellos momentos en los cuales funcionaron efectivamente
instituciones representativas, elegidas electivamente.
Primero, la democraciadel presente histórico, 1982-2004, tiene
su inmediato antecedente de funcionamiento de instituciones
democrático representativas a mediados de la década de los 60,
concretamente entre 1966 y 1969.6 En esta línea de reflexión, el
antecedente más antiguo de la democracia del presente, data de 1952
a 1964. Por lo tanto, la democracia de los últimos 23 aíios (1982 y
6
1 .Diputados Uninominales
.Cancelos Municipales
1 .T!ibunales de Justicia
Muchos autores políticos bolivianos, quienes influyen a su vez en autores
externos, niegan, desvalorizan o desconocen que el General René Barrientos
Ortuño asumió la presidencia de la República por efecto de elecciones realizadas
en julio de 1966 y gobernó con el funcionamiento del Poder Legislativo hasta
1969. y que por efecto de su súbita y accidental muerte se recurrió al mecanismo
d e la sucesión presidencial, asumiendo la presidencia el vicepresidente, para
ese entonces. Dr. Luis Adolfo Siles Salinas. De igual modo se olvida que el
General Hugo Bánzer Suárez, convocó a las primeras elecciones de apertura
en diciembre de 1977. que marcó el inicio de la transición desde formas
autoritarias de gobierno hacia la democracia, la cual quedó formalmente
instaurada el 10 de octubre de 1982.
'OPINIONES Y ANALISIS-
2005), constituye la expresión contemporánea y de continuidad de la
democracia instaurada entre 1952-1956. Parte de la presente tesis es
considerar la Revolución Nacional (1952) como el punto de inflexión
histórico por el cual se divide la historia política de la representación
entre democracia de exclusión (1825-1951) y democracia inclusiva
(1952-2005). En ese sentido las elecciones de 1951 constituyen las
Últimas elecciones del viejo régimen excluyente y las elecciones
presidenciales de 1956 las del periodo contemporáneo de la democracia
inclusiva.'
Por tanto, en el lapso 1956 y 2005, funcionan en el país ambas
Cámaras legislativas con algunas interrupciones. En consecuencia, en
estas 5 décadas se gesta, se desarrolla y funciona en Bolivia la
democracia representativa.
La justificación de la afirmación anterior -que la democracia
actual tiene sus antecedentes entre 1952-1964 y 1966 a 1969- y del
carácter inclusivo, radica por una parte en el hecho de que en la década
de los 50 se incorpora formalmente el principio del sufragio universal
y que en dichos momentos se llevan a cabo varios procesos electorales.
En 1952, por primera vez desde la fundación republicana, para la
conformación del poder público se establece la utilización del sufragio
igual, directo, secreto y universal, característico de la democracia
liberal y representativa. Con la incorporación del sufragio universal
se produce un significativo crecimiento en el número de electores y
7
Decreto Supremo N" 2349, de 18 de enero de 195 t. promulgado por el Presidente
Mamerto Urriolagoitia, por el cual se eonvoca a elecciones para Presidente y
Vicepresidente, Senadores y Diputados, para el 6 mayo de 1951. (ANALES:
1951). Deereto Supremo N" 4361, de 5 de abril de 1956, sancionado por el
Presidente Víctor Paz Estenssoro, por et cual se convoca a elecciones para
el 17 de junio de 1956. (CORDERO: 2003).
por tanto de la participación p o l í t i ~ a . ~ A csuá carácter inclusivo. Antes
de esta decisión jurídica y política, si bien se puede afirmar que existían
formas democráticas de elección de representantes al parlamento, éstas
se elegían sobre la base del sufragio censitario, por lo que era una
democracia básicamente excluyente de grupos sociales (mayorías
étnicas) y minorías políticas.
