Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 CASINOS DE JUEGO EN CRUCEROS Boletín 7285-06 I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Modifica la ley Nº19.995, sobre otorgamiento de permisos para la operación de casinos de juego INICIATIVA : Moción de los diputados Sra. Goic, y Sres. Álvarez-Salamanca, Ascencio, Baltolu, Becker, Cornejo, Morales, Ojeda, Schilling y Ward ORIGEN : Cámara de Diputados COMISIÓN : De Gobierno Interior y Regionalización INGRESO : 3 de noviembre de 2010 ARTICULADO : 3 artículos, que modifican el artículo 63 de la ley Nº 19.995 II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD 1.- El proyecto propone que las naves extranjeras puedan explotar un casino a bordo, cuando surcan aguas nacionales o se encuentra en puertos chilenos, en las mismas condiciones que pueden hacerlo las naves mercantes nacionales. La proposición es conceptualmente correcta. 2.- Desde el punto de vista formal, la proposición debería ser perfeccionada en algunos aspectos, como por ejemplo, que la autorización se refiere a las naves extranjeras (que tienen un estatus legal en la ley de navegación) y no a las naves 1 Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 internacionales, concepto que no se ve qué alcance tendría. 3.- También es revisable la remisión que se efectúa a un reglamento para regular la actividad económica de explotación de casinos a bordo de naves, puesto que si se tratara de un reglamento cuyo marco legal no estuviera bien acotado, podría ser inconstitucional. Parece preferible omitir dicha remisión reglamentaria y dejar que sea el Presidente de la República quien determine si se requiere o no la dictación de un reglamento de ejecución (lo que entonces sería concordante con la Constitución Política). III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Se autorizarán los juegos de azar en casinos instalados en naves extranjeras (las chilenas ya están autorizadas), surtas en aguas chilenas, que tengan capacidad para más de 120 pasajeros con pernoctación a bordo. Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo IV. COMENTARIOS DE MÉRITO 1.- Formulación del proyecto. Antes de comentar el proyecto, es necesario precisar sus conceptos en cuanto no parecen avenirse con la nomenclatura usual en materia de nacionalidad de las naves. El proyecto autoriza para mantener a bordo un casino, a las naves internacionales, denominación que no se ajusta a la ley de navegación chilena, contenida en el decreto ley Nº 2.222, de 1978. Este cuerpo legal no define naves internacionales, que al parecer, carecen de una categoría jurídica especial a nivel de derecho comparado. Lo que existen son naves extranjeras. Ahora bien, el artículo 13 de la aludida ley establece que una vez inscrita la nave, será chilena y se entenderá nacionalizada para los efectos aduaneros, y podrá desde ese momento enarbolar el pabellón nacional, siempre que se cumpla con las exigencias que señala el artículo siguiente. Tal inscripción se realiza en el Registro de Matrícula (que distingue entre naves mayores y menores) y que está a cargo de la Dirección del Territorio Marítimo de la Armada. 2 Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 Por lo tanto, y a falta de una norma expresa, debe entenderse que son extranjeras todas las naves no inscritas en Chile. A ellas se debe referirse la autorización que se viene otorgando mediante este proyecto de ley. Tampoco contiene la ley de navegación una definición expresa de nave de pasajeros, sino que éstas quedan incluidas en la categoría de naves mercantes (expresión que ya utiliza la ley de casinos); pero diversas disposiciones de la ley de navegación se refieren a los pasajeros transportados en una nave. Así, se exige una lista de pasajeros, ciertas naves no pueden transportar pasajeros, en caso de naufragio se dan también normas especiales para estos, etcétera. Las naves ya mencionadas en la ley de casinos son las naves mercantes mayores, esto es, las que tienen más de 50 toneladas de registro grueso (TRG)1; y se autoriza, solo para las nacionales según la norma vigente, a las que transporten más de 120 pasajeros, para mantener un casino en conformidad al artículo 63. Por otra parte, conforme al artículo 4º del decreto ley Nº 2.222, ya citado, son naves mercantes las que sirven al transporte, sea nacional o internacional. De aquí puede provenir la confusión ya anotada en el articulado del proyecto de ley. Una cosa es que el transporte sea internacional (por comprender un trayecto en aguas territoriales de más de un país o en alta mar), y otra cosa es que la nave sea internacional, lo que es una impropiedad, pues se trata, en tal caso, de naves extranjeras, expresión que debió utilizar la moción. 2.