OPINION 74 - Hanns-Seidel

"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LAS PREFECTURAS EN EL
NUEVO ESCENARIO
Primera edición, diciembre 2007
D.L. Nº 4 - 1 - 2410 - 07
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
La Paz - Bolivia
CONTENIDO
DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN A LA
ELECCIÓN DE PREFECTOS: EL CAMINO
DE LA DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA
José Blanes Jiménez ………………………………..…11
ESTUDIO DE LA ELECCIÓN DE PREFECTOS DE
2005
Eduardo Leaño Román ……………………………….43
LA RELACIÓN DE LOS PREFECTOS CON EL
GOBIERNO CENTRAL, 2006 – 2007
Erika Brockmann Quiroga …………………………..85
REGIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y
REGIONALIZACIÓN DEL PODER. LOS NUEVOS
PARÁMETROS DE LA POLÍTICA EN LAS
REGIONES
Henry Oporto Castro ………………………………..121
RETOS FISCALES PARA EL NIVEL INTERMEDIO
Marco Zapata Cusicanqui …………………………..141
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
vislumbrar los probables escenarios futuros de la relación entre el
gobierno central, las prefecturas y los municipios. El propósito de
Fundemos, ofrecer análisis de calidad sobre los procesos políticos y
sociales más importantes de Bolivia de manera oportuna y ágil, se
encuentra reflejado en el número 90 de Opiniones y Análisis. Con este
volumen, Fundemos prolonga una reflexión iniciada el año 2005 con
el número 75, dedicado a los preámbulos de la elección prefectural.
PRESENTACIÓN
Bolivia atraviesa una época de cambios políticos que tiene una
de sus mejores demostraciones en la innovación de los procesos
electorales. El año 2004 se celebró el primer referéndum en la historia
democrática del país, cuando se sometió la política energética a
consideración de la ciudadanía, así como de la primera elección, la
municipal, abierta a la participación no sólo de los partidos, sino de
las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas. La elección de
prefectos marcó un nuevo hito. Atribución privativa del presidente de
la República a lo largo de la historia republicana, la designación de
prefectos pasó, en términos prácticos, a ser una decisión popular a partir
de Diciembre de 2005, cuando los votantes escogieron a los nuevos
prefectos departamentales. Esa iniciativa planteada inicialmente por
las instituciones de Santa Cruz, constituyó otro paso importante en el
proceso de descentralización boliviana, adoptada poco después de la
creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos que aumentó de
manera considerable los ingresos de las prefecturas.
Cuando ya se han cumplido dos años de la primera elección
de prefectos, resulta oportuno establecer un balance de los cambios
que ella introdujo en la política y en la administración estatal así como
7
Cinco textos componen el número 90 de Opiniones y Análisis.
Abre el volumen José Blanes, director del CEBEM y conocido
especialista en asuntos de descentralización, con “De la ley de
Descentralización a la elección de prefectos: el camino de la
descentralización boliviana” que distingue las principales etapas de la
transferencia de recursos y competencias del Estado central a las
regiones: las primeras luchas locales, el período que va desde la
aprobación de la ley de Participación Popular hasta 2005 y finalmente
el ciclo que se abre con la elección de prefectos. A continuación, el
sociólogo Eduardo Leaño, investigador en la Corte Nacional Electoral,
estudia los comicios de 2005, prestando especial atención a una
comparación del comportamiento de los votantes en las elecciones
presidencial y prefectural, celebradas de manera simultánea. Luego,
Erika Brockmann, ex diputada nacional y analista de asuntos políticos,
describe en “La relación de los prefectos con el gobierno central, 2006
– 2007", los profundos cambios que ha supuesto la elección de prefectos
para la política boliviana, poniendo las tensiones entre el presidente
Evo Morales y varios prefectos en ese contexto más amplio, señalando
que ellas no se deben únicamente a la pertenencia a filas políticas
contrapuestas. Por su parte, “Retos fiscales para el nivel intermedio”
de Marco Zapata, especialista en temas financieros, reflexiona sobre
las desigualdades en los ingresos, y por lo tanto, en las capacidades
de gestión pública, existentes entre las distintas prefecturas. Finalmente,
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
el sociólogo y especialista en temas de desarrollo Henry Oporto
considera en el artículo “Regionalización de la política y regionalización
del poder” que Bolivia se sitúa en una etapa de transición política en
la cual se acrecienta el poder de las regiones y se recompone el sistema
de partidos.
Con este trabajo, Fundemos subraya la importancia de la
elección de prefectos en la Bolivia del siglo XXI: todos los autores
coinciden en que ella está cambiando la política nacional aunque
quedan pendientes importantes desafíos, en especial la definición de
las competencias, atribuciones, responsabilidades e ingresos de las
prefecturas así como su relación con los niveles nacional y municipal.
Con este nuevo volumen de Opiniones y Análisis los lectores contarán
con útiles elementos para valorar las transformaciones, para entender
mejor el punto de partida y comprender el sentido de las evoluciones
iniciadas con la elección de prefectos.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
9
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
de una fuerte iniciativa societal, de los líderes regionales,
elaborando su propuesta de descentralización y de
incidencia en el Estado.
DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN A LA
ELECCIÓN DE PREFECTOS: EL CAMINO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA
-
La segunda etapa, mucho más corta (1994-2003), se
extiende, desde la Ley de Participación Popular (LPP)
caracterizada por una fuerte iniciativa estatal, hasta la
realización del Referéndum. En esta etapa se distinguen
dos movimientos, el primero en que las organizaciones
regionales desaparecen temporalmente, ante la fortaleza
de la iniciativa estatal, y un segundo movimiento en que
resurgen con fuerza y con nuevas orientaciones. Después
de diez años de silencio, los movimientos regionales
encabezan la lucha contra las amenazas de quiebre del viejo
sistema de partidos políticos hasta tomar en gran medida
el papel de oposición política; pasan del silencio regional
a desempeñar un rol importante a nivel nacional.
-
La tercera etapa transcurre entre en la elección de los
prefectos y el Referéndum del 2 de julio de 2006 hasta
el día de hoy, en que el concepto de autonomía aglutina
los liderazgos regionales y suplen con más decisión y
fuerza la debilidad de los partidos políticos. La
descentralización está definida por los prefectos, aunque
se base en las competencias definidas en el pasado.
José Blanes Jiménez*
Este artículo trata de los cambios operados en los prefectos,
pieza central para evaluar la descentralización, hasta llegar a su actual
imagen. Se divide en tres partes, las que corresponden a tres etapas
en el proceso de descentralización y particularmente de las luchas
regionales en Bolivia. El carácter de los prefectos a lo largo de la
historia se basa en las relaciones que se desarrollaron entre el gobierno
central y las fuerzas regionales, entre las formas de acción del gobierno
central y las luchas de los actores regionales. Cada uno de esos factores
predominó en cada etapa configurando tres tipos de prefectos bien
diferenciados, lo que dio un carácter bien diferenciado a la
descentralización en cada una de las etapas.
Las tres grandes etapas se pueden distinguir:
-
*
La primera etapa va desde el nacimiento de las luchas
regionales hasta la Ley de Participación Popular (LPP) de
abril de 1954 y la Ley 1654 de Descentralización
Administrativa (LDA) del 28 de julio de 1995. Es etapa
Es Director del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios (CEBEM),
La Paz.
11
En las tres etapas se muestran tres facetas diferentes de los
prefectos y su imagen actual. Los prefectos elegidos en 2005 llegaron
para quedarse y el país, como un confuso campo de fuerzas sociales
y políticas, no se podría entender prescindiendo de la importante
incidencia en la política nacional de los prefectos; el país ya no es
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
el mismo desde la elección de los prefectos. Sus enfrentamientos con
el gobierno central han logrado colocar el tema de la descentralización,
del territorio, en el centro de la escena económica, social y política.
No son ya los prefectos de antaño, como tampoco las regiones son
las de antes, éstas comenzaron una nueva hora y será muy importante
lo que la sociedad civil y las organizaciones productivas, políticas,
gremiales, profesionales, entre otras, puedan hacer en la construcción
de su región.
del proceso anterior, a pesar de las enormes diferencias entre
departamentos, tienen en común un rasgo central: oponerse al gobierno
central y extraer de él, mediante presiones, todos los beneficios posibles
que sirvieron para obtener un alto grado de legitimidad a finales de
los 80s. Las políticas de desarrollo regional impulsadas por el Estado
y las tensiones impulsadas desde los movimientos regionales, forman
parte inseparable de la formación nacional moderna.
Para captar el sentido de la situación actual se ha construido,
en los próximos capítulos, el camino que identifica y da sentido a la
lucha de las regiones en su constitución actual en un verdadero
movimiento social y político.
1.
Hasta la Ley de Descentralización
El carácter de los movimientos cívicos y sus instrumentos
político administrativos no se pueden entender fuera del proceso que
les dio origen: las primeras luchas regionales cruceñas (1957) por las
regalías, el posterior gobierno militar con la Corporación Boliviana
de Fomento (desde 1965) y la creación de las Corporaciones Regionales
de Desarrollo (a finales de los 70s).
El gobierno central impulsó la formación de capacidades locales
para la inversión, para la formación de empresarios locales (años 40
a final de los 70). En ese escenario de creación y fortalecimiento del
Estado nacional, los actores locales fueron generando capacidades
locales que aprovecharon de forma diferenciada frente al Estado central;
se fueron incubando los actores cívicos locales que hoy llenan la escena
política de Bolivia. Los movimientos sociales regionales que surgieron
13
Gran parte de los últimos 60 años de Bolivia se resumen en
la historia de las oscilaciones entre los tiempos fuertes o débiles
respectivamente del gobierno central y de los movimientos sociales.
En estas oscilaciones se han construido e impulsando procesos de
descentralización e iniciativas del gobierno central para el desarrollo
regional. Los partidos políticos han oscilado entre ambos con
inclinaciones más claras por el centralismo. En este escenario los
impulsos poderosos de los movimientos sociales regionales han sido
decisivos para la construcción final de la descentralización, por los
cuales se le fue arrancando al Estado, débil y prebendal, parcelas de
la administración, condicionando el comportamiento fiscal del
gobierno. (CALDERÓN, 1983).
La crisis de los 30 y la guerra con el Paraguay, estimuló los
pasos más importantes en la construcción del Estado nacional, frente
a las republiquetas localistas. Pero el mismo proceso por el que se
construyó el Estado nacional fue dando lugar a las regiones, a los
sectores y movimientos cívicos regionales. Probablemente por el tipo
de estado prebendal y centralista que se quiso construir:
-
En un comienzo esta construcción fue de la mano del
nacionalismo militar y dos décadas después de las del
nacionalismo revolucionario, para ser retomado
nuevamente por los militares (1971-1979). (PNUD, 2003).
14
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Fueron décadas de inversión programada desde el Estado
nacional para generar el ambiente que el empresariado
necesitaba para nacer1.
-
-
Desde los años 50s hasta finales de los 70s fueron años
centralistas. Desde esa posición se lleva a cabo la creación
de las Corporaciones Regionales de Desarrollo. Paralelo
a ellas se fueron creando Comités de Defensa de los
Intereses Departamentales, germen de los comités cívicos.
Ese fue un proceso donde predominó como actor el Estado
central con el propósito de generar capacidad de inversión
en las diferentes regiones.
A finales de los años 70 este proceso fue absorbido por
las regiones, sobre todo por aquellas donde se habían
formado actores importantes como fue el caso de Santa
Cruz a la que siguieron posteriormente Chuquisaca y Tarija.
El surgimiento de estos actores regionales está
indisolublemente ligado a la exploración y explotación de
hidrocarburos, a la apropiación de cada acción de
fortalecimiento regional de parte del Estado,
principalmente de la creación de las Corporaciones
Regionales de Desarrollo a finales de 1978. (BLANES,
1991).
La reivindicación de las regalías petrolíferas y de otros recursos
de inversión provenientes del Estado central, fueron el motor que
legitimó las principales luchas de la sociedad regional, estructurada
1
El país hasta finales de los años 40 esta dividido físicamente: la primera carretera
entre Santa Cruz y Cochabamba, ciudad del centro del país, se construye en
la década de los 40 y se asfalta en los años 70.
15
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ésta en torno a los movimientos cívicos. Estos articularon la
argumentación central que los identifica: “la incapacidad del Gobierno
Central y del sistema político de relacionarse y de representar a los
ciudadanos”. Dichas reivindicaciones proponían una descentralización
político administrativa para enfrentar al Estado y a sus limitaciones
centralistas2.
Al lado de los actores sociales regionales (comités de defensa
de los intereses departamentales) reivindicacionistas y corporativos,
los prefectos fueron nombrados por el gobierno, militar durante siete
años (1971-1978) y democrático los siguientes años. El movimiento
partió de los departamentos que contaban con mejores fuentes de
regalías, Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, posteriormente Cochabamba;
se practicaba a través de movimientos sociales de presión frente al
Gobierno central, en la que ocupaba un papel importante la Corporación
de Desarrollo Regional3.
Así es cómo el tema de la descentralización, que era un concepto
confuso, difuso (BOISIER, 1991) y cambiante de sentido, sobre todo
2
Entre los precursores más importantes están los movimientos de los años 50
en Santa Cruz, con lo que se logra que el gobierno central pague a Santa Cruz,
como regalía departamental, el 11% por la producción de petróleo en boca de
pozo. Con esta lógica el departamento logró otras grandes ventajas respecto
al resto del país. Este movimiento se extendió a otros departamentos también
productores de petróleo.
3
Estos movimientos han sido estudiados por José Blanes y Simón Pachano, al
frente de dos equipos del IEE de Ecuador y CERES de Bolivia, en el marco
del estudio sobre Movimientos Sociales Regionales, análisis comparativos entre
Ecuador y Bolivia, donde se analizan las similitudes de los tres pares regionales,
Quito-La Paz, Cuenca-Cochabamba y Guayaquil-Santa Cruz de la Sierra. QuitoLa Paz, diciembre de 1986. La investigación fue auspiciada por el IDRC del
Canadá y se constituyó en pionera en los estudios sobre temas regionales en
Bolivia. Ver CALDERON 1983.
16
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a lo largo de la década del retorno a la democracia (1979 – 1982),
adquirió precisión y sentido, gracias a la intervención de los
movimientos regionalistas; a través de diferentes reivindicaciones en
cada departamento y finalmente en un Proyecto de Ley.
manos de las Corporación Regional de Desarrollo, los verdaderos
gobiernos locales al lado de los cuales estaban los actores sociales.
Se puede hablar así de un trípode que, de una u otra forma, articulaban
las relaciones de las regiones con el gobierno central, particularmente
en sus momentos políticamente más débiles. Hacia finales de la década
de los 80s los comités cívicos convocaban a las bancadas parlamentarias,
al prefecto y a la Corporación para discutir con el gobierno central
el presupuesto departamental de inversión. Así, el prefecto que
nombraba el presidente, tenía competencias muy reducidas pero
representaba un nexo político muy importante con el gobierno central
ya que las Corporaciones eran una suerte de autarquías, que junto con
los comités cívicos presionaban fuerte al gobierno central.
El tema de la descentralización fue una variable clave de la
formación de estos actores regionales, que en su recorrido de la mano
del movimiento reivindicativo se fue perfilando como autonomía. Los
cívicos regionalistas le cargaron con los intereses de los grupos más
fuertes de las regiones, con la defensa y apropiación de las regalías
petrolíferas. Los cívicos apropiándose del tema de la descentralización,
la convirtieron, a través de diferentes reivindicaciones en cada
departamento, en una variable clave en su constitución como actores
regionales, los que en ciertos momentos fueron las piezas centrales
del moderno Estado boliviano4.
Como movimiento desde las regiones frente al gobierno central
sus reivindicaciones marcaron una línea divisoria entre la Bolivia
centralizada en torno a la economía minera y la producción agrícola
industrial de tierras bajas; entre los mineros y pequeños campesinos
minifundiarios por un lado y los productores de algodón, caña, soya,
ganaderos, forestales, con todo su entorno de trabajadores asimilados
a estas actividades.
Hasta 1994, el papel de los prefectos era ser comandante
departamental de la policía. Las funciones de desarrollo estaban en
4
Quizá su principal capital simbólica se ha construido en las luchas por las
regalías a partir de 1957 en que se lucha contra el centralismo del gobierno
de La Paz. Se puede decir que la apropiación de las regalías petrolíferas a partir
de 1957 es el inicio de los movimientos sociales regionales.
17
El concepto de descentralización que se plantea en Bolivia antes
de Ley de Participación Popular, se fue concibiendo en este marco de
relación de enfrentamiento entre las regiones y el gobierno central;
no es concepto desconcentrador sino de autonomía en el manejo de
los recursos departamentales y de presión para aumentar las
transferencias. El prefecto, aunque era una persona de confianza del
gobierno central en este escenario, al mismo tiempo debía gozar de
la confianza de la región. No era el centro del poder de las regiones
sino intermediario político entre la región y el gobierno central.
Este proceso de formación cívica regional que culminó en 1992,
los movimientos cívicos debatieron propuestas junto con representantes
del gobierno, los partidos políticos, la Central Obrera Boliviana (COB)
y representantes del mundo intelectual, el tema de la descentralización.
La discusión llegó hasta la elaboración de un Proyecto de Ley que
permitió mantener al movimiento cívico activo en torno a la discusión
de una serie de puntos centrales relacionados con la adecuación del
Estado en una perspectiva modernizadora. Ya se habían presentado algo
18
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
más de 20 proyectos de ley, los que fueron abandonados, concentrándose la discusión en temas de consenso, que permitieron llegar al
Proyecto de Ley en 1992. Este fue aprobado en grande en el Senado
y remitido para su consideración en la Cámara de Diputados.
Coincidiendo este paso con el final del gobierno de Paz Zamora, el
Proyecto de Ley fue desechado totalmente por Gonzalo Sánchez de
Lozada.
políticos en resolver los temas, postergando su aprobación para la siguiente
gestión de gobierno (1993-1997).
La descentralización que se proponía desde los movimientos
cívicos era de tipo político y su reivindicación central el control total
de los recursos regionales en manos de mecanismos técnicos y cívicos
departamentales 5 . El Proyecto de Ley planteaba un gobierno
departamental en que el prefecto se constituía en una pieza de transición
hacia un gobierno autónomo. Sin embargo, este fue un tema de conflicto
con los partidos políticos por lo que no se llegó a aprobar el Proyecto
en la Cámara de Diputados. (Galindo, 2006).
Quedaban por resolverse temas como la naturaleza y forma de
elección de las asambleas departamentales, las formas de financiamiento,
particularmente en el caso de los departamentos que contaban con menos
recursos, los comités cívicos estaban relativamente satisfechos con lo
avanzado y se habían avizorado algunas alternativas para resolver, temas
como la elección directa de las asambleas, no contempladas en la
Constitución Política del Estado, CPE. Este era el momento culminante
de la etapa de formación de los movimientos cívicos. Los organismos
cívicos departamentales habían avanzado en su presencia departamental
y nacional como nunca en la historia de Bolivia. Cuanto más cerca estaba
la aprobación del Proyecto de Ley, más remisos se tornaron los partidos
5
Como mecanismos técnico administrativos las CORDES y como mecanismos
sociopolíticos los comités cívicos. El prefecto debería ser elegido con al menos
una parte de la Asamblea Departamental.
19
Pero el Proyecto de Ley sirvió como una suerte de línea de base,
de referente de la discusión de los temas centrales. Ello permitió palpar
los desafíos que la descentralización implicaría para los partidos
políticos y el propio Estado; desde el lado de éstos era muy poco
apetecible iniciar reformas que implicarían la redefinición de sus
estructuras institucionales y su necesaria democratización interna.
La situación de las CORDES era muy desigual de un
departamento a otro y gran parte de las discusiones durante 1982 se
referían a la necesidad de mecanismos de compensación requeridos
por un proceso que, por lógica, debería de ser diferenciado, progresivo
y concertado; desafío que superaba con mucho la capacidad de gestión
del gobierno nacional.
Las propuestas de los opositores a la descentralización política
se fortalecieron y los organismos internacionales insistían en una
descentralización administrativa o una suerte de desconcentración.
(EMSO-Descentralización, 1988). El Proyecto de Ley no pasó a su
aprobación en la Cámara de Diputados y quedó en suspenso hasta el
nuevo gobierno que iniciaba su periodo en 1993. Este proceso o fase
terminó definitivamente, ya que la propuesta estatal de la participación
popular (1993-1997) le arrebató todas las armas, cerró la puerta para
una descentralización política mediante la reforma de la CPE de 1993.
Los prefectos existentes no podían ser la base del nuevo proceso
diseñado por el Proyecto de Ley ya que sólo representaban al gobierno
central y no tenían ni experiencia ni capacidades administrativas
regionales. El Proyecto les otorgaba funciones superiores, de gobierno
20
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
regional, con lo que se introducía la tensión por su elección frente al
gobierno central.
La iniciativa estatal de la descentralización administrativa
El segundo golpe al movimiento descentralista de los
movimientos cívicos se llevó a cabo mediante la Ley de Participación
Popular (LPP) con la eliminación de las Corporaciones Regionales de
Desarrollo y se afectó seriamente a los movimientos cívicos que
dependían en buena parte de ellas. (MOLINA, Carlos Hugo. 1994).
Se distingue dentro de este periodo dos momentos: la iniciativa
estatal de desarticulación de las regiones y sus movimientos regionales
y el momento de rearticulación de éstas y sus actores en los momentos
de la crisis del Estado que las debilitó.
El tercero, un año después, con la promulgación de una Ley
de Descentralización Administrativa (LDA) diseñada para evitar
cualquier tipo de descentralización política y que por el contrario
pudiera ser controlada por el gobierno central.
2.
2.1
La Ley de Participación Popular y la Ley de
Descentralización Administrativa
La etapa que sigue, fue de definiciones políticas contra todo
lo avanzado hasta entonces en lo que se llamó la descentralización de
los cívicos. Se caracterizó por una fuerte iniciativa del gobierno central
y la anulación de la capacidad regional para imponer un modelo de
descentralización basado en los gobiernos municipales. (MOLINA
Monasterios, Fernando. 1997). La respuesta política de Gonzalo
Sánchez de Lozada al tipo de descentralización que se proponía en
el Proyecto de Ley (1992) del gobierno de Jaime Paz Zamora (19871993) se llevó a cabo a través de tres golpes certeros:
El primero fue la reforma de la Constitución Política del Estado
(CPE) de 1994 en que se definió al prefecto como jefe del Ejecutivo
Departamental, el que debe ser nombrado por el presidente de la
República6.
6
ARTÍCULO 108. - El territorio de la República se divide políticamente en
Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y Cantones. ARTÍCULO
21
Con la Reforma a la CPE y la LPP el Estado estableció una
nueva territorialización, no sólo del aparato administrativo, sino también
de institucionalidad de la sociedad civil y su relación con el Estado.
Se constituyeron, no sólo municipios, sino que a su interior se dividió
el territorio mediante la constitución de las Organizaciones Territoriales
de Base (OTB) y los Comités de Vigilancia (CV), con competencias
definidas por ley en la planificación y la fiscalización municipal. Los
nueve departamentos se fraccionaron mediante la implementación de
327 municipios, los que al ser elegidos se enfrentan en una buena
proporción como de oposición a las prefecturas expresión del gobierno
central. A pesar de la influencia del gobierno central, ello no implicó
que la mayoría de los municipios se constituyeran en oficialistas. Por
el contrario, con ello se dio inicio a una era de fragmentación y
dispersión política que abrió puertas a otras formas de liderazgo que
109. - I. En cada Departamento, el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra
por un Prefecto, designado por el Presidente de la República. II. El Prefecto
ejerce la función de Comandante General del Departamento, designa y tiene
bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los Corregidores
en los cantones, así como a las Autoridades Administrativas Departamentales
cuyo nombramiento no esté reservado a otra instancia.
22
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
cambiaron el escenario regional y nacional, dando apertura a lo local
en el campo político. (BLANES 2003 y 2007).
cada vez más de los municipios no oficialistas. El resultado final es
que mientras se distancian los municipios del gobierno central,
consolidándose los liderazgos municipales, se deteriora la coalición
de gobierno y con ella los prefectos.
Desde entonces el nivel intermedio del Estado se lo concibió
y moldeó para enfrentar el resultado autónomo de los municipios. El
gobierno pensaba que con la creación de los municipios fortalecería
su poder central disminuyendo el poder de los departamentos y no fue
así. La Ley de Descentralización que se aprobó poco después de
elegidos los alcaldes, en el intento de ejercer algún nivel de mediación
entre el gobierno central y los municipios, selló el carácter de los
prefectos. El prefecto, con un nivel de ejecutivo departamental y
representante del gobierno central, contó con “carteras
departamentales” que guardaban una relación casi exacta del Ejecutivo
Nacional.
Aunque se logró en un inicio que todos los prefectos
pertenecieran al partido del presidente, la distribución interna de cargos
de segundo nivel reflejaba, a semejanza del gobierno central, el amplio
abanico de los partidos políticos de las sucesivas coaliciones de
gobierno. Ello disminuyó, no sólo el poder del prefecto sino también
el tipo de relación con las fuerzas regionales.
Aprobada la LDA se nombra al prefecto como representante
del presidente de la República y se le proporciona un Consejo
Departamental, nominado por las alcaldías del departamento. El
prefecto asume todas las funciones de la antigua Corporación de
Desarrollo y corta los flujos de recursos que emanaban de éstas hacia
los comités cívicos. El Consejo Provincial nombrado por los municipios
no se convirtió en un vínculo entre el nivel intermedio del Estado y
el nivel local, por el contrario, aquel se convirtió en un mecanismo
para la manipulación fácil del prefecto, aislándose por consiguiente
23
El gobierno central es el responsable de las políticas nacionales,
así como de definir las normas técnicas, manteniendo, nominalmente
el principio de unidad en la prestación de servicios sociales. La ejecución
de estas responsabilidades, desde el inicio del proceso de
descentralización administrativa en 1996, fue una atribución de las
prefecturas: se hacen cargo de administrar, supervisar y controlar, por
delegación del gobierno nacional, los recursos humanos y las partidas
presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales
de educación, salud y asistencia social a nivel regional, tal como señala
la Ley 1654. De estas funciones dependieron las inversiones de
programas y proyectos consignados en el marco del Plan Departamental
de Desarrollo, entre los que se encuentran la construcción y
mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos proyectos
concurrentes con los gobiernos municipales.
Estas funciones se complementaron con las funciones asignadas
a la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano, a través del D.S.
24206 de Organización del Poder Ejecutivo a nivel departamental; en
el mismo se asigna funciones relacionadas con la formulación y
ejecución de programas y proyectos en materia de salud, educación,
cultura y deportes; las prefecturas canalizan recursos de inversión a
nivel regional.
La iniciativa del gobierno a través de la Ley de Participación
Popular tuvo gran aceptación, dados los avances que ella representó
para el país; algunos de los más importantes en la descentralización
municipalista:
24
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
Un marco legal e institucional para el nivel local
-
La participación de la sociedad en la planificación
municipal
-
Mecanismos de financiamiento de la inversión municipal
Todo el proceso de implementación de la LPP se presentó como
la mejor opción de descentralización. Prácticamente la única posible
para Bolivia. (MOLINA, Carlos Hugo. 1994). Los avances en materia
de la descentralización departamental fueron obviamente menores;
pero el principal, para el objetivo del gobierno fue el de aislar y debilitar
al movimiento cívico, que surgió en el momento preciso de la crisis
del sistema político. Con ello dejó desguarnecidos los intereses de las
regiones del Oriente frente a las propuestas de los movimientos sociales
del Occidente, en un momento de debilidad del sistema político que
los protegía.
Por todo lo anterior, un año después de la LPP, la aprobación
de la descentralización administrativa departamental no ponía en peligro
el centralismo y el protagonismo presidencialista. El prefecto preside
el Ejecutivo Departamental y es elegido por el presidente de la
República; está acompañado por un cuerpo de consejeros (sucedáneo
de lo que podría ser una Asamblea Departamental) que fueron
nombrados por los municipios a razón de un representante por cada
provincia. Ni asomo de representatividad y por consiguiente de
responsabilización ciudadana. (BLANES-YAÑEZ 1999, MAYORGA,
2000). Al no ser elegidos sino sólo nominados, los poderes de
fiscalización de los consejeros, mencionados por la LDA, carecen de
valor real; sólo teóricamente pueden fiscalizar al prefecto.
