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Revista del Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales
Derecho del Trabajo
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Revista del Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales
Derecho del Trabajo
CENTENARIO DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES
SUMARIO
PRESENTACIÓN, Eduardo Zaplana Hernández-Soro, 7
EDITORIAL, Alfredo Montoya Melgar, 11
I. ESTUDIOS
Recordando al Instituto de Reformas Sociales. Adolfo Posada, 17
El Instituto de Reformas Sociales: un empeño conciliatorio entre dos ciclos
revolucionarios. Carlos Seco Serrano, 27
El Instituto de Reformas Sociales: su explicación como consecuencia de la
economía de la Regencia de Doña María Cristina de Habsburgo. Juan Velarde
Fuertes, 39
El Instituto de Reformas Sociales y los orígenes de la Sociología en España.
Enrique Martín López, 55
El reformismo social en los orígenes del Derecho del Trabajo. Alfredo Montoya
Melgar, 81
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
3
Los Proyectos de Ley de Contrato de Trabajo del Instituto de Reformas Sociales. (En
especial en cuanto a los privilegios salariales). Manuel Alonso Olea, 109
El Instituto de Reformas Sociales como precedente del Consejo Económico y Social.
Jaime Montalvo Correa, 115
El Instituto de Reformas Sociales en el origen de la Inspección de Trabajo. Fermín
Rodríguez-Sañudo, 119
En los orígenes de la Administración sociolaboral: del Instituto de Reformas
Sociales al Ministerio de Trabajo. Gerardo Marraud González, 141
La descentralización en la Reforma Social: especial referencia al Instituto de
Reformas Sociales. Juan Gil Plana, 167
II. DOCUMENTOS
A. Relación de propuestas, peticiones, proyectos y normas, 205
B. Normas básicas del Instituto de Reformas Sociales, 217
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
Presentación
Presentación
EDUARDO ZAPLANA HERNÁNDEZ-SORO*
L
aa presentación de este volumen de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociaales supone para mí una especial satisfacción, no sólo por la calidad y rigor científico de
asu contenido, características habituales de esta revista, sino también por tratarse de un
homenaje al Instituto de Reformas Sociales, con motivo del centenario de su nacimiento.
La creación, en los albores del siglo XX, del Instituto de Reformas Sociales simboliza, sin
duda, uno de los aspectos centrales de la evolución del Derecho y del Estado contemporáneos.
En efecto, en aquellos momentos la legislación laboral emergente era escasa y, además, de muy
limitada aplicación. Y la participación del Estado en el ámbito de las relaciones laborales y económicas no había adquirido todavía carta de naturaleza. Fue el Instituto de Reformas Sociales
el que marcó el inicio de una nueva etapa, en la que los poderes públicos irían asumiendo progresivamente como una responsabilidad propia la garantía del equilibrio en las relaciones laborales y el avance en la cohesión social y en el bienestar de los ciudadanos.
Desde entonces hemos avanzado mucho. Hoy contamos con una legislación laboral avanzada, con un modelo de protección social fuerte y consolidado, y con una Constitución que recoge una extensa tabla de derechos sociales y económicos, muchos de ellos dotados de rigurosas
garantías jurídicas. Pero precisamente la conciencia del extraordinario progreso que hemos
logrado en estos cien años nos invita a volver la vista atrás, y expresar nuestro reconocimiento a una iniciativa que –como el Instituto de Reformas Sociales– fue pionera en España y en
Europa.
Además, algunos de los principios básicos que inspiraron al Instituto de Reformas Sociales
continúan teniendo vigencia hoy, como ejes indispensables de una política social adecuada. Me
refiero, concretanente, a la participación institucional de los agentes sociales y económicos, y a
la importancia del estudio y la investigación científica como sólido fundamento de las políticas
emprendidas.
El Gobierno apuesta siempre por el diálogo social como marco de todas las reformas e iniciativas en el ámbito social y laboral. Y la experiencia de los últimos años demuestra que el diálogo social es un factor básico de confianza y estabilidad, que son condiciones esenciales para el
crecimiento económico y la generación de empleo. El diálogo social constituye, en suma, la más
eficaz herramienta de progreso.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
7
PRESENTACIÓN
Y junto al diálogo social, el rigor en las decisiones, que es consecuencia del estudio y de la
reflexión, especialmente necesarios cuando se trata de dar respuesta a retos nuevos que plantean las cambiantes circunstancias sociales. Buen ejemplo de este modo de proceder es la reciente creación, en el seno del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de sendos Comités de
Expertos que van a abordar dos importantes desafíos de futuro: la responsabilidad social de las
empresas, y la cobertura de las situaciones de dependencia. Dos temas centrales del actual debate social europeo, sobre los que el Gobierno ha querido, antes de adoptar sus propias decisiones políticas y legislativas, requerir de expertos y especialistas una labor de análisis y propuesta.
Enlazamos así con la más genuina tradición de la labor que desarrolló, a inicios del siglo
XX, el Instituto de Reformas Sociales. Porque, sin duda, la experiencia del pasado constituye
una valiosa aportación para la construcción del futuro, Análisis del pasado y propuestas para
el futuro se conjugan también en las colaboraciones publicadas en este volumen, con el que el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales quiere contribuir a la conmemoración del nacimiento
del Instituto de Reformas Sociales, y por las que quiero expresar mi más sincera gratitud a todos sus autores.
EDUARDO ZAPLANA HERNÁNDEZ-SORO
Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
Editorial
Editorial
ALFREDO MONTOYA MELGAR*
E
n la magna obra del reformismo social ocupa un lugar preferente la creación del Instituto de Reformas Sociales en 1903. Cien años después, resulta ilustrativo volver la vista hacia aquella institución, las ideas que la inspiraron y los frutos que de ella brotaron.
Haciéndolo, se cumplirá además el anhelo que expresaba uno de los hombres más eminentes
del Instituto -Adolfo Posada-, en el momento triste de la desaparición del organismo: «al alejarme de él me consolaba pensando que algún día se haría justicia a su obra…». Precisamente,
este número especial de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (serie Derecho
del Trabajo) se configura bajo el propósito de recordar y reconocer esa obra, extraordinaria desde tantos puntos de vista, en el centenario de la creación del Instituto.
Se inician los estudios que componen el presente número con un viejo y clásico estudio del
propio Adolfo Posada, publicado originariamente en 1930, y en el que el ilustre profesor de
Oviedo rememoraba, junto a la génesis del Instituto, sus aspectos orgánicos y funcionales, su
espíritu y su obra, la personalidad de las grandes figuras que lo inspiraron. Nos ha parecido éste un testimonio de autoridad directísimo, vivo y emocionado, muy adecuado para introducir al
lector en el estudio de los restantes artículos, éstos sí redactados expresamente para integrarse en el presente volumen.
El catedrático y académico Carlos Seco Serrano inicia su estudio aludiendo a la existencia, en
el primer tramo de la época contemporánea, de dos ciclos revolucionarios: el burgués y el proletario. El autor considera un espejismo la diferenciación radical entre moderados y progresistas a
cuyo tenor estos últimos se habrían encontrado más próximos a los intereses obreros; por el contrario, mientras que los moderados reconocieron en diversos momentos el asociacionismo obrero,
los progresistas dieron muestras repetidas de falta de entendimiento del problema social, disolviendo en distintas ocasiones las asociaciones obreras, desplegando una política favorable a los
intereses patronales y propugnando el abstencionismo estatal ante la cuestión social. Precisamente fue la decepción causada en el movimiento obrero tras la revolución de 1868 la que decantó a aquél hacia la Internacional y su concepción abiertamente refractaria a la alianza obrera con los partidos políticos. En fin, son los prohombres de la Restauración (Cánovas, Moret…)
quienes se preocupan realistamente de la cuestión social, creando un clima de tolerancia que,
por ejemplo, permitió la fundación del Partido Socialista. En Cánovas, Canalejas y Dato –los tres
víctimas del anarquismo– se perfilan las ideas intervencionistas que habrían de plasmarse institucionalmente en el proyecto de Instituto del Trabajo y en el Instituto de Reformas Sociales.
El catedrático y académico Juan Velarde Fuertes traza el cuadro económico en el que se enmarca la aparición del Instituto, un cuadro caracterizado por la depresión mundial de la que fue
excepción notable el caso alemán, en el que concurrieron el expansionismo internacional, el creci-
** Catedrático de la Universidad Complutense. De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
11
EDITORIAL
miento industrial y el proteccionismo y la cartelización. Si el nacionalismo expansionista germano no tuvo pendant en el difícil momento histórico de la Regencia, sí encontró eco en España el
ideario proteccionista de Von List y los socialistas de cátedra; proteccionismo con ribetes de aislamiento económico, que casaba bien con el temperamento pesimista de Cánovas y que, por otra
parte, contribuía con su política arancelaria a mejorar la situación de nuestra Hacienda pública.
En fin, los problemas de desarrollo de la economía de la Regencia desembocaron en una fuerte
conflictividad social frente a la que se irguió la idea maurista de la «revolución desde arriba».
La interacción sociedad-conocimiento científico propia del panorama español del siglo XIX
es analizada, desde la perspectiva del nacimiento de la Sociología, por el catedrático Enrique
Martín López. La necesidad de conocer los problemas reales como presupuesto de la acción legislativa se encuentra en la base de los estudios sociológicos que se organizan en los inicios del
reformismo social. El autor destaca la importancia de la labor de la Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas en esta materia, así como la de otras instituciones: seminarios diocesanos,
Ateneo-Casino Obrero de Valencia, y, desde luego, ya desde el plano de la Administración pública, la Comisión de Reformas Sociales y el Instituto de Reformas Sociales. Al tiempo, resalta
la obra de sociología empírica impulsada por personalidades como Azcárate y Posada, en la línea emprendida en informaciones europeas previas y coetáneas, sin olvidar los trabajos de Alvarez Buylla, Bernaldo de Quirós, Marvá, Salillas, Sanz Escartín o Sangro.
En nuestro artículo examinamos las conexiones entre cuestión social, reformismo social y
legislación del trabajo, señalando los difíciles comienzos de las reformas, tan apartadas de las
propuestas colectivistas como del «laissez faire» social y laboral. Centrándonos en el movimiento intervencionista estatal, estudiamos las distintas instituciones en las que éste se quiso
plasmar: la Comisión de Reformas Sociales, el fallido Instituto del Trabajo, y, por último, el
Instituto de Reformas Sociales. El estudio aborda los aspectos orgánicos y funcionales de estas
instituciones así como los contenidos jurídico-laborales de su labor.
El estudio de Manuel Alonso Olea merece un comentario especial. Es un trabajo histórico,
no ya por su contenido, sino por su significación doctrinal y humana: se trata del último estudio que escribió el gran catedrático y académico, Maestro del Derecho del Trabajo español. Don
Manuel falleció el pasado 23 de febrero de este año 2003; el estudio, redactado cuando ya padecía la enfermedad que había de poner fin a su vida, me lo remitió el 15 de febrero, ocho días antes de morir. Fui testigo de cómo, durante su breve estancia hospitalaria, encontraba tiempo
para ocuparse del tema propuesto, que él, siempre cumplidor diligentísimo de los plazos académicos, tenía especial empeño en realizar. Acompañando a su hija Rosina, tuve ocasión de llevarle la Ley de Relaciones Laborales, que necesitaba consultar (y que aparece citada en el artículo). En aquella oportunidad –9 de enero de 2003– me anticipó –y pocos días después me
confirmó, ya en su casa–, con la precisión y el entusiasmo que ponía en todo cuanto hacía, el
propósito de su trabajo; a saber: examinar en su decurso histórico el importante tema de los
privilegios salariales, para demostrar que había sido el proyecto de Ley de Contrato de Trabajo del Instituto de Reformas Sociales de 1904 el que había marcado el verdadero punto de ruptura en tal materia entre la vieja legislación civil y mercantil y la emergente legislación laboral. Elevándose a lo general, el maestro señala en su último estudio «hasta qué punto las
elaboraciones del Instituto de Reformas Sociales están en la base de cambios fundamentales en
nuestro Derecho del Trabajo». Para la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de
la que el Profesor Alonso Olea fue asiduo colaborador, en esta etapa y en las precedentes (en el
lejano 1955, la entonces «Revista de Trabajo» publicaba un artículo suyo que había de tener
gran resonancia: Sobre si la persona jurídica puede ser trabajador), es todo un símbolo que las
últimas páginas escritas por el gran maestro de nuestro Derecho del Trabajo sean éstas que
aparecen en el presente número. La Revista se honra con esta publicación póstuma del gran jurista y gran servidor del Estado, que desempeñó en el Ministerio de Trabajo muchos y relevantes cargos: Letrado del Instituto Nacional de Previsión, Director General de Empleo y de Jurisdicción Social, y Presidente del Tribunal Central de Trabajo.
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
El catedrático y Presidente del Consejo Económico y Social, Jaime Montalvo Correa, dedica
su colaboración a poner de relieve los puntos de contacto entre dicho ente y el Instituto de Reformas Sociales. Enmarcando su estudio en el contexto histórico-político de la Restauración, el
autor señala la singularidad que supuso el hecho de que el Instituto incorporase a su estructura la participación de obreros y patronos; una colaboración que hoy parece obvia –y que está,
junto con otras representaciones, en la base del actual Consejo Económico y Social– pero que a
principios del siglo XIX chocaba con una tradición obrero-patronal de confrontación. En tal sentido, el Instituto puede considerarse como precursor del Consejo, toda vez que uno y otro parten del principio de la representación institucional de intereses sociales y económicos diversos;
asimismo, ambos entes han puesto de manifiesto la interrelación de los problemas sociales,
económicos y laborales y la bondad del método que procede a su estudio riguroso con carácter
previo a la posible adopción de medidas legislativas.
El catedrático Fermín Rodríguez-Sañudo aborda en su artículo, tras recordar el panorama
general que actúa como telón de fondo histórico del reformismo social –la Monarquía liberal
plasmada en la Constitución de 1876, el inicio de nuestra industrialización en una economía
predominantemente agraria–, sitúa a la acción inspectora en materia laboral en el contexto de
la institucionalización de las reformas sociales. El autor examina las iniciales dudas sobre si el
poder sancionador en lo laboral habría de discurrir por la vía penal o la administrativa, y centra su análisis en la organización por el Instituto de Reformas Sociales de la Inspección del
Trabajo en 1906. En tal sentido, el estudio pasa revista a cuestiones como el ámbito de la actuación inspectora, la organización territorial de la Inspección, el estatuto jurídico del personal
inspector, la actuación inspectora y específicamente el procedimiento sancionador, etc. Sin dejar de reconocer los limitados efectos prácticos que, lógicamente, tuvieron las primeras actuaciones inspectoras, el autor pone de relieve cómo éstas fueron el origen indispensable del gran
desarrollo de la Inspección de Trabajo en nuestro país.
El ideario político reformista como inspirador del Ministerio de Trabajo, y las causas que dilataron la aparición de éste a favor de una estructura orgánica distinta (centrada en el Instituto de Reformas Sociales) es objeto del estudio del consejero técnico del Ministerio Gerardo Marraud González. Para el autor, la desaparición del Instituto no fue tanto consecuencia directa
de la creación del Ministerio como efecto del agotamiento del propio modelo organizativo e institucional en que el ente se basaba. A su juicio, el Instituto se identificaba hasta tal punto con
Azcárate y con la capacidad de concitar consensos de éste, que su muerte en 1917 apunta también el declinar inevitable de la institución; un declinar fructuoso porque la vida del Instituto
no fue estéril, sino que sirvió para asentar firmemente la conciencia social del Estado, sin duda
el actor principal de las reformas sociales.
Al estudio del significado descentralizador –descentralización orgánica en unos casos, funcional en otros– de la reforma social se dedica el estudio del investigador de la Universidad
Complutense Juan Gil Plana, en el que se abordan sucesivamente y desde ese punto de vista
los antecedentes institucionales del reformismo social español, así como las experiencias descentralizadoras durante la existencia de la Comisión de Reformas Sociales, a través de las Comisiones Locales y Provinciales, las previsiones de Consejos Locales en el marco del proyectado y no nacido Instituto del Trabajo y, en fin, durante la vigencia del Instituto de Reformas
Sociales, los Institutos Regionales y las Juntas Locales y Provinciales.
Este número extraordinario de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se
completa con un Anexo que contiene una exhaustiva relación de proyectos y disposiciones, así
como las normas básicas reguladoras del Instituto de Reformas Sociales; textos obtenidos directamente de la Gaceta de Madrid y de los Diarios de Sesiones del Congreso y del Senado por
Juan Gil Plana.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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I. Estudios
Recordando al Instituto de
Reformas Sociales *
ADOLFO POSADA
F
I
ué en la segunda quincena del mes
de abril de 1904. Adolfo Buylla y yo,
que habíamos sido llamados en 1902
por nuestro ilustre amigo D. José Canalejas
para ayudarle, con Luis Morote, en la noble
empresa de organizar una Dirección u Oficina, que al fin decidió se llamaría Instituto
del Trabajo1, no teníamos del Instituto de Reformas Sociales otras noticias, entonces, que
el Decreto de su creación, aparte algunas indicaciones que sobre su futuro funcionamiento me hiciera en León, en el mes de enero anterior, nuestro D. Gumersindo de Azcárate.
Como en aquellos días la Prensa anunciara
que el insigne profesor había dimitido, por
motivos de delicadeza, la presidencia del Instituto, ningún valor podían tener las indicaciones de D. Gumersindo. Nos hallábamos,
pues, los dos Adolfos –inseparables amigos
hasta que la muerte rompió cruelmente el lazo cariñoso–, nos hallábamos, digo, bien ajenos a las gestiones que se hacían en Madrid
para organizar la nueva institución. Pues
bien: un día de abril del año antes citado, ha-
* Publicado inicialmente en la Revista Internacional
del Trabajo, «Informaciones Sociales», II, 2, 1930.
1 Acerca de esta campaña de verdadera iniciación
de una Política social, fracasada por obra de la inseguridad política, puede verse el libro El Instituto del Trabajo,
de BUYLLA, MOROTE y mío, con largo prólogo del Sr. CANALEJAS (1902)
cia el 20, Buylla y yo nos encontramos en la
calle, en Oviedo, uno en busca del otro, para
leernos sendas cartas del Sr. Moret, en las
que nos daba cuenta de sus intervenciones
–para nosotros tan honrosas– y propósitos,
en relación con nuestra colaboración en el
Instituto de Reformas Sociales, que comenzara a funcionar con todos sus elementos corporativos. El Sr. Moret nos obligaba de modo
muy agradable para nosotros, recordando
nuestra colaboración en el intento de Canalejas.«Empiezo esta carta, me decía, recordándole, para justificarla, aquellos días de
hace dos años en que nos ocupábamos en organizar el «Instituto del Trabajo», que entonces preparaba el Sr. Canalejas. Ya conoce usted las alternativas que aquella noble idea
ha tenido hasta los momentos actuales, en
que el Instituto de Reformas Sociales se ha
organizado, por medio de un Reglamento, del
cual remito al Sr. Buylla dos ejemplares, para que le entregue uno de ellos ...». El Sr. Moret presidía entonces, como ex Ministro más
antiguo de los que actuaban en el Instituto,
la nueva institución, por haber presentado
su dimisión Azcárate. Pero el Sr. Moret nos
decía que hablaba también en nombre de éste, «con quien estoy –escribía– completamente de acuerdo, y cuyas iniciativas y planes he
adoptado al ocupar interinamente la presidencia, en la cual espero verle de nuevo muy
pronto». Como, en efecto, ocurrió. Arreglado
el asunto, por telégrafo, como se nos rogaba,
el Pleno del Instituto de Reformas Sociales
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17
ESTUDIOS
aprobó las propuestas de su Consejo de Dirección2, en las que estábamos comprendidos.
Y de ese modo nos incorporamos, en el mes
de abril del año de 1904, con el ilustre «Coronel» –entonces, y hoy General– Marvá, y el
que había sido Secretario de la Comisión de
Reformas Sociales, D. Julio Puyol.
II
Hacía muy bien D. Segismundo Moret al
recordar en su carta la iniciativa de Canalejas. El Instituto de Reformas Sociales –no
obstante su excepcional originalidad de organismo oficial, pero autónomo– era un caso de
verdadera descentralización de un servicio
público; no era una improvisación, ni los llamados a trabajar en las Secciones técnicoadministrativas, bajo el magisterio de Azcárate, se veían por primera vez comprometidos
en las graves y nobles tareas de estudiar y
preparar las intervenciones del Estado en la
reforma social. El Instituto que comenzaba a
vivir constituía, sin duda –bien se vió–, una
admirable fórmula institucional, más orgánicamente construída que la del proyecto de
Instituto del Trabajo y de más sólida estructura que la que había inspirado la Comisión
de Reformas Sociales. Rafael Salillas, al proponer el nuevo Instituto de Reformas Sociales, había tenido en cuenta todos los antecedentes que los intentos y experiencias anteriores le ofrecían, utilizándolos con acierto y
eficacia.
Presidido por Moret, interinamente, y al
fin por Azcárate, rodeárase éste –fue su esencial empeño– de funcionarios o auxiliares que
habían tenido alguna intervención en las iniciativas anteriores. En efecto, D. José Marvá
2
Formábanlo entonces dos delegados obreros,
Sres. GÓMEZ LATORRE y LARGO CABALLERO, y los Sres. MORET, Presidente; HERNÁNDEZ IGLESIAS, S ALILLAS , S ANTA MARÍA DE PAREDES e INCHAURRANDIETA.
18
dirigiera antes la «Sección» social que creara
en el Ministerio de Agricultura algún tiempo
después de abandonado el proyecto de creación del Instituto del Trabajo, en el que Buylla y yo colaboráramos; D. Julio Puyol, como
acabo de recordar, había sido el Secretario de
la Comisión de Reformas Sociales. En el nuevo Instituto, que comenzaba a funcionar en
mayo de 1904, se recogía el imborrable influjo del espíritu inquietador y original de Canalejas, que había querido convertir en función
de gobierno orgánicamente construida la
reforma social, procurando hacer «política
social» mediante el Instituto del Trabajo, con
un amplio Consejo que Canalejas se imaginaba, con clara visión del porvenir, como un
futuro «Parlamento del Trabajo». Por otra
parte, el nuevo Instituto –el de Azcárate– utilizaba la experiencia de la Comisión de Reformas Sociales, experiencia tan rica en sugestiones y en prudentes iniciativas, algunas de
las cuales se convirtieran en leyes gracias a la
eficaz intervención del ilustre repúblico D.
Eduardo Dato –recuérdense la Ley de Accidentes del trabajo y la relativa al trabajo de la
mujer y del niño, 1900–. La tradición de la
Comisión citada manteníase de modo natural
en el nuevo Instituto con el escogido núcleo de
personalidades que de ella pasaron a la nueva institución –Moret, Azcárate, Manresa,
Moreno Rodríguez, Hernández Iglesias,
Maluquer, Santa María de Paredes, Salillas,
Ugarte, Inchaurrandieta, Ruiz de Velasco,
Sánchez Pastor–.
Hubo quienes desde el primer momento
advirtieron una injusta preterición. Creían
que al constituirse el organismo de la reforma
social y de la política social no podía olvidarse
a Canalejas. El Instituto de Reformas Sociales es seguro que no se habría constituido en
la forma que lo fue sin el precedente, mejor,
sin la fuerte y decisiva sugestión del Instituto
del Trabajo. Y no por motivos de índole subjetiva o de vanagloria, la preterición produjo,
más que molestia, pena, a Canalejas, quien
nos decía en aquellos días a Buylla y a mí:
«Constituye para mí, en cierto modo, un ver-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ADOLFO POSADA
dadero desagravio de injustas pretericiones
la invitación del Instituto de Reformas Sociales, de que ustedes me dan cariñosa cuenta».
Por fortuna para el nuevo Instituto, la injusta preterición fue reparada.
III
Hablemos ahora de la organización del
Instituto de Reformas Sociales, en sus dos
etapas, hasta la transformación de 1919 y
después... Luego diremos algo de su espíritu,
para considerar, por fin, su obra:
Organización
La organización del Instituto, teniendo en
cuenta el momento en que se elabora –19031904–, revestía, sin duda, verdadera originalidad; era, a mi juicio, ha sido, un acierto. El
Instituto, considerado sintéticamente, puede
estimarse como una hermosa experiencia, no
aprovechada ni llevada a su total rendimiento, todo lo contrario, de la organización de un
servicio público por y para el Estado, encomendando éste la función del servicio, o sea
su gestión, a una institución autónoma, con
cierta personalidad, y a la que, con las debidas garantías, el Estado confiaba dicha gestión. He dicho antes y repito ahora que la
organización del Instituto de Reformas Sociales puede señalarse como un caso, aquí muy
típico, de descentralización por servicios, de
que ha hablado Duguit.
En efecto, el Instituto de Reformas Sociales se constituía: 1.º, por una Corporación formada por miembros designados por el
Gobierno, en parte, y elegidos otros por las
Asociaciones obreras y patronales –treinta
Vocales en total–; 2.º , por las dependencias u
oficinas propias de carácter «técnico-administrativo». El Instituto así organizado tenía
por misión: 1.º preparar la legislación del trabajo en el más amplio sentido, con «libertad
de iniciativa», aunque sometiendo sus pro-
puestas al Gobierno; 2.º, cuidar de la ejecución de las leyes del trabajo: lo que le autorizaba para organizar, como lo hizo, y su obra
en este punto se mantiene, los servicios de
inspección y de estadística; 3.º, favorecer la
acción social y gubernativa en beneficio de la
mejora o bienestar de la clase obrera, para lo
cual se le reconocía, no sólo la asesoría que en
cada caso pudiera ofrecer, en virtud de su
experiencia acumulada, sino que se le facultaba para actuar, directa o indirectamente,
como mediador siempre que fuere posible,
sea para prevenir los conflictos del trabajo,
sea para resolverlos, conciliando los intereses
encontrados.
