reforma agraria y desarrollo rural en chile
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Sergio Gómez Universidad Académica de Humanismo Cristiano de Chile PARA ENTENDER EL ANÁLISIS que se realiza aquí, parece necesario explicar el significado de los términos que se utilizan.1 El tema sustantivo es el desarrollo rural —con las diversas acepciones que pueda tener— y, en función de este, las políticas para lograrlo son variadas. La diversidad de políticas dependerá de las condiciones y de la historia de cada país, y se expresan en el contexto y la coyuntura del momento en que se aplican. Para entender lo que se plantea, aquí se sugiere —con lo arbitrario que pueda parecer— distinguir tres tipos de políticas para lograr un desarrollo rural: a) Reforma agraria: Se trata de políticas que proponen el traspaso de recursos productivos expropiados en una magnitud importante de tierras de un sector propietario a otro, constituido por campesinos o asalariados. b) Fomento al desarrollo empresarial: Se plantean políticas que privilegian la gestión, la transferencia tecnológica y la mejora en el acceso de los productores agrícolas a los mercados. c) Desarrollo territorial rural: Considera políticas que fomentan la multiactividad en territorios rurales, con la inclusión de amplios sectores sociales, y toma como un activo por desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad. Se pueden señalar otros, como los programas de colonización o los DRI, pero no tiene sentido tratarlos en este trabajo. * 1 Parte de la argumentación se encuentra en el trabajo presentado como Neoliberalismo y desarrollo rural en Chile. Congreso Latinoamericano de ALAS. Brasil, 2005. La tipología utilizada se basa en la propuesta del seminario internacional “Desarrollo de Capacidades en Territorios Rurales”. México: INCA Rural, octubre del 2003. 68 SERGIO GÓMEZ LA REFORMA AGRARIA: LA DÉCADA 1964-1973 Esta parte contempla los antecedentes de la reforma agraria y las movilizaciones sociales que la acompañaron durante el periodo señalado. El profundo proceso de reforma agraria que se llevó a cabo en Chile durante esta década tiene antecedentes que le dan una amplia legitimidad, y existía consenso sobre su necesidad. Hay dos hechos que merecen ser destacados. Por un lado, la reforma realizada por importantes autoridades de la jerarquía de la Iglesia Católica en algunos predios que eran de su propiedad; por otro, la promulgación de una Ley de Reforma Agraria llevada a cabo por un Gobierno conservador, en 1962, como consecuencia de las exigencias planteadas por el Gobierno de los Estados Unidos de América a través de la llamada Alianza para el Progreso (1961). La reforma agraria realizada por la Iglesia Católica debe insertarse en el contexto institucional global de un progresismo que se expresa en el Concilio Vaticano, en la encíclica Mater y Magistra en 1961 del papa Juan XXIII, y en las posiciones progresistas de la Conferencia Episcopal de América Latina (Celam) y de Chile, a través de la Carta Pastoral Obispos de Chile: “El deber social y político”, de 1962. En esta se manifiesta una profunda crítica a la situación del país y se expresa la necesidad de enfrentar cambios estructurales en el campo. A esto hay que agregar la destacada participación de miembros progresistas de los obispos de Chile, entre ellos el cardenal Raúl Silva y el obispo Manuel Larraín. Adelantándose a la promulgación de la Ley de Reforma Agraria, estos decidieron entregar parte de los fundos que eran de su patrimonio a los campesinos que trabajaban en ellos. Este fenómeno abarcó solo cinco fundos y benefició a 301 campesinos. A pesar de lo restringido de la medida, lo importante de este proceso es su sentido simbólico, pues, en la práctica, se legitimó la reforma agraria como condición para lograr el desarrollo y la justicia social en el campo. Por su parte, la promulgación de la Ley de Reforma Agraria en noviembre de 1962 (ley 15.020) fue una respuesta del Gobierno de los Estados Unidos frente al triunfo de la Revolución cubana a fines de la década de 1950, para anticipar cambios que, si se incubaban de una manera autónoma, podrían repetir transformaciones que tomaran el caso de Cuba como paradigma. De ahí que en la Carta de Punta del Este, conocida como Alianza para el Progreso, bajo el liderazgo del presidente John Kennedy, se estableció como requisito para contar con recursos una serie de cambios estructurales, entre ellos la realización de una “reforma agraria integral”. REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 69 Nuevamente las cifras sobre el impacto de la reforma agraria no tienen mayor sentido: menos de 1.000 beneficiarios