La democratización del sufragio, proceso iniciado en 1952,9
habrá de mantenerse sin retrocesos ni cambios a lo largo de las cinco
décadas inmediatas. Sin embargo, la inclusión de importantes grupos
sociales en el acto de sufragar y de elegir representantes políticos para
la conformación del poder público y también de ser elegibles, no
significó necesariamente la democratización del sistema de partidos
ni la democratización del sistema político. La inclusión de nuevos
electores, hecho que se verifica empíricamente en los procesos
electorales que se llevan a cabo desde entonces,1° no vienen
acompañados con la aplicación plena de otros principios de la
democracia, como ser la libertad de organización y funcionamiento
de partidos políticos y de expresión o crítica a las autoridades de
gobierno. Estos principios se desarrollan formal y vigorosamente tiempo
después, a partir de finales de los 70 y principios de los 80. La
8
Enlaseleccionesde 1951 se habrían registrado 126.123 votosválidos; en cambio
en 1956, se registraron 931.825 votos válidos. A partir de entonces la
participación electoral superó el millón de ciudadanos movilizados y esta cifra
ereci6 regularmente. (MESA: 2003).
9
Decreto Supremo No 3128 de 21 de julio de 1952. (CORDERO: 2003).
10
Al respectopuede consultarse "Presidentesde Bolivia.Entreurnas y fusiles",
deCarlos D. Mesa Gisbert,páginas 149-199 y 302-304,paraadvertiren términos
de resultados electorales la inclusión de nuevos electores en cada proceso
elecroral y en particular, el salto producido en este sentido entre las elecciones
1951 y 1956. (MESA: 2003).
'OPINIONES Y ANALISIS'
democracia y el ejercicio del sufragio universal para la elección de
autoridades. apesar de su lejana implantación, atraviesanuncomplicado
proceso de desarrollo que incluye rupturas del proceso democrático.
Existe, a pesar de lo anteriormente anotado, una línea de
continuidad histórica del principio democrático del sufragio, de
realización de procesos electorales y de funcionamiento de instituciones
representativas en las últimas 5 décadas. Si bien se interrumpe en varias
ocasiones la democracia política y representativa, en cada retorno, es
invariable la aplicación del principio del sufragio universal para la
conformación del cuerpo legislativo y la elección del Poder Ejecutivo.
Los largos periodos de interrupción de la democracia (gobiernos no
electivos), no desdicen la idea de continuidad señalada.
Estas interrupciones de la democracia, comprenden los
siguientes lapsos:
la primera ruptura, entre 1964 y 1966;
la segunda ruptura, entre 1969 y 1977;
finalmente, el tiempo comprendido entre 1978 a 1982.
Estos tres momentos de ruptura del proceso democrático son
complejos en sí mismos y de características diferentes. Señalan
básicamente la presencia de gobiernos de corte autoritario (vinculados
a las Fuerzas Armadas), no electivos, pero en algunos casos se alternan
gobiernos elegidos mediante el sufragio o gobiernos dirigidos por
JuntasMilitaresquepropiciaronel retorno alademocracia. Combinando
los momentos en que se produce la elección de gobierno y parlamento
mediante recursos democráticos y gobiernos autoritarios que acceden
al poder por la vía de la fuerza, en una línea de desarrollo progresivo,
tenemos que:
el periodo comprendido entre 1952 a 1964, constituye la
primera etapa de la democracia contemporánea;
b) la primera ruptura se produce entre 1964 y 1966;
C) continúa la segunda etapa de la democracia, entre 1966
y 1969;
d) a este periodo le sigue la segunda ruptura, entre 1969 y
1977;
e) continúa un tercer momento entre 1978 y 1982, que se
denominará La Gran Transición, por la complejidad y
alternabilidad entre gobiernos autoritarios, gobiernos prodemocráticos y gobiernos propiamente democráticos;
f) finalmente, la cuarta etapa de la democracia
contemporánea, entre 1982 y 2005.
