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ESPECIAL CULTIVOS FORRAJEROS
Política Agrícola Común
2015-2020 y producción forrajera
Juan Busqué Marcos.
Centro de Investigación y Formación Agraria del Gobierno de Cantabria.
En los sistemas ganaderos basados en pastos, la nueva PAC trae
novedades importantes que tendrán incidencia en su gestión. La
importancia de los pastos permanentes, la inclusión de un nuevo
pago verde ligado a una diversificación en los cultivos forrajeros y
la posibilidad de crear grupos operativos para mejorar la
rentabilidad de los pastos son tres aspectos importantes que se
analizan en este artículo.
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l año 2015 es el primero de la nueva reforma de la Política Agrícola Común (PAC), con vigencia hasta
2020. Esta política sectorial es la
más importante de la Unión Europea, tanto por su presupuesto (47% del presupuesto total) como por su alto nivel de sustitución
de las políticas agrícolas nacionales. Ello
hace que la PAC influya notablemente en el
funcionamiento de las explotaciones agrarias y en el futuro de los 12 millones de agricultores y ganaderos de los 28 Estados
miembros. Las tres prioridades que rigen
la PAC 2015-2020 son la producción suficiente de alimentos, la gestión sostenible de los
recursos naturales que constituyen el territorio agrario, y el desarrollo equilibrado de
las áreas rurales de la UE.
La producción forrajera es uno de los
campos claves de la agricultura europea
debido a la importancia cuantitativa que tienen los sistemas ganaderos con alto consumo de forraje, así como por la gran diversidad en cultivos y tipos de vegetación natural que comprende, correlacionados a su
vez con múltiples formas de explotación ganadera y con unos agro-ecosistemas de
gran valor para la biodiversidad, la fijación
de carbono, el mantenimiento del ciclo del
agua y la preservación de paisajes rurales
de gran valor. Estos aspectos hacen que
en esta nueva reforma de la PAC, los pastos, y en especial los pastos permanentes,
cobren una especial relevancia.
El objetivo de este artículo es analizar la
forma en que la PAC 2015-2020 podrá afectar a la producción forrajera en España según cómo sea ésta, distinguiendo princi-
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palmente entre tres tipos de pasto1 bien
contrastados por su grado de intensificación:
(i) Los cultivos forrajeros de ciclo corto
y manejo intensivo.
(ii) Los pastos permanentes de especies herbáceas buenas forrajeras y aprovechamiento característico mediante siega
y pastoreo (prados y praderas permanentes).
(iii) Los pastos permanentes herbáceos
y leñosos aprovechados a diente por una ganadería de carácter extensivo (pastos permanentes extensivos).
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FIG 1. Porcentaje de la superficie provincial ocupada por pastos en orden
decreciente (Censo Agrario de 2009).
La importancia de los pastos en
España
Las estadísticas oficiales (Censo Agrario
de 2009) ponen de relieve la importancia
de los pastos en España, con un 18% de su
superficie ocupada por este uso. Las diferencias encontradas dentro de España son
muy grandes, como es lógico por su variabilidad en condiciones climáticas y especialización productiva (figura 1). Las mayores superficies de pastos se dan en las provincias del oeste y suroeste español, donde se concentra la mayor parte del
agro-ecosistema de dehesa (Salamanca,
Cáceres y Badajoz), y en la Cornisa Cantábrica (Lugo, Asturias y Cantabria), con un clima óptimo para la producción de forraje.
Distinguiendo por tipos de pasto, a nivel estatal los cultivos forrajeros ocupan un 1,5%
del territorio, los prados y praderas permanentes un 6,1% y los pastos permanentes
extensivos un 10,4%2.
Los cultivos forrajeros son importantes
en zonas eminentemente agrícolas (p.ej.
producción de alfalfa en Aragón, Palencia o
Lleida), pero también en zonas donde la
ganadería de vacuno de leche es importante (figura 2; por ejemplo: rotaciones de
maíz y cultivos forrajeros de invierno en Lugo y A Coruña).
Los prados y praderas permanentes
son muy importantes en toda la Cornisa
Cantábrica, desde A Coruña hasta Guipúzcoa, siendo la base principal de los sistemas
FIG 2. Densidad de animales domésticos adultos eminentemente herbívoros
por provincias y en orden descendente (Censo Agrario de 2009).
ganaderos basados en pastos más intensivos (vacuno de leche en todas las provincias
y también ovino de leche en el País Vasco); también conforman los pastos más productivos pero menos abundantes de los sistemas de vacas nodrizas de carne de las montañas (prados privados cercanos a los pueblos, frente a los pastos comunales, más
alejados, mucho más abundantes y menos
productivos). Estos sistemas ganaderos de
vacas nodrizas también son muy importantes en provincias de Castilla y León como Sa-
lamanca y Ávila, lo que también se traduce
en la importancia que en estas adquieren los
prados y praderas permanentes.
