Serie de Serie de

DEP
Estudios
Políticos
Serie
de
investigación
De la reforma pactada a la
modificación judicial del sistema
electoral. El caso salvadoreño*
Enero de 2015
FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO
ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES -
Una publicación del Departamento de Estudios Políticos
La investigación de esta publicación concluyó el 6 de enero de 2015
Primera edición 300 ejemplares
Enero de 2015
ISSN 2304-8883
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
Prohibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.
DEP
Estudios
Políticos
Serie
de
investigación
De la reforma pactada a la
modificación judicial del sistema
electoral. El caso salvadoreño*
Enero de 2015
Resumen:
En los últimos cinco años, a través de sus resoluciones, la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha reconfigurado el
diseño de varios de los elementos del sistema electoral y, en general,
parte de la “arquitectura” del sistema político salvadoreño. El presente
trabajo analiza la efectividad de la reforma, su viabilidad política y
legal, los posibles efectos y su sostenibilidad en el tiempo, teniendo en
cuenta los requisitos establecidos por Dieter Nohlen para un debate
serio de reforma electoral y la ausencia de un acuerdo partidario para
su aprobación.
Palabras claves:
Sistema electoral, forma de la candidatura, financiamiento político,
democracia interna, transfuguismo, autoridad electoral.
*Serie de Investigación elaborada por Luis Mario Rodríguez R., Director del
Departamento de Estudios Políticos de FUSADES, con base en ponencia
presentada en el II Congreso Internacional de Estudios Electorales,
organizado por la Escuela Electoral y de Gobernabilidad, Lima, 27 al 29 de
noviembre de 2014; y en el Seminario Internacional “Elecciones, Reformas y
Justicia: Análisis Regional 2013-2015”, celebrado en la Ciudad de México, el 8
y 9 de diciembre de 2014.
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Índice
I. La reforma pactada
11
1. La reforma político electoral de consenso
11
2. Las sentencias de la Sala
13
3. La efectividad de las sentencias
15
4. Las reglas de Nohlen para pactar una reforma
19
II. Los efectos de algunas de las sentencias de la Sala sobre derechos políticos
21
A. El voto preferente y las candidaturas no partidarias
22
5. La forma de la candidatura
22
6. Las listas cerradas y bloqueadas
24
7. Las candidaturas no partidarias
25
8. Elecciones legislativas de 2012 en El Salvador
30
B. Las listas abiertas y el voto cruzado
35
9. Regulación del financiamiento político en el caso de las listas abiertas
C. El mandato para regular el financiamiento político y promover
la democracia interna en los partidos políticos
37
38
10. Las regulaciones en materia de financiamiento político
38
11. Las recomendaciones de las Misiones Internacionales de
Observación Electoral y las propuestas de ley de la sociedad civil organizada
42
12. El mandato de la Sala en materia de financiamiento político de los partidos
47
13. Los principios mínimos que debe contener la regulación
del financiamiento político en El Salvador
49
14. Otros aspectos a tomar en cuenta no abordados por la sentencia de la Sala
51
5
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
15. La regulación actual sobre la democracia interna
51
16. El mandato de la Sala en materia de democracia interna de los partidos políticos
54
D. La prohibición del transfuguismo político
54
17. Los “tránsfugas” de la legislatura 2012-2015
55
18. El mandato de la Sala en materia de transfuguismo político
57
E. La “despartidización” del Tribunal Supremo Electoral
62
19. Requisitos jurídicos para elegir a los magistrados del TSE
62
20. Posible separación de funciones del TSE
65
III. La sostenibilidad de la reforma
68
21. Sobre el carácter vinculante de los precedentes constitucionales
69
22. La sustitución de los magistrados de la Sala de lo Constitucional en el año 2018
70
23. La mutación constitucional
72
IV.Bibliografía
73
6
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadros
Cuadro 1. Reformas electorales aprobadas por el consenso de los diputados entre 1992 y 2013.
Cuadro 2. Sentencias de la Sala de lo Constitucional sobre derechos políticos entre los años 2010
y 2014
Cuadro 3. Efectividad de las sentencias de la Sala en materia de derechos políticos
Cuadro 4. Argumentos de la Sala para declarar inconstitucional las listas cerradas y bloqueadas
Cuadro 5. Argumentos de la Sala para permitir la participación de candidaturas no partidarias a
diputados de la Asamblea Legislativa y del PARLACEN
Cuadro 6. Cambios en la lista de Diputados de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA)
Cuadro 7. Cambios en la lista de Diputados del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
(FMLN)
Cuadro 8. Votos obtenidos por los candidatos no partidarios y su proporción respecto del total de
votos de los partidos que compitieron en la respectiva circunscripción electoral
Cuadro 9. Principales argumentos de la Sala para habilitar las listas abiertas y el voto cruzado
Cuadro 10. Iniciativas de reforma en materia de financiamiento político entre 2002 y 2012
Cuadro 11. Algunos casos de financiamiento irregular en El Salvador durante la década 2004- 2014
Cuadro 12. Fallas en el Decreto Legislativo No. 307 que contiene la Ley de Partidos Políticos
Cuadro 13. Recomendaciones en el ámbito del financiamiento político durante los últimos tres
procesos electorales en El Salvador por parte de las Misiones internacionales de
Observación Electoral de la OEA y la UE
Cuadro 14. Comparación entre diferentes propuestas de Ley de Partidos Políticos
7
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 15. Los 10 argumentos de la Sala de lo Constitucional que deberán aplicarse en la regulación
del financiamiento político en El Salvador
Cuadro 16. Procesos de democracia interna en los partidos ARENA y FMLN celebrados entre 2004 y
2014
Cuadro 17. Regulaciones estatutarias de los partidos mayoritarios para la designación de
autoridades y de candidatos a cargos de elección popular
Cuadro 18. Argumentos de la Sala en materia de democracia interna de los partidos políticos
Cuadro 19. Transfuguismo de la legislatura 2009-2012
Cuadro 20. Marcas obtenidas por los diputados “tránsfugas” de ARENA en 2012
Cuadro 21. Argumentos de la Sala contra el transfuguismo político
Cuadro 22. Parámetros que deberán cumplir los grupos parlamentarios y los diputados para
respetar la voluntad ciudadana
Cuadro 23. Conformación del TSE entre los años 1994 y 2019
Cuadro 24. Criterios que deberá cumplir la elección de los integrantes del Tribunal Supremo
Electoral
8
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Siglas
AD
Acción Democrática
ARENA
Alianza Republicana Nacionalista
CCE
Concejo Central de Elecciones
CE
Código Electoral
CDI
Carta Democrática Internacional
CIDH
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Cn
Constitución de la República de El Salvador
CSJ
Corte Suprema de Justicia
DL
Decreto Legislativo
FEDAES
Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FMLN
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FUNDE
Fundación Nacional para el Desarrollo
FUNDAUNGO
Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo
FUSADES
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GANA
Gran Alianza Nacional
IUCEPC
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución
LPP
Ley de Partidos Políticos
MIRE
Movimiento Independiente pro- Reforma Electoral
MOE
Misión de Observación Electoral
OEA
Organización de los Estados Americanos
ONG´s
Organizaciones No Gubernamentales
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PCN
Partido de Concertación Nacional
PDC
Partido Demócrata Cristiano
RIAL
Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa
TSE
Tribunal Supremo Electoral
UE
Unión Europea
UCA
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
UTEC
Universidad Tecnológica
9
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
10
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
I. La reforma pactada y las
sentencias de la Sala
el padrón electoral. Las modificaciones más
relevantes son las siguientes: (i) el carnet
electoral fue sustituido por el Documento
Único de Identidad; (ii) se acercaron las urnas
a los domicilios de los votantes a través de la
1. La reforma electoral de consenso
implementación gradual del “voto residencial”;
(iii) los salvadoreños en el exterior ahora
Los Acuerdos de Paz propiciaron una inédita
pueden participar, desde su país de residencia,
etapa histórica al concretar la transición a
en la elección del Presidente y Vicepresidente
un sistema democrático en El Salvador. Las
de la República; (iv) en 2015 los gobiernos
propuestas derivadas de esta “reforma pactada”
locales se integrarán de manera plural, con la
(Samayoa 2002) significaron un nuevo diseño
participación del partido ganador – al que se
institucional para el país. Se reconfiguró a la
le garantiza por ley la mayoría de concejales-
autoridad electoral, las fuerzas insurreccionales
y de los institutos políticos perdedores; (v) y a
pasaron de la clandestinidad al sistema político
partir de las elecciones de 2014 se cuenta con
formal a través de la constitución de su propio
una ley de partidos políticos, que no obstante
partido político y los diputados modificaron por
presentar serias deficiencias en los ámbitos del
completo el Código Electoral (CE). A las reformas
control del financiamiento político y en el de
de carácter político electoral se agregaron otros
los procesos de democracia interna, incluye
cambios estructurales: la subordinación de la
una importante cuota de género, lo cual, de
Fuerza Armada al poder civil, la transformación
superarse las omisiones apuntadas, podría
de los cuerpos de seguridad en una Policía
representar en el mediano plazo un avance en
Nacional Civil, la creación de la Procuraduría
el fortalecimiento del sistema de partidos. En el
para la Defensa de los Derechos Humanos y la
cuadro 1 se resumen las reformas apuntadas, el
modificación del mecanismo para la elección
año de aprobación y el efecto esperado.
de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia.
Por otra parte, en 2002, la Sala de lo
Constitucional
declaró
inconstitucional
la
El impulso reformador del pacto de Chapultepec1
“plancha nacional” (Sala de lo Constitucional
en materia político electoral perdió dinamismo
Sentencia 28-2002). Se trataba de un grupo de
en los últimos veinte años. Ciertamente, entre
veinte diputados propietarios y veinte suplentes
1992 y 2013, los partidos políticos aprobaron
que correspondían a una “circunscripción
una serie de reformas orientadas a facilitar
electoral nacional” cuando la población fuera
el ejercicio del sufragio al elector y a depurar
menos de diez millones de habitantes. La Sala
consideró que esta distribución no utilizaba
1
proporciones constantes de población en la
La firma de los acuerdos fue suscrita en el Castillo de
Chapultepec, el 16 de enero de 1992.
11
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 1. Reformas electorales aprobadas por el consenso de los diputados entre
Reforma
Año de aprobación
Efecto esperado
1992 y 2013
Tribunal Supremo Electoral
1991
Mejorar la confianza ciudadana
en la transparencia del proceso y
certeza de los resultados
1992 (Código de posguerra)
Desarrollo
de
reformas
constitucionales pactadas en
Acuerdos de Paz. Promoción de
elecciones libres y competitivas.
2004
Depuración del Padrón Electoral.
Voto residencial
2006-2014*
Facilitar el sufragio al elector a
través del acercamiento de
urnas a su domicilio.
Código Electoral
2013
Una mejor y más efectiva
aplicación de las nuevas
regulaciones
electorales
aprobadas en los últimos años.
Voto desde el Exterior
2013
Facilitar el sufragio al elector
residente en el exterior
Ley de Partidos Políticos
2013
Contribuir al fortalecimiento de
los partidos. Establecimiento de
un régimen de cuotas.
2013
Promover
la
transparencia,
incentivar el debate entre
fuerzas políticas diferentes y
otorgar valor al voto del elector
cuya
opción
pierde
las
elecciones
Código Electoral
Sustitución
del
carnet
electoral por el Documento
Único de Identidad
Integración plural de
Concejos Municipales
los
Fuente: Elaboración propia.
*La aplicación del voto residencial inició en 2006 con las elecciones legislativas y municipales. Para los comicios del mismo tipo en 2012, el Tribunal Supremo
Electoral extendió este mecanismo al 70.6% del territorio nacional; para las presidenciales de 2014 el 100% de los electores concurrieron a centros de
votación a nivel nacional ubicados cerca de sus domicilios. Se han señalado ciertas deficiencias que deben ser corregidas en los próximos procesos (FUSADES
2014).
asignación de diputados a las circunscripciones
proporcional. El número de diputados continuó
electorales, y por tanto no se salvaguardaba
situándose en 84, pero los 20 legisladores que
el carácter igualitario del sufragio cuando se
integraban la plancha fueron redistribuidos en
ponderaba con el principio de representación
las catorce circunscripciones electorales del
12
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
país de acuerdo al tamaño de la población. Por
políticas para la aprobación de las mismas.
tratarse de una sentencia que no surgió del
Ante “la parálisis legislativa” en materia de
consenso de los diputados no se incluye en el
reforma electoral, los ciudadanos activaron la
cuadro anterior.
justicia constitucional. La primera sentencia
de la Sala de lo Constitucional se presentó en
el año 2010, como resultado de la demanda
2. Las sentencias de la Sala
interpuesta por el ciudadano Félix Ullóa. El fallo
Para la sociedad civil organizada si bien las
pues la Sala consideró que las listas cerradas
impulsó una nueva forma de las candidaturas,
y bloqueadas violentaban el voto libre de los
reformas aprobadas contribuyeron, como ya se
electores. Esa misma sentencia concluyó que
dijo, a facilitar la participación de los votantes en
para las elecciones a diputados de la Asamblea
los comicios y a promover la transparencia del
Legislativa y del Parlamento Centroamericano
proceso, no resolvieron el déficit de credibilidad
(PARLACEN) los ciudadanos podrían participar
de los partidos políticos. La desafección política
como candidatos independientes.
no fue atendida por los partidos. Durante las
dos décadas posteriores a la finalización del
A la sentencia que permitió el voto preferente
conflicto armado, diferentes entidades han
y las candidaturas no partidarias le sucedieron
promovido una reforma electoral integral
otra serie de resoluciones en materia político
que, según estas organizaciones, corregirá las
electoral que podrían impactar en el corto
debilidades que afectan actualmente al sistema
plazo el sistema electoral y el sistema de
de representación. Se presentaron proyectos
partidos salvadoreño. Se cancelaron partidos
de ley orientados a diferentes finalidades: el
políticos que no cumplieron los umbrales
impulso de una nueva forma de candidatura
establecidos en la legislación electoral durante
que permitiera “estrechar el vínculo entre los
comicios anteriores; se declaró inconstitucional
electores y elegidos”; la “despartidización”
la elección de dos magistrados del Tribunal
del Tribunal Supremo Electoral (TSE) con el
Supremo Electoral por su afiliación partidaria;
objetivo de independizar la administración
se interpretó por parte de la Sala que un ex
de la justicia electoral; la promoción de un
presidente de la República puede correr de
sistema regulatorio más efectivo en materia de
nuevo por el cargo, hasta diez años después
financiamiento político; y la democratización
de haber ejercido el cargo por primera ocasión;
interna de los partidos para la designación de
se estableció como obligatoria la presentación
sus principales autoridades y de los candidatos
a cargos de elección popular.
de
planillas
completas
en
las
distintas
Algunos partidos apoyaron las iniciativas pero
partidos, con el objeto de evitar un fraude a la
circunscripciones electorales por parte de los
posibilidad de elección por parte de los votantes
no obtuvieron el respaldo del resto de fuerzas
en las listas cerradas y desbloqueadas y, a partir
13
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 2. Sentencias de la Sala de lo Constitucional sobre derechos políticos entre los
años 2010-2014
Referencia
Tema
533-2006
Cancelación
Liberal (PNL)
Nacional
24/03/2010
61-2009
Voto preferente y candidatos no
partidarios
Cancelación de los partidos de
Conciliación Nacional y Demócrata
Cristiano
29/07/2010
7-2011
Inconstitucionalidad de la elección del
magistrado del TSE, Julio Moreno Niños
13/05/2011
6-2011
Obligatoriedad de los partidos políticos
para presentar planillas completas
25/05/2011
2-2006
Posibilidad de interposición de recursos
ante el TSE por parte de los ciudadanos
22/06/2011
10-2011
Inconstitucionalidad
de
algunas
disposiciones de la ley que regula las
candidaturas no partidarias
24/10/2011
57-2011
Inconstitucionalidad de las reformas
que implementaron el voto preferente
por violar lo establecido en la sentencia
61-2009
07/11/2011
8-2014
Prohibición
de
funcionarios
y
empleados públicos para participar en
actos de proselitismo electoral.
28/04/2014
18-2014
Inconstitucionalidad de la elección del
magistrado presidente del TSE, Eugenio
Chicas
13/06/2014
163-2013
Extensión del plazo que debe
transcurrir para la reelección de un ex
presidente de la República
25/06/2014
43-2013
Inconstitucionalidad por omisión al no
regularse por ley las normas de control
del financiamiento político y los
procesos de democracia interna de los
partidos
22/04/2014
66-2013
Prohibición del transfuguismo político
1/10/2014
48-2014
Listas abiertas y voto cruzado
5/11/2014
59-2014
Autorización para que candidatos no
partidarios compitan en planilla
17/11/2014
11-2005
Fecha de publicación
del
Partido
Fuente: Elaboración propia.
14
29/04/2011
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
de 2015, en las listas abiertas; se estableció
ordenamientos
legales
con
el
propósito
que la Asamblea Legislativa omitió regular en
de adecuar la legislación a los parámetros
la ley las reglas mínimas que deben aplicar los
dispuestos en las respectivas sentencias.
partidos en materia de democracia interna, así
Tratándose de una orden judicial, los diputados
como las normas que permitirían a la autoridad
estaban obligados a consensuar las reformas
electoral ejercer un control eficiente de las
necesarias con el objeto de apegarse a los
finanzas de los institutos políticos; y se habilitó
mandatos de la Sala. Sin embargo, en todos
a los ciudadanos para acudir ante el Tribunal
los casos, sin excepción, se presentaron claros
Supremo Electoral a interponer los recursos
incumplimientos y en algunos de ellos, a la
previstos en el Código Electoral, siempre y
fecha de publicación de esta investigación, no
cuando comprueben su interés y resulten
existen decretos legislativos que desarrollen
afectados en casos concretos, en sus derechos
el mandato de la Sala, no obstante haberse
políticos.
agotados los plazos señalados por esta
instancia. En concreto, la efectividad de las
sentencias está en discusión.
Más recientemente se declaró inconstitucional
la prohibición de cruzar el voto contenida en
el Código Electoral, estableciéndose el sistema
Algunos de los casos más relevantes son el
de listas abiertas a partir de las elecciones
del establecimiento, en una primera instancia,
legislativas de marzo de 2015, y se equipararon
de las listas cerradas y no bloqueadas, y con
los derechos de los candidatos no partidarios
posterioridad, para las elecciones legislativas de
permitiéndoles participar en planillas para
2015, el de las listas abiertas, con la consecuente
beneficiarse de la fórmula de cocientes y
aplicación del voto preferente y el del voto
residuo mayor. En el cuadro 2 se incluyen las
cruzado, respectivamente; la regulación del
referencias de las sentencias señaladas y las
financiamiento político y los procedimientos
fechas de publicación.
para promover la democracia interna en los
partidos, la prohibición del transfuguismo
político en el ámbito legislativo, y las
3. La efectividad de las sentencias
condiciones para equiparar los derechos entre
los candidatos partidarios y los no partidarios.
Las resoluciones de la Sala que se describen en el
La entrada en vigencia de las listas cerradas
cuadro 2 establecieron la inconstitucionalidad
y desbloqueadas y el voto preferente, se
de ciertas disposiciones del Código Electoral,
enfrentó a una oposición colectiva de todas las
de la Ley de Partidos Políticos y de algunos
fuerzas políticas representadas en la Asamblea
decretos especiales en materia de elecciones.