25
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La Prefectura administra casi el 50% de la inversión nacional
y de importancia en sectores de educación y salud. Comparado con
las prefecturas anteriores y las CORDES reúnen el grueso del empleo
público de Bolivia, y en un primer momento debilitó como nunca a
las regiones como actores de su desarrollo. No cumplió con el rol de
las Corporaciones ni las sustituyó. El regionalismo buscó a partir de
entonces otros temas y caminos frente al gobierno central, sin mucho
éxito.
Han sido muchas las críticas en tonos diversos y algunas muy
duras. Los productos y servicios de las prefecturas, de mala calidad,
“extemporáneos e inerciales”, “ajenos” a la aspiración ciudadana por
una mejor vida, “circulan desentendidos en la búsqueda de un impacto
en el largo plazo de la región y, por si fuera poco, vienen
manufacturados por funcionarios públicos prefecturales
legendariamente descalificados, groseramente partidizados y todo
bajo sospecha de una endémica falta de transparencia”. “Como si
fuera poco el gasto total del nivel prefectural boliviano se acerca
prácticamente a la mitad de la inversión pública de nuestro Estado”.
Es “un torrente que amarga pensar que fluyan (tantos recursos) en
medio de tanta desidia y oscuridad” (BARRIOS. 2003).
En esta etapa las regiones y sus sistemas de liderazgo alcanzaron
el momento más crítico de su historia. Sus gobiernos, prolongación
del presidencialismo centralista y del prebendalismo político de los
partidos del gobierno no lograron resolver los problemas técnicos del
nivel meso del Estado. (BLANES. 2006).
El prefecto recibió todo el rechazo que se concentró contra
el Gobierno Central.
26
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El fracaso de la prefectura como “resolvedor” de demandas
sociales, tanto las sectoriales (salud, educación, saneamiento
básico) como aquellas referidas a las externalidades del desarrollo
económico, del medio ambiente, saneamiento de tierras, empleo,
pobreza.
La búsqueda de soluciones mediante mancomunidades
municipales no hizo más que alargar la agonía de las regiones
y de soluciones al gobierno meso. Uno de los actores que podrían
haber intervenido en la búsqueda de soluciones a la crisis, no
lo pudo hacer.
Esta situación afectó no sólo al prefecto sino también a
los comités cívicos; durante el año 2003 se llevó a cabo en Sucre
un Congreso Nacional de comités cívicos, intrascendente.
2.2
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
Desde el año 2000 surgieron manifiestos de dirigentes
indígenas del Altiplano para reformar el país en torno a
los valores aymaras y su cosmovisión. Ello puso en alerta
a los dirigentes de la hoy llamada media luna.
-
Con las elecciones de 2002 y el importante ascenso del
MAS y el MIP se inicia una época de confrontaciones que
pusieron en duda todo lo construido en tiempos de
democracia. Aunque no existía aún una propuesta de
cambio muy precisa generó una fuerte polarización entre
occidente y oriente.
-
En febrero del 2003 en enfrentamiento entre Policía y
Ejército pusieron de manifiesto el vacío de poder que
dejaba el sistema político, alentando a los dos bloques de
oriente y occidente a fortalecer sus posiciones.
-
Los acontecimientos de octubre de 2003, que acarrearon
la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada fortalecieron
la situación de febrero polarizando más que nunca el
escenario de fuerzas del país.
-
Los niveles de confrontación se profundizaron durante el
gobierno de Carlos D. Mesa concretándose en las célebres
dos agendas estrechamente relacionadas entre sí desde
hacía ya más de tres años: la agenda del MAS con la
Nacionalización de los Hidrocarburos y la Asamblea
Constituyente y por parte del oriente la agenda se concentra
en la consigna por las autonomías departamentales.
-
En el transcurso de la confrontación, que estaba alimentada
por una fuerte emergencia social y confrontación ideológica
entre ambos frentes, se fue debilitando extraordinariamente
Crisis política y los antecedentes de las autonomías
Desde el año 2000 se hizo evidente la crisis del sistema político,
apareció la crisis económica, a lo que se agregaron grandes debilidades
en la gestión del gobierno del General Banzer y Jorge Quiroga, los
conflictos sociales con los cocaleros. Estas entre otras circunstancias
llevaron a agrandar la emergencia de movimientos sociales y su alto
impacto político. Estos, hoy reunidos en torno al MAS y los movimientos
regionales de defensa de la institucionalidad en torno a la llamada media
luna, llenaron la escena política opacándose aceleradamente la presencia
de los partidos políticos y con ello la imagen del prefecto que arrastró
las dificultades del sistema político. (BLANES. 2007).
Un recuento de eventos que legitimaron esta confrontación que
se hará posteriormente más nítida, entre movimientos sociales del
occidente y movimientos regionales del oriente.
27
28
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
la legitimidad del presidente Carlos D. Mesa, quien llegó a
ofrecer a los cívicos de Santa Cruz la elección de los prefectos.
En esas nuevas condiciones, la autonomía, por un lado y
Asamblea Constituyente, por el otro, se constituyeron en la base de
las llamadas “dos agendas”, que llenaron de contenido a las luchas
de los años siguientes.
La formulación de las propuestas de autonomía y la elección
de prefectos no se entienden sin los resultados de las elecciones del
2002, la crisis de enero de 2003, de los acontecimientos de octubre
de 2003 y de enero de 2004. Las palabras claves serán “autonomía”,
Nacionalización de los Hidrocarburos y Asamblea Constituyente. Los
movimientos sociales fueron tan importantes que llenaron de contenido
al MAS y sus propuestas de reforma del país, y por su lado la autonomía
que se planteó como respuesta antagónica o de contención de estos
movimientos sociales en su intento de cambiar el país, se constituyó
en el germen de una oposición no partidaria sino social regional.
En todo ese escenario de acción resalta el olvido de los viejos
prefectos, el bajo perfil de los prefectos; en un momento en que la
confrontación se tornaba más nacional, éstos eran enfrentados por uno
y otro bando. Por ejemplo, la dureza de las fuerzas regionalistas
cruceñas contra el entonces prefecto de Santa Cruz, Carlos Hugo
Molina.
Durante el mes de enero de 2005, el ofrecimiento de parte del
Presidente Carlos D. Mesa a los cívicos de elección de los prefectos,
llegó en uno de los momentos de más bajo prestigio y presencia de
éstos. La crisis del gobierno no les dio una nueva imagen a éstos, por
el contrario su crisis los arrastró también a ellos. La LDA no les daba
el chance de recuperar un rol activo en la descentralización. Sin
29
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
embargo, el ofrecimiento de su elección, que llegó en uno de los
momentos más críticos del Estado, se convirtió en el hecho político
más importante y trascendental de los últimos años y con mayor
incidencia en la vida política del país. (BLANES. 2006).
Pero será la elección de prefectos en diciembre de 2005, evitada
durante todo el periodo anterior, la que marcará el punto de inflexión
en la historia de la descentralización política de Bolivia. Desde ese
día la figura del prefecto elegido, llegó para quedarse y con él las
autonomías alcanzaron tanta fuerza y consistencia en el país que
condicionaron todo el accionar político del país hasta el punto de
trastocar el funcionamiento de la propia Asamblea Constituyente. Este
hecho tendrá casi tanta importancia que la propia LPP. Con lo que
terminó el ciclo de la LDA y se saltó de facto lo establecido en la
Constitución Política del Estado. Si antes fue el gobierno central el
que generó prefectos anti descentralización político administrativa, la
crisis ha sido la que llevó a los prefectos a constituirse en los baluartes
para restaurar el poder perdido por los comités cívicos.
Pero desde 2003, por dos años en el escenario, la emergencia
regional de tierras bajas organizó la confrontación política frente a una
sucesión de gobiernos que ya no garantizaban, si nos atenemos a sus
discursos, el orden y el poder en el país.
3.
De la elección de los prefectos al referéndum por las
Autonomías y la Asamblea Constituyente
El hecho trascendental en materia de descentralización fue la
elección prefectural, por la que llegó a condicionar seriamente la
victoria electoral del partido de gobierno, la más alta concentración
de votos de toda la historia de Bolivia. Una victoria sin precedentes
30
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
es contrarrestada de raíz por la pérdida de seis de las nueve prefecturas.
Entre otras aspiraciones políticas, posiblemente sea esta situación la
que haya condicionado la decisión del gobierno del MAS de acumular
más poder del logrado en las lecciones. Para ello se decidió ir
rápidamente a la Asamblea Constituyente, lo que estaba condicionado
por la oposición a la llamada al Referéndum.
CUADRO GENERAL DE PREFECTOS
A cierta distancia de los hechos pareciera que era inevitable que
el gobierno de Evo Morales Ayma decidiera oponerse a las autonomías
y consolidar su imagen convirtiendo en un plebiscito la votación por
el NO en Junio de 2006, en el referéndum por las autonomías. El
presidente ganó con el NO y consiguió, no como un efecto buscado,
que el SI consolidara el frente de oposición al gobierno, el que se
concentró en la victoria innegable de la Constituyente.
Ya habían sido elegidos seis prefectos no oficialistas de los
nueve departamentos, con lo que se pone de manifiesto la debilidad
del MAS cuando se trata de la votación en las grandes circunscripciones,
prefectos y senadores, mientras que ganó en las pequeñas, municipios
(2004), diputados (2005), Asamblea Constituyente (2005).
El análisis de esta situación le llevó indudablemente a luchar
contra el SI a las autonomías y desde entonces a combatir a los
departamentos, vale decir, prefectos y Senado. A pesar del riesgo, que
implicó el fortalecimiento de la oposición, desde ese momento esta
definición caracterizó la política del MAS, en la Asamblea
Constituyente, en la relación entre el Ejecutivo y los prefectos, en la
relación entre los movimientos sociales del MAS frente a los cívicos.
Así se enfrentaron desde entonces el MAS y la “Media Luna”.
¿En qué están las regiones ahora?
31
Prefectos Departamento Relación con
electos en
el Gobierno
2006
Central
Santa Cruz
Rubén
Oposición
Costas
Ernesto
Suarez
Sattori
Leopoldo
Fernández
Beni
Oposición
Pando
Oposición
Mario
Cossío
Tarija
Oposición
Manfred
Cochabamba Oposición
Reyes Villa
David
Sánchez
Chuquisaca
Oficialista
José Luis
Paredes
La Paz
Alberto
Aguilar
Oruro
Variable:
Oposición y
aliado
Oficialista
Mario
Virreira
Potosí
Oficialista
Relación con las Identificación
organizaciones
política
cívicas
Estrecha
Asociación
coordinación
Ciudadana
Agrupación
con otros
prefectos
Consejo
Nacional y
Democrático
Estrecha
PODEMOS
Consejo
coordinación
Nacional y
Democrático
Estrecha
PODEMOS
Consejo
Nacional y
coordinación
Democrático
Estrecha
ENCUENTRO
Consejo
coordinación
Nacional y
REGIONAL :
CAMINO AL CAMBIO Democrático
Consejo
Estrecha
ALIANZA
coordinación
Nacional y
UNIDAD
COCHABAMBINA Democrático
No coordina
Negocia por
MAS
su cuenta con
el gobierno
Negocia por
Intenta coordinar PODEMOS
su cuenta con
el gobierno
Negocia por
Coordinación
MAS
su cuenta con
el gobierno
Negocia por
Enfrentamiento MAS
su cuenta con
el gobierno
En este momento dos figuras son inseparables en el país, el
departamento y sus élites cívicas, por un lado y los prefectos elegidos
por el otro. Son dos partes de un mismo proyecto de defensa frente
a una Asamblea Constituyente que ha dado señales de querer volver
a cero a las autonomías y a los prefectos para mantener el poder logrado
en 2005 por el gobierno central. En este sentido las regiones como
32
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
espacios de poder departamental llegaron a su más alto nivel y con
él cambió el sentido y el concepto del proyecto de descentralización.
Ello, de la mano de sus actores más importantes, los prefectos.
al actual gobierno. Entre los elementos más importantes que han
contribuido a ello destacan:
Esta vez el poder acumulado en las regiones no se constituye
como antes de 1993, con el apoyo mutuo entre Corporaciones
Regionales de Desarrollo y Comités Cívicos. Ahora juegan un papel
importante, la Prefectura y los Comités Cívicos, donde el prefecto es
una pieza central.
Indudablemente concurre un factor primordial en esta situación
la distribución de recursos que desde la LPP y posterior LDA se
consagró por ley a favor de las prefecturas. Este factor que jugó
fuertemente a favor del centralismo, se convirtió en este momento en
un factor clave en la fortaleza del movimiento autonomista y del
fortalecimiento del poder de los prefectos. A ello se le suman los
recursos adicionales logrados por las presiones regionales. Los
movimientos cívicos, en su lucha frente al gobierno central, se han
constituido en poderes políticos de facto, especialmente en las regiones
de tierras bajas, donde se encuentran los principales yacimientos de
hidrocarburos, las grandes propiedades agrícolas, ganaderas y
concesiones forestales, así como las principales concesiones de
territorio a favor de los pueblos originarios, los llamados Territorios
Comunitarios de Origen (TCOs). Estos actores, en un contexto de
debilidad en la construcción de un Estado nacional, centralista y poco
eficiente, cobran mayor importancia, impulsando procesos de
“descentralización de facto".
-
Elaboración de una propuesta de descentralización en la
forma de autonomía departamental con altos niveles de
definición. La propuesta ha dado lugar a una serie de
eventos de discusión y publicaciones que han guiado la
conceptualización del tema en el país. (Galindo. 2006).
-
Enfrentamiento al gobierno e imposición del Referéndum por
las autonomías como condición para la aprobación de la Ley
de Convocatoria a la Constituyente, para lo que se desarrolló
un cabildo masivo en el departamento de Santa Cruz.
-
Victoria de la propuesta autonómica en cuatro de los nueve
departamentos.
-
Avance de la propuesta autonómica en los departamentos
de Cochabamba, Chuquisaca y Potosí, donde había ganado
el NO.
-
Conformación de instancias supradepartamentales de
defensa no sólo de la autonomía sino de la democracia y
de temas nacionales como el de la capitalía en la Asamblea
Constituyente.
-
Aumento extraordinario del flujo de recursos a raíz del
aumento del IDH.
Esta etapa de emergencia y fortalecimiento del movimiento
cívico culmina en una serie de manifestaciones que van generando un
imaginario social, el de ser considerados la verdadera oposición política
La fortaleza de las regiones se observa en los esfuerzos del
propio gobierno del MAS concentrado en la lucha contra las autonomías,
entre los que destacan algunos hechos como:
33
34
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
Posibilitar la reducción de los alcances de las autonomías
en la nueva Constitución Política del Estado si es que ésta
se aprobaba por mayoría absoluta.
-
Propuesta de un número variable de autonomías del mismo
nivel que las departamentales y las municipales.
-
Limitaciones a los prefectos en las acciones de salvataje
en las emergencias de la inundación del fenómeno del niño,
ocupando su papel el gobierno central y las FF.AA.
-
Distribución de recursos de donación a los municipios de
todo el país fortaleciendo así la figura del municipio.
-
Propuesta de recorte del IDH a las prefecturas y aumento
de la participación en el mismo de parte de los municipios.
-
Manifestaciones populares encabezadas por el propio
presidente en departamentos donde hay prefectos de
oposición.
En el momento más alto del movimiento cívico en la historia
del país, este actor social ha logrado un alto apoyo de la población
no sólo en los departamentos del oriente sino también en el resto del
país, en momentos en que ha recibido los más grandes ataques de parte
del gobierno central. El apoyo al SI en el Referéndum ha alcanzado
casi el mismo nivel del NO impulsado por el gobierno del MAS.
A más de 13 años de intentos de parte de todos los gobiernos
anteriores por construir prefectos a medida y semejanza del gobierno
central, el resultado ha sido de una marcha incontenible de su poder
en la construcción de las regiones y de éstas como ejes constitutivos
35
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
de la unidad y diferenciación del país. Todo ello ocurrió en los momentos
en que más se esforzó el gobierno central en caminar contra la
descentralización político administrativa. Esta vez la descentralización
y consiguientemente el rol de los prefectos no es producto del Estado
sino contra él.
Las futuras regiones podrían ser espacios en la construcción
de consensos y acuerdos sociales, pactos sociales muy difíciles a nivel
nacional. Si esto es teóricamente posible, incluso con la terrible ausencia
de institucionalidad estatal con las que tendrá que luchar el
departamento, ello sólo ocurrirá si las instituciones sociales, económicas
y políticas se lo proponen como proyecto político regional. Esto es
posible, no es fácil, pero es un asunto de vida o muerte, porque si esto
falla el país queda temporalmente sin oposición debido a la debilidad
de los partidos políticos en el nivel nacional.
Aunque los vientos son favorables a los nuevos prefectos, su
nueva configuración necesita de una reglamentación pactada que esté
reforzada por un consenso nacional que regule la relación entre los
niveles políticos y los administrativos. En este momento existe, por
la necesidad de enfrentar al gobierno central, una peligrosa confusión
entre lo cívico y lo estatal en los departamentos.
Frente al gobierno, los cuatro departamentos de la llamada
media luna han logrado articular la conformación de la Junta
Autonómica de Bolivia y el reciente Consejo Nacional Democrático
que articula a siete de los nueve departamentos del país. La primera
ha sido creada para articular las propuestas de descentralización y el
CONALDE para defenderse del ilegal recorte del Impuesto Directo
a los Hidrocarburos y defender otros recursos para los departamentos.
36
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La historia de la descentralización en Bolivia ha estado plagada
de actos “de facto”, que arrebataron recursos y competencias al gobierno
central. Si el país logra superar el actual proyecto centralista y logra
articular las iniciativas y derechos regionales, el tema de las regiones
dejará de verse como los 13 años perdidos para convertirse en algo
ganado en un enfrentamiento que en estas condiciones sí habrá tenido
sentido.
logrando consensos sociales importantes. Pero mucho más, son las
piedras fundamentales en la construcción de una oposición a un proyecto
de país que aún no termina de perfilarse a pesar de la histórica votación
a favor de Evo Morales. Los prefectos, allí donde no son oficialistas,
son el brazo administrativo del instrumento social y político que son
los movimientos regionales.
La actual división entre prefectos oficialistas y de oposición
independientes no nos da una imagen de los derroteros que mañana
pueda seguir la descentralización. Por el momento todo depende de
las personas de los prefectos electos y de su relación con los
movimientos cívicos o con el gobierno. No existe un proyecto de
acuerdo nacional que facilite un estatuto de referencia para la diversidad
de regiones. Hasta ahora todo depende de la voluntad del prefecto.
Se requiere de un estatuto, de descentralización, de autonomías,
que defina competencias básicas, que regulen los desequilibrios entre
el poder regional en ascenso y el gobierno nacional, que permita
establecer reglas de juego mínimas de convivencia entre prefectos y
éstos con el nivel país. De lo contrario, el fantasma muy presente de
la descentralización “de facto” se va convirtiendo en un desenlace
inevitable, incluso sin necesidad de los desacatos anunciados a una
futura Constitución Política del Estado.
Las diferencias entre departamentos son tan grandes, como lo
son su incidencia política y su rol político en el conjunto de los
departamentos. Detrás de cada prefecto los movimientos cívicos que
son el motor de lo regional, fueron transformando y proporcionando
identidad a cada uno de los departamentos.
El perfil del nuevo prefecto se ha moldeado en los desequilibrios
entre dos expresiones de legitimidad hoy bien definidas en el país: la
del presidente de la República, por un lado, y de las regiones y dirigentes
cívicos, por el otro. Este encuentro y enfrentamiento entre las dos
legitimidades marcará la época actual y el carácter de sus problemas.
Las regiones (departamentos) no podrán quedarse al margen
de lo que haga el prefecto, éste fue elegido, no como parte de una lista,
es él, la persona elegida con lo que ello implica de legitimidad, legalidad
y responsabilidad civil pública. La ciudadanía los eligió con mayor
votación que el presidente de la República y las fuerzas de las regiones
han ido haciendo de ellos los defensores de los intereses de su región
37
38
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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41
42
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ESTUDIO DE LA ELECCIÓN DE PREFECTOS DE 2005
descentralización y participación democrática y se ha constituido en
un eslabón importante dentro del proceso mayor que es la
reconfiguración del Estado nacional.
Eduardo Leaño Román*
Considerando que las elecciones de prefectos se realizaron de
manera simultánea a la del presidente, el presente trabajo tiene como
objetivo explicar los resultados de la elección de prefectos a partir de
la correlación entre los votos que favorecieron a los candidatos a la
presidencia y los que beneficiaron a los postulantes al cargo de prefectos.
Así, desde esta perspectiva analítica sostenemos la hipótesis de que
en los departamentos donde ganó el MAS1 (Oruro, Potosí y Chuquisaca),
el liderazgo de Evo Morales ha influido significativamente; en cambio,
donde triunfaron otras organizaciones políticas la influencia de los
candidatos locales ha determinado dichas victorias. Desde este sencillo
punto de vista, la decisión de voto para prefectos puede ser entendida
como el resultado de la preferencia por un líder nacional o como
consecuencia de la preferencia de un líder local.
El 18 de diciembre de 2005, los bolivianos hemos concurrido
a las urnas no sólo para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores
y Diputados sino también para elegir directamente a prefectos en cada
uno de los nueve departamentos. Esta fue la primera vez que la máxima
autoridad a nivel departamental ha sido elegida democráticamente.
Tres razones destacan la importancia de la elección de prefectos.
La primera, se trata de una elección orientada a profundizar el proceso
de descentralización política y administrativa que se venía
implementando en el país hace más de una década. La segunda, el
recurrir al voto ciudadano para la elección de prefectos ha significado
un paso trascendental en la ampliación de la democracia, la población
participa directamente en la conformación del poder público que es
la prefectura. Por último, no se debe olvidar que la elección de prefectos
ha sido una respuesta a la persistente demanda de mayor
*
Licenciado en Sociología en la Universidad Mayor de San Andrés. Diplomado
en Evaluación y Acreditación en Educación Superior (EMI). Diplomado en
Aprendizaje Cooperativo con Estilo Salesiano y la nueva Tecnología Informática
en Educación Superior (Universidad Salesiana de Bolivia). Docente en las
Universidades Salesiana, Central y San Andrés. Actualmente es Coordinador
de la Unidad de Análisis e Investigación de la Dirección Nacional de Educación
de la Corte Nacional Electoral.
43
A fin de cumplir con este propósito, utilizaremos el coeficiente
de alternancia (CA); se trata de un índice estadístico que permite medir
la relación entre dos variables cuantitativas, en este caso: los votos
del candidato a prefecto con los votos del candidato a presidente de
la misma organización política. El cálculo de este índice se efectúa
aplicando la siguiente fórmula:
CA =
1
votos por prefecto
votos por presidente
La descripción de las siglas de las organizaciones políticas se encuentra en la
última página de este trabajo.
44
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Si CA = 1, el índice muestra una igualdad absoluta entre los
votos del candidato a prefecto y los votos obtenidos por el candidato
a presidente. Ambos recibieron, más o menos, el mismo respaldo
electoral.
sometimiento. Del centralismo. La agenda de junio. La agenda de todos
los meses. De todos los pueblos. La agenda de la nueva Bolivia. La
agenda de la Autonomía. La agenda del Trabajo. ¡Nuestra propia
agenda! (…) Ha llegado la hora de gobernarnos a nosotros mismos.
De elegir en forma directa y democrática a nuestras autoridades
departamentales”. Como se observa el pedido de elección de prefectos
figura explícitamente en la “agenda de junio” de 2004.
Si CA = 0, o tiende a 0 (cero) es un índice que señala que el
candidato a prefecto ha recibido menos votos que el candidato a
presidente.
Si CA > = 2, es un índice que indica que el candidato a prefecto
ha conseguido el doble de votación en comparación con el candidato
a presidente.
El artículo está dividido en cinco secciones. La primera presenta
un breve resumen de las sucesivas convocatorias que culminaron en
la realización de las elecciones de prefectos del 18 de diciembre de
2005. La siguiente sección trata de explicar la victoria electoral del
MAS en los departamentos de Oruro, Potosí y Chuquisaca. En la tercera
intentamos comprender los triunfos electorales de PODEMOS en La
Paz, Beni y Pando. La cuarta desarrolla la explicación de los éxitos
de Rubén Costas Aguilera de APB en Santa Cruz, de Manfred Reyes
Villa de AUN en Cochabamba y de Mario Cossío Cortez de CC en
Tarija. Finalmente, la última sección es de conclusiones.
1.
Convocatorias para la elección de prefectos
En el cabildo del 22 de junio de 2004, convocado por el Comité
Cívico de Santa Cruz, su presidente, Rubén Costas, decía: “Hemos
venido a proponer una nueva agenda. Ya no la agenda de octubre. Ya
no la agenda del bloqueo. De la imposición. De la violencia. Del
45
No obstante la amplia convocatoria de aquel cabildo, los
organizadores no consiguieron que el gobierno central atienda su
principal demanda. Sin embargo, siete meses después la elección de
prefectos fue reivindicada por otro cabildo celebrado el 28 de enero
de 2005 y organizado nuevamente por el Comité Cívico de Santa Cruz.
En esta oportunidad, se conformó la Asamblea Provisional Autonómica
con el mandato de convocar a un Referéndum autonómico vinculante
y a elecciones de prefectos en todo el país, en caso que el gobierno
nacional no lo haga. Una consecuencia inmediata de este cabildo fue
que, ese mismo día, Carlos Mesa Gisbert promulgó el Decreto Supremo
Nº 27988, que permite que el presidente de la República, en uso de
sus atribuciones constitucionales, designe prefectos a aquellos que
resulten elegidos mediante voto popular en los departamentos. Según
este Decreto, se había previsto realizar elecciones de prefectos el 12
de junio de 20052.
El Decreto de Carlos Mesa sólo buscó calmar los ánimos del
cabildo, una posibilidad real de elección de prefectos precisaba de una
Ley Especial complementaria al Código Electoral. Ésta se hizo efectiva
2
Para más detalles sobre el contenido de las Leyes y Decretos que implicaron
la convocatoria a elecciones de Prefectos, ver Carlos Cordero Carrafa, Historia
electoral de Bolivia 1952-2007. La Paz, Corte Nacional Electoral, 2007.
46
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
recién el 8 de abril de 2005, cuando Hormando Vaca Diez, como
Presidente interino, promulgó la Ley 3015 y el Decreto Supremo 28077,
aquí se estableció que las elecciones de prefectos se llevarían a cabo
el 12 de agosto. Esta modificación en la fecha, contemplaba el
requerimiento formulado por la Corte Nacional Electoral: 120 días
necesarios para preparar el proceso electoral.
Finalmente, las elecciones generales y de prefectos se celebraron
el tercer domingo del mes de diciembre de 2005. Para fines de la
elección de prefectos se dividió el país en nueve circunscripciones
correspondientes a los nueve departamentos del país y el sistema
electoral contemplaba la mayoría simple como fórmula para acceder
al máximo cargo departamental3.
Después de la renuncia definitiva de Carlos Mesa a la presidencia
de la República (4 de junio de 2005) y a casi un mes de que Eduardo
Rodríguez Veltzé asumiera el cargo, éste último promulgó la Ley 3090
en fecha 6 de julio, según la cual se otorga rango constitucional a la
elección de prefectos, estableciendo sus funciones hasta el final de la
gestión municipal que está prevista para el 2009. Ese mismo día, el
mandatario aprobó dos decretos, el Decreto Supremo 28228 que
establece el 4 de diciembre de 2005 como fecha para llevar a cabo
elecciones para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores y
Diputados; y el Decreto Supremo 28229 que resuelve que las elecciones
de prefectos se desarrollen simultáneamente en la misma fecha de las
elecciones para Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados.
Las elecciones de prefectos arrojaron tres importantes
resultados: la victoria del MAS en Oruro, Potosí y Chuquisaca; el
triunfo de PODEMOS en La Paz, Pando y Beni; y el éxito electoral
de nuevas agrupaciones ciudadanas en Santa Cruz, Cochabamba y
Tarija. A continuación analizaremos estos resultados.
El fallo del Tribunal Constitucional a favor de la demanda
presentada por la brigada parlamentaria de Santa Cruz en sentido de
que se debe realizar una nueva asignación de escaños por departamento
de acuerdo al crecimiento poblacional reportado por el censo de 2001,
generó un conflicto entre los departamentos que debían ganar escaños
(Santa Cruz y Cochabamba) y los que debían perder (Potosí, Oruro
y La Paz). Esta disputa que amenazó la realización de las propias
elecciones finalizó con la promulgación del Decreto Supremo Nº 28429
del 1 de noviembre de 2005, emitido por Rodríguez Veltzé, según el
cual se realiza una nueva distribución de escaños por departamento
y se postergan los comicios hasta el 18 de diciembre.