En la organización inicial del Instituto, tal
como se estableció en el Reglamento de 15 de
agosto de 1903, en consonancia con el Real
Decreto de creación, de 23 de abril del mismo
año, se realizaba una feliz combinación de los
elementos que podían y debían constituir una
institución de gestión de tan graves intereses
político-sociales, institución que habría de
funcionar con gran autonomía. Era la organización del Instituto de Reformas Sociales de
análoga estructura a la que, en la Parte XIII
del Tratado de Versalles de 1919, se había de
adoptar para la Oficina Internacional del
Trabajo, de Ginebra, que dirige desde su fundación M. Albert Thomas. Como la institución internacional de Ginebra, el fenecido
Instituto español se desdoblaba, sin romper
su unidad orgánica, en un complejo elemento
representativo y en una oficina técnico-administrativa. El elemento representativo del
Instituto, como el que se había de establecer
en Versalles, comprendía: a) miembros
–aquí, no delegados– designados por el
Gobierno, dieciocho, de treinta; b) representantes elegidos, según se disponía en el
Reglamento, seis por el elemento patronal y
seis por el elemento obrero, «ambos, se decía,
en la proporción de dos representantes por la
gran industria, dos por la pequeña industria
y dos por la agricultura». El elemento corporativo funcionaba, de análogo modo al del
organismo internacional, o concurriendo todo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
19
ESTUDIOS
el Instituto en pleno, o bien mediante un Consejo de Dirección, formado por seis Vocales.
El Presidente del Instituto –Azcárate, durante catorce años– presidía el Instituto y, por
tanto, el Pleno y el Consejo de Dirección.
Nuestra Oficina técnica estaba constituída, en la organización de 1904, por la Secretaría general, que desempeñó siempre el Sr.
Puyol, con sus auxiliares, y tres Secciones: la
primera, de Legislación e información bibliográfica; la segunda, de Inspección, a cargo
siempre del Sr. Marvá, y la tercera, de Estadística, que dirigió el Sr. Buylla hasta que
dimitió su cargo, en 1919. A mí se me encomendó la dirección de la Sección primera.
La autonomía del Instituto inferíase, ante
todo, de su régimen económico. Según el artículo 147 del Reglamento de 1903, el Instituto tendría su propia Caja de recursos, consistentes en la asignación anual del Estado, en
el rendimiento de sus publicaciones y en las
subvenciones y donativos que pudieran
hacérsele, reconociéndosele capacidad para
recibir por herencia, legado o donación, en
representación del Estado, los bienes o cantidades que se le confiaren ..... Pero, esto aparte, la autonomía se afirmaba amplísimamente en su funcionamiento, fuera él y su personal de toda jerarquía administrativa. En
efecto, el Instituto, por sus órganos corporativos, Pleno y Consejo, dirigía su propia vida,
enlazada con la del Gobierno por medio de su
Presidente; nombraba todo su personal técnico-administrativo, formaba y aplicaba su presupuesto y realizaba sus diversas intervenciones libremente, en los términos, claro está,
de su Reglamento.
Las primeras actuaciones de nuestro Instituto realizáronse modestamente: con una
subvención por aquel primer año –1904– de
150.000 pesetas, de las cuales se devolvieron
al Estado unas treinta mil o más, no recuerdo
el dato, y con los cuatro Jefes y quince auxiliares, con gratificaciones de 5.000 pesetas
anuales los primeros y de 2.000 los segundos,
emprendió la nueva institución su noble, difí-
20
cil y complicada labor. Nos ayudaban también algunos entusiastas «meritorios»: así
comenzó a trabajar en la reforma social D.
Pedro Sangro..., que un día había de desempeñar tan dignamente las funciones de
Ministro del Trabajo, representando por tal
manera la eficaz continuidad y la fuerza del
espíritu del Instituto.
Poco a poco, al principio, con mayor rapidez unos años después, el Instituto de Reformas Sociales fue ensanchando sus funciones
y su acción, incluso por provincias, bajo el
magisterio del venerado Azcárate, durante
catorce años. El digno sucesor de Azcárate, el
Sr. Vizconde de Eza, conocedor, por experiencia propia, de la obra, cada día más compleja,
del Instituto, inspiró la reforma del mismo de
1919, mediante la cual se realizaba una verdadera transformación orgánica de la creación o fundación del primer Presidente: Azcárate.
IV
El espíritu
El espíritu del Instituto: he ahí su verdadera y profunda originalidad, reflejada en la
organización, la que habrá alcanzado su significación propia, tanto más plena, precisamente, cuanto tal organización haya logrado
reflejar en su funcionamiento y en su obra,
aquel espíritu.
Este espíritu, su imperio, es, en efecto, el
que nos dará la explicación satisfactoria de
dos de los carácteres más salientes de la labor
y de la organización del Instituto de Reformas Sociales; a saber: a) su neutralidad frente a la política, la llamada política de partido,
la que divide; b) la autonomía en el funcionamiento de la institución, de que ya he hablado, y que debe considerarse la condición previa de una neutralidad real. De modo inmediato, el espíritu del Instituto procedía en
parte de la Comisión de Reformas Sociales,
pero la significación intensa y la fuerza que a
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ADOLFO POSADA
la larga había de alcanzar en la vida política
española, se deberá muy principalmente a la
fuerte personalidad, egregia, de su primer
Presidente, D. Gumersindo de Azcárate. Sólo
teniendo presente el influjo de Azcárate y su
rara, única posición en la política, podrá
explicarse, hecho capital, que siendo el maestro un republicano militante, jefe en ocasiones de la minoría republicana del Congreso
de los Diputados, haya, sin embargo, sido
constantemente respetado como personalidad casi sagrada para todos, salvo para algún
desdichado, por todos los Gobiernos, conservadores y liberales, en la presidencia del Instituto, en cuyas manos ponía el Estado la
acción de estudio y de posible alivio de tantos
profundos dolores sociales y de las más graves preocupaciones de orden social que la
marcha del mundo impone a los Gobiernos.
Azcárate representaba, al frente de su Instituto, eso: la neutralidad política, la serenidad política y la abstención, del criterio pasional partidista frente al «problema social»; y
ello en un organismo de Gobierno, y político,
por tanto; pero en el más noble y elevado sentido. Pertenecía Azcárate, no obstante ser un
político militante, a un raro grupo de personalidades españolas, entre las que se ha destacado muy en primer término D. Francisco
Giner, el cual grupo aspiraba –nada de generosa utopía: política práctica–, aspiraba, digo,
a sustraer a las luchas, a menudo envenenadas, de los partidos la consideración, el tratamiento y, en lo posible, hasta las soluciones
de ciertos problemas, tan esenciales como
delicados, de la vida nacional, esforzándose
ante todo por provocar corrientes de inteligencia y de concordia entre las representaciones más opuestas de las doctrinas y de los
intereses más encontrados –v. gr., el problema de la enseñanza en sus diversos grados,
problema social en todas sus manifestaciones–.
Por otra parte, el Instituto de Reformas
Sociales venía a ser un ensayo, realizado con
éxito excelente durante sus veinte años de
vida, y encaminado a armonizar y compene-
trar los dos elementos o factores que constituyen el cuerpo del Estado moderno, pero que
con tanta dificultad se armonizan, respetándose y complementándose: el factor representativo de las opiniones y de los intereses, aquí
de los patronos y de los obreros y de los elementos sociales y políticos, y el elemento técnico, o sea las exigencias técnicas de todo servicio. La Corporación de los treinta miembros, que en 1904 formaban el elemento
representativo, con ciertas delegaciones
ministeriales, estaba integrada por Vocales
de nombramiento libre del Gobierno y por
Vocales elegidos por patronos y por obreros,
que acudían al Instituto para defender los
respectivos intereses de clase. El personal de
los servicios técnico-administrativos formaba
el elemento o factor técnico, llamado a preparar objetivamente los anteproyectos de leyes,
de reglamentos, de resoluciones, aportando
las informaciones necesarias de las legislaciones extranjeras, de las doctrinas y sobre la
situación real de aquel problema concreto
que en el caso se hubiere suscitado. La reforma de 1919, inspirada por su Presidente de
entonces, el Vizconde de Eza, ensanchó con
extraordinaria amplitud el elemento representativo, tanto el de obreros y patronos como
el de nombramiento, añadiendo representaciones de carácter social, institucional, de
índole muy diversa: Academias, Universidad,
Tribunal Supremo, Cámaras de las Cortes,
Unión General de Trabajadores, etc., etc.
V
La obra
Recuerdo como uno de los períodos de
acción entusiasta de mi vida, los días..., años
del magisterio social de Azcárate, en los que el
insigne patricio de la Universidad y de la Política, dedicaba con austero y ejemplar desinterés las horas de casi todas sus tardes y de
muchas de sus noches, a la obra de la reforma
social. Desde 1904 hasta su muerte, en
diciembre de 1917, muerte acaecida, en rigor,
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
21
ESTUDIOS
en la sala misma del Instituto, que allí perdió
la conciencia de su vida, al sentarse ¡por última vez! en el sillón presidencial, Azcárate
dedicó, durante catorce años, sus mejores
horas a la labor del Instituto.
Nombrados los Jefes de los Servicios y
designados sus quince auxiliares, comenzamos todos, nuestras tareas en los servicios
técnicos, guiados por el ejemplo de D. Gumersindo, actuando en el mismo edificio del
Ministerio de la Gobernación, instalados provisionalmente algunos en habitaciones allá
en lo alto, que recibían la luz casi casi por el
techo, de altos ventanales, por los que en un
momento de descuido, en día de tormenta,
penetraba en abundancia el granizo hasta
cubrir con dura capa mesa y sillones. De allí
pasamos al Consejo de Estado, y, por fin, nos
instalamos en la casa de la calle de Pontejos,
donde, en mayo de 1924, nos sorprendió, así
como suena, nos sorprendió la muerte...
No podré seguir paso a paso la labor del
Instituto de Reformas Sociales desde su creación –1904– hasta su supresión –1924–. Se
necesitaría un libro de centenares de páginas
de letra menuda. Mi Sección comenzó a funcionar preparando un proyecto de Ley sobre
Sindicatos agrícolas –véase la Ley de 28 de
enero de 1906– y estudiando detenidamente
la reforma de la Ley de Accidentes del trabajo de 1900, propuesta su reforma por la representación obrera –véase la Ley de Accidentes
del trabajo reformada de 1922–. Convertida
mi Sección en Dirección de Legislación y
Acción Social en 1919, merced a la transformación del Instituto inspirada por el Vizconde de Eza, terminaron las labores iniciadas
en 1904 cuando estudiábamos el problema de
la sindicación obrera, que se pretendía convertir en obligatoria por algunos elementos,
especialmente catalanes, y el de la organización de Comités paritarios, que se conceptuaba por muchos de verdadera institución de
paz social. Esto aparte, y en suspenso tales
estudios, cuando nos sorprendió la muerte
del Instituto trabajábamos con cierta intensidad en la preparación de un anteproyecto de
22
Código, con el fin de ordenar y sistematizar'
la legislación del trabajo, dispersa en tantas
leyes y disposiciones reglamentarias.
Fueron años los veinte de nuestro Instituto de Reformas Sociales de labor intensa, realizada por todos con fe y con caliente entusiasmo, y de jornadas de x horas para los colaboradores íntimos del maestro Azcárate, y
años para todos de preocupación constante y
de devoción calurosa y sincera a la obra. Puede decirse que esos íntimos vivíamos principalmente para el Instituto, sobre todo en la
época que yo llamo heroica, cuando, de modo
especial, con ocasión de la implantación del
Descanso dominical, fue preciso luchar contra duras y resistentes oposiciones, abiertas y
sordas, de los intereses que se estimaban
lesionados, y de modo general contra alarmas
infundadas y prejuicios injustificados.
Aludía antes a la jornada de labor en el
Instituto, ¡jornada de oficina! Aparte la normal del personal de las Secciones, la real la
dictaban las circunstancias o las exigencias de
cada momento a los colaboradores íntimos del
maestro-Presidente. No una vez, muchas,
Azcárate, que desempeñaba su cargo con
soberano desinterés, como un honor, en
homenaje a la Nación, Azcárate y algunos de
los íntimos –Marvá, Buylla, Puyol...–, después de la labor de la tarde, prolongaban el
trabajo por la noche, retirándose a veces
Azcárate pasada la una, gallardamente, y
satisfecho el hombre ejemplar que tan fraternalmente y con su ejemplo nos dirigía a todos.
Interveníamos –recuerdo inolvidable–, en
cierta ocasión, como árbitros de una de las
más graves huelgas que en España se han
producido: al decidir sobre determinada
reclamación obrera, que los árbitros apoyábamos, la representación patronal accedió a lo
propuesto, después de larga discusión, declarando que lo hacían así como merecido homenaje al ilustre patricio, al venerable anciano
que nos presidía y nos daba de tan admirable
modo aquel ejemplo de asistencia cívica.
¡Eran las cuatro de la madrugada! ¡Y las labores, agrias a veces, de la famosa huelga ferro-
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ADOLFO POSADA
viaria de 1916, cuando la autoridad de Azcárate hizo que unánimemente se aceptara el
reconocimiento de la personalidad de las Asociaciones obreras en las empresas concesionarias de servicios públicos!... ¡Muchas páginas tendría que llenar si me propusiera recordar algunas de las intervenciones eficaces de
Azcárate, y reveladoras de la manera como él
desempeñaba, rodeado del afecto y del cariño
de todos, la presidencia del Instituto.
Toda la legislación del trabajo, o social,
posterior a las leyes del inolvidable Dato ya
citadas, toda se preparó en los Servicios técnicos del Instituto, elaborándose los proyectos en el Pleno o en el Consejo del mismo: de
él recibió el Gobierno, que ahora yo recuerde,
los proyectos siguientes:
Sobre Sindicatos Agrícolas y sobre Pósitos.
El de reforma de la Ley de Accidentes del
trabajo y el de aplicación de dicha Ley a las
faenas agrícolas.
La reglamentación del Descanso dominical.
Los de las reformas de la Ley sobre trabajo
de la mujer y del niño, trabajo nocturno de la
mujer, y de la Ley llamada de la Silla.
El de reforma de la legislación de Tribunales industriales.
El del trabajo en las minas.
Otro sobre la jornada mercantil.
El de reglamentación del trabajo en la
industria textil, y otros más:
Sobre el trabajo a domicilio.
Sobre el trabajo nocturno en la industria
de la panificación.
Sobre casas baratas.
Sobre inspección del trabajo.
Sobre jornada de ocho horas.
Sobre reconocimiento de la personalidad
de las Asociaciones obreras en las empresas
de servicios públicos.
Sobre contrato de trabajo, que fue una de
nuestras últimas colaboraciones...
Nada mejor ni más expresivo para que
pueda apreciarse cómo hubo de desarrollarse
la labor o las labores del Instituto de Reformas Sociales durante los veinte años de su
vida que los datos que el lector puede ver a
continuación:
En junio de 1904 publicamos el primer
número del Boletín; tenía éste entonces 64
páginas, formando los de aquel primer año un
tomo de 964 páginas; pocos años después, el
tomo anual alcanzaba más de mil págínas
–1.452 en 1910–; cuando desapareció el Boletín se publicaban dos tomos en el año, uno de
los cuales, en el año 1924, tenía 1.743 páginas. El Instituto dedicó especial atención a
las publicaciones: son quizá su mejor argumento, pues en ellas se manifiesta de modo
indubitable la intensidad y variedad de sus
tareas. La preparación de todo proyecto de
Ley suponía casi siempre una previa información de hechos, legislativa y bibliográfica,
y el oportuno razonamiento, formando con
todo gruesos volúmenes. El Instituto, al desaparecer bajo el Directorio militar y sin previo
aviso, podía presentar una colección de más
de trescientas publicaciones –libros y folletos–, sin contar el Boletín, habiendo distribuido seguramente unos quinientos o seiscientos
mil ejemplares de ellas. Otra indicación interesante de la actividad del Instituto nos la
ofrece la marcha del que llamábamos «Servicio bibliográfico». Cuando la Sección se hizo
cargo de los «libros» que a su disposición se
ponían no pasarían mucho éstos de los «cuarenta volúmenes» –1904–; al verme obligado,
en 1924, a dejar el Servicio..., la Biblioteca del
Instituto pasaba de treinta mil volúmenes y
recibía por cambio y suscripción unas trescientas revistas. El éxito público de la Biblioteca se demuestra con sólo recordar que, en el
año 1904, la utilizaron 26 lectores, ya en 1916
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
23
ESTUDIOS
se sirvieron 1.730 obras, que llegan en 1921 a
11.148. El año último de su vida pasarían
bastante, de haber sido completo, de 12.000
los lectores.
VI
La historia, la breve historia del Instituto
de Reformas Sociales, se puede dividir en tres
períodos bien diferenciados. El primero, el
mas largo, lo constituye la presidencia de
Azcárate –1904-1918–. El segundo, breve y
crítico, sería el de la presidencia del Sr. Vizconde de Eza, gran colaborador en la presidencia de Azcárate, como uno de los Vocales
más devotos y entusiastas. Por eso, sin duda,
fue indicado por D. Gumersindo para Vicepresidente del Instituto cuando el maestro
sentía que le iban faltando las energías. La
presidencia del Vizconde de Eza se destaca,
de un lado, por la intervención en la primera
Conferencia internacional del Trabajo de la
Sociedad de las Naciones –1919–y por la
reforma del Instituto, tanto en su parte corporativa como en los Servicios técnicos.
Ampliaba el Decreto, por el Presidente inspirado, las representaciones corporativas,
haciendo éstas más variadas y mucho más
numerosas las de patronos y obreros. De no
haberlo impedido las circunstancias, es decir,
de haber podido funcionar algunos años más
el nuevo Instituto, la Corporación en pleno
podría haber sido algo así como aquel Parlamento del Trabajo que, según antes indicaba,
intentaba organizar Canalejas en el Instituto
del Trabajo. El último período del Instituto de
Reformas Sociales, de acentuada crisis, pero
de crecimiento, no de agotamiento, llega hasta su destrucción, en 1924, y funciona el Instituto bajo la presidencia, de hecho, del benemérito magistrado D. Víctor Covián, y luego
bajo la del Sr. Conde de Lizarraga, con los
Sres. Pedregal y Rodríguez de Viguri como
Vicepresidentes, el primero hasta el 15 ó el 16
de septiembre de 1923. Pocos años antes, el
Sr. Dato había creado el Ministerio del Trabajo, acentuando con tal medida la crisis del
24
Instituto. Hallábase, no hay duda, el Instituto de Reformas Sociales, a los veinte años de
labor ruda y compleja, necesitado de reforma;
quizá convenía desdoblar sus servicios, incorporando algunos a la administración «activa», al Gobierno, e intensificando otros, siempre bajo la tutela protectora y aislante de la
Corporación... Pero una reforma, por honda
que sea, no es lo mismo que una supresión,
para la que basta tener a mano la Gaceta. La
reforma del Instituto... requería, en efecto,
estudio sereno y meditado, y requería además proceder con los miramientos que el
gobernante debe tener con las instituciones
de arraigo que ha de utilizar... que ha de utilizar y que no se improvisan...; requería, por
fin, la reforma eficaz del Instituto el arte
exquisito del político para saber aprovechar
con eficacia una organización corporativa y
técnica de tradición y de espíritu, constituida
ya, a los veinte años de vida honrosa, con
indiscutida personalidad.
Pero .....
Ya entrada la noche –una hermosa noche
de mayo del año 1924–, uno de mis más íntimos y queridos colaboradores, formado allí, en
el Instituto, entusiasta de su obra, y llamado,
años después, a salvar o a renovar, desde el
sillón del Ministerio del Trabajo, lo de más
valor de una institución, su espíritu, me
hablaba por teléfono de una noticia relativa al
Instituto, que acababa de leer en la Prensa, Yo
nada sabía: no había visto periódicos. Entonces mi buen amigo Sangro me leyó la noticia a
que se refería, y, a mi juicio, tan clara y terminante como una esquela de defunción. Y aquella tarde trabajáramos, como de costumbre, en
nuestra oficina, sin que nada nos hiciera presumir que el Instituto agonizaba...
Muerto el Instituto, su personal fue incorporado al Ministerio del Trabajo. Razones
sentimentales y políticas me impidieron
aceptar los insistentes ofrecimientos que
entonces se me hicieron; y con verdadera y
profunda pena me vi obligado a separarme de
tantos queridos compañeros, con algunos de
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ADOLFO POSADA
los cuales conviviera los veinte años del Instituto. Y al alejarme de él me consolaba pensando que algún día se haría justicia a su
obra y que alguna vez se intentaría, si no restaurarlo como institución, cosa acaso imposible, al menos restaurar su espíritu.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
25
El Instituto de Reformas Sociales:
un empeño conciliatorio entre dos
ciclos revolucionarios
CARLOS SECO SERRANO *
L
a época contemporánea, en su primer
tramo, prolongado hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial, que da, a
su vez, entrada a nuestro tiempo puede distribuirse en dos ciclos revolucionarios: el
ciclo revolucionario liberal –de base burguesa– y el ciclo revolucionario socialista –de
base proletaria–. Hablamos de la movilización, sucesiva, del tercer y del cuarto «estado», según la terminología heredada de la
Revolución Francesa. El primer ciclo, iniciado en 1789 –con un prólogo «definidor» al
otro lado del Atlántico– cristaliza, en Francia, en torno a 1830, y tiene su expresión en
el reinado de Luis Felipe, que por algo fue
llamado «el Rey burgués». El segundo tiene
su primera manifestación significativa, también en Francia, en la revolución de 1848,
que se tradujo, políticamente, en la II República y, socialmente, en la aparicion del
socialismo utópico y en la publicación del
Manifiesto Comunista; y cristaliza con la
fundación de la Primera Asociación Internacional de Trabajadores (1864), cuyas últimas
consecuencias, a su vez, se registran en la
revolución bolchevique de 1917 y en la plasmación de la III Internacional (la Segunda
* Catedrático Emérito de la Universidad Complutense. De la Real Academia de la Historia.
había sido cauce para los partidos socialdemócratas).
En España, la Revolución Francesa había
tenido su expresión –o su paralelo– en los
años de la minoría de edad de Isabel II –como
su antecedente estuvo en 1812 y en Cádiz:
reflejo español del 39 francés–; cristalizaría
con el triunfo del liberalismo sobre el carlismo, en 1840. En cuanto al ciclo revolucionario
de base proletaria comienza a manifestarse,
lógicamente, en la plataforma española de la
revolución industrial –Cataluña–, y con antecedentes a partir de 1834, tiene su primera
expresión en la traducción social de la «vicalvarada»: la lucha por la libertad de asociación, los choques entre capital y trabajo en
torno a la petición de contratos colectivos, la
frustración en una primera solicitud de arbitraje por parte de las autoridades competentes, para resolver los conflictos entre patronos y obreros...
En efecto, hasta mediados del siglo, la presencia de los elementos obreros en las convulsiones sociales los había presentado como instrumentos al servicio de los intereses de la
burguesía revolucionaria. Tras la poco afortunada experiencia esparterista (1840-1843),
todo el centro del siglo XIX está monopolizado, políticamente, por los moderados. Durante más de veinte años, la oposición progresista –desdoblada, al final, en la inédita falange
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
27
ESTUDIOS
democrática– se servirá, una y otra vez, del
bajo pueblo –los llamados «miserables»–
como fuerza de choque en su lucha por el
poder. Simultáneamente, los esfuerzos del
sector obrero consciente –el de los «operarios–, incluídos en el sistema de la máquina
para conseguir un cuadro de seguridades y
garantías a través del asociacionismo,
habrán de estrellarse en la incomprensión y
el egoísmo del empresariado. Empujados los
unos, mercenariamente, por la oposición progresista, desplazados los otros hacia esa misma oposición por el fracaso de su táctica, la
que pudo ser una dualidad, o una división, en
el «cuarto estado» entre miserables y obreros
industriales, quedaría superada –sintetizada– a partir de 1855 (tras la vicalvarada), en
un frente compacto. «La tendencia al dualismo –ha escrito Jutglar– existía, y si la división –vista como imposible a partir de 1855–
no se produjo, se debió tanto a las condiciones
objetivas de la estructura de clases como a la
falta de visión burguesa y al egoísmo empresarial, que lejos de intentar o de fomentar
esta división, a partir de la promoción de un
pequeño sector adicto, no abrió camino a las
pretensiones operarias, e hizo real, con su
avaricia y exclusivismo, una fusión clasista
de gran trascendencia para el futuro de la clase obrera1».
Al cabo del ciclo isabelino –en los tiempos
que llevan de la crisis de 1855 a la de 1868–
operarios y miserables, abandonado el campo
«progresista», irían coincidiendo en sucesivos
frentes políticos cada vez más radicalizados:
frente democrático, frente republicano. Desde 1870 se fundirían en una plataforma de
acción común –la Primera Internacional– que
a un mismo tiempo rechazaba el cauce político y la estructura social.
Aunque puede dar lugar a confusiones una
visión puramente superficial de la historia
política de nuestro siglo XIX, no debe olvidar1 ANTONI JUTGLAR: Els Burgesos catalans, Barcelona,
1966, págs. 65-66.
28
se –y se olvida de continuo– que moderados y
progresistas son dos caras de una misma
moneda –de una misma revolución: la revolución liberal–, y que más o menos, unos y otros
se nutrieron con clientelas de idéntica base
social; las diferencias que los separan, antes
atienden a los límites o al alcance del programa desamortizador que al programa en sí. No
deja de ser curioso el espejismo que enturbia
las ideas de nuestros actuales especialistas
en historia social, dispuestos siempre a establecer una diferencia nítida en cuanto al tratamiento del problema obrero, entre las
situaciones moderadas y las situaciones progresistas. La realidad es que los años que
corren de 1840 al 1854, quedan enmarcados
por la ley moderada de 1839, autorizando la
organización de sociedades obreras (R.D. de
28 de febrero de 1839, bajo el Gobierno Pérez
de Castro, que permitiría la aparición de la
temprana Mutua de Tejedores); y por la Ley,
también moderada, de 1854, estableciendo en
condiciones que el inquieto obrerismo barcelonés consideró aceptables, unas bases para
la formación de sociedades industriales, que
incluían un tímido esbozo de jurados mixtos.
Y es igualmente una realidad, que el mando
progresista, durante la regencia de Espartero, está jalonado por una serie de oscilaciones
respecto a la legalidad del asociacionismo
obrero –enumeremos: el 6 de enero de 1841,
la Regencia decreta la disolución de la Mutua
de Tejedores; el 9 de diciembre del mismo
año, nuevo Decreto de disolución el 16 de enero de 1843–.
Ahora bien, el hecho de que el progresismo
–alternativa de izquierda política– permaneciera alejado del poder durante más de once
años, hizo que, olvidados los errores de
Espartero, polarizase todos los movimientos
enfrentados, por unas y otras razones, con el
moderantismo encarnado por Narváez, monopolizador del gobierno a lo largo del reinado
de Isabel II. Cuando, tras la vicalvarada,
logró recuperar el Poder, el progresismo volvió a poner de manifiesto sus carencias en la
visión del problema social.