a)
El tiempo político comprendido entre 1978 a 1982, si bien en
los hechos es una tercera ruptura de la democracia, también incluye
tres intentos sucesivos de retornoe instalación efímerade lademocracia
representativa mediante la realización de elecciones en 1978. 1979 y
1980. En razón a este argumento se denomina a dicho periodo como
La Gran Transición, pues este tiempo dará lugar a la reposición de
la democracia a partir de 1982. La democracia recuperada a partir de
dicha fecha tendrá una continuidad y estabilidad de 22 años,
alternabilidad en el mando del Estado y consolidación de principios
democráticos, uno de los lapsos más prolongados de competencia
política electoral. En el Cuadro No 2, puede lograrse una visión global
de la democracia, las rupturas del proceso democrático y los gobiernos
tanlo democráticos como no democráticos, en 5 décadas.
Esta interpretación de la historia del sistema político de los
últimos 50 años, entre continuidad y ruptura, nos permite visualizar
'OPINIONES Y ANÁLISIS'
los momentos en los que se produce la representación política y la
variación numérica de representantes en las Cámaras legislativas. Esta
variación y comportamiento es posible advertirla en el Cuadro No 3.
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1969-1977. 2da. Ruptura: Gobs: Ovando Candia-Torres-Bánzer Suárer.
1977-1982. L a g r a n transición: Bánrer Suárez (elecciones de apenura:
1978)-(3ra. ruptura: 1978) Pereda Asbún; Padilla Arancibia (elecciones
de apertura: 1979)-Guevara Arre-(4ta. ruptura: 1979)-Natusch Busch;
Gueiler Tejada (elecciones de apertura: 1980) - (Sta. ruptura: 1980)- Luis
García Mera-Triunvirato militar (Tarrelio-Bernal-Pammo)- TorrelioVildoso.
Gobs: Siles Zuaro-Par Estenssoro-Paz Zamorarer Suárez-Quiroga Ramírer**-Sáncher de LozadaMesa Gisbrrt**-Rodríguer Veltz6".
**
Sucesión consiitucional
El Congreso Nacional
Por definición constitucional el Poder Legislativo boliviano
reside en el Congreso Nacional, el cual se compone de dos Cámaras,
una de Diputados y otra de Senadores." La Cámara de Diputados se
compone de 130 miembros y la Cámara de Senadores de 27.12 La
particularidad del sistema de representación boliviano es que la
composición numérica y electoral de ambas Cámaras que conforman
el Poder Legislativo, tiene su origen en los distritos denominados
Departamentos y no existe la representación nacional ni la elección
de representantes legislativos en distrito nacional. El Ejecutivo es el
11
Artículo 46, numeral 1. Constitución Política del Estado, vigente
12
Artículos 60 y 63. Constitución Política del Estado, vigente.
'OPINIONES Y ANALISIS'
único cargo y Poder que se elige y se origina en los votos emitidos
en el ámbito nacional (por efecto de la sumatoria de los votos emitidos
en los distritos departamentales). Es así que se asigna y se elige un
número fijo de 3 Senadores por cada uno de los 9 Departamentos que
componen launidad republicana. En cambio, en laCámaradeDiputados
el número de representantes políticos asignados y elegidos por
Departamento es variable. Cada Departamento tiene un número distinto
de representantes, pero el número total de Diputados (130) es constante
desde 1980 a la fecha.')