Por último, los pastos permanentes extensivos ocupan las zonas con más limitaciones naturales (zonas con suelos escasos:
p.ej. dehesa; o con orografía y climas severos: p.ej. montaña), y su abundancia en buena parte del país es uno de los rasgos de la
producción forrajera en España y en otros
pocos países montañosos europeos, muy diferente a los pastos de la mayoría de países
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Vaca tudanca ramoneando acebo en la Cordillera Cantábrica.
Esta zona se considera no pastable según el modelo automático
de Coeficiente de Admisibilidad de Pastos en vigor.
movidos por la PAC4, han producido como norma un aprovechamiento menos equilibrado de los pastos
extensivos, promoviendo el abandono de las zonas menos accesibles y sobreutilizando los recursos
más cercanos.
Los pastos permanentes en
el Pilar I de la nueva PAC
de la UE3. Son muy abundantes en las provincias con dehesas (Cáceres, Badajoz,
Salamanca, Córdoba y Cadiz), en la Cordillera Cantábrica (Cantabria, Asturias, León
y Palencia), Pirineos (Navarra, Huesca y
Lleida), Sistema Ibérico (Teruel, Zaragoza,
Burgos, La Rioja y Castellón), Sistema Central (Ávila, Madrid y Segovia) y las sierras andaluzas (Huelva, Sevilla, Cádiz, Málaga,
Granada y Almería). Como contrapartida a
ser los pastos menos productivos, los pastos permanentes extensivos son los de mayor valor en biodiversidad, estando la mayoría de ellos recogidos como hábitats de interés de conservación en la Directiva Habitats 92/43.
Hasta hace poco tiempo, los pastos
permanentes extensivos se aprovechaban
fundamentalmente con ganado de razas
autóctonas rústicas bien adaptadas a las
limitaciones productivas del pasto, pero
también con capacidad de aprovechar eficientemente su diversidad. Todavía se mantiene una pequeña parte de estos sistemas, pero mayoritariamente se ha experimentado una sustitución hacia tipos de
ganado de mayor potencial productivo, a nivel de especies (ganado menor por gana-
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do mayor) y razas (autóctonas por foráneas provenientes de ecosistemas más
productivos). Estos cambios, en parte pro-
La nueva PAC define lo que
considera pasto permanente,
buscando separarlo de los dos
extremos de un gradiente de
intensificación: por un lado de
los cultivos forrajeros anuales
o plurianuales (con valores
naturales muy inferiores), y
por otro de las zonas
abandonadas o sólo
aprovechadas por el pastoreo
de herbívoros salvajes
(que por tanto no deben ser
objeto de ayuda directa
a los ganaderos)
La superficie declarada de pastos es
la medida utilizada para los pagos
desacoplados de la PAC a los ganaderos con base territorial. En el nuevo periodo 2015-2020, la asignación de derechos de pago básico
a un ganadero, número y valor por
derecho, se calculará teniendo en
cuenta la cuantía total de pago directo recibida en la campaña 2014, y la
superficie de pastos (permanentes y cultivos
forrajeros por separado) declaradas en 2013
y 2015 (eligiéndose el año con la superficie
menor)5. De los pastos declarados, aquellos
que son permanentes son objeto especial de
atención en la nueva PAC, principalmente por
su importancia natural (biodiversidad, fijación
de carbono en el suelo, paisajes), estratégica en la política ambiental de la UE.
La nueva PAC define lo que considera
pasto permanente6, buscando separarlo de
los dos extremos de un gradiente de intensificación: por un lado de los cultivos forrajeros anuales o plurianuales (con valores
naturales muy inferiores), y por otro de las
zonas abandonadas o sólo aprovechadas por
el pastoreo de herbívoros salvajes (que por
tanto no deben ser objeto de ayuda directa
a los ganaderos). Mientras que la separación
respecto a los cultivos forrajeros es clara, se
esté más o menos de acuerdo en lo referente a los años pasados sin rotación, la separación respecto a las situaciones de abandono es más compleja.