47
2.
Prefecturas ganadas por el MAS: Oruro, Potosí y
Chuquisaca
En las elecciones presidenciales, el MAS ganó con mayoría
absoluta en La Paz (66,63%), Cochabamba (64,84%), Oruro (62,58%),
Potosí (57,80%) y Chuquisaca (54,17%); este éxito no se reflejó en
las elecciones prefecturales, en esta contienda obtuvo mayorías relativas
sólo en tres de aquellos cinco departamentos: Oruro (44,66%), Potosí
(42,70%) y Chuquisaca (42,30%).
3
En lo que concierne a la aplicación de sistemas electorales en la historia
democrática de Bolivia, véase Eduardo Leaño Román, Sistemas electorales en
Bolivia. La conversión de votos en cargos del Ejecutivo y Legislativo. La Paz,
Corte Nacional Electoral, 2005.
48
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Elección de prefecto en Oruro
Oruro se constituyó en el departamento con mayor número de
candidatos para el cargo de prefecto: Alberto Luis Aguilar lo hizo por
el MAS; Carlos Ernesto Espada por UN; Jorge David Trujillo representó
al MIR-NM; Jaime Cuentas fue postulado por el MAR; Abel Pedro
Salazar por PODEMOS; Jaime Aguilar fue candidato del MNR;
Santiago Sauciri por USTB; Román René Tapia por NFR y Policarpio
Quispe por el MIP. Así, nueve organizaciones políticas presentaron
postulantes y se disputaron la preferencia del electorado orureño.
Alberto Luis Aguilar Calle, prefecto electo por Oruro, nació
en la localidad de Siglo XX el año 1960. Es hijo de Alejandrina Calle
López y de Zenón Aguilar Gutiérrez, un trabajador minero. Sus estudios
primarios y secundarios los realizó en su pueblo natal. Ingresó a la
carrera de Derecho, donde inició sus primeros pasos como dirigente
universitario, después de dos años decidió dejar la carrera por motivos
familiares y económicos. Ingresó al Seminario de Sucre en 1981, este
año conjuntamente otros seminaristas organizó huelgas de hambre
contra la dictadura militar de García Meza, esta actitud comprometida
le costó la expulsión “amistosa” del Seminario y a cambio le concedieron
una beca en la Universidad Católica donde cursó la carrera de Filosofía,
concluyendo sus estudios en 1986. Posteriormente ingresó a la Carrera
de Antropología de la Universidad Técnica de Oruro, siendo dirigente
universitario esclarecido en las luchas sociales, concluyendo sus
estudios en 1992. A la fecha es docente de esta unidad académica. En
las elecciones generales de 2002, fue electo primer diputado
plurinominal por el MAS en Oruro; ocupó la presidencia de la Brigada
Parlamentaria de Oruro. Desempeñó el cargo de presidente de la
Comisión de Desarrollo Humano de la H. Cámara de Diputados. Se
desenvolvió, también, como secretario del Comité de Minería y
49
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Metalurgia de la Comisión de Desarrollo Económico de la H. Cámara
de Diputados4.
En términos generales, la propuesta electoral formulada por
Alberto Luis Aguilar no se distinguía notablemente de las realizadas
por los otros candidatos. Casi todos, con más o menos precisión,
ofertaron programas de desarrollo productivo industrial; propusieron
crear empleos; presentaron propuestas de construcción de carreteras
(de carácter internacional, interprovincial y caminos vecinales);
plantearon políticas para mejorar los niveles de educación, salud y
vivienda en el departamento; y, prometieron fomentar el turismo. La
diferencia sustancial se presentó en el tema de las autonomías
departamentales; el candidato del MAS propuso profundizar las
autonomías de las naciones originarias, las regionales y las municipales,
en cambio la mayoría de los otros postulantes no compartieron aquellas
opiniones y se inclinaron más por las autonomías departamentales5.
El siguiente cuadro contiene datos de los resultados electorales
del departamento de Oruro. Se puede apreciar comparativamente los
votos obtenidos por los candidatos a prefecto y las preferencias
electorales de los candidatos a presidente.
4
Este es un resumen de la biografía de Alberto Luis Aguilar. Ésta y las demás
biografías de los Prefectos elegidos se pueden consultar en:
www.boliviaprefectural.org
5
Acerca de las propuestas electorales formuladas por los candidatos a prefectos
se puede consultar: Foro con la Ciudadanía Elecciones 2005. Elecciones de
Prefectos. Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria.
50
51
831 0,85
1.398 1,43
8.824 9,03
1.981 2,03
31.429 32,17
4.901 5,02
0,00
34.395 35,21
4.441 4,55
9.494 9,72
97.694 100
3.341
4.885
105.920
100.102
2.809
3.181
106.092
100
382 0,38
283 0,28
6.087 6,08
1.070 1,07
56.349 56,29
3.857 3,85
206 0,21
31.868 31,84
1.002 1,74
1.750 3,03
3.967 6,88
1.633 2,83
32.201 55,83
2.624 4,55
0,00
9.517 16,50
1.578 2,74
3.404 5,90
57.676 100
4.052
4.717
66.445
59.129
4.381
2.904
66.414
100
531 0,90
263 0,44
2.546 4,31
2.032 3,44
43.299 73,23
2.372 4,01
207 0,35
7.879 13,33
1.833
3.148
12.791
3.614
63.630
7.525
0
43.912
6.019
12.898
142.472
7.393
9.602
172.365
913
546
8.633
3.102
99.648
6.229
413
39.747
0
0
159.231
7.190
6.085
172.506
1,10
2,01
5,77
1,48
1,17
0,64
1,21
ORURO: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Oruro
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
MIR
MAR
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
Organización
política
Votos por
Prefecto
CUADRO Nº 1
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El cuadro precedente nos permite afirmar que, tanto en la capital
como en las provincias del departamento de Oruro, el candidato a
prefecto por el MAS recibió menos votos que Evo Morales.
Contrariamente, en el caso de PODEMOS, el postulante a prefecto
obtuvo mayor votación que Jorge Quiroga en ambos contextos
geográficos. Por otro lado, se observa que en la ciudad capital, Abel
Pedro Salazar candidato de PODEMOS consiguió 35,21% de votos,
es decir 3,04% más que Alberto Luis Aguilar del Movimiento al
Socialismo; pero el enorme respaldo electoral recibido en provincias
(55,83%) le permitió a este último ser el vencedor de la elección
prefectural.
Continuando con la comparación, el siguiente gráfico ilustra
el coeficiente de alternancia (CA) entre los votos recibidos por los
líderes locales y los nacionales.
GRÁFICO Nº 1
COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN ORURO
1,80
1,60
1,40
1,20
0,80
1,48
Oruro
MAS
1,45
1,56
1,10
1,08
1,21
1,00
0,64
0,60
0,56
0,74
0,40
0,20
0,00
Ca pita l
PODEMOS
52
Provinc ia s
UN
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
De acuerdo con el gráfico, el cálculo del coeficiente de
alternancia del MAS manifiesta una tendencia menor a 1 (uno) y más
próxima a 0 (cero), lo cual denota un débil liderazgo del candidato
a prefecto y al mismo tiempo mayor peso del líder nacional de este
partido. La situación es completamente diferente en PODEMOS y UN,
en este último más que en el primero, el CA supera significativamente
1 (uno) y se acerca a 2 (dos), eso es un indicador de que el candidato
local ha influido más en el electorado que el líder nacional; es decir,
Abel Pedro Salazar ha ejercido mayor influencia que Jorge Quiroga,
y Carlos Ernesto Espada más que Samuel Doria Medina.
La oferta electoral planteada por Virreira guarda relación con
las características propias del departamento: sugirió un Nuevo Código
de Minería que incentive la producción y mejore los ingresos del Potosí;
propuso impulsar el desarrollo del sector agrícola y pecuario; y convertir
la industria turística en el principal eje económico. Sobre estos temas
la diferencia fue mínima con las otras candidaturas; en cambio, en el
tema de las autonomías departamentales el candidato del MAS se opuso
abiertamente, mientras que el de PODEMOS y otros se identificaron
plenamente con ellas. El Cuadro Nº 2 presenta resultados de las
elecciones de prefecto y presidencial del departamento de Potosí.
Elección de prefecto en Potosí
En las elecciones de este departamento ganó Mario Virreina
Iporre, candidato a prefecto por el MAS, junto a él compitieron Epifanio
Mamani de UN, Félix Vásquez del MOP, Hedí Jorge Fernández del
MNR, Sergio Medinaceli de PODEMOS y Wilson Antonio Lora del
PI.
Mario Virreira nació en el departamento de La Paz en 1949,
está casado y tiene cuatro hijos. Estudió en la escuela minera de Colquiri
y en el colegio Carlos Montenegro de la Villa Imperial. Es ingeniero
civil y cuenta con una maestría en ingeniería estructural. Trabajó en
Potosí en la planta de volatilización de La Palca, fue rector de la
Universidad Tomás Frías, miembro del Comité Ejecutivo de la
Universidad Boliviana (CEUB) y finalmente rector de la Universidad
Pública y Autónoma de la ciudad de El Alto (UPEA). No ha estado
vinculado a la vida política sino a labores estrictamente académicas
y profesionales. Pero el 2005, incursiona en política y es postulado
por el MAS a la prefectura de Potosí.
53
54
55
3,89
24.008 43,06
2.198 3,94
2.220 3,98
55.761 100
2.045
2.955
63.461
25.168 45,14
2.167
58.538
2.270
2.674
63.482
100
258 0,44
180 0,31
3.450 5,89
606 1,04
28.866 49,31
2.946 5,03
190 0,32
22.042 37,65
8,68
34.384 26,27
7.907 6,04
22.687 17,33
130.881 100
12.332
13.673
163.439
54.542 41,67
11.361
135.341
18.018
10.254
163.613
100
2.371 1,75
1.022 0,76
6.425 4,75
5.246 3,88
83.202 61,48
8.075 5,97
1.234 0,91
27.766 20,52
58.392
10.105
24.907
186.642
14.377
16.628
226.900
79.710
13.528
193.879
20.288
12.928
227.095
2.629
1.202
9.875 1,37
5.852
112.068 0,71
11.021
1.424
49.808 1,17
POTOSÍ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Potosí
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
IP
MOP
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
Organización
política
Votos por
Prefecto
CUADRO Nº 2
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El comportamiento electoral de Potosí presenta una similitud
con el de Oruro pero también una diferencia. La semejanza consiste
en que el candidato a prefecto del MAS, lo mismo en la capital que
en las provincias, obtuvo menos votación que el postulante a la
presidencia; y el líder local de PODEMOS, en ambos ámbitos, logró
más votación que su líder nacional. La diferencia radica en que Mario
Virreira, del Movimiento al Socialismo, venció a su principal oponente,
Sergio Medinaceli de PODEMOS, en la capital (45,14%) como en las
provincias (41,67%).
En el Gráfico Nº 2 se observa el coeficiente de alternancia (CA),
calculado entre los votos que favorecieron a los prefectos y los votos
para presidente.
GRÁFICO 2
COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN POTOSÍ
2,00
1,80
1,40
1,00
0,60
1,77
1,60
1,37
1,20
1,09
1,24
0,80
1,17
Potos í
MAS
0,87
0,71
0,66
0,40
0,63
0,20
0,00
Ca pita l
PODEMOS
56
Provinc ia s
UN
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El coeficiente de alternancia del MAS, que se halla por debajo
de 1 (uno), expresa una mayor importancia del liderazgo de Evo
Morales que de Mario Virreira. Por su parte, el CA de PODEMOS,
señala una débil influencia de Jorge Quiroga en comparación con la
de Sergio Medinaceli. Finalmente, el coeficiente de alternancia de UN
muestra un mayor peso electoral de Doria Medina en la capital, pero
en las provincias se advierte un significativo respaldo electoral por
Epifanio Mamani, su candidato a prefecto.
caminera que integre a las provincias y a Chuquisaca con los otros
departamentos, implementar políticas que incentiven la inversión
privada, y, probablemente por su condición de candidato invitado y
libre de las ataduras políticas, mostró simpatía por las autonomías
departamentales.
En el cuadro que se presenta a continuación están expuestos
los resultados electorales conseguidos por los postulantes a prefecto
y los aspirantes a presidente.
Elección de prefecto en Chuquisaca
En la elección de prefecto de Chuquisaca se presentaron los
siguientes candidatos: David Sánchez (MAS), Germán Gutiérrez
Gantier (UN), Walter Isidro Arizaga (PODEMOS), Jaime Argandoña
(MIR-NM) y Juan José Bonifaz (MNR).
David Sánchez Heredia, prefecto electo por este departamento,
es economista, con Maestría en Educación Superior. Cuenta con un
postgrado en Elaboración y Evaluación de Proyectos. También es
aspirante a doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. Fue
coordinador para las Naciones Unidas en el Programa de financiamiento
para los departamentos de Chuquisaca y Potosí con la Agencia Española
para la Cooperación Internacional (AECI). Miembro del Consejo de
Administración de COTES (Cooperativa de Telecomunicaciones).
Desempeñó varios cargos como director de otras empresas. Tiene
amplia experiencia académica como docente en el postgrado de la
Universidad de San Simón y en la Universidad de San Francisco Xavier.
El candidato del Movimiento al Socialismo propuso promover
y desarrollar el sector hidrocarburífero del departamento, vertebración
57
58
1,20
0,79
1,35
1,23
59
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
65.099
10.113
4.918
80.130
90.601
3.178
3.401
97.180
35.909 39,82
4.685 5,20
90.175 100
2.795
4.254
97.224
37.695 41,80
3.475 3,85
100
21.643 31,74
4.936 7,24
68.193 100
4.849
7.090
80.132
29.304 42,97
5.594 8,20
9,85
6.716
9,33
8.411
100
57.552
9.621
158.368
7.644
11.344
177.356
66.999
9.069
15.127
1.473
660
12.316
1.562
84.343
6.705
488
48.153
0
155.700
13.291
8.319
177.310
1.154 1,77
471 0,72
4.811 7,39
1.074 1,65
37.172 57,10
4.138 6,36
301 0,46
15.978 24,54
319 0,35
189 0,21
7.505 8,28
488 0,54
47.171 52,06
2.567 2,83
187 0,21
32.175 35,51
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
MIR
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
CHUQUISACA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE
Organización
Capital
Provincias
política
Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto
CUADRO Nº 3
PREFECTOS 2005
Departamento Chuquisaca
Votos por Votos por
Prefecto Presidente CA
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En términos generales, la preferencia electoral de los
chuquisaqueños, con ligeras variaciones, es una réplica de la conducta
electoral de los potosinos. Lo mismo que en Potosí, en Chuquisaca
el candidato a prefecto del MAS, en la capital y en las provincias, se
benefició con menos votos que el postulante a la presidencia. Por otro
lado, igual que en aquel otro departamento, en Chuquisaca el aspirante
a prefecto por PODEMOS conquistó mayor votación que el candidato
a presidente. Por último, de modo similar que en la Villa Imperial,
en Chuquisaca el líder local del MAS (David Sánchez) derrotó al líder
local de PODEMOS (Wálter Isidro Arizaga).
El coeficiente de alternancia (CA) se refleja en el Gráfico Nº
3, allí se coteja la votación de candidatos a prefectos y la que benefició
a los candidatos a presidente.
GRÁFICO Nº 3
COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN CHUQUISACA
1,60
1,40
1,40
1,23
1,12
1,20
1,20
1,35
1,12
1,00
0,80
0,80
0,79
0,60
0,79
0,40
0,20
0,00
Chuquis a c a
Capita l
MAS
PODEMOS
60
Provinc ia s
UN
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El CA del MAS permite constatar que David Sánchez en
Chuquisaca es menos líder que Evo Morales; mientras que el coeficiente
de alternancia de PODEMOS y UN resaltan la mayor efectividad
electoral de sus candidatos a prefectos.
José Luis Paredes, candidato vencedor en esta competencia
electoral, nació en la ciudad de La Paz el 12 de enero de 1956, sus
padres fueron Roberto Paredes y Gery Muñoz. Estudió en el colegio
Don Bosco y en el Instituto Americano, también se formó para sacerdote.
Posteriormente, realizó estudios superiores en la Universidad Mayor
de San Andrés, donde obtuvo la licenciatura en Derecho, una profesión
que nunca ejerció. Está casado con Luz Bolivia Sánchez Vaca y tiene
seis hijos. Su vida política comenzó en 1980 con Unidad Democrática
y Popular (UDP), junto a Jaime Paz Zamora. Trabajó en la
vicepresidencia de la República, fue vocal en la Corte Departamental
Electoral de La Paz y Secretario Nacional de Migración durante la
gestión del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), en 1999.
Fue alcalde de El Alto en dos gestiones, en la última fundó su propia
agrupación ciudadana el Movimiento Plan Progreso (MPP) con la que
salió reelecto el 2004.
3.
Prefecturas ganadas por PODEMOS: La Paz, Beni y Pando
A decir de Salvador Romero Ballivián, PODEMOS ocupó un
“incómodo segundo lugar” en las elecciones presidenciales 6; sin
embargo, el haber ganado la prefectura en tres departamentos parece
ubicarle en un sitial con bastante expectativa política. Pero, al parecer,
éste no es un mérito atribuible ni al líder nacional ni a la estructura
organizativa de PODEMOS sino al sólido posicionamiento de los
líderes locales en sus respectivas regiones.
Elección de prefecto en La Paz
Los nombres de los aspirantes a la prefectura del departamento
de La Paz y las organizaciones políticas que los postularon resultaron
ser los siguientes: José Luis Paredes lo hizo por PODEMOS; Nicolás
Quenta por UN; Adolfo Soliz representó al MIR-NM; Manuel Alcides
Morales fue postulado por el MAS; José Gualberto Saenz fue candidato
del MNR; David Braulio Vargas por FREPAB; Juan Carlos Soliz por
NFR y Fernando Vladimiro Moya por el MIP. Así, después de Oruro,
este fue el departamento con mayor número de candidaturas.
La propuesta electoral del candidato de PODEMOS giró en
torno a los siguientes ejes temáticos: implementar líneas de desarrollo
económico a fin de fomentar el turismo, la producción pecuaria y
agrícola; elección directa de subprefectos con el propósito de ampliar
la democracia; integración caminera del altiplano con el norte del
departamento; respecto del desarrollo humano, planteó educación con
calidad, salud para todos y promocionar el deporte y la cultura. En
cuanto al tema de las autonomías departamentales, quizá por estrategia
electoral, José Luis Paredes fue muy cauto y manifestó que ese tema
debe ser resuelto en la Asamblea Constituyente.
Observemos el cuadro siguiente que contiene datos sobre la
votación de las elecciones generales y de prefecto de 2005.
6
Salvador Romero Ballivián, El tablero reordenado. Análisis de la Elección
Presidencial 2005. La Paz, Corte Nacional Electoral, 2006.
61
62
63
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
17.464 4,41
4.973 1,26
107.761 27,20
9.311 2,35
57.140 14,42
190.243 48,02
4.657 1,18
396.137 100
7.771
12.724
416.632
399.656
5.838
11.288
416.782
100
28.562 5,15
46.141 8,32
213.624 38,54
14.155 2,55
56.717 10,23
170.812 30,81
11.438 2,06
554.320 100
23.913
30.003
608.236
562.196
25.893
20.722
608.811
46.026
51.114
321.385
23.466
113.857
361.055
16.095
100 950.457
31.684
42.727
1.024.868
961.852
31.731
32.010
1.025.593
0,70
1,15
0,50
0,96
29,82
2,07
2,73
6.385
2.479
65.392
44.294
640.880
24.482
3.818
174.122
17.459
3.589 0,64
1.581 0,28
25.049 4,46
39.371 7,00
418.347 74,41
11.518 2,05
2.455 0,44
60.286 10,72
2,32
12.871
2.796 0,70
898 0,22
40.343 10,09
4.923 1,23
222.533 55,68
12.964 3,24
1.363 0,34
113.836 28,48
1,16
4.588
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
MIR
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
LA PAZ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento La Paz
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Organización
política
Votos por
Prefecto
CUADRO Nº 4
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En términos proporcionales, José Luis Paredes alcanzó el
37,98% de los votos válidos en el departamento de La Paz, y Manuel
Morales Dávila recibió el apoyo electoral del 33,81%; aunque la
diferencia de 4,17% fue pequeña, resultó suficiente para que el
postulante de PODEMOS asuma el cargo de prefecto. A pesar de que
Morales Dávila sacó una ventaja de 7,73% en las provincias, la
superioridad porcentual de Paredes en la capital rebasó aquella mínima
diferencia. Probablemente el electorado de la ciudad de La Paz se
inclinó mayoritariamente por un candidato más joven y con experiencia
en gestión pública (Paredes) antes que por una persona mayor y que
desconoce la administración de este rubro (Morales Dávila). El apoyo
por este último en las provincias, al parecer, fue producto de la consigna
política del Movimiento al Socialismo y de la influencia de Evo
Morales.
Al comparar el respaldo ciudadano que obtuvieron estos líderes
regionales con los que recibieron los postulantes a la presidencia de
su propia organización política se tiene los siguientes resultados: en
el caso de PODEMOS, se constata que José Luis Paredes cautivó
electores en mayor proporción que Jorge Quiroga; y, en el caso del
MAS, resulta evidente que el candidato a la presidencia, Evo Morales,
superó ampliamente a Morales Dávila.
El peso de uno y otro liderazgo, calculando el coeficiente de
alternancia (CA), se puede apreciar en el siguiente gráfico.
64
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
GRÁFICO Nº 4
COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN LA PAZ
(PODEMOS), Víctor Hugo Abularach (MNR), Felipe Raúl Crespo
(MAS) y Edwin Rivero (AVE). Sólo cuatro competidores se disputaron
el favor del electorado en este departamento.
2,83
3,00
2,50
2,07
2,00
1,67
1,50
1,14
1,00
0,70
0,48
0,50
0,50
0,51
0,43
0,00
La Paz
Capital
MAS
PODEMOS
Provincias
UN
El CA calculado para PODEMOS en el departamento de La
Paz (2,07) señala que José Luis Paredes ha duplicado su votación en
relación con Jorge Quiroga, esto fue mayor en las provincias (2,83).
Esto muestra la enorme influencia de Paredes sobre los votantes. Por
su parte, el CA del MAS que se aproxima a 0 (cero) expresa que el
aspirante a prefecto ha recibido menor cantidad de votos en comparación
con el candidato a presidente; por lo tanto, la influencia de Morales
Dávila sobre el electorado fue mínima.
Elección de prefecto en Beni
El candidato electo en este departamento, Ernesto Suárez Sattori,
nació el 31 de marzo de 1966 en Trinidad. Estudió en Florida, Estados
Unidos, donde se graduó como ingeniero industrial. Entre 1993 y 1995
fue concejal electo de Trinidad por ADN. Ha sido designado prefecto
en el gobierno de Hugo Banzer Suárez y continuó desempeñando este
cargo en el de Jorge Quiroga. Su gestión ha sido considerada de muchos
logros y gracias al apoyo que le brindó el gobierno pudo realizar
importantes obras que beneficiaron a todo el departamento. El 2002
fue elegido diputado uninominal por ADN en la circunscripción 61.
La oferta electoral formulada por Suárez Sattori se puede
sintetizar en los siguientes planteamientos: en el tema de justicia,
propone cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado;
respecto de seguridad ciudadana, implementar programas orientados
a brindar mayor resguardo y protección a la población; en relación a
la cuestión de tierra y territorio, sugirió la descentralización del INRA;
sobre desarrollo económico, propuso destinar recursos para los más
pobres y generar empleos; en cuanto a política social, ofreció seguro
de salud para todas las personas que no cuentan con este servicio; por
último, en el asunto de las autonomías, considera que es un eslabón
importante en el proceso de descentralización y piensa que las
autonomías departamentales beneficiarán al Beni.
En el Cuadro Nº 5 se consignan los resultados de las elecciones
de prefecto y presidencial correspondientes al departamento del Beni.
El desarrollo de la elección de prefecto en el Beni, tuvo el
concurso de los siguientes contendientes: Ernesto Suárez Sattori
65
66
0,99
102.679
5.190
1.771
109.640
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
100
68.095
4.141
1.253
73.489
100
19.644 55,93
5.948 16,94
35.121 100
413
631
36.165
67
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Ernesto Suárez Sattori de Poder Democrático Social venció con
el 44,63% de apoyo electoral de los benianos; en la capital conquistó
un amplio respaldo y, aunque también ganó en las provincias, aquí
lo hizo con menor margen. Su principal retador no fue el candidato
del MAS sino Víctor Hugo Abularach del MNR. Entre todos los
candidatos, Suárez Sattori, resultó ser el único que había desempeñado
la función de prefecto, quizá esta experiencia fue valorada positivamente
por el electorado en el momento de definir su inclinación política.
46.842
19.755
104.941
2.015
2.518
109.474
27.198 38,95
13.807 19,78
69.820 100
1.602
1.887
73.309
5.731 8,21
23.084 33,06
1.323 3,77
8.206 23,36
34.584
1.049
518
36.151
0,42
1,01
7.054
31.290
394
126
6.419
215
16.937
30.929
112
47.547
339 0,50
104 0,15
4.204 6,17
148 0,22
11.797 17,32
22.463 32,99
89 0,13
28.951 42,52
55 0,16
22 0,06
2.215 6,40
67 0,19
5.140 14,86
8.466 24,48
23 0,07
18.596 53,77
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
AVE
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
BENI: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Beni
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Organización
política
Votos por
Prefecto
CUADRO Nº 5
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
También se puede verificar que Ernesto Suárez Sattori obtuvo
más votos en la capital que Jorge Quiroga, pero éste conquistó más
votantes en las provincias que aquél; pero en ambos casos, esas
diferencias no son significativas. Observemos el gráfico siguiente para
ilustrar mejor esta relación.
GRÁFICO Nº 5
COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN BENI
1,20
1,01
1,06
1,03
0,97
0,94
1,00
0,99
0,80
0,60
0,49
0,40
0,42
0,20
0,26
0,00
Be ni
Ca pita l
MAS
PODEMOS
68
Provinc ia s
MNR
69
1,08
0,29
9.958
20.732
243
442
21.417
1.244
9.530
53
22
4.740
32
4.255
2.042
39
9.220
20.403
694
295
21.392
0,38
0,17
28,94
0,22
13,18
11,42
0,32
45,38
100
4.558 50,52
9.023 100
150
208
9.381
4,57
412
4.053 44,92
33
15
2.538
19
1.156
1.001
28
3.979
8.769
466
129
9.364
7,11
832
5.400 46,12
11.709 100
93
234
12.036
70
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
En el cuadro siguiente se observan datos con resultados que
hacen referencia a las elecciones de prefecto y presidencial en Pando.
5.477 46,78
El candidato de PODEMOS planteó incentivar y desarrollar las
potencialidades económicas de Pando, vertebración caminera que
integre a las provincias del departamento, implementación de políticas
que promuevan la inversión privada y pleno respaldo a la demanda
de autonomías departamentales.
20 0,17
7 0,06
2.202 18,93
13 0,11
3.099 26,64
1.041 8,95
11 0,09
5.241 45,05
11.634 100
228
166
12.028
Leopoldo Fernández, nació el año 1952 en Cobija, estudió
Ingeniería Civil y Ciencias Políticas en la Universidad Mayor de San
Andrés, aunque no logró concluir ninguna de ellas. Su carrera política
comienza con ADN, fue parlamentario desde sus 27 años (Diputado
en tres ocasiones y Senador en cuatro). Fue ministro de Gobierno en
la presidencia de Jorge Quiroga Ramírez el corto período 2001-2002.
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
La contienda para elegir prefecto en este departamento, concluyó
con la victoria electoral de Leopoldo Fernández de PODEMOS. Sus
contrincantes fueron Miguel Becerra de UN y Felipe Saucedo del MAS.