Efectuando una interpretación normativo-constitucional sobre
la forma de asignación de los Diputados y la asignación departamental
de Senadores, la representación política en la Cámara de Diputados
responde a un criterio poblacional y el de la Cámara de Senadores a
un criterio t e r r i t ~ r i a l . ' ~ Dacuerdo
e
con estos antecedentes normativos,
la investigación y estudio que se efectúa acerca la variación en el
número de Senadores de la República y de representantes en la Cámara
d e Diputados, se realizará siguiendo y atendiendo tanto criterios
territoriales como criterios poblacionales. Sin embargo, desde ahora
se debe dejar establecido que para la asignación de escaños para cada
uno de los distritos departamentales, que luego conformarán la Cámara
de Diputados, el criterio poblacional no es el único que históricamente
se utiliza sino que desde la década de los 50 se incorpora, un criterio
denominado de compensación que opera de un modo semejante al
criterio territorial (representación política igual por territorio), pero que
13
Para apreciar la variaci6n en el número obs6rvcse el Cuadro N" 4,
14
"La distribución del total de escaños entre los Departamentos sc determina por
ley en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al Último
Censo Nacional", Artículo 60, numeral VI, CPE; "El Senado se compone de
tres Senadores por Departamento...", Artículo 63, CPE.
tiene efectos y características diametralmente opuestas. Estos extremos
se verificarán con detalle más adelante.
En los apartados siguientes se expondrá la variación numérica
de cada una de las Cámaras legislativas a lo largo de medio siglo. En
ambos casos se evidencia una compleja y fluctuante variación en el
número de representantes.
El Congreso de la República (la reunión de ambas Cámaras)
para el año 1956 estuvo conformado por un total de 86 miembros: 18
Senadores y 68 Diputados. Cinco décadas más tarde el Congreso se
halla conformado por 157 representantes titulares: 27 Senadores y 130
Diputados. Por lo anotado en párrafos anteriores, sobre la forma de
elección de la Cámara de Diputados o Senadores, el Congreso de la
República no tiene una forma de elección propia sino que es siendo
la reunión de ambas Cámaras no tiene origen electoral sino origen
funcional. por tanto, no es posible contrastar la variación numérica del
Congreso (de 86 a 157) con alguno de los criterios poblacionales o
territoriales. Lo que corresponde es efectuar el análisis de manera
separada de cada una de las Cámaras, Senadores o Diputados, con los
parámetros expuestos.
Simplemente con fines ilustrativos obsérvese el Cuadro No 4,
en el cual se muestra la composición del Congreso, de la Cámara de
Senadores y Diputados, por cada uno de los 9 Departamentos que
conforman la unidad republicana, en dos momentos históricos
diferentes: 1956 y 2002. Con fines ilustrativos se añade la variación
de la población boliviana, durante 5 décadas (1950-2002), en las cuales
el Congreso (ambas Cámaras) llegó casi a duplicar el número de sus
componentes, de 86 a 157. Pero por otra parte, ratificar que el territorio
nacional no se vioafectado por desmembración física ni por la creación
'OPINIONES Y ANALISIS-
2 por cada uno de los 9 Departamentos." Esta composición varió de
acuerdo al Decreto de convocatoria a elecciones de 16 de marzo de
1962, de 18 a 27 representante^.^'
El periodo de gobierno y legislativo que comenzaba sus
funciones en agosto de 1964, quedó truncado por efecto del Golpe de
Estado propiciado por las Fuerzas Armadas y conducido por el General
de Aviación René Barrientos Ortuño en noviembre del mismo año. La
paradoja es que, un par de años más tarde del golpe, en 1966, el mismo
General Barrientos, candidato oficialistade la Junta Militar que convocó
selecciones, restituye lademocraciarepresentativa y el funcionamiento
de las Cámaras Legislativas, pero con importantes modificaciones: se
mantiene la elección de 3 Senadores por Departamento, pero son
elegidos de acuerdo con el sistema de mayorías y minorías. Número
y forma de elección de Senadores que no ha variado desde entonces
a la fecha (2004).
Sobre la forma de elección de Senadores y las variaciones en
su número, corresponde efectuar las siguientes precisiones. Desde la
Constitución de 1878-1880, hastalanormaconstitucional de 1938, casi
40 años, el Senado de la República se compone de dos Senadores por
~ a d a D e p a r t a m e n t o .La
~ ~Constitución de 1938, sancionada por Germán
Busch, cambia esta tradición y establece que el Senado se compone
de tres Senadores por cada Departamento." Sin embargo, un año antes,
19
Articulo 129. Estatuto Electoral. promulgado mediante Decreto Supremo N'
4315 de 9 de febrero de 1956. (Cordero: 2003).