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CARLOS SECO SERRANO
Fue, en efecto, la experiencia negativa
–para los intereses de la clase obrera– vivida
durante el bienio progresista de 1854 a 1856,
lo que determinó un deslizamiento del «proletariado» desde el campo del «progreso», en el
que había figurado durante el trance revolucionario iniciado por O´Donnell y del que se
benefició Espartero, al campo democrático.
Dos episodios decidieron este desplazamiento: la huelga general –para Cataluña– de
1855 –y su represión por el Gobierno esparterista– y el llamado «conficto de la media
hora»2. La primera no fue otra cosa que la
réplica de las sociedades obreras catalanas a
la reaccionaria actitud del general Zapatero,
que, tomando como pretexto la amenaza de la
facción –el presunto riesgo de un movimiento
carlista– suprimió, de un plumazo, todas las
asociaciones obreras. Cuando Espartero trató de poner remedio al error de Zapatero, y de
«contentar» a los obreros, prometiendo a
éstos, a través de un mensaje paternalista
que llevó a Barcelona su ayudante, el general
Saravia, dar satisfacción a sus reivindicaciones, esa pretendida satisfacción, materializada en un proyecto de ley sobre relaciones
entre patronos y obreros, decepcionó totalmente a estos últimos. Una delegación obrera, encabezada por los «operarios» Alsina y
Molar, puso de relieve ante la Comisión de las
Cortes Constituyentes que había de tramitar
la Ley, los motivos del rechazo que el proyecto provocaba en ellos: en los tres frentes a que
apuntaban las aspiraciones de los «operarios»
catalanes –libre asociación, establecimiento
de jurados mixtos, sistema de contratos colectivos– ese proyecto suponía una burla o un
retroceso. Limitaba el número de cada asociación a 500 individuos; prohibía los contratos
colectivos; ponía los jurados mixtos bajo el
control del Gobierno, que elegiría sus miembros entre los «dueños de talleres, mayordomos y contramaestres». La argumentación de
2 «Las sociedades obreras de Barcelona y la política
en junio de 1856», en Homenaje a Jaime Vicens Vives,
Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Barcelona, 1967.
Alsina venía a resumirse, aun no formulándola, en una acusación: la Ley proyectada por
el Gobierno progresista atendía descaradamente a los exclusivos intereses de la clase
patronal. La posición de Alsina venía respaldada por las 33.000 firmas recogidas por el
tipógrafo Ramón Simó y Badía, director de
«El Eco de la Clase Obrera».
Pero las esperanzas puestas en la gestión
de Alsina y Molar registraron un fracaso que,
exasperando los ánimos de los obreros contra
el progresismo gobernante, preparó el
ambiente para que el llamado «conflicto de la
media hora» estallase en mayo. Su origen
estuvo en un atentado de la clase patronal
contra el límite de la jornada de trabajo, establecido un año antes3. Extendido y agriado el
conflicto, el gobernador civil se inhibió al ser
requerido por los obreros como posible árbitro, ya que, según declaró, no quería mezclarse en este tipo de cuestiones «para no estorbar la libertad de patronos y obreros» (8 de
junio)4. La réplica –formulada por los hiladores– se expresó en un manifiesto (día 15), que
denunciaba, no sólo la actitud del gobernador, sino la política clasista del Gobierno –tal
3 «Los términos en que se plateaba el conflicto eran
simples. Desde primeros de mayo de 1856, cuatro fabricantes habían impuesto a sus obreros hiladores que
trabajasen media hora más el sábado por la tarde en las
semanas en que había habido algún día festivo, además
del domingo. Los hiladores de estas fábricas se negaron
a ello y fueron despedidos. Poco tiempo después, otros
trece fabricantes imitaron la exigencia de los cuatro primeros, sin que conste cuál fue la reacción de los respectivos hiladores. Para entender todos los elementos
en litigio es preciso recordar que la semana normal de
trabajo constaba en aquel momento, en lo que respecta a los hiladores, de sesenta y nueve horas, repartidas a
razón de doce horas diarias para cada uno de los cinco
primeros días de las semana; las nueve horas restantes
se trabajaban en sábado, con lo cual la jornada en este
día terminaba a las cuatro de la tarde. En las semanas
en las que coincidía una fiesta además del domingo, las
horas efectivas de trabajo eran cincuenta y siete. Los
mencionados patronos exigían cincuenta y siete horas y
media, y los obreros se negaban a la imposición de esta
media hora suplementaria» (MARTÍ, págs. 375-376).
4 MARTÍ, 376.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
29
ESTUDIOS
como éste la había expuesto, según vimos, en
su proyecto de ley:
«Pasmó a la Comisión –subrayaba el manifiesto– esta respuesta que no esperaba, puesto que nunca pudo creer que el representante
en Barcelona de una forma de gobierno que
legisla sobre las libertades y que restringe
aún la de asociación, se negase, si no a patrocinar a una clase, al menos a intervenir en un
desacuerdo que por su carácter puede ser un
manantial de nuevas calamidades públicas».
Y llegaba a esta conclusión: «Ellos (los fabricantes) son los que con sus exigencias han
abierto nuestros ojos y nos han obligado a
buscar la causa de tantos males, y de raciocinio hemos llegado a comprender que nuestros
males cesarían cuando las Cortes se interesen por nuestra causa, y las Cortes estarán a
favor nuestro y en favor de la justicia al mismo tiempo cuando nosotros nombremos nuestros diputados».
De hecho, se trataba de una proclama
democrática. Pi y Margall percibió de inmediato el viraje. En un artículo publicado en La
Razón (1 de julio) se expresaba así: «Estas
grandes masas de obreros, preocupados hasta aquí exclusivamente por la cuestión del
trabajo, se creía que podían servir de instrumento a cualquier partido que se ofreciese a
apoyarles en sus más o menos justas pretensiones. Su adhesión de hoy a los principios
democráticos, traba y confunde a nuestros
enemigos: saludémosles desde hoy a este
nuevo ejército, confiémosles desde hoy nuestra bandera».
Y en efecto, en las nuevas confrontaciones
sociales que matizaron la fase final del reinado de Isabel II, la presencia del obrerismo se
hizo notar, integrada en las filas de un proceso revolucionario de filiación democrática.
Pero además, muy significatiavamente, coincidían ahora fundiéndose en un solo frente, la
frustración del camino legalista emprendida
por los «operarios» –el sector obrero consciente, incluido en el sistema de la máquina– y la
desesperación de los llamados «miserables».
30
En adelante, la lucha por el asociacionismo se
identificaría con una aspiración política
democrática para alcanzar sus propias reivindicaciones; para dejar de ser ingenuo instrumento y convertirse en sujeto de la acción
política. Se ha dicho que «no hay duda de que
el obrerismo constituyó la infraestructura
real, si no de la revolución de 1868 en sus inicios, sí de su intención final»5. Aunque esta
afirmación resulta excesiva e inexacta, sí es
cierto que el proceso político alumbrado tras
la batalla de Alcolea, aunque no representase
de hecho otra cosa que la culminación del
ciclo revolucionario liberal-burgués, iba a
abrir –involuntariamente, por supuesto–,
partiendo del sufragio universal y de la libertad de asociación, un ciclo nuevo –el del «proletariado militante»– en cuanto las masas
obreras que habían dado fuerza y calor excepcionalmente al pronunciamiento de Cádiz se
fuesen desplazando hacia un frente propio,
decepcionadas –una vez más– por el «reajuste» que los caudillos de aquél –Prim, Serrano– se apresuraron a imprimirle, apenas conseguido el triunfo.
La nueva decepción vino, ante todo, como
consecuencia, por una parte, de la renuncia
de Prim a hacer efectivas sus promesas de
abolición de las quintas6, y, por otra, de la
5 JOSÉ LUIS ARANGUREN; Moral y sociedad, Edicusa,
pág. 134. La realidad es, como señala JOSÉ ANTONIO GÓMEZ MARÍN, que la revolución burguesa de 1868 «utilizó
cuanto pudo la potencialidad revolucionaria de los movimientos obreros, guardando las prevenciones de rigor,
y, como había sucedido en Francia veinte años atrás, la
revolución burguesa liquidó en cuanto pudo la revolución popular. Prim había de ser un Cavaignac seguro,
capaz de inspirar confianza en su clase. Así, cuando las
Constituyentes –el gran compromiso de la oposición de
Ostende– plantearon la liquidación del movimiento revolucionario, el desaliento sucedió al ingenuo optimismo del pueblo» («Alcance de los movimientos sociales
en la revolución de 1868», en Atlántida, n.º 36, noviembre-diciembre de 1868, pág. 578).
6 La fuerza atractiva que estas promesas ejercieron
sobre los elementos populares ha sido estudiada por JOSÉ TERMES, El movimiento obrero en Epaña. La I Internacional (1864-1881) (Publicaciones de la Cátedra de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
CARLOS SECO SERRANO
supresión drástica de las juntas populares
surgidas al mismo tiempo que el triunfo de
«la gloriosa», así como de la represión de los
movimientos campesinos que, sobre todo en
la Baja Andalucía, intentaron convertir en
«revolución sustantiva» la revolución política
que se trataba de fijar en Madrid. A ello se
sumaría el fracaso del republicanismo pimargalliano, que se tradujo en los incidentes provocados a raíz de la visita del general republicano Pierrard a Tarragona, suscitando el
«repliegue táctico» del directorio republicano,
que prudentemente se decantó por la decisión
de no apoyar una insurrección que estaba
abocada al fracaso. Parece bastante claro que
el caso de José Ferrando y Borrás, que señalaba en el desarme de Cornudella la ocasión
que le decidió a abandonar cualquier cauce
político, debió de repetirse a millares entre
los ingenuos combatientes en la algaradas de
1869. El momento no podía ser más propicio
para los propagandistas de la Internacional,
que precisamente iniciaban por entonces su
ardorosa campaña proselitista en Madrid,
Barcelona y Andalucía.
La deserción del campo de la política era
más bien la plena aceptación del credo bakuninista que Fanelli vino a difundir en los
medios obreros de la Península. Aunque presentándose como portavoz de la Internacional
Obrera fundada por Marx, la Alianza de la
Democracia socialista fundada por Bakunin,
de quien era discípulo Fanelli, tenía una significación radicalmente diferenciada de la
ideología de Marx: la diferencia que contrapone el anarquismo puro a la socialdemocracia.
Aunque en principio la Alianza se había adherido a la Internacional, esa diferencia se haría
patente muy pronto en el Congreso de La
Haya, y acabaría con la expulsión de los
aliancistas de la Internacional según Marx7.
Historia General de España, Universidad de Barcelona,
1965).
7
Vid. Max Netlau: La Première Internationale en Espagne (1868-1888). Revision des textes, traductions, introduction, notes et cartes aux soins de Renée Lamberet. Dordrecht, Holland, 1969. También: La Prèmire
Ahora bien, los internacionalistas españoles
–salvo la disidencia de la «Nueva federación
madrileña», inspirada por Paulino Iglesias8–,
fueron, desde la creación de la Sección Española, no marxistas, sino anarquistas, y como
tales se afirmaron en el importante congreso
de Córdoba (que supuso algo así como una
segunda fundación), en 1872, en la misma
línea en que se había expresado ya el congreso fundacional de Barcelona (1870), imponiendo a sus seguidores «la renuncia a toda
acción corporativa que tenga por objeto la
transformación social por medio de las reformas políticas nacionales... Esta Federación
(la de los cuerpos de oficio) es la verdadera
representación del trabajo, y puede verificarse fuera de los gobiernos políticos». Un año
más tarde, la conferencia de Valencia, ya
muy dentro de la corriente ácrata y cada vez
más enfrentada con el «autoritarismo» de
Marx –al que no mucho después iba a calificársele, desde las filas del internacionalismo
español, de «gran sultán de Londres», y a sus
seguidores, equiparándolos con el autonominado Carlos VII, «karlistas»–, trazaba una
frontera dogmática con la concepción federal
de Pi, adaptando al nuevo credo la terminología utilizada por éste, y oponiendo utopía a
utopía:
«Considerando que el verdadero significado de la palabra República, en latín res publi-
Internationale. Recueil de documents publié sous la direction de Jacques Freymond. Institut Universitaire de
Hautes Études Internationales. Genève, Suisse, 1962;
A.I.T. Actas de los Consejos y Comisión Federal de la Región Española (1870-1874). Transcripción y estudio preliminar por CARLOS SECO SERRANO (2 tomos). Facultad de
Filosofía y Letras. Universidad de Barcelona. Publicaciones de la Cátedra de Historia General de España, 1969;
AIT. Cartas, comunicaciones y circulares del III Consejo
Federal de la Región Española (1870-1874). Transcripción, estudio preliminar, notas e índices por CARLOS SECO SERRANO (los 4 últimos vols. por MARÍA T ERESA MARTÍNEZ DE SAS ) (7 tomos). Facultad de Filosofía y Letras,
Universidad de Barcelona. Publicaciones de la Cátedra
de Historia General de España, 1972-1987.
8 ENRIQUE M ORAL SANDOVAL: Pablo Iglesias. Escritos y
discursos. Antología crítica. Sálvora, Madrid, 1984.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
31
ESTUDIOS
ca, quiere decir cosa pública, cosa propia de la
colectividad, o propiedad colectiva. Que
democrática es la derivación de democratia,
que significa el libre ejercicio de los derechos
individuales, lo cual no puede encontrarse
sino dentro de la anarquía, o sea, la abolición
de los estados políticos, reemplazándolos por
Estados obreros, cuyas funciones son puramente económicas; que siendo los derechos
del hombre impactables, imprescindibles e
inalienables, se deduce que la Federación
debe ser pura y exclusivamente económica.
La Conferencia de los delegados de la Región
española de la Asociación Internacional de
los Trabajadores, reunida en Valencia, declara: Que la verdadera República democrática
federal, es la propiedad colectiva, la Anarquía y la Federación económica, o sea la libre
federación universal de las libres asociaciones obreras agrícolas e industriales, fórmula
que acepta en todas sus partes»9.
Se explica que, definida así la Región Española de la A.I.T. –y de manera definitiva en el
Congreso de Córdoba (1872)–, resultase inadmisible tanto para la monarquía de Amadeo,
en cuyas Cortes de 1871 se la declaró incompatible con la Constitución de 1869 –a lo largo
de un debate en dos tiempos10 suscitado por la
circular de Jules Fabvre, uno de los fundadores de la III República francesa, en que, aludiendo a los crímenes cometidos por la Comuna en París solicitaba de las cancillerías europeas la condena de la organización obrera–,
como para la I República, durante la cual los
internacionalistas (ácratas) españoles se
sumaron a la rebelión cantonalista, simplemente por cuanto ésta significaba como rup-
9
Organización social de las secciones obreras de la
Federación Regional Española, adoptada por el Congreso Obrero de Barcelona en junio de 1870, reformada
por la Conferencia Regional de Valencia celebrada en
septiembre de 1871, y recomendada por el Congreso de
Zaragoza, celebrado en abril de 1872. 2.ª ed., Valencia,
1872.
10
ORIOL VERGÉS M UNDÓ: La I Internacional en las
Cortes de 1871. Publicaciones de la Cátedra de Historia
General de España, Universidad de Barcelona, 1964.
32
tura con la legalidad de la República federal
intentada por Pi, aunque con las reservas
señaladas en la siguiente carta dirigida por el
Consejo Regional Español de 1873:
«...No habéis podido apreciar con exactitud
lo que sucede en España porque los periódicos
burgueses todo lo transforman y adulteran, y
en el mismo defecto caen los obreros si cogen
noticias de dichos órganos de la burguesía. El
movimiento de Alcoy11 ha sido un movimiento puramente obrero, socialista-revolucionario. El movimiento de Cartagena es puramente político y burgués. Tanto es así, que en
Cartagena existe un gobierno enfrente del
gobierno que existe en Madrid, como el
gobierno carlista que existe en Estella está al
frente de este último. Es decir, que en España
por falta de gobiernos no se pueden quejar los
amantes de la autoridad, porque cuando no
hace falta ninguno, tenemos tres. En Cartagena no había internacionalistas, y dudamos
que hoy exista ninguno defendiendo aquel
cantón, lo cual es suficiente para demostrar
que es muy diferente el movimiento de Alcoy
y el de Cartagena porque en el primero tan
sólo fue una reivindicación de los internacionales al ver sus derechos hollados por el alcalde o autoridad municipal, y en Cartagena ha
sido un movimiento político con el único propósito de ser poder y continuar explotando a
las clases trabajadoras. En las sublevaciones
de Valencia, Sevilla, Cádiz, Granada, Jerez,
Sanlúcar, San Fernando, Carmona, Lebrija,
Paradas y Chipiona, los internacionales
tomaron una parte muy activa en aquellos
acontecimientos para después ser abandonados por los farsantes políticos. En Sevilla y
Valencia, únicas poblaciones donde hubo
lucha, puede decirse que únicamente los
internacionales se batieron».
Así pues, el Gobierno republicano de Castelar se vio precisado a luchar simultánea-
11 En Alcoy se impuso el bakuninismo puro, creando una situación de violencia que sólo pudo superarse
algún tiempo después, con el auxilio de un ejército de
6.000 hombres.
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CARLOS SECO SERRANO
mente contra «la cantonal» y contra la Internacional, reproduciendo en cierto modo, en la
situación española, la acción de Thiers en los
albores de la III República francesa –aunque,
ciertamente con harto menos violencia que el
Presidente galo–. Y, finalmente, el general
Serrano, durante el año de República sin Parlamento, hubo de situar, una vez más, fuera
de la Ley a la revolucionaria organización
anarquista española.
Pero junto a la ruptura –inevitable– y la
lucha violenta contra el movimiento obrero,
tal y como éste se manifestó en España a lo
largo del sexenio que el profesor Jover rotuló,
generosamente, de «democrático», también es
cierto que la sociedad burguesa de la época
–tanto la que actuó como protagonista del
mismo en sus diversas facetas políticas como
la que se mantuvo al margen esperando su
hora, esto es, la que articularía la Restauración–, empezó a plantearse en serio la evidencia de que era preciso abordar, por fin, la
cuestión social, hasta entonces contemplada
como un simple problema de orden público.
En este sentido ofrece indudable interés la
aparición y las orientaciones de una revista,
«La defensa de la sociedad», fundada en 1871
y cuyo director fue, precisamente, Bravo
Murillo, y en la que figuraron como colaboradores algunas de las personalidades que
habrían de ilustrar las corrientes conciliadoras de la monarquía de Sagunto y los primeros intentos de dar respuesta satisfactoria,
dentro de un orden, a las inquietudes del
«proletariado militante». Entre estas personalidades encontramos a Cánovas, a Moret,
entre otros pronombres de la Restauración,
junto a ilustres figuras ajenas a la acción política pero volcadas a la acción social, como
Concepción Arenal. Pero, simultáneamente
con las formulaciones especulativas surgen
también, en esta época, las primeras iniciativas prácticas –aunque sin horizonte– para
hacer frente al duro reverso negativo de las
transformaciones económicas traídas por el
industrialismo y por el proceso desamortizador. Me refiero a las leyes propuestas por el
diputado republicano Benot, tendentes a
poner fin a la inhumana explotación de niños
y mujeres en las fábricas; como otras iniciativas suyas –la «Asociación del arte de imprinir»– pretendió renovar en España la experiencia francesa de los «talleres nacionales»
de 1848, y crear una plataforma de fuerza
desde la que los obreros de la linotipia pudieran mejorar sus condiciones de trabajo –jornales y jornadas– de cara al empresariado.
La suerte de esta Asociación sería, ya al margen de las orientaciones de Benot, extraordinariamente fructífera, según veremos, hasta
convertirse, según la calificó Morato, en «la
cuna de un gigante» (el Partido Socialista
Obrero Español).
El profesor Palacio Morena ha recordado
que, bajo la quietud impuesta por el régimen
canovista en sus primeros años, «y con ese
aún desarticulado y confuso espectro de fuerzas reformistas, las escasas proposiciones de
carácter social tienen como objetivo revisar el
limitado derecho de asociación obrera o son
proyectos inspirados en una filosofía benéfica
y paternalista» 12 . Conviene subrayar, sin
embargo, que una «asociación obrera» como
la que acabamos de mencionar –la Asociación
del Arte de Imprimir–, que sobrevivió a las
disposiciones de Serrano contra «todas las
reuniones y sociedades políticas que, como la
Internacional, atenten contra la propiedad,
contra la familia y las demás bases sociales»,
sería respetada expresamente, tras el golpe
de Estado de Martínez Campos, tanto por el
alcalde de Madrid, Felipe Ducazcal, como por
el ministro de la Gobernación, Romero Robledo, precisamente porque nada tenía que ver
con la Internacional. Paulino Iglesias –así se
le llamaba entonces, dada su juventud–, que
había ingresado en ella seducido por el éxito
que los tipógrafos que la integraban habían
obtenido, yendo a la huelga para obtener
12
JUAN IGNACIO PALACIO MORENA: Las reformas sociales, en t. XXXVI (I) de la Historia de España fundada por
R. M ENÉNDEZ PIDAL, Espasa Calpe, Madrid, 2000, pág.
427.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
33
ESTUDIOS
unas tarifas mínimas de jornales frente a la
intolerancia de los patronos, la moldeó, convirtiéndola en su plataforma de acción. Gracias a él se había logrado una solución eficaz
al conflicto creado por la Imprenta Colectiva
–que representaba el peso de una deuda–, y la
creación, con el margen sobrante de su venta,
de una caja de resistencia. Se aceptó este criterio, pero dimitió la directiva, y el propio Iglesias fue nombrado presidente. Poco después
tenía lugar la Restauración: y a favor del clima de tolerancia implantado por Cánovas, y
del auge alcanzado por el marxismo en Europa, Iglesias fundaría, el 2 de mayo de 1879
–en una taberna inmediata a la Puerta del
Sol, y aún hoy existente (la «Casa Labra»)– el
Partido Socialista Obrero Español.
Pero junto a la tolerancía canovista para
con movimientos obreros como éste, no basados en el enfrentamiento abrupto con el Estado y sus instituciones –en contraste con los que
de nuevo aparecieron en los atentados de «la
Mano Negra» andaluza, ya en la década de los
80–, la conciencia de «la cuestión social» a que
antes aludimos, estimulada por el krausismo
vinculado a la Institución Libre de Enseñanza13 daría paso al Congreso Nacional de Sociología celebrado en Valencia en julio de 1883,
presidido por el ex-Rector de la Universidad de
Valencia, Eduardo Pérez Pujol. De este Congreso saldría la idea de crear una Comisión
que estudiase la situación de los obreros y propusiese soluciones para una mejora de sus
condiciones de vida y de trabajo. Estaban ya
en marcha, pues, a través de las resoluciones
del Congreso, las iniciativas que conducirían a
la creación de la Comisión de Reformas Sociales, que tuvo lugar mediante R.D. de 5 de
diciembre de 1883: su principal inspirador
había sido Segismundo Moret, ministro de la
Gobernación en el Gobierno de Posada Herrera. El artículo 1.º del Decreto señalaba, como
función atribuida al nuevo organismo, la búsqueda y propuesta de soluciones respecto a
«todas las cuestiones que directamente intere-
san a la mejora y bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que
afectan a las relaciones entre el capital y el
trabajo».
«Así –señala el profesor Palacio Morena–
lo que no se logró en la Revolución de 1868 y
la experiencia de la primera República, se
conseguirá en la nueva situación nacida de la
Restauración. Sólo que tendrá una significación y una trascendencia muy distinta. A
diferencia de algunos de los proyectos anteriores, en particular de los propuestos por
Fernando Garrido y otros en el período 18691873, no es una comisión parlamentaria la
que se crea para recabar información y estudiar la situación de las clases obreras. La
Comisión resulta ser, en este caso, un órgano
dependiente del Ministerio de la Gobernación. El propio ministro de la Gobernación es
el que determina las personas que lo componen y la dotación de los medios necesarios
para su constitución14.
En la composición de la Comisión se refleja, desde luego, el consenso político logrado
por el canovismo y que, desde luego, tomaría
forma en el llamado Pacto del Pardo. El propio Cánovas fue su primer presidente, mientras que entre sus catorce miembros figuraban Gumersindo de Azcárate, animador de la
Institución Libre de Enseñanza, y miembro
del partido republicano; y, por supuesto,
Segismundo Moret, que sería su segundo presidente (25 de enero de 1884).
Dada la inspiración fundamental de don
Segismundo, atenido siempre a las doctrinas
manchesterianas y al dogmatismo del liberalismo económico, la Comisión funcionó siempre como recolectora de material informativo,
en lo que desplegó sin duda una actividad
muy eficaz15, pero sin llegar a plantear de
hecho una política correctora de la estructura
14
Idem. id.
«Los trabajadores convierten la participación en
la información social y escrita en un ejercicio de autoafirmación» (PALACIO, pág. 432).
15
13
34
Idem. id.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
CARLOS SECO SERRANO
social, y, en efecto, sería Cánovas el que, ya
en los comienzos de la Restauración lanzase
una consigna que dará paso, en su nombre, a
las primeras realizaciones prácticas en lo
tocante a una legislación social efectiva. «El
estado del porvenir –advertía Cánovas– ha
de estar influído, antes que por nada, por el
hecho novísimo de que sobre los antiguos problemas políticos claramente prepondera el
problema social»; y se decantaba por un intervencionismo del Estado a favor de los más
débiles, rompiendo con el inhibicionismo
defendido por la escuela liberal. Aunque no
llegara a desarrollar su idea –se lo impidió,
precisamente, el atentado que puso fin a su
vida– ya en 1890 había insistido en ella al
afirmar: «No hay que hacerse ilusiones: el
sentimiento de caridad cristiana y sus similares no son ya suficientes por sí solos para
atender a las exigencias del día. Necesítase,
por lo menos, una organización supletoria de
la iniciativa individual, que emane de los
grandes poderes sociales... Por mi parte opino
que será más ventajoso a la larga el concierto
entre patronos y obreros con o sin intervención del Estado. Pero yendo más lejos todavía,
llegaría a hablar, no mucho más tarde, de «un
socialismo de Estado», «que tanto se anatematiza por algunos demócratas inocentes», y
que se justificaba en «la necesidad del Estado
de intervenir en los crecientes conflictos entre
capital y trabajo».