CUADRO Nº 6
Elección de prefecto en Pando
Organización
política
Votos por
Prefecto
Los coeficientes de alternancia de PODEMOS, en los tres
ámbitos, giran en torno a 1 (uno), esos índices expresan una igualdad
entre los votos del aspirante a prefecto y los recibidos por el candidato
a presidente, es decir, tanto el líder local como el nacional tienen un
reconocimiento y valoración más o menos parecida. Similar relación
se establece en el CA del MNR. Respecto del coeficiente de alternancia
del MAS, se observa, como en los otros departamentos, una mayor
preferencia por el candidato a presidente antes que por el postulante
a prefecto.
2,01
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
PANDO: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Pando
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Leopoldo Fernández obtuvo 9.958 votos (48,03%) y Miguel
Becerra recibió el respaldo de 9.530 electores (45,96%), sin duda fue
uno de los triunfos electorales más estrechos. El candidato de UN ganó
en Cobija por escasos 77 votos (0,66%) pero el de PODEMOS logró
una ventaja de 505 votos (5,6%) en provincias, estos votos le permitieron
acceder al cargo de prefecto en el departamento de Pando. Felipe
Saucedo del MAS se ubicó muy lejos de sus contendientes.
Considerando los coeficientes de alternancia de Poder
Democrático Social se observa que están muy cerca de 1 (uno), esto
denota similitud entre el número de votos que favorecieron a Leopoldo
Fernández y los que beneficiaron a Jorge Quiroga. La relación que se
expresa en el CA de Unidad Nacional, revela una amplia preferencia
por Miguel Becerra antes que por Samuel Doria Medina, esto se refleja
en mayor medida en la capital. El coeficiente de alternancia del
Movimiento al Socialismo, como en la mayoría de los otros
departamentos, se acerca demasiado a 0 (cero), lo cual destaca la
influencia de Evo Morales más que la de su candidato a prefecto.
La relación entre la votación para prefecto y para presidente,
tomando como referencia el coeficiente de alternancia (CA), se refleja
en el gráfico que se presenta a continuación.
4.
GRÁFICO Nº 6
COEFICENTE DE ALTERNANCIA EN PANDO
3,00
2,49
2,50
2,01
2,00
1,60
1,50
1,08
1,03
1,15
1,00
0,50
0,29
0,27
0,36
Pa ndo
Ca pital
Provinc ia s
Prefecturas ganadas por nuevas agrupaciones ciudadanas:
Santa cruz, Cochabamba y Tarija
La profunda crisis de los partidos tradicionales y el necesario
cálculo electoral motivaron la emergencia de nuevas organizaciones
políticas lideradas por políticos que fueron protagonistas y estuvieron
vinculados a la “democracia pactada” 7. Si bien estas nacientes
agrupaciones no participaron en las elecciones presidenciales, es
innegable el éxito electoral que tuvieron en las elecciones de prefectos
allí donde se presentaron. Sin duda, nos referimos a APB en Santa
Cruz, AUN conformado en Cochabamba y CC en Tarija.
0,00
MAS
PODEMOS
71
UN
7
En Bolivia, desde 1982 y cerca de un cuarto de siglo de democracia, el pacto
político se ha constituido no sólo en el mecanismo para elegir al presidente
de la República sino también ha permitido a los distintos gobiernos asegurar
la mayoría parlamentaria y “garantizar” la gobernabilidad en el país. Este
procedimiento, aplicado en cinco elecciones presidenciales, ha sido denominado
“la democracia pactada”.
72
73
626.398
19.422
15.419
661.239
232.058
13.056
6.191
251.305
100
175.010
299.730
626.046
16.638
17.169
659.853
394.340
6.366
9.228
409.934
100
57.870 24,88
103.777 44,62
232.556 100
9.631
8.579
250.766
151.306
70.909 30,49
1.499 0,65
537 0,23
19.662 8,47
868 0,37
86.674 37,35
38.590 16,63
466 0,20
83.762 36,10
80.397 20,43
117.140 29,77
195.953 49,80
393.490 100
7.007
8.590
409.087
74
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
El cuadro que sigue a continuación contempla la votación en
el departamento de Santa Cruz de las elecciones realizadas en diciembre
de 2005.
0,32
0,10
14,85
0,16
30,71
8,61
0,07
45,16
En líneas generales, el candidato de APB propuso resolver el
problema de la tierra implementando políticas en sus componentes de
saneamiento y titulación; también planteó impulsar un desarrollo
productivo que sea sostenible y acorde a las condiciones del medio
ambiente; igualmente ofertó un Plan de Ordenamiento Territorial que
permitirá planificar el desarrollo del departamento; a fin de otorgar
seguridad ciudadana sugirió consolidar e implementar acciones
coordinadas entre el Comité de Seguridad Ciudadana, la Unidad de
Alerta Temprana y la Unidad de Reacción Inmediata; y, como
protagonista central de la reivindicación autonómica, manifestó
continuar con esta lucha hasta conseguir las autonomías
departamentales.
1.277
401
58.571
635
121.111
33.971
291
178.083
Rubén Costas nació en Santa Cruz, el 6 de octubre de 1955,
proviene de una familia de productores agropecuarios por tradición.
Tiene estudios de Agronomía en la Universidad de La Plata (Buenos
Aires, Argentina) y en la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno
(Santa Cruz, Bolivia). Fue elegido presidente de la Confederación de
Ganaderos de Bolivia, presidente de la Asociación de Productores de
Leche y también presidente del Comité Cívico Pro Santa Cruz, desde
esta última institución se ha constituido en el principal líder del
movimiento autonomista.
CUADRO Nº 7
En la primera elección de prefecto en el departamento de Santa
Cruz ganó Rubén Costas de APB; empero se inscribieron otros dos
candidatos: Hugo Salvatierra del MAS y Freddy Soruco de A3-MNR.
SANTA CRUZ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE
Organización
Capital
Provincias
política
Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto
PREFECTOS 2005
Departamento Santa Cruz
Votos por Votos por
Prefecto Presidente CA
Elección de prefecto en Santa Cruz
2.776
938
78.233
1.503
207.785 0,73
72.561
757
261.845
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
A3
APB
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Rubén Costas de Autonomía para Bolivia ocupó el primer
puesto en la competencia electoral con el 47,87% de votos. Aunque
ganó en las provincias como en la capital, en esta última consiguió
algo más de votación. El candidato de A3 se ubicó en el segundo lugar;
mientras Hugo Salvatierra del MAS en el último. Entre los factores
que contribuyeron al éxito de Rubén Costas cabe resaltar los siguientes:
el haberse destacado en la lucha por las autonomías, apoyo abierto de
los medios de comunicación de Santa Cruz, respaldo económico del
sector empresarial, declinaciones de otras postulaciones y las alianzas
preelectorales establecidas con el sector cívico-empresarial.
Debido a que APB y A3 no presentaron candidatos en las
elecciones presidenciales, la relación del coeficiente de alternancia sólo
es posible calcular para el Movimiento al Socialismo. Los índices que
se encuentran en el Gráfico Nº 7, son indicadores que señalan que el
liderazgo de Evo Morales es mayor que el de su candidato a prefecto.
GRÁFICO Nº 7
COEFICIENTE DE ALTERNACIA EN SANTA CRUZ
0,90
0,80
0,70
0,82
0,73
0,60
0,66
0,50
Elección de prefecto en Cochabamba
La nómina de postulantes a la prefectura de Cochabamba y las
organizaciones políticas a las que representaron se describen a
continuación: Manfred Reyes Villa lo hizo por AUN; Carlos Julio
Quiroga por UN; Jorge Alvarado fue postulado por el MAS y Alberto
Zapata por el MIP.
Manfred Reyes Villa paceño de nacimiento, salió bachiller el
año 1973 y luego ingresó al Colegio Militar del Ejército. Siendo Capitán
retirado comenzó su carrera política en Acción Democrática
Nacionalista (ADN) y tras una alianza con el Movimiento Bolivia Libre
fue alcalde de Cochabamba. Abandonó ADN y fundó Nueva Fuerza
Republicana (NFR) partido con el que llegó a ser burgomaestre por
cuatro períodos consecutivos entre 1993 y 2000, simultáneamente a
su labor de alcalde fue elegido presidente de la Asociación de Gobiernos
Municipales Autónomos de Bolivia, en calidad de tal asumió como
miembro de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA)
y fue nombrado a nivel internacional representante oficial de la Red
Latinoamericana de Asociaciones Municipales ante la Word
Association of Cities and Local Authorities Coordination, con base en
Ginebra, Suiza. En 2002 Nueva Fuerza Republicana postuló a Reyes
Villa como candidato a la presidencia de la República. El 2005 se
marginó de NFR y fundó AUN para presentarse como candidato a la
elección de prefecto de Cochabamba.
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
S a nta Cruz
Ca pita l
Provinc ia s
La propuesta electoral de Manfred Reyes Villa se enmarcó en
los siguientes problemas: implementar medidas orientadas al
saneamiento de la tierra, otorgar calidad de vida y oportunidades a la
gente con salud, educación, vivienda y empleo, fomentar el desarrollo
económico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas
MAS
75
76
77
78
227.684
3.709
7.112
238.505
100
0,78
0,14
7,63
0,39
52,97
2,76
0,19
35,14
106.432 36,77
289.491 100
12.071
18.016
319.578
17.111 5,91
16.608 5,74
149.340 51,59
289.633
14.072
15.761
319.466
100
2.503 0,86
718 0,25
11.310 3,90
3.256 1,12
214.837 74,18
6.490 2,24
956 0,33
49.563 17,11
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
139.985 61,47
227.744 100
4.088
7.088
238.920
10.509 4,61
3.695 1,62
73.555 32,30
1.777
317
17.379
889
120.602
6.283
434
80.003
246.417
517.235
16.159
25.104
558.498
27.620
20.303
222.895
517.317
17.781
22.873
557.971
4.280
1.035
28.689
4.145
335.439
12.773
1.390
129.566
0,96
4,90
0,66
COCHABAMBA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Cochabamba
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Prefecto
agropecuarias con un enfoque de cadenas productivas, desarrollar
políticas de vinculación caminera interprovincial, incentivar el turismo
de aventura en el departamento. Sobre las autonomías departamentales,
sostiene que se debe organizar el gobierno departamental para la
construcción de la autonomía regional. En el Cuadro Nº 8 se presentan
los resultados electorales del departamento de Cochabamba.
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
AUN
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
Organización
CUADRO Nº 8
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El candidato de AUN, Manfred Reyes Villa, recibió el respaldo
de 246.417 electores (47,63%) y Jorge Alvarado del MAS logró 222.895
votos (43,09%). Cochabamba fue una prefectura muy disputada por
estos contendientes. No obstante de que Reyes Villa perdió en las
provincias, su amplia ventaja en la capital (29,17%) le facilitó el salir
airoso de aquella disputa. Acerca de la relación entre los votos que
respaldaron a los líderes locales y los que favorecieron a los nacionales,
se puede ver en el siguiente gráfico.
vez más el fuerte liderazgo de Evo Morales en relación con Jorge
Alvarado, candidato a prefecto. El coeficiente del MIP saca a relucir
que el candidato a prefecto por este partido obtuvo mayor cantidad
de votos que su candidato a la presidencia.
GRÁFICO Nº 8
COEFICIENTE DE ALTERNACIA EN COCHABAMBA
6,00
5,00
5,10
4,90
4,16
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1,51
0,96
0,61
0,66
0,60
0,70
Coc ha ba mba
Ca pita l
Provinc ia s
MAS
MIP
UN
En el gráfico precedente no se encuentra el coeficiente de
alternancia de AUN porque esta organización política no presentó
candidato para la elección presidencial. El CA del MAS confirma una
79
Elección de prefecto en Tarija
En las elecciones prefecturales del departamento de Tarija ganó
Mario Cossío de CC, también participaron Jaime Paz Zamora de CR
y Luis Bertin Alfaro del MAS. La elección se desarrolló con pocas
candidaturas.
Mario Cossío nació en Tarija. Estudió Derecho en la Universidad
Juan Misael Saracho. Fue presidente del Comité Cívico de Tarija,
fundador de la Asociación de Municipios de Bolivia, presidente de la
Asociación de Municipios de Sudamérica. Fue diputado electo por el
MNR en las elecciones del 2002 y presidente de la Cámara de Diputados
en el período legislativo 2004-2005.
Las aspectos centrales de su oferta electoral son: implementar
una estrategia caminera vecinal y departamental; la estrategia campesina
de mejoramiento y construcción de sistema de riego y presas con el
propósito de fortalecer el desarrollo productivo; consolidar al
departamento de Tarija como centro industrial y turístico; cambiar la
matriz educativa de humanística a técnico-humanista; implementar
mecanismos necesarios para la lucha contra la corrupción; y, sobre las
autonomías, considera que se tiene que consolidar y fortalecer las
autonomías departamentales. Los datos electorales que se brindan en
el Cuadro Nº 9, corresponden al departamento de Tarija.
80
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Los actores que acapararon la atención de la ciudadanía tarijeña
en la elección de prefecto, fueron Mario Cossío y Jaime Paz Zamora.
La victoria de Cossío se sustentó en el 45,47% de votos provenientes
de la capital y en el 46,40% de apoyo de las provincias. En ambos
casos no hablamos de coeficiente de alternancia, por la sencilla razón
de que sus organizaciones políticas no postularon a nadie a la
presidencia.
0,67
136.342
8.459
4.870
149.671
67.699
5.848
2.755
76.302
12.029 46,40
7.789 30,05
25.922 100
913
1.236
28.071
6.104 23,55
22.586 19,73
100
68.643
2.611
2.115
73.369
52.069 45,47
39.848 34,80
114.503 100
2.511
4.651
121.665
81
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
100
64.098
47.637
140.425
3.424
5.887
149.736
28.690
764
373
9.793
1.243
43.019
19.117
296
61.737
0,84
0,41
8,04
1,35
36,23
16,16
0,31
36,66
568
279
5.441
915
24.528
10.940
207
24.821
196 0,29
94 0,14
4.352 6,34
328 0,48
18.491 26,94
8.177 11,91
89 0,13
36.916 53,78
NFR
USTB
UN
MIP
MAS
MNR
FREPAB
PODEMOS
CC
CR
Votos válidos
Votos blancos
Votos nulos
Votos emitidos
TARIJA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005
Capital
Provincias
Departamento Traija
Votos por Votos por
Votos por
Votos por
Votos por
% Presidente % Prefecto % Presidente %
Prefecto Presidente CA
Organización
política
Votos por
Prefecto
CUADRO Nº 9
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Al calcular el coeficiente de correlación del MAS se observa
que, en la capital, el candidato a prefecto superó ligeramente en
votación a Evo Morales, un resultado que no se presentó en ningún
otro departamento; pero no se puede negar que Morales Ayma superó
a Luis Bertin Alfaro en las provincias. Esta aseveración puede
constatarse en el gráfico siguiente.
GRÁFICO Nº 9
1,40
1,22
1,20
1,00
0,80
0,67
0,60
0,40
0,25
0,20
0,00
Ta rija
Ca pita l
MAS
82
Provinc ia s
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
5.
Conclusiones
SIGLAS
Al cabo del análisis de las elecciones de prefectos, se puede
anotar las siguientes conclusiones:
•
En algunos departamentos, los prefectos fueron elegidos
a la sombra del líder nacional o candidato a la presidencia,
esto evidentemente no asegura ningún éxito electoral.
•
En la mayoría de los departamentos, se eligieron prefectos
considerando el liderazgo local antes que el liderazgo
nacional.
•
Casi en la totalidad de los departamentos, el voto de las
provincias favoreció en mayor medida al MAS, en cambio
el de las capitales benefició más a las otras organizaciones
políticas.
•
Las organizaciones cívicas de los departamentos
aparecieron como los principales proveedores de
candidatos exitosos a prefectos (Santa Cruz y Tarija).
•
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La experiencia de ser alcalde en una capital de
departamento, al parecer brinda serias posibilidades de
triunfo al aspirante a prefecto (La Paz y Cochabamba).
Partidos políticos
UN
Unidad nacional
FREPAB
Frente Patriótico Agropecuario de Bolivia
MAS
Movimiento al Socialismo
MIP
Movimiento Indígena Pachacuti
MNR
Movimiento Nacionalista Revolucionario
NFR
Nueva Fuerza Republicana
USTB
Unión Social de los Trabajadores de Bolivia
Agrupaciones ciudadanas
AVE
PODEMOS
AUN
MAR
MAR
AS
IP
MOP
APB
A3
CR
CC
83
Autonomía Vecinal
Poder Democrático y Social
Alianza Unidad Cochabambina
Movimiento Autónomo Regional (Oruro)
Movimiento Amazónico de Renovación
(Pando)
Alianza Social
Integración Potosina
Movimiento Originario Popular
Autonomía para Bolivia
Trabajo, Responsabilidad, Eficiencia y
Seguridad
Convergencia Regional
Camino al Cambio
84
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LA RELACIÓN DE LOS PREFECTOS CON EL
GOBIERNO CENTRAL (2006-2007)
de enero de 2006 hasta la fecha, período que se asume como un tiempo
de transición que no termina de encontrar un horizonte de resolución.
Erika Ma. Brockmann Quiroga*
1.
Introducción necesaria
En diciembre del año 2005 la ciudadanía acompañó y aplaudió
el primer proceso electivo de prefectos en el país. Pocos, sin embargo,
estuvieron persuadidos de que este hecho no sólo abría la primera puerta
democratizadora para consolidar la descentralización en su dimensión
política, sino que también era manifestación de los cambios territoriales,
socioeconómicos y políticos que afloran con inusitada intensidad en
el presente momento histórico. Las consecuencias de la elección de
prefectos ahora irreversible, efecto y origen de nuevas tensiones, no
se harían esperar. Eran inevitables.
La elección, mediante sufragio secreto y universal de prefectos
fue una respuesta a una demanda que se decanta, al año 2005, para
resolver la contradicción y tensión entre la denominada agenda de
Octubre del año 2003 posicionada por El Alto de La Paz y la agenda
Autonómica planteada por el oriente boliviano en enero de 20051. Sin
embargo, este reclamo no era nuevo ni resultado de los conflictos y
tensiones vividas en el país a partir del año 2000.
Ya en el espacio consultivo y deliberativo del Diálogo Nacional
2000, se recogió de manera explícita el criterio generalizado a favor
de la elección directa de Prefectos, Consejeros y Alcaldes por mayoría.
Similar conclusión se dio en el marco del Foro Jubileo, deliberación
con la sociedad civil impulsada por la Iglesia Católica ese mismo año2.
Otro antecedente nos remite a la discusión descentralizadora
reavivada al instaurarse el ciclo democrático en 19823. Concluido el
1
La insurrección popular de octubre del 2003 en la ciudad de El Alto, provocó
el derrocamiento – renuncia- del presidente Sánchez de Lozada y posicionó
la denominada Agenda de Octubre que demandaba la convocatoria a una
Asamblea Constituyente (para “refundar el país”) y la nacionalización de los
hidrocarburos. Como contrapeso regional, Santa Cruz lideró un movimiento
introduciendo la Agenda Autonómica.
2
Lucha contra la pobreza: Entre la deliberación y el tinku. Memoria del Diálogo
Nacional 2000, Conclusiones Sector 9, Pág. 156.
3
Los alcances de esta discusión son sintéticamente abordados por José Luis Roca
en el artículo titulado Prefectos: una mirada retrospectiva, en: Preámbulo a
la elección de Prefectos. Opiniones y Análisis Nº 75, FUNDEMOS, 2005. Pág.
49-98.
El presente trabajo constituye una aproximación para
comprender estas consecuencias, las mismas que se expresan en la
relación conflictiva entre los prefectos y el gobierno central a partir
*
Licenciada en Psicología, con estudios de post grado en género, ciencia política
y estudios de la democracia. Fue parlamentaria entre 1997 y 2005. Actualmente
forma parte del equipo internacional de Instructores Maestros del Instituto
Nacional Demócrata (NDI), participa del Consejo del Instituto Prisma y es
columnista de medios de prensa escrita. Es consultora y conferencista.
85
86
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ciclo militar, el movimiento cívico nacional, políticos y legisladores
abordaron el tema, planteando hasta 14 proyectos de ley que incluían
la elección directa de prefectos y creación de una Asamblea
Departamental. A partir del año 1989, se impulsaron varios estudios
y eventos de concertación de un proyecto de Ley de Descentralización
que, en febrero de 1993, fue aprobado unánimemente por el Senado
de la República 4 . Su tratamiento no fue casual, ya que la
descentralización se incorporó como tema central de los Acuerdos
Políticos Mscal. Andrés de Santa Cruz, suscritos por la totalidad de
partidos políticos del sistema en julio del año 1992 durante la presidencia
del Lic. Jaime Paz Zamora. Sin embargo, contradictoriamente, el
tratamiento de dicho proyecto de ley se estancó a insistencia del
entonces jefe de la oposición, Gonzalo Sánchez de Lozada, quien a
tiempo de discutirse la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional
en 1993, logró apoyo político para eliminar el articulado de la
constitución sancionada en 1967, la misma que se refería a la formación
de gobiernos departamentales abriendo la posibilidad de que los
prefectos pudieran ser designados mediante voto popular y directo.
normativamente por la Ley de Descentralización Administrativa. Es
así que durante la década de los 90 se instaura el denominado “modelo
boliviano de descentralización” cuya base institucional y territorial es
la sección de provincia reconocida, a partir de la Ley 1551, como
municipio. A este conjunto de definiciones de la política
descentralizadora denominé en su momento como “la gambeta
municipal”5.
Finalmente, la reforma constitucional de 1993-1994 sustituyó
el concepto de gobiernos departamentales por prefecturas reconocidas
como extensión o sede del Poder Ejecutivo a nivel departamental.
Una vez en ejercicio de la presidencia, Gonzalo Sánchez de
Lozada juró que jamás daría paso a la elección de prefectos. En abril
de 1994, con la promulgación de la ley de Participación Popular (Ley
1551), apostó inteligentemente por el modelo descentralizador
municipalista soslayando la cuestión departamental y asignando a las
prefecturas el papel de administraciones departamentales regidas
4
Proyecto de Ley de Descentralización Administrativa 10/86-92.
87
Diez años más tarde, independientemente del proceso fecundo,
heterogéneo, contradictorio de maduración de la democracia municipal
y del desarrollo local desplegado en el marco de la Participación
Popular, afloró nuevamente el debate sobre la “cuestión territorial o
regional” colocando el acento en la urgencia y necesidad de introducir
reformas de fondo al nivel intermedio o “meso” de la organización
territorial, política y administrativa del Estado correspondientes a las
administraciones descentralizadas, es decir a nivel de las nueve
prefecturas departamentales del país.
Ya en el contexto de conflictividad social y política creciente
registrada a partir del año 2000 hasta diciembre de 2005, se agudizó
la contradicción entre la demanda de occidente y pueblos indígenas
de tierras bajas de la Asamblea Constituyente y la presión por la
realización del Referéndum Autonómico parte de la región oriental y
sur del país. En este clima de tensiones se retomó la discusión de las
Reformas Constitucionales que reconocen a la Asamblea Constituyente
5
Planteada por la autora en múltiples escenarios de evaluación del proceso
descentralizador. Ver. Cuadernos de Análisis “La Prefectura de La Paz,
importancia, retos y desafíos a partir del año 2005”, CEPROLAI. Año 18 Nº
4. diciembre 2005. Y en Ayo Diego, Voces Críticas de la descentralización:
Una Década de Participación Popular (14 Entrevistas). Plural FES/ILDIS.
2004.
88
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
como mecanismo de Reforma Total de la Constitución y la convocatoria,
mediante Decreto Supremo Nº 27988 del 28 de enero de 2005, a
elecciones de prefectos.
Para Susana Seleme, los resultados electorales debían
entenderse como un dato que superaban la sola instalación de un
gobierno en el marco de la democracia representativa “se erige un
nuevo bloque de poder político, producto de la rebelión democrática
de las masas. Se sentaron las bases para un proyecto político con
vocación hegemónica a consolidarse en el marco del desarrollo de
la Asamblea Constituyente y de la canalización democrática de la
demanda por autonomías, que permitirán confirmar el respeto a la
diversidad y darle expresión institucional”.
Pese a ello, la crisis no había sido resuelta, en junio del año
2005, el presidente Carlos D. Mesa renunció. Eduardo Rodríguez
Veltzé asumió la presidencia en su calidad de presidente de la Corte
Suprema de Justicia, último eslabón en la cadena de sucesión
presidencial constitucional. Como gobierno transitorio convocó a las
elecciones nacionales y de prefectos, las mismas que se realizaron el
18 de diciembre de 2005. Con el triunfo inédito y contundente de Evo
Morales a la cabeza del Movimiento al Socialismo (MAS) produce un
quiebre en el comportamiento electoral, dando por concluido el ciclo
de la “democracia pactada” que obligaba a la conformación de
coaliciones y acuerdos post electorales.
La victoria arrolladora del MAS, en diciembre de 2005, motivó
múltiples lecturas respecto a su significado histórico, político y al
análisis prospectivo de un futuro todavía desdibujado. Un primer
esfuerzo comprensivo sobre el significado de este triunfo es abordado
desde distintas perspectivas y enfoques en una publicación de la
Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria6.
6
Varios Autores (enero de 2006) Bolivia: escenarios futuros, FBDM, La Paz.
La publicación incluye nueve enfoques que reflejan las primeras impresiones
de diversos analistas de reconocida trayectoria. Ya en varios de los enfoques
se explica la consolidación política electoral y los cambios propiciados en
diciembre de 2005, a partir de sus semejanzas con la revolución del 52, luces
y sombras de la instauración democrática en 1982, que se acercaba a cumplir
su cuarto siglo de vigencia
89
Con el acceso de Evo Morales y el MAS al poder, según Prats,
se habían removido las capas tectónicas sobre las que se había asentado
la historia boliviana de los últimos 500 años, un mundo históricamente
excluido o incluido de forma subordinada no sólo accede al poder, sino
también, a la hegemonía en el ejercicio del mismo.
Sin embargo, una mirada completa del significado histórico de
diciembre de 2005, obligaba a analizar el resultado de las elecciones
prefecturales y su expresión territorial en distribución de escaños en
el Senado de la República que instaló una mayoría precaria a favor
de la oposición. No podía subestimarse el nítido y poderoso mensaje
del voto dual departamental y nacional de la elección presidencial
respecto a la prefectural. Salvo tres departamentos (Chuquisaca, Oruro
y Potosí) donde los resultados favorecieron al MAS pero teniendo al
frente contendores respetables, el voto de la gente dio señales
cuantitativa y cualitativamente importantes: En primer lugar, la
ciudadanía no apostó por un voto uniforme, resultando claro que su
preferencia electoral no se tradujo en opciones hiperideologizadas7.
7
Brockmann, Erika (2006) Sistema de Representación Político en Bolivia: Crisis,
Tendencias y Desafíos, en La Representación Política en Bolivia, IDEA/PNUD,
FBDM. La Paz, Bolivia. Pág. 79-105.
90
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Esta percepción coincide con el comportamiento histórico atípico del
voto en blanco uninominal, que si bien ha derivado en múltiples
interpretaciones, reflejó la ausencia de una linealidad automática y una
distancia de hasta 10% entre el voto presidencial y uninominal favorable
al MAS8.
bipartidario polarizado de representación departamental11. Este dato
permitía anticipar el peso e influencia que tendría la variable territorial/
regional, y la descentralización de la política no sólo en la
reconfiguración futura de un sistema político y partidista sino también
en el difícil proceso de construcción de un nuevo pacto político, social
y territorial en el país.
En segundo lugar, coincidiendo con el análisis de Roberto
Barbery A.9, el voto prefectural se dio pese al colapso del sistema de
partidos políticos tradicional de donde provenían los candidatos electos.
El perfil de los prefectos electos evidenció que la gente decidió
relegitimar, al igual que en la elección municipal de 2004, a liderazgos
con demostrada capacidad de desempeño en la gestión pública
departamental y municipal. Se trataba de candidatos carismáticos o con
demostrada capacidad intermediadora de los intereses departamentales
en diferentes espacios institucionales en los que se desenvolvieron10.
En tercer lugar, la competencia electoral de 2005 y de julio de
2006 para Asambleístas ( y Referéndum Autonómico) trasuntó una
tendencia a territorializar el voto en función de opciones políticas que
hoy constituyen una referencia germinal de un sistema político
8
Ya en enero de 2006, Prats, Seleme y Toranzo, entre otros,
coincidían en que el MAS, una vez a cargo del Gobierno y como
proyecto de poder, tenía el gigantesco reto de agregar o articular los
movimientos sociales en torno a un proyecto nacional. De no hacerlo,
no podrá garantizar la gobernabilidad necesaria.
