HEREDIA Zubieta, Carlos La cohesión económica y social en

La cohesión económica y social en América del Norte
Por Carlos Heredia Zubieta
Resumen ejecutivo: A doce años de su negociación, la integración en
América del Norte se encuentra estancada y sin legitimidad. Para
relanzar el proceso, es indispensable reducir las brechas del
desarrollo entre las regiones de México y entre nuestro país y sus
socios comerciales. E este sentido, los estados y municipios están
tomando un perfil de la mayor importancia como actores de la
integración territorial y del desarrollo regional. En el presente trabajo
se ofrecen pistas para formular e impulsar políticas de cohesión
económica y social en México, una condición indispensable para
articular y codificar una integración fundada en el mercado, liderada
por los gobiernos y sustentada en los ciudadanos.
¿Por qué el proceso de integración entre los tres socios de América
del Norte se encuentra estancado? ¿Por qué se afirma con
frecuencia que el TLCAN se encuentra agotado y que México no
aprovechó de manera adecuada los primeros diez años de su
existencia? ¿Qué hace falta para relanzar la integración en la región
como un proceso impulsado por el mercado, liderado por los
gobiernos y sustentado en los ciudadanos?
En 1992-1993 participé junto con un grupo de mexicanos en la
difusión de un punto de vista crítico de lo que entonces se negociaba
como TLCAN, animado fundamentalmente por dos motivaciones:
a)
la forma muy restringida en que se negoció el tratado,
dejando fuera a sectores importantes de la sociedad
mexicana, como las pequeñas y medianas empresas,
los sindicatos y en general, los organismos de la
sociedad civil, y
b)
la exclusión de temas fundamentales para México
como los derechos laborales, la migración y la brecha
del desarrollo entre los tres socios comerciales.
A doce años de haber concluido la negociación, el contexto ha
cambiado de manera dramática. México ya no parece estar en las
prioridades estadunidenses, salvo en aquellos puntos que forman
parte de la agenda doméstica de seguridad de Washington. De
manera concomitante, se multiplican las expresiones en el sentido de
que nuestro país desaprovechó la ventana de oportunidad que
representó su mayor acceso al mercado estadunidense, porque cada
vez un mayor número de países goza de dicho acceso.
La integración de América del Norte continuará dándose de
manera inercial, porque el entramado de relaciones entre los tres
países es cada vez mayor. Sin embargo, cada vez más dicho
proceso se desarrollará a nivel local y regional, entre regiones que le
encuentran sentido económico y perspectivas de negocios a dicho
proceso, más que como un acuerdo entre Ottawa, Washington y la
Ciudad de México.
El desafío para México radica en tomar la iniciativa para
codificar el proceso de integración de manera diferente, incorporando
valores hasta hoy ausentes como la inclusión social y la participación
ciudadana, de manera que beneficie al ciudadano común y corriente.
La viabilidad de mediano y largo plazo de las políticas públicas
depende de su base de sustentación en los ciudadanos. Así, desde
la perspectiva mexicana el principal desafío para el proceso de
integración es de naturaleza política. Parece pertinente, entonces,
preguntarnos cuáles son los caminos para emprender la formulación
de políticas públicas incluyentes y legítimas en lo que se refiere a la
integración en América del Norte. A ello se dedica este texto.
I.
¿Quién quiere la integración?
De manera paradójica, incluso los principales impulsores del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) han
abandonado el entusiasmo que los movió en la etapa inicial y hoy su
voluntad de proseguir en el esquema de integración es en el mejor
de los casos discreta. El tenor de las discusiones en curso entre
funcionarios de los tres gobiernos y entre exfuncionarios y líderes de
negocios ha sido muy similar, con tres características comunes:
a) La seguridad nacional y la lucha contra el terrorismo como
absoluta prioridad para los estadunidenses, y por lo tanto la
subordinación de absolutamente todos los temas a dicha
prioridad. Esta definición se entiende, claro está, como la
seguridad de los Estados Unidos, y su extensión a la región
norteamericana se concibe a partir del diseño estadunidense.
b) La priorización de la parte canadiense a su relación bilateral
con Estados Unidos, por encima de cualquier esquema que
involucre una relación trilateral.
c) La insistencia mexicana de incluir la migración y la movilidad
laboral en el proceso de integración. Aquí se presenta un
choque brutal entre la definición estadunidense del tema –
reformas a la ley de inmigración de los Estados Unidos
estadunidense, y la aspiración mexicana de llegar a un
acuerdo bilateral con el Gobierno de los Estados Unidos.