Las palabras «intervención» e «intervencionismo» iban a ser las utilizadas por Eduardo Dato, en los albores del siglo XX y formando él parte del primer Gobierno regeneracionista que fue consecuencia de la gran crisis
nacional de entresiglos. Pero ya entonces se
había sumado a estos nuevos planteamientos
de la política al uso el poderoso impulso venido del Vaticano: de 1892, como es bien sabido,
data la famosa encíclica de León XIII, «De
rerum novarum», definidora de la doctrina
social católica16, expresamente aludida por
16 JOSÉ M ANUEL CUENCA: Catolicismo social y político
en la España contemporánea.
Silvela al exponer su programa de gobierno
en 1899. En cambio, resulta muy significativo
el hecho de que cuando Dato volvió a hablar
de un necesario, e inaplazable, intervencionismo del Estado en la cuestión social, se
alzase frente a él la oposición y la crítica de
quienes, fieles al concepto tradicional del
liberalismo económico, se rasgaron las vestiduras ante la nueva doctrina sustentada por
el político conservador: de una parte, Romero
Robledo, en estos términos: «El Estado no tiene ninguna, absolutamente, ninguna facultad para intervenir en las relaciones de patronos y obreros»; de otra, Segismundo Moret,
con una desafiante pregunta: «¿Intervención?
¿En qué, cómo y para qué?»17, pregunta que
por sí sola explica las limitaciones que caracterizaron a la famosa Comisión de Reformas
Sociales, reducida, como dije antes, a una
labor de simple información. Por supuesto, la
legislación social de Dato –me refiero a la Ley
de Accidentes del Trabajo, y a la que regulaba
el trabajo de mujeres y niños en las fábricas–
tropezó también con otro tipo de resistencias e
incomprensiones: así, la que formuló en las
Cortes el diputado Vincenti, tachando a don
Eduardo de socialista; o la que, en la zona
industrial catalana expresaron corporativamente los patronos. A Vincenti le replicó Dato
de esta forma: «Yo... no soy socialista, ni en el
sentido filosófico de la palabra, ni en el sentido económico, ni en el sentido político... Yo no
soy socialista ni individualista; soy intervencionista». Por cierto que Azorín, en sus crónicas parlamentarias glosaría así esta frase:
«Ya está lanzada una palabra; una palabra
puede ser un partido»18. A Azorín se le escapaba que el «intervencionismo» estaba ya vinculado a los posibles programas del Partido Conservador desde los días de Cánovas. En cuanto a la rebeldía de la patronal catalana, sólo le
cupo a Dato aguantar a pie firme las famosas
17 CARLOS SECO SERRANO: «Eduardo Dato y su catolicismo social». En La cuestión social en la Iglesia española contemporánea, Madrid, 1981, págs. 75-91.
18 Azorín: Parlamentarismo español (1904-1916);
Madrid, 1916, pág. 118.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
35
ESTUDIOS
«xiulades» de que le hizo víctima la alta burguesía catalana durante su visita a Barcelona y a la zona industrial en 1900.
Pero asimismo, en la otra vertiente del
«turnismo» se había producido, en estas mismas fechas, y en contradicción con Moret y
con Montero Ríos, una clarividente crítica
escrita contra el hasta entonces inalterable
inhibicionismo del Estado en los conflictos
sociales, por parte de una de las figuras más
notables del liberalismo democrático en el
siglo que acababa de inaugurarse, y que a partir de 1910 había de convertirse en indiscutible jefe del Partido liberal. Me refiero a José
Canalejas, que en 1901 afirmaba: «La pasividad del Estado cuando los elementos sociales
actúan con una desproporción de medios e
influencias tan enorme como la que se advierte en España, equivale a convertir en una
absorción que a título de libertad hará tabla
rasa de todas nuestras libertades». Y no
mucho después reforzaba estas palabras
advirtiendo: «La economía clásica esperaba
una serie de milagros de la derogación de las
tablas antiguas y del libre juego de la oferta y
la demanda. A la vista están los resultados.
Por eso, cuanto tienda a abrir los ojos de nuestros gobernantes, impulsándoles al estudio
del problema obrero, a legislar en la materia,
será obra utilísima de primera necesidad»19
«Canalejas –comenta Carr– deseaba ganar la
confianza de las clases obreras mediante un
partido liberal segregado del laissez faire burgués. Así, favorecía el arbitraje salarial controlado por el Estado, la regulación de condiciones y horario de trabajo, el seguro laboral y
la compensación por accidentes...»20.
El intervencionismo conservador coincidía
con el arbitraje al que apuntaba el liberal
Canalejas. Ahora bien, intervención y arbitraje habían sido las dos reclamaciones del
19
CANALEJAS, prólogo al libro de Práxedes Zancada
El obrero en España, Barcelona, 1902, pág. 23.
20 RAYMOND CARR: España, 1808-1939. Ariel, Barcelona, 1969, pág. 477.
36
obrerismo desde los días conflictivos de 1855:
hubo de transcurrir medio siglo para que
ambas exigencias fueran asumidas por el
Estado, ya en los inicios del reinado de Alfonso XIII; y a partir de 1903 las encauzaría el
Instituto de Reformas Sociales, a cuya creación contribuiría el precedente de la legislación de Dato, y para la que sería decisivo, a su
vez, el proyecto de un Instituto del Trabajo
elaborado por Canalejas, ministro de Agricultura, Industria y Comercio en el último
Gobierno Sagasta –el que dio paso a la mayoría de edad del Rey–. La creación del Instituto del Trabajo al que acabo de referirme tendría por finalidad mejorar la situación de la
clase obrera y mitigar las tensiones suscitadas por los enfrentamientos entre patronos y
obreros. Se inspiraba en la Office du Travail
de Francia y en el Ministerio de Industria y
Comercio belga. Le caracterizaba su amplitud de competencias y su concepción descentralizada, y se presentaba como sucedáneo de
un posible Ministerio del Trabajo, cuya posible creación se consideraba aún prematura.
El proyecto de Canalejas, muy debatido en el
Congreso y en el Senado, no llegaría, sin
embargo, a salir de éste: de nuevo se manifestaron contra él las resistencias ofrecidas por
los defensores de un liberalismo extremo, y
también por parte de un patronato catalán
representado por el doctor Robert. La dimisión de Canalejas, ya prevista por otras razones, y que se produjo después de la jura del
Rey, acabó con el proyecto. Ahora bien, a través de los debates a que ese proyecto había
dado lugar, se había logrado «desbloquear la
discusión sobre la cuestión social del puro plano abstracto y paralizante de los principios al
de los hechos y los medios concretos»21, y ello
facilitó la creación del Instituto de Reformas
Sociales por el segundo –y último– Gobierno
Silvela, en el que de nuevo fue decisiva la gestión de Eduardo Dato en el ministerio de Gracia y Justicia. En realidad, como observa el
profesor Palacio Morena, «son los mismos
21
PALACIO MORENA, ob. cit,., pág. 442.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
CARLOS SECO SERRANO
hechos y circunstancias que rodean la elaboración del proyecto de Canalejas, aunque éste
no saliese finalmente adelante, los que enmarcan y contribuyen a explicar el éxito del Instituto de Reformas Sociales; de nuevo se cumplía esa especie de ley natural según la cual, a
los liberales les corresponde, en un Estado bien
organizado, hacer leyes conservadoras, y a los
conservadores, reformas liberales».
Aunque, en principio, el Instituto de Reformas Sociales se diferenciase del proyecto de
Canalejas en determinados aspectos –aparte
su vinculación o dependencia del Ministerio
de la Gobernación, el recorte de la autonomía
del Instituto y de la representación directa de
las fuerzas sociales ahora más reducidas–, al
ser remodelado en el momento de su constitución definitiva, mejoró notablemente el precedente proyecto canalejista. Según Posada, «el
Instituto constituía... una admirable fórmula
institucional, más orgánicamente construída
que la del proyecto del Instituto del Trabajo,
y de más sólida estructura que la que había
inspirado la de la Comisión de Reformas
Sociales»22.
A un mismo tiempo Consejo Consultivo y
centro especial de la Administración Activa23,
animado desde el primer momento por los
institucionistas como núcleo vertebrador e
inspirador del Instituto –Gumersindo Azcá-
rate sería director del Instituto desde su fundación hasta 1917–, y contando como colaboradores, a través de sus tres secciones técnicas, con prácticamente todas las figuras relevantes de la política y la intelectualidad del
momento, el Instituto se haría presente en la
notable (aunque generalmente ignorada o
silenciada) acción social desarrollada a lo largo del primer tercio del siglo XX: en los
momentos en que hacía aparición la poderosa
y radical organización sindical de signo ácrata –la C.N.T.– mientras crecía la U.G.T. de
signo marxista, el Instituto idóneo utilizado
por Canalejas en la orientación arbitral entre
las fuerzas sociales durante los conflictivos
años 1911 y 1912 lo seguiría siendo en la etapa subsiguiente a la primera guerra mundial;
y en él se apoyaría Dato cuando el ilustre político conservador llevó a cabo la importante
creación del Ministerio de Trabajo en 1920.
Como un triste contraste que no es inoportuno recordar, los tres estadistas que tomaron conciencia y pusieron en marcha cuanto
quedó, en cierto modo simbolizado en el Instituto de Reformas Sociales (a un mismo tiempo, punto de llegada y punto de partida en la
búsqueda de una síntesis entre las dos revoluciones del mundo contemporáneo), esto es,
Cánovas, Canalejas y Dato, murieron asesinados por el fanatismo inconciliable del anarquismo.
22 A. GONZÁLEZ POSADA: «Recordando al Instituto de
Reformas Sociales», en Revista Internacional de Trabajo
(Informaciones Sociales), vol. II, núm. 2, 1930, págs.
116-117.
23 PALACIO MORENA, pág. 444.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
37
El Instituto de Reformas Sociales:
su explicación como consecuencia de
la economía de la Regencia de
doña María Cristina de Habsburgo
JUAN VELARDE FUERTES *
E
l año 1903 se situaba en el quicio del
paso de un reinado –el de la Regente
María Cristina de Habsburgo– a
otro, el de su hijo, Alfonso XIII. Dentro, también, de una alteración clarísima en el panorama de la Restauración. Cánovas del Castillo, su constructor, había sido asesinado en
1897; Sagasta moriría precisamente en
1903. Nuevas fuerzas políticas –en el caso
del Instituto de Reformas Sociales, sobre un
primer impulso debido a Canalejas en colaboración con el grupo de Oviedo, vendría otro
definitivo de Maura–, y la nueva situación
diplomática y económica derivada de la reacción tras el Desastre de 1898, van a crear
nuevas realidades. Pero su apoyo, en lo económico, venía de más atrás. No es posible
entender nada de lo que sucede sin partir de
la economía de la Regencia. A lo largo de
ésta, había existido un cierto desarrollo económico. Para poder comparar, en dólares
Geary-Khamis 1990 con otros paises, de
acuerdo con el trabajo ya clásico de Angus
Maddison, La economía mundial 1820-1992.
* Catedrático Emérito de Estructura Económica de
la Universidad Complutense. De la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas.
Análisis y estadísticas 1 ha de iniciarse la
serie en 1890. Pues bien; de 1890 a 1902, el
PIB español creció un 17,4%, o sea, a una tasa
anual ligeramente superior al 1%. En Francia el crecimiento había sido del 18,8%; en
Alemania, nada menos que del 40,5%, lo que
explica la seducción, como veremos más adelante, del modelo económico alemán; en Italia, del 17,7%; en el Reino Unido, del 26,2%, y
en Estados Unidos un brutal 63,6%, lo que
probaba bien a las claras las raíces del desastre y que se asistía al nacimiento de un Imperio colosal.
Pasemos ahora al mundo económico creado por la Regencia, que transcurre desde
noviembre de 1885 a mayo de 1902. En esta
larga etapa en la que la responsabilidad de la
Jefatura del Estado recae en la Reina María
Cristina, tienen lugar acontecimientos esenciales en la Historia de España. Políticamente, quedamos barridos, tras los choques sucesivos con Alemania y los Estados Unidos, del
Pacífico y del Caribe. Ese cambio esencial va
acompañado de uno no menos importante en
nuestra vida cultural. Basta decir que la
1 Centro de Desarrollo. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, París, 1997.
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39
ESTUDIOS
generación del 98 y el modernismo dan sus
primeros pasos en la Regencia.
Ambos cambios, político y cultural, muy de
fondo, tienen un acompañamiento asimismo
en el económico. Buena parte de la realidad
económica nacional hasta el viraje aperturista de 1959 se fraguó precisamente en la
Regencia. Por eso conviene señalar las circunstancias económicas internacionales que
reinaban cuando, tras la década de Alfonso
XII, el trono va a ser administrado durante
dieciséis años por la reina María Cristina.
Cuando pasa ésta a ocupar la Jefatura del
Estado, como Reina Regente, el mundo se
encontraba sumido en una situación depresiva bien conocida. Kondratief señaló que la II
onda larga del capitalismo creado por la
Revolución industrial inicia su derrumbamiento en los años 1870-752 . En 1885, la crisis es general3. En los Estados Unidos todo
esto había promovido innumerables tensiones sociales, como la que se desarrolló entre
los granjeros y las empresas ferroviarias que,
se decía, arruinaban con sus altas tarifas a
los primeros, mientras favorecían, con otras
muy reducidas, a las grandes empresas capitalistas, que comenzaban a agruparse en
grandes conglomerados o «trusts», desde el
del petróleo al del azúcar4. Tampoco podía
2 El artículo de NICOLAI DMITRIEVICH KONDRATIEF, Los
grandes ciclos económicos, aparecido en Voprosy Konvuntury, 1928, vol. 1, págs. 28-79, fue traducido al inglés en The Review of Economics and Statistics, 1935,
vol. 17, n.º 6, págs. 105-115. Junto con el trabajo de G.
GARVY, Kondratieff´s theory of long waves, publicado en
The Review of Economics and Statistics, 1943, vol. 25,
n.º 4, págs. 203-219, fue traducido al español en el volumen Las ondas largas de la economía, Revista de Occidente, Madrid.
3 Un buen panorama de esta crisis en JOHAN AKERMAN, Structures et cycles économiques, trad. de BÉATRICE
M ARCHAL y G. AUGOT, Presses Universitaires de France,
Paris, 1957, Tomo II, parte I, págs. 349-385. Soy consciente de que de esta obra de AKERMAN existe una versión española; su traducción es tan deleznable que nadie puede aconsejar su manejo.
4 Sigue teniendo actualidad lo que sobre este fenómeno señala E.A.G. ROBINSON en Monopolio, traducción
40
olvidarse cómo acentuaban las tensiones los
sindicatos obreros –la American Federation
of Labor es de 1880– enfrentándose a los
empresarios con huelgas tan considerables
como la del acero de 1882, la del carbón de
1884, la de los ferrocarriles de 1886, y algaradas como las de la costa del Pacífico, de 1885,
contra la llegada de inmigrantes chinos. En
la primavera de 1884, añadamos que la quiebra de dos empresas bancarias, provocó una
crisis bursátil que concluyó en graves alteraciones del sistema crediticio. Concretamente,
1885 fue en Norteamérica un año de depresión y paro.
En Gran Bretaña reina la que se llamaría
poco después «la gran depresión». Joseph
Chamberlain, para atenuar las consecuencias del paro, y como resultado, muy posiblemente, también de la política populista de
Bismarck, pretende que los municipios
comiencen a desarrollar programas de obras
de utilidad pública. La condensación de problemas acabaría provocando en 1890 la crisis
de la Banca Baring Brothers & Co, que pudo
ser superada gracias a una intervención concertada del Banco de Inglaterra y de las principales entidades bancarias de la City. En
1883 se había fundado la Fabian Society. En
1884, la Misión del Ejército de Salvación de
socorro a las prostitutas, cuyo número había
crecido vertiginosamente a impulsos de la crisis, hace oír su trompetería militar en Whitechapel. En 1889, una dura huelga de estibadores londinenses motiva que el cardenal
Manning se ponga del lado del proletariado
desvalido, como un preludio de la Rerum
novarum de León XIII.
En Francia, en 1882, se había iniciado una
crisis económica importante con la suspensión de pagos del Banco de Lyon y del Loira.
Pronto se propagó, a través de la crisis Bontoux a la Unión General. Esta se había fundado en 1878 y parecía patrocinada por la
de VÍCTOR L. URQUIDI, 2ª edición, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1950, págs. 148-158.
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opinión legitimista afín al Conde de Chambord y por la opinión católica, sin excluir al
Vaticano. La había impulsado el ingeniero
Bontoux, que había trabajado en el mundo
ferroviario europeo creado por los Péreire y
los Talabot. Esta institución financiera había
recogido fondos de «los hidalgüelos provincianos, de los curas de pueblo, de las señoritas
solteronas, de los pequeños comerciantes y
del ahorro campesino»5. De ahí la crisis se
propaga a buena parte de los bancos de negocios que, en gran número, habían surgido en
Francia a partir del período 1871-73, a causa
de una disposición que permitía crear una
institución de crédito con el desembolso de
sólo la cuarta parte del nominal de sus acciones. Esta depresión de 1882 comenzó a llegar
a la industria en 1883, a las actividades de
construcción ferroviaria en 1884 y, finalmente, también en 1883 a la siderurgia que se
había comenzado a localizar en su expansión
en zonas costeras –Bayona, Saint-Nazaire,
Caen– para aprovechar las ventajas del
transporte marítimo de los minerales. Como
consecuencia de esta crisis, el Comité des
Forges se ve obligado a transformarse, en
1887-1888, de simple gremio de estudio en
central siderúrgica6. La Compañía del Canal
de Panamá, que había iniciado sus trabajos
en 1881, encuentra en 1886 obstáculos que no
puede superar desde el punto de vista financiero. En enero de 1889 se producirá su bancarrota, iniciándose el famoso escándalo de
Panamá.
El contraste se encontraba en Alemania.
Es preciso exponer esto con alguna mayor
amplitud, precisamente para entender la
política económica española. Tras derrotar a
los franceses en Sedán en 1870, Berlin consigue en 1879 –cicatrizadas las heridas de
5 Cfr. de J. BOUVIER, tanto Le Krach de L'Union Générale, 1960, como Le Crédit Iyonnais de 1863 á 1882.
Les années de formation d'une banque de dépots, 1961.
6
Cfr. GUY P. PALMADE, Capitalisme et capitalistes frangais au XIXe siécie, Armand Colin, Paris, 1961, págs. 232235.
Sadowa– una alianza defensiva con el Imperio austríaco que se ampliará en 1882 a una
Italia irritada por la conquista en 1881 de
Túnez por Francia. En 1884 Alemania
adquiere el Sudoeste africano, y en 1885 choca con España por el conflicto de la Micronesia, en el Pacífico. Al mismo tiempo, desde
1883 –seguro de enfermedad–, a 1889 –seguro de vejez e invalidez– pasando por 1884
–seguro de accidentes de trabajo–, se ponen
en marcha los seguros sociales obligatorios
bismarckianos que crean un modelo mundial
de protección social que llegará hasta que
aparezca en la II Guerra Mundial el modelo
alternativo de Beveridge.
Es el momento también de la gran victoria
de los proteccionistas gracias a las barreras
aduaneras de 1879, bajo el lema de «protejamos el trabajo nacional en la ciudad y el campo». La Unión Aduanera Alemana –la Zollverein de 1834, abierta hacia el interior, cerrada hacia el exterior, por la que tanto había
luchado List– había triunfado al unirse a la
creación del Imperio alemán por Bismarck en
la Galería de los Espejos del Palacio de Versalles. Con este creciente proteccionismo,
surgía aquella soñada nación alemana que
había motivado los famosos Reden an die
deutsche Nation (Discursos a la nación alemana) de Fichte.
Todo se une a un expansionismo político de
carácter nacionalista, mientras se busca ocupación para la mano de obra del pueblo alemán. Como ha observado Alberto Hirschman,
Alemania pretende emular de algún modo la
política del Reino Unido que, tras la polémica
de las anticorn laws había perdido gran parte
de su agricultura y, por tanto de su capacidad
de autoabastecerse en productos rurales. El
Imperio británico, con su gigantesca expansión colonial, su enorme flota mercante y su
potente Marina de guerra, podía permitirse
ese desprecio a la agricultura. Para lograr una
situación parecida, Alemania –y otros muchos
pensaron hacer lo mismo–, creyó que también
tenía que disponer de colonias, que sostener
una fuerte Armada, que subvencionar a una
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41
ESTUDIOS
marina mercante –en 1885 eso se hace en
favor de empresas armadoras de trasatlánticos– pero, sobre todo, al no ser tan potente en
esto como el Reino Unido, que era preciso
atender «a la famosa alianza del acero y el
centeno», la que constituyó en el Reich alemán un «pacto entre la industria pesada y los
junkers». Incitaba a mantenerlo el pronóstico
de que, como todos los países se podían industrializar, acabaría declinando la posibilidad
de exportar bienes industriales. Ese fue el
pronóstico de Lujo Brentano en su ensayo de
1901, Los temores de los Estados predominantemente industriales. Tal posibilidad de
industrializarse se veía facilitada por la
amplitud que tenía en Alemania la fabricación y exportación de bienes de equipo. Por
eso, para entender toda esta política económica es necesario completar las preocupaciones
de Lujo Brentano con el ensayo de Heinrich
Dietzel, que aparecería en 1907, titulado «¿Es
un suicidio económico la exportación de
maquinaria?». Dentro de ese modelo juega
también un papel central la proliferación de
asociaciones empresariales, ya integradas
verticalmente, ya cartelizadas: entre 1879 y
1885 habían surgido 76 cárteles7.
Agreguemos que en Alemania, en 1848,
había nacido una creciente y por ello cada vez
más potente Banca mixta. La reconstitución
de la Schaffhausen, que se dedicó inmediatamente a la industrialización de Alemania, fue
pronto seguida, en 1852, por la Diskontogesellschaft y, en 1853, con domicilio social en
Darmstadt –a causa de las condiciones favorables dispuestas por el Gran Ducado de Hesse para que estas organizaciones crediticias
se organizasen sin trabas–, por el Bank für
Handel und Industrie. Como señala Åkerman sobre esta situación alemana, «esta
mejor adaptación del crédito a la actividad de
las empresas industriales liberó las fuerzas
latentes del progreso»8.
Pues bien; en medio de esa situación, la
producción industrial alemana crecería de
1890 a 1913 a una tasa sólo superada por
Rusia, como muestra el cuadro siguiente9:
TASAS ANUALES Y PORCENTUALES
DE INCRFEMENTOS DEL ÍNDICE DE
PRODUCCIÓN INDUSTRIAL
(IPI), 1890-1913
Alemania lograba mantener, desde tiempo
atrás, una tasa de incremento del IPI, que
convertía a esta nación, de atrasada, en adelantada. La revolución industrial alemana, a
mi juicio, se había iniciado, como muy bien
señala Antonio Ramos-Oliveira «en la década
de 1830-1840, y después de 1850 alcanzó su
auge... Puede decirse que en aquel decenio
penetró en Alemania la industria moderna...
La producción manufacturera aumentó con
la consiguiente celeridad»10. Para eso fue fundamental la ampliación del mercado con la
8
Cfr. JOHAN ÅKERMAN, ob. cit., tomo II, parte I, pág.
308.
7 Como señala ROBERT LIEFMANN en Kartelle, Konzerne und Trusts, 8ª edición, Stuttgart, 1930 (la traducción
inglesa, New York, 1933), el término cártel se utilizó por
primera vez el 5 de mayo de 1879, en una sesión del
Reichstag. Se empleó ese término para designar la situación creada por los productores de material ferroviario fijo y móvil que, al controlar el mercado, hacían pagar a los consumidores alemanes precios más elevados
que a los consumidores extranjeros.
42
9 Las tasas proceden del cuadro 5.l., Tasas de crecimiento de los IPI de algunos países europeos, 18311980 (porcentame), en el ensayo de ALBERT CARRERAS, La
industria, en el vol. Estadísticas históricas de España. siglos XIX-XX, coordinación de ALBERT CARRERAS, Fundación Banco Exterior, Madrid, 1989, pág. 174.
10 Cfs. ANTONIO RAMOS OLIVEIRA, Historia social y política de Alemania, tomo I, 2ª edición, Fondo de Cultura
Económica, México D.F., 1952, pág. 212.
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mencionada Zollverein, que se había constituido el 1 de enero de 1834. Había recibido el
primer impulso gracias al esfuerzo de Federico List, a partir de su asistencia en abril de
1819 a la reunión fundadora de la Asociación
Alemana de Comercio Interior y Exterior,
constituida para abolir las barreras internas
al tráfico11. Schumpeter dirá, con razón: «List
vio una nación que forcejeaba presa en las
cadenas que le imponía un pasado inmediato
miserable; pero vio también las potencialidades económicas de aquella nación»12.
cionado progreso de la cartelizacion de la economía. Arnold Wolfers señalará 15 que «el
movimiento en favor del cártel continuó siendo, hasta la I Guerra Mundial, un asunto
específicamente alemán y austríaco; los economistas anglosajones y franceses se ocupan
de los cárteles como de algo descarriado, como
de un fenómeno extranjero, de origen alemán.
A eso se debe que los investigadores científicos
de Alemania sintiesen la responsabilidad de
iniciar una tarea que desenvolviera, y elaborara, una doctrina relacionada con el cártel».
Se creó así una complicada base que resultó muy eficaz desde el punto de vista real. Al
observar las cifras macroeconómicas se percibe que el proceso expansivo se había convertido, desde luego, en bien visible, de 1861 a
1890. Las crisis internacionales no parecían
afectar demasiado al Imperio germano. Como
resultado se observa de qué modo su crecimiento va muy por delante del de otros países
occidentales. Sólo Rusia logrará mantener
algún tipo de emulación en las tasas de desarrollo logrado a lo largo de la segunda mitad
del Siglo XIX13. Realmente hay que convenir,
con Åkerman14 en que «sin miedo a exagerar,
la vida económica alemana no conoció ni crisis ni depresiones durante el largo período
que va de 1859 a 1873».
Inmediatamente, los historicistas y los
socialistas de cátedra se apropiaron con júbilo
poco oculto de esta institución. Schmoller
hablaría de cómo esta organización llevaba
hacia una política de desarrollo económico que,
a la fuerza, se integraría en algún tipo de dirección estatista, o socialista, de la economía16.