A casi dos años de gestión gubernamental la conflictividad
persiste, pese a la victoria e incuestionable legitimidad de Evo Morales,
y luego de más de un año de empantanamiento del debate y deliberación
constituyente y tensión respecto a los alcances de una autonomía votada
favorable y mayoritariamente en cuatro departamentos del país. No
se ha resuelto la polarización fragmentada y territorializada de visiones
políticas, sociales y económicas. Esta constatación obliga a reconocer
que las rupturas territoriales, sociales, étnico culturales y económicas
continúan marcando el pulso del país; son fisuras que todavía irritan
y producen incertidumbres respecto al futuro.
Este criterio se funda en el análisis de Luis Pedraza (2006) sobre el
comportamiento histórico atípico del voto en blanco, y en particular del voto
uninominal que invita a una mayor prudencia en la interpretación de los
resultados de diciembre pasado.
Por otra parte, el comportamiento de la conflictividad, registró
a partir de enero de 2006 un nuevo tipo de tensiones de alta y baja
9
Barbery A., Roberto (2006) Elecciones de prefectos departamentales: en el
camino de configurar un nivel intermedio de Gobierno en OPINIONES y
ANALISIS. FUNDEMOS, Nº 77. La Paz. Pág. 83-103.
11
10
Es el caso de los Prefectos de Cochabamba, La Paz, Beni, Pando y Tarija.
91
Tendencia que se hace más nítida en la Elección de Asambleístas en julio de
2006, no obstante la polarización bipartidista fue estimulada por el sistema
electoral mayoritario (no proporcional) aplicado para la elección de miembros
de la Asamblea Constituyente.
92
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
intensidad caracterizado por el conflicto intragubernamental, entre el
presidente y los titulares de la representación política y de la gestión
del desarrollo regional: los prefectos, particulamente con 6 de los nueve
electos en que no responden, ni se identifican con el proyecto político
encabezado por el presidente Evo Morales. Es éste el tema que ocupa
el análisis comprensivo del presente documento.
confeccionistas y “ropavejeros”, entre Huatajata y Chua Cocani, entre
Guaqui y Desaguadero o de comunarios contra mineros de la mina
Himalaya de reciente ocurrencia, entre otros muchos, son evidencia
de la descomposición y desagregación social que enfrenta a sectores
ciudadanos entre sí y de la debilidad, sino ausencia, del Estado de
Derecho y el imperio de la ley. Asistimos a un tiempo de extrema
manifestación de la informalidad política, social y económica.
2.
Esta caracterización del conflicto es validada por la Fundación
UNIR , en el exhaustivo estudio realizado sobre la dinámica de la
conflictividad social a partir de 2006. El Informe se refiere a un “nuevo
ciclo de conflictividad (enero de 2006 – junio de 2007) que se
caracteriza por la instalación de un conflicto político entre el gobierno
y la oposición política, cívica y prefectural13, generando una situación
de polarización ondulante (altas/bajas, pasiva/activa), y que ha
encontrado dos momentos de tensión: el primero a principios de año
cuando el Comité Cívico Cruceño trató de romper la ecuación de 5/
4 (cinco departamentos en contra de las autonomías frente a cuatro
a favor) en Cochabamba, encontrando en el prefecto Reyes Villa un
aliado…; y el segundo recientemente en Sucre, a raíz del pedido de
trasladar la sede de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la ciudad
de La Paz a Sucre, respaldando un viejo sentimiento colectivo de
recuperar la capitalidad plena. La dinámica de este conflicto hizo que
éste se trasladara de una turbulencia territorializada a un asunto de
controversia en la Asamblea Constituyente”.
Conflicto intragubernamental: ¿Estado versus Estado?
12
Si hasta junio del año 2005 los conflictos sociales y políticos
en el país reflejaron una vigorosa tensión entre distintas expresiones
de la sociedad civil contra el gobierno y el Estado “neoliberal”
descapitalizado e incapaz de responder sus demandas; a partir de enero
de 2006, los conflictos, además de aquellos de orden sectorial o locales
que se confrontan al gobierno, prefecturas o municipios, adoptaron un
nuevo patrón, Sociedad Civil vs. Sociedad Civil y conflictos
intragubernamentales que aquí caracterizo como de Estado vs. Estado.
La tensa relación entre el gobierno central y los prefectos,
particularmente aquellos no alineados al partido de gobierno, adopta
múltiples formas e intensidades. Estamos frente a conflictos recurrentes
activados desde el interior de la institucionalidad estatal, sus
coyunturales conductores, los factores de poder económico, social y
territorial así como una ciudadanía que toma partido por uno u otro
bando.
La primera modalidad, Sociedad Civil versus Sociedad Civil
se expande como enfermedad virulenta a lo largo y ancho de la
geografía nacional. La muertes de Huanuni ¿no fueron ejemplo extremo
del choque entre mineros asalariados y cooperativistas?, los conflictos
entre cocanis y cocaleros, entre Lecos y colonizadores en Madidi, entre
93
12
Fundación UNIR-Bolivia, Informe de conflictividad social de enero a junio de
2007. Agosto, 2007.
13
Las negrillas me corresponden.
94
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Ya durante el primer año de gestión gubernamental (2006) se
hicieron sentir las primeras controversias entre gobierno central y
prefectos. Entre ellas corresponde mencionar tres hechos relevantes:
Un primero, cuando no prospera legalmente el intento de censura al
prefecto de Cochabamba por parte del consejo departamental
mayoritariamente alineado al partido jefaturizado por el presidente Evo
Morales. La controversia jurídica legal se desencadena. Por un lado
los prefectos desde que son electos y cuyo mandato no tiene origen
en la designación presidencial ya no pueden ser objeto de censura por
un consejo no electo; por otro, el presidente anuncia un proyecto de
ley de revocatoria de mandato a los prefectos.
El informe contabilizó un total de 156 conflictos, con una
ocurrencia promedio de 26 conflictos por mes entre enero y junio de
2007. De los 25 conflictos prolongados de cuatro o más días de
duración, el estudio identificó cuatro escalados y violentos con un
saldo de 3 muertos y más de 250 heridos. Entre estos 25 conflictos,
el informe registra dos, uno de gravedad, que involucran a los prefectos.
Sin embargo, el análisis más exhaustivo, a partir de la consulta a otras
fuentes, permite identificar más de dos, los mismos que a continuación
se señalan:
Un segundo hecho, se traduce en la persistente acusación por
parte de autoridades del gobierno nacional relativas a que los prefectos
se resistían a la fiscalización y a transparentar sus gestiones. Un tercer
conflicto político ampliado y de larga duración se suscita cuando los
prefectos, junto a los comités cívicos de los departamentos de Santa
Cruz, Tarija, Beni, Pando, a los que se suman Cochabamba y sectores
urbanos de La Paz se movilizan en defensa de la fórmula de dos tercios
de votos para la aprobación de la nueva Constitución Política del
Estado, enarbolando el respeto a la Ley Especial de Convocatoria a
la Asamblea Constituyente y al Referéndum Autonómico aprobado en
cuatro de cinco departamentos.
De acuerdo al trabajo conceptual desarrollado por UNIR, el
conflicto puede definirse como: Una relación contenciosa entre dos
o más actores, es decir, donde se utilizan medidas de presión como
huelgas, paros, movilizaciones y otros para pretender alcanzar una
demanda.
95
1.
Sectores sociales afines al gobierno en contra del prefecto de
La Paz, José Luis Paredes, solicitando la renuncia de éste,
involucró medidas como reuniones, cabildos y paro cívico (6
días de duración).
2.
Sectores afines al MAS (cocaleros, campesinos y regantes) en
contra del prefecto de Cochabamba, Manfred Reyes Villa,
demandando renuncia del prefecto por haber propuesto un
nuevo referéndum departamental sobre autonomías. Mueren
dos personas y se registran más de un centenar de heridos. El
conflicto tiene una duración de 12 días.
3.
Cívicos de Cochabamba, alineados a los factores sociales
favorables al prefecto en contra del gobierno central, por recorte
de presupuesto, paro en Cochabamba, 7 días de duración.
4.
Campesinos de Tarija contra gobierno central y prefectura por
administración local del Programa de Solidaridad Comunal
(PROSOL) que implicó bloqueos y tuvo una duración de cuatro
días. Este conflicto fue preámbulo de otro más severo entre
campesinos, dirigentes del MAS (incluido un asambleísta electo)
96
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
y la prefectura que se suscita al iniciarse el segundo semestre
del año 200714.
5.
La controversia en relación a roles y competencias
institucionales. Ejemplos de este tipo de conflictividad sobran.
La tensión producida entre el presidente y el prefecto del Beni
en torno al manejo y administración de las operaciones de las
instituciones del Sistema de Defensa Civil ante los desastres
e inundaciones producidos por el Fenómeno del Niño; las
disputas sobre las atribuciones en designación de los titulares
en los Servicios Departamentales de Educación ( SEDUCA) y
de Salud ( SEDES) así como los conflictos en la Administración
de Aeropuertos, el conflicto de Viru Viru ilustran este tipo de
controversias.
El conflicto político, según el equipo de expertos de UNIR,
se distribuiría en cuatro niveles: a) distribución de poder: pugna por
consolidar la supremacía propia y disminuir la ajena; b) orientación
ideológica: diferencias en cuanto a valores, normas y metas estatales:
c) intereses: pugna por los recursos y beneficios; d) identidad: la
percepción del otro como alteridad hostil que cuestiona y amenaza:
y e) legitimidad: discrepancia en cuanto a qué está autorizado de hacer
cada uno de los actores.
En base a estos parámetros, los conflictos políticos de alta y
baja intensidad entre gobierno central, los prefectos y los comités
cívicos de la llamada “media luna” - que se fortalecen e incluso superan
14
“En su efeméride, Tarija recibió de regalo un enfrentamiento entre el Presidente
y el Prefecto”, Ocurrió durante la sesión de honor. Es el titular de prensa que
se registra el 18 de abril de 2006. Es el primer enfrentamiento verbal que es
seguido por otros similares o más severos entre el presidente y algunos de los
prefectos.(Audimedia, monitoreo de prensa).
97
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
la capacidad de movilización de los partidos políticos- y los prefectos
de Cochabamba, en menor intensidad con el de La Paz y de Sucre a
partir de la disputa por la capitalidad, adoptan modalidades que reúnen
condiciones para ubicarse en uno, dos o, de modo escalonado o
simultáneo, en todos los niveles antes señalados.
Las múltiples manifestaciones del conflicto político gobierno
central vs. prefectos, las intensidades y alcances que éste adopta, son de
naturaleza eminentemente política. Hacen parte de tensiones, o líneas de
ruptura histórica que afloran y cuya resolución pasa por la construcción
intercultural de un nuevo pacto redistributivo del poder político, económico
y social en donde la variable territorial no puede ser ignorada. El conflicto,
por tanto, no es origen, sino más bien resultado de varios factores que
a continuación analizamos con mayor profundidad.
3.
Cuestión regional: Entre el abandono y la disputa de poder
3.1
Historia
En el libro “ Una historia de pactos y disputas: regiones y poder
constituyente en Bolivia”, José Luis Roca constata que “Un fenómeno
permanente que atraviesa todo el cuerpo de la estatalidad boliviana
y en ocasiones la debilita, es el regionalismo que… a lo largo de nuestra
historia se ha expresado en dos direcciones: a. la pugna entre regiones
rivales por constituirse en hegemónicas y b. la protesta contra el poder
central acusándolo de olvido o marginación… de allí surgen las
presiones por lograr objetivos concretos: una distribución y uso más
equitativo de los recursos fiscales...”15
15
Barragán, Roxana y Roca, José Luis ( 2005) . Regiones y poder constituyente
en Bolivia: Una historia de pactos y disputas. PNUD, Bolivia. Pág. 27.
98
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Desde su perspectiva, la contradicción regional, entre ejes
regionales territoriales o el “regionalismo” constituyó un factor motriz
de la historia boliviana.
Por ello, en el presente momento histórico, en la que está en
juego la redistribución de recursos políticos y económicos, de
competencias y responsabilidades tiene que ver con compartir poder
y tiene un profundo significado político. A pesar de quienes reniegan
y han devaluado la política y lo político, queda claro que la conflictividad
que nos ocupa tiene su origen y encontrará su resolución en procesos
de naturaleza eminentemente políticos.
A la luz de la investigación histórica realizada por Barragán16
queda claro que el debate sobre más o menos centralismo ha estado
presente a lo largo de la historia republicana. En Bolivia, a lo largo
del siglo XIX nunca pudo construirse la hegemonía aplastante de una
región o ciudad. El centro siempre estuvo disputado y nunca se pudo
consolidar un solo centro. Se constituyeron varios centros o ciudades
Al abordar la problemática regional, Susana Seleme17, sostiene
que las raíces del conflicto no resuelto de Santa Cruz con el Poder
Central y otros departamentos deben buscarse en el marco de la tríada
postergación –olvido– centralismo, recuperando para ello la idea que
tenía Ramiro Velasco del centralismo. Lo veía como el “producto de
la estrechez política del sistema administrativo estatal, como una
visión parcial de los fines de la nación (...) como la impotencia estatal
para contener a la nación”18 y al ser social diverso que le da vida
al país, y que se expresa no sólo en los conflictos con Santa Cruz,
sino con otras regiones.
16
Barragán, Roxana. En la Bolivia del siglo XIX, Los recursos del Estado, su
distribución y debate. En el Debate por las Autonomías, “Barataria” juguete
Rabioso Año 1, Nº 3, La Paz, agosto, 2005.
17
Seleme Antelo, Susana. Disertación Conferencia Episcopal . Cochabamba/ 8
/ noviembre, 2007.
18
Velasco, Ramiro ( 1985). Comentario sobre “El Estado y la Región en La Paz”
en El poder de las Regiones. Centro de Estudios de la Realidad Económica
y Social. Artes Gráficas El Buitre. Cochabamba. 2da. Edición 1985. p. 88.
99
Al presente, el debate entre más o menos Unitarismo ( Estado
Simple) o Federalismo ( Estado Compuesto) , entre más o menos
centralismo, entre autonomías departamentales o autonomías indígenas,
entre régimen autonómico con “cualidad gubernativa o legislativa” o
descentralizado, ha sido encarado cargado de un simplismo discursivo,
caricaturesco y maniqueo, hecho que ha contribuido a construir barreras
y prejuicios que alimentan la conflictividad y el carácter contencioso
de la disputa por el poder entre el gobierno central y las prefecturas.
Como diría Albert Einstein: “Más fácil resulta desintegrar un átomo
que un prejuicio”.
3.2
Nueva Estructura de Poder: Nuevo País
Si la historia nos ayuda a iluminar la comprensión de las
dificultades de hoy, es imprescindible complementar las
consideraciones de orden histórico con la caracterización de la realidad
contemporánea y los factores económicos, sociales demográficos
internos y externos que, en los últimos años, han influido en la
configuración de una nueva Bolivia. Gustavo Fernández19, en un
19
Fernandez, Gustavo. Bolivia, nueva estructura de poder. Semanario PULSO,
Año 8, Nº 416. El autor acota que el eje económico de Bolivia ha cambiado.
100
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
esclarecedor y lúcido análisis titulado “Bolivia: Nueva estructura de
poder” proporciona nuevos elementos para entender las tensiones y
turbulencias que marcan la relación Estado Sociedad, Territorio y
Economía. Para Fernández: “Las líneas de articulación de Bolivia con
el mundo, en el principio del siglo XXI, se han modificado
sustantivamente y que, en esa medida, también se han alterado, desde
la raíz, las bases de la organización interna; regional, económica y
política”. Los cambios objetivos y acelerados en la estructura
productiva y demográfica del país, en la reconfiguración de más de
un eje de referencia territorial han sido de tal magnitud en su
diversificación y expansión en el territorio nacional que Bolivia no
es la misma, determinando cambios en la “superestructura social y
política del país”. Sin embargo, el cambio operado trajo como
consecuencia la ruptura o quiebre “del núcleo de cohesión nacional”
que explica la tensión entre el poder central y los poderes regionales
que, para Fernández, serán dominantes en los próximos años.
actual. La distribución pactada del poder, como anunciaba el
Vicepresidente, al menos en Santa Cruz, fue una ficción”.
Anotados estos factores explicativos del nuevo ciclo de
conflictividad política territorial, éste se agudiza porque de acuerdo
a Seleme, el “nuevo bloque político en el poder central que es, sin
lugar a dudas, centralista a rajatabla, como todos los anteriores. Y
éste lo es, porque su proyecto de poder hegemónico, no se si socialista
o no, es antagónico de la descentralización y de las autonomías,
máxime si en esos polos de la contradicción afloran las posiciones
ideológico-clasistas de manera descarnada, como es la lucha política
En 1980, el Occidente de Oruro, Potosí y La Paz exportaba el 70 por ciento
del total nacional en minería y productos no tradicionales; el restante 30 por
ciento provenía de lo que hoy conocemos como la “media luna”. Para el año
2006, esa relación se ha invertido: la “media luna” exporta el 70 por ciento
y Occidente el 30 por ciento. La exportación per cápita de la media luna es
de 1.100 dólares, la del occidente de 323 dólares.
101
En este escenario, es previsible que el ciclo de tensiones tendrá
larga duración ya que como contrapeso a las pulsiones recentralizadoras,
las nuevas realidades económicas han propiciado la progresiva
articulación política de un bloque institucional y cívico de contención
y resistencia desde los departamentos en torno al Consejo Nacional
Democrático ( CONALDE). Los prefectos electos juegan un rol
institucional clave en la nueva configuración del poder.
4.
Presidencialismo y Prefecturalismo fuertes: Dualidad y
desequilibrios intitucionales
La elección de prefectos produjo desajustes al modelo
institucional de controles y contrapesos de la estructura territorial del
Estado y del sistema presidencialista y centralizado de gobierno. Este
planteamiento coadyuva a la comprensión de las tensiones registradas
a partir de enero de 2006 entre gobierno central y prefectos.
Como se verá adelante, los resultados electorales de 2005 y los
resultados del Referéndum Autonómico junto a la Elección de
Asambleístas en julio de 2006, tienen un resultado dual y polarizado
que se manifiesta en un presidencialismo fuerte y expresiones políticas
regionalizadas también fortalecidas.
La elección popular de prefectos fue condición necesaria pero
insuficiente para configurar un verdadero “gobierno departamental con
cualidad gubernativa” y no completó el proceso descentralizador o
constitución de una autonomía coincidente con la visión y
102
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
planteamientos de los departamentos autonomistas. Franz Barrios S.,
quien lideró la tesis del Estado Triterritorial al cuestionar la
hipermunicipalización del modelo instaurado en la década de los 90
reconocía, junto a otros expertos en el tema de descentralización, la
necesidad de completar la reforma territorial fortaleciendo el nivel
intermedio. Sostenía, el año 2004, que la elección de prefectos y
consejos departamentales no necesariamente anticipaba una alteración
o transformación del modo simple o unitario de gobierno20.
territoriales y de la gestión nacional centralizada en la persona del
presidente de la República. Esta afirmación se sustenta en un obligado
análisis del marco constitucional y jurídico aún vigente pero alterado
por este nuevo hecho político.
Sin embargo, en la práctica, la elección de prefectos, en un
contexto de crisis complejo y en las condiciones jurídicas, políticas
y socioeconómicas imperantes ha desencadenado dinámicas
facilitadoras del conflicto intragubernamental. Paradójicamente, la
presencia de prefectos no alineados al partido mayoritario, coincidió
con la abrumadora victoria del presidente Evo Morales, quien detentó
no sólo el mejor resultado electoral en 25 años de democracia, sino
que también goza de la aprobación mayoritaria de la opinión ciudadana
que lo posiciona, particularmente en el occidente del país, como
presidente y líder político nacional indiscutible.
¿Qué hubiese sucedido si el presidente no hubiese sido Evo
Morales en tiempos de reacomodo de los factores de poder político
y económico territorial? A modo de hipótesis sostengo que es altamente
probable que similares turbulencias hubieran marcado la relación
presidente - prefectos.
La elección prefectural produjo un severo desajuste al modelo
boliviano de descentralización, de gobernabilidad, de equilibrios
20
Barrios S. Franz Xavier ( 2004 ). La descentralización en la Constitución
boliviana: Diagnóstico Crítico. Unidad de Coordinación de la Asamblea
Constituyente ( UPAC). La Paz.
103
En la Constitución Política del Estado (CPE), la estructura y
la organización del poder territorial tiene dos referencias subnacionales:
1. El departamento y la prefectura, como parte del Régimen Interior
dependiente del Poder Ejecutivo; y 2. La Sección de Provincia, ahora
reconocida como jurisdicción municipal, en régimen especial que dio
paso al reconocimiento de los gobiernos municipales autónomos en
democracia, normado primero por la ley Orgánica de Municipalidades
a partir de 1985 y profundizado a partir de la vigencia de la Participación
Popular.
El modelo boliviano de descentralización instalado en la década
de los 90, planteaba dos niveles de gobierno (nacional y local)
reconociendo a la prefectura como un nivel desconcentrado de
administración estatal (nacional) en el departamento y al municipio
como base del Ordenamiento Territorial.
Involucraba, además, un diseño de pesos y contrapesos entre
niveles territoriales nacional y local, reconociendo a la administración
departamental como la instancia articuladora de ambos niveles. Este
diseño guarda coherencia con el modo simple de estado y
presidencialismo centralista vigente.
En efecto, analizado el origen del mandato de las autoridades
del departamento, teníamos al PREFECTO designado por el presidente,
y a los CONSEJEROS DEPARTAMETALES designados por los
Concejos Municipales en base a criterios territoriales (provinciales)
104
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
y poblacionales. Este modelo, expresado en el siguiente diagrama,
establecía equilibrios y contrapesos entre el nivel nacional y la base
territorial expresada en el espacio municipal, y concedía al Consejo
Departamental funciones deliberativas y fiscalizadoras limitadas a
nivel intermedio.
Con la elección o legitimación democrática de prefectos no sólo
se cerró un ciclo político y económico, sino se rompió definitivamente
con la coherencia del modelo vigente desde los años 90. Significó un
primer paso a favor de una reforma profunda del nivel territorial
intermedio quedando pendientes reformas legales, administrativas e
institucionales, para llenar los vacíos normativos, superposiciones
resultantes de este hecho político ahora irreversible, las que se agravaron
y agudizaron por las indefiniciones y dualidades heredadas en materia
de competencias que no pudo ajustar el propio modelo21. Un caso que
ilustra las consecuencias del vacío jurídico resultante y líneas de mando
ahora desdibujadas, es el relativo al rol de comandante departamental
de la Policía y del Régimen Interior ejercido por el prefecto, el cual
derivó más de una vez en controversias entre el Ministerio de Gobierno,
el prefecto y la institución del orden. Es este quiebre del modelo
institucional que explica la gran dificultad de articulación vertical
territorial en la gestión intragubernamental.
MODELO BOLIVIANO DE DESCENTRALIZACIÓN
(Post. Participación Popular y Ley de Descentralización)
GOBIERNO CENTRAL
PRESIDENTE designaba a
Elección de prefectos.
Rompe origen mandato
PREFECTOS
Comandantes Generales del Departamento
CONSEJEROS DEPARTAMENTALES
Administraciones departamentales del Gobierno Nacional
Mayorías de Consejos Departamentales no necesariamente afines
al prefecto electo
GOBIERNO MUNICIPAL AUTÓNOMO
ALCALDES
CONCEJOS MUNICIPALES
(Base del ordenamiento territorial del Estado)
1er. Nivel
Gobierno
Nacional
No es casual que, los prefectos de Cochabamba y La Paz, electos
en plazas electorales abrumadoramente afines al presidente, hayan sido
los primeros en sentir las corrientes desestabilizadoras por parte del
gobierno central y sectores sociales organizados y movilizados
favorables al gobierno nacional.
2do Nivel
Gobierno
Municipal
La insistencia en la censura a los prefectos una vez conocidos
los resultados del Referéndum Autonómico por parte del gobierno
central, se sumó a la cadena de señales acosadoras que habían venido
21
105
Este tema es abordado con mayor detalle por Terán, José Antonio, en el artículo
“Catálogo de competencias en el nivel intermedio: situación actual y evolución”
Opiniones y Análisis Nº 75, sobre Preámbulo a la elección de Prefectos.
FUNDEMOS. 2005.
106
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
experimentando los prefectos no oficialistas. El asedio se orientó hacia
los “prefectos sándwich” legitimados por el voto en departamentos
donde ganó el MAS, es el caso de La Paz y de Cochabamba cuyos
Consejos Departamentales están conformados mayoritariamente por
representantes designados por gobiernos municipales mayoritariamente
masistas o de tiendas opositoras22 y que enfrentaron y tuvieron que
administrar desde el inicio problemas de gobernabilidad
intrainstitucional.
de 50% contra 39% en contra, hecho que evidencia un cambio sustantivo
respecto al voto de julio del año 2006. Sólo La Paz y Oruro estarían
en contra. Cochabamba sería el departamento donde se presenta una
alta polarización (44% a favor y 41% en contra).
Equipos MORI, especialista en el levantamiento de encuestas
de opinión, en su Informe Especial de Opinión Pública realizada a nivel
nacional en septiembre de 2007, arrojaba los siguientes resultados, que
corroboran de manera fehaciente las tensiones resultantes de la dualidad
y tensión entre presidente fuerte y la figura legitimada y también fuerte
de los prefectos electos. Los resultados, dan cuenta que la relación 5/
4 a favor de las autonomías departamentales ha sido revertida.
El resultado agregado nacionalmente da cuenta que 47% de los
consultados piensan que son los prefectos los que mandan, 41% aluden
al Presidente y apenas 6% considera que son ambos. En La Paz, Potosí
y Chuquisaca señalan que quien manda es el presidente Evo Morales.
Cochabamba muestra una situación totalmente polarizada y de empate,
41%, mientras sólo el 9% piensa que ambos mandan e influyen.
En relación a las autonomías, se registra que en siete de los
nueve departamentos del país las personas consultadas votarían a favor
de las autonomías. La opción nacional favorable a las autonomías es
22
En Cochabamba: de un total de 24 Consejeros departamentales, 18 forman parte
del bloque de oposición ( electos por Concejos Municipales mayoritariamente
del MAS), el resto no necesariamente son miembros del partido o Agrupación
Ciudadana del Prefecto Reyes Villa. Corresponde recordar que en las Elecciones
Municipales del año 2004, el MAS ganó en 35 de 45 municipios, obteniendo
el segundo lugar en 8. En las elecciones nacionales obtuvo 65 % de los votos.
En La Paz, de un total de 27 Consejeros ninguno está alineado formalmente
al partido Plan Progreso ( PP) del Prefecto José Luis Paredes. En las elecciones
municipales de 2004, de un total de 80 municipios, el MAS obtuvo el primer
lugar en 25 municipios y el segundo en 21. En las elecciones nacionales el
MAS gana con una abrumadora mayoría ( 66,6%).
107
Ante la pregunta de ¿Quién manda en el Departamento?, en
la mayoría de los departamentos, la ciudadanía señala que quien manda
en el departamento es el prefecto.
En todo el país es mayoritaria la percepción de que el que manda
en el departamento de Santa Cruz es el prefecto Rubén Costas.
La importancia y peso político de los prefectos electos quedó
evidenciada, al producirse la renuncia del prefecto de Chuquisaca, afín
al gobierno, en el marco del conflicto y demanda de la capitalidad plena
que reavivó la tensión histórica entre La Paz y Sucre.
La realidad política y legitimidad adquirida por este nuevo cargo
electivo, rebasó e hizo políticamente inviable la aplicación del artículo
19, inciso II del D.S. 28666 dictado por el mismísimo presidente Evo
Morales en abril de 2006, que dispone el nombramiento de un nuevo
prefecto de manera directa por el presidente ante renuncia, impedimento
permanente o muerte.
108
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Estos son datos objetivos que influyen en el pulso de la dinámica
política a la que se suman otros factores que abonan el camino de la
conflictividad intragubernamental personalizada en la figura
presidencial y de los prefectos hoy empoderados.
5.
maximalistas y resistentes a la construcción,
fortalecimiento de institucionalidad, legitimación y
sostenibilidad del ordenamiento legal – Estado de Derecho.
Estos elementos que hacen a la cultura política adoptan
matices más o menos premodernos, populistas o
autoritarios. No sólo alcanzan a la figura presidencial, a
prefectos ahora empoderados, sino también forman parte
de una tradición fuertemente enraizada en líderes políticos,
cívicos y sindicales.