fueron favorecidos antes del inicio de la reforma a comienzos de 1965. Pero al margen de esta cifra, que resulta insignificante, lo importante es que se abrió un debate sobre el tema, que ganó legitimidad, y se fundó una institucionalidad que sería fundamental para el siguiente periodo: se crearon la Corporación de la Reforma Agraria (Cora) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap). Recapitulando, para casi toda la sociedad chilena el tema de la reforma agraria se encontraba legitimado, y esta era considerada como condición para que la agricultura —hasta entonces un lastre para el desarrollo del país— pudiera incorporarse a él. También se planteaba como condición para alcanzar la justicia social para un amplio sector de habitantes rurales que vivían en condiciones de pobreza y exclusión. Es necesario tomar en cuenta estos antecedentes para el análisis de la década 1964-1973, época en la que se aplica el proceso de reforma con intensidad. Dos hechos caracterizan este periodo: (i) la masiva organización sindical de los asalariados agrícolas y su movilización; y, (ii) la drástica y masiva reforma agraria. Estos procesos se iniciaron de hecho a comienzos del periodo y se plasmaron en textos legales en 1967. La ley 16.625 sobre sindicalización campesina y la ley 16.640 sobre reforma agraria, complementada con una reforma constitucional sobre el derecho de propiedad, permitió la expropiación de predios agrícolas con un sistema de pago diferido. Esto significó que el proceso de reforma estuvo antecedido de una activa movilización de quienes serían sus beneficiarios. Sin embargo, la organización campesina fue promovida por partidos políticos o realizada directamente por ellos o por los organismos del Estado, se mantuvo durante todo el periodo y se transformó en una relación de dependencia. Es importante considerar este hecho, pues tuvo una repercusión nefasta más adelante, cuando ocurrió el golpe de Estado. Durante el periodo del presidente Frei Montalva se expropiaron 1.408 predios, con 23,4 por ciento de la tierra regada del país y 34,7 por ciento de la tierra de secano, y se benefició a 21.290 familias. La política que se intentó aplicar —no siempre con éxito— consistió en expropiar aquellos grandes latifundios que tenían una deficiente explotación (véase el cuadro 1). Se realizaron muy pocas asignaciones, no por razones ideológicas sino más bien prácticas, y las que se hicieron tuvieron un carácter mixto, casa y sitio en forma individual; el resto en propiedad cooperativa. Es preciso tener en cuenta que la reforma agraria es el único sector en el que el Gobierno de Frei emprendió cambios estructurales de significación. 70 SERGIO GÓMEZ CUADRO 1 AVANCE DE EXPROPIACIONES 1965–1970 Año N.º de predios expropiados 1965 1966 1967 1968 1969 1970 99 264 217 220 315 293 Total 1.408 Fuente: Corporación de la Reforma Agraria, Chile. Durante el periodo del presidente Allende se expropiaron 4.401 predios, con 35,3 por ciento de la tierra regada y gran parte de la tierra de secano, y se benefició a 39.869 familias. Todas ellas, al igual que en el periodo anterior, corresponden a los trabajadores permanentes de los predios expropiados. En este periodo, la política definida —tampoco plenamente lograda— fue expropiar los grandes predios, al margen de su nivel de explotación (véase el cuadro 2). CUADRO 2 AVANCE DE EXPROPIACIONES 1970–1973 Año N.º de predios expropiados 1965 1966 1967 1.378 2.189 834 Total 4.401 Fuente: Corporación de la Reforma Agraria, Chile. Como se puede apreciar, el ritmo de aplicación de la reforma fue muy diferente. Durante los seis años de Frei se realizó 30 por ciento de las expropiaciones, mientras que antes de los tres años de Allende se llevó a cabo 70 por ciento de ellas. El tema de la organización transitoria de los campesinos que se incorporaban al proceso de reforma derivó en interminables discusiones cargadas de ideología y el asunto de la asignación de la propiedad de las tierras expropiadas REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 71 fue menor, pues la prioridad se concentró en el proceso de expropiación. En este caso, la reforma agraria se dio en un contexto de transformaciones estructurales que incluía la nacionalización de las riquezas básicas e incorporó a las principales grandes empresas a un área de propiedad social. Todo ello en un clima de conflictos y de radicalización política del país. La reforma agraria tuvo un impacto definitivo en las transformaciones buscadas pero, a la vez, se cometió un grave error: se eliminó el latifundio como estructura, que desapareció del paisaje rural chileno. El grave error estuvo en que la apuesta por destruir a