El problema en este caso son los pastos leñosos, tanto aquéllos donde el estrato arbóreo es patente (p.ej. dehesas o bosques más o menos abiertos), como los do-
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minados por matorrales de alturas diversas
(entre 0,2 y 3 m). Éstos son pastos muy
abundantes en España, correspondiendo
a la mayor parte del denominado “pasto
permanente extensivo” de la figura 1).
La solución adoptada a nivel nacional y
por las comunidades autónomas ha sido la
aplicación de un coeficiente (Coeficiente de
Admisibilidad de Pastos; CAP) a todos los recintos SigPac con uso de pasto permanente, para estimar cuantitativamente la proporción del recinto que realmente está siendo aprovechado por el ganado. Para ello,
desde el FEGA se ha propuesto a las CC.AA
el uso de un método automático de cálculo del CAP basado en la multiplicación de tres
factores que consideran aspectos diferentes
que pueden afectar el uso pastoral potencial:
la pendiente (factor pendiente), la presencia
de vegetación (factor suelo) y la altura de la
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vegetación (factor vegetación). Estos factores se han calculado mediante teledetección (modelo de elevación del terreno, índice NDVI, y alturas medidas por la técnica LiDAR) a una escala muy fina (celdas de 5 x
5 m), y para casi toda la superficie nacional.
El modelo CAP, adoptado por la mayor parte de las comunidades autónomas, está
siendo actualmente evaluado, aunque ya
es la referencia para las declaraciones de superficies de 2015 actualmente en marcha.
El factor que puede inducir a más errores en este modelo CAP es el factor vegetación, ya que toma un valor 0 cuando la
altura de la vegetación más alta en proyección vertical es mayor de un umbral de 40
o 60 cm, sin considerar que ciertos pastos
leñosos que superan ese umbral de altura, tienen un aprovechamiento en pastoreo
alto, tanto de lo leñoso como de lo herbáceo
que se sitúa en su sotobosque. A pesar de
haberse incorporado en el modelo CAP correcciones para las situaciones de mosaicos
leñosos-herbáceos, aún hay muchos casos de vegetación pastoral con estrato leñoso que experimentan fuertes penalizaciones. La normativa de la PAC considera la posibilidad de corregir estas posibles penalizaciones injustas a través de la figura de las
“prácticas locales establecidas” (ver nota
6), que no sólo consideran las prácticas tradicionales de uso ganadero de pastos leñosos, sino que también incluyen prácticas
importantes para la conservación de hábitats contemplados en las Directivas Hábitats
y Aves (artículo 7 del Reglamento Delegado (UE) 639/2014). Esta posibilidad de acogerse a prácticas locales establecidas debe
justificarse técnicamente, definiendo qué tipos de pasto y qué sistemas ganaderos o
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Pastos permanentes en Picos de Europa. Su pervivencia
está amenazada por intensificación (siega para ensilado y
fertilización con purín o abonos químicos) en unos casos y
abandono en otros. En algunos países y regiones estos
prados semi-naturales de alta biodiversidad han sido
objeto de medidas agroambientales del Pilar II de la PAC.
prácticas se realizan en éstos. Su implementación real en Sigpac no parece sencilla, requiriendo por un lado de una cartografía de vegetación actualizada y con detalle a nivel de recinto, y por otro de la práctica real que el/los ganadero/s declarante/s
de ese recinto realizan para utilizar o conservar ese tipo de pasto leñoso (p.ej. pastoreo
con un tipo de ganado concreto con capacidad ramoneadora, o uso controlado del
fuego, o desbroces, etc.).
Actualmente (abril de 2015) existe una
alarma en muchas zonas de España con
abundancia de pastos permanentes extensivos al comprobar que el nuevo modelo
CAP está produciendo reducciones importantes en la superficie que se puede declarar para la PAC. A los efectos directos negativos, aún por determinar, que esto pudiera
tener por la convergencia en las ayudas recibidas en los ganaderos afectados, se suma la “aparición” de una importante fracción de nuestro territorio sin un aprovechamiento definido claro, sin unos requisitos a
cumplir de condicionalidad7, y con el riesgo
de sufrir transformaciones enfocadas a su
mejora con escaso control por parte de la Administración pública. No olvidemos que se
trata de un territorio de un valor ambiental
superior a la media nacional, tal como queda plasmado en su alta participación en la
Red Natura 2000 de todas las regiones de
España8.