Otros Factores
Se ha visto que el andamiaje estatal quedó cojo e inestable. El
momento histórico obligaba a transitar por un sendero plagado de
vacíos jurídicos, competencias superpuestas, líneas de mando y
conducción política desdibujadas. El momento obligaba a un pacto de
cohabitación entre el gobierno central y los prefectos. Sin embargo,
ello no ocurrió, siendo poco probable dado que entran en juego otros
factores que dificultan aún más su convivencia.
Desde la perspectiva cultural y psicosocial, se acotan otros
rasgos hoy visibilizados en el marco de las contradicciones
resultantes de la exclusión, discriminación étnico, cultural
y social a la que interpela el nuevo bloque de poder y los
sectores sociales que lo sustentan. El racismo discursivo
no encuentra equilibrio entre la búsqueda de justicia social,
construcción y convivencia intercultural por un lado y las
expresiones revanchistas de corte racial que activan el
enfrentamiento y la descalificación maniquea (explícita o
implícita) de unos actores respecto a otros, por otro. Ello
tiene expresiones territorializadas, socialmente
segmentadas a lo largo y ancho del país.
A continuación se hace un señalamiento de estos factores que
complementan la comprensión del conflicto político que ocupa el
presente esfuerzo analítico. Son cuatro: La cultura política, los dilemas
ideológicos y existenciales del proyecto del MAS, la impronta
electoralista prematura y la disputa por la redistribución de la renta
fiscal.
•
•
La cultura política personalista y caudillista dominan los
estilos de liderazgo y se manifiesta en la relación entre
gobernados y gobernantes, en la percepción y actitudes
hacia el poder y la autoridad. Estos rasgos y prácticas
persisten, pese a la retórica de cambio. El perfil del
liderazgo hoy “exitoso” en Bolivia, refuerza estilos
autoritarios, concentradores del poder, dominados por
actitudes cortoplacistas, demagógicas, prebendalistas,
109
El proyecto político del MAS y del presidente Evo Morales
se sostiene para su viabilidad en una lógica recentralizadora
del poder. Además del discurso que legítimamente
reivindica identidades y nacionalidades, así como el
reposicionamiento del Estado en la conducción de la
economía, núcleos del MAS reniegan de la
institucionalidad democrática al equipararla conceptual e
inapropiadamente con lo “neo liberal”. Ideológicamente
sospechan de la Democracia Representativa. Exaltan la
110
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
disminuir, “ningunear”, las capacidades del Congreso
conteniendo varias tendencias recentralizadoras, las
mismas que ya se han expresado a través no sólo de
Resoluciones Supremas, Decretos e iniciativas legislativas
diversas, algunas de las cuales han sido recurridas ante el
Tribunal Constitucional, máxima instancia de control
constitucional. No es casual, que la conflictividad intra
estatal haya generado una sistemática campaña por
desestabilizarla. Desde el Poder Ejecutivo y el bloque
gubernamental se ha instalado la judicialización como
estrategia política y una lógica amigo- enemigo en su
relación con el adversario político. Entre ellos, se
identifican a los prefectos de la oposición y a los comités
cívicos, cuyo peso y gravitación subordina al todavía
sistema de partidos que emerge precariamente con
tendencias bipartidistas y regionalizadas24. Ello explica
medidas tales como la ejecución del Bono Juancito Pinto,
que ignora, para su entrega a la población beneficiaria, a
los mecanismos institucionales descentralizados otorgando
la responsabilidad operativa a las Fuerzas Armadas. O la
entrega directa a los municipios de recursos de la
cooperación del gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela, los mismos que se administran al margen de
la normativa correspondiente a los sistemas de control
gubernamental vigentes en el país.
fuerza y legitimidad de la multitud y diversas formas de
participación directa. Sin embargo, una vez en el gobierno
experimentan un dilema existencial, entre democracia/
reforma o revolución, entre realismo político y la fuerza
de convicciones ideológicas, entre imponer o construir
hegemonía; entre aceptar o negar la pluralidad política y
el pacto, este último devaluado durante la “democracia
pactada”, pero factor clave en la política. Para amplios
sectores afines del MAS el acuerdo político es entendido
como “traición”. Este factor sumado a los rasgos de la
cultura política anotados inciden en la resistencia a
reconocer la complejidad de la estructura estatal, en la
dificultad de delegar, compartir poder y protagonismo
político más aún cuando son los prefectos los gestores
públicos del desarrollo en el territorio. Ello explica su
conducta contradictoria, la retórica estridente y
descalificadora que lidera el propio presidente y la explícita
crítica a un ordenamiento jurídico que siente lo limita para
cristalizar el “cambio”.
No es casual, que se haya reposicionado el debate en torno
al poder presidencial, al decreto presidencial y la capacidad
de veto que no es ajena a recientes experiencias
latinoamericanas. Diego Ayo23 al referirse a “olvidos
descentralizadores” del gobierno, a los decretos
presidenciales y al debate sobre autonomías tiende a
•
23
Ayo, Diego (2007). “ Olvidos descentralizadores”, Senado, decretos
presidenciales y elecciones simultáneas en la discusión autonómica. En:
Participación y representación política en el nuevo Poder Legislativo. FBDM.
Temas de Reflexión Nº 16. La Paz.
111
24
Desde que el presidente, explicitara la posibilidad de
convocar a elecciones una vez concluida la deliberación
Fernando Molina proporciona argumentos filosóficos y doctrinales que explican
estas visiones contradictorias en su reciente libro Conversión Sin Fe: el MAS
y la Democracia. Eureka, 2007.
112
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
•
Constituyente instaló una dinámica electoralista en todos
y cada uno de los actores políticos, incluidos los prefectos,
alcaldes y dirigencia aspirante a ocupar algún espacio de
representación electoral. Planteado el objetivo de anticipar
elecciones y viabilizar la reelección presidencial con
carácter indefinido, la coyuntura estimula la conflictividad,
proselitismo permanente y polarización discursiva. La
excitación electoralista desatada poco antes de cumplir un
año de mandato constituye una variable que distorsiona
el ritmo, calidad, eficacia y proyección de la gestión
pública, proclive ahora a la búsqueda de aprobación
mediante políticas promocionales populistas de corto,
visible e inmediato impacto. La coyuntura impregnada de
afanes electoralistas estimula la competencia y la
irrefrenable voluntad de monopolizar el rol de benefactor
público que “corte la cinta” e inaugure “obras”. Por otra
parte, independientemente de que se haga o no realidad
un proceso electoral anticipado, esta posibilidad ha
entorpecido el trabajo de la Asamblea Constituyente que
a la fecha esta paralizada , sumida en una profunda crisis
y sin posibilidad alguna de concluir con el mandato de
redactar una nueva Constitución Política del Estado.
La vocación centralista del gobierno nacional se expresa
en la propuesta de reforma constitucional que en diversos
documentos introduce una multiplicidad de niveles
territoriales subdepartamentales (autonomías regionales e
indígenas, además de las municipales) con la inocultable
intención de socavar o “sifonear” las capacidades y
proyecciones de eventuales gobiernos departamentales
presididos por los prefectos.
113
Estamos en tiempos en que se debate la redistribución de
los recursos del poder político en una Bolivia que vive un
momento de cambio de matriz productiva y el proceso de
construcción y consolidación de nuevas referencias de
poder político, económico y territorial. En este contexto,
a la canasta de factores ya enunciados para caracterizar
y explicar la conflictiva relación entre el gobierno central
y las prefecturas, se anota un factor clave: la disputa por
la apropiación y redistribución de la renta fiscal, es decir
de los ingresos del gas.
El gobierno nacional, no comulga ni acepta compartir el
poder con prefectos favorecidos por las transferencias
fiscales establecidas en la ley de hidrocarburos que ha
consolidado una significativa descentralización del gasto
y la inversión pública a nivel prefectural y municipal,
entidades subnacionales donde se cristalizan y operativizan
con mayor o menor eficiencia políticas de desarrollo más
tangibles para la gente25.
No otra cosa significa la última iniciativa presidencial que,
primero, mediante una resolución biministerial,
perfeccionado más tarde a través de un decreto supremo
y luego mediante un proyecto de ley, establece el recorte
de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) correspondientes a las prefecturas con el objetivo
25
De acuerdo al Presupuesto General de la Nación (2007), un 60% del presupuesto
de inversión pública se ejecuta a nivel subnacional. Sólo un 40% corresponde
al nivel nacional, destinado fundamentalmente al componente de construcción
de infraestructura caminera nacional.
114
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
de financiar el Bono Solidario ( BONOSOL). Si bien el
recorte afectaba originalmente a universidades y
municipalidades, ahora afecta fundamentalmente a las
prefecturas. Con esta medida, se activó un poderoso
dispositivo movilizador y descalificador a los prefectos
renuentes y atrincherados para resistir la propuesta
benefactora del gobierno a partir de la Renta Dignidad
(antes BONOSOL).
Al retirar el recorte a alcaldías y ofrecer una compensación
adicional para impulsar obras hasta ahora ejecutadas de
manera concurrente con las prefecturas, el gobierno emula
la gambeta antidepartamental de Sánchez de Lozada, en
claro intento por “puentear” y “sifonear el poder y
gobernabilidad” de sus ahora declarados y alineados
opositores en las regiones. La sucesión de episodios
conflictivos de amplio espectro entre la visión centralista
“plurinacional” y Autonómica de Estado, tuvo como
consecuencia la agregación y articulación de un bloque
organizado de resistencia a las iniciativas recentralizadoras
y al proyecto político del MAS por parte de comités cívicos
y prefectos ( Consejo Nacional Democrático-CONALDE).
Este hecho indispone y tensiona nuevamente al país, coloca
el tema regional nuevamente en el centro de la controversia,
conspira contra la Asamblea Constituyente y la posibilidad
de sellar un pacto de cohabitación y de responsabilidad
compartida en la gestión de políticas sociales y de desarrollo
por parte de las instituciones gubernamentales nacionales
y departamentales. El conflicto que comenzó con
manifestaciones directas e indirectas de hostigamiento,
115
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ataques y contraataques mutuos se ha instalado, y por el
momento no existen elementos que razonablemente
permitan pronosticar su superación.
6.
Reflexiones Finales
En junio del año 2005, la entonces ministra Sin Cartera
responsable de Participación Popular, Gloria Ardaya26, ante la inminente
elección de prefectos ya convocada identificaba los desafíos
institucionales y políticos que este proceso de empoderamiento del
nivel intermedio implicaría. Ya entonces, el ministerio preparaba un
conjunto de medidas preventivas y acciones que debían encararse en
la transición entre tanto se defina una nueva Constitución, se realicen
ajustes en el Régimen Territorial y se delimiten competencias,
atribuciones y responsabilidades. En su Informe de Gestión señalaba
las metas generales a buscarse en la compleja transición anunciada en
los siguientes términos “empoderar a los prefectos”, “sostener la
incertidumbre económica y social que pueda acosar al país en el
período de realización de la Asamblea Constituyente”, “Buscar un
acomodo no traumático entre niveles de gobierno” o “generar alianzas
propositivas y positivas de corte productivo que apoyen la
consolidación democrática” (Pág. 12).
La historia y la visión de la transición del Poder Ejecutivo de
entonces cambiaron radicalmente una vez conocidos los resultados
electorales y a partir del traspaso de las responsabilidades de gobierno
a las autoridades electas en el país en enero del año 2006.
26
Ardaya, Gloria. Informe de Gestión. Ministerio Sin Cartera de Participación
Popular. Junio 2005.
116
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
¿Qué hacer para posibilitar una transición que aminore el ya
crónico ciclo de conflictividad política intragubernamental? Como
respuesta a esta difícil interrogante se ensayan, a modo de conclusión
y recomendaciones, algunas propuestas puntuales, no sin antes
reconocer que, a estas alturas, se interpreten como expresión estéril
de voluntarismo y falta de objetividad.
•
El gobierno central deberá reconocer y aceptar que no será
posible la construcción de un nuevo pacto político al
margen de las tensiones y demandas de orden territorial.
•
Demandar se recupere y restituya, en esta compleja
transición, la plena vigencia del D.S. 28666, dictado por
el propio gobierno en fecha 5 de abril del año 2006, que
crea el Consejo de Coordinación entre presidencia y
prefectos de departamento y procedimientos concertados
para la delegación y transferencias de competencias. A la
fecha, este instrumento normativo que ratifica los
principios de subsidiariedad y concurrencia ha sido
superado por la dinámica y tensiones políticas.
•
Promover mecanismos de concertación para replantear y
reequilibrar asimetrías interdepartamentales y verticales al
modelo de transferencias fiscales al nivel subnacional. Un
nuevo pacto redistributivo de la renta fiscal
hidrocarburífera es necesario. Sin embargo, deberán no
sólo buscarse escenarios que superen la lógica de
enfrentamiento e imposición tal como ocurrió con la
propuesta de recorte de la Renta Dignidad sino
sinceramiento respecto a las agendas visibles y ocultas en
uno y otro bando, así como disponibilidad al diálogo y
superar la lógica maniquea imperante.
117
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
•
El Senado Nacional, en tanto Cámara de Representación
Territorial, debería jugar un rol de mayor visibilidad e
iniciativa política para proyectarse como espacio de
resolución de las controversias inevitables entre el gobierno
central y regiones; así como ejercitar las prerrogativas de
gestión y fiscalización que corrijan los problemas y
obstáculos de la gestión prefectural. Debiera convertirse
en escenario que convoque a líderes departamentales a
proyectar con visión nacional los esfuerzos desplegados
por los departamentos. Por otro lado, debiera constituirse
en un espacio facilitador del diálogo interregional, de los
sectores productivos y de las instancias de planificación
del gobierno central, prefecturas y sistema asociativo
municipal.
El reposicionamiento político del Senado, su justificación
y legitimidad institucional como cámara territorial y de
contrapeso, pasa por asumir un rol proactivo y catalizador
de esta conflictividad, más aún cuando su eliminación y
descalificación sistemática forma parte de la propuesta de
reforma del Poder Legislativo por parte del MAS.
•
Recuperar y visualizar las experiencias de
desconcentración, mecanismos de compensación solidaria
y distributivos intradepartamentales desarrolladas en
diversos departamentos por los prefectos, en particular de
los modelos promovidos por los prefectos de Santa Cruz,
Tarija y Cochabamba.
•
Anotados los múltiples factores que intervienen en el
conflicto, se recomienda desestimar y evaluar críticamente
la propuesta de elegir mediante voto directo a los sub
118
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
prefectos provinciales. Este hecho, implicaría el riesgo de
profundizar dinámicas localistas, reproduciendo fracturas
y dificultades en la gestión política del departamento. Se
podrían ensayar modalidades participativas diferenciadas
de designación – ternas o consultas territoriales- en función
de las características sociales y demográficas diversas de
las provincias o conjunto de provincias (regiones) en todos
y cada uno de los departamentos.
•
La ausencia de factores de cohesión y centralidad nacional,
la fragmentación y presencia inusitada de fuerzas
centrífugas, obligan a evaluar la posibilidad de introducir
reformas al Poder Legislativo y al sistema de representación
político. Se plantea madurar e instalar el debate sobre la
elección, en circunscripción nacional, de una cuota de
representantes (Diputados) mediante un sistema
proporcional de lista abierta (voto preferente o
personalizado). Similar lógica de representación territorial
más ampliada, debiera introducirse a los entes
representativos y deliberativos subnacionales.
•
Promover el seguimiento y sistematización de la tipología
y carácter múltiple de los conflictos políticos entre el
gobierno central y las prefecturas, así como el
comportamiento de las tensiones intraregionales. Axial
mismo, impulsar el análisis y estudio de la normativa legal
“recentralizadora” así como de los procesos jurídicos
legales y administrativos contenciosos en materia
competencial y territorial, promovidos ante el Tribunal
Constitucional u otras instancias institucionales del
gobierno.
119
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Finalmente, hecha esta aproximación sobre origen y carácter
del conflicto político entre gobierno central y prefectos y, siendo
evidente la existencia de una vasta y compleja arquitectura legal
construida en materia de descentralización, queda claro que
parafraseando a Rousseau, en la Bolivia de hoy, pese a los esfuerzos
desarrollados, vivimos gobernados por hombres con sus
contradictorias virtudes y ambiciones y no así por las leyes. La
transición continúa.
120
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
REGIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA
Y REGIONALIZACIÓN DEL PODER
- Los nuevos parámetros de la política en las regiones -
único ni, por sí mismo, el determinante. En todo caso, un factor general
y decisivo para el sistema político regionalizado que se va formando
es la emergencia del proceso de autonomías departamentales en un
contexto de empoderamiento regional y de ausencia de un sistema de
partidos nacionales. Esto último, a su vez, fruto de la descomposición
del sistema de partidos que se formó durante las primeras dos décadas
del proceso democrático, cuyo sustrato básico fue la presencia y el
protagonismo de los tres partidos (MNR-ADN-MIR) que estructuraron
el trípode de poder de la llamada democracia pactada. Pero también
de la dificultad que está encontrando el intento de llenar el vacío que
dejan dichos partidos a través de las nuevas agrupaciones que emergen
en el escenario político.
Henry Oporto Castro*
Es de perogrullo decir que la política en el ámbito de las regiones
del país está cambiando, y notablemente. ¿El por qué de este cambio
y cuáles son los nuevos parámetros de la política regional? Es la
cuestión que me propongo abordar en el presente artículo.
La cuestión central de este tiempo en Bolivia es la
regionalización de la política y, con ello, la regionalización del sistema
de poder. Ambos fenómenos convergen, interactúan y se soportan
mutuamente, como trataré de mostrar en las líneas que siguen.
Por cierto, no todo es consecuencia de la elección democrática
de los prefectos. Este hecho es sin duda el más visible, pero no es el
*
Sociólogo, analista político y entendido en temas de desarrollo. Autor de varios
libros, ensayos y artículos.
121
No hay duda que la transición política está recién a medio
camino y, por ahora, con un futuro incierto.
De cualquier manera, la relevancia política que han ganado los
prefectos en los departamentos del país, se explica fundamentalmente
por los progresos que registra el proceso de instalación de autonomías
departamentales. Convengamos en que tal relevancia se asienta en tres
circunstancias: i) la elección democrática de los prefectos; ii) el
referéndum de las autonomías departamentales; iii) la creación del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Tres hechos medulares
que ya han sentado los cimientos del proceso autonómico territorial.
Desde ya, la constitución de las autonomías departamentales
es un proceso que está en curso y avanzando progresivamente, a pesar
de la resistencia que opone el poder central representado por el gobierno
de Evo Morales, y casi siempre en tensión y confrontación con éste,
sin siquiera esperar por la reforma de la CPE que debe consagrar el
marco constitucional del régimen de autonomías territoriales.
122
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Recordemos que la elección en las urnas de los prefectos,
realizada el 18 de diciembre de 2005, ha investido a estas autoridades
de una legitimidad indiscutible, que antes no tenían, fortaleciendo su
poder político como cabezas de los gobiernos departamentales en
formación. Desde esta nueva posición, los prefectos se han constituido
en los principales referentes de la política regional e, incluso, de la
oposición política al gobierno nacional de Evo Morales.
que se asigna a los departamentos (el 35.2 corresponde al TGN), las
prefecturas se llevan el 32.8 por ciento y los municipios el 20 por ciento.
A su turno, el referéndum autonómico, celebrado el 2 de julio
de 2006, con su resultado departamental vinculante a la Asamblea
Constituyente, ha sancionado un marco legal para el funcionamiento
de los gobiernos departamentales autónomos. De hecho, la pregunta
contemplada en la Ley 3365 del 6 de marzo de 2006 o Ley del
Referéndum por Autonomías Departamentales, señala los lineamientos
generales del régimen de autonomías. Tanto así que en los cuatro
departamentos en los que gana el SI (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando),
se asume que en la pregunta del referéndum está ya establecido el
ordenamiento legal básico para la conformación de los gobiernos
departamentales. En la práctica, tal presunción orienta la actuación de
los prefectos y de sus equipos institucionales. Lo mismo puede decirse
en alguna medida de las prefecturas de los otros departamentos que
votaron NO a la pregunta del referéndum, lo cual no deja de ser curioso.
Por su parte, la creación del IDH, dispuesta por la nueva Ley
de Hidrocarburos de 2005, se ha transformado en la base de la autonomía
financiera a que aspiran los departamentos con gobiernos autónomos;
en consonancia con la definición del régimen autonómico contenida
en la Ley del Referéndum. Téngase presente que de acuerdo a la
mencionada ley y sus decretos reglamentarios, la distribución del IDH
favorece muy especialmente a los departamentos. Del 64.8 por ciento
123
Es así como se han ido estableciendo las condiciones básicas
y necesarias –aunque no suficientes- para que el proceso de
conformación de los gobiernos departamentales despegue y se acelere,
de tal manera que a estas alturas se puede decir que este proceso se
ha tornado, al menos para las regiones del oriente y el sur (la
“medialuna”), en una conquista difícilmente reversible. Así pues, el
desenvolvimiento del proceso de las autonomías departamentales -con
una enorme fuerza en unas regiones, y más tímida y contradictoriamente
en las otras-, es el nuevo marco político que redefine las relaciones
entre los poderes regionales y el poder central, así como los cambios
en la estructura de poder dentro de los propios departamentos, lo que
incluye a los partidos políticos y a los poderes fácticos (comités cívicos,
organizaciones económicas y sociales).
Empoderamiento de la regiones: una perspectiva histórica
Pero no es posible entender el creciente poder que van
adquiriendo la regiones en Bolivia, si no se analiza la trayectoria
histórica de las últimas tres décadas. En efecto, los cambios suscitados
durante este período, bajo el influjo de factores internos y externos,
son cambios que afectan sustancialmente a la estructura productiva,
la organización del espacio económico, el sistema político, y la posición
y el peso específico de las regiones y departamentos en el escenario
nacional, así como la forma y condiciones de la vinculación del país
con el mundo y con su entorno externo inmediato.
124
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Es Gustavo Fernández quien mejor ha descrito las características
de los cambios geopolíticos internos que marcan a la Bolivia de este
comienzo del Siglo XXI1. Según nos recuerda Fernández, la estructura
productiva de la Colonia estuvo subordinada al modo de producción
creado por la extracción minera. La agricultura, la industria, el comercio,
la infraestructura, los sistemas de transporte, las ciudades, se
desarrollaron en función a la minería de Potosí. Ese modo de producción
determinó la organización del espacio económico y político entre Potosí
y Lima. La articulación se produjo entre el centro de producción y
la sede del poder colonial.
previsiblemente en el futuro, de los biocombustibles. Este es un polo
exportador. A diferencia de la agricultura del pasado, la agricultura
del oriente no está subordinada a la minería; tiene su propia dinámica,
su propia lógica y su propia proyección. Este polo es parte de uno de
los espacios agrícolas más dinámicos del planeta: el que gira en torno
a la zona centro sur de Brasil. Una región que surgió tras la aparición
de Brasilia y que se ha convertido en uno de los centros de mayor
dinamismo productivo del mundo. El cambio importante que ello
genera es que el eje de orientación geopolítica de este nuevo polo
industrial está en el Atlántico.
Ya en la República, La Paz vino a ocupar el lugar de Lima,
constituyéndose en el polo político del espacio económico que se
estructura a partir de la minería de Potosí y Oruro. Y es también en
La Paz donde se concentra el excedente nacional minero. “La condición
de sede de gobierno de La Paz fue una confirmación de su condición
original de eje de articulación del espacio económico. No fue al revés.
El poder de La Paz derivó esencialmente de su ubicación geográfica,
de su condición de puente de conexión con el mundo. Era un puerto
seco con el mundo que lo conectaba con el Pacífico y, por esa condición
geográfica, tuvo un papel central en el circuito comercial y productivo
en torno a la minería. La suma de ese poder político, y su condición
de centro de articulación del espacio económico, le dio la densidad
demográfica que tiene”.
Por otra parte, es conocido el potencial que tiene el gas. Se
trata de un nuevo polo económico que, como el agroindustrial del
oriente, está mirando también en la dirección de la cuenca del Plata,
del Atlántico, perfilándose como el nuevo modo de producción
dominante del país. En la estructura productiva nacional, la minería
sigue siendo un componente importante del desarrollo, pero no es el
polo productivo dominante porque ya no define la forma como se
articula el espacio económico nacional ni define, por sí mismo, cómo
se concentra el poder político o el excedente económico”.
Fernández sostiene que después de 450 años, ese orden de cosas
se ha transformado sustancialmente. “Se ha desarrollado un eje agrícola
en el oriente, de exportación de madera, ganadería, soya y,
1
Véase su artículo “Bolivia: Nueva estructura de poder”, en Semanario Pulso,
Número 416, del 21 al 27 de septiembre de 2007, Pág. 10-11.
125
Como resultado del cambio en el eje de acumulación nacional,
si hace 25 años el occidente minero (Oruro, Potosí y La Paz) aportaba
con dos tercios de las exportaciones nacionales, actualmente su
participación se ha reducido a la tercera parte del total nacional. Las
nuevas exportaciones del oriente y el sur, en cambio, han crecido en
relación inversa, representando actualmente más de las dos terceras
partes.
Según apunta Fernández, estos datos significan que la
exportación per cápita de la “medialuna” sea ahora de 1.100 dólares,
126
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
frente a tan sólo 323 dólares del occidente. Correlativamente, la
participación poblacional del eje minero Potosí-Oruro-Chuquisaca, en
el total nacional, se redujo de 35 por ciento en 1950 a sólo el 18 por
ciento, el año 2001. Entre tanto, la población del oriente creció de 9
a 25 por ciento, en buena medida alimentada por la migración de los
antiguos departamentos mineros hacia Santa Cruz y el norte oriental.
Bolivia de hoy. En sus palabras, no sólo falta un sistema de partidos
nacionales, sino un núcleo de intereses convergentes. “Si se mira el
mapa –nos dice- los tres polos económicos (agroindustria, gas y minería)
se orientan en distintas direcciones. Es en ese molde regional o
regionalista que se va a estructurar el nuevo pacto social y el nuevo
sistema político”. En realidad es el proceso que actualmente está en
marcha, añadiría yo.
Sin duda, son transformaciones profundas que repercuten, a su
vez, en las estructuras sociales, económicas y políticas.
El proceso autonómico a paso acelerado
Desde luego que tales mutaciones en la organización económica
y política, en el mapa demográfico, y en los equilibrios internos del
poder, han creado una marcada tensión entre el poder central y los
poderes regionales, configurándose como la contradicción dominante
en Bolivia.
Desde esta lectura histórica y geopolítica, Fernández llega a
la misma conclusión formulada líneas arriba: al colapsar los partidos
conocidos como tradicionales (ADN, MIR y MNR), han desaparecido
los partidos nacionales y el sistema político ha tendido a disgregarse.
De ahí que este sea otro factor coadyuvante en la ruptura del núcleo
de cohesión nacional alrededor de La Paz, puesto que el mismo MAS
se habría inhabilitado para esta misión al haber roto vínculos con las
ciudades –con la excepción notable de La Paz y El Alto-; dado que
la mayoría de la población urbana concentrada en las principales
ciudades y las áreas metropolitanas rechazan el modelo comunitaristaindigenista y el proyecto de concentración del poder político que
defiende el partido gobernante.
Queda claro que el proceso de formación de las autonomías
departamentales posee una base histórica que hunde sus raíces en los
cambios estructurales de las últimas décadas, que han reconfigurado
la geopolítica nacional, en los términos anotados por Gustavo
Fernández.
Sin embargo, la descentralización política bajo la forma de
autonomías departamentales, es también el desemboque al que se
encamina el proceso de descentralización territorial que se viene
produciendo en Bolivia desde mediados de los años noventa.
El análisis de Fernández concluye enfatizando la pérdida del
núcleo de cohesión nacional como un problema sustantivo para la
Como se sabe, la demanda de descentralización acompaña a
la democracia boliviana desde su misma reconquista en 1982. Fue, en
los hechos, la primera reforma del Estado que se planteó para fortalecer
el sistema democrático. En 1994 se dio un giro en el enfoque de la
descentralización al promoverse desde el Estado, a través de la Ley
de Participación Popular, una política de descentralización con base
municipal que terminó desplazando la conformación de gobiernos
departamentales. Una década después, la reivindicación
descentralizadora está de vuelta, pero esta vez de la mano de los
127
128
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
movimientos regionales que levantan la bandera de las autonomías
departamentales.
económicos y recursos humanos. El problema principal de la
organización territorial del Estado boliviano es que el nivel
departamental ha permanecido por mucho tiempo estrangulado, no
precisamente por los tamaños de los territorios de los departamentos
que son más bien enormes, sino por la debilidad de las prefecturas
para gestionar el desarrollo departamental y establecer un contrapeso
político fuerte en el nivel intermedio, que haga posible el
funcionamiento de un sistema de relaciones intergubernamentales y
territoriales más balanceado.