Legislativa. La reacción inmediata
Como consecuencia de esos fallos, la Asamblea
de los
partidos fue la aprobación de una reforma a
Legislativa debió modificar los respectivos
15
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
la Ley de Procedimientos Constitucionales,
cambio del orden de las listas presentadas por
conocida como “Decreto Legislativo (DL) 743”,
los partidos como se describe más adelante.
en la que se sustituía el quórum de decisión
de la Sala exigiéndose la unanimidad de los
En cuanto al voto cruzado, los distintos partidos
magistrados y ya no la mayoría calificada (cuatro
políticos presentaron diferentes opciones para
de cinco) para las inconstitucionalidades.
regular el mecanismo de conteo de votos y
asignación de escaños. Algunas de las opciones
Esta decisión provocó sendos reclamos de la
a las que se les otorgó iniciativa de ley incumplían
sociedad civil organizada a los cuales cedieron
con el principio constitucional de igualdad
los diputados retirando la iniciativa de reforma.
del voto y en consecuencia podrían afectar el
Posteriormente la Asamblea aprobó el DL
sistema de representación proporcional para
758 de 16-VI-2011 que contenía las formas de
las elecciones legislativas establecido en la Ley
votar, el mecanismo para el conteo de votos
Fundamental. Al cierre de esta investigación
y la asignación de los escaños. Este decreto
la Asamblea Legislativa aprobó un decreto
fue declarado inconstitucional por incumplir
transitorio a través del cual traslada al Tribunal
la orden de la Sala, pues implicaba “una
Supremo Electoral la facultad de adoptar las
intervención ilegítima en el carácter libre del
normas necesarias para la ejecución del voto
voto” (Sentencia 57-2011). Un efecto similar
cruzado. En ese mismo decreto, los diputados
se presentó a través de la Sentencia 6-2011
acordaron reducir el quórum de votación para
cuando la Sala determinó que el Código
decidir tal mecanismo por parte de la autoridad
Electoral vigente en ese momento permitía
electoral de mayoría calificada (cuatro de cinco
la presentación incompleta de las listas de
votos) a mayoría simple (tres de cinco votos).
candidatos a diputados para la Asamblea
El instrumento aprobado fue objeto de serios
Legislativa y al Parlamento Centroamericano,
señalamientos y se solicitó al presidente de
ya que vulneraba el derecho al voto libre
la República el veto respectivo por razones
establecido en la Constitución y el principio
de inconstitucionalidad (FUSADES 2014). El
de representación proporcional. La reforma se
TSE aprobó por unanimidad el mecanismo de
aplicó finalmente en marzo de 2012, pero su
conteo de votos.
apresurada implementación, la falta de una
campaña de educación al votante y la omisión
El financiamiento político es otro de los
por parte del TSE de segmentar las causas que
aspectos que se analizan en esta investigación.
produjeron un sustancial incremento de votos
La Sala de lo Constitucional señaló parámetros
nulos, constituyen algunas de las probables
muy concretos para su regulación (Sentencia
explicaciones del reducido impacto en el
43-2013). Como se describe más adelante, las
16
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
reformas aprobadas por la Asamblea a la Ley de
habilite a renunciar. Esta inconstitucionalidad
Partidos no se apegaron al fallo correspondiente.
fue motivada por el reclamo de un ciudadano
Uno de las exigencias del mandato judicial era
inconforme con el reconocimiento que la
la de revelar la identidad de aquellos que están
Asamblea dispensó a un grupo de cinco
detrás de los partidos y candidatos, es decir, de
diputados que previamente se separaron
quienes financian las campañas electorales. El
del principal partido de oposición política y
DL 843 de fecha 30 de octubre de 2014 incluyó
conformaron un nuevo grupo parlamentario
modificaciones a la legislación de partidos,
al amparo del Reglamento Interno de la
pero en aspectos fundamentales como el
Asamblea Legislativa (RIAL). No obstante la
mencionado, dejó a la voluntad de los donantes
inconstitucionalidad de las disposiciones del
la posibilidad de publicar o no su identificación
RIAL que equiparaban los derechos de los
como
organizaciones
grupos parlamentarios sin importar que algunos
políticas o candidatos. En la misma resolución
de ellos se constituyeran con posterioridad al
los magistrados argumentaron que las normas
inicio de la legislatura y fueron integrados por
generales que regirían los procedimientos
diputados que abandonaron los partidos por
de democracia interna para la elección de
los que compitieron y alcanzaron un escaño, la
los candidatos debían establecerse en la
agrupación de disidentes denominada “Unidos
ley y no en los estatutos de los partidos. La
por El Salvador” continúa activa al interior de la
Asamblea otorgó un plazo de dos meses para
Asamblea Legislativa.
patrocinadores
de
el cumplimiento de este mandato y postergó la
vigencia del mismo para las elecciones del año
El reconocimiento de las candidaturas no
2018. Los legisladores aún no debaten el tema.
partidarias fue otro de los efectos contenidos
en la primera resolución de una serie de fallos
Un incumplimiento adicional se ha presentado
que pronunció la Sala a partir del año 2010. Esta
en materia de transfuguismo político. Como
investigación describe en el apartado respectivo,
se describe en esta investigación, la Sala
las inconstitucionalidades sucesivas que han
determinó que los diputados que renuncian
debido pronunciarse dadas las condiciones de
al partido político que los postuló infringen el
desigualdad en las que han venido compitiendo
mandato representativo que les otorgaron los
estos actores frente al cúmulo de derechos y
electores. El fallo agrega que los legisladores
prerrogativas establecidas en la ley para los
ciertamente no están sometidos a mandato
partidos políticos.
imperativo alguno y que son libres de tomar
sus propias decisiones al interior de los partidos
En el cuadro tres se resume la efectividad de las
que los propusieron como candidatos y a través
diferentes sentencias pronunciadas por la Sala
de los cuales ganaron un escaño sin que se les
en materia de derechos políticos.
17
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 3. Incumplimientos a sentencias de la Sala en materia de derechos
políticos
Cuadro 3. Efectividad de las sentencias de la Sala en materia de derechos políticos
Asunto
Listas cerradas desbloqueadas
y voto preferente
Listas abiertas y voto cruzado
Financiamiento político
Democracia interna de los
partidos
Prohibición del transfuguismo
en el ámbito legislativo
Candidatos no partidarios
Incumplimiento
Aprobación de decretos con
criterios
diferentes
a
los
establecidos en el fallo, cambios
en el quórum de decisión de la
Sala de lo Constitucional e
intento de juicio político contra
magistrados 2009.
Aprobación
de
decreto
transitorio que faculta al TSE a
dictar las normas para su
aplicación y modificación del
quórum de decisión para este
tipo de resoluciones de mayoría
calificada a mayoría simple.
Reforma a la ley de partidos
políticos
que
viola
los
parámetros establecidos en la
sentencia de la Sala.
El plazo para regular los
aspectos generales de los
procesos de democracia interna
venció en octubre de 2014.
Se
han
postulado
como
candidatos
diputados
que
abandonaron sus partidos, no
obstante la orden de la Sala de
posponer este derecho hasta
que finalice la legislatura para la
que
fueron
electos
originalmente.
Las “Disposiciones para la
postulación de candidaturas no
partidarias en las elecciones
legislativas” incluyeron reglas
que ponen en desventaja a estos
aspirantes
frente
a
los
candidatos partidarios. Varias de
estas normas fueron declaradas
inconstitucionales.
Fuente: Elaboración propia.
18
Estado actual
Sustituido por las listas abiertas
y el voto cruzado
Aprobadas las normas de
procedimiento por el TSE
para contar los votos, asignar
escaños y formas de votar.
Las reformas fueron sancionadas
por el Presidente de la
República.
Se
encuentran
vigentes disposiciones que no
cumplen el fallo de la Sala.
Sin normas en la materia.
El
grupo
parlamentario
integrado por los diputados
tránsfugas durante la legislatura
2012-2015 continúa vigente.
Persisten algunas reglas en
detrimento de los candidatos no
partidarios. No tienen derecho a
financiamiento del Estado ni a la
vigilancia
en
las
Juntas
Receptoras de Votos el día de las
elecciones.
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
4. Las reglas de Nohlen para
pactar una reforma
legal y técnica de dicha reforma. El segundo
cuestionamiento, que se responde en el
apartado final de ese trabajo, es si la reforma
tiene sostenibilidad en el tiempo.
Ciertamente el tiempo transcurrido desde
la firma de la paz y los sucesos políticos de
Para abordar ambas incógnitas se tomarán
los últimos años – entre los que sobresale
en cuenta los requisitos que, según Dieter
la alternancia política en 2009 cuando el
Nohlen, deben ilustrar todo debate de reforma.
Frente Farabundo Martí para la Liberación
En resumen el autor señala que, un debate
Nacional (FMLN) asumió por primera ocasión
serio –políticamente viable sobre reformas
la Presidencia de la República – han fortalecido
electorales– debería cumplir las siguientes
la cultura política de los salvadoreños. En parte,
condiciones: (i) un buen diagnóstico integral del
esa evolución democrática y, por otro lado,
sistema electoral vigente; (ii) la determinación
la omisión de los partidos políticos ante las
con exactitud de los objetivos de la reforma; (iii)
demandas ciudadanas, generó en la sociedad
la elección – en un nivel técnico – de algunos
un sentido de responsabilidad que le llevó a
de los tantos mecanismos que se tienen a
revisar los mecanismos de rendición de cuentas
disposición para alterar un sistema electoral y
de sus representantes. En términos muy
modificar sus efectos políticos; y (iv) el análisis
generales, puede decirse que con el desarrollo
de las condiciones sociopolíticas específicas
de la democracia – en el sentido del Estado de
del país en cuestión para así determinar sus
derecho y de la participación efectiva de los
probables consecuencias políticas (Nohlen
ciudadanos – crece la importancia del sistema
2014: 129-132). A los anteriores requisitos
electoral para la democracia (Nohlen 2004: 11-
debe agregárseles los criterios que el autor
12).
establece para una correcta evaluación de
los efectos que se espera de todo sistema
Debe señalarse asimismo que la justicia
electoral cuando se reforma alguno de sus
constitucional es una vía a la que legítimamente
elementos: (i) representación, (ii) concentración
pueden acceder los ciudadanos para demandar
o efectividad, (iii) participación, (iv) simplicidad
la correcta interpretación y aplicación de los
o transparencia, y (v) legitimidad (cfr. Nohlen
derechos fundamentales. Ante el proceso
2014: 83-85).
de reforma político electoral impulsado por
los demandantes y resuelto por la Sala de
La Sala de lo Constitucional falló en base al
lo Constitucional de la Corte Suprema de
examen de los principios y derechos jurídicos
Justicia en los últimos cuatro años, dado que
violentados. Un análisis científico político
no fue consecuencia de un acuerdo partidario,
debió realizarse por los partidos políticos
surge la interrogante sobre la viabilidad, en
y consultores especializados en “ingeniería
primer término, política, y en segundo plano,
electoral” fuera de la instancia judicial. Pero esa
19
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
alternativa se diluyó como consecuencia de la
Por otra parte, las sentencias de esta instancia
falta de acuerdos entre las fuerzas políticas. Lo
judicial no corresponden a una secuencia lógica
ideal habría sido que la Comisión de Reformas
como resultado de una programación previa
Electorales y Constitucionales de la Asamblea
en función de los objetivos que se persiguen
convocara un foro participativo, integrado por
cuando se realiza una reforma electoral
distintas entidades públicas y privadas, que
integral. Esta realidad impide identificar la
respondiera a las siguientes preguntas: ¿cómo
complejidad del problema de una manera
funciona el sistema electoral? ¿cuáles son sus
holística y, principalmente, anula la posibilidad
elementos? ¿qué efectos tiene? ¿cómo cumple
de encontrar un consenso entre los actores
las exigencias funcionales que se les plantean?
políticos que responda a la pregunta ¿qué
¿en qué medida se adapta al contexto socio-
se quiere mejorar? El problema que podría
cultural y político institucional? (cfr. Nohlen
presentarse cuando se modifican elementos
2004: 67-68).
del sistema electoral sin identificar con claridad
la finalidad última de una reforma integral, es el
Tampoco debía reparar la Sala en las exigencias
de una incoherencia interna entre los aspectos
más importantes que por lo general se espera
impugnados, cuando probablemente ésta, en la
que el sistema electoral satisfaga y que
práctica, no existe. Puede ser entonces que una
tienen relación con: la representación justa,
determinada modificación al sistema electoral,
el funcionamiento del sistema político y la
como consecuencia de una sentencia judicial
relación elegido-elector (cfr. Nohen 2008: 136).
o por la incapacidad de los actores políticos
Su obligación, de acuerdo a las atribuciones
de identificar claramente los objetivos de la
concedidas por la Constitución de la República,
reforma, no logre cambiar la situación criticada
es la de conocer y resolver las demandas de
en su totalidad y tendría efecto solo en algunos
inconstitucionalidad de las leyes, decretos y
puntos, comportándose neutralmente respecto
reglamentos, los procesos de amparo, el habeas
a otros o, incluso, empeorando otros tantos (cfr.
corpus, las controversias entre el Órgano
Nohlen 2004: 69).
Legislativo y el Órgano Ejecutivo (Constitución
de la República 1983: art. 174). Era muy difícil
En tercer lugar, la Sala de lo Constitucional
que la Sala resolviera pensando en generar
analizó cada una de las peticiones ciudadanas
un “sistema ideal”, porque no hay forma de
de manera aislada, si bien tomando en cuenta
imponer una solución institucional, pues las
precedentes y jurisprudencia en materia de
instituciones son el resultado de procesos
derechos políticos, pero prescindiendo de una
de toma de decisión donde intervienen, o
observación integral de todo el sistema electoral.
deberían intervenir, valores en conflicto, de
Esta realidad impidío, por una parte, prever
negociaciones y de acuerdos entre actores
cuál es el mecanismo idóneo para resolver la
políticos (Nohlen 2014: 127).
situación planteada por un ciudadano en una
demanda de inconstitucionalidad; y por la otra,
20
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
II. Los efectos de algunas de
las sentencias de la Sala
sobre derechos políticos
identificar las consecuencias y el impacto que
causará la reforma que la Asamblea Legislativa
debe aprobar, con carácter obligatorio, en
materia de representación, gobernabilidad y
simplicidad para ejercer el sufragio. Es lo que
se conoce en la doctrina como el “fenómeno de
En el apartado anterior se contrastaron los
los efectos no buscados” (cfr. Nohlen 2004: 70).
procesos de reforma político electoral que
resultaron, por un lado, del consenso de
El cuarto requisito apuntado para el debate
los partidos políticos, y por el otro, como
de una reforma es el de la incidencia de las
consecuencia del ejercicio ciudadano, que ante
condiciones sociopolíticas del sistema en
la falta de dinamismo de las fuerzas políticas
cuestión. Dicho de otra manera, es necesario
en esta materia, activó el control constitucional
tomar en cuenta el contexto para determinar si
del ordenamiento jurídico que lesionaba sus
los cambios en el sistema electoral resolverán
derechos políticos.
los presuntos problemas políticos identificados.
Entre otros aspectos es necesario investigar
En principio no es posible ignorar que las
la distribución geográfica del electorado, el
sentencias de la Sala de lo Constitucional han
comportamiento electoral, la estructura del
presentado algunas mejoras sustanciales en
sistema de partidos, las estructuras políticas
el sistema de representación. Sin embargo los
generales, etc. (cfr. Nohlen 2004: 70). No existe
resultados de las reformas podrían no ser los
ningún sistema electoral ideal. Tanto los efectos
esperados debido a la falta de modificación de
como la deseabilidad de un sistema electoral
otros elementos del sistema electoral que es
dependen de distintos factores y variantes. El
necesario revisar para obtener la consecuencia
tiempo y el espacio son determinantes en la
buscada. Un ejemplo es el del voto preferente,
opción por un sistema electoral, de modo que
y el del voto cruzado, en los que si bien los
no deben ser ignorados (cfr. Nohlen 2008: 136).
electores pueden votar directamente por el
candidato de su predilección y cambiar el
orden de las listas propuesto por los partidos,
aún conviven con circunscripciones cuyo
tamaño impide identificar el cumplimiento
o incumplimiento de la oferta electoral del
partido y de cada uno de los candidatos,
principalmente de aquellos que obtuvieron un
número alto de marcas.
21
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Otros
efectos
esperados
se
A. El voto preferente y las
candidaturas no partidarias
encuentran
suspendidos debido al incumplimiento de la
Asamblea Legislativa que aún no aprueba la
legislación correspondiente. Tal es el caso de
A partir de la sentencia de inconstitucionalidad
la normativa en materia de financiamiento
61-2009 de julio de 2010 y de los decretos
político y de democracia interna de los partidos.
legislativos 940 y 254, el sistema para la
Asimismo, algunas de las reformas recién se
elección de diputados a la Asamblea Legislativa
han implementado y por tanto no es posible
en El Salvador es el de listas cerradas y
evaluar su impacto. Se espera, por ejemplo,
desbloqueadas. En 2015 el sistema cambiará al
que a partir de la elección de los magistrados
de las listas abiertas. Bajo el primer sistema, el
del Tribunal Supremo Electoral para el período
votante sufragó en 2012 no solo por el partido
2014-2019 con los criterios establecidos en la
político de su preferencia, sino también por
sentencia 18-2014 que obligan a los partidos
los candidatos dentro de la lista partidaria de
a no elegir funcionarios con afiliación política,
forma que no existiera un orden preestablecido
mejore la administración de justicia electoral.
que determinara quienes obtendrían un escaño
Sin embargo, se señala que mientras no se
legislativo; lo cual, se conoce también como
desconcentren las facultades administrativas
“voto preferente”.
y jurisdiccionales que por ahora mantiene
de manera conjunta el TSE, los avances en el
contencioso electoral no serán relevantes.
5. La forma de la candidatura
Con el propósito de analizar el impacto de
La elección para diputados, de acuerdo al
algunas de las reformas aprobadas por la
artículo 79 de la Constitución, se realiza bajo
Asamblea Legislativa como consecuencia de
el sistema proporcional en el que no hay
las sentencias de la Sala de lo Constitucional,
ganadores absolutos –como sucede con la
a continuación se presentan los casos del voto
elección del presidente y vicepresidente de la
preferente y las candidaturas no partidarias,
República– sino que permite la representación
la regulación del financiamiento político y la
según el porcentaje de respaldo que cada
democracia interna de los partidos, la prohibición
contendiente recibe. En ese sentido, las formas
del transfuguismo y la despartidización de la
de las candidaturas pueden ser bajo un sistema
autoridad electoral. En todos los apartados se
de listas cerradas y bloqueadas –el elector
incluyen los principales argumentos de la Sala
solo vota por una bandera y no incide en los
de lo Constitucional para conceder la razón a
candidatos ganadores– de listas cerradas y
los demandantes, y en algunos se incluyen las
desbloqueadas –el elector puede votar por
consecuencias que se han venido presentando
candidatos de una misma lista partidaria– y
por la falta de regulación a lo largo de los años.
de listas abiertas –el elector puede votar por
candidatos de distintas listas.
22
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Esquema 1. Implicaciones derivadas de los distintos tipos de lista
Fuente: FUSADES (2010) “Oportunidad de reforma política”, Boletín N° 1, Departamento de Estudios Políticos.
En algunos sistemas que establecen listas
sistema vigente en El Salvador a partir de las
cerradas y desbloqueadas o listas abiertas, se
elecciones legislativas de 2015 será el de voto
implementa la marca múltiple, ya sea en sus
cruzado.
modalidades de voto preferente o voto ordinal,
entre otras. En el voto preferente, el elector
Como se muestra en el esquema 1, conforme
puede optar por varios candidatos dentro
se desbloquea la lista, las cúpulas de los
de una misma lista; mientras que en el voto
partidos políticos poseen menor control y la
ordinal, se ordena de mayor a menor a distintos
competencia intrapartidaria se incrementa.
candidatos según el grado de simpatía. El
Respecto a la cohesión y disciplina, la variable
23
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
depende de otros factores vinculados a
6. Las listas cerradas y bloqueadas
la
institucionalización partidaria y a la calidad de
representación. Por ejemplo, el transfuguismo
La demanda de inconstitucionalidad contra las
que sufrió Alianza Republicana Nacionalista,
listas cerradas y bloqueadas fue presentada
ARENA, en 2009-2010, y que se detalla en el
por el ciudadano Félix Ullóa hijo. En resumen
romano III de esta ponencia, ocurrió luego
el ciudadano Ullóa solicitó a la Sala declarar
de una elección bajo el sistema del voto por
inconstitucionales los artículos del Código
bandera y fue mayor en comparación al de
Electoral que obligaban al elector a marcar
2012-2013 que sucedió en una legislatura
sobre la bandera o símbolo del partido. Se
elegida a través del voto preferente.
alegaba para ello que el artículo 78 de la
Constitución establece las características del
Asimismo, el votante posee un mayor nivel
voto y la manera en la que el ciudadano debe
de flexibilidad y amplitud de elección, a la vez
ejercer su derecho al sufragio. Tal disposición
que la rendición de cuentas es más efectiva
señala que “el voto será libre, directo, igualitario
al focalizarse en una persona en específico.
y secreto”. Por tanto, advertía el demandante,
No obstante, la complejidad de la votación se
“cuando un ciudadano marca sobre una
incrementa, lo cual demanda la intervención
bandera o emblema de un partido no está
de la autoridad electoral para educar al elector
eligiendo de manera directa a su representante,
y su modernización con el propósito de facilitar
tampoco de forma libre e igualitaria, porque es
la realización del escrutinio final de votos. En
la cúpula del partido la que decidió el orden de
cuanto a esta última, a medida se desbloquean
la elección y el votante simplemente vota pero
o abren las listas el Tribunal Supremo Electoral
no elige” (Ullóa 2012: 183).
(TSE) enfrenta más desafíos respecto a la
administración del proceso y a la transmisión y
La Sala determinó que el Código Electoral ha
escrutinio de los resultados.
respetado por completo el voto directo, ya
que la forma de la candidatura (lista cerrada
no bloqueada) no afecta al voto directo,
puesto que no introduce la participación de
compromisarios para la elección de diputados;
24
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
7. Las candidaturas no partidarias
los resultados se siguen definiendo por el voto
de los ciudadanos, sin más2.
La demanda en la que se reclamaba la
Al analizar el carácter libre del voto, la Sala
posibilidad de las candidaturas no partidarias
estableció en el fundamento VI, No 2, literal B)
para las elecciones de diputados a la Asamblea
de la sentencia, que de acuerdo a la disposición
Legislativa y al Parlamento Centroamericano
impugnada del Código Electoral, se deduce que
(PARLACEN) fue promovida por el mismo
para las elecciones de diputados: i. los partidos
ciudadano que solicitó la inconstitucionalidad
políticos establecen el orden de sus respectivos
de las listas cerradas y bloqueadas y en el
candidatos en las listas; y ii. los candidatos van
mismo acto.
obteniendo un escaño en ese orden a medida
que el partido político al que pertenecen
Ullóa planteó a la Sala que declarara
acumula votos3. Dicha regulación implica –en
inconstitucional los artículos del Código
el entender del demandante- una intervención
Electoral que exigían a los candidatos a
en el derecho de todo ciudadano a ejercer
diputados la afiliación a un partido político.
el sufragio libremente, ya que ello le impide
Para ello se apoyó en el artículo 126 de la
expresar sus preferencias por los candidatos de
Constitución que establece los requisitos para
manera individualizada.
ser Diputado ante la Asamblea Legislativa4,
sin requerir la condición de afiliado a ningún
El cuadro 4 contiene los argumentos de fondo
partido político. En la demanda también se
que la Sala de lo Constitucional incluyó en
establecía que había contradicción con el
la sentencia para declarar inconstitucional la
artículo 85 de la Ley Fundamental5, ya que el
forma de la candidatura representada por las
art. 151 de la Constitución sí exige, para ser
listas cerradas y bloqueadas.
candidato a la Presidencia de la República, estar
afiliado a un partido, no así para ser magistrado
2
3
de la Corte Suprema de Justicia ni diputado de
Al hacer un análisis del derecho al sufragio activo,
la Sala señaló que el voto debe ser democrático
y además debe garantizarse que sea popular,
directo, libre, igual y secreto. Al referirse al carácter
directo del voto, la Sala afirmó que esto implica
que los ciudadanos eligen a sus representantes (a la
mayoría, por lo menos) sin intermediación alguna.