Otra
constante
ha
sido
la
insistencia
por
parte
de
estadunidenses y canadienses en el sentido de que México debe
hacer su tarea y emprender las reformas pendientes a nivel interno
antes de acudir a sus socios comerciales para solicitar apoyos o
fondos para el desarrollo. Dependiendo de quien lo pronuncie, este
señalamiento se convierte en exigencia de abrir el sector energético
al capital privado internacional, o en la urgencia de que México
reforme su sistema tributario para generar mayores ingresos a nivel
interno antes de buscar dádivas externas. De no ocurrir estas
reformas, se apunta, México se irá deslizando por el tobogán de la
irrelevancia económica y dejará de ser un jugador importante en la
economía global.
En los hechos, México ha ido perdiendo prioridad en la agenda
geopolítica y geoestratégica de los Estados Unidos, que se ha ido
trasladando hacia la región Asia-Pacífico. A mediados de 2005,
Washington sólo espera de México “cooperación” en el diseño de
seguridad fronteriza y lucha contra el terrorismo. No se le ve más
como
una
alianza
prioritaria.
Quienes
diseñan
la
política
estadunidense desde la Casa Blanca, el Capitolio y los estados se
ocupan de México porque es un vecino con el que irremediablemente
hay que hacer algo simple y sencillamente porque seguirá allí, pero
las prioridades estratégicas se orientan crecientemente hacia la
región Asia-Pacífico y específicamente hacia China.
Queda claro, de entrada, que la integración es sobre todo el
resultado de factores económicos y políticos objetivos y que no
bastan
las
declaraciones
retóricas
ni
los
pronunciamientos
voluntaristas para dinamizarla. Con todo, aun cuando la mayor parte
de los mexicanos sienten que Estados Unidos se ha beneficiado más
con el TLCAN que nuestro país, la actitud de los mexicanos hacia la
integración con América del Norte es razonablemente positiva. De
acuerdo con una encuesta del Centro de Investigación y Docencia
Económicas
(CIDE)
y
del
Consejo
Mexicano
de
Asuntos
Internacionales (Comexi), 61 por ciento de los mexicanos tienen
familiares que viven fuera de México –la abrumadora mayoría de
éstos, en los Estados Unidos; y por otra parte, siguiendo la misma
encuesta, el 68 por ciento del público mexicano y el 79 por ciento de
los líderes encuestados tiene sentimientos favorables hacia los
Estados Unidos, mientras que los porcentajes registrados hacia
Canadá son de 65 por ciento y 87 por ciento, respectivamente.
Sin embargo, para el conjunto de la sociedad mexicana, el
apoyo popular y la legitimidad de que goce el proceso de integración
en América del Norte dependerá en buena medida de que dicho
proceso se traduzca en beneficios concretos para ellos, y no sólo
para las élites que habitualmente concentran dichos beneficios.
II.
¿Integración para qué y para quiénes?
Mientras que en los albores de los años noventa los partidarios
del TLCAN dieron crédito al Presidente Carlos Salinas de Gortari por
haber logrado su aprobación de manera casi unánime en el Senado
de la República, sus críticos señalamos que estaba ausente por
completo un proceso de apropiación del pacto comercial por parte de
la sociedad mexicana en sentido amplio. Fue una decisión que no se
procesó internamente, sino que se impuso desde arriba y desde
afuera al conjunto de la sociedad mexicana.
La razón fundamental por la cual la integración se encuentra
rezagada es su carencia de legitimidad social. Si bien los acuerdos
entre gobiernos han sido dotados de legitimidad política vía la
sanción de los congresos estadunidense y mexicano y del
parlamento canadiense, en los hechos la participación de la sociedad
civil ha sido en el mejor de los casos limitada, y en lo que se refiere a
México prácticamente inexistente.
En torno a otro proceso de coordinación regional de esfuerzos,
el Plan Puebla-Panamá, las objeciones partieron fundamentalmente
de numerosos grupos de pequeños productores agropecuarios,
grupos indígenas y organismos civiles que veían en dicho esquema
simple y sencillamente más de lo mismo: un programa para
aprovechar los recursos naturales y la mano de obra barata de
Mesoamérica sin una estrategia para la creación de valor y la
distribución de sus beneficios a nivel local. Para los gobiernos y
sobre todo para las grandes corporaciones, lo importante era la
extracción del petróleo y del gas, el aprovechamiento de las fuentes
de energía, del agua, de los recursos forestales y de otras riquezas
naturales.