En relación con esta singular coyuntura, no
dejaron de tener peso las investigaciones
sobre otro fenómeno, del que algo más arriba
se ha hecho una rápida reflexión, tan heterodoxo para la mentalidad de los economistas
británicos de entonces como lo eran el proteccionismo y la banca mixta. Se trata del men11 El papel de L IST en el lanzamiento y defensa de la
Zoliverein, puede verse en The life of Friedrich List and
selection from his wrintings, ed. por M.E. HIRST; SMITH,
ELDER & CO., London, 1909.
12
Cfs. JOSEPH A. SCHUMPETER, Historia del análisis
económico, traducción de MANUEL SACRISTÁN con la colaboración de JOSÉ A. GARCÍA DURÁN y NARCISO SERRA, Ariel,
Esplugues de Llobregat, 1971, pág. 566.
13 Del ensayo La industria cit. de ALBERT CARRERAS ,
ibidem.
14 JOHAN ÅKERMAN, ob. cit., tomo ll, parte I, pág. 325.
Este sendero se comenzó a recorrer con la
cartelización obligatoria de la política económica del Kaiser Guillermo. Franz Newmann,
dentro de la cartelización obligatoria de la
época, menciona a «los cárteles del carbón y la
potasa», así como los «del almidón, fósforos,
leche, azúcar de remolacha, navegación
interna y canales»17. Alfredo Marshall integrará todo esto en la economía neoclásica en
1919 en su Industry and Trade18. Actualmente, la comprensión del fenómeno vendrá
de la mano de George Stigier en su artículo A
theory of oligopoly19.
15 En el ensayo Das Karteliproblem in Lichte der
Deustchen Karteli-literatur, en los Schriften de la Verein
für Sozialpolítik, 1931, vol. 180, parte 2.
16 Cfs. la pág 237 de su artículo Das Verhältnis der
Kartelle zum Staate, en los Schriften de la Verein für
Sozialpolitik, 1905, vol. 116; más adelante, véase el
número monográfico Das Karteilproblem, en los Schriften de la Verein für Sozialpolitik.
17 En Behemoth. Pensamiento y acción en el nacional-socialismo, traducción de VICENTE HERRERO y JAVIER
M ÁRQUEZ, Fondo de Cultura Económica, México, 1943,
pág. 300.
18
MACMILLAN, London, 1919.
19 En Journal of Political Economy, febrero 1964, vol.
72, n.º 1, págs. 44-61.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
43
ESTUDIOS
Subrayemos que en España el profesor
Comín se ha referido al establecimiento en la
época de la Regencia de regulaciones monopolísticas en los mercados, como las que originan la Unión Española de Explosivos, o a la
existencia de acuerdos entre los fabricantes,
como sucedía en el caso del alcohol y del azúcar. Además, se traspasan en ocasiones las
fronteras de una conducta admisible, debido
a que los grupos de presión, subraya Comín,
«secuestran a los funcionarios de los principales sectores, como la minería, la siderurgia, y
los nuevos sectores industriales». Nuestra
cartelización no era, en lo sustancial, diferente de la alemana.
Con todo eso, el crecimiento industrial alemán fue muy fuerte desde 1861, como se
observa a continuación.
TASAS ANUALES Y PORCENTUALES
DE INCREMENTOS DEL ÍNDICE DE
PRODUCCIÓN INDUSTRIAL
(IPI), 1861-1890
Es evidente que en la Regencia las cifras
de este acusado desarrollo germano tenían
que impresionar mucho, en particular por la
humillación a que habíamos sido sometidos
por parte de Alemania en el conflicto de la
Micronesia.
Simplificaríamos mucho las cosas si todo
lo dejásemos ahí, y pensásemos que la puesta
en marcha a lo largo de la Regencia de una
política económica proteccionista, con gotas
reformistas o populistas se debía sólo a un
mimetismo con Alemania. Por supuesto
podría aducirse, por ejemplo, la creación de la
Comisión de Reformas Sociales por un
44
Gobierno Posada Herrera, bajo la presidencia
de Antonio Cánovas del Castillo, en 1883, a
causa de la impresión de los sucesos de la
Mano Negra y su dura represión. Asimismo
podría tener estas raíces la Ley Dato de Accidentes de Trabajo de 1900, así como esa actitud complaciente con las cartelizaciones, no
ya con las señaladas, sino con su continua
ampliación, que pareció culminar durante el
Gobierno largo de Maura.
Sin embargo, todo es más complicado. Si
buscamos el fundamento de unas frases capitales de Cánovas del Castillo, pronunciadas
el 12 de abril de 1882, observamos una confluencia de motivos20.
Decía entonces Cánovas: «Somos, pues,
proteccionistas en el sentido de querer ante
todo tener nación, en el sentido de querer
ante todo que los consumidores protejan a
los productores, y los productores a los consumidores... La libre concurrencia está
modificándose, y se modificará más todavía
por la moral y por el derecho; y el Estado
interviene con justo título para impedir todo
acto inmoral, aunque sea favorable a la producción; y el Estado interviene para impedir
todo acto antijurídico, aunque puede enriquecer a las naciones. Para eso, interviene
todos los días, considerando que en la libre
concurrencia lo que lucha no es sólo la materia elaborada, no son únicamente las máquinas, es la vida; y la vida con la razón y el sentimiento que la informan, no puede quedar
expuesta a la brutalidad de la lucha por la
20 Sobre las consecuencias de estas frases y las polémicas que después se plantearán y alargarán, debe
leerse el artículo de GABRIEL RODRÍGUEZ, La reacción
proteccionista en España. La Asociación para la Reforma liberal de los Aranceles de Aduanas y D. Antonio
Cánovas del Castillo, en Revista de España, 15 mayo
1894, en el que culmina un debate que, previamente,
había saltado del Congreso de los Diputados al Ateneo
de Madrid y a las intervenciones sucesivas en esta institución de GABRIEL RODRÍGUEZ y CÁNOVAS, titulada la de
éste De cómo he venido yo a ser doctrinalmente proteccionista que tanto ruido causó, como prueban sus
numerosísimas ediciones.
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vida como entre los seres que carecen de
razón»21.
Parecería que esto es pura imitación de lo
alemán que entonces se admiraba. Es necesario añadir al menos tres concausas muy importantes y profundas, sin las que se entiende mal
el espíritu económico de la Regencia. La primera de ellas la expuso Cánovas en una conferencia pronunciada ante Alfonso XIl en un
acto organizado en 1883 por una de las entidades precursoras de la Real Sociedad Geográfica 22, bajo la dirección de Joaquín Costa. Este,
como heredero del Sexenio Revolucionario de
1868, había mostrado algo así como todo un
programa muy audaz de política internacional, de fuerte expansión colonialista de acuerdo con el modelo angloholandés. Todo esto lo
efectuaba dentro de un incitante despliegue de
posibilidades nacionales tanto en el ámbito
europeo, lo que obligaría a verificar todo un
amplísimo conjunto de alianzas, como por lo
que se refería a los ámbitos africanos –y aquí
tanto en Marruecos como en el Sáhara, así
como en las zonas ecuatoriales y en la costa del
Mar Rojo–, así como en los de Oceanía en relación con la permanencia en las Marianas y las
Carolinas, y en la propia Asia, a través de la
proyección de Filipinas sobre el Continente, a
más, por supuesto, del mantenimiento del
dominio español en el Caribe americano.
21
Parte de este texto se recoge en el volumen Cánovas del Castillo (AntologíaJ, selección y prólogo de LUIS
GARCÍA ARIAS, Ediciones FE, Madrid, 1944, págs. 142143. Otros textos sobre el proteccionismo de Cánovas,
se incluyen en el volumen Cánovas. Un hombre para
nuestro tiempo, introducción y antología de JOSÉ MARÍA
GARCÍA ESCUDERO, Biblioteca de Autores Cristianos. Fundación Cánovas del Castillo, Madrid, 1989. Lo que
nadie ha estudiado aun –ni incluso publicado una
bibliografía crítica– es la evolución del pensamiento
económico de Cánovas y, más concretamente, su larga
pugna con los librecambistas, muy particularmente con
Gabriel Rodríguez.
22 Véase sobre esto mi trabajo Una polémica en esta
Sociedad en 1883: Costa y Cánovas del Castillo ante el
problema de España, en Boletín de la Real Sociedad Geográfica, enero-diciembre 1983, tomo CXIX, n.º 1-12,
págs. 229-255.
La reacción de Cánovas frente a esto fue
muy viva. Basándose en un análisis económico, que ahora ha de parecernos, a la fuerza,
bastante frío y ponderado, de las posibilidades españolas, consideró que la carestía de
este planteamiento impedía tomarlo en consideración. Todo intento de fuerte expansión
colonial dentro del marco de las alianzas y,
por ende, de las rivalidades europeas, arriesgaría la creación de situaciones conflictivas
en torno a nuestra nación. Como ésta era
incapaz de desplegar un Ejército y una Armada suficientes para defender sus fronteras, el
riesgo de que se produjese una agresión muy
importante contra el territorio nacional, con
consecuencias quizá dramáticas, era algo que
no se podía despreciar.
La única salida, para Cánovas, se encontraba en el aislamiento frente al exterior, en
una especie de paso de puntillas de la vida
española por el escenario internacional, lo
que obligaba a una neutralidad política23 que
significaba, al mismo tiempo, la búsqueda de
23 Podría considerarse que el Acuerdo secreto firmado el 4 de mayo de 1887 por MORET, con el pleno conocimiento de CÁNOVAS, por el que a través de Italia, España se integraba en la Triple Alianza, desmiente este punto de vista. Tiene toda la razón el CONDE DE ROMANONES
cuando señala que el motor esencial para España era la
defensa del régimen monárquico de la Restauración
contra el apoyo de Francia a los exiliados republicanos
–véase el Diario de las Sesiones del Congreso de los
Diputados, 7 de julio de 1904– y MELCHOR FERNÁNDEZ
ALMAGRO que en Historia política de la España contemporánea. (Regencia de doña María Cristina de Austria
durante la menor edad de su hiio don Alfonso XIII), Ediciones Pegaso, Madrid, 1959, tomo lI, pág. 99, que
señala que también es preciso tener en cuenta lo que
señala el duque de MAURA en Historia del reinado de don
Alfonso XIII durante su menoridad bajo la Regencia de
doña María Cristina de Austria, al afirmar que España
suscribió un convenio que «la ligaba por cuatro años a la
Triple Alianza, no a sus objetivos continentales, sino con
el exclusivo fin del mantenimiento del statu-quo mediterráneo». En 1891 el convenio se prorrogó por otros
cuatro años; pese a su vencimiento, el 4 de mayo de
1895, no fue objeto de una nueva prórroga. Desde el 23
de marzo de 1895, y hasta su muerte, el 8 de agosto de
1897, era presidente del Gobierno, ANTONIO CÁNOVAS
DEL CASTILLO.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
45
ESTUDIOS
un aislamiento económico. No sólo era preciso
practicar una política de aislamiento político.
Si se dependiese en exceso del comercio internacional, habría posibilidades importantes
de sufrir coacciones de otras potencias. Era
preciso aislarse en lo económico para asegurar la neutralidad internacional de España.
Angel Ganivet, en «Porvenir de España» acertó a definir esta política con estas palabras:
«Sin perjuicio de buscar salida al excedente
de nuestra producción, lo que más debe preocuparnos es producir cuanto necesitemos
para nuestro consumo y alcanzar un bien a
que pocas naciones pueden aspirar: la independencia económica».
Pero además de esta especie de gran planteamiento del pesimismo estratégico y geopolítico subyacente en el proteccionismo de
Cánovas, es preciso tener en cuenta que éste,
de modo automático, lo tenía que afianzar con
su talante personal que no sólo no lo frenaba,
sino que lo exacerbaba. Conforme más estudio su figura, más me hago fuerte en la idea
de que este proteccionismo canovista era fruto bien palpable, entre otras cosas, de un
doble pesimismo, repito que personal.
Por una parte, da la impresión Cánovas,
en sus análisis históricos, de ser un convencido de que los españoles habíamos iniciado con
los Austrias un vastísimo proceso de decadencia 24, que incluso se acentuaba, como si se
tratase de una especie de función exponencial
de nuestro declinar histórico, con el simple
paso del tiempo. Una actitud de librecambio
24 Sobre todo sus Estudios del reinado de Felipe IV,
colección de Escritores Castellanos, PÉREZ D UBRULL,
1888-1889, dos tomos; su Bosquejo Histórico de la Casa
de Austria en España, en Diccionario de Política y Administración, de FRANCISCO B ARCA y E STANISLAO S UÁREZ
INCLÁN, 1869, del que existe versión de Ediciones Marte,
Barcelona, 1971; su artículo De las ideas políticas de los
españoles durante la Casa de Austria, en Revista de España, 1869, tomo VI, n.º 40; aparte de su juvenil Historia
de la decadencia de España desde el advenimiento al trono de Felipe III hasta la muerte de Carlos II, Biblioteca
Universal, Madrid, 1854.
46
–entonces y ahora– señala una decidida
voluntad de participar de lleno en la política
internacional. Cánovas parecía temer que si
eso ocurriese, el proceso de hundimiento
nacional acabaría por ampliarse. Da la
impresión de que tras concluir su brillantísimo trabajo «Estudios del reinado de Felipe
IV» (1888-1889), se va a contemplar a sí mismo como el guardián de un jarrón de finísima
porcelana, el de la unidad y el futuro de la
Nación española, que manos insensatas parecen dispuestas a trasladar acá y acullá, en
medio de una asendereada política comercial
exterior librecambista. El riesgo de rotura
era tan grande, y la significación de ello tan
irreversible, que acepta pagar en moneda de
un crecimiento más lento, en forma de vida
más apagada y menos celebrada, el guardar
un objeto tan precioso en el fondo de un armario protegido con las sólidas puertas de los
aranceles de 1892 y 1895. El era el responsable ante la Historia de que no se hiciese añicos. Revísese, desde esta perspectiva, su Historia de la decadencia de España25 y se comprenderán las lejanas raíces que tiene este
melancólico pesimismo.
Quizá como consecuencia de estos estudios
y de la observación de la alicortada historia
española en el siglo XIX, Cánovas del Castillo, se convierte de manera adicional, a mi juicio, en persona con un talante íntimo de tipo
pesimista muy marcado en todo lo que se
refiere a las consecuencias de la acción política. Un contraste empírico de esto puede
encontrarse en la carta que dirige desde
Madrid, el 28 de mayo de 1876, a Martín Belda, primer Marqués de Cabra, que se había
trasladado a París a poner armonía entre el
conde de Puñonrostro, administrador general
y liquidador de lsabel II y el marqués de
25 Como aquí de lo que hablamos es de talante, no
si la obra está bien o mal como investigación histórica,
hago simple referencia a que Cánovas del Castillo la
repudió desde el punto de vista científico; cfs. JOSÉ
MARÍA GARCÍA ESCUDERO, Introducción a Cánovas. Un
hombre para nuestro tiempo, ob. cit, págs. 10-11.
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JUAN VELARDE FUERTES
Molins, embajador de España. El momento
era casi el de la apoteosis política de Cánovas.
Basándose en la Constitución de 1869, desde
cuya legitimidad quería partir para construir
una nueva 26 , había convocado éste las Cortes
constituyentes que iniciaron sus trabajos el
15 de febrero de 1876. El 30 de junio del mismo año concluirían su labor, con lo que se
estaba a punto de disponer, el mencionado 28
de mayo, de una Ley Fundamental capaz de
proporcionar todo su sentido a la Restauración.
Pues bien, precisamente en ese momento y
en la citada misiva al marqués de Cabra,
escribe Cánovas lo siguiente27: «Todo marcha
aquí, si no como en el mejor de los mundos
posibles, porque éste es el peor sin duda alguna, como yo no me hubiera atrevido a pensar,
después de todo, ni creo que ninguno de los
que me censuran. De aquí a mes y medio tendremos Constitución, presupuestos y Ley de
Fueros, de seguro, y probablemente también
organización provincial y municipal, todo en
sentido más conservador y autoritario que lo
teníamos al tomar el Poder el último ministerio Narváez. La paz se conserva a pesar de la
mayor aglomeración de elementos anárquicos. El Rey es, hoy por hoy, incontrastable,
digan lo que quieran los ojalateros. No sé yo
que después de la reacción de 1843 se lograra
tanto en tan breve plazo, ni menos después de
la de 1856; y las cosas jamás llegaron a estar
tan mal como llegaron a estarlo ahora. Pero,
en fin, esto lo digo sólo como ciudadano espa-
26 Entre los muchos paralelismos que se han trazado
entre la I y la II Restauración, no he visto nunca destacado éste, de crear una Ley fundamental sin ruptura con la
Ley fundamental anterior; de la Constitución de 1869
del Sexenio Republicano procede formalmente la de
1876, como de las Leyes Fundamentales del régimen de
Franco procede la Constitución de 1978, también en lo
formal.
27 Tomo el interesante documento de la transcripción verificada por JOSÉ G. CEBALLOS TERESÍ en Estudios
Económicos y Financieros. Selección de Artículos, Talleres Tipográficos «El Financiero»", Madrid, 1933, págs.
150-151.
ñol que tiene que vivir en España, y encuentra ahora mayores esperanzas de poder vivir
en un país organizado, que ha tenido mucho
tiempo hace, y que razonablemente podría
esperar tener a estas fechas. No lo digo por
vanagloria, ni porque nadie me lo agradezca».
«Hace mucho tiempo, desde que me hice
cargo de esta empresa, me han oído repetir de
todo corazón mis amigos muchas veces: "Si yo
logro llevar a España a Don Alfonso; si logro
terminar la guerra civil; si logro reconstituir
la Nación, restableciendo el ejercicio del sistema representativo; y aunque lograse también terminar la guerra de Cuba, y arreglar
la Hacienda, dotando a España de un Presupuesto formal..., me contentará con que no
me ahorquen, simplemente". Quizá fuera
hasta aquella pretensión inmodesta. Nada
me sorprendería de mi país, como un átomo
de justicia, de buen sentido o de gratitud. De
seguro que no caigo ya de ninguna engañosa
y plácida ilusión, el día en que se desconozcan, como se han desconocido ya los de Salaverría, todos mis servicios. Lejos de eso me
parecerá que se cumple un plazo legítimo y
que pago una letra a día fijo, debidamente
aceptada. Aquí me tiene usted, pues, luchando día y noche, multiplicándome, matándome, sin una ilusión, sin una esperanza, sin el
menor asomo de satisfacción. Es el deber, y
por serlo, lo cumpliré mientras se me imponga. Cuando no, nadie tendrá que buscarme la
salida, que yo me saldré por mis pies, y lo que
es esta segunda vez para más tiempo que la
pasada, y no digo que para siempre por no
parecer exagerado».
A ambos tirones pesimistas, que impedían
cualquier aventura aperturista –económica y
política– se añaden una serie de reacciones
proteccionistas, meramente pragmáticas28.
28 Las tomo de mi recensión del libro de JUAN MARÍA
SERRANO SANZ, El viraje proteccionista en la Restauración.
La política comercial española, 1875-1895, del que las
sintetizo, aparecida en Economistas, agosto-septiembre
1987, n.º 27, págs. 62-63. Más ampliamente en mi trabajo Prólogo, o los motivos del interés para un economis-
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47
ESTUDIOS
La primera se relacionaba con la estabilidad de la Restauración. Era preciso, para que
el reinado de Alfonso XII quedase bien anclado en aguas tranquilas, liquidar los últimos
focos de la insurrección carlista. Incluso la
derrota en Lácar frente al pretendiente Carlos VII había mostrado que la guerra del Norte podía enmarañarse más de todo lo conveniente para la Restauración. El Capitán
General de Cataluña, Martínez Campos,
señaló a Cánovas cómo, para resolver el problema carlista catalán, muy afincado en la
zona de los Pirineos y con proclividades guerrilleras muy preocupantes, era preciso conseguir un sólido apoyo al nuevo régimen por
parte de la opinión pública de la región. Para
secar la laguna en la que el pez guerrillero se
encontraba tan cómodo, a Martínez Campos
se le ocurrió que podía emplearse la exhibición, ante el entorno local, de que el nuevo
Gobierno iba a ser cerradamente proteccionista. Cánovas del Castillo estaba dispuesto
a dar los tres jamases frente a actitudes librecambistas a lo Espartero o a lo Laureano
Figuerola. Efectivamente, consiguió este respaldo, y la opinión pública catalana se volcó,
como pretendía Martínez Campos, en favor
de la Restauración 29.
ta de la figura de Cánovas del Castillo, en ANTONIO CÁNOCASTILLO, Obras Completas, tomo IV, Escritos de
Economía y Política, Fundación Cánovas del Castillo,
Madrid, 1997, págs. 7-87.
29 GABRIEL RODRÍGUEZ puntualizará muy bien esto en
el discurso pronunciado en el mitin de la Asociación
para la Reforma liberal de los Aranceles de Aduanas,
celebrado en el Teatro Real de Madrid, el día 13 de marzo de 1881, contenido en el volumen Gabriel Rodríguez.
Libro en cuyas páginas resplandece el genio y el recto
carácter de un gran español. 9 de diciembre de 1829 –
20 de diciembre de 1901, imprenta Helénica, Madrid,
1917, págs. 382, al señalar: «Yo creo, señores, que al
menos uno de los señores ministros militares, precisamente aquel que por cierto antecedente pueda aparecer menos seguro para nuestra causa, ha de ser favorable
a la reforma arancelaria. Hablo de D. ARSENIO MARTÍNEZ
DE CAMPOS . Es verdad que vino en 1875 a poner el peso
de su espada en la balanza para que se suspendiera la
reforma del Sr. FIGUEROLA; pero no obró así entones porque fuera proteccionista o librecambista. Estaba combatiendo a los carlistas en Cataluña; se le dijo allí que era
VAS DEL
48
Por otro lado, la siempre renqueante
Hacienda española precisaba incrementar
sus ingresos, sobre todo ante ciertas situaciones bélicas importantes. Una de éstas era la
insurrección cubana y, en algún grado, la filipina. Para allegar fondos era preciso emplear
toda suerte de medidas fiscales, y la subida
de los aranceles significaría que las importaciones también contribuirían a la mejoría de
los ingresos del sector público. Pronto, con el
famoso Arancel de Guerra de 1892, se iba a
dar un salto en la protección arancelaria al
par que una mejoría en la recaudación, con
un tributo de tipo indirecto, que se cobraba a
expensas de quienes adquiriesen cualquier
bien que procediese del exterior. Cuando se
eliminaron las circunstancias bélicas, estos
impuestos no disminuyeron, sino que se convirtieron en instrumentos muy útiles para
mantener la protección arancelaria.
Además existía otra necesidad. Salvo en el
Reino Unido, el proteccionismo se había
generalizado en todo el mundo occidental, y
para que nuestras exportaciones tradicionales se abriesen paso en los mercados extranjeros, era preciso, más de una vez, ofrecer a las
otras potencias rebajas arancelarias paralelas a las que solicitábamos tuvieran nuestros
productos dentro de este do ut des. Fue preciso tener altas tarifas aduaneras en las que se
pudiese ceder, para conseguir mejoras más
allá de nuestras fronteras. El pragmatismo
tradicional de Cánovas no dejó de percibir
ventajas evidentes en este sentido.
Finalmente, y menos en el caso de Cánovas, no puede negarse que existía un mensaje
una cuestión de orden público, que era preciso, para
poder vencer al carlismo, que se aplazase la reforma, y
reclamó la suspensión como medida política y de guerra. Pero este acto equivocado del Sr. MARTÍNEZ CAMPOS,
¿puede tomarse como base para suponer que ha de
pensar lo mismo en tiempos normales, cuando el orden
y la paz estén asegurados? No, y la prueba es que ha
venido de Cuba, después de restablecer allí la paz, con
un programa liberalísimo para las cuestiones económicas, y no se concibe que no aplique el mismo criterio
liberal cuando se trate de las reformas en la Península».
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doctrinal, frente al de Ricardo y Cobden, del
que era protagonista Federico List, tanto en
su proyección alemana como en la norteamericana. Así se deduce de la postura de Cánovas en cuanto receptor de las doctrinas de
List y de los clásicos. Es evidente que estas
ideologías han supuesto bastante para que el
mensaje proteccionista de la Regencia quedase bien afianzado.
Sea por imitación de la política económica
alemana, o por otros motivos, lo cierto es que
este período de la Regencia que se incicia en
1890, se abre con el triunfo del proteccionismo. Pero eso no es lo único que sucede. Para
explicar aun mejor lo ocurrido en el período
1890-1903, es preciso añadir una profunda
conmoción sociopolítica. Por el Tratado de
París, en realidad un diktat norteamericano,
desaparece el pabellón español de la mayor
parte del Ultramar isabelino. Sin embargo, es
bien visible que eso va a ir acompañado de
una muy fuerte reacción intelectual –pensemos en la generación del 98, en el modernismo, en la consagración de la Institución Libre
de Enseñanza, y algo después, en el Premio
Nobel para Cajal y en la creación de la Junta
para la Ampliación de Estudios en 1907– y
económica. Los protagonistas sucesivos en
este último sentido serán Raimundo Fernández Villaverde, que con su reforma hará posible que aparezca, alrededor del año 1900, la
Banca privada española; y como herederos
inmediatos, Amós Salvador, responsable del
Arancel de 1906, o Arancel Salvador, con el
que se reafirma el proteccionismo integral de
modo clarísimo, sobre todo con su revisión al
alza en 1911; finalmente, Antonio Maura,
que a partir de 1907 incrementa el proteccionismo tradicional hasta entonces, con dosis
muy fuertes de corporativismo, de cartelizaciones, de intervencionismo del Estado y de
medidas populistas relacionadas con las condiciones de vida de los trabajadores.
El modelo pretendía un rápido crecimiento
de nuestra economía. Si entonces se hubiesen
publicado, con cierta rapidez, las cifras de las
magnitudes macroeconómicas, se hubiese
visto cómo en vez de convergencia con otros
países, se lograba divergencia. Si no se
derrumbó más nuestra economía se debió a
las exportaciones de minerales basadas en
unos incrementos enormes en sus producciones, como se observa en el cuadro siguiente30.
Las producciones de minerales metálicos
se dedicaban, casi en toda su integridad, a la
exportación. He calculado para el mineral de
hierro unas ventas al exterior de un 96,5% en
1887, un 90,2% en 1900, y un 99,6% en 1902;
para el plomo, los porcentajes de la exportación son de un 98,2% en 1885, un 89,2% en
1900, y un 96,4% en 1902,
El impulso que recibió así nuestra economía es bien conocido. También se tiene noticia
cumplida de la carga que significó la producción carbonífera gracias a Perpiñá Grau31 .