los latifundistas y a la llamada gran burguesía agraria no solo no se cumplió sino que, mediante complejos procesos de transformaciones, logró reestructurarse como una importante fuerza social y política, con capacidad de acción efectiva, y terminó por transformarse en uno de los principales actores que crearon las condiciones para que se consumara el golpe militar de 1973.2 Más aun: una parte importante del quiebre institucional de 1973 se explica por la profundización de la reforma agraria durante el Gobierno de Allende y por el papel que jugaron los sectores afectados por ella. Este conjunto de factores explica la razón por la que la reforma agraria es un tema casi tabú hasta el día de hoy en Chile, y que amplios sectores tengan un verdadero trauma psicosocial que aún no pueden superar. Con el paso del tiempo, se puede establecer una discusión serena sobre casi todos los aspectos de la compleja historia de los últimos cincuenta años, con la excepción de dos: la reforma agraria y la situación de los derechos humanos. EL MODELO DURANTE LA DICTADURA: LA CONTRARREFORMA AGRARIA Y LA DESTRUCCIÓN DEL MOVIMIENTO CAMPESINO, 1973-1989 A continuación se plantean dos aspectos que caracterizan el periodo de la dictadura: (i) el destino de las tierras afectadas por la reforma agraria y los programas de apoyo hacia los campesinos beneficiados; y, (ii) la represión hacia las organizaciones campesinas y los conflictos y las movilizaciones de las organizaciones de agricultores, como contrapunto del debilitamiento de las organizaciones campesinas. Con respecto al destino de las tierras expropiadas, contempló, en parte, cierta continuidad con el proceso de reforma agraria realizado en el decenio 1964-1973, 2 La tipología propuesta por Andrew Gunder Frank en la década de 1960 tuvo una nítida verificación empírica en el caso de Chile (véase Delgado, Óscar, editor: “Tipos de reformas agrarias”, en Reformas agrarias en América Latina: Procesos y perspectivas. México: FCE, 1965). 72 SERGIO GÓMEZ en la medida en que fue revertido solo parcialmente. Así, a diferencia de lo que ocurrió con el patrimonio que fue expropiado en los sectores industrial, comercial y financiero, en los que se devolvió toda la propiedad a sus antiguos dueños, en el caso de la agricultura, la devolución de las tierras expropiadas fue solo parcial. En cuanto al destino de las tierras expropiadas, dos tercios volvieron a manos de los antiguos propietarios, y el otro tercio fue asignado en parcelas individuales. Esto se realizó por dos vías: la devolución total (revocación del acuerdo de expropiación) o parcial (se otorgó o amplió el derecho de reserva) de los predios expropiados a sus antiguos dueños. En este caso, el número de predios afectados llegó a 3.813. Además, los extensos terrenos de secano, que no eran considerados aptos para la entrega de parcelas individuales, se licitaron, y pudieron participar en mejores condiciones aquellos agricultores expropiados que tenían bonos de pago diferidos emitidos por el Estado a veinte y treinta años de plazo y que pudieron hacerse efectivos en el remate de estas tierras expropiadas. De esta manera, los precios que alcanzaban estas tierras con el uso de esos instrumentos financieros ayudaron a crear un mercado cautivo en favor de los agricultores expropiados. El otro tercio de la tierra expropiada fue asignado principalmente a sectores que habían participado en el proceso de reforma (61.159 campesinos), a quienes se entregaron 48.000 nuevos predios.3 Aquí cabe hacer algunas precisiones: a) Se modificó la ley que definía como beneficiarios solo a los campesinos en un sentido estricto, que fueron los participantes en la reforma, y se amplió a profesionales, antiguos administradores y empleados de los predios, quienes recibieron un puntaje adicional en el proceso de asignación de parcelas. b) Se excluyó a la mayoría de los dirigentes campesinos que habían encabezado movilizaciones para lograr la expropiación de los predios y que luego, en forma generalizada, actuaron como dirigentes de las unidades reformadas. Esto ocurrió en un proceso plagado de arbitrariedades y de revanchismo que representa solo una muestra de la profundidad con que fue reprimido el movimiento campesino. c) La asignación de parcelas correspondió a una unidad productiva que se conoció como “unidad agrícola familiar” y que alcanzaba las 8,7 ha de riego básico,4 concepto que corresponde a la concepción de “campesino medio” 3 4 Este número es una aproximación bastante real, pues suma las parcelas que surgen de las unidades reformadas, de las cooperativas asignatarias que fueron parceladas y de sociedades de secano que posteriormente