La
construcción
de
la
infraestructura
se
pensó
fundamentalmente para transportar los recursos naturales del sitio
donde se generan hasta el lugar de su transformación y
procesamiento industrial, en el Valle de México o en el norte del país,
pero ciertamente no en la región. El tendido de la energía eléctrica se
concibió para alimentar a los grandes centros urbanos y las plantas
industriales allende la región.
En el caso de la integración en América del Norte, ésta se ha
quedado sin una base de sustentación social. Sus opositores
carecen de motivos para apoyarla, porque no ven cómo ellos puedan
beneficiarse de un esquema que sólo impulsa los intereses de las
burocracias políticas y de las grandes corporaciones. No se ven
reflejados en el proceso de integración; no encuentran su lugar
porque éste no existe. En el mejor de los casos se les concibe como
espectadores, y en el peor, como peones de una integración
subordinada. No son ciudadanos que pueden opinar y participar en
una estrategia que los incluya. Esto debe modificarse radicalmente si
se quiere dotar a la integración de una base de sustentación social.
III. Haciendo la tarea: políticas de cohe sión económica y
social para México en e l conte xto de la inte gración de América
de l Norte .
Los Tratados de Libre Comercio, dicen sus proponentes, no
son un instrumento para la redistribución de la riqueza y del ingreso.
Están equivocados. La codificación de los flujos de comercio, y sobre
todo, de la inversión, incide de manera muy directa en la forma en
que se generan y se distribuyen la riqueza y el ingreso en cualquier
sociedad. De hecho, la ficha de negociación que los presidentes
George Bush padre y Bill Clinton usaron con los congresistas
estadunidenses para promover la aprobación del pacto comercial,
fue justamente que crearía empleos y oportunidades en México.
Ello favorecería, se argumentaba, una reducción en los flujos de
migración me xicana hacia los Estados Undios, contribuyendo a
fortalecer la seguridad en América del Norte.
La teoría del desarrollo económico ha abordado de manera
muy detallada el tema del “goteo”, por el cual la generación de
riqueza en los estratos superiores de ingreso acaba por beneficiar a
los estratos inferiores a través de múltiples vasos comunicantes. La
medición científica de la causalidad entre variables siempre será
controvertida, y por lo tanto continuará siendo objeto de debate qué
tanto del crecimiento y el empleo en México se deben al TLCAN, o
más complicado aún, qué hubiera ocurrido de no existir el tratado.
Lo cierto es que en un contexto de profunda polarización
económica y social como el vigente en México, el curso “natural” de
las cosas favorece prioritariamente a quienes ya están vinculados a
la
economía
global.
Estando ausente
una estrategia
para
contrarrestar la inercia, los acuerdos de inversión y comercio que no
incluyen programas públicos de transición dirigidos a los sectores
excluidos y en desventaja, acaban por agudizar las asimetrías y las
brechas del desarrollo a nivel interno y, consecuentemente, en el
conjunto de la región norteamericana.
A partir de 1994 la brecha salarial y de ingresos entre México y
sus dos socios comerciales se ha ensanchado de manera
significativa. En el mismo sentido, la brecha entre los estados del
norte y los estados del sur y sureste mexicano se ha ampliado. A
doce años de haberse negociado la asociación comercial con la
región norteamericana, la economía mexicana está desarticulada y el
país carece de un esquema de integración territorial. El TLCAN ha
probado ser un vehículo adecuado para adaptar a la capacidad
productiva de bienes y servicios de la economía mexicana a las
demandas del ciclo de negocios de la economía estadunidense.
Hoy estamos más integrados hacia afuera, especialmente por lo que
toca al norte de México, y más desintegrados hacia adentro.
Hacia una estrategia de cohe sión económica y social
México
necesita
políticas
públicas
que
promuevan
la
articulación económica y la integración territorial del país. En esto
consiste justamente la estrategia de cohesión económica y social
que aquí se propone. Se trata de “jalar hacia arriba” a las regiones
más desfavorecidas del país para favorecer una evolución más
dinámica del mercado interno y una mayor generación de
oportunidades para los mexicanos en su propio país. Se busca con
ello disminuir la brecha entre el norte y el sur de México, pero
fundamentalmente se pretende responder a la necesidad imperiosa
de contar con una estrategia de desarrollo nacional.