30
Las series de minerales se contienen, por una parte, en el volumen Estadísticas básicas de España. 19001970, Confederación Española de Cajas de Ahorros,
Madrid, 1975, págs. 186-187 y 192-197; en carbón y
hierro enlazan perfectamente estas series con las de La
Industria de ALBERT CARRERAS, loc. cit., págs. 194-195 y
201-202; sin embargo no sucede así con las demás. Me
parece que la serie más completa es la de las Estadísticas
básicas de España, cit., que comenta, para las series de
los minerales de cinc, cobre, estaño, manganeso, mercurio y plomo, que «son de las más completas» y que
«no existen lagunas importantes, aunque sí modificaciones en el criterio de clasificación de los datos». Debe
tenerse en cuenta que la serie de carbones de ALBERT
CARRERAS, sin señalar nada, elimina el lignito; por tanto,
para homogeneizar, así se hace. De todas formas, la producción de lignito en el período fue pequeña –oscila
entre 47.934 toneladas en 1901 y 138.396 toneladas en
1913 según Estadísticas básicas... y entre 26.000 y
277.000 para ambas fechas según Estadísticas históricas...– que da la impresión de que encubren, con su
diferencia, algún tipo de conversión en TEC, porque en
antracita y hulla, 1 TEC _ tm, y en lignito, 1 tm _ 0,5 TEC.
La serie de producción de piritas, desglosada, procede
de Estadísticas básicas ... pero como se inicia la serie en
1901, los datos de 1885 y 1900 se toman de Estadísticas
históricas ... y se asignan a piritas de cobre, porque las de
hierro tenían entonces una significación minúscula: en
1901 un 1,3%.
31 Cfs. ROMÁN P ERPIÑÁ G RAU, Memorandum sobre la
política del carbón, CEEV. Valencia, 1935
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49
ESTUDIOS
EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE LOS PRINCIPALES MINERALES METÁLICOS
Y ENERGÉTICOS (en 103 Tm)
Esta composición de fuerzas expansivas –las
de exportación– y contractivas –la de una
energía nacional cara y de unos aranceles y
mecanismos interventores de tipo cada vez
más agobiador en nuestra economía de mercado– se agazapan detrás de la atonía que
presenta nuestra economía en el período.
También algún efecto de tipo protector
tiene que haber constituido algún año la caí-
No es posible decir mucho más, después de
la observación de Marcela Sabaté de que,
para el período 1897-1904, «la depreciación
nominal de la peseta no había alcanzado a
encarecer lo suficiente la moneda extranjera
para compensar el abaratamiento, vía precios relativos, que simultáneamente beneficiaba a los productos foráneos en orden a su
posible colocación en el mercado interno.
Nuestros cálculos apuntan a que sólo la
espectacular elevación del tipo de cambio
nominal durante 1898 habría reforzado en la
práctica, sobre los niveles de protección arancelaria establecidos en 1891, el grado de
50
da del cambio de la peseta a partir de 1883,
año en que se liquida cualquier conexión de
la peseta con el patrón oro, pues hasta ese
año, de hecho, existía libre convertibilidad
en oro de nuestra moneda. La serie siguiente señala la magnitud de la caída respecto a
la libra esterlina y al franco francés de
acuerdo con la serie 1880-1903 de Rafael
Anes32.
reserva del consumo autóctono. En este sentido, la tesis según la cual el sistema monetario
español, de corte fiduciario y tipos de cambio
flexibles, habría derivado a partir de 1896 en
una acentuación de las barreras de entrada
del Arancel de 1891, no es correcta para el
conjunto del período»33.
32
Cfs. RAFAEL ANES, El Banco de España 1874-1914:
un Banco nacional, en La Banca española en la restauración, volumen I.
33 La protección se dirige a ciertos bienes concretos;
la inseguridad de los índices de precios en cuanto señal
de los de movimiento de los de cada mercancía concre-
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Como es natural las estadísticas de comercio exterior acaban por recoger el fenómeno
de nuestro débil desarrollo y del cierre de
nuestra economía. De 1891 a 1903, las exportaciones crecen, a precios constantes, a una
fuerte tasa anual. Mientras tanto, en Italia,
en Francia y en Gran Bretaña lo hacen a una
tasa mayor. Claro que, como contrapartida,
las importaciones, también a precios constantes, avanzan a una escuálida tasa anual del
0,04%, mientras que en Italia, en Francia y
en Gran Bretaña, también, son sus ritmos
más altos. Desde el inicio de la Regencia y
hasta 1903, la balanza de mercancías presenta los siguientes saldos (E-l)34.
Se debe completar este cuadro, a efectos de
tener una idea aproximada de las balanzas
exteriores del período, en primer lugar con
las remesas de fondos de América, al liquidarse multitud de negocios en el Caribe, como
consecuencia de la catástrofe de 1898 y por
otra serie de sucesos posteriores, entre los
que se encuentran desde el fin del porfiriato
en México, que tuvo lugar en 1911, hasta el
crecimiento acelerado que en esta etapa pre-
sentaba la economía argentina, lo que facilitaba la remesa de cantidades muy importantes desde el Plata hacia España. En segundo
lugar, con el envío de fondos por parte de la
Iglesia católica desde Francia a España, relacionados con el anticlerical asunto de los mil
millones35 que tuvo consecuencias sociopolíticas muy importantes en el país vecino36. Saldos favorables en la balanza de mercancías y
estas llegadas de fondos permiten iniciar una
activa política de rescate de activos en manos
ta, y más en los de entonces, motiva que ni se pueda
hablar del modo rotundo que señalan M ALUQUER DE
MOTES y PRADOS de la Escosura, en sentido de complemento proteccionista, ni en el ofrecido por M ARCELA
SABATÉ, de crítica radical a esta postura. Debe continuarse esta difícil investigación para dilucidar si existe convergencia, o no, entre política arancelaria y movimientos
del cambio. Creo que alguna convergencia hubo, y no
sólo en los años de caída más exagerada de la peseta.
Véase, como punto de arranque de esta posible polémica, el artículo de MARCELA SABATÉ SORT, «Tipo de cambio
y protección en la economía española de principios de
siglo», en Revista de Economía Aplicada, primavera
1993, vol. I, n.º 1, págs. 67-86.
34 La base estadística procede de ANTONIO TENA, en
Comercio exterior, en Estadísticas históricas de España,
ob. cit. págs. 335 y 342-343. Naturalmente, estos saldos
estimados nada, o poquísimo, tienen que ver con los oficiales, en los que se ampara esta perezosa afirmación
35
En 1898, el Consejo de la Orden de la Francmasonería, dentro de la obediencia del Gran Oriente de
Francia, difundió en las Logias un texto, reproducido en
el Bulletin hebdomaire des travaux de la Maçonnerie en
France, 29 de abril de 1898, en el que se incluía «la carta gráfica del aumento de los bienes inmuebles conocidos de las congregaciones religiosas desde 1881 a
1898... A partir de 1881, fecha de aplicación de los
decretos denominados del 29 de marzo, los inmuebles
ocupados por las congregaciones... han subido de 800
millones a 2 mil millones (de francos), teniendo sólo en
cuenta bienes conocidos, porque si se tienen en cuenta
los que retienen las congregaciones, se llegaría a los 10
mil millones...».
36 A mi juicio, el clima está bien recogido en P IERRE
C HEVALLIEr, Histoire de la Franc-Maçonnerie francaise,
tomo lII, La Maçonnerie: Eglise de la République (18771944), Fayard, s.l., 1975, pág. 71-117.
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51
ESTUDIOS
extranjeras, al mismo tiempo que se incrementa la reserva de oro del Banco de España.
Una serie de noticias explica, de modo adicional por qué tenía serios problemas de desarrollo la economía de la Regencia y de la primera etapa de Alfonso XIII. En primer lugar
se experimenta una clara subida en la población española: 17,5 millones de habitantes en
1887; 18,6 millones en 1900 y 19,9 millones
en 1910. La expansión agrícola, visible en el
número de hectáreas roturadas, no es capaz
de absorber esta presión demográfica. Por
supuesto que esto da lugar a un proceso de
urbanización importante. Por ejemplo, de
1900 a 1910, la población urbana crece con
más fuerza que en cualquier periodo anterior
a partir de 1860, pero en cambio cae mucho la
tasa de incremento de viviendas en estas
zonas, que precisamente para el período
1860-1981, marca un mínimo histórico de
1900 a 1910. Su fruto fue el hacinamiento,
con consecuencias sanitarias lamentables, en
corralas, pisos bajos e interiores, barrios
bajos y toda clase de chamizos37.
Otra complicación se produjo porque a partir de 1890 fue visible la crisis ferroviaria. Los
capitalistas extranjeros habían apostado
mal. Los problemas de tesorería de las
empresas que se contemplan por entonces,
ponen al descubierto más de un disparate
empresarial e inversor. Como suele suceder,
esto provocó, en cadena, una repatriación de
estos fondos. Además, algunos de los inversores más audaces e importantes, como Emilio
e Isaac Pereire, habían fallecido, en 1875 y en
1880, respectivamente. Poco a poco nuestros
activos ferroviarios se traspasaban a manos
37 Existe una literatura creciente sobre esto; por
supuesto que en la trilogía La lucha por la vida de PÍO
BAROJA aparecen buenas descripciones del fenómeno,
más o menos endulzado en otra literatura para consumo
burgués, como era el género chico. Lamentablemente,
FABIAN ESTAPÉ nunca nos ha proporcionado, a pesar de
sus promesas, un trabajo sobre la situación económica
encubierta por estas obras de nuestro mejor teatro musical.
52
españolas. Esta parcial y creciente nacionalización se complicaba con un dilema: si las
empresas cesaban en su actividad, la catástrofe para la economía española sería tan tremenda como mostró con un modelo de tipo
contrafactual el profesor Gómez Mendoza38.
Por lo tanto, el Estado debería actuar subvencionando sus déficit, pero ¿por qué favorecer, y con cantidades importantes, a unas
empresas que habían efectuado una egoísta
política de tarifas, que desviaban incluso
hacia otros países fondos que la débil presión
fiscal española parecía exigir que se orientasen hacia desatendidísimos sectores, tan vitales incluso para nuestro progreso material,
como la educación, la sanidad o las carreteras? Al mismo tiempo, a través de asesorías
jurídicas y de puestos en los Consejos de
Administración, muchos políticos de la Restauración, hicieron que esta o aquella empresa ferroviaria resultase beneficiada. Los
reproches de corrupción se hicieron muy
vivos y economistas eminentes –Bernis39 ,
Olariaga40– acentuaron, y no atenuaron esa
creciente convicción de que algo malsano
había surgido en torno a estas compañías. En
resumidas cuentas, en plena Regencia estalla
la cuestión de los ferrocarriles de la que aún
no nos hemos liberado un siglo después.
Es el momento, además en que este proceso va a ser complicado por el descubrimiento
del motor de explosión. Un futuro modelo contractual ya no tendría en lo sucesivo que
plantearse el dilema entre ferrocarril y carga
a lomos de animales, sino entre ferrocarril y
transporte por carretera. En esta etapa se
38
CfS. su Ferrocarril, industria y mercado en la
modernización de España, Espasa Calpe, Madrid, 1989.
ANTONIO GÓMEZ M ENDOZA no ha detenido ahí sus trabajos sobre la historia de nuestros transportes.
39 Cfs. sobre esto mi artículo El profesor Bernis ante
la economía española, en Revista de Economía Política,
julio-diciembre 1960, vol, XI, n.º 2, págs. 417-500.
40 Cfs. LUIS OLARIAGA, Escritos de Reforma. Antología
de Luis Olariaga Pujana, edición e introducción de JUAN
VELARDE FUERTES, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1992.
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observa con bastante nitidez el planteamiento inicial de la cuestión. En 1900 se matricularon 3 vehículos automóviles; en 1902, 40;
pero en 1913 lo hicieron ya 1.809.
Todo esto no podía efectuarse sin un
aumento de la conflictividad social y no sólo
obrera. A mi juicio, aparte de una tensión
muy fuerte, y creciente en el período, entre
organizaciones proletarias y resto de las fuerzas políticas, aparece otra entre la que podríamos llamar vieja oligarquía, unida a las
herencias del período isabelino y del Sexenio
Revolucionario, esencialmente basada en los
grandes terratenientes creados por las desamortizaciones y en la representación de los
capitales extranjeros, llegados para las explotaciones mineras y los diversos servicios
públicos, que cristaliza en los dos partidos firmantes del Pacto de El Pardo, y los nuevos
políticos, casi jóvenes turcos representantes
de una industria crecientemente protegida,
que van a acabar por propugnar una alteración política precisamente de la Restauración
que ha creado las condiciones para su nacimiento. No es necesario mencionar, en este
último sentido, mucho más que el movimiento maurista, nacido con la original toma de
posición de Antonio Maura, quien, como actitud inicial, rompe con Sagasta, a pesar de ser
éste su jefe político, en el famoso discurso de
La Revolución desde arriba, el 15 de julio de
1901. En él, tras señalar que los recientes
comicios que habían dado el triunfo a Sagasta eran una «saturnal electoral», toma posición con aquél párrafo tan conocido de que «la
primera necesidad política que vengo predicando hace mucho tiempo es atraer a la política a los neutros. ¿Hay egoísmos? ¿No responden a los llamamientos? Indudable; yo no
sé si su egoísmo es legítimo, aunque sí que
sobran causas históricas para explicarlo; lo
que digo es que no se ha hecho un ensayo para
llamarlos con obras, que es el único lenguaje
a que ellos pueden ya responder; llamarlos
con obras vibrantes, para despertarlos y convocarlos, para arrancarlos de su inacción y de
su egoísmo, para traerlos por fuerza a la vida
pública. Por eso he dicho y repito que España
entera necesita una revolución en el Gobierno, y que si no se hace desde el Gobierno, un
trastorno formidable lo hará; porque yo llamo
revolución a eso, a las reformas hechas por el
Gobierno radicalmente, rápidamente, brutalmente; tan brutalmente que baste para que
aunque estén distraídos se enteren, para que
nadie pueda abstenerse, para que nadie pueda ser indiferente y tenga que pelear, hasta
aquellos mismos que asisten con resolución
de permanecer alejados».
Inmediatamente, Maura, en Valladolid, el
18 de enero de 1902, en el teatro Lope de
Vega, pronunciará un discurso en el que,
entre otras cosas, abominará de Cánovas y de
Sagasta. Quizá por eso es posible que constituya, según César Silió, la «partida bautismal del maurismo»41. Muy pronto, su ruptura
con Fernández Villaverde, sus alusiones
cáusticas contra Dato, le mostrarán, por
supuesto, también dispuesto a transformar
absolutamente al partido conservador, del
que había sido nombrado jefe en una extraña
investidura, por Silvela y el marqués de la
Vega de Armijo, el 11 de noviembre de 190342.
Lo que constituyó este movimiento –tan mal
estudiado– de recogida del espíritu del Partido Unión Nacional y del regeneracionismo,
transmutándolo en alambiques conservadores, fue radical para España. Aun vivimos en
él. Provocó bienes, pero asimismo proporcionó las bases para que se afianzasen multitud
de frenos para nuestro desarrollo.
Como flanqueo, aparecen, procedentes del
mundo industrial relacionado con esta búsqueda de un proteccionismo creciente, solicitudes crecientes de radicalismo político. Por
una parte se afianzará cada vez más la idea
41
Cfs. CÉSAR SILIÓ, Vida y empresas de un gran español. Maura, en Vidas españolas e hispanoamericanas del
siglo XIX, Espasa-Calpe, Madrid, 1934, pág. 76.
42 Cfs. LUIS ANTÓN DEL O LMET y A RTURO G ARCÍA
CARRAFFA, Los grandes españoles. Maura, Imprenta de
«Alrededor del mundo», Madrid, 1913, págs. 260-261.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
ESTUDIOS
de que el ideal es la autarquía. España debe
crear su propia demanda efectiva y separarse
de los mercados internacionales. Se llega a
definir como nación sólo a la que es capaz de
autoabastecerse. Al mismo tiempo, la política
de la Restauración se considera que debe darse por periclitada. Bastan dos citas. Señalará
el ingeniero industrial y adalid, más que del
proteccionismo, del nacionalismo económico
Durán y Ventosa: «El régimen constitucional
es en España... la gangrena que corroe el
organismo nacional ... Es el régimen oligárquico (el) que mantiene a la Nación adormecida bajo un aparente bienestar». Francisco
Bernis escribirá, de modo aun más rotundo,
54
abriendo una ventana al intervencionismo
corporativista y autoritario: «El Estado futuro no podrá ser tan degeneradamente democrático como el que en varios países padecía
la Humanidad. La representación de los intereses económicos es algo más serio y desde
luego no coincidente con los intereses políticos. La competencia está reñida con la tolerancia; la autoridad no se aviene con una
democracia ingerida en todo y en todo generalizada».
Todo esto, naturalmente, se abrirá hacia
horizontes nuevos en el reinado efectivo de
Alfonso XIII. Pero buena parte de sus raíces
pertenecen, como se ha visto, a la Regencia.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
El Instituto de Reformas Sociales
y los orígenes de la Sociología en
España
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ *
1. DOS CUESTIONES
CONTROVERTIDAS
N
o es fácil determinar en qué momento se acaban los precursores y aparece la sociología, propiamente
dicha. La constitución diferenciada del objeto
formal propio de una ciencia; es decir la aparición de la perspectiva o del enfoque que da
lugar a conocimientos inequívocamente propios de una nueva disciplina científica, no es
algo que se produzca de una sola vez y para
todas. Y esto sucede tanto en el ámbito de las
ciencias naturales, como en el de las ciencias
humanas. Y dentro de las ciencias humanas,
no es una circunstancia exclusiva de la sociología, ni mucho menos, de la sociología española.
dice por presuntos sociólogos es estricta sociología, en el más purista de los sentidos, sino
que se nos sirve mezclado con reflexiones éticas, recomendaciones políticas o propuestas
imaginativas. Tal vez esto nos preocupe
mucho más a nosotros que a los científicos de
otros países, empeñados como estamos en
ensayar el dardo acerado de la crítica contra
nuestras propias carnes. Pero es el caso que
convendría dejar a un lado todo tipo de prejuicios doctrinales, personales o de escuela,
para valorar adecuadamente las aportaciones científicas de esos autores, más o menos
próximos a la sociología, a fin de someter a
comprobación la eventual corrección y validez de sus proposiciones.
Lo descubrimos al estudiar a ciertos pensadores de la Ilustración inglesa y también
acontece lo propio cuando se leen las obras de
los arquetípico-reformistas franceses, o los
escritos de los padres fundadores de la sociología norteamericana. Más aún, cuando
pudiéramos pensar que nos hallamos ya dentro de los límites de la sociología, acontece con
frecuencia que no todo lo que se escribe o se
Fácilmente se comprenderá que, si no
están claros los orígenes de la sociología en
España, difícilmente van a poderse valorar
con claridad las aportaciones del Instituto de
Reformas Sociales a esos orígenes. La pregunta por la aportación del Instituto de
Reformas Sociales al posterior desarrollo de
la sociología en España es una pregunta nunca contestada en sus justos términos y, podríamos decir que es, más bien, sistemáticamente soslayada.
* Catedrático de Sociología y Filosofía del Derecho
de la Universidad Complutense de Madrid.
En sus estudios sobre la sociología española, Gómez Arboleya, después de referirse a los
escritos de Azcárate y Posada, sin hacer alu-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
ESTUDIOS
sión a su participación en el Instituto de
Reformas Sociales, pasa a considerar la
influencia destructora de la fenomenología en
la sociología española: « la influencia de la
fenomenología en sociología constituye un
fenómeno análogo al del kantismo, y continúa
la etapa de crisis del crecimiento de esta ciencia entre los años 1915-1917 y 1940»1.
Llama la atención Gómez Arboleya sobre
el contraste que se ofrece en esa etapa entre
el desarrollo espléndido «del pensamiento, de
la literatura y el arte, de la ciencia española»
y la práctica inexistencia de la sociología. Y
añade, intentando ilustrar su pensamiento:
«Tan sólo una cátedra en la Universidad de
Madrid, que regenta don Severino Aznar.
Junto a ella, un Instituto que se ocupa del
«problema social» y cuya actividad técnica es
de gran calidad. Me refiero al Instituto de
Reformas Sociales, fundado en 1904. Su historia es bien conocida». Pero es evidente que
Arboleya se refiere sólo a la historia de la creación del Instituto, no a la historia científica
y político-reformista protagonizada por él y
desde él. De modo que alude a la creación de
la Comisión de Reformas Sociales, y cómo, a
partir de ella, surgió el Instituto. Únicamente añade que «trabajó de un modo positivo y
concreto sobre los problemas sociales» y cita,
a pie de página, los títulos de los seis u ocho
informes más conocidos, de entre los elaborados por el Instituto de Reformas Sociales. Ni
una sola mención de quiénes fueron los presidentes y técnicos del Instituto, ni los autores
1
GÓMEZ ARBOLEYA, Enrique, «Sociología en España»,
en Estudios de Teoría de la Sociedad y del Estado, Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1962, pág. 681. Sobre la validez de esta afirmación no vamos a tratar aquí,
pero la recogemos en tanto que una parte de ese período (1915-1924), corresponde a la segunda mitad de la
vida del Instituto de Reformas Sociales, y otra parte
(1936-1939), a la guerra civil. Al final de este estudio incluiremos una sucinta relación cronológica de las obras,
presuntamente sociológicas, en todo o en parte, publicadas en España entre 1875 y 1940. No siempre es fácil separar el grano científico de la paja ideológica, pero
eso también sucede con las cosechas actuales.
56
de los Informes y su personalidad y vinculación con la sociología2. A algunos de ellos, los
cita como criminólogos –Salillas, Bernaldo de
Quirós–, o como investigadores económicos y
sociales –Álvarez Buylla–.
Casi cuarenta años después, también Saavedra analiza el pensamiento sociológico de
Azcárate y de Posada sin mencionar que, junto a sus elaboraciones teóricas, sería obligado
referirse a sus participaciones personales en
las investigaciones llevadas a cabo en el Instituto de Reformas Sociales, del que el primero fue Presidente y el segundo, miembro distinguido y permanente de su personal técnico. Parece lógico pensar que sus concepciones
teóricas tuvieron que estar presentes en los
estudios empíricos que encauzaron y que,
más o menos personalmente, dirigieron.
Salvo que se piense en una especie de división esquizoide de sus personalidades, no
cabe imaginar que en ellos estuvieran completamente disociados el pensamiento especulativo y la investigación descriptiva, máxime cuando, dada la naturaleza y los fines del
Instituto, su actuación terminaba desembocando, necesariamente, en una acción política y legislativa científicamente orientada. No
aparece, sin embargo, en Saavedra, una sola
referencia a los estudios del Instituto de
Reformas Sociales, proporcionando una
visión de las obras de Azcárate y de Posada3,
que, pese a su innegable valor documental y
panorámico, quedan desgajadas de la sociedad en la que se producen.
Más positivo es el planteamiento de Castillo, en sus «Apuntes para una historia de la
sociología española» 4 . Se refiere Castillo,
2
Op. cit., págs. 682-3.
SAAVEDRA, Luis, El pensamiento sociológico español, Madrid: Taurus Humanidades, 1991, páginas 77 y
siguientes.
4 CASTILLO CASTILLO, José, «Apuntes para una historia
de la sociología española», Apéndice a la obra de G.
DUNCAN M ITCHELL, Historia de la Sociología, Madrid:
Guadarrama, 1973, 2 volúmenes.
3
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ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
especialmente, al Informe sobre los salarios
agrícolas en Andalucía y Extremadura en el
año 1905, y después de aludir a la hipótesis
básica de la que parte dicho estudio, y de
mencionar la técnica de cuestionario empleada en el mismo, concluye que «el citado informe, si bien con defectos, es reflejo de una actitud totalmente moderna respecto del estudio
de los problemas sociales». Y añade, como
corolario, que «en los primeros desarrollos de
la sociología en nuestro país, ya existía una
auténtica preocupación por el estudio teórico
y empírico del trabajo asalariado»5.
2. INFLUENCIA RECÍPROCA SOCIEDADCONOCIMIENTO CIENTÍFICO
La sociología del conocimiento ha dejado
en claro hace ya largo tiempo, que existe un
condicionamiento recíproco entre la sociedad
y el conocimiento científico que en ella se produce, lo cual proporciona una cierta tonalidad
a la ciencia que una sociedad es capaz de producir y, sin afectar, pese a ello, a la universalidad y validez de los conocimientos, muestra
una cierta predisposición a pensar preferentemente sobre ciertas cuestiones y a llevar al
terreno de la acción social, económica y política, preferentemente, las consecuencias prácticas de determinados conocimientos. Esto
parece más notable en el caso de la sociología
que, al ser una reflexión sobre la propia sociedad, aparece históricamente, después de
haberse desplegado el conocimiento científico
sobre el resto de las realidades que integran
nuestro mundo y que se nos hacen presente
en esa misma sociedad. La reflexión sociológica aparece así, en cada país, cuando se llega a
un momento de plenitud y autoconciencia en
el que la sociedad se convierte en objeto de su
propia consideración y en objeto de una reflexión científica de síntesis.
5
CASTILLO CASTILLO, José, Op.cit., vol. II, págs. 118119. Igualmente positiva es la aproximación de Juan
ZARCO, «Notas sobre el Instituto de Reformas Sociales y
las tres historias de la sociología española», REIS, n.º 86,
1999, págs. 129-151.
En Inglaterra, el acontecimiento desencadenante es, sin duda, la revolución industrial, en tanto que, en el caso de Francia, ese
papel lo cumple la revolución política y social,
como conjunto de acontecimientos que destruye un orden social y que pone en trance de
aparición otro nuevo. En el caso de Alemania,
tal vez cumpla esa función el intento de integrar la revolución económica y la revolución
política en el contexto de su tradición cultural
e institucional6.