20
Decreto Supremo N"6028 de 16 demarzo de 1962, para las elecciones efectuadas
el 3 dejunio de 1962 y las elecciones de 31 de mayo d e 1964. (Cordero: 2003).
21
Constitución Política del Estado, 1880. (Trigo: 2003).
22
Constitución Política del Estado. 1938. (Trigo: 2003).
el gobierno de Busch para convocar a la Asamblea Nacional aprueba
en diciembre de 1937, un Decreto que ratifica que se eligen 2 Senadores
por Departamento. La determinación de elegir 3 Senadores por
Departamento, perdura en la Reforma Constitucional sancionada en
1945 por Gualberto Villarroel y se aplica para las elecciones de 1947,
convocada por el circunstancial Presidente Tomás Monje G u t i e r r e ~ , ' ~
como para las elecciones de 1951, convocadas por el presidente
Mamerto U r r i ~ l a g o i t i a . ~ ~
Iniciado el gobierno de Paz Estenssoro y de la Revolución
Nacional, en 1952, por efecto de la movilización popular del mismo
año, y que duró 4 años, hasta 1956, no funcionó ningunade las Cámaras
Legislativas. La Constitución reconocida como vigente por el gobierno
revolucionario era aquella sancionada por la Convención Nacional de
1945, la cual también proclamó como Presidente Constitucional a
Gualberto Villarroel.
Paz Estenssoro, a pesar del reconocimiento de la Constitución
del 45 que establecía la forma democrática de gobierno y la existencia
del Poder Legislativo, gobierna sin este poder del Estado durante 4
23
Decreto Ley de 21 de agosto de 1946, para la realización d e las elecciones
d e 6 de enero de 1947. Tomás Monje G.. siendo Presidente d e la Corte Superior
d e Distrito de La Paz fue convocado para asumir la presidencia de la Junta
d e Gobierno tras el derrocamiento y muerte de Gualberro Villarroel.
24
Según una compilación cuya autoria correspondería a Hormando Vaca Diez
V.D., publicada por el Fondo Editorial de los Diputados, 1998, titulado
"Derecho Electoral Boliviano", la Ley Elecroral 1949, que regula el proceso
electoral d e 1951, s e habría efectuado eligiendo a 2 Senadores. Esta imprecisión
se debe a que ia Ley Electoral original fue sancionada en 1924 y en su redacción
no tomaen cuentalaConstitución Política, sancionada por la Asamblea Nacional
d e 1938, n i la Constitución de 1947. (Vaca Diez: 1998. Pág. 290).
'OPINIONES Y ANALISIS-
años; pero al cabo de este tiempo convoca a elecciones bajo una nueva
norma electoral. El Estatuto Electoral de 1956 establecelos mecanismos
para la convocatoria a elecciones generales para Presidente,
Vicepresidente. Senadores y Diputados. Enconsecuencia, lademocracia
parlamentaria retorna al país en 1956, pero d i s m i n u i d a en su n ú m e r o ,
reducción que afecta a ambas Cámaras. Por tanto es el gobierno
revolucionario del MNR. quien vulnerando la Constitución Política que
dice reconocer (la de 1945). disminuye mediante Decreto el número
de miembros de ambas Cámaras. Esta reducción se efectúa bajo la idea
de ajustarse a la "realidad demográfica del país. con lo que, al propio
tiempo se alivia la pesada carga económica que significa el número
excesivo de representante^".^'
'OPINIONES Y
ANALISIS-
independiente de la variable poblacional. Las características de la
Cámara de Senadores, referidas al número, están determinadas en su
incremento o disminución, más por consideraciones de índole política,
orientadas a procurar estabilidad política y representatividad de las
diferentes regiones del país (Departamentos) en la Cámara, que por
aspectos de carácter técnico, incluido el tema poblacional. La
apreciación y adjudicación de que la Cámara de Senadores es la
presencia territorial y equitativade las regiones en el Poder Legislativo,
constituye una valoración política y cumple funciones estabilizadoras
de 10s gobiernos.