De cualquier manera, una política pública de cohesión
económica y social en México requiere al menos de tres líneas
estratégicas coherentes y consistentes:
a)
La construcción de redes de infraestructura física,
integradas entre sí y orientadas a las economías locales y
regionales;
b)
La inversión en la gente, traducida en la formación de
capital humano y en la utilización de la tecnología y la innovación
para formar la sociedad del conocimiento;
c) La transformación de las instituciones y de la cultura política
para promover prácticas de responsabilidad ciudadana y de buen
gobierno; en suma, la instauración del Estado de derecho.
Por lo que toca a la inversión en la gente, la construcción de
una
sociedad
incluyente
y
preparada
es
absolutamente
indispensable para la gobernabilidad en México. Un requisito sine
qua non para alcanzar una mayor competitividad de las regiones y de
las personas en México es cumplir con los objetivos planteados para
el año 2010 en el proyecto de Metas del Milenio de la Organización
de las Naciones Unidas (reducir el hambre a la mitad; alcanzar la
universalidad en la educación primaria y en los servicios de agua
potable, de salubridad, de salud infantil y maternal; extender la
aplicación de la ciencia y la tecnología a la innovación para el
desarrollo, y promover la sustentabilidad ambiental). En eso se
traduce el objetivo proclamado urbi et orbi por los dirigentes políticos
del país en el sentido de “invertir en la gente”. Invertir en el desarrollo
es, además de un imperativo de la función de gobierno, un buen
negocio, porque expande los mercados, mientras que la polarización
económica y social inhibe el crecimiento económico y genera
inestabilidad política.
Por lo que toca a la inversión en infraestructura, durante la
primera década del TLCAN poco se avanzó en la integración física
de América del Norte. Es necesario desarrollar corredores logísticos
para facilitar la transportación segura y eficiente de personas y de
mercancías a lo largo y ancho de los tres países. Más allá de la
integración de los sistemas carreteros, de agua, de energía y de
seguridad entre Tijuana-San Diego, Ciudad Juárez-El Paso o los dos
Laredos, o si se quiere, los ejes carreteros Hermosillo-Phoenix o
Monterrey-San Antonio, se necesitan corredores logísticos de un
extremo a otro del subcontinente. Parecería que las mejores
oportunidades se presentan en los esquemas de transporte
multimodal de los puertos en la costa del Océano Pacífico en México
hacia la región de los Grandes Lagos y la franja urbana de la costa
este de los Estados Unidos. Estos servicios de transporte multimodal
están planteados para los ejes Manzanillo- Houston y Puerto Lázaro
Cárdenas-Kansas City, que pueden complementar e incluso competir
con los saturados puertos de Los Angeles y Long Beach en la tarea
de transportar la carga que se dirige de la cuenca del Pacífico a la
costa este estadunidense.
De
manera
similar,
la
región
noreste de
México,
y
específicamente los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas
han establecido una relación estratégica con el estado de Texas,
conocida por algunos como “el TLCAN dentro del TLCAN”. Una
característica
destacada
de
este
esquema
de
integración
subnacional se refiere a la energía como factor de competitividad.
Las
cuatro entidades comparten la cuenca de
importantísimo
yacimiento de
gas no
asociado,
Burgos, un
y estudian
posibilidades de sinergia y complementariedad en servicios de salud
y en otros rubros. Hay que recordar que Nuevo Laredo, Tamaulipas,
es el lugar por donde se realiza la mayor parte del comercio terrestre
entre México y Estados Unidos. Aun cuando la violencia asociada al
narcotráfico a lo largo de la frontera norte de México ha encendido
luces ámbar en torno a la seguridad, el intercambio comercial no se
va a detener, y por lo tanto la búsqueda de nuevas formas de
cooperación para la seguridad en la región será de absoluta prioridad
para los gobiernos.
El financiamie nto de la integración: ¿con qué re cursos?