también se parcelaron. Medida de equivalencia que considera una superficie variable que corresponde a 1 ha de tierra de alta calidad. REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 73 aplicada rigurosamente por los principales teóricos de la cuestión campesina, como Chayanov y Lenin. Con esta medida se intentaba fortalecer una clase media en el campo que diera estabilidad a un sector que había sufrido profundas modificaciones en la década de 1960 y comienzos de la de 1970. d) Estos parceleros, que vinieron a fortalecer un sector campesino ocupando las mejores tierras, abandonados a la lógica del mercado, se comenzaron a diluir, pues muchos tuvieron que vender sus tierras al no recibir un apoyo adecuado. De los diversos antecedentes, se puede estimar que quedan 20.000 parceleros originales. Esto significa que la venta de parcelas supera el 60 por ciento. La mayoría de las parcelas vendidas corresponde a regiones con condiciones para integrarse a la agricultura moderna. Para resolver esta situación, en 1978 nació un Programa de Transferencia Tecnológica como una forma de apoyar a estos campesinos. Estos, sometidos a los rigores de una economía abierta al mercado, enfrentaban serios problemas que se traducían en que la venta de parcelas alcanzaba un volumen que podría terminar por disolver el contenido de la reforma agraria que había concluido el Gobierno Militar —que, por cierto, había pagado un costo político al no devolver parte de las tierras expropiadas a sus propietarios originales—. Este programa empezó entregando asistencia técnica a campesinos a través de empresas privadas, que recibían un bono parcialmente bonificado por el Estado. En un principio este bono tenía un costo de 180 dólares, pero luego legó a los 400 dólares. El supuesto era que el bono recibía un subsidio de 70 por ciento del Estado, y la diferencia la pagaba el usuario. Pero, en la práctica, la contraparte del usuario no fue cancelada. Comenzó con una cobertura de 10.000 campesinos y terminó en 1983, después de que se evaluara como un fracaso. Este fue atribuido a la falta de supervisión por Indap del trabajo que realizaban las empresas que ejecutaban el programa. El nuevo programa surgido en 1983 tuvo dos diferencias importantes con el anterior. Por un lado, mantuvo la condición de ser subsidiado y ejecutado por empresas privadas, pero con una efectiva supervisión y mayor control del Estado; por el otro, avanzó en dar un enfoque más educativo y reconoció situaciones heterogéneas que dieron lugar a programas diferenciados. Los campesinos integrados al programa formalizaron su participación con un documento en favor de la empresa, la que cobraba el valor del bono luego de una fiscalización de Indap para asegurar la satisfacción del campesino por los servicios recibidos. Para la realización de este programa se contó con financiamiento del Banco Mundial. Al año 1990 se llegó a 26.118 participantes, y los bonos integrales eran ligeramente superiores. 74 SERGIO GÓMEZ Con respecto a lo segundo, hay que destacar la destrucción del movimiento campesino y el fortalecimiento de la organización del sector empresarial. La destrucción del movimiento campesino operó de dos maneras: a) La represión sistemática y directa de los dirigentes y el amedrentamiento de las bases en todas sus formas. Basta solo este enunciado. b) La focalización de esta represión en los aparatos de los partidos que apoyaban a la Unidad Popular fue prioritaria y eficaz, en la medida en que las organizaciones campesinas tenían una fuerte relación de dependencia con los partidos. Como conclusión, se produjo una fuerte desconfianza en las comunidades campesinas, se quebraron los lazos de solidaridad y se mostró un rechazo, que aún persiste, frente a cualquier intento de organización. Para mostrar la fortaleza del sector empresarial durante este periodo, se puede señalar que hasta 1983 el Gobierno Militar realizó sistemáticos esfuerzos por disciplinar a este sector dentro del esquema ortodoxo liberal. Sin embargo, las organizaciones empresariales agrícolas se movilizaron hasta que lograron flexibilizar la política mediante un “trato especial”. Un caso emblemático fue el conflicto por los aranceles de leche importada en 1977, cuando frente a la protesta por un subsidio a la leche importada, un importante vocero del Ministro de Economía expresó la histórica frase: “Que se coman las vacas”, vale decir, que si los agricultores no eran capaces de producir leche con eficiencia, era mejor que liquidaran las vacas. Durante los años 1980-1982, la crisis agrícola estuvo presente en forma reiterada, y el enfrentamiento entre los dirigentes de las organizaciones empresariales