- En cuanto al fondo. El proyecto de ley ciertamente va en la dirección correcta al facilitar e incentivar el paso de naves extranjeras por los puertos chilenos. Desde luego, cabe destacar que, económicamente, no afectará a los casinos establecidos en tierra, ya que se supone que los casinos de los barcos están restringidos solo a los turistas que son transportados en ellos. Es más, es posible que la llegada de estos barcos les incremente la clientela a los casinos en tierra, además de ciertas externalidades al comercio, a los servicios portuarios. Respecto a los barcos nacionales, hasta ahora no han solicitado permisos para tener casinos en sus barcos, ni habrían hecho inversiones en este tema. En todo caso, tal como lo establece el artículo 63 vigente de la ley de casinos, las naves mercantes nacionales, que lleven más de 120 pasajeros con pernoctación, pueden ser autorizadas para establecer casinos a bordo, cumpliendo los requisitos señalados en el inciso segundo de dicho artículo, letras a) a e) (que el proyecto ahora propone derogar). 1 El TRG es una medida náutica permanente para cada nave, y corresponde a la capacidad total comprendida bajo la cubierta superior y todas las superestructuras (puente de mando, por ejemplo), independientemente de que esa capacidad sea o no utilizada, o que su utilización consiste en llevar carga, tripulación, pasajeros, maquinaria, combustible, etc. Depende de estructura y dimensiones de la nave, y la determina el fabricante. 3 Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 Con todo, el problema existiría solo si se permite que quienes no fueren pasajeros del barco pudiesen acceder a dichos casinos una vez que el barco llegue al puerto. En ese caso, los casinos establecidos podrían reclamar que ellos pagaron por una concesión que estaría siendo afectada, aunque muy marginalmente. Sin embargo, no se desprende del proyecto de ley ni de la ley vigente que existiera tal autorización, de modo tal que si una nave atracada en un puerto chileno, permitiera el acceso al casino de personas distintas de sus propios pasajeros, incurriría en una infracción sancionable por la autoridad. Es probable que, llegado el caso de conocer y juzgar la infracción, se disputarían la competencia tanto DIRECTEMAR como la Superintendencia respectiva; por un principio de territorialidad, probablemente primaría la jurisdicción naval; el principio de especialidad llevaría a la conclusión contraria. Sería preferible dilucidar el punto durante la tramitación legislativa. 3.- Liberalización de requisitos y remisión al reglamento. El actual inciso segundo del artículo 63 de la ley de casinos, junto con permitir que se autorice por la Superintendencia de Casinos a las naves mercantes nacionales para explotar juegos de azar, establece las condiciones legales que se deben cumplir. En síntesis: exige autorización expresa respecto de ciertos juegos, que la nave siga un circuito turístico determinado, que el número de juegos autorizado sea proporcional al número de pasajeros, que la sociedad dueña del casino no sea la misma que la dueña del barco, que se fije un domicilio comprendido dentro del circuito turístico, y que la cancelación de la inscripción en el registro de naves acarrea la cancelación de la autorización (sin perjuicio de otras causales de carácter general previstas en el ley de casinos (el detalle de esta regulación consta en la nota a los artículos 2º y 3º del proyecto de ley). Ahora bien, el proyecto de ley propone derogar toda esta regulación y en su lugar, disponer que sea el reglamento el que establezca las regulaciones por las cuales de ha de realizar la explotación de los casinos a bordo de naves chilenas, y, adicionalmente, según el proyecto, también a bordo de las extranjeras. Esta proposición merece más de algún comentario. En primer lugar, debe señalarse que las normas vigentes (y que el proyecto de ley intenta derogar) es de un detalle y complejidad tales, que parece natural que hasta ahora, no se hayan solicitado autorizaciones para este efecto. Desde este punto de vista, la derogación resulta válida, sin perjuicio de que también podría ser igualmente válido simplificarla drásticamente. En segundo lugar, lo que tampoco puede hacerse, es entregar al reglamento una regulación para el ejercicio de una actividad económica, como es el negocio de casino. En efecto, conforme al artículo 19, Nº 21, de la Constitución, se garantiza el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional. Desde luego, cabe ser enfático en que la Constitución no obliga a regular las actividades económicas, puesto que el derecho a 4 Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 desarrollarlas integra el orden público económico. Ahora bien, si por algún motivo se decidiere que una actividad económica debe ser regulada, entonces esa regulación solo puede llevarse a afecto mediante normas de rango legal (“...respetando las normas legales” que regulen dicha actividad, señala textualmente el precepto constitucional). Es así que toda remisión a un reglamento para afectar el ejercicio de una regulación económica debe ser estudiada con la debida atención. Al respecto no es admisible por inconstitucional, que la regulación económica emane de un reglamento autónomo del Presidente de la República. Si, en cambio, se