La Unión Europea ha operado con éxito fondos estructurales y
fondos de cohesión para disminuir la brecha del desarrollo entre sus
regiones. Dichos fondos han sido financiados de manera muy
importante por los países miembros de mayor desarrollo relativo, y
de manera destacada, por Alemania. Así se logró levantar el ingreso
por habitante en las regiones depauperadas de Portugal, España,
Grecia e Irlanda, para aproximarlo al nivel promedio de la Unión, e
incluso, en el caso de Irlanda, ubicarlo por encima de la media
europea. Sin embargo, cualquier mención a la experiencia europea,
aun si se trata simplemente de extraer lecciones de ella sin replicarla
mecánicamente (cosa imposible, por lo demás) se encuentra con el
rechazo enérgico e inmediato de autoridades estadunidenses y
canadienses.
Adicionalmente, el rechazo mayoritario de la Constitución
europea por parte de los ciudadanos franceses y holandeses en
mayo de 2005 –que sin detener dicho proceso de integración sí
cuestiona su legitimidad política y social-- contribuirá seguramente a
adoptar aun mayor cautela respecto del camino recorrido por los
europeos.
El
Senador
John
Cornyn (Republicano de
Texas)
ha
introducido una iniciativa para establecer el Fondo de Inversión de
América del Norte (NAIF). Sin embargo, ni el clima político en el
Capitolio, adverso a cualquier iniciativa que suene como subsidiar a
México, ni la ausencia de logros del propio gobierno mexicano para
cerrar la brecha del desarrollo entre los dos países, contribuyen a
conformar un escenario propicio para tal propósito.
Por consiguiente, de manera realista es previsible esperar que
un programa para promover la cohesión económica y social en
México no podría sustentar su financiamiento en la expectativa de
que Estados Unidos y Canadá aporten recursos para tal propósito.
México depende de sus propios recursos. El incremento de los
ingresos tributarios resulta absolutamente indispensable, aun cuando
la capacidad de llegar a acuerdos en este sentido para aprobar una
reforma fiscal que contribuya a refinanciar al Estado mexicano ha
sido nula en años recientes.
La ciudadanía e conómica
Hoy la desigualdad económica constituye el rasgo esencial que
define a la sociedad mexicana. Uno de los problemas esenciales de
las políticas de combate a la pobreza es que no son capaces de
sacar de modo definitivo de esa condición a las familias que la
padecen. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de
los Hogares 2005, de 2002 a 2004 el 10 por ciento de los hogares
más ricos del país aumentaron la proporción que concentran del
ingreso nacional (de 35.6 a 36.5 por ciento). Aun dando por buenas
las cifras que aseguran que de 2002 a 2004 se registró una
reducción marginal del número de pobres, lo cierto es que continúa
la polarización de la riqueza y del ingreso. La reducción de la
pobreza así medida no está sustentada en una trayectoria sostenida
de crecimiento económico, ni en una reducción de la desigualdad,
objetivos cruciales que forman parte esencial de un programa de
cohesión económica y social.
A pesar de los avances en materia de ciudadanía política, que
tienen que ver fundamentalmente con los derechos electorales a
nivel federal –incluyendo la reciente aprobación en el Congreso de la
Unión del voto postal de los mexicanos en el exterior para la elección
presidencial de 2006— la política económica (y específicamente los
tratados y acuerdos internacionales en materia económica, comercial
y financiera) continúan estando totalmente al margen de cualquier
mecanismo de decisión democrática.
Las políticas económicas y financieras se presentan como
inmanentes, impermeables a cualquier cambio en el signo político del
gobierno en turno y más allá del alcance del ciudadano común y
corriente.
Es
el
reducto
de
las
grandes
corporaciones
multinacionales, de las instituciones financieras internacionales, de la
Secrearía de Hacienda y del Banco de México. Allí no hay rendición
de cuentas a los ciudadanos. El Senado de la República cumple con
su labor de conocer y aprobar los tratados internacionales en materia
económica y financiera, pero los vasos comunicantes con los
ciudadanos son frágiles y escasos.
En esta nueva etapa de la integración, es absolutamente
indispensable demostrar a quién benefician las políticas propuestas y
de qué manera. En la medida en que los ciudadanos se sientan
ajenos al proceso, lo
seguirán
considerando solamente un
divertimento de las élites. Sólo en la medida que logremos revertir la
riesgosa desigualdad geográfica, sectorial y del ingreso, mediante
una estrategia de cohesión, podremos integrarnos hacia adentro
como premisa indispensable de una exitosa integración hacia afuera.
Sólo construyendo una economía nacional fuerte y un mercado
interno vigoroso podremos ser competitivos en la economía global.
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