se agudizó. Al respecto, cabe recordar el intercambio de cartas entre dirigentes empresariales en las que plantean que el golpe de Estado de 1973: “[…] no se hizo para que jóvenes investigadores de la economía comprueben sus hipótesis […]”. Durante 1982 —en plena crisis económica— se agravaron los problemas que aquejaban a los agricultores, sobre todo a aquellos que se dedicaban a los cultivos tradicionales, mayoritariamente ubicados en la zona sur. A fines del mismo año hubo importantes movilizaciones que se caracterizaron por su amplio alcance regional y social (agricultores, transportistas, empresarios industriales), el apoyo de los medios de comunicación regional y su carácter eminentemente movilizador (impedir remates de tierras, movilizaciones contra los bancos, etcétera). En una ocasión, cuando los agricultores se preparaban para iniciar una reunión de protesta, la autoridad administrativa negó el permiso; mediante el uso REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 75 de la fuerza pública, fueron violentamente reprimidos y se detuvo a diecinueve dirigentes empresariales. El principal dirigente empresarial de la movilización fue encarcelado y luego expulsado del país. Sin embargo, las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales lograron que las políticas fueran flexibilizadas. En efecto, la nueva política consistió en establecer bandas de precios para un número importante de productos con el fin de dar estabilidad, sobretasas arancelarias para neutralizar los subsidios aplicados en los países de origen y derechos específicos para encarecer la importación de algunos productos. También se estableció un crédito cerealero, se renegociaron las deudas y se dictó una política de comercialización para ciertos productos. Los productos nacionales beneficiados fueron el trigo, la remolacha azucarera, los lácteos, el aceite comestible y, en parte, la carne. Todos ellos representan a la agricultura tradicional, que compite con los productores extranjeros que exportan productos con generosos subsidios en sus países de origen, básicamente europeos y norteamericanos. Otro indicador del grado de participación de los empresarios en el Gobierno Militar es la normalidad con que los presidentes de la Sociedad Nacional Agraria (SNA) pasaron a ocupar el cargo de ministros de Agricultura. LA RECUPERACIÓN DE LA DEMOCRACIA Y EL MODELO DE DESARROLLO RURAL En esta parte se reflexiona sobre la continuidad de las políticas y se destacan los procedimientos adoptados para ponerlas en práctica. El modelo implantado en el periodo anterior se ha mantenido en lo fundamental, pero ahora en un contexto democrático. Así, se ha continuado con una política de crecimiento diversificado y se ha consolidado un sector basado en la exportación de productos agropecuarios, acuícolas y forestales, características que ubican a Chile en los primeros lugares de la oferta mundial. Por su parte, los programas destinados a apoyar a la pequeña agricultura también han tenido continuidad, pues —a pesar de sus limitaciones— privilegian la capacidad empresarial. Esto ha traído consigo la continuidad de la fortaleza de las organizaciones corporativas empresariales pero, al mismo tiempo, la crónica debilidad de las organizaciones campesinas y otras formas de asociatividad rurales. A continuación se argumentan estas afirmaciones. Como ya se planteó, la política frente al sector empresarial ha llevado a que este se encuentre altamente concentrado y transnacionalizado y cuente con un conjunto de organizaciones que, a través de movilizaciones y de la búsqueda 76 SERGIO GÓMEZ de consensos con las autoridades gubernamentales, consiguen acuerdos que resguardan sus intereses. Las movilizaciones desarrolladas por las organizaciones empresariales entre 1995 y el 2000 como un medio de presión para lograr compensaciones frente a los tratados comerciales internacionales (básicamente por el ingreso al Mercosur) y conservar sus conquistas (bandas de precios para el azúcar importada) obligaron a la creación de mesas de diálogo conformadas por todos los actores relevantes de los sectores público y privado. En el año 2000 fue convocada por el Presidente de la República una Mesa Agrícola integrada por cuatro ministros (Agricultura, Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia), por el Parlamento, por los máximos líderes de las organizaciones empresariales rurales y campesinas, y por los decanos de Agronomía de las universidades. Esta Mesa de Diálogo estuvo precedida por movilizaciones de los agricultores del sur y, sobre todo, por la amenaza de llevar a cabo manifestaciones públicas y masivas en caso no se atendieran las demandas