Los cultivos forrajeros en el Pilar I
de la nueva PAC
Uno de los cambios con mayor calado económico en la nueva PAC es el nuevo pago
por prácticas beneficiosas para el clima y el
medio ambiente, conocido como pago verde9. Éste es un pago vinculado a los derechos de pago básico, suponiendo alrededor
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de un 50% de la cuantía de éstos. En el caso de los ganaderos con superficie predominante de pastos permanentes, y con menos de 10 hectáreas de cultivos, el único
requisito que deben cumplir para obtener
este pago es mantener su superficie de
pastos permanentes designados como medioambientalmente sensibles (designación
realizada por las CC.AA).
Sólo en el caso de que se detecte a nivel nacional un descenso por encima del
5% de la proporción de pastos permanentes declarados (con respecto al año 2015),
se exigirá la reconversión a pastos permanentes a los ganaderos que los transformaron a otros usos.
En el caso de los ganaderos con una
superficie de cultivos forrajeros de más de
10 ha, algo habitual en muchos ganaderos
de vacuno de leche, éstos deberán diversificar con al menos dos tipos de cultivo (tres
si tienen más de 30 ha) a la vez en el ciclo
de cultivo (invierno o primavera) que fije la
CC.AA. Esta es una decisión importante de
cara a la gestión de las explotaciones, ya que
la variedad de opciones sobre cultivos forrajeros de invierno es normalmente mucho
mayor (ballico, habas, guisantes, veza, triticale, sus mezclas, etc.) que las opciones
que actualmente se practican en verano,
donde el maíz forrajero es casi siempre la op-
ción elegida por su gran rendimiento productivo y facilidad de conservación como
ensilado. De cara al objetivo de esta medida, parece claro que en estos casos se debería promover la diversificación del cultivo de verano, ya que es el que se muestra
como monocultivo de maíz, con los inconvenientes ambientales que ello conlleva.
Por último, en el caso de los ganaderos con una superficie de cultivos forrajeros de más de 15 ha, el ganadero deberá dedicar un 5% de éstas a superficie de interés
ecológico: barbecho, cultivos fijadores de
nitrógeno, superficie forestada o agrosilvicultura. Las opciones de cultivos fijadores de
nitrógeno o de barbecho se muestran como
fáciles de cumplir por los ganaderos de leche afectados si el ciclo de cultivo fijado es
el de invierno. En otras regiones donde el barbecho es un componente fundamental del
pastoreo de ovino (Aragón, Castilla-La Mancha), y es ejemplo de simbiosis entre el uso
agrícola y el ganadero, parece razonable
que se permita este uso pastoral en el barbecho creado como superficie de interés
ecológico, algo que no queda del todo claro leyendo la normativa.
El PDR y los pastos
El pago básico y el pago verde son las medidas, por importe económico y cobertura,
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más importantes del Pilar I de la PAC. Otras
medidas de este Pilar con efectos importantes en la economía de muchas de las explotaciones con pastos son los cambios en
las ayudas asociadas a la producción10,
con reincorporaciones de pagos acoplados al vacuno de cebo, ovino y caprino,
ayudas adicionales a los jóvenes agricultores11 y el establecimiento de un nuevo régimen simplificado para pequeños agricultores12. Los fondos comunitarios dedicados al Pilar I en Europa suponen un 80% del
total de la PAC, dejando sólo el 20% restante al Pilar II, enmarcado en los Programas
de Desarrollo Rural (aunque también tienen co-financiación nacional y de las CC.AA).
Los programas de desarrollo rural nacionales y regionales (PDRs) están pensados
como planes plurianuales para promover
la competitividad de las actividades agrarias
y la cadena de alimentos, la mejora ambiental, y la inclusión social y mejora económica de las zonas rurales. Estos programas se estructuran en diferentes medidas,
que cada país y región en el caso de España debe planificar según las características de su medio rural y sus prioridades. A
día de hoy no hay ningún programa de desarrollo rural en España aún aprobado para
el nuevo periodo PAC.
Una de las novedades más interesantes contemplada como prioridad en el Reglamento 1305/2013 de Desarrollo Rural es
la transferencia de conocimientos y la innovación en la agricultura, la silvicultura
y las zonas rurales. Esta prioridad se articula a nivel europeo mediante la Asociación
Europea para la Innovación (AEI) en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas creada en 2012. Esta asociación es
la encargada de crear y promover grupos
focales y grupos operacionales que den
forma a proyectos de innovación concretos
que después puedan transferirse al sector.
