rentabilidad social de programas

Reseña Legislativa 978
19 de noviembre de 2010
RENTABILIDAD SOCIAL DE PROGRAMAS
Boletín 7234-07
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Modifica la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional con
el objeto de analizar la rentabilidad social de algunos programas
del Estado
INICIATIVA
:
Moción de los diputados Sras. Cristi, Molina y Nogueira, y Sres.
Bobadilla, Gutiérrez, Kast, Recondo, Sandoval, Urrutia y Van
Rysselberghe
ORIGEN
:
Cámara de Diputados
COMISIÓN
:
De Constitución, Justicia y Reglamento
INGRESO
:
29 de septiembre de 2010
ARTICULADO :
Artículo único, que modifica el inciso final del artículo 19 de la ley
orgánica constitucional del Congreso Nacional
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
El examen de la rentabilidad social de determinados proyectos de inversión es una
práctica necesaria para una correcta ejecución presupuestaria; desde este punto de
vista, la proposición del proyecto es correcta.
2.-
Sin embargo, la moción exige el análisis de rentabilidad social en forma amplia e
indeterminada. No todos los gastos que figuran en la ley de presupuestos pueden
ser necesariamente objeto de un análisis de esta naturaleza. De hecho, solo algunos
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proyectos de inversión son susceptibles de una evaluación de rentabilidad social.
3.-
Por lo tanto, de no circunscribirse la exigencia legal a determinados proyectos (lo
que presenta el inconveniente de que podría variar en el tiempo este criterio), parece
preferible dejar esta materia en manos de la propia Comisión de Presupuestos del
Congreso Nacional, y que sea ella misma quien determina cuándo y respecto de qué
proyecto se pediría un cálculo de su rentabilidad social, la que en la actualidad,
mediante las atribuciones de la Comisión de Presupuestos, ya puede ser realizada.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Se propone incluir, como parte integrante de la ejecución presupuestaria que
hace la comisión especial de hacienda, la rentabilidad social (aunque el
proyecto no es explícito, se supone que se refiere a los proyectos de inversión
susceptibles de ser apreciados según su rentabilidad social).
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Aspecto formal.
La formulación del proyecto no es completamente ilustrativa sobre la redacción
que tendría el inciso cuarto del artículo 19 de la ley orgánica constitucional del
Congreso Nacional, que se viene proponiendo.
En efecto, y como puede verse en el anexo respectivo, se introduce en dicho
inciso la expresión “y su rentabilidad social” y seguidamente se presenta la
primera oración del inciso, prescindiéndose de lo demás.
El inciso cuarto es más extenso que la parte que se transcribe como proyecto
de ley, y en lo que concierne a la modificación propuesta, el texto completo de
este inciso quedaría con la siguiente redacción:
“Para los efectos de realizar el seguimiento, la comisión especial podrá
solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución
presupuestaria y su rentabilidad social que sea proporcionada por el Ejecutivo
de acuerdo a la ley, poner dicha información a disposición de las Cámaras o
proporcionarla a la comisión especial que deba informar el siguiente proyecto
de Ley de Presupuestos. Contará para ello con una unidad de asesoría
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presupuestaria. En caso alguno esta tarea podrá implicar ejercicio de
funciones ejecutivas, o afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo, o
realizar actos de fiscalización”.
Aunque el enunciado del artículo único no lo explicita, se la redacción parcial
que en él se contiene del inciso cuarto, se entiende que la nueva frase se
introduce la primera vez que aparece el término “presupuestaria” y no la
segunda vez, en la oración siguiente.
Ahora bien, siempre en cuanto a su aspecto formal, el actual inciso cuarto ya
parece estar sobrecargado al expresar las acciones que quedan dentro de las
facultades de la comisión especial de presupuesto. En efecto, dicha comisión
debe funcionar con motivo del estudio y discusión de la ley de presupuestos a
partir del mes de septiembre de cada año y, posteriormente, para efectuar,
durante el año presupuestario, el seguimiento de su ejecución. En esta
función, según la norma vigente, podrá “solicitar, recibir, sistematizar y
examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria”, a lo cual el
proyecto agrega “y su rentabilidad social”.
Al tenor, entonces, de la proposición legislativa, se trataría de solicitar, recibir,
sistematizar y examinar la información relativa a la rentabilidad social de la
ejecución presupuestaria, lo que parece exceder la intención de los autores de
la moción. En efecto, no todo el presupuesto es susceptible de ser apreciado
por su rentabilidad social.
Falta, entonces, desde el punto de vista formal, pero con incidencia en el
fondo de la proposición, una precisión sobre qué es, concretamente, lo se
pretende apreciar según su rentabilidad social.
2.- Medición de la
rentabilidad social.
La rentabilidad social no es un concepto fácil de definir. Es el resultado de un
proceso denominado evaluación social o evaluación socioeconómica, dentro
del concepto de evaluación de proyectos. En resumen, puede ser útil señalar
que existe también una evaluación privada que incluye una evaluación
financiera y una evaluación económica del proyecto. La primera considera los
flujos en dinero, sean propios o “prestados”, lo que determina la capacidad
financiera del proyecto y la rentabilidad del capital propio que se va a invertir.
La evaluación económica, por su parte supone que todas las compras y ventas
son al contado y que todo el capital es propio; por lo tanto, prescinde de la
evaluación financiera. Obviamente, la evaluación económica debe dar una
diferencia positiva (entre lo que se compra y lo que se vende) para considerar
rentable el proyecto.