tratare de un reglamento de ejecución, que no crea una nueva regulación sino que solamente da cumplimiento a una norma legal existente, entonces puede aceptarse la norma de rango inferior a la ley, sin que ello vulnere la Constitución. Dicho de otro modo, lo que la ley debe necesariamente establecer es el núcleo esencial de la regulación económica, pudiendo el reglamento, entonces, a partir de ahí, establecer otras normas de rango inferior, que solo pueden tener por objeto dar ejecución a las normas de la ley. Por otra parte, conforme al artículo 32, Nº 6, de la Constitución, el Presidente de la República dictará los reglamentos de ejecución “que estime convenientes”. Es decir, la Constitución deja a su criterio determinar si se necesita o no un reglamento para ejecutar una ley, sin que corresponda, por lo tanto, al legislador indicárselo en cada oportunidad (la práctica legislativa, sin embargo, no ha sido respetuosa a este respecto y habitualmente se disponen remisiones al reglamento; pero que, en todo caso no obligan al Presidente). En resumen, si bien es correcta la derogación de las numerosas y complejas normas de detalle del inciso segundo del artículo 63 de la ley de casinos, tal como se viene proponiendo, no es asimismo adecuada la remisión al reglamento para sustituir dichas regulaciones legales por otras reglamentarias, sin haber previamente determinado si el marco normativo legal para la explotación de un casino a bordo de una nave es suficientemente completo como para que el Presidente de la República dicte un decreto de ejecución, que, en todo caso, solo él tiene la atribución constitucional de decidir si se debe dictar o no. Es preferible, entonces, derogar las letras a) a e) del inciso segundo del artículo 63 de la ley de casinos, adecuando la redacción de dicho inciso, pero sin efectuar una remisión al reglamento. 5 Reseña Legislativa 978 19 de noviembre de 2010 V. ANEXO: PROYECTO DE LEY Artículo 1°.- Modificase el inciso primero del artículo 63 de la ley 19.995 sobre otorgamiento de permisos para operación de casinos de juego, agregando antes del primer punto seguido y después de la frase "en naves mercantes mayores nacionales" las palabras "e internacionales"2. otorgamiento de permisos para operación de casinos de juego por el siguiente: "La explotación de juegos de azar en tales naves en lo relacionado con su autorización, operación y fiscalización se someterá a las disposiciones que establezca el reglamento respectivo"3. Artículo 3°.- Deróguense los las disposiciones contenidas en las letras a), b), c), d) y e) del inciso segundo del artículo 63 de la ley 19.995.4 Artículo 2°.- Reemplácese el inciso segundo del artículo 63 de la ley 19.995 sobre 3 Inciso segundo vigente (encabezamiento): La explotación de juegos de azar en tales naves, se someterá a las mismas disposiciones sobre autorización, operación, fiscalización y tributación previstas en la presente ley para los casinos de juego, con las siguientes particularidades: 4 a) Los juegos que se autoricen sólo podrán desarrollarse dentro del circuito turístico declarado ante la Superintendencia por la sociedad solicitante y sólo desde que la nave se haya hecho a la mar y hasta su arribo a puerto. Con todo, el circuito turístico en el cual se autorice la explotación de juegos de azar no podrá tener una duración inferior a tres días y su cobertura deberá comprender a lo menos un recorrido de 500 millas náuticas. b) Sólo podrá autorizarse una cantidad de juegos de azar, por categoría, equivalente a la proporción que establezca el reglamento, en relación con la capacidad de pasajeros de la nave. c) El titular del permiso de operación para la explotación de los juegos autorizados deberá ser una sociedad distinta del propietario, armador, operador, arrendatario o tenedor a cualquier título de la nave, y cumplir en lo que fuere pertinente, con lo dispuesto en los artículos 17 y 18. d) Para todos los efectos de esta ley, la sociedad operadora deberá fijar su domicilio en una de las comunas cuyo puerto esté comprendido en el circuito turístico de la nave. e) Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 30, en los casos regulados en este artículo, el permiso de operación se extinguirá, también, por cancelación de la inscripción en el Registro de Matrícula de la nave, de conformidad con el artículo 21 del decreto ley Nº 2.222, de 1978, Ley de Navegación. 2 Quedaría con la siguiente redacción: Artículo 63.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 16 —que limita a 24 el número de casinos en el territorio nacional—, la Superintendencia podrá autorizar la explotación de los juegos de azar previstos en la presente ley, de manera excepcional, en naves mercantes mayores nacionales e internacionales. Tales naves deberán tener una capacidad superior a 120 pasajeros con pernoctación; efectuar navegación marítima en aguas sometidas a la jurisdicción nacional, y tener por función principal el transporte nacional o internacional de pasajeros con fines turísticos. 6