Se contrapone al voto indirecto (o de segundo
grado), en el cual los ciudadanos eligen a un colegio
electoral, que determina finalmente la elección de
los representantes (en la que podrían haber más de
dos grados). El carácter indirecto del voto podría ser
formal (la decisión de los electores primarios vincula
al colegio electoral) o material (la decisión de los
electores primarios no vincula al colegio electoral).
Ello se traduce, en términos electorales, en la forma
de candidatura conocida como “lista cerrada y
bloqueada”.
4 Artículo 126 Cn.: “Para ser elegido diputado se
requiere ser mayor de veinticinco años, salvadoreño
por nacimiento, hijo de padre o madre salvadoreño,
de notoria honradez e instrucción y no haber
perdido los derechos de ciudadano en los cinco años
anteriores a la elección”.
5 Artículo 85 Cn.: “El gobierno es republicano,
democrático y representativo. El sistema político
es pluralista y se expresa por medio de los
partidos políticos que son el único instrumento
para el ejercicio de la representación del pueblo
dentro del Gobierno. Las normas, organización y
funcionamiento se sujetarán a los principios de la
democracia representativa”.
25
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 4. Argumentos de la Sala para declarar inconstitucional las listas cerradas
y bloqueadas
Cuadro 4. Argumentos de la Sala para declarar inconstitucional las listas cerradas y
bloqueadas
Argumento
1
La naturaleza instrumental de los partidos políticos como representantes de los ciudadanos
no es realmente afectada si no pueden decidir el orden de las candidaturas que aquellos
hacen en las respectivas listas para participar en las elecciones. Son leves las ventajas que el
sistema de lista cerrada y bloqueada supone para el fortalecimiento de las fuerzas políticas en
su función de mediadores en la representación política.
2
El voto libre implica que el ciudadano tenga plena capacidad de opción a la hora de votar, o
sea, que pueda elegir entre uno y otro candidato. Esta dimensión del derecho se ve
claramente anulada con la lista bloqueada, ya que el ciudadano no puede expresar
preferencia o rechazo alguno por los candidatos, sino que está obligado a votar por las listas,
tal como las ordenan los partidos políticos.
3
Mientras el voto genuinamente libre (con plena capacidad de opción) da a los electores la
posibilidad de expresar preferencias y potencia la autonomía de los individuos, el voto
parcialmente libre (como el que supone el de la lista cerrada y bloqueada) anula esas
propiedades de los electores.
4
Entre las funciones del derecho al sufragio encontramos la de producir representación, es
decir, garantizar procedimentalmente la representación política y la de legitimar al Estado.
Para el cumplimiento de ambas funciones es de vital importancia el reconocimiento del
derecho al sufragio con plena capacidad de opción.
5
No podemos hablar de verdadera representación política si el sufragio no se ejerce
democráticamente, es decir, de manera libre y directa. Y, por otro lado, la afirmación de que la
soberanía reside en el pueblo (art. 83 Cn.) se hace realidad en la medida en que se garantiza el
derecho al sufragio genuinamente libre.
6
El derecho al sufragio libre (con plena capacidad de opción) contribuye a la realización de
otros principios constitucionales, entre los que sobresale el respeto y promoción del mandato
representativo (art. 125 frase 1ª Cn), ya que, al gozar los candidatos del apoyo personal y
directo de los electores, su vinculación con el partido político disminuye y, por ende, pueden
tomar sus decisiones con mayor libertad.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 61-2009 de la Sala de lo Constitucional.
26
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
la Asamblea Legislativa, que son los Órganos
Convención Americana de Derechos Humanos
fundamentales del Gobierno (cfr. Ullóa 2012:
(la Convención) es parte del derecho interno.
179-180).
Dicha disposición establece que “la ley no podrá
6
modificar o derogar lo acordado en un tratado
La petición incorporó una interpretación
vigente para El Salvador. En caso de conflicto
del término “Gobierno” del artículo 85 de la
entre el tratado y la ley, prevalecerá el tratado”.
Constitución, de manera similar a lo señalado
Ullóa finalizó afirmando que la Convención
por los constituyentes, en el sentido que dicha
determinó en el numeral 2 del artículo 23
instancia, utilizada por los partidos en un
que la ley puede reglamentar el ejercicio de
sentido amplio para agenciarse el monopolio de
los derechos y oportunidades políticas de
la representación popular, debería entenderse
los ciudadanos establecidos en el mismo
restringidamente como sinónimo de Órgano
instrumento
Ejecutivo.
por razones de edad, nacionalidad, residencia,
internacional,
exclusivamente
idioma, instrucción, capacidad civil o mental,
El demandante también apeló al derecho
o condena, por juez competente, en proceso
humano a elegir y ser electo. Citó los
penal.
instrumentos del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, apoyándose en el principio
Es decir que, dentro del marco regulatorio del
“Pro Homine” y en los criterios “expansivos
derecho político de elegir y ser electo, no se
de interpretación” que inspiraron la reforma
considera, según el demandante, la afiliación
constitucional publicada el 13 de noviembre de
partidaria obligatoria que imponían las normas
2007 en la exposición de motivos a la iniciativa
del Código Electoral, cuya inconstitucionalidad
de reformas de la Constitución Política de los
se demandaba.
Estados Unidos Mexicanos en materia electoral.
En su resolución la Sala de lo Constitucional
Asimismo recordó a la Sala que El Salvador
declaró la inconstitucionalidad del artículo 215
reconoció la competencia de la Comisión
inciso 2º numeral 5 del Código Electoral7 por
Interamericana de Derechos Humanos y la
violar los artículos 72 ordinal 3º8 y 1269 de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Constitución, ya que la exigencia de la afiliación
el 6 de junio de 1995. De conformidad al
a un partido político al candidato a diputado
artículo 144 de la Constitución salvadoreña, la
limita el derecho de todos los ciudadanos a
7
6 Artículo 151 Cn.: “Para ser elegido Presidente
de la República se requiere: ser salvadoreño por
nacimiento, hijo de padre o madre salvadoreño; del
estado seglar, mayor de treinta años de edad, de
moralidad e instrucción notorias; estar en el ejercicio
de los derechos ciudadano, haberlo estado en los seis
años anteriores a la elección y estar afiliado a uno de
lo partidos políticos reconocidos legalmente”.
8
9
27
Artículo 215, Inciso 2o. No. 5 CE: “Son documentos
necesarios para la inscripción (de planillas),
5) constancia de afiliación extendida por el
representante legal del partido político proponente”.
Artículo 72, Ordinal 3o Cn.: “Los derechos políticos
del ciudadano son: 3º. Optar a cargos públicos
cumpliendo con los requisitos que determina la
Constitución y las leyes secundarias”.
Artículo 126 Cn.: “Para ser elegido Diputado…”op.cit
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 5. Argumentos de la Sala para permitir la participación de candidaturas
no partidarias
a diputados de
Asamblea
Legislativa
y del la
PARLACEN
Cuadro
5. Argumentos
delala
Sala para
permitir
participación de
partidarias a diputados de la Asamblea Legislativa y del PARLACEN
Argumentos
1
A diferencia del cargo de diputado, el constituyente contempló expresamente el requisito de
afiliación partidaria para el cargo de Presidente de la República, debido a que este ejerce “una
alta representación popular” y por tanto tenía que “pertenecer a un partido político cuya
ideología, finalidades y programas (Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de
Constitución /IUCEPC) conociera el pueblo”. Esa preocupación explicaría la especificidad del art.
151 Cn. respecto a la previsión más general del art. 85 inc. 2º frase 1ª Cn.
2
El art. 72 ord. 3º Cn. dispone: “Los derechos políticos del ciudadano son: (…) optar a cargos
públicos cumpliendo con los requisitos que determinen esta Constitución y las leyes
secundarias”. Esto implica que todo ciudadano siempre que cumpla con los requisitos que para
tal efecto se hayan prescrito, se puede presentar a ocupar un cargo público, y presentarse como
candidato conlleva el cumplimiento de otros requisitos que previamente se señalan ya sea por la
Constitución o por las leyes. Aun cuando el art. 126 Cn. establezca ciertos requisitos, ello no obsta
para que el legislador secundario regule otros, como le autoriza el art. 72 ord, 3º Cn.
3
De acuerdo al art. 85, inc.2º frase 1ª Cn. “los partidos políticos son el único instrumento para el
ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno”. Esta norma, de acuerdo a la Sala,
no tiene carácter absoluto, ya que admite excepciones en virtud del propio texto constitucional.
Ese carácter relativo además, permite darle recepción a otra excepción proveniente del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, contenida en el art. 23.1.b de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
4
Respecto a la frase 1ª del inc. 2º del art. 85 Cn., la IUCEPC estableció que los partidos políticos son
la única expresión del pluralismo político representativo, de manera que no se permite que otra
clase de instituciones con distintas finalidades, se arroguen la representación popular y la
participación en el quehacer gubernamental. La intención de la norma entonces es la de excluir a
grupos, asociaciones, organizaciones o cualquier otro tipo de entidades colectivas que de hecho
posean o se hayan constituido jurídicamente con una finalidad diferente a la de los partidos
políticos – que es la de alcanzar el poder político, ejercerlo y desarrollar un programa político –
sean utilizados como instrumentos para el ejercicio de la representación política. Sin embargo, la
1ª frase del inc. 2º del art. 85 Cn. de ninguna manera excluye que los ciudadanos como tales, ya
sea individualmente (candidaturas independientes) o colectivamente (movimientos cívicos),
puedan optar al cargo de diputado sin la mediación de los partidos políticos.
5
El fundamento de esta apertura para las candidaturas no partidarias descansa en que el
ciudadano y su participación en la vida pública constituyen la esencia de la democracia, por
encima de los partidos políticos y de grupos con intereses particulares. Además, la Constitución
asegura también la participación de los ciudadanos que no se sienten representados por los
partidos políticos.
6
Si se ha afirmado que el derecho a optar a cargos públicos de elección popular (art. 72 ord. 3º
Cn.), que se integra con la norma que prescribe la mediación de los partidos políticos (frase 1ª del
inc. 2º del art. 85 Cn.), incluye el derecho de todo ciudadano a postularse, individualmente o
asociado con otros, como candidato independiente, también en virtud de la recepción del art.
23.1.b de la Comisión Americana de Derechos Humanos en el Derecho interno salvadoreño, los
miembros de grupos específicos de la sociedad, a quienes la propia exigencia de la mediación de
los partidos políticos puede excluir de la participación política, tienen derecho a postularse como
candidatos, conforme a la ley, sin la mediación de los partidos políticos.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 61-2009 de la Sala de lo Constitucional.
28
candidaturas no
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
optar a dicho cargo. Los principales argumentos
legislativas” (FUSADES 2011). A pocos meses
de dicha sentencia se sintetizan en el cuadro 5.
de su entrada en vigencia, el DL 555 fue
sometido a control de constitucionalidad a
El fallo de la Sala determinó que la Asamblea
través del proceso 10-2011 interpuesto por
Legislativa debía reformar los artículos 211
el ciudadano Félix Ullóa hijo, por incorporar
y 215 del Código Electoral, a fin de permitir
algunas regulaciones que ponían en desventaja
que, a partir de las elecciones a diputados de
a los candidatos no partidarios respecto de los
la Asamblea Legislativa y del PARLACEN de
propuestos por los partidos políticos. La Sala
2012, los ciudadanos estuvieran habilitados
otorgó la razón al ciudadano Ullóa y declaró
para presentar candidaturas independientes
inconstitucionales tanto la disposición que
o que – bajo las condiciones mencionadas
establecía el plazo con el que contaban los
en los argumentos incluidos en el cuadro 2,
aspirantes a candidatos no partidarios para
puedan prescindir de la mediación de los
presentar la solicitud de dicha candidatura
partidos políticos. Para tales efectos, la Sala
apenas tres días después de la convocatoria a
estableció que la ley debería regular: (i) un
elecciones así como el período de veinticinco
determinado número de firmas (basándose,
días para la recolección de las firmas a fin de
por ejemplo, en cierto porcentaje de los votos
acreditar su representatividad preelectoral.
válidos de la anterior elección de diputados
en la circunscripción territorial respectiva) que
Una resolución adicional para fortalecer la
apoyen las candidaturas referidas, para asegurar
igualdad de derechos entre los candidatos
su representatividad; y (ii) mecanismos de
no partidarios y los partidarios se conoció en
control, supervisión y rendición de cuentas que
noviembre de 2014. El fallo estableció que
garanticen que los recursos de las campañas
el sistema de representación proporcional
tengan un origen y uso lícito, lo cual también es
adoptado por la Constitución debe aplicarse
aplicable a los partidos políticos.
por igual a candidatos partidarios y no
partidarios, en consecuencia, ambos tipos de
En cumplimiento del mandato de la Sala, los
candidaturas tienen que estar incorporados
diputados aprobaron el Decreto Legislativo
en listas, para competir en igualdad de
No. 555 del 16-XII-2010
que contiene
oportunidades y condiciones. La sentencia
las “Disposiciones para la postulación de
finaliza expresando que el conteo de votos y
candidaturas no partidarias en las elecciones
asignación de escaños sea igual para todos –
10
partidarios y no partidarios. Todo lo anterior,
agregó la sala en la resolución, debido a que el
10 El Decreto Legislativo (D.L.) No. 555 que contiene las
“Disposiciones para la postulación de candidaturas
no partidarias en las elecciones legislativas”, fue
publicado en el Diario Oficial (D.O.) No. 8, Tomo 390,
del 12-I-2011 y fue reformada por el DL No. 835 del
8-IX-2011, publicado en el D.O. No. 183, Tomo 393, del
3-X-2011.
Código Electoral establece un trato igualitario
en la aplicación del cociente electoral para
los candidatos postulados por los partidos
29
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
políticos o coaliciones y para los candidatos no
hubiesen sido favorecidas por el sistema
partidarios, y en consecuencia ambos tipos de
anterior de listas cerradas y bloqueadas.
candidatos, como ya se dijo, deberán constituir
planillas o listas, atendiendo a la circunscripción
Como se puede observar, en el cuadro 6, el
departamental de que se trate (Sentencia 59-
orden de las listas de ARENA fue modificado
2014).
en cuatro departamentos: San Salvador, La
Libertad, Sonsonate y Morazán. Asimismo, en
varias circunscripciones, la distancia entre el
8. Elecciones legislativas de 2012 en
El Salvador
último ganador y el primer perdedor sugieren
una competencia apretada. En San Salvador,
el candidato Oscar Santamaría estuvo a
poco más de mil marcas para ser el onceavo
En atención al proceso 61-2009 que declaró
diputado
inconstitucional las listas cerradas y bloqueadas,
electo
en
ese
departamento.
El mismo fenómeno se verificó en otras
en 2012 se implementó por primera vez el voto
circunscripciones como La Libertad y La
preferente. El elector podía, o bien votar por
Unión. La distancia más grande ocurre en San
una candidatura no partidaria, o bien votar en
Vicente, donde el candidato electo tiene casi
una lista del partido político de su preferencia.
diez mil marcas más que el segundo lugar. En
En este último caso, el votante pudo marcar
cinco casos, candidatos que en principio no
la bandera o marcar uno, varios candidatos
hubiesen resultado electos por estar en los
de una misma lista e incluso la planilla entera.
últimos lugares, fueron posicionados por el
A continuación, se presentan las listas de los
electorado de manera favorable: se trata de
partidos mayoritarios considerando el orden de
Ochoa, Castro, Escalante, De Escobar y Gómez.
las candidaturas que cada uno de ellos asignó, el
Un 48% de los candidatos electos fungieron por
orden que finalmente fue establecido por el voto
primera vez como diputados de la Asamblea
preferente, el número de diputados reelectos y
Legislativa. Finalmente, cabe destacar que dos
candidatos que ingresaron por primera vez al
de los diputados que ascendieron a posiciones
Órgano Legislativo y un comparativo entre las
ganadoras tuvieron que ver con polémicas de
marcas obtenidas por el candidato electo que
transfuguismo. El primer caso es el diputado
quedó en primer lugar, el último candidato
Ochoa, que efectivamente renunció a la
electo, el candidato que le sigue al anterior
bancada de ARENA; mientras que el segundo
y el último candidato en cuanto a número de
caso es el del diputado Escalante, que luego de
marcas.
su declaración como independiente volvió a la
fracción.
Los candidatos en el recuadro sombreado
son aquellos que resultaron electos y no se
encontraban en las primeras posiciones que
30
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro
de diputados
dede
Alianza
Republicana
Nacionalista
(ARENA)
Cuadro 6.
6. Lista
Cambios
en la lista
diputados
de Alianza
Republicana
Nacionalista
(ARENA)
Fuente: FUSADES (2012) “Impacto de la reforma electoral de 2012: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de
Estudios Políticos.
En la lista del Frente Farabundo Martí para
con distancias de menos de mil marcas, no así
la Liberación Nacional (cuadro 7), cambió
en los demás departamentos. La brecha más
únicamente el orden en los departamentos de
grande de votos se presenta en Cuscatlán con
San Salvador y La Libertad. En este último, la
más de 12 mil marcas de por medio. Un 19% de
reubicación abarcó a candidatos que ya estaban
los candidatos electos fungieron por primera
en las primeras posiciones, según la designación
vez como diputados de la Asamblea Legislativa.
original que efectuó el partido; mientras que en
el caso de San Salvador, la candidata Karina
Como se comprueba, en el caso de los dos
Sosa ascendió de la onceava posición a la
partidos mayoritarios, el electorado cambió
cuarta. La competencia interna se verificó en
el orden de las listas en seis ocasiones y
los departamentos de Sonsonate y Morazán
hubo cuatro casos en que resultaron electos
31
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 7. Lista de diputados del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
(FMLN)
Cuadro 7. Cambios en la lista de diputados del Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN)
Fuente: FUSADES (2012) “Impacto de la reforma electoral de 2012: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de
Estudios Políticos.
candidatos que hubiesen perdido en el sistema
garantía suficiente de dicha renovación. La
anterior al no encontrarse en las primeras
entrada de nuevos diputados tiene que ver
posiciones. Por tanto, en cuanto al orden de
no solo con la demanda electoral, expresada
las listas, aunque de manera aún muy leve,
a través del voto, sino también con la oferta
el desbloqueo de las listas sí impactó en la
electoral que cada partido impulsa desde sus
asignación individual de escaños. Ante las
planillas de candidatos.
expectativas de una renovación de la Asamblea
Legislativa a través de este nuevo mecanismo,
En cuanto a la competencia intrapartidaria,
cabe mencionar que el voto preferente no es
en el esquema 2 se muestra el nivel de la
32
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Esquema 2. Diferencia porcentual entre el último ganador y el primer perdedor respecto
del total de marcas por persona de los partidos mayoritarios por departamento
ARENA
ARENA
FMLN
FMLN
Cabañas
San Vicente
Ahuachapán
San Vicente
Morazán
Cabañas
Chalatenango
Ahuachapán
Cuscatlán
Morazán
La Unión
Chalatenango
La Paz
Cuscatlán
Sonsonate
La Paz
Usulután
La Unión
La Libertad
Sonsonate
San Miguel
Usulután
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
La Libertad
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
San Salvador
San Miguel
Santa Ana
FMLN
3.86%
16.96%
19.81%
9.28%
16.59%
0.56%
35.98%
44.89%
52.76%
58.66%
34.45%
3.14%
26.79%
86.45%
Santa Ana
ARENA
FMLN
0.06%
3.86%
2.05%
16.96%
19.81%
4.35%
9.28%
0.38%
16.59%
6.05%
0.56%
2.60%
35.98%
2.76%
44.89%
6.79%
52.76%
17.73%
58.66%
14.32%
34.45%
4.21%
3.14%
8.55%
26.79%
36.84%
86.45%
20.66%
San Salvador
Departamento
Departamento
ARENA
San Salvador
San Salvador
0.06%
Santa Ana Santa Ana 2.05%
San MiguelSan Miguel 4.35%
La LibertadLa Libertad 0.38%
Usulután Usulután 6.05%
SonsonateSonsonate 2.60%
La Unión La Unión 2.76%
La Paz
La Paz
6.79%
Chalatenango
Chalatenango
17.73%
Cuscatlán Cuscatlán 14.32%
Ahuachapán
Ahuachapán4.21%
Morazán Morazán 8.55%
San Vicente
San Vicente36.84%
Cabañas Cabañas 20.66%
Fuente: FUSADES (2012) “Impacto de la reforma electoral de 2012: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de
Estudios Políticos.
misma entre los partidos mayoritarios, ARENA
Asimismo, en el gráfico 1 se ilustra la mediana
y FMLN, en cada departamento. El cálculo se
de las diferencias mencionadas en las 14
efectuó determinando la diferencia entre el
circunscripciones11. Como se observa, la
porcentaje de marcas del último ganador y
mediana de ARENA es de 5.20% mientras
el porcentaje de marcas del primer perdedor
que la del FMLN es de 23.30%. Desde tal
respecto al número total de marcas por
perspectiva, puede afirmarse que existió
persona de la circunscripción correspondiente.
mayor competencia intrapartidaria en ARENA.