La C á m a r a d e Diputados
La reducción en el número de Senadores (de 3 a 2, reducción
no ajustada a disposiciones constitucionales) tuvo una vigenciaefectiva
desde 1956 a 1962. al cabo de este tiempo se amplió el número a 3
Senadores (de 2 a 3) por Departamento. No obstante las reiteradas
r u p r u r a s del proceso democrático y de los r e t o r n o s , ocurridos
posteriormente (de 1964 a 1966 y de 1969 a 1977), el número total
y departamental de Senadores no volvió a sufrir modificación alguna.
Produciéndose en consecuencia más de 40 años de estabilidad en el
número de Senadores, pero con variaciones en la forma de elección
(listas completas o incompletas) y tiempo de mandato (6 o 4 años).
Casi a manera de conclusión, reiterar que el origen de la Cámara
de Senadores no guarda relación con la densidad poblacional y que
el número de representantes, así como el tiempo de mandato, la
renovación y forma de asignación de los escaños de la Cámara es
25
Cuarto Considerando del Decreto Supremo N" 43 15 de 9 de febrero de 1956.
Estatuto Electoral 1956. (Cordero: 2003, Pág. 79)
170
El número total de representantes políticos que en la actualidad
(2004) conforman la Cámara de Diputados es de 130.16 En la primera
legislaturainstaladaen agostode 1956, lacámara se hallabaconformada
por 68 representantes." Transcurrido medio siglo de actividad política,
es posible advertir que la composición varía y se incrementa
significativamente no sólo en el número total de representantes sino
que existe unaimportante variación en la distribución de representantes
por Departamento.
La Cámara de Diputados en 50 años (1956-2002) casi duplica
el número de miembros y al tiempo existe una fuerte asimetría en la
representación política entre Departamentos. En algunos
Departamentos crece de manera sostenida la representación política,
en cambio en otros se incrementa poco o nada, finalmente algunos
26
Articulo 60, inciso 1. CPE, vigente.
27
Decreto Supremo N" 4361 de 5 de abril de 1956. Primera Presidencia de Víctor
Paz Estenssoro.
'OPINIONES Y ANALISIS-
'OPINIONES Y ANdLISIS'
y desarrollode la institucionalidad administrativa municipal que exigió
un tiempo aproximado d e 10 años para su consolidación. La
promulgación de la Ley de Participación Popular y la Ley de
Descentralización Administrativa, constituyen hitos normativos que
perfeccionaron la democracia municipal y al mismo tiempo dieron
inicio al proceso de desconcentración del Estado unitario con dirección
hacia las regiones. En un proceso básicamente centrífugo.
Oporto, en el estudio citado anteriormente sostiene que "A pesar
del desconcierto y la resistencia iniciales que la participación popular
suscitó en círculos sindicales, cívicos y políticos opositores, pronto
se vio la fuerza seductora que tenía la nueva propuesta y las simpatías
que fue ganando a medida que las disposiciones de la Ley se irían
aplicando. De hecho, los cambios en el régimen municipal significaron
una reforma mucho más democrática y profunda en sus implicaciones
que las propuestas defendidas por los comités cívicos y la mayoría de
los partidos políticos, alrededor de la constitución de gobiernos
departamentales, propuestas que nunca consiguieron disipar el temor
que inspiraban de que irían a reproducir un nuevo centralismo en las
capitales de departamento en perjuicio de las provincias y pueblos
rurales, acentuando las desigualdades entre departamentos y entre el
medio urbano y el área rural. La participación popular construyó su
legitimidad aldemostrar que ladescentralización que buscaba pretendía
llegar hasta la misma comunidad, para poder acercar las decisiones
políticas a la gente y a sus problemas y necesidades".