planteadas. Sobre la constitución y funcionamiento de la Mesa de Diálogo Agrícola del año 2000, debe resaltarse lo siguiente: a) Fue un hecho histórico, pues contribuyó a construir relaciones de confianza entre los partidos políticos que integraban el Gobierno de la Concertación y el sector privado, luego de décadas de conflictos debido a la aplicación de la reforma agraria. b) Se llevaron a cabo trece sesiones de la Mesa, a las cuales concurrieron, en promedio, veinte altos funcionarios del Gobierno, dirigentes de organizaciones rurales, parlamentarias y académicas, e invitados especiales según los temas tratados. También hubo otras sesiones informativas con ex ministros de Agricultura, técnicos de organismos internacionales y otros actores. c) Esto no se explicaría sin las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales, especialmente las del sur del país. d) El acuerdo final solo pudo lograrse gracias a la intervención personal del presidente Lagos, quien, ejerciendo su liderazgo, pudo acercar las posiciones del Gobierno y las de los dirigentes empresariales. e) Los interlocutores privilegiados del Gobierno en esta instancia fueron las organizaciones empresariales, como demuestra el hecho de que después se constituyó una instancia para tratar los problemas de la pequeña agricultura. Por otra parte, aunque la política hacia la pequeña agricultura es similar a la que fue aplicada en el pasado, tiene dos diferencias: REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 77 Un significativo crecimiento en su cobertura,5 cuyo programa ha tenido diferentes nominaciones, pero en su contenido se mantiene igual y cuyo impacto no tiene relación con los recursos destinados. b) Intentos aislados por convertir a algunos campesinos en empresarios emprendedores a través de pequeñas organizaciones, para que participen del boom exportador. La mayoría de estas experiencias ha terminado en el fracaso por la quiebra de las empresas y el endeudamiento de los participantes. a) Además de resaltar la fortaleza de las organizaciones empresariales, un reciente estudio ofrece evidencia pormenorizada sobre el debilitamiento de las organizaciones campesinas.6 Si se compara la realidad observada en el año 2000 con la que existía una década atrás, parecería que la organización ha mejorado ligeramente, pero si se la compara con la que prevalecía a comienzos de la década de 1970, se verá que aún queda un largo camino por recorrer. En efecto, se puede convenir en que, luego de más de quince años de administración de la Concertación, la situación de las organizaciones campesinas que dejó como herencia la dictadura militar no se ha modificado sustancialmente. Así, en el año 2001 se firmó el Acta de Acuerdos de la Mesa para el Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina —convocada por el Ministro de Agricultura—, que reunió a cinco ministros (Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia, Trabajo, de la Mujer), al Subsecretario de Agricultura, al Director del Indap y a doce dirigentes de organizaciones campesinas y de trabajadores agrícolas. Los acuerdos y la valoración que concitó esta segunda mesa fueron bastante menores que en el caso de la anterior. El problema de fondo radica en la falta de una estrategia de desarrollo rural explícita que sea moderna e integral, más que en la carencia de recursos para aplicarla. La estrategia de desarrollo rural que actualmente lleva a cabo la principal institución encargada de los programas de apoyo a la agricultura familiar campesina en Chile —el Indap— tiene las siguientes características: 5 6 Algunas publicaciones señalan que el universo de los usuarios del Indap llega a 184.244, cifra que parece exagerada, pues habría dobles contabilidades. De todos modos, la cobertura ha crecido significativamente (véase Informe final: Satisfacción de usuarios de INDAP. Santiago de Chile: Focus/Adimar, 2004). Gómez, Sergio: “Organización campesina en Chile: Reflexiones sobre su debilidad actual”, en Revista Austral de Ciencias Sociales n.° 6. Universidad Austral de Chile, 2002. 78 SERGIO GÓMEZ 1. Es segmentada, pues aísla a los sectores campesinos de otros más acomodados y separa a los más pobres (los considerados “no viables” contra “los viables”). Toma en cuenta la dimensión agropecuaria en el contenido de los programas. Considera al predio o unidad agrícola familiar como unidad de intervención. 2. 