En otras palabras, los porcentajes presentados
Este dato concuerda con la campaña que ese
demuestran cuán alta es la frontera de
instituto impulsó, solicitando al electorado
competencia intrapartidaria; si es mayor la
votar por el candidato de su preferencia de
frontera, hubo menos competencia al interior
entre los que el mismo partido propuso. Dicha
del partido. Como puede observarse en el
conclusión debe ser considerada al examinar
esquema 2, en 11 de los 14 departamentos, el
la cohesión del partido ARENA, que en lo que
FMLN tuvo menor competencia intrapartidaria
va de la legislatura 2012-2015 ha perdido cinco
que ARENA. Únicamente en los departamentos
diputados por transfuguismo (FUSADES 2012).
de Sonsonate, Morazán y San Vicente, ARENA
presenta un nivel menor de competencia al
interior que el FMLN.
11 La mediana es el valor que, dentro de una serie de
datos ordenados, se ubica en el centro.
33
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Gráfico 1. Promedio
nacional de la diferencia
porcentual entre el último
ganador y el primer
perdedor de los partidos
mayoritarios
23.30% FMLN 5.20% ARENA 0.00% 5.00% 10.00% ARENA 15.00% 20.00% 25.00% FMLN Fuente: FUSADES (2012) “Impacto de la reforma electoral de 2012: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de
Estudios Políticos.
Finalmente, cabe destacar el incremento de
votantes no fueron proporcionados por el TSE.
votos nulos en estas elecciones legislativas.
Informes no confirmados aseguran que uno de
Si bien el número de este tipo de votos indica
los problemas, fue el tipo de tinta utilizado, el
en parte el grado de facilidad o dificultad
cual traspasó la papeleta afectando al resto en
con el que se enfrentó el electorado, también
las que el elector debía marcar su preferencia.
puede estar vinculado al descontento contra
En los comicios legislativos de 2012, los votos
la oferta electoral. En todo caso, los datos
nulos crecieron en un 120% en relación al 2009,
para identificar las causales de nulidad y
este incremento se identifica en el gráfico 2.
los porcentajes aplicables a cada grupo de
Gráfico 2. Comportamiento de votos nulos en elecciones legislativas
1.4 75119 1.2 70000 1 60000 0.8 0.6 50000 42246 40000 34203 0.4 30000 0.2 20000 0 -­‐0.2 80000 2006 2009 2012 -­‐0.4 10000 0 Fuente: FUSADES (2012) “Impacto de la reforma electoral de 2012: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de
Estudios Políticos.
34
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 8. Número de votos de los candidatos no partidarios
total de votos obtenidos por los
circunscripción electoral
Cuadro 8. Votos obtenidos por los candidatos no
partidarios y su proporción respecto del total
de votos de los partidos que compitieron en la
respectiva circunscripción electoral
CANDIDATO
VOTOS
% DE
VOTOS
García
667
0.74%
Gomar
3,534
3.00%
Huezo
4,268
0.72%
Morán
2,504
0.42%
Rubio
3,125
3.17%
Fuente: Elaboración propia con datos del TSE.
En relación a la participación de los candidatos
partidarios de diferentes listas y además
no partidarios, ninguno de ellos alcanzó el
candidatos no partidarios, sin sobrepasar el
número de votos suficiente para acceder a
número de escaños que se disputan en una
una diputación en la Asamblea Legislativa. Los
circunscripción
resultados son muy similares al comportamiento
inconstitucional. El fallo habilita este tipo de
del resto de sistemas electorales en América
listas para las elecciones legislativas de marzo
Latina que han incorporado el derecho de los
de 2015.
electoral
determinada,
es
ciudadanos para competir como candidatos
independientes en las elecciones a diputados
Los
demandantes
sostuvieron
en
sus
(FUSADES 2011). En el cuadro 8 se presentan
alegatos que el sistema de listas cerradas y
los datos por cada uno de los candidatos no
desbloqueadas no potencia íntegramente la
partidarios que participaron en los comicios
libertad del sufragio activo porque permite
legislativos de 2012.
votar únicamente por la propuesta de un solo
partido político o candidatos no partidarios. Para
Félix Ullóa, Eduardo Escobar y Ramón Villalta, el
B. Las listas abiertas y el
voto cruzado
carácter libre del voto debió ser integrado por el
La más reciente resolución de la Sala de lo
sin importar su procedencia partidaria o no
Constitucional
partidaria (Sentencia 48-2014).
legislador ampliando las opciones de elección
de los ciudadanos y permitirles marcar en la
papeleta de votación a cualquier candidato
señaló que la prohibición
establecida en el Código Electoral para votar
en listas abiertas de manera cruzada, esto
Quienes presentaron la demanda concluyeron
es eligiendo al mismo tiempo candidatos
que al no permitirse el voto cruzado, no se
35
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
fomenta ni se promociona una libre y auténtica
fallo para próximos eventos electorales sin que
expresión de la voluntad del ciudadano
fueran aplicables en las elecciones legislativas
elector puesto que se invade su capacidad de
de 2015.
autodeterminación para elegir a los candidatos
de un determinado instituto político o
El titular de la Corte Suprema de Justicia señaló
no partidarios – que supone suplantar la
que no puede obviarse que, ante la cercanía en
voluntad del elector, por parte del legislador,
el tiempo de las elecciones a desarrollarse el
produciéndose una afectación directa
a la
1o de marzo del año dos mil quince, se podría
capacidad del ciudadano al momento de
haber dado otros efectos para la declaración
emitir el sufragio – y no acceder con su voto
de inconstitucionalidad, e incluso la posibilidad
a diferentes plataformas legislativas que le
de no establecer, en principio, consecuencia
permitan la satisfacción de sus exigencias e
jurídica alguna sobre la validez del precepto, a
intereses (cfr. Sentencia 48-2014).
pesar de haber constatado su incompatibilidad
constitucional. El funcionario argumentó que
Para justificar su decisión la Sala reseñó varios
el tiempo entre el fallo y el próximo evento
de los argumentos incluidos en la sentencia
electoral no es suficiente para realizar una
que pronunció sobre el voto preferente y las
serie de actos preparatorios que van desde la
candidaturas no partidarias. En dicho fallo se
planificación logística, impresión de papeletas,
aclaró que el voto es libre si la capacidad de
aspectos financieros, capacitación e inducción
opción del elector es plena, es decir, completa,
a los ciudadanos de cómo emitir el sufragio,
considerando todas las opciones posibles de
reformas legales, entre otros (cfr. Sentencia 48-
decisión. Y para serlo, no debe existir ningún
2014).
impedimento o prohibición para decantarse por
alternativas de acción. Tener plena capacidad
El presidente de la Sala agregó que la expulsión
de opción, señaló en aquella resolución la
inmediata de las disposiciones declaradas
Sala, es igual a tener la habilitación para elegir
inconstitucionales, puede generar efectos
libremente entre los diferentes candidatos que
más perjudiciales que los que se pretenden
permita el pluralismo político (cfr. Sentencia 61-
solventar, pues implicaría poner en riesgo
2009).
bienes jurídicos de gran relevancia para la
colectividad, por ello, considera el magistrado,
Del conjunto de resoluciones de la Sala,
era más acertado, pertinente y conveniente
únicamente en la 48-2014 se solicitó “modular”
para la seguridad jurídica del próximo evento
sus efectos. El magistrado Presidente de dicha
electoral, optar por la opción de una sentencia
instancia, no obstante compartir el argumento
de inconstitucionalidad diferida, con el fin
decisivo – ratio decidendi- concurrió con su voto
de que el legislador pueda, en un plazo
razonado en el que argumentó los motivos
razonable, proporcional y prudencial, adecuar
por los que debieron diferirse los efectos del
las implicaciones materiales de la sentencia,
36
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 9. Argumentos de la Sala en materia de listas abiertas
Cuadro 9. Argumentos de la Sala en materia de listas abiertas
1
2
3
Argumentos para habilitar listas abiertas
La plena capacidad de opción comprende los siguientes aspectos: primero, la facultad para elegir
a cualquiera de los candidatos a diputados de la totalidad que aparezca en la papeleta de
votación, limitado únicamente por el número de diputados que el Código Electoral asigna a la
respectiva circunscripción departamental; y segundo, la inexistencia de prohibiciones que
impiden al ciudadano optar por cualquiera de los candidatos a diputados de la totalidad que
aparezca en la papeleta de votación.
La plena capacidad de opción al emitir un voto válido ejercido con libertad, permite al elector: (i)
votar por la bandera del partido o coalición de su preferencia, lo cual se traduce en una
aceptación de la totalidad de los candidatos propuestos por dicho partido o coalición; (ii) votar
por la bandera de un partido o coalición de su preferencia, y al mismo tiempo por uno o varios
candidatos de la misma planilla o lista por la que se ha votado, lo que implica que se está
privilegiando a los candidatos marcados por el elector, y no a todos los candidatos contenidos en
la planilla o lista; (iii) votar por uno o varios candidatos de un solo partido político o coalición; (iv)
votar por uno o varios candidatos no partidarios; (v) votar por candidatos de distintos partidos
políticos o coaliciones; y (vi) votar por candidatos partidarios y no partidarios.
El carácter libre del voto ha sido delimitado en esta decisión e implica que el elector posee plena
capacidad de opción en el momento de emitir su voto. Esto significa que es titular de una
facultad irrestricta que le permite elegir a cualquiera de los candidatos a diputados que
aparezcan en la papeleta de votación, y que no deben existir prohibiciones que impidan al
ciudadano votar por candidatos de distintos partidos políticos, distintos candidatos no
partidarios o candidatos de partidos políticos y, al mismo tiempo, candidatos no partidarios, a fin
de expresar plenamente su voluntad ciudadana.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 48-2014 de la Sala de lo Constitucional.
entre el código Electoral y la Constitución (cfr.
para la entrada del dinero en la política.
48-2014).
Recientemente, la Sala de lo Constitucional
ordenó, mediante la sentencia 43-2013 que la
Los principales argumentos del fallo que
Asamblea Legislativa aprobara una regulación
habilita las listas abiertas y el voto cruzado se
que incluyera los parámetros establecidos en la
incluyen en el cuadro 9.
resolución. En respuesta a dicha orden judicial,
los diputados aprobaron el Decreto Legislativo
número 843 del 30 de octubre del presente
9. Regulación del financiamiento
político en el caso de listas abiertas
año; sin embargo incumplieron la obligación
que tienen los organismos políticos de dar a
conocer la identidad de los donantes.
Las listas abiertas, a través de las cuales los
Como se afirma en el siguiente apartado,
electores podrán elegir candidatos a diputados
en el que se analiza el fallo y lo efectos en
de diferentes partidos políticos y candidatos no
materia de financiamiento político, la falta de
partidarios, abre, a su vez, diferentes puertas
normativa en este ámbito mantiene los riesgos
37
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
C. El mandato para regular
el financiamiento
político y promover la
democracia interna en
los partidos políticos
que durante años han amenazado al sistema
político por la posibilidad que el dinero ilícito
penetre en las campañas electorales. En 2015,
es muy probable que cada candidato intente
obtener financiamiento para su campaña; esta
realidad debe alertar a la autoridad electoral
para fiscalizar a cada aspirante con la misma
rigurosidad que aplicará a los partidos políticos.
Por esta razón, es muy importante que de
manera simultánea a la aprobación de las
10. Las regulaciones en materia de
financiamiento político
reglas que se utilizarán para dar cumplimiento
a la sentencia que ordenó ampliar la libertad
del voto a través de las listas abiertas, los
legisladores modifiquen la Ley de Partidos
La regulación del financiamiento político
Políticos incorporando un régimen jurídico
en el mundo es una tarea inconclusa. Así lo
que otorgue al TSE amplias atribuciones para el
reconocen quienes estudian los casos de política
control del financiamiento político, incluyendo
comparada y actualizan, cada cierto tiempo, los
la posibilidad de requerir la información sobre
cambios en las respectivas legislaciones. Este es,
los aportantes privados que contribuyeron con
en palabras de Zovatto, un tema condenado a
los candidatos partidarios y los no partidarios
la sucesión de distintas reformas legales, de ahí
(FUSADES 2014).
la importancia de tener en cuenta su carácter
fluctuante y coyuntural (Griner y Zovatto
2012 : 335). Lo relevante, en todo caso, es la
existencia de un eficaz subsistema legal que
promueva la transparencia de los recursos que
administran los partidos políticos, sancione sus
incumplimientos y garantice el mayor grado de
equidad en la competencia electoral.
No contar con un conjunto de reglas que
ordenen y publiciten el financiamiento político,
podría incentivar el patrocinio de campañas
electorales con dinero ilegal, además de
alimentar los conflictos de interés entre los
donantes y la fuerza política que recibe el
apoyo financiero. Asimismo, la ausencia de
38
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
una regulación adecuada en esta materia
Encontrarse a la zaga en América Latina en
podría transformarse en fuente de iniquidades
materia de regulación del financiamiento
electorales graves, desarticular a los partidos
político ha significado para El Salvador una
y a los sistemas de partidos y generar una
constante fuente de señalamientos como
pérdida de credibilidad en el sistema si las faltas
el único país que no cuenta con un marco
cometidas por las organizaciones políticas en
legal que restrinja el uso de ciertas fuentes de
materia de financiamiento no son corregidas de
financiamiento y además como la excepción en
manera estricta y oportuna12.
el continente cuyo sistema de financiamiento
político no impone la obligación a los partidos
Hasta antes de la aprobación de la Ley de
de reportar periódicamente sus finanzas.
Partidos Políticos (LPP) , y no obstante que
Adicionalmente la ley salvadoreña no incorpora
el sistema de financiamiento salvadoreño es
un régimen de sanciones severas que respalden
uno de carácter mixto, en el que los partidos
el control del financiamiento e impidan el
reciben aportes tanto de personas naturales
incumplimiento de las diferentes obligaciones
y de empresas privadas, así como recursos
impuestas por la legislación respectiva. Debe
del Estado, el Código Electoral se concentró
señalarse que estos dos últimos aspectos
exclusivamente en el desarrollo de éste último
fueron desarrollados de manera deficiente en
conocido en la Constitución de la República
la legislación de partidos aprobada en el año
como “deuda política” .
2013.
Los intentos para reformar la legislación con
El cuadro 10 muestra los diferentes actores
el propósito de incluir un apartado específico
políticos y sociales que presentaron iniciativas
que estableciera las reglas en el ámbito de las
de reforma para reglamentar el dinero en
finanzas de los partidos han sido infructuosos.
la política, entre 2002 y 2012, sin alcanzar el
13
14
consenso necesario para su aprobación en la
Asamblea Legislativa.
12 Un desarrollo exhaustivo de las consecuencias
de cada uno de los riesgos señalados puede
encontrarse en Casas, Kevin. y Zovatto, Daniel. 2011.
Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación
del financiamiento político en América Latina, en
Gutiérrez, Pablo. y Zovatto, Daniel. (Coord.) 2011.
Financiamiento de los partidos en América Latina,
2ª ed., México: Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral.
13 La Ley de Partidos Políticos fue aprobada por medio
del Decreto Legislativo No 307 de fecha 14 de febrero
de 2013, publicado en el Diario Oficial No 40, Tomo
398, del 27 de febrero de 2013.
14 Artículo 210 de la Constitución de la República:
“El Estado reconoce la deuda política como un
mecanismo de financiamiento para los partidos
políticos contendientes, encaminado a promover su
libertad e independencia. La ley secundaria regulará
lo referente a esta materia”.
La ausencia de un control efectivo en esta
materia
alentó
prácticas
indebidas
por
parte de las distintas fuerzas políticas cuya
gravedad se ha profundizado en la última
década. Las acusaciones sobre las fuentes de
financiamiento utilizadas por los partidos,
sobre todo las provenientes de gobiernos
extranjeros; el uso de los recursos del Estado
para favorecer al partido o al candidato oficial,
particularmente en la campaña presidencial de
39
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 10. Iniciativas de reforma en materia de financiamiento político entre
2002 y 2013
Cuadro 10. Iniciativas de reforma en materia de financiamiento político entre 2002 y
2012
Año
Actor
2002
Tribunal Supremo Electoral
2002
Diputados del FMLN
2003
Diputados del FMLN
2003
Moción de un ex magistrado del TSE
apoyada por el FMLN
2008
Propuesta del entonces candidato a
la presidencia de la República por el
FMLN, Mauricio Funes Cartagena
con apoyo de diputados de ese
partido.
2011
Propuesta de ley del movimiento
ciudadano
“Aliados
por
la
Democracia”.
2012
Consorcio de ONG´s integrado por
Flacso, Fundaungo, Funde, UCA y
UTEC, con el apoyo de la Unión
Europea.
Propuesta de reforma
Ley General de Partidos Políticos.
Apartado
sobre
Patrimonio,
Financiamiento y Fiscalización de los
partidos
Reforma al Código Electoral para
introducir capítulo sobre control de
financiamiento
privado
en
las
campañas electorales.
Proyecto de decreto para regular el
financiamiento público y el privado. Se
amplían las fuentes para financiar
actividades electorales y permanentes,
y fija límites de gastos.
La propuesta buscaba que el
financiamiento abarcara las actividades
de campaña electoral y aquellas de
carácter permanente. También incluía
una moción para limitar los gastos de
los partidos durante las campañas.
Se pretendía regular el financiamiento
de los partidos proveniente de fuentes
particulares o instituciones distintas al
Estado.
Propuesta de “Ley de transparencia en
el financiamiento de los partidos
políticos y candidatos no partidarios”.
El objeto de la ley es regular la
transparencia y publicidad en el
financiamiento de los partidos políticos
y candidatos no partidarios de
cualquier fuente pública o privada,
para campañas o actividades de
cualquier naturaleza.
Propuesta de Ley de Partidos Políticos
que contiene un apartado completo
sobre patrimonio y financiamiento de
los partidos políticos.
Fuente: Elaboración propia en base a Artiga-González, Álvaro. “La financiación de los partidos políticos en El Salvador”, en Gutiérrez, Pablo y Zovatto, Daniel.
(Coord.), “Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina”.
40
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
2014, en la que el presidente de la República fue
del crimen organizado, son sólo algunas de las
sancionado por la autoridad electoral (FUSADES
consecuencias que se han presentado por la
2014); el conflicto de interés generado por el
debilidad del sistema regulatorio que impide
nombramiento de ciertos donantes privados
una supervisión y auditoría eficaz del uso de
como importantes funcionarios de gobierno por
dinero en la política nacional. En el cuadro 11 se
el partido ganador; y el procesamiento penal de
describen algunos de los casos cuya gravedad
varios diputados de la Asamblea Legislativa por
les ha valido una atención mediática relevante.
estar presuntamente vinculados a estructuras
Cuadro 11. Algunos casos de financiamiento político irregular en El Salvador
entre 2004
y 2014 casos de financiamiento político irregular en El Salvador entre
Cuadro
11. Algunos
2004 y 2014
Año
2004
Actor
Alianza Republicana Nacionalista
(ARENA)
2006
2007
2009
Ex diputado
Martínez
William
Eliú
Ex diputado
Pereira
Roberto
Silva
Mauricio
Funes
Cartagena,
candidato a la Presidencial por el
Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN)
2014
FMLN
2014
Presidencia de la República
Caso
Presunto financiamiento de la
campaña presidencial con fondos
de Taiwán. (1)
Sentenciado por un Tribunal de
Estados Unidos a 29 años de cárcel
por ayudar a traficar toneladas de
cocaína a este país. (2)
Procesado por el presunto lavado
de más de $10 millones de dólares
(3).
Préstamo/donación
de
un
empresario al candidato Mauricio
Funes. El donante fue nombrado
como Primer Designado a la
Presidencia de la República durante
el gobierno del expresidente Funes.
(4)
Financiamiento de la campaña
electoral por parte de Alba
Petróleos de El Salvador. Una
sociedad de economía mixta
integrada por ENEPASA y PDVSA
(una entidad pública extranjera). (5)
Uso de recursos del Estado para
financiar spots publicitarios en
contra del partido de oposición y a
favor del candidato oficial. (6)
(1) “Una campaña a la sombra de Taiwán”, elfaro.net, 2 de octubre de 2014.
(2) Wilgoren, D., “EE.UU sentencia a ex diputado”, The Washington Post, especial para El Diario de Hoy, 19 de enero de 2006.
(3) Ávalos, J., “Proceso contra Silva Pereira sigue estancado”, La Prensa Gráfica, 13 de abril de 2014.
(4) “El préstamo a Funes que se convirtió en donación”, elfaro.net, 27 de noviembre de 2013.
(5) Cabrera, A., “FMLN: ALBA ayudó al triunfo Sánchez Cerén”, La Prensa Gráfica, 18 de septiembre de 2014.
(6) Orellana, L., “Multa de $1 mil a Funes por dos spots de obras”, Diario El Mundo, 27 de febrero de 2014; Menjívar, V., “TSE multa a Funes y al FMLN por
campaña ilegal”, La Prensa Gráfica, 18 de febrero de 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a notas periodísticas de El Diario de Hoy, La Prensa Gráfica, Diario El Mundo y el periódico electrónico elfaro.net.