En todo caso, como se ha dicho muchas
veces, la sociología supone un intento de comprender la sociedad como un todo, para descubrir las leyes internas de su constitución y
de su desarrollo y aprender el funcionamiento de esos principios activos que, si no se conocen, pueden producir alteraciones y conflictos. Es singularmente claro el pensamiento
con el que Augusto Comte inicia uno de los
primeros escritos que publica con su firma:
«Un sistema social que se extingue, un nuevo
sistema llegado a su entera madurez y que
tiende a constituirse, tal es el carácter fundamental asignado a la época actual por la marcha general de la civilización. Conforme a
este estado de cosas, dos movimientos de
naturaleza diferente agitan hoy la sociedad:
uno de desorganización, otro de reorganización»7. Tales movimientos, de signo contrario
y protagonizados por actores sociales diferentes y enfrentados, originan conflictos y alteraciones de modo constante y constituyen el
6
Las notables diferencias en la evolución de los
«problemas sociales» en Alemania se prestan a un análisis en términos de sociología del conocimiento, ya que
parecen configurar un contexto social favorable al desarrollo de una sociología más armónica y equilibrada
que en los países europeos, donde se afincó más profundamente el individualismo y en donde las asociaciones obreras y otras instituciones intermedias fueron objeto de mayores dificultades y persecuciones. Véase,
M ARTÍN LÓPEZ, Enrique, Sociología industrial, Madrid:
Fundación para la Formación de Altos Profesionales
(FUFAP), 1997, pág. 27.
7 COMTE, Auguste, Plan des travaux scientifiques nécessaires pour réorganiser la société (1822), Paris: Aubier-Montaigne, 1970, pág.55.
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57
ESTUDIOS
motivo que hace necesaria la aparición de
una nueva ciencia sobre la sociedad.
Pero el razonamiento que aplica Comte,
con carácter general, al origen de la sociología, no resulta el más adecuado para comprender y explicar la sociedad española de
mediados, o incluso de finales del siglo XIX y
comienzos del XX. Y sin embargo, la sociología había empezado a surgir entre nosotros,
pero en virtud de circunstancias sociales muy
diferentes y a partir de preocupaciones prácticas y de planteamientos teóricos distintos.
3. EL CASO DE ESPAÑA
Es ardua empresa hacer una síntesis, en el
corto espacio del que disponemos para tal
empeño, de los principales problemas que
afectan a la sociedad española del siglo XIX y
de las primeras décadas del XX, que condicionan y motivan la preocupación por los problemas sociales, primero, y la reflexión científica, después.
Enfrentado a esta tarea, después de reconocer su complejidad, escribe Gómez Arboleya que, «durante el siglo XIX asistimos al
intento de afirmación de la burguesía española frente a las fuerzas tradicionales» y, ciñéndose a los hechos que él considera fundamentales en ese proceso, enumera los siguientes:
«a) La misma guerra antinapoleónica, que
había dado poder social, en los cuadros del
ejército, a hombre sin origen noble; b) el desarrollo industrial, sobre todo en ciertas regiones; c) la desamortización que había quebrantado la posición de los poderes tradicionales: nobleza y clero, y pone en circulación
una cierta cantidad de bienes; d) los restos
ideológicos de la Ilustración, que dio a la burguesía una serie de supuestos para enfrentarse con la realidad tradicional»8. Si bien es
cierto que el propio Arboleya intenta matizar
los hechos a los que alude y que es consciente
8
58
GÓMEZ ARBOLEYA, Enrique, Op. cit., págs. 657-8.
de que lo acontecido en España –incluso la
emergencia de una burguesía-, es difícilmente comparable a lo que sucede en otros países
europeos, entendemos que su enumeración es
insuficiente y, sobre todo, que no resulta
demasiado útil para comprender la sociología
que de ahí se desprende. Pero el camino por él
iniciado nos parece el más aconsejable para
acometer nuestra tarea y, consecuentemente,
lo vamos a seguir.
Por de pronto, conviene destacar la importancia de la Guerra de la Independencia en el
proceso transformador de la sociedad española9, y no sólo por lo que se refiere a la formación de cuadros del ejército que no son de origen noble. Mayor importancia tiene el poder
social y el respaldo popular de los altos jefes
militares, acrisolados durante la Guerra de la
Independencia, que les permitirá intervenir
en la vida política a lo largo de todo el siglo
XIX, al margen de las instancias políticas,
bajo la forma de pronunciamientos. Y junto a
esto, la pervivencia de la estructura y el sistema de las guerrillas que, carentes de un reconocimiento y una integración adecuada dentro de la sociedad rural pacificada, sirven de
pauta de conducta para la extensión del bandolerismo.
Pero, aparte de lo anterior, la victoria frente a Napoleón va unida a la aceptación de las
ideas políticas liberales, procedentes de la
revolución francesa y con ello, la división
radical de la sociedad entre liberales y conservadores (llamados «serviles» en tiempos
de Fernando VII). Las guerras carlistas prolongarán durante largos años tanto el enfrentamiento entre liberales y tradicionales,
como el poder del ejército y la inseguridad de
las zonas rurales. Junto a esto, la causa liberal, a través de un penetrante ejercicio de
aproximación, ganó para su causa a muchos
9 Sobre este tema puede verse Gabriel H. L OVETT, La
Guerra de la Independencia y el nacimiento de la España
contemporánea, 2 volúmenes, Barcelona: Península,
1975.
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oficiales del ejército, lo que, unido al protagonismo social y político de las fuerzas armadas, decantaría frecuentemente la marcha de
los acontecimientos.
El proceso desamortizador de los bienes de
la nobleza y del clero, que tuvo su impulso
decisivo en 1836, prohibiéndose las órdenes
religiosas masculinas y vendiéndose sus
bienes a los particulares, había de liberar, en
principio, las «manos muertas» para favorecer el proceso industrializador, incrementando la productividad agraria. Sin embargo, los
resultados no fueron siempre los esperados.
Por el contrario, se formó una burguesía
terrateniente, de residencia urbana, que se
desentendió de las grandes fincas y de las
multitudes de hombres y mujeres que vivían
del trabajo en las mismas. Esta nueva burguesía, propietaria ahora, a precios irrisorios,
de las tierras de la nobleza y del clero, conservaba los antiguos privilegios pero se desentendía de sus obligaciones correlativas observadas por aquéllos. La miseria de las poblaciones rurales sería, durante largo tiempo, el
caldo de cultivo de constantes agitaciones
campesinas. Por otra parte, cuando se estableciera el sufragio universal masculino, en
1874, la coacción y el engaño ejercidos por los
caciques de cada comarca, garantizarían la
permanencia de la situación. Este fue el
medio de que se valieron los gobiernos de la
Restauración para garantizar la estabilidad
política, eventualmente al precio de la arbitrariedad y la injusticia, especialmente en los
medios rurales.
Atención especial merece el proceso de
industrialización que tiene lugar en España.
Como se ha señalado a propósito de la revolución industrial inglesa, es necesario que,
antes de que esta empiece, se produzca una
revolución agraria, que a partir del mejor
aprovechamiento de las tierras, origine un
incremento de la producción y del consumo
privado, y con ello el doble fenómeno de la
expansión de la población y de la economía y
de la marcha de un sector de la población
rural hacia las ciudades. Pues bien, entre
nosotros, el proceso desamortizador contribuyó en escasa medida a este avance de la agricultura y de la ganadería, que habían iniciado el siglo en situación verdaderamente
catastrófica, como consecuencia de las guerras napoleónicas y que, en gran parte de
España, habían prolongado la catástrofe a
través de las guerras carlistas. Tanto el norte
minifundista, como el sur latifundista, ofrecían un panorama de profunda pobreza, bien
que por causas muy distintas. Y junto a esto,
el dato de que la abrumadora mayoría de la
población española vivía en el campo y de la
producción del campo.
El desarrollo industrial es tardío, inconsistente y lento. Se inicia hacia 1830, gracias a
los capitales repatriados de las provincias de
Ultramar, recién independizadas, y a los
escasos fondos que, procedentes de la desamortización, se arriesgaron en las empresas
industriales. Pero el proceso industrializador
no encuentra las condiciones políticas, económicas y sociales para una continuidad y se
aletarga hasta los años posteriores a la Restauración borbónica. Por otra parte, este proceso se centra en la industria textil, la siderurgia y la minería y se localiza sobre todo en
Asturias, Cataluña y las Provincias Vascongadas. A partir de 1868, el gobierno liberaliza
las explotaciones mineras, hasta ese momento de propiedad estatal, y las pone a la venta,
siendo adquiridas, en su mayoría, por empresas inglesas, belgas, alemanas y francesas,
que explotan los yacimientos hasta esquilmarlos, frecuentemente en condiciones precarias y peligrosas para los trabajadores, sin
atender a la legislación vigente, y nada respetuosas hacia el medio ambiente y los habitantes de la zona. Entre 1868 y 1900 casi toda la
producción de minerales metálicos fue enviada a la industria europea. Sólo en Vizcaya
una parte del capital de las empresas mineras pertenecía a españoles.
La escasez de los recursos energéticos,
limitado a poco más que el carbón asturiano,
más caro que el inglés y difícil de transportar
a las fábricas, fue un obstáculo muy fuerte al
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59
ESTUDIOS
desarrollo industrial, especialmente a la siderurgia. La industria textil catalana, que
podía haber sido el motor de la industrialización española, defendió a ultranza tesis proteccionistas y la pérdida definitiva de las provincias de ultramar limitó su mercado al mercado interior peninsular, escasamente desarrollado. El predominio durante casi todo el
siglo XIX de las tendencias individualistas o
librecambistas, remunerando el trabajo por
su valor de mercado, fue una fuente continua
de huelgas.
Mayores matizaciones precisa la referencia de Gómez Arboleya al enfrentamiento de
la burguesía, desde ideas de la Ilustración, al
pensamiento tradicional español. Un sector
importante de la burguesía –aquélla que se
encumbró gracias a los negocios propiciados
por la desamortización y por el desarrollo
industrial–, se aferró a la versión más anquilosada de la mentalidad del antiguo régimen
para defender sus posiciones. Así, se presentaron como liberales y católicos, sosteniendo
que la estructura social abruptamente desigualitaria, existente en España, era el orden
natural, querido por Dios y nada debía hacerse contra ella. Ciertamente, procede también
de la burguesía –de ciertos sectores cultos de
la burguesía, no especialmente vinculados a
la propiedad de la tierra y de la industria,
sino a las profesiones liberales–, el intento de
llevar a cabo una regeneración del pensamiento y de la acción social y política en España. Pero la reflexión crítica sobre la sociedad
española, aunque pretenda basarse en argumentos racionales, suele ir acompañada, en
mayor o menor medida, de componentes doctrinales. Como tendremos ocasión de señalar
esto no es exclusivo del pensamiento español.
La reflexión crítica sobre la sociedad española surgida desde la burguesía, no es unitaria, sino que ofrece, por lo menos, dos direcciones que coinciden parcialmente en su
metas, pero son diferentes, e incluso contrarias, en algunos de sus valores y principios.
Hay una corriente de esa reflexión crítica, de
carácter laico, que se proyecta sobre la filoso-
60
fía, la pedagogía, la política y la sociología,
interesándose por todas las áreas del saber
científico, y que está representada por el
Regeneracionismo, plasmándose especialmente en la Institución Libre de Enseñanza.
Pero, en paralelo a este movimiento discurre
otro del que no cabe olvidarse, especialmente
en España. Nos referimos a la reflexión crítica, que surge de los intentos de renovación
cristiana. Existe en ciertos países europeos
–sobre todo, en Bélgica y Alemania– un movimiento de renovación católica que conduce a
un intento de aplicar el pensamiento cristiano al tratamiento y solución de la «cuestión
social» y que tiene uno de sus hitos fundamentales en la publicación, en 1891, de la
encíclica Rerum Novarum, por el papa León
XIII. Con anterioridad el Cardenal Mercier
había creado el Instituto Católico de Lovaina.
Por último, es necesario añadir que el proceso de industrialización y los problemas
agrarios favorecen la extensión de doctrinas
reivindicativas en el medio rural y en el minero e industrial, generándose un vasto proceso
asociativo, anarquista y socialista, que organiza y respalda las acciones de lucha y protesta frente a los abusos y en apoyo de las reivindicaciones.
4. UN POSIBLE ENFOQUE: LA
SOCIOLOGÍA ESPAÑOLA COMO
REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS
PROBLEMAS DE LA SOCIEDAD
ESPAÑOLA
Para comprender correctamente el sentido
científico y político de la acción llevada a cabo
por el Instituto de Reformas Sociales, es necesario situarlo en su contexto histórico, social
y económico. Su existencia discurre en medio
de un acusado proceso de cambio en el que se
hace evidente la necesidad de una variación
sustancial de las estructuras españolas,
sobre todo en lo que se refiere a las quiebras y
desajustes en la sociedad española, originadas por el desarrollo industrial, en un escena-
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ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
rio político marcado por la inhibición del
Estado en los conflictos sociales originados
por aquél.
En ese escenario emergen iniciativas
públicas y privadas, políticas y religiosas,
obreras y patronales, multiplicándose los
actores sociales que irrumpen en la acción y
las direcciones, unas veces confluyentes, pero
la mayoría de las veces enfrentadas. Muchos
de los intentos tienen un carácter predominantemente activo y se orientan a resolver o
paliar problemas, ya conocidos y vividos, de
alcance personal y geográfico limitados. Pero
en los casos de mayor relevancia el planteamiento presenta una dimensión más universal, partiendo de la necesidad de un mejor
conocimiento de los problemas, que va unido
a una interpretación y propuesta de solución
desde la peculiar óptica de los protagonistas:
ideológica, científica o religiosa.
En todos estos casos se plantea, implícita o
explícitamente, el precepto comtiano: conocer
para prever, prever para poder. El conocimiento de los hechos y de los problemas va
directamente anudado al intento de actuar
para poner remedio a los mismos. Pensamiento sociológico y acción social y política
aparecen indefectiblemente unidos. Al menos
en la intención de los actores, y tal como ellos
entendían estos términos.
5. LOS AUTORES DE LA REFLEXIÓN
CRÍTICA
En todo caso, algo nos hace pensar que nos
encontramos ante un error de perspectiva
que da lugar a una deficiente comprensión de
los fenómenos, y que es necesario comenzar
replanteándonos la situación y la definición
de la sociología en España. No sólo a la que
pudo hacerse en el Instituto de Reformas
Sociales, sino a la que, de alguna manera, se
hacia por los intelectuales españoles, de
modo independiente o en el seno de instituciones. En el Ateneo de Madrid, y en otros
Ateneos de toda España. En la Institución
Libre de Enseñanza. En la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas. En la Administración Pública –pues a ella pertenecían, a fin
de cuentas, tanto la Comisión de Reformas
Sociales como el Instituto de Reformas sociales–. En los Seminarios Diocesanos y, en concreto, en el de Madrid. Y también en la Universidad, pues aunque sólo existiera durante
mucho tiempo la cátedra de Sales y Ferré,
cubierta de nuevo, a la muerte de éste, por
Severino Aznar, existían otras cátedras, de
diferentes materias, y muy especialmente, la
de Giner, que se ocupaban de formar a sus
alumnos en los conocimientos sociológicos de
la época y en otras áreas próximas. Sólo a
modo de introducción a la labor realizada por
el Instituto de Reformas Sociales, nos referiremos a la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, a los Seminarios Diocesanos y
al I Congreso Nacional Sociológico, convocado
por el Ateneo-Casino Obrero de Valencia.
5.1. La Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas
Entre 1881 y 1932, ingresan en la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas
catorce académicos que son considerados
como sociólogos o que, por lo menos, disertan
sobre temas sociológicos. No deja de ser significativo que, según nuestras cuentas, once de
quienes trabajaron –como vocales por designación real o como personal técnico– en el
Instituto de Reformas Sociales, o eran ya académicos cuando ingresaron en el Instituto o
lo fueron durante su pertenencia al mismo.
Sólo en dos casos, ingresaron en la Real Academia con posterioridad a la desaparición del
Instituto. He aquí sus nombres:
1. Gumersindo de Azcárate y Menéndez,
(7 de Mayo de 1891),
Discurso: Concepto de la sociología.
2. Vicente Santamaría de Paredes y Salvá, (Conde de Santamaría de Paredes)
(15 de Mayo de 1893),
Discurso: El movimiento obrero contemporáneo.
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61
ESTUDIOS
3. Eduardo Sanz y Escartín (Conde de
Lizárraga) (25 de Febrero de 1894),
Discurso: De la autoridad política en la
sociedad contemporánea.
4. José Manuel Piernas Hurtado (12 de
Marzo de 1905)
Discurso: Consideraciones acerca del
principio de solidaridad y de sus consecuencias en el orden económico.
5. Adolfo Bonilla y San Martín (1 de
Diciembre de 1912),
Discurso: La ficción en el Derecho.
6.
Adolfo González Posada (13 de Junio
de 1915),
Discurso: La ciudad moderna.
7.
Adolfo Alvarez-Buylla y González Alegre (21 de Marzo de 1917),
Discurso: La reforma social en España.
8.
Julio Puyol y Alonso (11 de Mayo de
1919),
Discurso: Proceso del sindicalismo
revolucionario.
9.
Severino Aznar y Embid (13 de Febrero de 1921),
Discurso: La abolición del salariado.
10. Leopoldo Palacios Morini (16 de Octubre de 1927),
Discurso: Los mandatos internacionales de la sociedad de las Naciones.
11. Pedro Sangro y Ros de Olano (Marqués
de Guad-el-Jelú) (15 de Mayo de 1932)
Discurso: Opinión pública y masa neutra10
10 Discursos de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Fundación San Millán de la
Cogolla, formato pdf. 2001. Para una consulta de los textos íntegros, véase ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES
Y POLÍTICAS, Discursos de recepción y de contestación
leídos ante la Real Academia al dar posesión a los individuos de número de la misma, 1880-1875, 1920-1924,
tomos I a XVIII, Madrid: Impr. del Asilo de Huérfanos del
S.C. de Jesús y otras, 1900-1924. 18 volúmenes.
62
En distintas oportunidades convoca la
Real Academia premios sobre cuestiones de
interés social y, cuando en 1883 se celebra en
Valencia el I Congreso Nacional Sociológico,
convocado por el Ateneo-Casino Obrero de
Valencia, la Academia es una de las instituciones que acuden a la convocatoria.
Resulta encomiable la intensa vinculación
de la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas a los problemas de la sociedad española de la época y a la reflexión sociológica
sobre los mismos durante ese período constituyente. Y además de encomiable, resulta
sorprendente, sobre todo si se compara con su
ostensible alejamiento de la sociología y de
los sociólogos durante las últimas décadas del
siglo XX.
5.2. Los Seminarios diocesanos
El catolicismo social tiene como elemento
básico la preocupación de los católicos por la
llamada «cuestión social» y, en concreto, el
movimiento liderado por el cardenal Mercier,
que pretende aplicar criterios racionales al
análisis de los problemas de la sociedad
moderna. Es decir, pretende empezar por un
análisis científico de las nuevas circunstancias del mundo europeo, a fin de aplicar después soluciones según los principios cristianos.
«Un gran número de prelados –escribe
Marvaud, en 1910, refiriéndose a España–
han comprendido la grandeza de la obra
social que se les presentaba y han aceptado
tomar su dirección. Muchos han creado cátedras especiales de Sociología en sus Seminarios. El Obispo de Madrid ha creado incluso
una auténtica Facultad de Sociología, que ha
confiado a uno de los católicos sociales más en
boga, Severino Aznar»11. Y añade, refiriéndo-
11
MARVAUD, Ángel, La cuestión social en España
(París, 1910), Madrid: Ediciones de la Revista de Trabajo, 1975, pág. 227. El autor parece referirse a Don José
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se a éste último: «Aznar no se contenta con
abrir ampliamente las páginas de su revista
–La Paz Social– a las discusiones sociales, ni
con batallar con la pluma y la palabra por las
ideas que preconiza. Comprendiendo bien
que una solución de la cuestión social en
España necesita de antemano un estudio profundo y sobre el terreno de las condiciones
particulares de cada región, no cesa de recorrer la Península, haciéndose acompañar en
sus viajes (...) por algunos seminaristas
alumnos suyos, a los que encarga preparar
monografías de familias obreras. El Obispo
de Madrid, según parece, desea incluso
enviar a aquellos de entre los más distinguidos a Alemania o a Bélgica, con el fin de completar su educación sociológica»12.
5.3. El Ateneo-Casino Obrero de
Valencia. El I Congreso Nacional
Sociológico
Nada tiene de particular, en tal contexto,
que en 1883 se convoque y se celebre en
Valencia, con gran participación, el I Congreso Nacional Sociológico. Dicho Congreso se
convoca por el activo Ateneo-Casino Obrero
de Valencia, con el fin de «reunir las fuerzas
vivas del país, la inteligencia, el capital y el
trabajo» para ocuparse «de la cuestión social
en cuanto se relaciona con la condición de los
trabajadores». A la convocatoria respondió un
total de 118 entidades, representadas en el
Congreso por 380 delegados. La concurrencia
fue, por demás, heterogénea y multicolor.
Entre otros organismos estuvieron representados la Academia de Ciencias Morales y
Políticas, Sociedades Económicas de Amigos
del País, Ateneos y Universidades, como la
literaria de Valencia, así como patronos,
María Salvador y Barrera, que fue obispo de Madrid, de
1905 a 1916 y que ingreso en 1912 en la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas. Parece también muy
probable que esa presunta Facultad de Sociología siguiera las huellas de la Universidad Católica de Lovaina.
12 M ARVAUD, Op. cit., pág. 227.
empresarios y asociaciones obreras, desde las
de resistencia catalanas hasta las cooperativas y/o de socorros mutuos, muchas ellas de
Valencia. También estaban representados el
Gran Círculo Obrero, la Sociedad de Profesores Mercantiles y el Fomento de las Artes,
todas ellas de Madrid. Además, se adhirieron
por escrito o enviaron trabajos de personas
como Castelar, Cristino Martos, Silvela, Salmerón, Azcárate y Gabriel Rodríguez13.
Pues bien, el resultado del Congreso fue un
claro exponente del nivel en que se hallaban
en nuestro país las teorías y las actitudes respecto al intervencionismo estatal en las cuestiones sociales. El termómetro marcaría en
Valencia una elevada temperatura individualista contraria al intervencionismo. Pero
no simplemente contraria en el nivel de los
principios, sino opuesta abiertamente a la
asunción de las propuestas concretas de
intervención que se presentaron. No obstante, en el curso de las discusiones del Congreso
se planteó la conveniencia de crear una Comisión para que se ocupara de estudiar la situación de los obreros y propusiera soluciones
para una mejora de sus condiciones de vida y
de trabajo.
6. EL PROTAGONISMO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. DE LA
COMISIÓN AL INSTITUTO
Sólo unos meses después, y en clara conexión con el Congreso de Valencia, Moret crearía, desde el Gobierno, una Comisión de estu-
13 Para un análisis detallado de las ponencias presentadas en el Congreso y del desarrollo del mismo, véase CASTILLO, Santiago, «El reformismo en la Restauración:
Del Congreso Sociológico de Valencia a la Comisión de
Reformas Sociales», en la revista Estudios de Historia
Social, n.º 30, 1984, págs. 21-78. En una versión posterior, ligeramente modificada, aparece este texto como
Estudio Introductorio a la edición facsímil sobre la Comisión de Reformas Sociales, Reformas Sociales. Información oral y escrita publicada de 1889 a 1893, 5 volúmenes, Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
1985.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
63
ESTUDIOS
dio para que tratara de «todas las cuestiones
que directamente interesan a la mejora o
bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo» (artículo
11 del Real Decreto de 5 de Diciembre de
1883). Era la Comisión de Reformas Sociales.
En el Discurso Preliminar que, pronunciado por Canalejas, precede al Proyecto de Instituto del Trabajo, realizado por Adolfo Álvarez Buylla y Adolfo González Posada 14, se
explica con gran precisión el discurrir del
pensamiento que lleva a sostener la necesidad de que el gobierno intervenga en la resolución de los problemas sociales, y como
requisito previo para el enfrentamiento a tal
tarea, la necesidad de disponer en España de
los «datos vivos del problema». Canalejas
recuerda la afirmación de Dante sobre cómo
debe proceder el político: speculandum sed ad
opus. Y hace suya la idea expresada por Dante, poniendo especial énfasis sobre el hecho
de que el político debe dedicarse al estudio y
la meditación, orientados siempre a elegir el
mejor modo de obrar para resolver los problemas públicos a los que, por causa de su dedicación, se enfrente.
Se lamenta Canalejas de no disponer de
información sobre los problemas obreros,
cada vez que tiene que enfrentarse a los problemas españoles y de la necesidad de acudir
a informaciones ajenas. Y en una larga alocución, que expresa muy bien la situación en
que se encuentra el político –y el científico–
español, que pretende hablar y decidir sobre
problemas concretos: «¿Dónde en España
nada parecido al censo profesional germánico
de 1895 clasificando la población del Imperio
según su capacidad económica en veinticuatro grandes grupos, cuyo análisis ocupa sen-
14 «Discurso preliminar», de CANALEJAS Y MÉNDEZ ,
José, en BUYLLA, Adolfo y POSADA, Adolfo, El Instituto
del Trabajo (1902), Madrid: Centro de Publicaciones.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1986, edición
facsímil.
64
dos volúmenes?15 ¿Dónde los elementos que
han permitido con toda fidelidad evaluar los
coeficientes de cada factor de la producción en
los Estados Centrales de Europa, Inglaterra y
República Norteamericana? ¿Dónde algo que
se asemeje al magnífico estudio del Departamento Federal del Trabajo en los Estados Unidos, en el cual se examina comparativamente
el proceso de las operaciones en que se subdividen los esfuerzos de las máquinas y de la
mano del hombre, en 672 clases de producción,
trabajo que con sus complementos de informaciones gráficas ocupa muchos millares de páginas? ¿Dónde la gran información de 1894 irradiada de Inglaterra a los principales países del
mundo y que instruye de un modo tan completo y provechoso? ¿Dónde algo semejante
siquiera a las tareas de la Comisión extra-parlamentaria del catastro en Francia de 18 de
Marzo de 1891, con alcance no solamente técnico, económico y jurídico, sino social, que lleva ya publicados siete voluminosos tomos de
lectura interesante e instructiva, sobre todo lo
que afecta a los trabajos de la sub-comisión
jurídica? ¿Dónde se han estudiado aquí como
estudiaron recientemente los italianos todos
los problemas agrarios contemporáneos recogiendo sobre los latifundios enseñanzas bien
adaptables a España? ¿Dónde...en fin, el fruto
de las tareas de tantas informaciones parlamentarias y extra-parlamentarias, de los
Laboratorios y Museos sociales, de las Asociaciones obreras y de las Memorias presentadas
en Congresos internacionales en que o se
deploró nuestra ausencia o padecieron tristezas inmerecidas nuestros representantes?»16.