3. Estas características no se explican por el azar: responden a una concepción tradicional de la ruralidad y son consecuentes con ella. Sin embargo, la pobreza en general —y la rural en particular— ha disminuido, no por la existencia de un programa de desarrollo rural, sino por la focalización de programas sociales como vivienda, salud, educación y de servicios básicos (véase el cuadro 3). CUADRO 3 PORCENTAJE DE POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA, 1990, 2000, 2003 Pobreza Urbana Rural Indigencia 1990 2000 2003 1990 2000 2003 38,4 39,5 20,1 23,8 18,6 20,1 12,4 15,2 5,2 8,3 4,5 6,2 Fuente: Casen 1990 y 2000. La persistencia de la pobreza rural se explica también, en gran medida, por el hecho de que una ventaja comparativa de este modelo es el bajo costo de la fuerza de trabajo, lo que implica mantener los salarios en un nivel deprimido. REFLEXIÓN FINAL En esta sección final se mencionan tres aspectos, entre los muchos posibles. En primer lugar, se vuelve sobre el tema de la reforma agraria. Luego se trata la necesidad de enfrentar una estrategia de desarrollo rural a partir de una concepción moderna de la ruralidad. Por último, se menciona la urgencia de crear condiciones para que la población rural logre superar la debilidad que muestran actualmente las organizaciones campesinas y la mayoría de los sectores rurales. REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 79 Sobre la reforma agraria, se plantean las siguientes afirmaciones: 1. 2. 3. 4. Se trata de un hecho histórico que ocurrió en los últimos cuarenta años del siglo XX y que terminó con el latifundio en Chile. La acelerada modernización de la agricultura chilena que se observa en la actualidad sería inconcebible sin la reforma agraria. Los efectos negativos de los altos grados de concentración e integración de las grandes empresas que participan en el éxito del modelo agroexportador chileno pueden y deben ser abordados por políticas modernas, como la promoción de Buenas Prácticas Agrícolas, de Responsabilidad Social Empresarial y de programas de desarrollo territorial rural. En la opinión pública, medios académicos, partidos políticos, organizaciones sociales y corporativas, etcétera, la reforma agraria no forma parte de la discusión ni figura como demanda. Puede haber excepciones, pero ese tema ha quedado relegado a un asunto de carácter histórico sobre el cual falta mucho por avanzar. En cuanto a la necesidad de enfrentar el desarrollo rural sobre la base de un concepto moderno de lo rural, se parte del supuesto de que la forma como se concibe la realidad objeto de intervención determina el tipo de estrategia por aplicar. La mayoría de los programas ejecutados actualmente se basa en una visión tradicional de lo rural. Esta es la visión sectorial que ya ha sido analizada. Por tanto, es necesario superar el enfoque segmentado para el desarrollo de la pequeña agricultura; es decir, aquel que lo considera desde la perspectiva de aislar a los grupos carentes de otros sectores y considerar únicamente el componente agropecuario. Una visión de desarrollo que considere como unidad de intervención a todo un territorio y no a algunos predios podría integrar no necesaria y únicamente a los más pobres, sino también a estratos más acomodados y a empresarios capaces. Algunas experiencias muestran relaciones virtuosas entre campesinos asignatarios derivados de la reforma agraria y empresarios modernos. La estrategia de segmentación que actualmente se sigue es una variante de la focalización de los programas sociales que puede ser válida cuando se trata de la distribución de recursos, pero no siempre es una estrategia adecuada cuando se refiere a programas que persiguen el desarrollo de territorios. En el primer caso, resulta conveniente para que los recursos lleguen al grupo objetivo; en el segundo, el hecho de aislar a los grupos menos favorecidos de otros que han logrado superar esa condición significa privarlos de un contacto para formar parte de ejemplos que podría ser útil emular. 80 SERGIO GÓMEZ Como se ha planteado, es necesaria una nueva mirada sobre la ruralidad que vaya más allá de esta visión tradicional y superada por la realidad. Una nueva definición de ruralidad implica una perspectiva territorial del conjunto de actividades desarrolladas en espacios rurales. Un aspecto central en la redefinición de lo rural implica considerar las actividades desarrolladas en territorios con una baja densidad de población relativa, donde predominan las relaciones sociales personales. Este tipo de relación personal es posible en territorios con baja densidad demográfica, pues se construye sobre la base de relaciones vecinales prolongadas y de intensas relaciones de parentesco entre sus habitantes. Así, se está en presencia de comunidades, con todo el potencial que estas pueden otorgar a los programas de desarrollo. En el último decenio se han emprendido grandes esfuerzos en inversiones