41
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
11. Las recomendaciones de
las Misiones Internacionales
de Observación Electoral y las
propuestas de ley de la sociedad civil
organizada
En febrero de 2013, la Asamblea Legislativa
aprobó la LPP a través del decreto legislativo
No. 307 (DL 307). Diferentes organizaciones
criticaron la falta de consensos y de discusión
sobre dicha normativa y reclamaron a la
Comisión de Reformas Electorales de la
Asamblea Legislativa por no tomar en cuenta
los distintos proyectos de ley presentados
Conforme
por entidades especializadas en el tema del
las
campañas
electorales
han
evolucionado, el impacto del dinero se ha
financiamiento político que hicieron llegar
transformado en un aspecto relevante que
sus aportes a esa instancia política. El cuadro
debe ser auditado. Esto es así, no sólo porque
12 enumera las principales fallas de la ley de
se pueden presentar condiciones de inequidad
partidos políticos vigente.
que afecten la legitimidad de las elecciones,
sino por la cada vez más influyente intervención
del dinero ilegal en las contiendas políticas.
Cuadro 12. Fallas en el Decreto Legislativo No 307 que contiene la Ley de
Cuadro
12.Políticos
Fallas en el Decreto Legislativo No 307 que contiene la Ley de Partidos
Partidos
Políticos
Fallas de la Ley de Partidos relacionadas con el control del financiamiento político
No se configura un ente contralor especializado y con independencia de los partidos políticos.
No se establece ningún tipo de control financiero ni se dota al TSE de competencias para
ejercerlo.
3
No se detalla qué datos deben contener los informes financieros de manera que la población
pueda acceder a información completa.
4
No se obliga la publicación, en medios escritos o electrónicos, del detalle del financiamiento
privado ni del gasto realizado por los partidos, entre otras actividades.
5
No se aborda la periodicidad con la que debe actualizarse la información publicada por los
partidos políticos.
6
No se prevé la posible evasión al establecer límites a las donaciones individuales.
7
No se regula el secreto bancario y el fiduciario a fin de evitar que estos se constituyan en
herramientas para ocultar información.
8
No se establecen sanciones individuales.
9
No se establecen condiciones del financiamiento ordinario de los partidos orientados a la
formación de sus liderazgos y a la promoción de la participación de mujeres y jóvenes.
10
No se extienden los controles sobre el financiamiento político al dinero que reciban los
candidatos de los partidos ni a los no partidarios
Fuente: Elaboración propia en base a FUSADES (2013), “Diez fallas en el decreto de Ley de partidos Políticos”, Memorándum Político No. 21, Departamento
de Estudios Políticos, febrero de 2013.
1
2
42
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Si bien esa vigilancia es competencia exclusiva
observación “instintiva” del tema por un trabajo
de los entes reguladores internos, tratándose de
más profesionalizado que extrae de manera
un aspecto tan trascendental para la estabilidad
más uniforme y directa los datos que conforman
política de los sistemas democráticos y habiendo
la realidad político-electoral (cfr. OEA 2011).
sido incorporado el tema del financiamiento en
la Carta Democrática Interamericana (CDI)15, el
El cuadro 13 incorpora las recomendaciones
control del dinero en la política no puede pasar
de la OEA y de la Unión Europea en materia de
desapercibido en los informes de las diferentes
financiamiento político para los últimos tres
misiones
procesos electorales en El Salvador.
internacionales
de
observación
electoral.
La sociedad civil organizada también ha
Por ello el rol de las finanzas de los partidos y de
solicitado, reiteradamente, la aprobación de
las fuentes de donde se originan se ha vuelto
un ordenamiento legal que transparente las
una cuestión relevante para la Organización
finanzas de los partidos, obligue a revelar la
de los Estados Americanos (OEA). En la CDI se
fuente de ese financiamiento y otorgue a la
estableció que el régimen de financiación de las
autoridad electoral las atribuciones para que
campañas debe ser equilibrado y transparente
fiscalice y sancione el incumplimiento de la
(OEA 2001). En consecuencia el tema empezó
normativa en cuestión. Entre las propuestas
a ser objeto de observación en las Misiones de
de regulación, sobresalen las del movimiento
Observación Electoral de la OEA (MOE/OEA) y se
ciudadano “Aliados por la Democracia” y
ha visto reflejado en sus informes (OEA: 2011).
la del consorcio de ONG´s integrado por
Flacso, Fundaungo, Funde, la UCA y la UTEC,
un
auspiciado por la Unión Europea. En el cuadro
instrumento valioso para comprender lo que
14 se presenta un análisis comparativo entre las
sucede en el terreno. Los informes brindan
iniciativas de ley de los movimientos ciudadanos
datos cuantitativos y cualitativos, un análisis
mencionados, el proyecto original de la Unidad
de las normas y prácticas y, lo más relevante,
de Análisis Legislativo de la Asamblea y el DL
conclusiones y recomendaciones. La calidad
307 a través del cual finalmente se aprobó la
de la información ha mejorado con el
LPP vigente. Las áreas que se comparan tienen
desarrollo de una metodología para observar
relación con la entidad que aplicaría la ley, los
el financiamiento en la política de forma más
controles financieros, la calidad en el contenido
rigurosa, sistemática y estandarizada. De este
de la información, la obligación de difundir la
modo, en las MOE/OEA se ha sustituido la
información financiera, la actualización de la
Los
informes
de
las
Misiones
son
información, los límites a las donaciones, el
tratamiento para el secreto bancario, fiduciario
15La Carta Democrática Interamericana (CDI)
fue aprobada en el vigésimo octavo período
extraordinario de sesiones, celebrado el 11 de
septiembre de 2001, en Lima, Perú.
y fiscal, el acceso a los medios de comunicación
y el régimen de sanciones.
43
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 13.
Cuadro 13.
Recomendaciones
en el ámbito del
financiamiento
político durante
los últimos
tres procesos
electorales en El
Salvador por parte
de las Misiones
de Observación
Electoral de la OEA
y la UE
Elección
Presidenciales, legislativas y
municipales de 2009
Legislativas y municipales
de 2012
Presidenciales de 2014
Recomendación OEA
La Misión considera que un asunto tan
complejo como el del financiamiento
público y privado a las campañas, los
tiempos de campaña, los límites para la
difusión de propaganda requiere un
debate sereno en la sociedad salvadoreña,
que cuente con la participación amplia de
todos los actores involucrados, para
perfilar los consensos de una reforma
concertada y global. De esa forma se
pueden generar las condiciones de
procesos electorales más equitativos, con
rendiciones de cuenta más transparentes
y controladas, con una presencia mejor
regulada del dinero en la política. Se trata
de una reforma para el mediano plazo que
sin duda ofrecería bases aún más sólidas
para la democracia salvadoreña.
En relación al financiamiento de
campañas electorales, se recomienda
establecer normas que: a. Regulen el
financiamiento privado y público de los
partidos prohibiendo las donaciones
anónimas y las provenientes del
extranjero
destinadas
a
financiar
campañas electorales b. Establezcan la
obligación de los partidos de rendir
cuentas sobre el financiamiento de las
campañas; c. Deleguen la función de
fiscalización en la institución pública
pertinente; d. Creen los mecanismos
adecuados para garantizar el acceso
ciudadano a la información sobre
esta materia; y e. Mejoren los
mecanismos de control para que
funcionarios que son candidatos no
puedan usar los recursos públicos para
financiar sus campañas electorales.
El Salvador conserva un esquema de
financiamiento mixto, la modalidad más
común en América Latina, combinando
aportes estatales y privados. Con respecto
a 2009, la legislación, muy laxa, fue
reformada en una dirección adecuada. Sin
embargo, permanecen serias deficiencias
en la aplicación de la rendición de
cuentas,
control
de
cuentas
y,
eventualmente, sanciones. Es necesario
abordar estas deficiencias para fortalecer
la transparencia y equidad.
Recomendación de la UE
Sería deseable que el nuevo Código
Electoral regulara detalladamente
las
fuentes
y
límites
del
financiamiento privado y/o público
de los gastos de campaña de los
partidos políticos, así como la
auditoría de los mismos por el
propio TSE. A fin de completar el
marco legal salvadoreño en el
ámbito electoral, la MOE-UE
recomienda la discusión de una ley
que
regule
la
organización,
funcionamiento y financiación
ordinaria de los
partidos políticos.
Sería deseable que se aprobara una
Ley de Partidos Políticos, para
regular las fuentes y los límites de la
financiación privada y/o pública de
los partidos políticos y de sus gastos
de campaña, de forma detallada, así
como la obligación de que el TSE los
controle. Sería deseable que los
candidatos independientes fueran
tratados de forma más justa e
igualitaria en comparación con los
partidos políticos, con derecho a
recibir "deuda política", es decir,
fondos públicos para realizar sus
campañas, liberándolos así de
cargas no contempladas por los
candidatos de los partidos, como la
obligación
de
presentar
un
presupuesto para su campaña y de
dejar un 25% de dicho presupuesto
como fianza. Se recomienda
promulgar una ley que regule el
acceso de los partidos políticos a los
medios de comunicación y limite el
gasto
de
los
partidos
en
propaganda en los medios. Este
tipo de medidas evitarían que los
desequilibrios
presupuestarios
entre los partidos políticos se
reflejen en sus campañas en los
medios de comunicación.* Se
recomienda que la Ley Electoral
regule el acceso en igualdad de
condiciones de todos los partidos
políticos a tiempo de transmisión
de forma gratuita, para realizar las
campañas electorales en los medios
de comunicación estatales.
El informe aún no es de acceso
público.
*De acuerdo a Delia Ferreiro, en el ámbito del acceso a los medios de comunicación por parte de los partidos políticos, el desafío consiste en encontrar un
sistema que al tiempo que garantice a todos los candidatos el acceso a los medios, no restrinja la libertad de expresión de los candidatos o de terceros,
no atente contra la libertad de contratación y comercio, ni afecte el derecho de los electores a la información. Vid FUSADES (2012), “Los sistemas de
financiamiento político en América: Tendencias”, Boletín de Estudios Políticos No 10, Departamento de Estudios Políticos, Agosto de 2012.
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de las Misiones de Observación Electoral de la MOE-OEA de 2009, 2012 y 2014 y de la UE de 2009 y 2012.
44
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 14. Comparación entre diferentes propuestas de Ley de Partidos Políticos
Cuadro 14. Comparación entre diferentes propuestas de Ley de Partidos Políticos
Áreas
Ente contralor
Controles
financieros
Calidad
en
contenido de
información
el
la
Difusión
de
información
financiera
la
Actualización de la
información
Aliados por la Democracia
Consorcio FLACSO-FUNDE-UTECFUNDAUNGO-UCA
Crea
la
Unidad
de
Transparencia
y
Financiamiento adscrita al
TSE,
con
autonomía
funcional y administrativa y
con la asignación de no
menos
el
10%
del
presupuesto ordinario del
TSE.
La Unidad de Transparencia
y Financiamiento capacita a
los
partidos
para
estandarizar un sistema
contable y establece un
instructivo para el manejo de
los libros contables. Tiene la
potestad para revisar dichos
libros y exigir informes sobre
los gastos realizados. Los
partidos
remitirán
trimestralmente los estados
financieros. Se establecen
auditorías tanto internas
como externas a los partidos
políticos. Se fija un sistema
de doble cuenta para
financiamiento público y
privado.
Crea la Dirección General de
Partidos Políticos adscrita al TSE,
con
autonomía
funcional
y
administrativa y con una asignación
de no menos el 15% del
presupuesto ordinario del TSE.
Se obliga a mostrar gastos
realizados en convocatorias
de elección de dirigencias y
candidaturas,
montos
públicos y privados recibidos
en los últimos cinco años,
informes financieros anuales,
estado
de
situación
financiera y patrimonial,
inventario de inmuebles,
relación entre donantes y
montos
aportados
y
fundaciones que reciban
apoyo de los partidos.
La información financiera
debe constar en la página
electrónica de cada partido.
Se obliga a la actualización
de la información conforme
al reglamento respectivo.
Funciones de fiscalización claras
para
la
Dirección.
Varios
mecanismos
de
control
y
fiscalización:
sistema
contable
obligatorio para los partidos
políticos, libro de ingresos y gastos
de campaña, registro de donaciones
individuales y otro de personas
jurídicas, presentación de balances
contables auditados anualmente y
en procesos de campaña, doble
cuenta por tipo de financiamiento,
auditorías,
evaluaciones,
inspecciones,
solicitud
de
documentación, requisitos para
acceder a deuda política, entre
otros.
Presentación anual de balances
contables auditados que identifican
de forma detallada las cuentas
correspondientes al financiamiento
público
permanente
y
al
financiamiento privado. En tiempos
de procesos electorales también se
presentará una un balance contable
auditado de la deuda política.
Tanto la Dirección como los
partidos políticos deberán publicar
en su página de internet un
consolidado de los balances
contables presentados por los
partidos. La Dirección también
publicará dicha información de
forma anual y en edición impresa.
Más allá de los informes anuales
que se presenten, no se establece
una actualización periódica de la
página de internet.
45
Proyecto original de
la Unidad de
Análisis Legislativo
Se designa al TSE
como
autoridad
máxima responsable
DL 307
Se designa al
TSE
como
autoridad
máxima
responsable
En el artículo 74
desarrolla
la
fiscalización de los
fondos de los partidos
políticos.
Establece
que la función de
vigilancia
de
la
financiación
le
corresponde al TSE,
quien tiene facultades
para
ordenar
y
practicar
pruebas,
revisar
libros
y
documentación
e
inspeccionar
la
contabilidad.
Se
considera un sistema
de información sobre
contabilidad
electoral,
presentación
de
cuentas, período de
evaluación
de
informes, contenido y
publicidad de los
mismos.
El artículo 19 obliga a
presentar montos de
financiamiento
públicos y privados;
informes anuales o
parciales de ingresos
y
gastos,
tanto
públicos como de
campaña, situación
patrimonial, relación
de
donantes
y
montos aportados.
No establece
La
información
financiera
debe
constar en la página
electrónica de cada
partido.
Solo obliga a
publicar los
montos
de
deuda
política
recibidos.
Se obliga
actualización
información
conforme
reglamento
respectivo.
No establece
a
de
la
la
al
No establece
Difusión
de
información
financiera
la
apoyo de los partidos.
La información financiera
debe constar en la página
electrónica de cada partido.
Actualización de la
información
Se obliga a la actualización
de la información conforme
al reglamento respectivo.
Límites
donaciones
a
No se establecen límites,
aunque se fijen medidas de
control
a
medida
se
incremeta el monto donado.
Secreto
bancario,
fiduciario y fiscal
Sanciones
individuales
Financiamiento
público permanente
y condicionado
Supera el secreto bancario y
fiscal
No se establecen
Acceso a medios de
comunicación
estatales
Tanto la Dirección como los La
información Solo obliga a
partidos políticos deberán publicar financiera
debe publicar los
pactada
modificación
del sistema
salvadoreño
constar
en la electoral.
página El caso
enDe la
sureforma
página
de a la
internet
un judicial
montos
de
consolidado de los balances electrónica de cada deuda
contables presentados por los partido.
política
partidos. La Dirección también
recibidos.
publicará dicha información de
forma anual y en edición impresa.
Más allá de los informes anuales Se obliga a la No establece
que se presenten, no se establece actualización de la
una actualización periódica de la información
página de internet.
conforme
al
reglamento
respectivo.
Establece techo anual a a las Se establece un límite Se limitan las
contribuciones individuales y de a las contribuciones donaciones
personas jurídicas (permitidas solo de personas naturales individuales:
2%
del
en período de campaña electoral) sin fijar un monto.
presupuesto
de1 00 salarios mínimos mensuales
del sector comercio.
del
año
anterior del
TSE
para
períodos
ordinarios y
3.5%
del
presupuesto
de la elección
anterior para
períodos
preelectorale
s.
Supera el secreto bancario y fiscal
No establece
No establece
No se establecen
No se establecen
No establece
Dentro del financiamiento público
crea un fondo para actividades
ordinarias ($1.5 millones a repartirse
un 50% de forma equitativa y el otro
50% de forma proporcional a los
voto obtenidos en la última elección
legislativa)
No establece
No establece
Artículo 64 crea el
fondo a favor de los
partidos políticos a fin
de
proveer
financiamiento
permanente a sus
actividades
ordinarias. El fondo se
repartirá un 45% de
manera igualitaria y
un
55%
en
proporción al número
de diputados.
Establece
franja
electoral gratuita e
igualdad
en
condiciones
contractuales de los
medios hacia los
partidos políticos.
No
se
establecen
No establece
Establece
acceso
gratuito a los
medios
de
radio
y
televisión de
propiedad del
Estado. Fija
franja
electoral en
estos medios
y
señala
acceso a los
mismos
en
períodos no
electorales.
Fuente: Elaboración propia en base a FUSADES (2013), “Diez fallas en el decreto de Ley de partidos Políticos”, Memorándum Político No. 21, Departamento
de Estudios Políticos, febrero de 2013.
46
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
12. El mandato de la Sala de lo
Constitucional en materia de
financiamiento político de los
partidos
Los reclamantes agregaron que, en materia
Las fallas identificadas en la LPP, anticiparon,
que reciban; sin embargo, “la disposición
desde un principio, el posible control de
sólo les obliga a revelar montos globales de
constitucionalidad sobre aquellos aspectos
financiamiento, mas no a detallar su fuente
que
por
u origen, es decir, qué personas naturales o
parte de los legisladores. Se trataba de faltas
jurídicas contribuyeron al partido y cuánto (sic),
insalvables entre las que sobresalía la ausencia
ni tampoco se obliga a hacer público el destino
de un adecuado y riguroso marco regulatorio
que se les da a esos fondos” (cfr. Sentencia 43-
del
político.
2013). Reiteraron además, “que dicho cuerpo
Efectivamente, el proceso fue iniciado por
jurídico no incluye como información de
Eduardo Salvador Escobar Castillo, José Ramón
acceso público los nombres de los donantes
Villalta y René Landaverde Hernández, los
o contribuyentes privados de los partidos, ni
tres vinculados a una organización ciudadana
los montos particulares de su contribución,
conocida como “Iniciativa Social para la
ni el uso que los partidos dan a esos recursos
Democracia”. Los demandantes reclamaron la
económicos (…) Tampoco existen legalmente
inconstitucionalidad de varios de los artículos
mecanismos dispuestos para obtener esa
que contenían el régimen del control del
información, en caso que sea requerida y
financiamiento debido, por una parte, a que
denegada” (cfr. Sentencia 43-2013).
representaron
sistema
de
serias
omisiones
financiamiento
de transparencia, el art. 24, literal f ) de la LPP
estatuye que los partidos políticos tienen el
deber de facilitar el acceso a la ciudadanía
por medios electrónicos o escritos sobre los
montos de financiamiento público y privado
“no se establecen los procedimientos que los
ciudadanos deben gestionar para obtener
La Sala de lo Constitucional aceptó los
la información pública que requieran de los
argumentos
partidos políticos”, y por la otra, a que “no está
fundamentó su sentencia en base a los criterios
prevista la creación de una institución, como el
que se apuntan en el cuadro 15.
Instituto de Acceso a la Información Pública, que
proteja el ejercicio de ese derecho” (Sentencia
43-2013).
47
señalados
y,
en
resumen,
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 15. Los 10 argumentos de la Sala de lo Constitucional que deberán
aplicarse
regulación
del financiamiento
en El Salvador
Cuadro
15.enLosla10
argumentos
de la Sala de lopolítico
Constitucional
que deberán aplicarse en
la regulación del financiamiento político en El Salvador
El decálogo de argumentos de la Sala de lo Constitucional para la regulación del financiamiento
político en El Salvador
1
La transparencia y la rendición de cuentas están estrechamente conectadas con el derecho de
acceso a la información. Toda persona (militante partidario o no), como integrante de la
comunidad titular del poder soberano, tiene el derecho a conocer la manera en que los partidos
políticos utilizan sus fondos y de ello deriva el derecho de acceso a la información.
2
En materia de manejo de fondos por parte de los partidos políticos, la transparencia contribuye a
mejorar la calidad del proceso democrático ya que optimiza la calidad de la información del
elector, facilita la identificación de vinculaciones entre políticos y sectores de interés, genera
incentivos para evitar conductas corruptas o, por lo menos, aumenta el costo o el riesgo que traen
aparejados los actos de corrupción, permite la verificación del cumplimiento de las normas sobre
financiamiento, tiende a evitar la desviación de fondos públicos a favor del partido de gobierno,
incentiva el control recíproco de los partidos políticos y brinda insumos y parámetros para la
evaluación de las decisiones de los funcionarios, una vez que han sido electos.
3
Es necesario facilitar al ciudadano información sobre quién y cuáles sectores están detrás de cada
candidato. Esta publicidad, en la medida en que sea completa y oportuna, posibilita el “voto
informado” del ciudadano y permite verificar la coherencia del discurso de los candidatos y la
verdadera intención de las medidas de gobierno en caso de resultar electo.
4
Las reglas sobre el financiamiento de la política no tienen por finalidad debilitar a los partidos, sino
aplicar los principios de orden, racionalidad y transparencia en el manejo de los fondos, que
incluyen importantes sumas de dinero provenientes del presupuesto público y de los donantes
privados.
5
Los partidos deben organizar sus sistemas contables y de información, de manera tal que tanto la
autoridad pública, como la ciudadanía, puedan acceder a la información pública.
6
Con vistas a la transparencia que debe orientar el manejo económico de los partidos, tanto en su
funcionamiento ordinario como en lo relativo a las campañas electorales, debe organizarse un
sistema de información y registro que permita a aquellos no sólo cumplir de manera ágil, completa
y veraz con las presentaciones periódicas que se exijan, sino también disponer de todos los datos
que pudieran ser necesarios para ofrecer un cuadro aún más completo de su situación y gestión
económico-financiera.
7
Los partidos han de contar con registros de los aportes privados, que contengan, al menos, la
identidad de los aportantes y los montos aportados, así como el registro de gastos ordinarios y de
campaña; todo ello a fin de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.