Ahora bien, no hay duda que el esfuerzo descentralizador de
los años noventa, tiene éxitos y fracasos. Los primeros han de apuntarse
sobre todo a los logros de la Participación Popular en el ámbito
municipal. Los segundos, en cambio, hay que atribuirlos a las
limitaciones y obstáculos que ha encontrado la Descentralización
Administrativa en los departamentos2.
Desde una perspectiva general, hay que rescatar el hecho de
que el país ha avanzado en la dirección de implantar un sistema
descentralizado y territorializado de gestión pública, superando
parcialmente el centralismo secante del pasado y también sorteando
en algún grado la disgregación del sector público en el territorio. No
obstante ello, el camino transitado muestra una serie de problemas que
desbordan el andamiaje institucional creado y que, por lo mismo,
presionan por nuevos cambios:
Se ha visto, por ejemplo, que el fortalecimiento municipal no
asegura, por sí mismo, el crecimiento económico y, sin éste, los
municipios no son viables. Lo más importante, sin embargo, es aceptar
que el desarrollo económico no es posible sólo en el ámbito local, ni
tampoco siquiera el desarrollo de las áreas rurales, menos aún cuando
los municipios son pequeños en población y pobres en activos
2
Para un balance de la ejecución de las leyes de Participación Popular y
Descentralización Administrativa, véase, Henry Oporto: “La Participación
Popular y los dilemas de la Descentralización, en Opiniones y Análisis: Balance
y Perspectivas de la Descentralización Municipal, Fundación Hanns SeidelFUNDEMOS, La Paz, 2004.
129
En la lógica de la política de descentralización administrativa,
las prefecturas debían jugar un papel de articulación de los municipios
y con el Poder Ejecutivo. Sin embargo, esto no ha sucedido por los
obstáculos políticos y las propias limitaciones institucionales que han
rodeado el funcionamiento de las prefecturas, en los límites de las
competencias que les fueron asignadas por ley. La experiencia indica
que la debilidad del nivel departamental es proporcional al reducido
poder político de las prefecturas y sus abrumadoras falencias de gestión.
La relación entre prefecturas y Poder Ejecutivo ha sido tradicionalmente
de fuerte dependencia política y funcional, advirtiéndose que en
ausencia de un nivel intermedio de gobierno, se reproduce el centralismo
y se refuerza el localismo, debilitándose en última instancia la capacidad
del conjunto del Estado. Esta es la realidad que hoy día está siendo
puesta en entredicho.
Por otra parte, con la coyuntura de crisis política y social de
los últimos años, han rebrotado identidades regionales pre-existentes
o en formación, que ahora más que nunca dejan sentir su fuerza en
el planteamiento de mayor descentralización y autonomía. La
importancia de este fenómeno no se puede subestimar. El proceso de
descentralización está apremiado por responder a la necesidad de dar
130
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
expresión política a este tipo de identidades regionales que aspiran a
encontrar formas de autogobierno.
Así pues, el movimiento por autonomías departamentales está
profundamente marcado por este contexto de crisis y disgregación
nacional.
Estas consideraciones son útiles para entender por qué la
demanda de descentralización sigue siendo una demanda insatisfecha.
La fuerza que ha ganado la demanda autonomista, tiene explicaciones
históricas y coyunturales. Se trata, por cierto, de un movimiento con
raíces hondas en ciertas regiones, que además ha logrado una renovada
legitimidad en un momento de quiebre y desmoronamiento estatal. Pero
también es evidente que la demanda autonomista está impregnada de
un sentido defensivo. Es la reacción política de una parte del país ante
lo que considera son amenazas u obstáculos a sus aspiraciones de
desarrollo, en un escenario de inestabilidad política y de tensiones
regionales, sociales, étnicas, políticas e ideológicas. Amenazas y
obstáculos que hoy se asocian sobre todo al proyecto político del
gobierno de Evo Morales de reconcentración del poder económico y
político en el Estado central.
Es más, al intensificarse los conflictos sociales y políticos de
los últimos años, se ha tornado más notoria la escisión del país en dos
regiones muy diferenciadas: el occidente altiplánico versus el oriente
y el sur. Como ya se dijo, esta última región reacciona con un sentimiento
defensivo y de autoprotección frente a lo que se percibe como el
occidente en caos y en decadencia económica, que además le “exporta”
población desocupada y con tradiciones culturales ajenas a las suyas
propias.
En estas condiciones, el centralismo aparece como un chivo
expiatorio de los males nacionales. Y el país en su conjunto está
moviéndose en medio de hondas divisiones regionales, sociales, étnicas,
políticas y corporativas, de manera tal que la acción de fuerzas
centrífugas y polarizantes se hace cada vez menos contenible.
131
Cambia el mapa político
Si bien la tendencia ya se venía insinuando desde hace algún
tiempo, ahora es más evidente que el mapa político nacional ha
cambiado, y que el sentido de este cambio es contrario al poder central
y sí favorable a las regiones autonomistas. Esto mismo es lo que reflejan
algunas encuestas recientes3.
Si en el referéndum de julio de 2006, cuatro de los nueve
departamentos votaron a favor de las autonomías departamentales,
ahora son siete (incluidos Cochabamba, Chuquisaca y Potosí) los que
se adhieren al régimen autonómico, con sólo dos (La Paz y Oruro)
que se mantienen en posición contraria. El resultado sería un categórico
7 a 2 a favor de las autonomías departamentales. El gobierno, en su
negativa a la implantación de este nuevo sistema de gobierno, se va
quedando en minoría.
Es también relevante, siempre de acuerdo a la encuesta de Mori,
que la mayoría de los ciudadanos señalen que quién manda en su
departamento es el prefecto y no el presidente Evo Morales. Y es
relevante porque indica cómo ha evolucionado la percepción ciudadana
con respecto a la estructura de poder en Bolivia. Las regiones se
3
En particular son muy elocuentes los resultados de la investigación de septiembre
de equipos MORI Consultores Asociados: “Informe Especial de Opinión
Pública”.
132
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
perciben cada vez más empoderadas, a la par que se debilita la
percepción del gobierno nacional, encarnado en la figura del presidente,
como factor determinante de poder. Una conclusión salta a la vista:
se ha ampliado y fortalecido el bloque de regiones contrarias a las
posiciones asumidas por el gobierno de Evo Morales, sobre todo en
un tema crucial del proceso político como es el debate sobre las
autonomías departamentales, conformándose un entorno cada vez más
precario y difícil para la gobernabilidad, donde la tónica dominante
es la confrontación gobierno central vs. regiones, y más
específicamente, el duelo Gobierno-Santa Cruz.
A partir de entonces, una pequeña “guerra fría” se ha venido
librando, con dos fuerzas relativamente equiparadas y controlando sus
respectivos territorios –el gobierno mandando en occidente, y el
movimiento autonomista en la “medialuna”-, y desde allí tratando de
incursionar en el territorio contrario, para ganar posiciones, acrecentar
las fuerzas propias y debilitar al adversario. En rigor, una guerra de
posiciones; en términos políticos, se entiende.
Para entender en toda su significación estos hechos, recordemos
la tesis del empate catastrófico, según la cual en Bolivia se da un
marcado y tenaz equilibrio de fuerzas entre dos polos antagónicos con
capacidad de contención mutua, pero donde ninguno puede imponerse
totalmente sobre el otro, por lo que, y ante la dificultad de llegar a
una solución de compromiso, la situación ha derivado en inestabilidad,
crispación y extrema incertidumbre, proclive a desembocar en eventos
de fuerza y violencia.
Ahora bien, con la llegada de Evo Morales al poder se pensó
que la correlación de fuerzas se inclinaba a su favor, y de hecho toda
la estrategia de su gobierno ha estado dirigida a lograr su
empoderamiento total, derrotando ya no sólo táctica sino
estratégicamente al polo opositor. Sin embargo, pronto se vio que
aquello no era posible; que la oposición aglutinada alrededor de Santa
Cruz y el movimiento autonomista tiene capacidad de frenar el proyecto
político del MAS y, finalmente, de reequilibrar fuerzas. Esto ya fue
evidente en el referéndum autonómico, y se ratificó en diciembre de
2006, cuando la movilización de las regiones neutralizó la intención
de aprobar la nueva Constitución por mayoría absoluta y no por dos
tercios de votos, como manda la Ley.
133
Pues bien, a la luz de los recientes acontecimientos políticos,
quedan pocas dudas de la alteración que se ha producido en la relación
de fuerzas, con una sucesión de reveses para el gobierno. El movimiento
regional, por su parte, viene dando pruebas de poderío, mostrando su
determinación de resistir al gobierno. Así pues, quien ha avanzado
posiciones es el movimiento autonomista que ahora conforma un
bloque de siete departamentos, en tanto que el predominio del MAS
se ha reducido a La Paz y Oruro, los bastiones duros del gobierno.
El nuevo escenario político tiene varias connotaciones. En
términos de gobernabilidad, ahora es más nítido que el gobierno de
Evo Morales –a pesar de su relativa fortaleza electoral- es un gobierno
frágil, con un poder de decisión limitado y sin control del territorio
nacional. En términos estratégicos, el proyecto político del MAS no
tiene como ganar esta partida, y ha perdido rumbo. En cuanto a la
Constituyente, no hay forma en que las fuerzas oficialistas puedan
imponer su proyecto constitucional por encima de la oposición política
y regional, con lo cual ha entrado en un callejón sin salida.
De este modo, se puede ver que el margen de maniobra que
le queda al poder central se ha estrechado mucho. En esto consiste
esta nueva etapa de la crisis nacional en que está sumida Bolivia desde
hace varios años, y que cada vez más se parece a un atolladero.
134
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Un sistema político regional en ciernes
En el contexto de los avances hacia las autonomías
departamentales, es indudable que estamos en los prolegómenos de
la formación de sistemas políticos regionales o descentralizados. Este
proceso viene favorecido por varias condiciones. Destaquemos algunas:
Primero, la competencia electoral ya iniciada con la elección
de prefectos, presiona a la constitución de un espacio político particular
en cada una de las regiones del país, espacio éste que ya no es una
mera extensión del espacio político nacional. Esta tendencia se
acentuará aún más con la plena conformación de gobiernos
departamentales autónomos que pondrán en juego la elección tanto de
los prefectos o gobernadores como la de los representantes a la Asamblea
Departamental, también elegidos por el voto popular.
Segundo, el empoderamiento actual de las regiones ha
consolidado la estructuración de bloques cívico-regionales en los
distintos departamentos del país. Incluso en aquellos que, como La
Paz, carecen de la tradición de un movimiento cívico ampliamente
representativo. La elección de prefectos no ha debilitado esta forma
de coaliciones de intereses y de actores; más bien ha tendido a reforzarla.
La ecuación que se observa es que regiones fuertes, refuerzan la
identidad y la lealtad regionales. Estos sentimientos tienden a ser más
fuertes en la medida en que los movimientos regionales se ven
enfrentados al poder central, como ocurre últimamente. Así, el
sometimiento y la lealtad con la región son ahora más fuertes que el
interés nacional o que la lealtad ideológica. Lógicamente que un
escenario como éste es un caldo de cultivo para la emergencia de actores
políticos regionales.
135
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Tercero, en realidad los nuevos actores políticos regionales ya
están en escena, sobresaliendo dos clases de actores: i) los partidos
políticos, o mejor dicho las expresiones locales de los partidos políticos
con mayor influencia nacional (especialmente PODEMOS y el MNR,
ya que el MAS es un caso diferente), que tienen un comportamiento
crecientemente autónomo con respecto a sus jefaturas o mandos
nacionales; ii) las agrupaciones ciudadanas que se han constituido para
la elección de prefectos y que ahora afrontan el dilema de consolidarse
como partidos políticos locales.
El camino de la formación de sistemas políticos regionales con
sus protagonistas actuales, está pues abonado. Lo que resta por verse
es la fortaleza institucional que puedan adquirir y, desde luego, la
calidad de la política regional.
En teoría, la descentralización política y la creación de gobiernos
departamentales deben favorecer la democracia política y la legitimidad
de las instituciones, acercando el poder a los ciudadanos y a los
territorios locales. Esto ya se insinúa y se percibe en la experiencia
boliviana de la descentralización municipal y de los mismos avances
en la descentralización departamental. Sin embargo, es un proceso no
exento de contradicciones ni de riesgos.
Quizás el peligro mayor sea la reproducción de un sistema
político caudillista e institucionalmente frágil, en ausencia de
estructuras políticas fuertes, representativas y estables. De hecho, eso
es lo que viene sucediendo en el escenario político departamental y
municipal. Por ejemplo, las agrupaciones ciudadanas creadas
instrumentalmente para la elección prefectural, difícilmente sobreviven
como entidades políticas; varias de ellas reproducen las peores prácticas
de caudillismo, patrimonialismo, clientelismo y prebendalismo.
136
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Esto trae aparejado un segundo riesgo: que dada la debilidad
de la representación política local, el poder político descentralizado
tienda a perder autonomía con respecto al poder de los intereses
económicos, de los grupos corporativos y sindicales y a la capacidad
de presión de todos ellos.
En consecuencia, no se trata ya solamente de que la política
se regionalice. Esto es connatural a la descentralización política. La
cuestión que está en juego es la regionalización del sistema de poder,
que es algo diferente porque implica, en el caso boliviano, el
debilitamiento del Estado y la dilución de un proyecto nacional. Sin
embargo, este es un dato de la realidad, y no tiene sentido lamentarse.
Es mejor asumir los hechos como son y tratar de actuar sobre ellos,
a fin de encauzar las cosas en una dirección en la que la regionalización
de la política no tenga efectos perversos; y ante todo que no acentúe
la desarticulación nacional y la fragmentación del Estado.
Regionalización de la política y regionalización del poder
De cualquier manera, la regionalización de la política es un dato
central de la realidad política actual.
Hay que subrayar que la regionalización de la política
corresponde y es una manifestación de la pauta regional o regionalista
de la reconstitución de la estructura productiva y económica y del
sistema de poder que se viene dando en el país, con una consecuencia
medular que es la dilución de un núcleo de vertebración y cohesión
nacional. Este fenómeno queda reflejado no únicamente en la falta de
un sistema de articulación política alrededor de partidos nacionales
y con orientación centrípeta, sino también en la carencia o la debilidad
de una base de intereses convergentes en el largo plazo, dadas las
tendencias centrífugas en que se mueve la economía boliviana y sus
principales polos de acumulación (gas, agroindustria y minería).
Como ya se dijo, ello explicaría también que no existan partidos
nacionales, puesto que la lucha política ahora se da entre regiones y
entre éstas y el gobierno central, en gran medida como un disputa por
el control y el beneficio del excedente económico4.
4
En este contexto, Gustavo Fernández apunta que “la actual reacción del
departamento de La Paz al pretendido traslado de la capitalidad a la ciudad
137
El empoderamiento de las regiones, en un momento de
dispersión de los ejes económicos, demográficos y políticos del país,
plantea un doble reto. De un lado, existe la necesidad imperiosa de
reencontrar puntos de convergencia de los intereses y los proyectos
regionales en acción. A diferencia del pasado, esta no parece ser ya
una tarea para un Estado nacional reconstituido. En todo caso, parece
más lógico esperar que la reconstitución del Estado provenga más del
impulso de desarrollo de las propias regiones. En ese sentido, hoy más
que nunca es pertinente pensar en un pacto regional, un pacto territorial
de regiones descentralizadas, autónomas y con decisión de construir
por sí mismas su desarrollo, como el camino para restablecer y fortalecer
un núcleo de articulación nacional.
de Sucre, puede ser interpretada como una reacción conciente o inconsciente
al desplazamiento del eje económico del país hacia Santa Cruz, alimentado por
la demanda cruceña de la autonomía departamental que, en pocas palabras,
quiere decir la retención mayor del excedente producido por su riqueza. Desde
esa perspectiva puede verse a la “nacionalización” del gas como un intento
de recuperar el control de la comercialización y del excedente del gas para el
centro del poder político, que está aún en La Paz, sustrayéndolo de las regiones
y de las compañías transnacionales”.
138
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Por otra parte, el desafío es la recomposición del sistema de
partidos políticos como el eje de un sistema de intermediación política.
Sin duda que ello requiere de partidos nacionales con amplia inserción
social y presencia territorial. Partidos que aporten una visión nacional
y cuya referencia principal sean los intereses del Estado boliviano, de
modo que puedan ejercitar un necesario contrapeso a las fuerzas y los
intereses regionales y locales. Sin embargo, esto también pueda que
no pase de un buen deseo. Quizás lo realista es esperar que el impulso
de la reconstitución del sistema de partidos provenga en buena medida
de las regiones y de los procesos de descentralización política que allí
operan.
Ya que esta es una posible vía de evolución del sistema político,
el país va a tener que aprender a convivir con formas de gobierno más
complejas donde los actores políticos regionales adquieren mayor
protagonismo. La cuestión es ver si un proceso autonómico en las
regiones va a favorecer a una mejor articulación de intereses sociales,
sectoriales y territoriales y, en consecuencia, a generar niveles de
representación política más legítimos y democráticos.
139
140
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
RETOS FISCALES PARA EL NIVEL INTERMEDIO
departamento, se proponen posibles escenarios de solución y se plantean
los retos pendientes por agendar, con especial énfasis respecto a la
justa distribución de ingresos fiscales del nivel intermedio.
Marco Zapata Cusicanqui*
Reformas propuestas constituyentes
Antecedentes y problemática
En Bolivia para el año 2006 los ingresos públicos que
dispusieron prefecturas y municipalidades alcanzaron, en promedio,
a Bs. 1.173 por habitante, pero tales ingresos han sido distribuidos de
una manera muy desigual: en Pando este indicador representa Bs. 6.192
y en Tarija Bs. 3.407, mientras en La Paz sólo llega a Bs. 872 y en
Santa Cruz a Bs. 888. El principal factor para que se den estas
inequidades son algunos sistemas de transferencias sistemáticas –
principalmente la distribución del IDH - que fueron instauradas sin
tomar en cuenta factores de población, pobreza, extensión territorial
o infraestructura básica.
En el presente trabajo, se realiza un análisis sobre la distribución
de las principales fuentes de ingresos públicos para las prefecturas de
*
Marco Zapata es economista, especialista en políticas públicas. Trabajó durante
15 años como servidor público, consultor y asesor en los Fondos de Inversión
y Desarrollo, Viceministerios de Participación Popular, Inversión Pública,
Electricidad y Ministerio de Desarrollo Sostenible. Hace cuatro años se
desempeña como consultor independiente, habiendo efectuado investigaciones
para distintos clientes públicos y privados en temáticas tales como las relaciones
fiscales intergubernamentales, gestión pública, proyectos de desarrollo,
inversión pública y regulación.
141
Las autonomías departamentales son un hecho consumado a
partir de la decisión tomada en el referéndum vinculante del 2 de julio
de 2006. A partir de esa fecha, cuatro departamentos tomaron la
decisión de autogobernarse sin la intervención de la administración
central, donde sus autoridades recibirán, a partir de la aprobación de
la nueva Constitución Política del Estado y sus Leyes complementarias,
competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y
recursos económico-financieros.
Dado que a la fecha el partido en funciones de gobierno aprobó
“en grande” el índice del texto constitucional sin que el mismo sea
conocido de manera pública, para el tema fiscal - financiero tomaremos
en cuenta el principal referente elaborado al respecto que es la propuesta
redactada ‘por mayoría’ de la Comisión Nº 9 de Autonomías
Departamentales, Regionales, Provinciales, Municipales e Indígenas;
Descentralización y Organización Territorial. Para el efecto
consideramos algunos de los planteamientos establecidos1:
-
1
Existirá autonomía en los departamentos que votaron por el sí
en el referéndum vinculante del 2 de julio de 2006 y en los
gobiernos municipales de todo el país.
Ver texto completo en: http://www.constituyente.bo/comisiones01.php?c=9
142
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
-
-
-
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
También podrán haber autonomías provinciales/regionales y en
territorios indígenas originarios o campesinos, por decisión
voluntaria de sus habitantes.
El nivel central de Gobierno efectuará la definición de políticas
generales en todos los ámbitos, legislación de leyes y poseerá
competencias privativas. Los niveles subnacionales (prefectural,
municipal, regional/provincial e indígena) podrán desarrollar
la legislación básica nacional, en que cada nivel posee
competencias exclusivas.
Las facultades de los gobiernos autónomos permitirán: su
autogobierno por medio de la elección democrática, universal,
directa y secreta de sus autoridades; normativa, para dictar sus
propias normas en el marco de sus atribuciones y competencias
aplicables en el ámbito de su jurisdicción; y una facultad
económica financiera, para la administración de sus recursos
económicos financieros propios y los que les sean transferidos
por el Estado.
Las competencias sugeridas para los gobiernos departamentales
son:
•
Orientar y dirigir el desarrollo socioeconómico del
departamento.
•
Establecer políticas y acciones ejecutivas que apoyen la
realización de inversiones y financiamiento para proyectos
y obras de infraestructura y equipamiento de impacto
departamental.
•
Planificar y promover el comercio, industria, agroindustria,
ganadería, desarrollo productivo, desarrollo rural y servicios.
143
-
•
Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y
proyectos de educación y enseñanza.
•
Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y
proyectos de salud.
•
Planificar, evaluar y administrar el régimen de recursos
humanos de los sistemas de educación y salud.
•
Planificar y promover actividades deportivas y administrar
su infraestructura.
•
Planificar y promover el desarrollo del turismo.
•
Planificar, gestionar y administrar la construcción y
mantenimiento de carreteras y ferrocarriles.
•
Otorgar la personalidad jurídica a fundaciones,
asociaciones, instituciones, cooperativas y organizaciones
no gubernamentales.
•
Otorgar las autorizaciones, licencias y derechos de
prestación de servicios públicos a instituciones,
organizaciones no gubernamentales.
•
Planificar y administrar proyectos hidráulicos y energéticos.
•
Promover y proteger el patrimonio cultural, histórico,
artístico, arquitectónico, arqueológico, tangible e
intangible.
En el tema impositivo indica que los impuestos se clasifican
en: impuestos nacionales, departamentales, municipales y de
144
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
territorios indígenas originarios. Los impuestos nacionales serán
aprobados o modificados mediante Ley de la República a
iniciativa del gobierno nacional o de la Asamblea Legislativa.
Los impuestos departamentales serán específicos en algunos
rubros y aprobados por el Concejo departamental, serán
destinados a planes, programas y proyectos de fin específico.
Por ejemplo, indica que el Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) a favor de los departamentos, municipios y universidades
públicas, no podrá ser porcentualmente inferior al nivel vigente.
-
En el tema presupuestario somete la aprobación de los
presupuestos de entidades autónomas al Congreso Nacional.
Si bien el texto constitucional presentado permitiría la creación
de impuestos de alcance departamental, los mismos deberán ser
destinados y aprobados por el Poder Legislativo, debilitando así su
propia autonomía y vulnerando así uno de los principios más elementales
de cualquier forma de autonomía: su independencia económica.
Por lo demás, el texto fiscal-financiero presentado por mayoría
adolece de innovación por la falta de propuestas políticas para lograr
equidad en la distribución de recursos públicos, no contiene elementos
nuevos más allá de los actualmente vigentes y ciertamente no permitirá
que exista una mejora en el manejo y transparencia de los presupuestos
públicos.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
recursos propios tributarios el 17% de los ingresos totales, las
prefecturas en este rubro sólo obtienen el 0,2% de los ingresos totales.
Del cuadro llama la atención los ingresos propios no tributarios
obtenidos por municipios y prefecturas, esto se debe a que se
contabilizan en esa categoría los ingresos por regalías que en el caso
de algunas prefecturas tales como Tarija, Potosí y Santa Cruz son
porcentajes muy altos en relación a sus ingresos totales. No obstante,
el principal ingreso subnacional son las transferencias internas
recibidas, las cuales se constituyen en 74,1% y 53,8% del ingreso
municipal y prefectural, respectivamente. Debe tomarse en cuenta que
las transferencias prefecturales no incluyen las del TGN por concepto
de gasto corriente social.
Es llamativa la relación que existe entre los ingresos totales
que reciben los municipios y prefecturas de los distintos departamentos,
todas las prefecturas, entre si, tienen competencias homogéneas de
gasto. Lo mismo sucede con los municipios: todos ellos tienen sus
propias competencias comunes de gasto y distintas a las prefecturales.
Tal como se muestra en Cuadro 1, el año 2006 en Bolivia, en promedio,
la relación de ingresos era que por cada Boliviano (Bs.1) que disponían
las prefecturas, los gobiernos municipales disponían de Bs. 1,36, pero
a nivel departamental esa relación es completamente desigual.
Distribución de Ingresos subnacionales 2006
El Cuadro Nº 1 muestra la composición de los ingresos
municipales y prefecturales. Los municipios logran obtener como
145
146
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 1
Ingresos municipales agrupados por departamentos y de las
prefecturas departamentales
Año 2006 – Cifras en miles de Bolivianos
Si consideramos los ingresos totales de los municipios de
Chuquisaca (Bs. 420 MM) en relación a los ingresos de la prefectura
del departamento (Bs. 341 MM) vemos que existe entre ambos un factor
de 1,23, es decir que por cada Boliviano de ingreso prefectural, los
municipios disponen de 1,23 centavos de Boliviano. Los temas más
críticos son las relaciones de ingresos que existen en Pando y La Paz,
en el primero el factor es de sólo 0,53, en cambio en el segundo el
factor es de 2,80. El tener factores muy distintos al promedio nacional,
da lugar a que existan instituciones de la misma jerarquía, con distinto
grado de valoración e influencia en su propio departamento. Por
ejemplo, la influencia que puede tener la prefectura de Pando en su
departamento es muy distinta a la influencia de la prefectura de La
Paz, pues en la primera sus ingresos representan el 65% de los ingresos
fiscales totales del departamento, en cambio en La Paz los ingresos
de la prefectura sólo representan el 26% de los ingresos fiscales totales
departamentales. Manteniéndose las competencias simétricas, sin
diferenciar entre las distintas prefecturas y municipios, no deberían
existir contrastes tan grandes entre los recursos disponibles de cada
instancia, pues de otra manera su rol estratégico en lo local o
departamental será distinto, lo que también será generador de
inequidades.
INGRESOS MUNICIPALES 2006
Ingresos
Ingresos
Ingresos
Ingresos
propios
transferidos transferidos
propios
DEPARTAMENTO tributarios
internos
externos
no tributarios
totales
CHUQUISACA
37.006,8
31.671,7
331.040,0
20.375,0
LA PAZ
434.387,5
113.055,0 1.088.140,0
52.149,3
COCHABAMBA
156.290,3
9.664,3
707.902,3
14.909,8
ORURO
36.521,2
7.847,1
234.330,7
1.428,6
POTOSÍ
28.911,6
19.539,3
380.224,8
16.143,1
TARIJA
53.159,1
15.741,6
692.403,8
13.008,0
SANTA CRUZ
311.547,1
117.837,7
866.410,9
103.760,2
BENI
28.379,1
25.052,7
310.864,1
3.131,9
PANDO
5.780,7
5.133,1
137.543,1
122,3
TOTALES
1.091.983,3
345.542,4 4.748.859,7
225.028,2
%
17,0%
5,4%
74,1%
3,5%
INGRESOS PREFECTURALES 2006
INGRESO
TOTAL
MUNICIPAL
2006
420.093,5
1.687.731,7
888.766,6
280.127,7
444.818,8
774.312,5
1.399.555,9
367.427,8
148.579,1
6.411.413,6
100,0%
INGRESO
Ingresos
Ingresos
Ingresos
Ingresos
TOTAL
propios
transferidos transferidos
propios
DEPARTAMENTO tributarios
b
PREFECTURAL
externos
no tributarios internos
2006
totales
CHUQUISACA
653,7
69.468,1
253.734,7
17.233,4
341.089,9
LA PAZ
2.917,3
50.823,9
435.601,5
113.543,5
602.886,3
COCHABAMBA
5.924,1
259.032,5
331.532,9
18.449,4
614.938,8
ORURO
228,2
134.782,6
251.683,6
4.330,8
391.025,1
POTOSÍ
24,7
213.679,0
301.689,1
22.375,8
537.768,6
156,8
702.411,8
126.982,1
2.685,5
832.236,2
TARIJAa
SANTA CRUZ
0,0
338.779,3
371.472,3
14.619,9
724.871,6
BENI
935,6
115.640,7
228.079,7
13.292,6
357.948,5
PANDO
260,1
57.451,8
220.218,4
4.060,0
281.990,3
TOTALES
11.100,4
1.942.069,7 2.520.994,2
210.590,9
4.684.755,2
%
0,2%
41,5%
53,8%
4,5%
100,0%
Fuente: Dirección de Contaduría, Ministerio de Hacienda 2007
a: Datos para el año 2005, no existen registros 2006.
b: No incluye transferencias TGN en gastos corrientes para salud, educación y servicio
social.