Para la evaluación real, lo que interesa es el flujo de los recursos reales
(bienes y servicios) sean utilizados o bien producidos por el proyecto. En este
caso, lo que se compara es la situación del país con y sin el proyecto que se
está evaluando. De esta forma, los costos y beneficios podrán ser distintos
de una evaluación privada económica, porque a) los valores (o precios)
sociales de bienes y servicios difieren de los que paga o recibe el inversionista
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privado, o b) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (es el caso
de las llamadas externalidades o efectos indirectos) 1.
La Rentabilidad Social, como se observa, presenta un entorno bastante
abstracto. Hacerlo operativo, requiere de el uso de muchos supuestos, cuya
arbitrariedad va a depender mucho del tema particular del que se esté
tratando. Esto significa que, en la práctica, las mediciones de rentabilidad
social van a tener un grado de confiabilidad muy heterogéneo.
No sería adecuado que el financiamiento de un programa dependiera
exclusivamente de alguna medida de rentabilidad social, como podría ser la
tasa interna de retorno (TIR). Lo atractivo y fácil de interpretar de una medida
como la TIR podría conducir a que se exagere su importancia al momento de
tomar decisiones. Los flujos de beneficios sociales podrían ser altamente
manipulables, especialmente cuando requieren valorizar beneficios no
observables (como una disposición a pagar o alguna externalidad), y que
constituyen un componente esencial de la evaluación social de proyectos.
Los programas del gobierno son muy heterogéneos y no sería conveniente
compararlos usando una misma medida que tiene más sentido para el caso de
otros proyectos de inversión, por lo que una misma metodología podría no ser
la más relevante para varios de ellos.
Por lo tanto, si se quisiera imponer por ley una evaluación de la rentabilidad
social, sería necesario precisar a qué proyectos se referiría específicamente,
siempre que exista seguridad de que la naturaleza del proyecto permite ser
evaluado desde este punto de vista. En todo caso se tratará de proyectos de
inversión financiados con recursos públicos, y no de cualquier gasto con
recursos públicos (cosa distinta es que se analice la eficiencia del gasto
público en distintas esferas, como por ejemplo, el gasto en personal en una
determinada repartición, para determinar si ese gasto corresponde o no al
óptimo, lo que no es una evaluación social de un proyecto).
También podría ser preferible no forzar a la Comisión de Presupuestos a exigir
o efectuar, con carácter amplio, una evaluación de la rentabilidad social,
dispuesta por la ley; sino que, caso a caso y según criterios de oportunidad y
prudencia política, sea la misma Comisión la que en definitiva determine
cuándo solicitará dicho examen y respecto de qué proyectos de inversión; pero
no de todo el presupuesto como se desprende de la redacción propuesto en el
proyecto de ley. El artículo 19 vigente de la ley Orgánica Constitucional del
Congreso ya le da a la Comisión facultades suficientes.
1
Al respecto puede verse Ernesto R. Fontaine, Evaluación Social de Proyectos, undécima edición, Ediciones Universidad
Católica de Chile, 1997, págs. 21 y ss, especialmente pág. 35; además, véase el Anexo sobre Los Efectos Indirectos de los
Proyectos, su Evaluación y su Impacto Distributivo, págs. 439 y ss.
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V. ANEXO: PROYECTO DE LEY
“Para los efectos de realizar el seguimiento, la
comisión especial podrá solicitar, recibir,
sistematizar y examinar la información relativa a
la ejecución presupuestaria y su rentabilidad
social que sea proporcionada por Ejecutivo de
acuerdo a la ley”.
Artículo único: Para incorporar en el inciso cuarto
del artículo 192, de la Ley Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, entre las
palabras “presupuestaria” y “que” la siguiente
oración: “y su rentabilidad social”
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El texto íntegro, vigente, del artículo 19 es del siguiente
tenor:
Artículo 19°.- El proyecto de Ley de Presupuestos será
informado exclusivamente por una comisión especial, que se
integrará con el mismo número de diputados y de senadores
que establezcan las normas reglamentarias que acuerden las
Cámaras. Formarán parte de ella, en todo caso, los miembros
de sus respectivas comisiones de hacienda. La comisión
será presidida por el senador que ella elija de entre sus
miembros y deberá quedar constituida dentro del mes de
septiembre de cada año.
Esta comisión especial fijará en cada oportunidad sus
normas de procedimiento y formará de su seno las
subcomisiones que necesite para el estudio de las diversas
partidas del proyecto, sin sujeción en ellas a la paridad de que
trata el inciso anterior.
Con todo, una vez concluida la labor que corresponde a la
comisión especial constituida conforme a los incisos
anteriores, ésta podrá seguir funcionando para el solo efecto
de realizar un seguimiento de la ejecución de la Ley de
Presupuestos durante el respectivo ejercicio presupuestario,
hasta que se constituya la siguiente comisión especial que
deba informar un nuevo proyecto de Ley de Presupuestos.
Para los efectos de realizar el seguimiento, la comisión
especial podrá solicitar, recibir, sistematizar y examinar la
información relativa a la ejecución presupuestaria que sea
proporcionada por el Ejecutivo de acuerdo a la ley, poner
dicha información a disposición de las Cámaras o
proporcionarla a la comisión especial que deba informar el
siguiente proyecto de Ley de Presupuestos. Contará para ello
con una unidad de asesoría presupuestaria. En caso alguno
esta tarea podrá implicar ejercicio de funciones ejecutivas, o
afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo, o realizar
actos de fiscalización.
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