8
Es muy importante que se brinde a los ciudadanos, cuando así lo requieran, la información
detallada sobre los aportes públicos a cada partido y el uso que hace de dichos fondos.
9
La simbiosis entre acceso a la información y transparencia exige del Legislativo el establecimiento
legal de procedimientos para obtener información que se requiera a los partidos, en especial, la
relativa al origen y destino de los fondos con que estos partidos y candidatos financian su
actividad. El deber de protección del acceso a la información implica que el Legislativo debe crear
procedimientos que permitan o faciliten al ciudadano obtener información sobre quién y cuáles
sectores están detrás de cada candidato.
10 El acceso a la información partidaria requiere como condición necesaria la existencia de una
institución contralora que garantice su protección eficaz. Esta debe poder acceder a los datos,
verificar su legalidad y aplicar las sanciones correspondientes. De igual forma debe garantizar la
llegada de la información a los ciudadanos, de manera efectiva, sencilla y oportuna. En definitiva,
se requiere de una entidad que audite la información de los partidos políticos, y que determine la
veracidad de los registros que estos posean.
Fuente: Elaboración propia en base a la Sentencia de Inconstitucionalidad 43-2013, de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
dictada el 22 de agosto de 2013.
48
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
13. Los principios mínimos que
debe contener la regulación del
financiamiento político en El
Salvador
43-2013 de la Sala de lo Constitucional. Este
Con el transcurso del tiempo, los diferentes
constitucional dictaminó las medidas a seguir,
sistemas han aprobado la legislación que
“considerar la jurisprudencia en los procesos de
contiene las reglas que rigen el sistema de
reforma es imprescindible para no promulgar
financiamiento político, los han aplicado y han
disposiciones destinadas inexorablemente a su
debido reformarlos para evitar nuevas formas
anulación” (Casas y Zovatto 2011: 53) debido a
de evadirla por parte de los actores políticos.
futuros controles de constitucionalidad.
marco referencial será de aplicación obligatoria
para todas las reformas posteriores. En
situaciones como esta, que también se han
presentado en los sistemas de Alemania, Costa
Rica y Estados Unidos, donde la jurisdicción
Esa experiencia empírica dio paso a una serie de
instrumentos regulatorios que los especialistas
Tras la sentencia de la Sala, a la Asamblea
recomiendan establecer en los diferentes
Legislativa
ordenamientos jurídicos.
respectiva legislación, respetando, de manera
le
corresponde
modificar
la
rigurosa, los parámetros establecidos en la
Los expertos afirman, sin embargo, que el
resolución judicial. Las reglas a las que se refiere
contexto importa. En algunos países, los
el mandato de los magistrados, y que a su
escándalos y las crisis fueron los detonantes
vez constituyen los “principios mínimos” para
que motivaron sendas reformas para ordenar,
regular el financiamiento político en El Salvador,
supervisar y transparentar el dinero en la política.
son las siguientes:
Debe advertirse que el control de las finanzas
partidarias, y en general el financiamiento del
a. La exigencia de presentar rendiciones de
sistema político y su operatividad, no tiene
cuentas a un determinado organismo y a la
como finalidad, o por lo menos no debería ser
población;
así, la criminalización de la política. Se trata,
b. La forma y contenido de esas rendiciones
siguiendo a Ferreiro, de “observar con atención
de cuentas, para permitir el análisis y
la inversión que se aplica a ella, regularla con
comparación de la información;
racionalidad, transparentarla con información
c. Crear mecanismos adecuados de difusión
para los ciudadanos y controlarla para evitar
y divulgación de la información contenida
abusos” (FUSADES 2012).
en las rendiciones de cuentas, pues no es
suficiente con que estos datos se registren
En el caso salvadoreño, los límites y los alcances
ni que la institución controladora acceda
de las reformas en el ámbito del financiamiento
a ellos, verifique su legalidad y aplique las
político, fueron delimitados por la sentencia
sanciones correspondientes;
49
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
d. Garantizar el derecho de acceso a la
Una regulación deficiente del financiamiento
información a los ciudadanos, de manera
político puede ser tan negativa como la ausencia
efectiva, sencilla y oportuna; y
completa de normas en esta materia (Casas y
e. Crear instrumentos de auditoría, de tal
Zovatto 2011: 27). Ello porque todo esfuerzo
manera que se garantice la veracidad de la
regulatorio tiende a levantar las expectativas
información reportada por los partidos.
de que nuevas normas serán capaces, al menos,
de moderar, los peores abusos e impedir las
La sentencia aclara que la Asamblea Legislativa,
situaciones anormales descritas en el cuadro
además de los parámetros anteriores,
11.
al
momento de emitir la normativa, y sin que
los siguientes aspectos constituyan una lista
La situación del sistema de financiamiento
cerrada, debe tomar en cuenta dichas reglas
político salvadoreño es aún más severa, pues
relativas al derecho de acceso a la información
además de producirse las consecuencias
que tienen los ciudadanos frente a los partidos
apuntadas por los autores, como ya se dijo
políticos:
más arriba, unas normas que incumplan lo
establecido por la Sala de lo Constitucional en
a. El origen y destino de los fondos con que
su sentencia, arriesgarían la validez de la misma
los partidos y sus candidatos financian su
y podrían alentar una crisis institucional por el
actividad;
rechazo de un Órgano del Estado al mandato
los
de otro, que constitucionalmente tiene las
una
facultades para interpretar las regulaciones
instancia cuya función contralora garantice
establecidas en la Carta Magna. La Asamblea
la rendición de cuentas;
Legislativa aprobó en octubre de 2014 una
b.Las
estructuras
institutos
organizativas
políticos,
que
de
incluya
c. La garantía de los ciudadanos de acceso a la
serie de reformas a la LPP que no cumplen
información de interés público en poder de
con el mandato de la Sala, específicamente
los partidos.
en relación a la obligación de los partidos de
revelar la identidad de los donantes privados16.
Los legisladores, al analizar cada uno de los
parámetros relacionados, deben tener en
cuenta los 10 argumentos de la Sala de lo
Constitucional que justifican la regulación del
financiamiento político contenidos en el cuadro
15 de este análisis.
16 El Decreto Legislativo por el cual se aprobaron las
reformas a la Ley de Partidos Políticos fue el No. 843
de fecha 30 de octubre de 2014.
50
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
14. Otros aspectos a tomar en cuenta
no abordados por la sentencia de la
Sala
control en materia de financiamiento, demanda
una autoridad autónoma, tanto en términos
políticos como financieros, e investida con
suficientes potestades legales para supervisar,
verificar, investigar y, de ser necesario, instruir
Debe advertirse sobre algunos aspectos que
procesos, por lo cual es fundamental dotar a los
es imprescindible regular para evitar vacíos
órganos de control de las facultades y recursos
que permitan el incumplimiento de la nueva
necesarios para efectuar eficazmente su labor
normativa.
(cfr. Casas y Zovatto 2011: 59).
Un primer tema está vinculado al régimen
Es necesario que en el futuro se discutan a
sancionatorio. La literatura especializada en el
profundidad los argumentos a favor y en contra
estudio del financiamiento político afirma que
del establecimiento de “topes” a los gastos de
no es correcto criminalizar el dinero que se
campaña, el acceso equitativo a los medios de
invierte para que el sistema democrático opere
comunicación, que en todo caso deben respetar
sin mayores obstáculos. Sin embargo, el sistema
la libertad de contratación, y si es conveniente o
de sanciones debe ser lo suficientemente
no fijar un límite para los aportes y donaciones
riguroso para persuadir a los actores de tal forma
de los privados a los partidos políticos. También
que estos no reincidan en el cometimiento
debe agregarse a este debate el financiamiento
de las faltas. Por otra parte es importante
permanente de los partidos que vendría
establecer un sistema gradual de sanciones a los
a sufragar los gastos en que incurran las
responsables financieros de los partidos en caso
fuerzas políticas para capacitar a sus cuadros
de incumplimiento de la legislación vigente.
y promover una mayor participación de los
Este sistema debería incluir: a) La retención de
jóvenes y las mujeres.
los subsidios estatales; b) El establecimiento de
multas y penas de prisión para los responsables
financieros de los partidos; c) la disolución
15. La regulación actual sobre la
democracia interna
del partido y la revocación de la credencial de
los funcionarios electos por sufragio popular
como sanción para las violaciones reiteradas y
Durante
de excepcional gravedad (cfr. Casas y Zovatto
las
últimas
tres
elecciones
2011: 58).
presidenciales, de alcaldes y de diputados a
Por otra parte, el fortalecimiento del Órgano
partidos mayoritarios han celebrado elecciones
la Asamblea Legislativa y al PARLACEN, los
internas para la designación de candidatos
de control es un requisito “sine qua non” para
a cargos de elección popular en base a lo
todo sistema de financiamiento político. El
51
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
establecido en sus estatutos de creación. Con
de los institutos políticos. Los ciudadanos
excepción del proceso realizado por ARENA
Eduardo
en 2014 para el establecimiento de ciertas
Ramón Villalta y René Landaverde Hernández
candidaturas en las planillas de diputados en
reclamaron en su demanda que las reglas para
las catorce circunscripciones electorales, en
este tipo de procesos constituyen una materia
el que los electores ejercieron el voto secreto,
reservada a la ley y por tanto debía declararse
el resto de ejercicios de democracia interna
inconstitucional la disposición comentada
ha sido duramente criticado por su falta de
debiéndose reformar la legislación respectiva
transparencia. En el cuadro 16 se detallan las
para incluir las reglas mínimas generales que los
características de los procesos internos de
partidos han de cumplir en el futuro para las
elección de candidatos entre 2004 y 2014 en los
elecciones internas.
Salvador
Escobar
Castillo,
José
dos partidos mayoritarios.
En el cuadro 17 se compara la regulación de los
Previo a la sentencia de la Sala de lo
partidos mayoritarios en materia de democracia
Constitucional en materia de democracia
interna incluida en sus respectivos estatutos.
interna, la LPP establecía que los procedimientos
y las reglas que regularían los procesos
Los demandantes agregaron que la remisión
internos para designar a las principales
legal de los procedimientos para elegir a los
autoridades del partido y a los candidatos que
candidatos a cargos de elección popular a los
competirían por cargos de elección popular
estatutos de cada partido produce un efecto
se establecerían en los estatutos de cada uno
negativo sobre la postulación como candidato,
Cuadro 16. Procesos de democracia interna en los partidos ARENA y FMLN
celebrados
2004de
y 2014
Cuadro
16. entre
Procesos
democracia interna en los partidos ARENA y FMLN celebrados
entre 2004 y 2014
Elecciones internas 2004-2014
Tipo de elección
Presidencial
Presidencial
Municipal
(San Salvador)
Legislativa
ARENA
Año
Modalidad
del voto
2004 Mano
alzada
2009 Mano
alzada
2009 Mano
alzada
2014 Secreto
Observación
Falta
de
transparencia
Falta
de
transparencia
Falta
de
transparencia
Sin
padrón
actualizado.
No votó toda la
estructura
Fuente: Elaboración propia.
52
Tipo
de
elección
Presidencial
Año
2004
FMLN
Modalidad
del voto
Secreto
Observación
Falta
de
transparencia
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 17. Regulaciones estatutarias de los partidos mayoritarios para la
Cuadro
17. Regulaciones estatutarias de los partidos mayoritarios para la designación
designación de autoridades y candidatos a cargos de elección popular
de autoridades y de candidatos a cargos de elección popular
Partido
ARENA
FMLN
Disposición estatutaria
Art. 17. Son atribuciones de la Asamblea General: c) elegir al Consejo Ejecutivo
Nacional y a su Presidente, en la forma y fecha que señalen estos estatutos y sus
reglamentos; f) Elegir a los candidatos que el partido postule a cargos de elección
popular, a propuesta del Consejo Ejecutivo Nacional, conforme al procedimiento que
establezcan los reglamentos y los estatutos;
Art. 22. Son atribuciones del Consejo Ejecutivo Nacional: f) presentar a consideración
de la Asamblea General, las nóminas de candidatos para cargos de elección popular;
Art. 43. Son atribuciones de las Asambleas Departamentales conjuntas: g) proponer
al Consejo Ejecutivo Nacional las nominas de candidatos por su departamento a
cargos de elección popular;
Art.47. Son atribuciones de las Directivas Municipales Conjuntas: d) proponer
candidatos a cargos de elección popular en su Municipio, a la Asamblea
Departamental Conjunta correspondiente;
Art. 116. El sistema de votación en cualquiera de los organismos del partido podrá
ser a mano alzada, por aclamación o por voto secreto.
Art. 10. (…) Son derechos de todos los miembros: h) ser propuestos como
candidatos para cargos de elección popular cuando cumplan los requisitos
establecidos. Son derechos adicionales de los militantes: a) tener voz y voto en las
reuniones de las distintas instancias a las que pertenezcan; y b) elegir y ser electo
para los organismos de dirección del partido;
Art. 22. Cada miembro de la Convención Nacional tendrá derecho a un voto el cual
será indelegable;
Art. 23. Las votaciones en la Convención Nacional serán secretas cuando así lo
acordasen la mitad más uno de los asistentes. Todas las elecciones bajo la
responsabilidad de la Convención Nacional, se harán mediante voto secreto;
Art. 26. Son atribuciones de la Convención Nacional: n) proclamar públicamente las
candidaturas del partido a la presidencia y a la vicepresidencia de la República;
Art. 31. Corresponde al Consejo Nacional: e) aprobar y reformar el reglamento
interno del partido y el reglamento para elegir a los candidatos a cargos de elección
popular y a cargos internos del partido; q) elegir a los y las militantes que el partido
postulará como candidatos y candidatas a diputados al Parlamento Centroamericano
y Asamblea Legislativa, e igualmente elegir a la candidata o candidato a la
presidencia y vicepresidencia de la República;
Art. 33. Corresponde a la Comisión Política: l) proponer al Consejo Nacional las
candidaturas a la Presidencia y Vicepresidencia de la República; m) proponer a la
militancia, previa calificación y certificación del Consejo Nacional, candidaturas a la
Presidencia y Vice – Presidencia de la República; n) proponer al Consejo Nacional
candidatos y candidatas de diputados a la Asamblea Legislativa que el partido
postulará previa consulta con las directivas departamentales. Igualmente propondrá
las candidaturas al Parlamento Centroamericano; o) elegir las candidatas y los
candidatos a alcaldes y Concejos Municipales de las catorce cabeceras
departamentales y de aquellos municipios cuya población sea de cincuenta mil o
más, previa consulta con las Directivas Departamentales;
Art. 83. Los miembros del Partido que sean electos para una responsabilidad interna
o de elección popular, no podrán optar al mismo por más de tres periodos
consecutivos. En el caso de las diputaciones el Parlamento Centroamericano
únicamente podrán ser postulados en el cargo por dos períodos consecutivos. De
manera excepcional podrán postularse candidaturas a concejos municipales a un
cuarto período consecutivo, siempre y cuando estas sean autorizadas por la
Comisión Política, previo a un examen político y de gestión; tal situación, estará
normada en el Reglamento Electoral.
Fuente: Elaboración propia en base a los Estatutos de ARENA y del FMLN.
53
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
ya que la ley no garantiza que los militantes
interna en los partidos desplegaría sus efectos
que efectivamente cumplan los requisitos
hasta el proceso electoral del 2018. El cuadro 18
legales y constitucionales puedan presentarse
incluye los principales argumentos de la Sala en
como candidatos a ocupar un cargo público.
materia de democracia interna en los partidos
Si no existen procedimientos mínimamente
políticos.
democráticos, los estatutos pueden disponer
restricciones inconstitucionales o posibilitar
D.
La prohibición del
transfuguismo político
que la cúpula partidaria cree condiciones que
favorezcan la postulación de determinados
candidatos en detrimento de otros. Al cierre
de esta serie de investigación la Asamblea
Legislativa aún no aprueba las normas
En 2009, un total de catorce diputados de
generales que regirán la democracia interna en
ARENA y cuatro más de otras fuerzas políticas,
los partidos políticos.
se desligaron de su partido para formar
un nuevo grupo parlamentario. Tres años
después, en 2012, cinco diputados del principal
16. El mandato de la Sala en materia
de democracia interna de los
partidos políticos
instituto político de oposición se declararon
independientes y pasaron a formar el grupo
parlamentario denominado “Unidos por El
Salvador”. Aunque en períodos legislativos
pasados se observaron casos de transfuguismo,
En el fallo la Sala dispuso que, en un plazo de
como ocurrió en el FMLN y en el PDC en varias
dos meses desde la fecha de la notificación de la
ocasiones durante los últimos veinte años, el
sentencia, la Asamblea debía garantizar y hacer
suceso a finales de 2009 fue significativo por su
efectivo al interior de los partidos políticos el
volumen: 14 diputados en total, equivalente a
ejercicio de las libertades democráticas –v.gr.,
un 17% de la Asamblea Legislativa y 38% de la
libertad de expresión, opinión y crítica pública,
fracción de la principal fuerza opositora (cuadro
petición, reunión, etc. – y el derecho al voto
19).
libre de los miembros del partido, así como
el derecho a ser votado para participar como
candidatos en elecciones populares. La Sala
estableció que la regulación de la democracia
54
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 18. Argumentos de la Sala en materia de democracia interna de los
partidos18.
políticos
Cuadro
Argumentos de la Sala en materia de democracia interna de los partidos
políticos
Argumentos
1
2
3
4
5
6
Una forma de ver las relaciones entre democracia y partidos políticos consiste en entender
que el elemento esencial de la primera es la participación y que los partidos políticos son en
dicho contexto espacios fundamentales para su ejercicio.
Si los partidos políticos son el “único instrumento para el ejercicio de la representación del
pueblo dentro del gobierno”, entonces sus normas, organización y funcionamiento también
deben sujetarse a las normas –principios y reglas- de la democracia representativa (art. 85
inc.2º Cn.).
La democracia se considera un modo de legitimar a la dirección del partido porque el poder
deriva de todos los que lo conforman y, además, excluye los autoritarismos y totalitarismos
mediante elecciones libres y periódicas internas.
A semejanza de la democracia en general, la democracia interna de los partidos políticos
puede entenderse en términos institucionales – como democracia formal- en donde el
aspecto central es la elección de los órganos internos del partido y la postulación como
precandidato para puestos de elección popular, por medio de elecciones competitivas.
La democracia interna de los partidos implica observar el verdadero funcionamiento de estas
organizaciones, es decir, cómo se elige a los líderes, cómo se designa a los órganos de
dirección, qué procedimiento de control se establece para que los dirigentes rindan cuentas
ante sus militantes, cómo se toman las decisiones y quiénes intervienen en las mismas, qué
actitud adoptan ante las corrientes de opinión, cómo se elaboran los programas y las líneas
políticas y quiénes participan, qué puentes se construyen entre el partido y los ciudadanos, o
qué proceso o criterios se siguen a la hora de confeccionar las listas electorales.
Los procedimientos que los partidos emplean para elegir a sus autoridades internas y a los
candidatos a cargos públicos es dispar, al tener cada instituto político su propia metodología
de elección y porque esta puede ser sometida a constantes cambios por la facilidad de
reforma de los estatutos partidarios. Entonces, como una garantía, la democracia interna
exige que sea el Legislativo el que la regule o actualice.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 43-2013 de la Sala de lo Constitucional.
17. Los “tránsfugas” de la legislatura
2012-2015
marcas por parte de los electores. El partido de
derecha, de la misma forma que en 2009, perdió
el poder de veto para las votaciones calificadas.
A diferencia del 2009, durante las elecciones
En el cuadro 20 se muestra el número de marcas
legislativas de 2012 se aplicó el voto preferente
por diputado y la relación entre el total de votos
en las listas cerradas y desbloqueadas. De esta
de los legisladores disidentes y el total de votos
manera, los cinco diputados tránsfugas de
del partido ARENA.
ARENA recibieron un número considerable de
55
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 19. Transfuguismo de la legislatura 2009-2012
Partido que
lo postuló
Fracción
actual
Trayectoria parlamentaria
anterior
Votos
obtenidos
Diputado
Departamento
1
Erik Mira
Bonilla
Usulután
Diputado suplente en 2006-2009 Por cociente:
24,961
(ARENA).
2
Guillermo
Gallegos
San Salvador
Diputado propietario desde 2000 Por cociente:
26,773
(ARENA).
3
César García
Sonsonate
Diputado propietario desde 2003 Por cociente:
25,883
(ARENA).
4
José Rinaldo
Garzona
Sonsonate
Diputado suplente en 2006-2009 Por cociente:
25,883
(ARENA).
5
Eduardo
Gomar
Ahuachapán
6
Nelson
Guardado
Chalatenango
7
Walter
Guzmán
8
Rafael Paz
Ninguna
Por cociente:
29,395
Diputado suplente en 2006-2009 Por cociente:
26,736
(ARENA).
Ahuachapán
Diputado propietario en 20002003 (PCN), 2003-2006 (PCN y
cambia a ARENA) y 2006-2009
(ARENA).
Por residuo:
19,326
San Miguel
Ninguna
Por residuo:
14,499
Por cociente:
18,003
9
Dolores
Alberto Rivas
Cabañas
Diputado propietario en 19881991 (ARENA), 1991-1994
(ARENA), 2003-2006 (PCN y
cambia a ARENA) y 2006-2009
(ARENA).
10
Abilio
Orestes
Rodríguez
La Unión
Diputado propietario por el
período 2006-2009 (ARENA).
Por cociente:
21,781
11
Rodrigo
Samayoa
San Salvador
PARLACEN
Por cociente:
26,773
12
Mario
Tenorio
La Paz
Diputado suplente desde 2000
(ARENA).