El mismo autor en su evaluación del proceso d e
descentralización afirma que si la Participación Popular ha traído
resultados y beneficios claros para la población, no se puede decir lo
mismo de 1aDescentralización Administrativa. LaParticipación Popular
había nacido como alternativa a la descentralización política que
pretendían las regiones mediante la conformación de gobiernos
departamentales. Por tanto la Ley de Descentralización surgió como
solución de compromiso entre lo que los grupos movilizados pedían
(gobiernos departamentales) y lo que el Estado representado por el
gobierno de la época 1993-1997, estaba dispuesto a realizar. Según
Henry Oporto, el gobierno d e Sánchez de Lozada, buscaba
"...restablecer la unidad de la administración política y económica en
los departamentos ...p ara mejorar y hacer más eficaz la acción del poder
ejecutivo a través de una prefectura fortalecida, con autonomía de
gestión administrativa pero no política y sin autoridades elegidas por
el voto ~ i u d a d a n o " .Concluye
~~
más adelante el autor reseñado, "Con
la Ley de Descentralización Administrativa termina de tomar forma
un tipo de descentralización política a nivel municipal, complementada
por una descentralización únicamente administrativa en el nivel
departamental, que hace de la municipalidad autónoma, la estructura
básica del E ~ t a d o " . ' ~
Por tanto, el proceso centrífugo comenzó desconcentrando
administrativamente algunas capacidades estatales. Primero a nivel
municipal y luego a nivel departamental. Hoy con el complejo proceso
descrito d e convocatoria a elección de Prefectos, estaríamos
profundizando el proceso centrífugo, sobre la base del camino andado.
Sobre la base del proceso de Descentralización y sobre la base del
fortalecimiento de los Municipios.
Finalmente, ya pudimos advertir cómo la estructura estatal
republicana habráde modificarse significativamente apartir del proceso
electoral q u e permitirá la designación d e los Prefectos por
28
Ob. Cit. Pág. 14-16
29
Ob. Cit. Pág. 17.
'OPINIONES Y ANALISIS'
Departamento, para dar lugar a una nueva estructura de poder, que
manteniendo la clásica división de poderes y desagregándose vertical
y territorialmente. dará lugar a la construcción de un nuevo tipo de
Estado que bien podríamos denominar, el Estado Republicano
Autonómico.
Paracerrar este ensayo sobre las posibilidades de transformación
del Estado y del sistema político por efecto de la elección de Prefectos,
cabe una reflexión del profesor Dieter Nohlen, a propósito de los
procesos de descentralización o autonómicos ocurridos en diversos
lugares del continente. "En América Latina las políticas
descentralizadoras se ponen en marcha paralelamente a la
redemocratización de muchos países del continente, lo cual hace
comprensible que del nuevo principio de organización estatal se espere,
sobre todo, una mayor participación ciudadana y , por ende, una mayor
legitimidad de los sistemas democráticos en vía de consolidación. Tales
expectativas pueden, sin embargo, verse frustradas por una cultura
política muy arraigada en el centralismo y no siempre coherente con
las instituciones democráticas restauradas, que se muestran con
frecuencia reticentes a aceptar medidas autonomistas por temor a que
ésas conduzcan a aún mayores desequilibnos regionales e incluso a
la desintegración del estad^".^^
30
Nohlen. Dieter: "Reformas Institucionales para superar la crisis en Bolivia";
ediciones FBDM, serie Temas de Reflexión y Debate N" 8. Pág. 18.
176
La prerenie edición se terminó de imprimir
en el mes de junio de 2002, en los ralleres de
Ames Grsficas Edilorial "Garza Azul"
Teléfono 2232414 Casilla 12557
La Par - Bolivia