147
Otro medio de valoración de las inequidades existentes, está
dado por los ingresos fiscales percibidos por habitante en cada
departamento. Para tal efecto el Cuadro Nº 2 presenta los ingresos per
cápita totales obtenidos por los habitantes de cada departamento. Se
debe tener cuidado con el análisis presentado, pues las cifras municipales
contabilizan los ingresos propios recaudados, las mismas que son una
fuente muy importante de ingresos para algunos municipios que hacen
el esfuerzo de obtenerlos, contra otros que no obtienen nada o no hacen
un mínimo esfuerzo.
148
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 2
Ingresos fiscales per cápita por departamentos
para el año 2006
Cifras en miles de Bolivianos
Lo que hubiera sido esperado para medir la distribución de
ingresos fiscales, considerando los ingresos propios, es que no se
hubieran dado diferencias tan amplias, y de existir éstas sólo sean
producto de los ingresos propios captados por los gobiernos
subnacionales y no por las transferencias realizadas desde el gobierno
central, situación que en realidad es la verdadera razón de las
inequidades como en adelante analizaremos.
DEPARTAMENTO
CHUQUISACA
LA PAZ
COCHABAMBA
ORURO
POTOSÍ
TARIJA
SANTA CRUZ
BENI
PANDO
TOTALES
GINI
POBLACIÓN
PROYECTADA
2006
INGRESO
TOTAL
MUNICIPAL
611.659
2.626.798
1.677.637
422.073
772.580
471.564
2.393.656
414.758
69.541
9.460.266,0
420.093,5
1.687.731,7
888.766,6
280.127,7
444.818,8
774.312,5
1.399.555,9
367.427,8
148.579,1
6.411.413,6
INGRESO
TOTAL
PREFECTURAL
INGRESO
TOTAL
2006
341.089,9
761.183,4
602.886,3 2.290.618,0
614.938,8 1.503.705,4
391.025,1
671.152,8
537.768,6
982.587,4
832.236,2 1.606.548,7
724.871,6 2.124.427,4
357.948,5
725.376,3
281.990,3
430.569,4
4.684.755,2 11.096.168,8
INGRESO
PER
CÁPITA
2006 (Bs.)
1.244
872
896
1.590
1.272
3.407
888
1.749
6.192
1.172,9
0,31
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Contaduría del Ministerio de
Hacienda, mayo 2007.
De acuerdo a las cifras presentadas, los habitantes del
departamento de La Paz son los que menos recursos fiscales disponen,
Bs. 872 anuales. Comparado con los habitantes de Pando que reciben
Bs. 6,192 existe una diferencia de 610% entre la disponibilidad de
recursos de los dos departamentos que marcan las diferencias más
grandes. Además de los habitantes de La Paz, los habitantes de los
departamentos de Santa Cruz y Cochabamba (los tres departamentos
más poblados) son los que menores recursos per cápita disponen y los
tres son los únicos que se encuentran en la parte inferior del promedio
nacional de Bs. 1,173 por año.
Ingresos fiscales prefecturales
Prácticamente las únicas fuentes de financiamiento prefectural
son las distintas formas de transferencias por recursos de la venta o
explotación de hidrocarburos, sin que por éstas exista ningún grado
de esfuerzo fiscal.
Durante los pasados 5 años, los ingresos prefecturales han
experimentado un constante incremento derivado de la producción de
hidrocarburos y la consiguiente recaudación impositiva, principalmente
originada por el nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)
vigente desde la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058 durante
el año 2005. El gráfico 1 muestra para el periodo 2000 – 2007 el
espectacular incremento en los ingresos prefecturales y el monto
previsto por el proyecto de presupuesto para la gestión 2008; luego,
para el mismo 2008, la disminución que se esperaría por la disminución
del 30% del IDH para el pago de la renta Dignidad; y también para
el 2008, la disminución que sucedería de aprobarse el 14% para el
financiamiento del Seguro Universal de Salud2.
2
149
Ver una explicación con mayor detalle en el análisis de los recursos del IDH.
150
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Gráfico 1
es –por ahora- el gran ganador de esta lotería, pues prácticamente desde
el año 2005 la suma de los otros ocho (8) departamentos del país, no
igualan su ingreso por regalías, los pasados años Santa Cruz era el
departamento más beneficiado.
Ingresos totales prefecturales
Millones US$
1.600,0
1.400,0
Cuadro Nº 3
Regalías departamentales para
años elegidos – cifras en millones de US$
Millones US$
1.200,0
1.000,0
800,0
600,0
Serie2
CHUQUISACA
2000
5.5
2001
5.8
2002
2.7
TOTAL REGALÍAS
2003
2004
2005
3.4
4.9
4.8
2006
8.1
2007
8.5
2008
13.8
LA PAZ
COCHABAMBA
ORURO
0.1
19.6
4.7
0.1
20.1
4.4
0.5
17.7
4.3
0.6
22.7
3.5
1.5
30.5
3.6
1.5
29.8
5.8
4.7
31.3
16.0
3.1
32.9
16.0
6.1
33.8
15.2
POTOSÍ
TARIJA
SANTA CRUZ
2.6
7.5
24.4
1.4
13.9
26.4
1.5
18.5
23.5
1.9
37.9
26.6
3.7
65.8
28.6
6.2
78.9
32.6
26.2
98.9
40.6
24.7
173.7
46.5
65.2
167.3
45.3
4.2
2.0
4.2
2.2
3.9
2.1
5.5
2.7
7.7
6.7
11.0
5.4
14.5
7.3
15.7
7.8
15.5
7.8
70.5
78.5
74.7
104.9
153.1
175.9
247.6
328.9
369.9
PREFECTUR
400,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 ppto
568,5
663,0
540,8
640,8
701,8
901,6
1.192,1
1.526,0
1.549,8
2008 ppto
2008 ppto (-)
(menos) renta renta dig (-)
Dignidad
seguro salud
1.518,1
1.507,8
Fuente: Ministerio de Hacienda. Ejecución presupuestaria 2000-2006, presupuesto
reformulado 2007 y proyecto de presupuesto 2008.
El análisis siguiente se efectúa para las principales fuentes de
transferencias prefecturales, las cuales son las regalías departamentales,
el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), el Fondo
de Compensación Departamental a las regalías y el Impuesto Directo
a los Hidrocarburos (IDH).
Uno de los principales problemas que causa inequidad en la
distribución regional de recursos fiscales, es la injusta distribución de
regalías. En Bolivia, “los departamentos tienden a considerar a las
regalías como sus recursos propios a pesar que no hicieron nada para
crearlos; nadie sino la naturaleza ha planeado la ubicación de estos
recursos naturales y fiscales como caídos del cielo. Esta fórmula de
asignación tiene la naturaleza de la lotería”3. El departamento de Tarija
BENI
PANDO
TOTALES
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Hacienda de ejecución
presupuestaria 2000-2006, presupuesto reformulado 2007 y proyecto de
presupuesto 2008.
Para paliar esta mala política de asignación, producto de las
presiones regionales, se creó con recursos del IEHD el Fondo
Compensatorio Departamental (FCD) para subsanar la desigual
distribución de regalías departamentales recibidas de manera per cápita4.
4
3
Prud’homme, Remmy; Relaciones Fiscales Intergubernamentales en Bolivia,
Banco Interamericano de Desarrollo; 2001; Pág.30.
151
No debe olvidarse que la Constitución Política del Estado establece en el art.
36 que “Son de dominio originario del Estado,.., el suelo y el subsuelo con
todas sus riquezas naturales, …”
152
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El objetivo central del FCD es compensar a las regiones menos
favorecidas para que logren alcanzar el promedio nacional desde un
punto de vista per cápita. Pero lo desatinado de este Fondo, es que
sea el TGN, con una pequeña porción de sus recursos por IEHD, el
que tenga que hacer la compensación vertical para las regiones, logrando
sólo compensar un pequeño porcentaje del monto necesario para lograr
llegar al promedio nacional.
Gráfico 2
(Cifras en Millones de US$)
400
350
Millones de US$
El problema se da porque del IEHD sólo se destina un 10%
para el FCD, entonces la cantidad de recursos disponibles no alcanza
a compensar por las regalías no recibidas a los otros departamentos
no tan afortunados por la naturaleza. Para el año 2008 está prevista
una compensación de sólo $us. 23 MM de los $us. 189 MM necesarios
para lograr una adecuada compensación, es decir que sólo se
compensaría el 12%.
Regalías departamentales y Fondo de compensación de regalías
300
250
200
150
100
50
-
El FCD, por los recursos disponibles, dista mucho de alcanzar
su objetivo compensador con el que originalmente fue creado. El
gráfico 2, muestra para el periodo 1996 al 2008, el crecimiento de las
regalías departamentales, el monto compensado por el FCD y el monto
calculado necesario para alcanzar el promedio nacional. El resultado
de esta situación es que a medida que las regalías crecen y el IEHD
se mantiene constante debido a subvenciones y congelamiento de los
precios internos de los hidrocarburos, las regiones menos bendecidas
por la naturaleza seguirán perdiendo recursos y alejándose más del
promedio nacional per cápita por regalías.
153
1996
1998
2000
2001
2003
2005
2006
2007
2008
Regalías departamentales
Monto compensado
Monto necesario para compensar al promedio nacional
El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) se ha constituido
durante el año 2007 en la principal fuente de ingresos prefecturales,
desplazando a las regalías departamentales y al IEHD. No obstante,
para el año 2008, de concretarse el pago de la renta Dignidad y el pago
del Seguro Universal de Salud, el monto a ser distribuido a las
prefecturas departamentales bajará a un nivel menor que el registrado
el año 2005. El gráfico 3 muestra las distintas fuentes de financiamiento
prefectural y la oscilante situación del IDH.
154
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Estaba contemplado para el año 2008, antes de la aplicación
del D.S. 29322, que las prefecturas iban a recibir 246,45 millones de
dólares por concepto de IDH, respecto al monto previsto en el gráfico
3 que alcanza a 102,01 millones de dólares e incluye la disminución
por el Seguro Universal de Salud. La disminución en la asignación
anual será del 74,19%.
No obstante la disminución de los recursos del IDH para el año
2008, la crisis no será tan fuerte en siete de los nueve departamentos
que acumularon saldos en sus cuentas fiscales IDH. Si bien esto resulta
ser un premio a su ineficiencia en la ejecución del gasto, representa
una adecuada realidad, pues no era posible considerar mantener la
eficiencia administrativa con aumentos tan grandes de recursos en el
lapso de dos años y sin la posibilidad de aumentar su gasto corriente
del 15% por la utilización de dicha fuente de financiamiento. El Cuadro
Nº 4 muestra la real disponibilidad de recursos del IDH por prefecturas,
de acuerdo a las cifras presentadas en el proyecto de presupuesto 2008.
Gráfico 3
Principales ingresos disponibles por fuente de transferencia
Prefecturas de departamento
Millones de US$
400
El monto existente en cuentas fiscales a fines del mes de
septiembre 2007 es superior en 281% al monto presupuestado para el
año 2008 o 63% del monto que debió asignarse por IDH a las prefecturas
sin ningún recorte y de acuerdo al D.S. 28421.
Millones US$
350
300
250
200
150
100
50
0
2000
2001
IDH
2002
2003
2004
IEHD
2005
Regalías
2006
2007
2008
Compensación Regalías
De acuerdo a lo indicado por los prefectos, la disminución
tendrá como consecuencia la paralización de obras de inversión pública
que benefician a todos los habitantes de cada departamento y no sólo
a un grupo poblacional. Se desperdiciará la oportunidad de lograr
aumentar la cobertura de servicios básicos, en especial la electrificación
rural y los caminos de la red fundamental de carreteras, tarea que ya
venían desempeñando las prefecturas ante la falta de recursos de la
Administradora Boliviana de Carreteras (ABC).
155
156
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 4
Recursos disponibles para prefecturas para el IDH - año 2008
Cifras en Bolivianos
últimos acontecimientos dieron lugar a que las prefecturas cambien
su política agresiva de inversión por una más moderada y no ejecuten
al mismo ritmo, como una medida de paliar los efectos de la disminución
de recursos.
Prefectura
Chuq
Lpz
Cbba
Pts
Oru
Scz
Tja
Ben
Pan
Saldos en
cuenta
septiembre
2007
presupuesto 2008
Dismin caja y
bancos
IDH 2008
IDH total
408,820,000
360,730,000
258,390,000
601,550,000
357,090,000
297,960,000
636,940,000
65,750,000
33,850,000
208,000,000
170,405,791
21,130,000
80,207,506
100,000,000
146,021,952
68,894,676
0
0
85,132,737
85,132,737
85,132,737
85,132,737
85,132,737
111,269,304
85,132,737
85,132,737
85,132,737
293,132,737
255,538,528
106,262,737
165,340,243
185,132,737
257,291,256
154,027,413
85,132,737
85,132,737
Total
3,021,080,000
30% Bono Dignidad
14% Seguro Salud
Total IDH Disponible 2008
794,659,925
792,331,200
237,699,360
77,648,458
476,983,382
1,586,991,125
1,271,643,307
Fuente: Proyecto de presupuesto 2008 y Viceministerio de Presupuestos.
Dicha cifra aumentó constantemente año tras año, pero
disminuye los últimos meses de cada año por el pago de planillas de
avance de obra de proyectos de inversión. Por ese motivo, el presupuesto
sólo contempla que el monto disponible de caja y bancos de la fuente
IDH será de 794,6 millones de bolivianos, es decir que se prevé que
entre octubre y diciembre del presente año, las prefecturas gastarán
los 2.226 millones de bolivianos de diferencia, además de los montos
a desembolsarse de la fuente en dichos meses. Un dato actualizado,
indica que al 21 de noviembre de 2007, el saldo total prefectural en
cuentas fiscales, alcanza a 3.139 millones de bolivianos. Quizá los
157
Las cifras presentadas en el Cuadro Nº 4, también tienen relación
con el Gráfico 1, dicho gráfico no muestra diferencias presupuestarias
significativas para el año 2008, pues los ahorros logrados en la fuente
IDH muestran que los efectos totales en la disminución de ingresos
fiscales, serán moderados.
No obstante lo anterior, las prefecturas de Beni y Pando que
son las que tienen previsto ejecutar el 100% del IDH durante el año
2007, serán las más afectadas por el recorte de gasto, pues su eficiencia
de gestión en el gasto no les dará ningún ahorro con que contar. El
caso del Beni es especial, pues durante este año tuvieron que ejecutar
un plan de emergencia por las inundaciones registradas en todo el
departamento, lo que les obligó a ejecutar más allá de lo inicialmente
programado y no contaron con un soporte presupuestario del gobierno
central.
Posibles soluciones a los problemas planteados
El problema central que planteamos es la injusta distribución
de ingresos fiscales subnacionales, al nivel intermedio la equidad de
ingresos disponibles no parece la adecuada, pues los criterios de
distribución fiscal no han tenido objetivos claros y tampoco la tiene
la redacción del informe elaborado por ‘mayoría’ de la Comisión de
Autonomías.
158
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El texto fiscal-financiero presentado en la Asamblea
Constituyente no define criterios de asignación de gasto, adolece de
innovación por la falta de propuestas políticas para lograr equidad en
la distribución de recursos públicos, no contiene elementos nuevos más
allá de los vigentes y ciertamente no permitirá que exista una mejora
en el manejo y transparencia de los presupuestos públicos.
-
La coparticipación tributaria ha sido asignada con criterio per
cápita, para todos los habitantes del país la misma cantidad de
recursos. El problema está que dicha cantidad de recursos
beneficia por igual al que ya tiene todos los servicios básicos
y cuenta con adecuada infraestructura, que al habitante que no
tiene nada de ello.
No obstante lo anterior, el Programa de Gobierno 2006 – 2010
del Movimiento al Socialismo (MAS)5 tenía propuestas innovativas en
torno a la política fiscal del Estado:
-
Una solución posible es determinar los déficits de cobertura
básica e infraestructura para cada municipio. La asignación
municipal o prefectural se realizaría sobre la base de las
competencias asumidas por cada instancia. Por ejemplo, las
prefecturas tienen competencia en electrificación rural, los
recursos transferidos se los fijaría calculados en un programa
multianual, el mismo que fijaría metas a alcanzar, y así para
cada una de las competencias subnacionales6.
-
La distribución de recursos HIPC II, asignó 70% de los recursos
de la condonación de la deuda externa por condiciones de
pobreza y 30% a todos los departamentos por igual. La
distribución por criterios de pobreza guardó la fórmula que se
indica en el Anexo 1, fórmula que es la única entre los sistemas
de transferencias vigentes, que toma en cuenta un claro criterio
de equidad en la distribución de recursos.
-
Las regalías departamentales benefician a los departamentos
que explotan riquezas naturales en proporción a su producción
departamental. Como indicamos, constituyen una de las
principales fuentes de inequidad en la distribución de recursos.
Para aliviar este problema debe aplicarse el principio de
6
Ver un ejemplo de un posible modo de calcular una compensación por las
diferencias en cobertura de electrificación rural en Anexo 1.
a)
Función de asignación, a través de provisión de bienes y
servicios públicos a la población boliviana.
b)
Función de distribución, a través de distribución equitativa
de ingresos o recursos, vía inversión productiva.
c)
Función de generar una adecuada estabilidad económica.
d)
Función de promover al desarrollo económico del país a
través de políticas e incentivos fiscales.
Por ahora, ninguna de ellas queda claramente plasmada en el
texto constitucional.
La falta de objetivos claros en los criterios de distribución de
recursos se expresan de la siguiente manera:
5
Movimiento al Socialismo Programa de Gobierno 2006 – 2010 (2005). “Bolivia
Digna y Soberana y Productiva: para Vivir Bien”, Pág. 90.
159
160
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
solidaridad consagrado en el artículo 1º de la actual Constitución
Política del Estado.
-
La solidaridad tiene que ser entre iguales, es decir entre
departamentos con altos ingresos por recursos naturales,
respecto a departamentos con bajos ingresos en la materia. En
muchos países del mundo existen este tipo de compensaciones
horizontales (Alemania, España, Suiza) o también llamadas
“Robin Hood”, en que las regiones ricas o con mayores
posibilidades de generar ingresos propios acuden con recursos
a las regiones pobres o con menores posibilidades de recaudación
con el fin de cerrar brechas. La siguiente fórmula guía este tipo
de transferencias7:
TRh = $C – RP donde:
TRh = Necesidades de transferencias horizontales
o verticales
$C = Gasto necesario para cumplimiento de
competencias
RP = Capacidad de generación de recursos propios
Se han efectuado diversos ejercicios respecto a la cantidad de
recursos que tendrían que aportar de sus regalías todas las regiones
para contribuir en una proporción fija de sus ingresos para reducir de
manera significativa a los departamentos que se encuentran por debajo
del promedio nacional per cápita por regalías8. El ejercicio propuesto
7
La fórmula también puede ser aplicada para el cálculo de transferencias verticales
(del gobierno a los entes subnacionales y viceversa).
8
Para mayores detalles sobre el particular ver: Zapata, Marco; Lineamientos de
un Nuevo Sistema de Transferencias Intergubernamentales en función a las
Autonomías Departamentales, Ministerio de Hacienda, 2005; Pág.69. Disponible
en http://raf.hacienda.gov.bo/documentos/pdf/003-2005%20Transferencias.pdf
161
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
demuestra que si todos los departamentos asignan 30% de sus ingresos
por regalías para el resto, las diferencias entre departamentos se
reducirían a una mínima expresión.
-
El Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD)
también tiene una buena dosis de inequidad en su distribución
departamental: el 50% del impuesto se distribuye por población
y el 50% restante a todos los departamentos por igual. Como
vimos para la coparticipación tributaria, la distribución por
habitante no es el mejor camino para distribuir recursos. A esa
mala práctica, en este impuesto se debe adicionar en la fórmula
de distribución, el factor de igualdad por departamento, es decir
que un 50% del monto a distribuir se reparte por igual a los
nueve (9) departamentos del país, beneficiando a un habitante
pandino 37 veces más que a un habitante paceño, debido a las
diferencias de población entre ambos departamentos.
-
Una posible solución a estos criterios de distribución, es incluir
en la fórmula un factor de densidad demográfica (habitantes
por kilómetro cuadrado); por ejemplo, si comparamos dos
prefecturas (A y B) con idéntica población, pero la una (A) tiene
que brindar servicios en un área geográfica tres veces más
grande que la otra (B), tendrá seguramente tres veces más costos
que la segunda. Para aliviar este problema, que es otra causa
de inequidades en la distribución del ingreso, es posible
considerar una asignación extra, calculada de manera per cápita
que considere la densidad demográfica. En el Anexo 1 se incluye
un ejercicio efectuado para municipios que es perfectamente
asimilable para las prefecturas.
162
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
-
El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) es un impuesto
que se calcula en proporción a la producción departamental
(como si fuera una regalía departamental) y en un porcentaje
fijo a los departamentos no productores, además si un
departamento no productor obtiene una asignación mayor que
el departamento productor, el TGN acude con sus recursos para
compensarlo. Es tan mala la fórmula de asignación que todos
los departamentos, con excepción de Tarija, tienen la misma
cantidad de recursos (Ver Cuadro 4) habiendo resultado la
fórmula una pésima combinación del modo de asignar recursos
de las regalías departamentales y del porcentaje fijo asignado
por igual a los departamentos del IEHD.
La solución en este caso, para disminuir las enormes inequidades
que produjo su distribución a nivel subnacional, es aplicar una
combinación de todos los elementos indicados líneas arriba, es
decir asignar los recursos con criterios de pobreza, densidad
demográfica y considerando las diferencias en la cobertura de
servicios básicos.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Anexo 1
Criterios de equidad para el cálculo de
transferencias intergubernamentales
Densidad Poblacional
Los servicios sociales tienen importantes economías de escala
en función a la cantidad de habitantes servidos. Por ejemplo, el costo
marginal por habitante beneficiado de una posta sanitaria en un
municipio con 1.500 habitantes es muy alto respecto al costo marginal
de llevar a cabo la misma posta sanitaria para un municipio con 15.000
habitantes.
Sobre esa misma lógica, también existen muchos inconvenientes
en los municipios extensos territorialmente y con baja (o relativamente
baja) población, para dotar bienes sociales de manera adecuada. Por
economías de escala, los municipios con adecuadas densidades
poblacionales tendrán menores dificultades en proveer bienes públicos
que los municipios poco densos.
Para calcular un factor de mitigación del efecto de la densidad
poblacional, se llevó a cabo una clasificación municipal por condición
de densidad demográfica, habiéndose obtenido 5 grupos iguales de
municipios con densidades poblacionales dentro de un rango
determinado. El Cuadro Nº 1 muestra los límites de los quintiles
encontrados y el factor a utilizarse para ponderar el efecto de la densidad
poblacional municipal.
163
164
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 1
Quintiles de densidad poblacional en los municipios
de Bolivia y factores de corrección
Una posible opción de emplear los datos de pobreza para asignar
recursos, es utilizar la siguiente tabla que asigna una cantidad de
recursos por habitante de la siguiente manera:
Quintil
1er quintil
2do quintil
3er quintil
4to quintil
5to quintil
Densidad poblacional
Hab/Km2
0.07 - 1,85
1,85 - 5,26
5,26 - 11,84
11,84 - 24,69
24,69 - 1.919,67
Factor a
aplicarse
2
1,8
1,7
1,5
1
Nota: En cada quintil se encuentran entre 62 y 63 municipios
Fuente: Elaborado sobre la base de datos del INE (2001). Censo
Nacional de Población y Vivienda
Los factores a aplicarse obedecen a una relación discrecional
donde los municipios del quinto quintil (que tienen densidades
poblacionales que van entre más de 24,69 y 1.919,67 hab/km2 ) no tienen
ninguna corrección presupuestaria por densidad demográfica. En el
otro extremo, se estima que cada unidad monetaria gastada en los
municipios donde la densidad es menor a 1,85 hab/km2 será equivalente
al doble de los municipios más densos. Para el 2do, 3er y 4to quintiles
se consideraron factores intermedios entre ambos extremos. Cuanta
mayor densidad, menor ajuste presupuestario y viceversa.
Criterios de Pobreza
El único índice oficial que existe en Bolivia para medir la
pobreza de los habitantes es el de las necesidades básicas insatisfechas
(NBI). Se lo obtiene a partir del Censo Nacional de Población y
Vivienda y refleja la pobreza relativa de las familias.
Categorías de pobreza del municipio
Número de habitantes con
Necesidades Básicas Satisfechas
Número de habitantes en Umbral de
Pobreza
Número de habitantes Pobres
Moderados
Número de habitantes Pobres
Indigentes
Número de habitantes Pobres
Marginales
Multiplicado por menos 1 (-1)
Multiplicado por cero (0)
Multiplicado por uno (1)
Multiplicado por dos (2)
Multiplicado por tres (3)
Es decir que la población de cada municipio o departamento
se la recalcula por factores de pobreza, para obtener una población
hipotética a la que se asigna una cantidad de recursos per cápita. Si
dos poblaciones tienen la misma cantidad de habitantes pero una (A)
es más pobre que la otra (B), la población A tendrá mayores recursos
que la B pues es en términos relativos más pobre.
El Índice de las Necesidades Básicas Insatisfechas
El NBI es un índice de intensidad de pobreza en el hogar, refleja el nivel promedio de
satisfacción o insatisfacción de las necesidades básicas de un hogar en relación a los
niveles mínimos de vida (normas). Los satisfactores de las necesidades humanas cuyo
acceso y adecuación se ha captado en este índice, están conformados en cuatro grandes
grupos: i) Vivienda, calidad de los materiales de construcción predominantes en pisos,
muros y techos de la vivienda, hacinamiento en el hogar; ii) Servicios e Insumos Básicos,
abastecimiento y procedencia del agua, disponibilidad y uso del servicio sanitario y
sistemas de desagüe, provisión de energía eléctrica y combustible utilizado para cocinar;
iii) Educación, años aprobados, asistencia escolar, condición de analfabetismo; iv) Salud y
Seguridad Social, atención en los centros de salud –formal e informal- y de seguridad
social.
(Fuente: Mapa de Pobreza, 1993, UDAPSO, INE, UPP, UDAPE)
165
=
Población
recalculada
para cada
municipio o
prefectura
166
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cobertura Eléctrica
Las diferencias de cobertura eléctrica departamental son otro
factor de inequidad en el país, una posible solución para mitigar este
problema es otorgar un ‘plus’ presupuestario a los departamentos con
menor cobertura.
El criterio para igualar a todos los departamentos debe ser
igualar para arriba, es decir dar a todos los departamentos que se
encuentren por debajo del que tenga mayor cobertura una asignación
extra para que en un determinado tiempo, se iguale a la cobertura del
más alto. El Cuadro Nº 2 muestra la propuesta de corrección.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El Departamento de Santa Cruz al año 2005 gozaba tener la
cobertura de electricidad más alta del país, por el contrario Potosí tenía
la cobertura más baja. Sólo obteniendo la relación de la cobertura del
departamento x respecto al departamento de Santa Cruz, obtenemos
el factor de ponderación. Ese resultado expresado de manera 1 (menos)
el factor de ponderación, nos da un posible factor de corrección de
la cobertura que puede ser aplicado de manera per cápita, es decir que
al momento de calcular el monto presupuestario para cada departamento
(ceteris paribus) debería aplicarse el factor indicado extra de manera
per cápita.
Cuadro Nº 2
Factor de corrección por cobertura
departamental de electricidad
Fuente: Viceministerio de electricidad, 2005.
167
168