Por cociente:
29,219
13
Guadalupe
Antonio
Vasquez
Morazán
Ninguna
Por cociente:
23,803
14
Miguel
Ahues
(ex GANA)
La Unión
Ninguna
Por residuo:
11,577
Orlando
Arévalo
La Libertad
Diputado propietario desde 1991
por ARENA. Se trasladó al PCN en
2000 - 2003.
Por residuo:
19,526
Juan Carlos
Mendoza
Santa Ana
Ninguna
Por residuo:
20,172
Sandra
Salgado
San Miguel
Diputada propietaria en 2006 2009 (PCN).
Por cociente:
25,119
Francisco
Zablah
La Libertad
Ninguna
Por residuo:
13,816
15
Independiente
16
17
18
Independiente
Fuente: FUSADES (2010). “Perfil y comportamiento político de los diputados que abandonan sus partidos políticos”, Departamento de Estudios Políticos.
56
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 20. Marcas obtenidas por los diputados tránsfugas de ARENA en 2012
Diputado
disidente
Sigfredo Ochoa P.
Rigoberto Soto
Adelmo Rivas
Jesús Grande
Claudia Ramírez
Escaños
Circunscripción
disputados por
(departamento)
circunscripción
San Salvador
Usulután
Sonsonate
La Paz
Santa Ana
24
5
6
4
7
Diputado
Forma de
disidente
elección
Sigfredo Ochoa P.
Cociente
Rigoberto Soto
Cociente
Adelmo Rivas
Cociente
Jesús Grande
Cociente
Claudia Ramírez
Residuo
Total de votos de disidentes
Total de votos de ARENA
24,983
27,593
27,352
31,946
16,941
128,815
897,054
Disidentes
Total
14.36%
85.64%
Escaños
obtenidos
por ARENA
11
2
2
1
3
Marcas
obtenidas
por
diputado
91,431
25,830
26,412
20,930
27,179
Votos por
circunscripción
Marcas/
votos
Posición
original
Posición
final
268,227
52,668
59,998
41,836
65,337
34.09%
49.04%
44.02%
50.03%
41.60%
24
1
1
1
3
5
1
2
1
3
Diferencia
con el
candidato
siguiente
5,151 marcas
3,584 marcas
3,510 marcas
4,279 marcas
3,485 marcas
Votos
Fuente: Elaboración propia en base a datos del TSE.
18. El mandato de la Sala en materia
de transfuguismo político
un partido que compitió en el último proceso
electoral.
El demandante identificó violaciones al derecho
El ciudadano Abelino Chicas Alfaro demandó
al sufragio activo (art. 72 ord. 1º Cn.)17, al carácter
la inconstitucionalidad del art. 34 inc. 2º del
igualitario del voto (art. 78 Cn.)18, al principio
Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.
La
disposición
cuestionada
permitía
de representación proporcional (art. 79 inc. 2º
el
Cn.)19; al principio de democracia representativa
reconocimiento de todo grupo parlamentario
siempre y cuando el mismo estuviera integrado
17 Art. 72 Cn. “Los derechos políticos del ciudadano
son: ord. 1º. Ejercer el sufragio”.
18 Art. 78 Cn. “El voto será libre, directo, igualitario y
secreto”.
19 Art. 79 inc. 2º Cn. “Para elecciones de Diputados se
adoptará el sistema de representación proporcional”.
por lo menos por cinco diputados. De esta
manera, los tránsfugas de ARENA obtuvieron los
beneficios administrativos como si se tratase de
57
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
(art. 85 inc. 1º Cn.)20 y al principio de pluralismo
Chicas afirmó en su demanda que cuando
político (art. 85 inc. 2º Cn) .
se presenta el transfuguismo, se produce un
21
irrespeto a las proporciones (sic) logradas
Según el demandante, el transfuguismo
por el partido afectado (violación al principio
(independientemente de la modalidad en
de proporcionalidad), porque el número de
que se produzca) se erige como una burla a
diputados de un partido político se reduce
la voluntad popular expresada en las urnas, al
en la Asamblea Legislativa, no obstante que
restar valor al sufragio activo y conculcar su
la voluntad popular era distinta. Finalmente
carácter de derecho fundamental. Agregó que
agregó que el transfuguismo vulnera la
quien ha votado por un diputado que luego
representación misma (violación a la democracia
abandona el partido por el que se postuló,
representativa y al pluralismo político), pues
pierde real y concretamente la capacidad de
quienes acceden al poder político mediante
incidir efectivamente en el sistema político,
elecciones libres y competitivas abandonan
porque su voto perdió peso al elegir una opción
el proyecto político que los postuló durante
dentro de la circunscripción territorial que
la campaña. De esta forma – insistió – el
luego desaparece. Señaló que el efecto es más
transfuguismo violenta el art. 85 inc. 1º y 2º
grave cuando el tránsfuga se pasa a un partido
Cn., porque el tránsfuga carece de legitimidad
político contendiente y con representación
democrática al abandonar la representatividad
legislativa, ya que este instituto político – con
que alcanzó con un partido determinado: al final
menos votos- tiene más diputados que los
el diputado se representa a sí mismo. También
obtenidos según el resultado eleccionario;
vulnera el pluralismo, en tanto que este se
situación que se empeora cuando dicho
fragmenta en individualidades: de lanzarse o
traslado se realiza a un partido político que
postularse aisladamente, el diputado trásfuga
no logró ningún diputado o que ni siquiera
no hubiese logrado el número de votos que lo
participó en la contienda electoral. En tales
llevó al cargo legislativo.
casos, según el actor, la representatividad es
nula y su legitimidad democrática carece de
En relación a la prohibición del “mandato
sentido, si con ningún voto se logran escaños.
imperativo” del artículo 125 Cn., Chicas expresó
que el mismo puede ser utilizado como una
especie de “escudo o bendición constitucional”
para permitir el transfuguismo político, bajo la
20 Art. 85 inc. 1º Cn. “El Gobierno es republicano,
democrático y representativo”.
21 Art. 85 inc. 2º Cn. op.cit
excusa de que no se puede someter a ningún
58
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
diputado a mandato imperativo. Según el
argumentos de la sentencia que llevaron a la
demandante, de aplicarse literalmente y sin
Sala a adoptar el fallo mencionado.
tomar en cuenta otras disposiciones de la
Constitución, se entendería que no es posible
De acuerdo a la Sala existen varios supuestos que
exigir al diputado que se comporte con apego a
pueden llegar a configurar un fraude al elector.
determinado programa político o que obedezca
En el cuadro 22 se señalan los parámetros
las directrices del partido por medio del cual
establecidos en la sentencia que deberán ser
participó en las elecciones. Añadió que si bien
observados por los grupos parlamentarios y
no hay mandato imperativo, sí hay mandato
los diputados individualmente considerados, a
representativo que se traduce en la gestión de
fin de respetar la voluntad del electorado en la
cargo de diputado en aras del interés general
conformación de cada legislatura.
sin estar sujeto a instrucciones, concluyendo
que la prohibición del mandato imperativo, no
El actor solicitó también la pérdida del escaño
significa que el diputado electo se representa a
por parte del diputado tránsfuga, señalando
sí mismo.
que es necesario devolverle al partido
perjudicado el número de escaños que logró en
La Sala otorgó la razón al demandante y declaró
la elección, mediante el nombramiento de los
la inconstitucionalidad del artículo 34 inc. 2º del
suplentes respectivos, en claro apego y respeto
Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
a la voluntad ciudadana manifestada en las
(RIAL)22, por desconocer la voluntad del
urnas. Sobre esta petición la Sala sostuvo que
electorado en la configuración de los distintos
el demandante no expresó ningún argumento
grupos parlamentarios, lo cual, de acuerdo a
directo para revertir la elección de los diputados
los magistrados, genera una desigualdad en la
tránsfugas, porque entre los objetos de control
representación proporcional decidida por los
y el acto político electoral por el cual los
votantes y produce una afectación al pluralismo
referidos diputados fueron electos, no existe
político. El cuadro 21 resume los principales
una conexión o vinculación jurídica ni material.
Finalmente la Sala señala que las personas que
ostentan cargos de representación popular
22 Art. 34 inc. 2º del RIAL: “Conformación de los grupos
parlamentarios. Los diputados o diputadas que
abandonen su grupo parlamentario no podrán
obtener los beneficios administrativos adicionales
que les corresponden a los grupos parlamentarios,
salvo que el nuevo grupo lo conforme un número
igual o mayor a cinco Diputados o Diputadas
propietarios”.
(calidad de representante o cargo público
representativo) y cambian voluntariamente de
grupo parlamentario y que mudan su ideología
después
59
de
finalizada
una
determinada
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 21. Argumentos de la Sala contra el transfuguismo político
Argumentos
1
Constitucionalmente debe haber un entendimiento de la representación política desde la
perspectiva de los derechos fundamentales, de lo cual se colige que la eficacia material del
resultado de las elecciones a partir del sistema electoral proporcional, garantiza la democracia
representativa y el pluralismo político en la Asamblea Legislativa; consiguientemente, toda
disposición normativa o comportamiento voluntario que trasgreda directa o indirectamente la
posibilidad real de elegir a los candidatos o que perjudique la pluralidad de corrientes de
pensamiento político que inciden en la Asamblea Legislativa, debe ser expulsado del
ordenamiento jurídico (disposición normativa) o debe ser prohibida la separación voluntaria
(conducta del diputado) para el restablecimiento del orden constitucional y el respeto de los
derechos políticos fundamentales.
2
Al afiliarse a un partido y aceptar voluntariamente ser incluido en la lista de candidatos que
ofrece dicho partido al electorado (relación del diputado con el partido político por medio del
cual participó en las elecciones), el diputado adquiere compromisos de carácter político
ideológico: (i) la observancia de un mínimo razonable del ideario político legislativo que
desarrollará el partido; (ii) el fomento y la defensa de una determinada ideología política desde
una visión de la realidad nacional; (iii) la puesta en marcha de la plataforma electoral ofrecida a
los electores.
3
Los candidatos electos por una lista de un partido político – por el cual aceptaron y accedieron
libremente y sin ninguna coacción participar en las elecciones legislativas- que lo abandonan
voluntariamente, para ingresar o constituir otro distinto, falsean –por su propia conducta- la
voluntad de los electores que buscan la representación política, ya que el transfuguismo durante
la misma legislatura para lo cual se es electo es, sin duda, una especie de fraude político que va
en detrimento del concepto de democracia representativa, porque al determinarse la
proporcionalidad inicial en el Órgano Legislativo, por traslado de diputados de un partido a otro,
se estaría burlando la finalidad esencial del sufragio de carácter activo.
4
Los órganos representativos deben basar su tarea de gobernar en la existencia de mayoría
estables en la búsqueda de consensos para la toma de grandes decisiones que afecten a la
generalidad de la población; así, el transfuguismo en las dimensiones apuntadas, y otras formas
de fraude al elector, perjudica la gobernabilidad democrática, porque cambian la configuración
inicial establecida por el pueblo en las urnas.
5
El transfuguismo no solo perjudica la solidez de los gobiernos, sino que incluso puede afectar
también la operatividad de la oposición, ya que si se considera que en todo régimen democrático
la tarea del gobierno y de la oposición son esenciales, debilitar a esta última con el traslado de
diputados a otros partidos diferentes al suyo, indudablemente crea disfunciones del sistema
político democrático.
6
El cambio de un partido a otro diferente por el cual fue postulado un diputado conduce a la falta
de credibilidad en los representantes y consiguientemente un deterioro de la cultura político
democrática, ya que el ciudadano ve modificada la expresión de su voluntad política sin su
intervención, al tiempo que se pone de manifiesto su indefensión ante tales comportamientos.
60
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
7
Cada diputado tiene un mandato libre, puesto que opina y decide lo que le parece conveniente al
interés general, no estando sujeto a ninguna orden, instrucción ni mandato imperativo. Este
último se contraviene cuando el representante desatiende la voluntad del pueblo que lo ubicó
por medio del sufragio activo, en una posición político electoral determinada en el marco de la
elecciones libres, democráticas y periódicas, para incidir materialmente en la estructuración
política y en la voluntad del Órgano Legislativo.
8
La vigencia de la disposición infraconstitucional que regula la constitución o ingreso a un grupo
parlamentario distinto a aquel en que resultó electo, transgrede el carácter igualitario del voto y
el valor del mismo, al disminuirse o aumentarse el número de representantes atribuidos a
determinada posición político electoral, respecto a la configuración parlamentaria que hizo el
electorado, afectando consecuentemente la representación proporcional, base de la democracia
representativa y del pluralismo político.
9
Es insostenible constitucionalmente que los diputados de la Asamblea Legislativa, bajo el
argumento de ampararse en la prohibición del mandato imperativo (art. 125 Cn.) y su
independencia parlamentaria, transgredan el vínculo jurídico político de su adscripción partidista
por la cual fueron electos; es decir, que es deber del diputado respetar el mandato representativo
conferido por el pueblo – que lo eligió por ofertar un programa político y defender una
plataforma ideológica -, lo cual no lo exime de realizar su función legislativa conforme al bien
común y a la Constitución de la República.
10
La permisión normativa de la disposición impugnada para crear un nuevo grupo parlamentario,
además de ser un fraude a la voluntad del elector, lesiona el carácter igualitario del sufragio
activo, porque posibilita que los diputados que abandonan un grupo parlamentario conformen
otro nuevo, originándose una desigualdad del voto, porque no cumple el objetivo de incidir
materialmente en la configuración de la Asamblea Legislativa, lo cual difiere de aquellos votos
que sí cumplen con tal finalidad.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 66-2013 de la Sala de lo Constitucional.
legislatura no se consideran tránsfugas, porque
como los grupos parlamentarios ambientalistas,
su conducta se enmarca dentro de la libertad
de mujeres, etc., en cuyo caso su actuación
ideológica y libertad asociativa en general
tiene legitimación constitucional mientras
y política reconocidas en la Constitución
no desconozcan la voluntad del electorado
de la República. Tampoco se produce esta
al que se deben, y se mantengan integrando
configuración cuando se conforman grupos
el grupo parlamentario en el cual resultaron
parlamentarios integrados por diputados de
electos como consecuencia del sufragio de los
distintos partidos o por no partidarios, sobre
electores.
temas específicos de interés nacional o general,
61
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 22. Parámetros que deberán cumplir los grupos parlamentarios y los
diputados para respetar la voluntad ciudadana
Cuadro 22. Parámetros que deberán cumplir los grupos parlamentarios y los diputados
para respetar la voluntad ciudadana
Parámetros
1
Los diputados no están habilitados para abandonar la posición política representativa en el
grupo parlamentario que les corresponde por decisión soberana del pueblo, adoptando una
posición distinta de la que se ofreció y fue decidida así por los electores, con el fin de
ingresar a otro grupo parlamentario existente o crear uno nuevo; por tanto, ni la Asamblea
Legislativa ni la Junta Directiva de la misma, podrán reconocer a grupos parlamentarios
surgidos al margen de la voluntad popular, que impliquen un fraude al electorado, en
cuanto a la configuración legislativa surgida de las urnas.
2
Los diputados no podrán abandonar el grupo parlamentario del partido político que lo
postuló para el cargo, ni declararse independientes bajo el argumento de hacer uso de la
garantía establecida en el art. 125 Cn., o de ejercitar el derecho de asociarse a un partido
político –art. 7 y 72 ord. 2º Cn-; por tanto, los diputados que estén integrando un grupo
parlamentario diferente a aquél en que resulten electos, no podrán continuar en el mismo.
3
Los diputados que sean expulsados de sus partidos políticos o renuncien de los mismos, no
podrán ingresar a un grupo parlamentario existente, ni crear con otros diputados un nuevo
grupo parlamentario autónomo.
4
Los diputados no podrán ingresar al grupo parlamentario de un partido político que no
participó en las elecciones correspondientes, y que por lo tanto no contó con el apoyo del
electorado.
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia 66-2013 de la Sala de lo Constitucional.
E.La “despartidización”
del Tribunal Supremo
Electoral
Constitucional que ordenó la despartidización
de la entidad bajo el argumento de garantizar
una justicia electoral independiente.
19. Requisitos jurídicos para elegir a
los magistrados del TSE
El pasado 31 de julio finalizó el período del actual
Tribunal Supremo Electoral (TSE) cuya gestión
abarcó el quinquenio 2009-2014. La elección
de los integrantes del TSE para el período
El artículo 208 de la Constitución establece que
2014-2019 presentó una relevancia política
el TSE está conformado por cinco miembros
especial debido a la sentencia de la Sala de lo
propietarios con sus respectivos suplentes,
62
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
elegidos por la Asamblea Legislativa para
presidencial. Sin embargo, a partir de las
un período de cinco años, tres de los cuales
reformas constitucionales de 1991 en el marco
provienen de ternas propuestas por los tres
de los Acuerdos de Paz, se añadieron dos
partidos políticos o coaliciones que alcanzaron
magistrados “independientes” a propuesta
más votos en la última elección presidencial
de la CSJ de los cuales, de forma explícita, se
y dos de dos ternas propuestas por la Corte
prohíbe la “afiliación partidista” según el texto
Suprema de Justicia (CSJ). La presidencia la
constitucional.
ocupa el magistrado de la terna propuesta por
el partido o coalición ganadora de la elección
En ese sentido, los tres magistrados propuestos
presidencial. Lo anterior se ilustra en el esquema
por
3.
considerados como representantes de sus
los
partidos
o
coaliciones
fueron
respectivos institutos políticos y por tanto las
De forma parcial, el TSE heredó la integración
personas nombradas en dichos cargos eran
del antiguo Consejo Central de Elecciones (CCE)
militantes y reconocidos dirigentes partidarios,
que según el texto inicial de la Constitución
como se expone en el cuadro 23. De hecho, tanto
de 1983 se conformaba por tres magistrados
en los debates de 1983 y de 1991 e incluso en
provenientes de las ternas presentadas por
los considerandos de la reforma constitucional
los tres partidos o coaliciones con el mayor
citada se plantea el rol de representación
número de votos en la última elección
partidaria.
Esquema 3. Integración del TSE
Magistrado presidente propuesto por el par3do o coalición que obtuvo el primer lugar de la elección Magistrado propuesto por la CSJ Magistrado propuesto por el par3do o coalición que obtuvo el segundo lugar de la elección TSE CSJ
Magistrado propuesto por la CSJ Par'dos polí'cos o coaliciones
Magistrado propuesto por el par3do o coalición que obtuvo el tercer lugar de la elección Fuente: FUSADES (2014) “Elección del próximo Tribunal Supremo Electoral: requisitos y retos futuros”, Análisis Político, Departamento de Estudios Políticos.
63
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro 23. Conformación del TSE entre 1994 y 2019
Cuadro 23. Conformación del TSE entre 1994 y 2019
Período
Magistrados propietarios
Actor que propuso
1994-1999
Jorge Alberto Díaz
ARENA
Félix Ulloa
MNR/CD/FMLN
Mártir Arnoldo Marín
PDC
Julio Francisco Flores
CSJ
Roberto López
CSJ
José Sergio Méndez
ARENA
Julio César Hernández
FMLN
Juan José Martel
CDU
José Mario Bolaños
CSJ
Pablo Antonio Cerna
CSJ
Walter René Araujo Morales
ARENA
Eugenio Chicas Martínez
FMLN
Julio Eduardo Moreno Niños
PCN
Eduardo Antonio Urquilla
CSJ
Mario Alberto Salamanca
CSJ
Eugenio Chicas Martínez
FMLN
Walter René Araujo Morales
ARENA
Gilberto Canjura Velásquez
FMLN*
Eduardo Antonio Urquilla Bermúdez
CSJ
Fernando Argüello Téllez
CSJ
Julio Alfredo Olivo Granadino
Propuesto por FMLN
Fernando Argüello Téllez
Propuesto por ARENA
Ana Guadalupe Medina Linares
Propuesto por el CN
Jesús Ulises Rivas Sánchez
Propuesto por la CSJ
Miguel Ángel Cardoza Ayala
Propuesto por la CSJ
1999-2004
2004-2009
2009-2014
20142019**
Fuente: Elaboración propia en base a FUSADES (2014) “Elección del próximo Tribunal Supremo Electoral: requisitos y retos futuros”, Análisis Político,
Departamento de Estudios Políticos.
*Si bien el magistrado Canjura ha negado su militancia en el FMLN, su nombre aparece en el padrón del partido de gobierno en 2004 según redacción de El
Diario de Hoy (2014), “Magistrado del TSE aparece en padrón del partido del FMLN”, El Diario de Hoy, 14 de julio de 1988.
** Para el período 2014-2019 la Asamblea Legislativa debió cumplir la sentencia 18-2014 que prohíbe elegir a funcionarios con afiliación partidaria.
64
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Sin embargo, el pasado 13 de junio de 2014 la
Asimismo, los siguientes cuerpos normativos
Sala de lo Constitucional, en la sentencia 18-
del
2014, determinó que la vinculación partidaria
reconocen la independencia como garantía
era incompatible con las magistraturas del
del debido proceso: la Constitución de la
TSE al abordar la legalidad en la elección del
República (artículo 172, inciso tercero), el Pacto
actual magistrado presidente y miembro de la
Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Comisión Política del FMLN, Eugenio Chicas. En
(artículo 14.1), la jurisprudencia constitucional
su fallo, si bien la Sala valoró la interpretación
(sentencias de inconstitucionalidad 46-2003 del
histórica que sostiene el argumento que tres de
19 de abril de 2005, 19-2012 del 5 de junio de
los cinco magistrados del TSE son representantes
2012 y 77-2013, del 14 de octubre de 2013), el
partidarios, consideró finalmente que debía
Código de Ética Judicial (artículo 7), y la Ley de la
prevalecer la independencia judicial, como
Carrera Judicial en cuanto a la incompatibilidad
garantía fundamental de la administración de
entre el ejercicio de la carrera judicial y la
justicia –en este caso electoral–.
participación político partidaria (artículo 26).