Los grupos focales son grupos temporales de expertos europeos sobre un tema
específico. Su objetivo es plasmar el estado actual de los problemas y oportunidades,
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las posibles soluciones y las prioridades
sobre proyectos concretos a promover sobre el tema. Como ejemplo más directo de
grupo focal relacionado con los pastos es
el titulado “Rentabilidad de los pastos permanentes. ¿Cómo gestionar los pastos permanentes de una manera que combine
rentabilidad, secuestro de carbono y biodiversidad?”, creado en 2014, y cuyos resultados finales se harán públicos a lo largo de este año.
Por su parte, los grupos operacionales
desarrollarán proyectos para resolver problemas concretos de alguno de los aspectos apuntados por los grupos focales. La novedad de estos grupos operacionales es la
integración en ellos de diferentes actores
(productores, técnicos, investigadores, consumidores, etc.) en un modelo de innovación interactivo. Los grupos operacionales, que posiblemente no se empiecen a formar hasta 2016, podrán financiarse a través de los programas de desarrollo rural
regionales, nacional, o de la convocatoria
europea Horizonte 2020, según se traten
de proyectos a escala regional, nacional o
que integren a varios países europeos respectivamente. I
Conclusiones
l arranque de un nuevo periodo
PAC es siempre complejo para las
Administraciones y los agricultores
beneficiarios. Los cambios propuestos
en el Pilar I de esta reforma persiguen
establecer una renta fija a los
productores cada vez más equitativa y
simplificada, pero con mayores
exigencias ambientales. Tal como ya
ocurrió en el periodo pasado, la
necesaria mejora en la gestión de los
pastos españoles no está garantizada
con estas medidas. Tampoco se
vislumbra que exista una voluntad
clara de acometer estas mejoras
dentro del Pilar II, aunque la inclusión
de la medida de innovación y
formación de grupos operativos
produce cierta esperanza. Para ello, es
necesario potenciar durante este año
la comunicación entre asociaciones de
productores, técnicos e investigadores
para no perder la nueva oportunidad
que se nos brinda.
E
NOTAS
1
Pasto, según la definición de la Sociedad Española para el Estudio de los Pastos (S.E.E.P): “cualquier recurso vegetal que sirve de alimento al ganado, bien en pastoreo o bien como forraje”.
2
El valor del Censo Agrario de 2009 para pastos permanentes (8,4 M de ha) se sitúa entre la superficie total (10,1 M ha) y la considerada
admisible (6,3 M ha) de los recintos SIGPAC de pastos permanentes (usos PS, PR y PA) declarados para la PAC en los últimos años
(datos del Fondo Español de Garantía Agraria -FEGA- de 2015).
3
Un análisis reciente y detallado de pastos y producción ganadera a escala europea es Grasslands and herbivore production in Europe
and effects of common policies. C. Huyghe y col. (2014).
4
Por ejemplo, por UGM, el ovino-caprino de carne siempre tuvo ayudas de la PAC muy inferiores a las vacas nodrizas. Además, a partir de
2010 las ayudas al ovino-caprino se desacoplaron, mientras las asociadas a vacas nodrizas continuaron.
5
Los detalles de este cálculo y los ajustes anuales posteriores conocidos como “convergencia” según la región y la orientación productiva
de las superficies declaradas, se pueden consultar en una de las fichas técnicas recientemente publicadas por el MAGRAMA sobre la PAC
2015-2020 (Ficha técnica sobre asignación de pago básico).
6
Tierra utilizada para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) y que no haya
sido incluida en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más; puede incluir otras especies como arbustivos y/o
arbóreos que pueden servir de pastos, siempre que las gramíneas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes, y, cuando los
Estados miembros así lo decidan, puede asimismo incluir tierras que sirvan para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, según las cuales las gramíneas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos.
Artículo 4.1h de Reglamento (UE) nº 1307/2013.
7
La condicionalidad son obligaciones ambientales y de buenas prácticas agrícolas a respetar en las superficies declaradas para la PAC y en
la salud y bienestar del ganado de los declarantes. Ficha técnica del MAGRAMA nº7.
8
Sin embargo, la gestión del pastoreo en la Red Natura 2000, básico en sus obligados planes de gestión, ha sido en general mínima y
ajustada a un presupuesto también mínimo comparado con el referente a los pagos directos de la PAC.
9
Ficha técnica del MAGRAMA nº 3.
10
Ficha técnica del MAGRAMA nº 4.
11
Ficha técnica del MAGRAMA nº 5.
12
Ficha técnica del MAGRAMA nº 6.
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