en infraestructura, apoyo agrícola y servicios rurales, pero no se ha logrado un impacto acorde con los recursos aplicados ni una inserción exitosa de la economía campesina en los mercados. Las cifras señaladas sobre pobreza e indigencia en áreas rurales así lo prueban. Recientes estudios sobre el desempeño de las empresas campesinas también muestran las dificultades de orden económico cuando se intenta vincularlas con mercados complejos.7 Las inversiones en innovación, transferencia tecnológica y promoción productiva han privilegiado casi exclusivamente a la agricultura, sin una definición estratégica de desarrollo rural territorial. La perspectiva ha sido distributiva: se ha invertido en desarrollo rural con una visión focalizada hacia grupos sociales pobres, sin dar prioridad a proyectos con una base más amplia y capaces de garantizar resultados positivos. Si se adoptara un enfoque más moderno sobre lo que se ha conceptualizado cono “nueva ruralidad”, la estrategia de desarrollo se basaría en territorios con predominio de multiactividades y en los que prevalece el sentido de comunidad. Ello permitiría desarrollar una estrategia que: 1. 2. 3. 7 Tenga una base territorial y donde todos los actores del territorio —públicos, privados, pequeños, grandes y medianos— se comprometan con el desarrollo futuro de aquello que los identifica: el territorio. Considere todas las actividades emprendidas en el territorio, tanto las productivas —entre ellas la agropecuaria— como las de transformación, y tanto las industriales como las de servicios. Considere a las comunidades existentes en el territorio para que estas sean la unidad de intervención. Berdagué, Julio: Cooperando para competir: Factores de éxito de las empresas asociativas campesinas. Santiago de Chile: RIMISP, 2000. REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE 81 Resulta interesante resaltar que el hecho de haber optado por la primera alternativa no es una condición del modelo, sino una carencia de aquellos que tienen responsabilidad en el diseño y aplicación de las políticas gubernamentales. Todos somos responsables: académicos, dirigentes políticos, parlamentarios, funcionarios, dirigentes de organizaciones rurales, etcétera. La persistencia de esta situación se explica en gran medida por la falta de voluntad política para reestructurar las organizaciones de los sectores menos acomodados del mundo rural, pues la flexibilidad del modelo mencionado en el punto anterior ha sido posible por el grado de organización alcanzado por los sectores empresariales con capacidad de ejercer presión, situación que no tienen otros sectores rurales. Lo segundo —la necesidad de fomentar la organización de los habitantes rurales— resulta imprescindible para equilibrar el estado en que se encuentran organizados los diferentes grupos. En la actualidad, el sector empresarial cuenta con organizaciones fuertes, mientras que el resto de la población rural está atomizada. Otro importante elemento para avanzar en el fortalecimiento de las organizaciones es la necesidad de precisar la especificidad que estas deben tener. Por ejemplo, en la medida en que las organizaciones sindicales son a la vez organizaciones productivas y de representación, no se avanza en esta línea. Esto no quiere decir que una misma persona deba participar en forma exclusiva en una sola organización; por el contrario, se postula la necesidad de fomentar una afiliación múltiple. En otras palabras, una misma persona puede participar en diversas organizaciones que tengan objetivos específicos, en lugar de que la única organización en que participa tenga múltiples propósitos. El fortalecimiento de la red de organizaciones representativas en el medio rural resulta fundamental para el desarrollo de la sociedad civil, como forma de avanzar en la democratización de la sociedad rural. En resumen, la posibilidad de democratizar efectivamente la sociedad rural pasa por el desarrollo y fortalecimiento de la organización campesina y del conjunto de organizaciones de los habitantes rurales. Esta es una condición para que puedan establecerse relaciones de colaboración entre asalariados y empresarios, lo que implica reconocer la existencia del otro para su propio desarrollo, y para que los asalariados rurales, campesinos y empresarios puedan participar en instancias locales, regionales y nacionales relacionadas con los problemas que afectan a todos. En otras palabras, las grandes tareas pendientes consisten en dar una adecuada respuesta sobre una renovada estrategia de desarrollo rural, y formular un conjunto de políticas que conduzcan hacia un fortalecimiento de las organizaciones del mundo rural.