Entre los argumentos de la Sala destaca la alusión
La
al principio de “uniformidad jurisdiccional”
diversos criterios a cumplir, los cuales se
establecido por la Corte Interamericana de
explican en el cuadro 24.
ordenamiento
jurisprudencia
jurídico
salvadoreño
constitucional
incluyó
Derechos Humanos (CIDH), que implica que
“tanto los órganos jurisdiccionales como los de
20. Posible separación de funciones
del TSE
otro carácter que ejerzan funciones de naturaleza
materialmente jurisdiccional (como sucede
respecto al TSE), tienen el deber de adoptar
decisiones justas basadas en el respeto pleno a
Actualmente, la autoridad electoral concentra
las garantías del debido proceso establecidas en
la función de organizar las elecciones y al
el artículo 8 de la Convención Americana”23, entre
mismo tiempo la de brindar justicia en materia
las que se encuentra que toda persona tenga
electoral. Dado el procedimiento particular con
el derecho “a ser oída (…) por un juez o tribunal
el que se nombran magistrados al TSE, en su
competente, independiente e imparcial”24.
mayoría de ternas propuestas por los partidos
políticos, y la carga que implica esta dualidad de
responsabilidades, la separación de funciones
23 CIDH (2001), Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú, sentencia
del 6 de febrero de 2001, párrafos 104 y 105.
24 Convención Americana de Derechos Humanos,
artículo 8. 1. Constitución de la República de El
Salvador, inciso tercero del artículo 172; y Sala de lo
Constitucional (2005), sentencia 46-2003.
administrativas y jurisdiccionales ha estado en
la agenda de la reforma política desde la década
de los noventas.
65
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Cuadro24.
24.Criterios
Criteriosque
que
deberá
cumplir
la elección
de integrantes
los integrantes
del
Cuadro
deberá
cumplir
la elección
de los
del Tribunal
Tribunal Supremo Electoral a partir de 2014
Supremo Electoral a partir de 2014
Requisito
Legitimidad
democrática
Mandato
de
interés público
Despartidización
Meritocracia
Procedimiento
idóneo
Documentación
y motivación
Explicación
Se refiere a la legitimidad de origen; es decir, que la elección se realice por
representantes electos en comicios libres y periódicos y que la renovación de
dichos representantes se sincronice con la elección de segundo grado, como se
observa de forma más clara en la elección de magistrados a la CSJ al ocurrir cada
tres años.
Los funcionarios de segundo grado también son delegados del pueblo y además
de estar sujetos a las competencias que les otorga la Constitución y las leyes,
adquieren un compromiso de no actuar en nombre de grupos de poder o sectores
determinados, sino de todos los miembros de la sociedad y por ende deben tomar
en cuenta la voluntad de sus representados con prevalencia del interés público o
general sobre el interés particular.
Es necesario que las instituciones públicas encargadas del ejercicio del poder
político se encuentren despartidizadas, es decir, que no exista un vínculo, formal o
material, que genera una dependencia del candidato o funcionario hacia un
partido político. Si bien los partidos ocupan una posición instrumental muy
importante en la representación política, el funcionario público, profesional y
responsable (penal, administrativa y patrimonialmente) se debe al servicio del
interés general por el cual se crea la institución que representa y no a un partido
político determinado. Por ello es imperativo, como mínimo, que no haya afiliación
partidaria, además de prohibirse cualquier desvinculación aparente que
configuren fraudes a la Constitución.
La profesionalidad y la honradez de los funcionarios y empleados públicos son
garantías de una mayor calidad de los servicios públicos. Por ello, debe
considerarse la cualificación personal para el desempeño de las responsabilidades
que acarrea cada cargo público mediante parámetros de probidad y competencia.
Los mismos principios que rigen la producción de legislación deben estar
presentes en el procedimiento legislativo para la elección de funcionarios, tales
como democracia, pluralismo, participación, publicidad y transparencia. Estos
principios operan en dos vías; por un lado, desde la Asamblea Legislativa a los
ciudadanos a través de un marco libre de información en la publicidad de agendas,
debates, votaciones y demás decisiones legislativas; y por otro lado, desde los
ciudadanos hacia el Órgano Legislativo con la concurrencia de individuos o grupos
ciudadanos en las comisiones respectivas para exponer necesidades o proponer
medidas específicas. La publicidad es el medio para que el debate legislativo
adquiera una proyección social, elemento fundamental de la democracia
representativa.
Es obligatorio que se justifique por qué se estima que una persona reúne los
requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión,
de forma que el Órgano Legislativo evidencie que la elección no ha obedecido a
criterios de conveniencia política o al simple reparto de cuotas partidarias.
Fuente: FUSADES (2014) “Elección del próximo Tribunal Supremo Electoral: requisitos y retos futuros”, Análisis Político, Departamento de Estudios Políticos.
66
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Incluso, en los debates de la Asamblea
partidarios ha impedido una correcta aplicación
Constituyente de 1983, el extinto partido
de la ley electoral en diversas ocasiones25.
Acción Democrática (AD) planteó que si
bien la representación partidaria en la
Sin embargo, pese a la insistencia del ex
autoridad electoral tenía una “razón de
presidente del TSE sobre la necesidad de
ser”, tal configuración implicaba “algunos
la reforma (FUSADES 2012) así como de la
inconvenientes” al considerar que el entonces
última misión de observación electoral de la
CCE se trataba de “un tribunal que tiene que
Organización de Estados Americanos sobre la
venir a juzgar sobre la actuación, no de personas
despartidización de la justicia electoral, hasta
naturales, sino de la actuación de los partidos
la fecha no existen anteproyectos por parte de
políticos contendientes” (Unidad de Archivo
los partidos políticos en ese sentido. De hecho,
Legislativo: 1983). En ese sentido, el entonces
ha sido la sociedad civil la que ha elaborado
diputado
Segovia
propuestas concretas sobre el tema, a través
expresó que “la representación de los partidos
del Movimiento Independiente pro-Reforma
políticos es una garantía para el proceso electoral,
Electoral (Mire) en 2002 y de Aliados por la
pero tan garantía puede ser la representación de
Democracia en 2012. No obstante, luego del
los partidos políticos como la representación de
fallo de la Sala de lo Constitucional que excluye a
personas que no sean miembros o representantes
la representación partidaria del TSE, los partidos
de partidos políticos”.
políticos probablemente buscarán un consenso
constituyente
Nelson
para reformar y mantener su presencia al frente
En los últimos años, los partidos políticos se
de la organización de los comicios electorales,
han comprometido a separar las funciones de
trasladando la función jurisdiccional a otra
la autoridad electoral en distintas ocasiones,
entidad especializada en materia de justicia
en particular en las elecciones presidenciales
electoral.
de 1994 en la coyuntura de la segunda vuelta
presidencial y en los programas de gobierno
25 Algunos casos han sido desarrollado en los siguientes
documentos: Fusades (2012), “Modernización del
Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones
y justicia electoral”, septiembre de 2012; Fusades
(2014), “El uso indebido de los recursos del Estado en
época electoral”, enero de 2014; y Fusades (2011), “La
importancia de una justicia electoral despartidizada:
el caso PCN y PDC”, septiembre de 2011.
presentados por los partidos mayoritarios ante
los comicios presidenciales de 2009 (FUSADES
2010). El hecho de que la justicia electoral se
encuentre a cargo de reconocidos dirigentes
67
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Dado que es deseable que las entidades que
constituye motivo suficiente para que las
se encargarían de cada función cuenten con
Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s) y
la autonomía suficiente ante otros órganos
los ciudadanos comprometidos con el sistema
de Estado y que su elección tenga parámetros
democrático reclamen la efectividad de las
claros y estables, se vuelve necesario que la
reformas y procuren que las mismas mejoren la
separación de funciones se realice a partir de
calidad de la política y de quienes la ejercen en
una reforma constitucional.
representación del conglomerado social.
Es necesario insistir que el desempeño que
III.La sostenibilidad de la
reforma
los ciudadanos esperan del sistema electoral
Los efectos de la sentencias de la Sala de lo
cumplirse para que el debate de la reforma
Constitucional en materia de derechos políticos
electoral sea el correcto, se advirtieron una
arrojan diferentes interpretaciones. Como se
serie de omisiones en el proceso utilizado para
señaló en el apartado anterior, los ciudadanos
modificar varios de los elementos del sistema
deberán esperar para que las consecuencias
electoral – entendido éste en su concepción
de las reformas aprobadas por la Asamblea
amplia – (cfr. Nohlen 2004: 9)26.
resuelvan
las
deficiencias
como consecuencia de las reformas aprobadas
durante los últimos cinco años aún es incierto.
Al analizar los criterios que según Nohlen deben
identificadas
por los demandantes en los controles de
Esta realidad podría evitar que se cumplan
constitucionalidad que presentaron a la Sala.
varios de los efectos y exigencias esperados del
sistema electoral, por lo menos en el corto plazo,
Una relación más estrecha entre representantes
que se apliquen a medias o en su caso, que se
y representados, la efectividad de la justicia
reviertan y por tanto profundicen aún más los
electoral, la lealtad de los diputados al
inconvenientes que se pretendían resolver.
partido por el cual fueron electos, el control
y la transparencia del dinero en la política, la
Incluso
cuando
las
reformas
electorales
intervención de los militantes de los partidos
se acuerdan por consenso de los partidos,
en la elección de quienes integran las jerarquías
se pueden tener consecuencias que no se
partidarias y de los candidatos a cargos de
elección popular, y la equiparación de las
26 Nohlen afirma que en el debate político sobre
sistemas electorales –especialmente en aquellos
países que no cuentan con una gran experiencia
electoral- como sería el caso salvadoreño, se tiende
a expandir el concepto de sistema electoral en
extremo, hasta abarcar todo lo relacionado con el
proceso electoral, partiendo del derecho al sufragio,
pasando por la administración electoral hasta llegar
al contencioso electoral.
condiciones para competir en elecciones entre
candidatos partidarios y no partidarios, son
aspiraciones ciudadanas cuya vigencia lleva
esperando varios quinquenios. Esa sola razón
68
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
previeron en el momento de adoptarlas, como
fortalecimiento de la democracia (Zovatto y
también efectos que sí lo fueron. Puede ocurrir
Aguilar 2012 : 181).
que las decisiones no sean las mejores para la
salud política del país a largo plazo e incluso,
En consecuencia, para analizar la sostenibilidad
en ocasiones, pueden tener efectos desastrosos
de la reforma político electoral que ha tenido
para sus perspectivas democráticas. En efecto,
lugar durante los últimos cinco años, conviene
la selección de un sistema electoral es más un
referirse al sistema de precedentes en la
proceso político que una cuestión en la que un
jurisprudencia constitucional de El Salvador, ya
grupo de especialistas técnicos independientes
que no habiendo intervenido los partidos en
pueda dar una respuesta única correcta. La
la definición de los parámetros que ilustraron
mejor recomendación al momento de diseñar
las reformas en los diferentes casos, la única
o reformar un sistema electoral es que ésta sea
manera de revertirlas sería con una resolución
“ecuánime” y reparta los premios y castigos por
de la Sala de lo Constitucional en el sentido
igual (Sánchez 2014: 6-7).
contrario de lo fallado.
Por ello debe insistirse en que cualquier proceso
21. Sobre el carácter vinculante de
los precedentes constitucionales
reformador debe responder a preguntas clave
que permitan valorar la pertinencia y utilidad de
las reformas propuestas: ¿Cuál es el problema
que queremos resolver? ¿Qué soluciones
En la sentencia 66-2013 del 1º de octubre
alternativas existen? ¿Cuáles opciones serían
de 2013, la Sala señaló que en un Estado
más adecuadas para el caso concreto? ¿Qué
Constitucional de Derecho, la seguridad
factores condicionan qué variables? ¿Cuáles
jurídica y la igualdad son principios que deben
son los efectos deseados y los perversos o no
ser respetados por cualquier autoridad pública
queridos de cada una de las opciones? ¿Cuál
administrativa, legislativa y judicial. En el caso
es el grado de viabilidad que las diferentes
de las autoridades jurisdiccionales, dichos
opciones tienen en relación con el contexto
principios pueden ser optimizados a través de
dentro del cual operan? ¿Qué tan viables son
diversos mecanismos, los cuales tienen entre
políticamente las opciones? ¿Qué experiencias
otras funciones, alcanzar la predictibilidad de
comparadas podemos analizar para aprovechar
las resoluciones judiciales.
la curva de conocimiento sobre el tema?
(Zovatto y Orozco 2009 : 259). Una vez obtenidas
Esta predictibilidad, continuó la Sala, se concreta
las respuestas, y considerando el marco
a partir del principio “stare decisis” (estarse a
institucional y el contexto específico en que se
lo decidido por el tribunal), el cual establece
pretende implementar la reforma, se tendrán los
que ante supuestos análogos, la decisión de
elementos para tomar las decisiones que mejor
un tribunal debe ser igual; es decir, que debe
favorezcan al sistema político y contribuyan al
69
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
22. La sustitución de los magistrados
de la Sala de lo Constitucional en el
año 2018
recibir una respuesta jurisdiccional similar, a fin
de poder garantizar el derecho a la igualdad y
a la seguridad jurídica por medio del respeto al
precedente o autoprecedente constitucional a
través de la jurisprudencia dictada por esta Sala.
En atención al criterio de la Sala de lo
Así, la jurisprudencia de la Sala, ha reiterado
Constitucional sobre el valor de los precedentes
la postura a favor de la fuerza vinculante del
jurisprudenciales, las posibilidades para revertir
autoprecedente; es decir, el originado por el
lo actuado por los magistrados de dicha
mismo tribunal, que lo obliga a someterse a sus
instancia son muy remotas. Sin embargo, debe
propias decisiones surgidas en los procesos que
señalarse que los actuales integrantes de la
ha conocido anteriormente, circunstancia que
Sala han sido sometidos a fuertes presiones por
responde tanto al principio stare decisis, como
parte de los partidos políticos como reacción
al principio de igualdad consagrado en el art. 3
a las sentencias vinculadas a los derechos
Cn27.
políticos de los ciudadanos. Los intentos de
los diputados por destituir a los magistrados
La Sala advierte, que sin perjuicio de lo anterior,
han sido reiterados. Una de las acciones más
tal como se sostuvo en la sentencia de fecha
relevantes fue la apertura de una Comisión
25-VIII-2010,
proceso
Ad-Hoc para la revisión del procedimiento
de Inconstitucionalidad 1-2010, aunque el
utilizado en la elección de los magistrados de
precedente – y de manera más precisa, el
la Corte Suprema de Justicia en el año 2009,
autoprecedente– posibilita la precomprensión
ocasión en la que fueron electos precisamente
jurídica de la que parte toda interpretación,
los miembros de la Sala de lo Constitucional.
pronunciada
en
el
la continuidad de la jurisprudencia puede
flexibilizarse o ceder bajo determinados
El nombramiento de los abogados que
supuestos. El máximo tribunal constitucional
conforman
aclara que, no obstante lo anterior, para que
Constitución fue producto de un acuerdo en
el apartamiento de los precedentes proceda,
el que participaron los partidos políticos y el
se exige que el mismo esté especialmente
ex presidente de la República, Mauricio Funes
justificado – argumentado - con un análisis
Cartagena. Ante la imposibilidad de llegar a un
crítico de la antigua jurisprudencia, que también
consenso, el entonces gobernante se ofreció
es susceptible de ser reinterpretada.
como mediador entre las fuerzas políticas con
al
máximo
intérprete
de
la
el objeto de encontrar una salida a un hecho
político que amenazaba por transformarse en
27 Art. 3 Cn.: “Todas las personas son iguales ante
la ley. Para el goce de los derechos civiles no
podrán establecerse restricciones que se basen en
diferencias de nacionalidad, raza, sexo o religión. No
se reconocen empleos ni privilegios hereditarios”.
una crisis institucional.
70
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
Los políticos coincidieron en los nombres de
ejemplo, el nombramiento de funcionarios de
los candidatos a magistrados propuestos por
segundo grado con afiliación partidista-29.
el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ)
y de inmediato se procedió a cumplir las
Por otra parte, en 2018 se realizará la elección de
formalidades establecidas en la Constitución
un tercio de los magistrados de la Corte Suprema
de la República que exige mayoría calificada
de Justicia (CSJ). Este proceso dejará fuera a
para la designación de los funcionarios de
los cuatro magistrados que han pronunciado
segundo grado. Una vez nombrados y apenas
las sentencias, algunas de las cuales se han
juramentados,
iniciaron
analizado en este estudio. Ciertamente los
el estudio de una serie de demandas que
magistrados podrían ser reelectos, sin embargo
se encontraban sin trámite en la Sala de lo
esa posibilidad se minimiza porque los partidos
Constitucional y dieron impulso a otras que
probablemente no concurran con sus votos
fueron presentadas por diferentes ciudadanos
debido al rechazo por parte de las diferentes
con el objeto de examinar constitucionalmente
fuerzas políticas a las resoluciones de esa Sala. El
la violación a ciertos derechos políticos.
proceso de elección de los magistrados, si bien
los
magistrados
fue revisado y mejorado en los acuerdos de paz,
Esta situación provocó una reacción que ha
con el transcurso de los años ha presentado
sido descrita en varios documentos y que
serias deficiencias, entre las que sobresalen
podría repetirse si el conocido como “bloque
la politización del Consejo Nacional de la
de partidos”28 encuentra el consenso en la
Judicatura –que elige a 15 de los 30 magistrados
Asamblea, ya sea para destituir a los actuales
que finalmente llegan a la Asamblea Legislativa
magistrados o para reformar la Ley de
para que se nombren cinco magistrados- y la
Procedimientos Constitucionales, en este último
“proletarización” del proceso que lleva a cabo
caso, con el propósito de exigir la unanimidad
la Federación de Abogados de El Salvador
en las resoluciones –por ahora se exigen cuatro
(FEDAES) en el que resultan electos, por lo
de cinco votos para las inconstitucionalidades- o
general, los representantes de las asociaciones
bien para evitar que la Sala controle la legalidad
de abogados que prometen aumentos de
de algunos actos del Órgano Legislativo que
salarios y descuidan la calidad y el trabajo de
violan la Constitución de la República – por
la CSJ como representantes de las principales
corrientes jurídicas del país.
28 El bloque de partidos está integrado por los
siguientes partidos: FMLN, CN, GANA y PDC. Un
análisis sobre las actuaciones del bloque puede
encontrarse en FUSADES (2013) “Cuarto año de
gobierno del presidente Funes- Apreciación General”,
Departamento de Estudios Políticos.
29 En el Boletín de Estudios Políticos No. 11 “Crisis
institucional en El Salvador: antecedentes, actores
y efectos políticos”, FUSADES (2013) se detallan las
acciones del “bloque de partidos” contra la Sala de lo
Constitucional.
71
De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
a métodos más modernos, progresistas, que
En tal sentido, ya sea porque les destituyan, o
pueden llegar hasta la mutación constitucional.
en su caso porque su período termine y sean
Agregan quienes han analizado las sentencias,
sustituidos por magistrados que respondan a
que hay un límite entre lo que se puede
interese políticos o de gremio, lo cierto es que
considerar una interpretación amplia entre
se encuentra en riesgo la sostenibilidad de
principios en tensión y disposiciones que
la reforma político electoral aprobada en los
deben coexistir en un mismo cuerpo normativo
últimos años, sobre todo si se tiene en cuenta
y una
que el nombramiento de los magistrados
última, los entendidos han hecho un llamado a
depende de los partidos políticos, la mayoría
“la cautela”, argumentando que le corresponde
de los cuales ha expresado su desacuerdo
a la Sala armonizar disposiciones con base
con los criterios adoptados por la Sala de
razonable, pero no desconocer la vigencia de
lo Constitucional y ha intentado, en varias
una disposición expresa (FUSADES 2010).
mutación constitucional. Sobre esta
ocasiones, desarticular a esa instancia de la CSJ.
Al analizar la sentencia 61-2009, el Departamento
de Estudios Legales de FUSADES, señaló que las
23. La mutación constitucional
resoluciones de los tribunales constitucionales
Las sentencias de la Sala en materia de derechos
generan graves riesgos, como la imposición
que pretenden innovaciones sociales también
de la voluntad de un grupo reducido de
políticos han sido objeto de debate entre la
activistas sobre la de los legisladores e incluso
comunidad jurídica. Esta ponencia no aborda el
del pueblo soberano. Si se aceptan como un
aspecto legal y las discusiones a este respecto.
hecho dado las sentencias que innovan el
Sin embargo es necesario dejar constancia de
texto constitucional cuando estas produzcan
la controversia que los fallos han generado con
efectos positivos y que son deseados por un
el sólo propósito de orientar al lector sobre el
sector amplio de la población - tal es el caso de
tema y proporcionarle las referencias en las
la sentencia señalada en la que se habilitaron
que puede encontrar algunas de las posiciones
institucionales que se redactaron al respecto.
las candidaturas no partidarias y se estableció
Según algunas opiniones, existen diferentes
para rechazarlas cuando produzcan efectos que
el voto preferente- no existe una razón jurídica
no son deseables para la generalidad, sino para
interpretaciones jurídicas a la Constitución,
un solo sector (FUSADES 2010).
desde las más tradicionales, literales, positivistas
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De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño
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Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,
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Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,
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