15 Sobre una edición posterior de este Censo de Profesiones –la de 1925–, pudo Theodor Geiger elaborar su
intento de estudio de la estratificación social del pueblo
alemán (1932), cuando en Estados Unidos, años después, sólo se llevaron a cabo estudios sobre la estratificación social de ciudades –Middletown, Middletown in
Transition, Caste and Classe in a Southern Town, «Yankee
City Series» Hay edición en español: Theodor GEIGER, La
estratificación social del pueblo alemán, Madrid: Euramérica-FOESSA, 1971.
16 CANALEJAS , «Discurso preliminar», Op. cit., págs.
VI-VII. La obra incluye, como Apéndice octavo, un
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
Haciendo referencia a los proyectos puestos en marcha por él, cuando fue Ministro de
Gracia y Justicia, contando con la colaboración de Salillas –publicación de Anuarios,
Memorias, jurisprudencia, etc.–, añade con
cierta ironía, no exenta de amargura: Apero
como yo duro poco en los Ministerios, me fui y
nadie ha vuelto a acordarse de reanudar trabajos que eran utilísimos. Censo de la población, estadística de enseñanza, estadística
agrícola, estadística de importaciones y
exportaciones, estadística de obras públicas,
estadística minera, estadística sanitaria,
resúmenes de recaudación, boletines de las
estaciones enotécnicas y de los servicios
comerciales del ministerio de Estado, estadística de la administración de justicia en lo civil
y en lo criminal, alguna que otra estadística
de los impuestos...todo externo, formal, inseguro, discontinuo...»17.
Los anteriores argumentos son propuestos
por Canalejas para justificar la necesidad de
un Instituto del Trabajo que, después de
aprobado en Consejo de Ministros, no llegó a
la existencia, sino, un año más tarde, con
algunas modificaciones, y con el nombre de
Instituto de Reformas Sociales18.
Los años de desarrollo económico con los
que comienza la Restauración contribuyen,
minucioso estudio, realizado por el institucionista J. UÑA
SARTHOU, como «Notas de Viaje», sobre Los Institutos
del Trabajo en diferentes países, incluyendo Europa y
Estados Unidos. En cada caso se considera: su creación,
fines, organización interna, obra realizada y métodos de
trabajo. Se añade después una nota sobre la Office International du Travail y el Museo Social de Paris. (págs. 261342).
17 CANALEJAS, «Discurso preliminar», Op. cit., págs VVI.
18 En realidad, CANALEJAS propuso y obtuvo la aprobación, en el Consejo de Ministros de Abril de 1902, de
la creación de dos Institutos: el Instituto del Trabajo y el
Instituto de la Propiedad. CANALEJAS, «Discurso preliminar», Op. cit., pág. IV Conviene tener en cuenta que
estos proyectos fueron presentados por CANALEJAS siendo
Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras
Públicas.
Y
igualmente, al agravamiento de la «cuestión
social» sin que pierdan fuerza las tendencias
individualistas, partidarias de la no intervención del Estado en la resolución de los problemas de la clase obrera, ni en la conflictividad
del mundo del trabajo. El paso más notable
que se da en esos momentos se refiere a la
toma de conciencia de la existencia de un problema que es, por su propia naturaleza, social
y no meramente de orden público, como pretenden los sectores más afincados en las
estructuras sociales de tiempos pretéritos. Lo
social es lo referente a la cuestión social19, y la
sociología hace referencia a los problemas de
la sociedad, de la nueva sociedad, y sobre todo
de la clase obrera, del advenimiento del cuarto
estado a la vida social, como dirá Azcárate20.
7. EL PENSAMIENTO SOCIOLÓGICO
ORIENTADOR DE LAS REFORMAS
SOCIALES: GUMERSINDO AZCÁRATE
Y ADOLFO POSADA
Para comprender la acción reformista llevada a cabo desde la Administración, es necesario, de un lado, contar con los problemas
que padecía y a los que se enfrentaba la sociedad española, desde finales de la guerra de la
independencia y, después, por el discontinuo
y conflictivo proceso de industrialización. A
este tema ya nos hemos referido más arriba, y
volveremos sobre él cuando intentemos
demostrar cómo la labor del Instituto de
Reformas Sociales se centra, precisamente,
sobre los problemas a los que hemos aludido.
Pero, de otro lado, la comprensión de la acción
reformista requiere una clave científica que
es el conjunto de ideas y consideraciones desde los que tal acción se enfoca y se perfila.
Esto es, el bagaje de criterios científicos y de
19 Sobre la evolución del sentido de «lo social», véase M ARTÍN L ÓPEZ , Enrique, «El Balance social de la
empresa, en AA.VV., Economía y sociedad, Madrid: Banco de Bilbao, 1982.
20 AZCÁRATE, Gumersindo de, «Estudios sobre el problema social», incluido en Estudios Económicos y Sociales, Madrid, 1876, pág. 118
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
65
ESTUDIOS
ideas básicas con las cuales, quien trabajaron
en el Instituto de Reformas Sociales, se
enfrentaron a la tarea de estudiar los problemas y proponer las reformas. Lo cual no creemos que deba buscarse en otra parte que en el
pensamiento de los dos hombres que crearon
el Instituto y que dirigieron sus actividades
durante el mayor lapso de tiempo: Gumersindo Azcárate y Adolfo Posada.
El primero, que fue secretario de la Comisión desde su origen, se convierte en el presidente por antonomasia del Instituto, más allá
de su muerte en 1917: «... la huella de Azcárate permanece viva en la labor cotidiana del
Instituto hasta la disolución de éste. Su simple recuerdo despierta fidelidades y sostiene
actitudes entre los miembros del Instituto
que salvaguardan la pureza original de las
intenciones, objetivos y forma de funcionamiento que conformaron el Instituto de
Reformas Sociales como una institución
ejemplar en su género, y, en este sentido, única en todo el continente europeo»21.
El segundo, Adolfo Posada, que junto con
Adolfo Buylla redactara el Proyecto de Instituto del Trabajo, y que ocupó cargos directivos, dentro del personal técnico, durante toda
la vida del Instituto. Conviene destacar algunos aspectos del pensamiento sociológico de
ambos, en la medida en que permiten una
más correcta comprensión del sentido e
intencionalidad profunda de los trabajos del
Instituto de Reformas Sociales.
7.1. El pensamiento sociológico de
Gumersindo de Azcárate. Concepto
de la Sociología
Probablemente, puedan encontrarse en
Estudios Económicos y Sociales 22 aspectos
21 Juan Ignacio PALACIO MORENA, La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924), Madrid:
Ministerio de Trabajo y Seguridad social, 1988, pág. 496.
22 Gumersindo de AZCÁRATE, Estudios económicos y
sociales.
66
relevantes del pensamiento sociológico de
Azcárate, pero, para nuestros intereses
actuales, es más adecuado recurrir a lo
expuesto en su Concepto de Sociología, que
fue su discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.
Muestra Azcárate el carácter totalizador
de la sociología junto a su carácter no específico, que permiten diferenciarla de las ciencias sociales particulares y concretas: «Lo
social total y genérico es lo propio de la Sociología; y lo social particular y específico corresponde a las distintas ciencias sociales»23.
Esta distinción plantea la necesidad de
determinar en qué consiste el hecho propiamente sociológico, ya que «se trata de saber
qué hechos deben considerarse como de la
sociedad toda, cuáles puede ésta considerar
como suyos».
Establece Azcárate la diferencia de los
hechos cuando se trata de un individuo y
cuando se trata de un pueblo. En el primer
caso, el hecho es la individualidad, lo que le
distinga, de modo que a ningún biógrafo se le
pide que describa todo lo que se refiere a un
individuo, sino sólo los que sean precisos para
mostrar su personalidad, su individualidad.
«De modo análogo, si se trata de un pueblo, su
hecho será el humano mostrado bajo el predominio de su carácter, genio e índole, de su
raza, de su cultura, del territorio en que vive,
del medio social en que se desenvuelve; en
suma, lo característico de su nacionalidad; y
así como la biografía ha de contener todos los
hechos de la vida del individuo, la historia de
un pueblo no debe, ni puede contener todos
los de la de éste, y al modo que en ella sólo
interesa lo más sustancial de la biografía del
23 Gumersindo de AZCÁRATE, Concepto de la Sociología y un estudio sobre los deberes de la riqueza, Barcelona: Henrich y Cía., 1904, pág. La primera parte es el discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (1891), la segunda es el discurso de apertura de curso en el Ateneo Científico y Literario de
Madrid (1892).
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ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
individuo, lo que ha trascendido a la de la
comunidad, de igual manera en la historia
universal sólo tiene cabida la sustancia de la
vida de los pueblos, lo que ha transcendido o
ha de transcender a la vida de la humanidad»24.
En esta descripción de los temas que constituyen el hecho sociológico, respecto de un
pueblo o sociedad, parece contenerse un programa de investigación empírica, en nada
abstracto ni utópico.
Mayor interés tiene su modo de entender
el Arte Social, que tiene por objeto proponer
las consecuencias prácticas para resolver los
problemas de la sociedad, a la luz de los ideales propuestos por la Sociología. Azcárate
toma de Vico la distinción entre Historia,
Filosofía y Arte social, que aplica éste a cualquier ciencia que haga relación al hombre:
«Conocimiento de lo hecho, conocimiento de lo
que se debe de hacer, conocimiento de cómo
ha de hacerse, y que satisfacen respectivamente la Historia, la Filosofía y el Arte». Y lo
ejemplifica Azcárate con temas tomados de la
política y de la economía, para pasar después
a un tema concreto de la sociología, cual es el
de la igualdad. «Tomemos un problema sociológico más concreto, como por ejemplo, el de
la igualdad –dice Azcárate– y veremos que
acontece lo mismo. La sociología puede hallar
que hay una desigualdad social, en cuanto
que por el valor de la individualidad, por las
exigencias de la vocación, por la diversidad de
caminos abiertos a la actividad, por la energía con que ésta se ejercita, por los resultados
que se logran, por las condiciones del medio
social que los favorecen o estorban, etc., cada
cual se crea una distinta posición social, no
habiendo dos que sean completamente iguales en este respecto, resultando así, no solo
diferencias en cuanto a la cantidad de lo realizado, por decirlo así, si que también con
relación a la calidad; esto es, en cuanto a lo
primero, entre sabios e ignorantes, ricos y
24
AZCÁRATE, Op. cit., págs. 33-34.
pobres, etc., y en cuanto a lo segundo, entre el
activo y el perezoso, el débil y el enérgico, el
bueno y el malo, el justo y el injusto». La
sociología puede afirmar que esta desigualdad no implica la desigualdad de esencia, ni
la desigualdad política, ni la desigualdad
jurídica, sino que afecta «a la participación en
el poder y al ejercicio de las funciones».
Por su parte, la historia muestra el reinado constante de la desigualdad a través de los
tiempos: esclavitud, castas, clases, aristocracias basadas en el nacimiento, en la riqueza,
en la fuerza, etc.
Por último, el Arte «en vista del ideal trazado por la sociología y de los hechos mostrados por la Historia, traza el modo de sustituir
las jerarquías y las clases nacidas de otros
tiempos, por las que en el seno de la sociedad
determinan la aptitud, el carácter, la virtud,
en una palabra, el prestigio»25.
Corresponde a la sociología conocer los
hechos y formar ideales y al Arte, realizarlos
en la sociedad. De esto no hay duda, como
tampoco la hay de que el Arte Social se
encuentra en un estado atrasado, porque «la
norma, la guía, el ideal ha de dárselo la sociología, y ya hemos visto como esta ciencia se
encuentra en lo que podemos llamar período
de formación». Sin embargo, no parece que
Azcárate se refiera a ideales morales, sino a
las formas más eficientes de ordenar la vida
social y de regular las actividades sociales,
entendiendo por eficiencia el logro de una
cierta armonía y proporción entre las partes.
Queda esto claro, negativamente, en su referencia a los planteamientos extremos del problema social: «¿Cabe negación más radical de
todo Arte, que la liquidación social pedida
por los que no tienen y la respuesta de los que
tienen reducida a decir: noli me tangere?»26.
25
AZCÁRATE, Op. cit., págs. 60 y sigs.
AZCÁRATE, Op. cit., págs. 65-66. Creemos que
sería conveniente intentar entender el pensamiento de
moral social de este autor desde la perspectiva indicada,
ya que daría lugar a un planteamiento estrictamente
26
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
67
ESTUDIOS
En este conjunto de ideas se manifiesta
con suficiente claridad el bagaje de conceptos
e intenciones sociológicas con el que Azcárate
llega, primero, a la Comisión de Reformas
Sociales, después, al Instituto de Reformas
Sociales.
7.2. Sociología y acción social en
Posada
Posada abre una brecha en el determinismo espiritualista de su tiempo, intentando
mostrar cómo, en la vida social, hay un margen de creciente importancia para la acción
libre de los individuos. «La realidad social se
ofrece, desde luego –dice Posada– aun a la
observación más superficial y exterior, como
un hacer; la sociedad se hace –génesis–, la
sociedad la hacemos persiguiendo fines –télesis– movidos por estímulos; excitados por
deseos –emociones, ideas– que se convierten
en tendencias y en aspiraciones. ¿Nos damos
siempre cuenta de este hacer? ¿Tenemos conciencia –sobre todo conciencia reflexiva– de
como ese hacer se produce? Parece que sí,
pero de cierto modo, y hasta cierto punto, y
con diversa intensidad»27. Aquí está, planteado con toda precisión, el tema de la acción
social como tema central de la vida social y de
la reflexión sociológica, al mismo tiempo que
se explicita la existencia de una gradación en
la conciencia reflexiva. Es decir, Posada afirma que existen grados diferentes de conciencia en la acción social.
sociológico de la moral: la norma moral, o el sistema
moral, más adecuado sería el que contribuyera en
mayor medida a conseguir una mejor solución de los
problemas y conflicto sociales. Así habría que interpretar
su estudio Los deberes de la riqueza, discurso leído por el
autor en el Ateneo Científico y Literario de Madrid, el 11
de Noviembre de 1892. Por orta parte, ese discurso tiene cierto parentesco con el libro de SUMNER, William G.,
What Social Classes Owe to Each Other, 1882.
27 Adolfo POSADA, Principios de Sociología (1908),
segunda edición revisada y aumentada, Madrid, Daniel
Jorro, 1929, tomo 2º, pág. 275.
68
Hay un primer grado, que representa la
menor conciencia reflexiva posible de la
acción social, que está representado por el
hacer social general de la masa, que constituye el material vivo de toda sociedad. En cuanto proceso vivo, «adquiere como hacer social,
para el sociólogo, un carácter genético, de obra
que se produce y exterioriza en un proceso
causal. Las condensaciones espontáneas de
ese proceso constituyen las costumbres, los
usos, los hábitos colectivos, que representan
verdaderos estados de equilibrios sociales, a
punto de romperse constantemente tales
equilibrios, y que, en efecto, se rompen, merced a las manifestaciones de la actividad
inventiva e innovadora –la invención, de Tarde– característica del hombre»28.
Este hacer general de la masa, se corresponde con lo que Giddings ha llamado conciencia de la especie, que es el vehículo propagador de la imitación de Tarde y de Baldwin,
y que engendra el hecho social objetivo de
Durkheim, representa únicamente un primer
grado de mínima conciencia reflexiva por parte de los actores.
En el otro extremo de la reflexividad
habría que colocar las realizaciones del hacer
social que «culminan en la personalidad
como una expresión querida y razonada,
teniendo por órganos la conciencia de los
individuos». Pero entre ambos extremos se
sitúa «una gradación que va desde el acto
social incoloro, casi un reflejo imitativo,
resultado quizá de una manifestación instintiva, hasta el acto directivo de la personalidad saliente –quizás del genio– que acaso
sintetiza el ideal posible de un pueblo en un
momento dado». Pues bien, en la esfera del
«hacer social» reflexivo se encuentra –dice
Posada– lo que con todo rigor puede llamarse
Arte social29. Aparece aquí, de nuevo, el concepto Arte social, establecido ya por Azcárate, a partir de Vico. Pero en el pensamiento
28
29
POSADA, Op.cit., 2.º, págs. 276-7.
POSADA, Op.cit., págs. 277-79.
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ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
de Posada alcanzará una mayor extensión y
desarrollo conceptual.
«El Arte social expresa la convicción de que
nuestra razón es una fuerza social eficaz y de
que la evolución social se produce, en una cierta medida, por la acción reflexiva, que tiende
–como la espontánea– a continuar la vida y a
mejorarla, según las representaciones anticipadas de lo que ha de ser, o sea del porvenir
según un ideal. El Arte social, en cierto modo,
supone la aptitud del espíritu –individual y
colectivo– para forjar ideales, esto es, para
elaborar una representación anticipada de la
realidad social futura, no ciertamente una
representación puramente imaginativa o abstracta, como la que se condensa en la utopía,
sino una representación elaborada bajo el
influjo del pasado –tradición, historia– y con
la vista en las condiciones del presente». A fin
de cuentas, habla Posada de la capacidad que
el hombre tiene de hacer proyectos, individuales y/o colectivos, y de convertir esos proyectos
en contenido de su propio hacer social, reflexivo y consciente. Pero tiene un mayor empeño
en aclarar la naturaleza de esos ideales –o
proyectos– que ponen en marcha la acción a la
que se refiere: «Que no es el ideal función del
capricho: surge en todo momento y en todas
las esferas de la vida humana, como una realidad del espíritu y una consecuencia de la
naturaleza psicológica del hombre, es decir,
de un ser capaz de representarse –incluso
más o menos plásticamente– la realidad por
venir, y de proponerse el enlace positivo de
ésta con el presente para continuar la Historia. El ideal tiene su causa inmediata en la
inquietud humana, y es obra de la naturaleza
emocional del hombre, y de su aptitud para
desear lo mejor y para convertir lo deseado en
atracción, con fuerza suficiente para mover el
ánimo y la voluntad en el sentido que señala
la atracción del ideal»30.
Fácilmente se podría tomar lo que antecede como el punto de partida para una teoría
de la acción social racional con arreglo a
fines, en el más riguroso sentido maxweberiano, abarcando, en consecuencia, el ámbito de
las acciones que se realizan conforme a proyecto, con deliberación respecto de los fines y
de los medios y una adecuada organización,
realización y control de las tareas, que conducen a hacer real la representación anticipada
de la que se partió. Y, ciertamente, esa posibilidad está implícita en Posada, aunque no
es ese el tema que le preocupa cuando se
enfrenta al Arte social. En lo que realmente
piensa es en la aplicación científica de la
Sociología a la realidad social, llevando a la
práctica ideales -proyectos- sociales. «Nuestra
experiencia y nuestra observación nos señalan, como cosas reales, transformaciones
sociales, obra de cambios y de modificaciones
causados en la Historia, y que, a veces, traducen intervenciones eficaces de una acción
humana reflexiva, calculada, hábil, que se
define como reforma –reforma social se dice
en cierta esfera hoy–, labor en ocasiones de
verdaderos «sociólogos de acción»31.
En consecuencia, lo que esos sociólogos de
acción, actores de las reformas sociales pretenden llevar a cabo es el Arte Social, situado
en la esfera del «hacer social» reflexivo. Distingue así Posada, entre el sociólogo filósofo y
el sociólogo de acción: el primero contempla la
realidad con el espíritu de un filósofo; el
segundo «será el órgano específico del ideal
social para la vida real, que acaso no ha
engendrado, que habrá recogido del ambiente, pero que tomará carne en él, siendo él
como el instrumento consciente y eficaz,
capaz de identificarse con la realidad social y
ser como una causa viva y obrante del proceso actual y futuro. El sociólogo de acción puede ser –debería ser– el reformador social»32.
Y tal función se justifica plenamente a los
ojos de Posada, aun en el caso de que la marcha de la humanidad estuviera determinada
31
30
POSADA, Op.cit., 2.º, págs. 279-80.
32
POSADA, Op.cit., 2.º, pág. 268.
POSADA, Op.cit., 2.º pág. 283.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
69
ESTUDIOS
por fuerzas cuyo control último se nos escapara: «Y aunque prescindiéramos de toda intervención reflexiva y calculada, y supusiéramos que las transformaciones sociales entrañan sólo el puro juego mecánico de fuerzas o
energías físicas, ellas plantearán necesariamente un problema sociológico, que se complicará más y más, en cuando consideremos
que, en todo caso, nosotros somos una fuerza
del conjunto que influirá de algún modo, o en
alguna medida, en la producción de las inevitables resultantes en que las transformaciones sociales realizadas pueden consistir»33.
8. EL NACIMIENTO DE LA SOCIOLOGÍA
EMPÍRICA EN ESPAÑA
(SOCIOGRAFÍA)
En realidad, podemos considerar, la parte
sociológica de los trabajos del Instituto de
Reformas Sociales, como el comienzo de la
sociología empírica entre nosotros. No se trata de un fenómeno exclusivo de España, que
ponga de manifiesto peculiaridades o tipismos del alma nacional, sino que, más bien al
contrario, nos enfrenta a trabajos que en su
temática y en su estilo consuenan con otros
que, por ese mismo tiempo, se llevan a cabo
en distintos países europeos y que, sólo el
desconocimiento y un exacerbado criticismo
hacia lo propio, nos han impedido valorar en
su justo término.
Se trata, con todo rigor, de estudios que
encajan dentro de lo que por aquellos años se
denominó sociografía, término que, acuñado
por Steinmetz34, se hizo bastante común en el
mundo sociológico europeo y, sobre todo en
33
POSADA, Op.cit., 2.º, pág. 268.
R. STEINMETZ , sociólogo holandés, formado en
Inglaterra, usa esta expresión por vez primera en 1913,
contraponiéndola a la sociología abstracta, en un intento de no perder el contacto con la realidad. R. STEINMETZ,
«Die Soziographie in der Reihe der Geisteswissenschaften», Archiv für Rechts-und Wirtschaftsphilosophie,
tomo 6, 1913.
34
70
Alemania, en Holanda y en España, empleándose para denominar a los estudios sociológicos empíricos. «La sociografía, igual que la
antigua estadística –dirá Tönnies– se propone como objeto el estudio de los países y de
sus gentes: por lo tanto, está orientada de
modo más inmediato hacia el estudio de un
territorio determinado y de determinados
hombres como habitantes del mismo».Tönnies la denomina sociología empírica o sociografía, y considera que se ocupa del «estudio
de la vida social contemporánea, concebida
en su marcha hacia adelante, en su incesante
transformación», utilizando un método especial que «consiste concretamente en la investigación de los propios hechos sociales; el
método de la observación y de la comparación
basada en las observaciones; el método empírico, inductivo»35.
Este es el tipo de investigación empírica en
sociología que, por lo menos hasta los comienzos de la segunda guerra mundial, se dará,
con mayores o menores exigencias metodológicas, en todo el mundo europeo. Los informes
de la Comisión de Reformas Sociales y del
Instituto de Reformas Sociales discurren en
paralelo a los informes de Ferdinand Tönnies
y de Max Weber, en Alemania 36, de Charles
35 Ferdinand TÖNNIES , Principios de sociología, México, F.C.E., 1942, págs. 381 y sigs.
36 Lluis FLAQUÉ y Salvador GINER consideran a Tönnies como el fundador de los «informes sociales» o social
surveys, que él incluía dentro de la sociografía o descripción objetiva de un conjunto de «eventos sociales», Prólogo a Comunidad y asociación, Barcelona: Península
1979, págs. 8-9. El informe más conocido de los realizados por TÖNNIES es el que versa sobre la huelga de los trabajadores portuarios y los marinos en Hamburgo,
1896/97 (Die Wahrheit über en Streik der Hafenarbeiter
und Seeleute in Hamburg 1896/97, Hamburgo: Engelke,
1897). Por lo que se refiere a los informes realizados por
Max W EBER , véase Sociología del trabajo industrial,
Madrid: Trotta, 1994. En dicho volumen se recogen dos
investigaciones empíricas realizadas por Weber entre
1908 y 1909, sobre la situación de los obreros industriales en Alemania: «Introducción metodológica para las
encuestas de la Verein für Sozialpolitik sobre selección y
adaptación de los obreros de las grandes fábricas» y «Psicofísica del trabajo industrial».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
Booth en Inglaterra37, de Frédéric Le Play en
Francia y en otros países de Europa38, etc. En
todo caso, se trata de una sociología empírica,
descriptiva, que pretende dar cuenta minuciosamente de una situación social problemática, acudiendo a todos los datos y fuentes de
información disponibles y que se orienta,
seguidamente, a servir de base para proponer
soluciones a los problemas descritos.
Dentro del conjunto de las actividades de
información, asesoramiento y apoyo técnico
al Gobierno y a las fuerzas sociales, los Informes se elaboran cuando «se estima necesario
un conocimiento más exacto de los hechos o
un estudio técnico más detallado de las posibles respuestas o soluciones, (entonces) se
remiten los temas a las correspondientes secciones técnicas para su estudio y posterior
informe o dictamen»40. Pero en todo caso, hay
dos posibles fuentes, bien diferenciadas, de
las que pueden brotar los informes: 1) sucesos, por lo regular catástrofes, como las mineras, que afectan profundamente a la opinión
pública y que exigen un análisis detallado de
las causas y una reflexión sobre los medios
para corregirlas, y 2) temas más generales
cuya trascendencia e interés aconsejan un
tratamiento monográfico41.
Sabido es que el Instituto de Reformas
Sociales tuvo encomendadas, desde su fundación, una serie de tareas relacionadas, en
sentido muy amplio, con la «reforma social».
Partiendo de lo que ya se decía respecto de la
Comisión de Reformas Sociales, se encomienda a ambos «estudiar todas las cuestiones que
directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como
industriales, y que afectan a las relaciones
entre el capital y el trabajo», correspondiendo, además, al Instituto de Reformas Sociales, preparar la legislación del trabajo; cuidar
de la ejecución de la legislación a través, fundamentalmente, de los servicios de inspección y de estadística; y favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora
o bienestar de las clases obreras mediante el
asesoramiento, el estudio, y la mediación
para prevenir y conciliar conflictos39.
En el orden cronológico aparecen diversos
informes sobre problemas agrarios. En 1904,
Álvarez Buylla redacta y publica, a petición
del gobierno, su Memoria de la información
agraria en ambas Castillas42, publicándose
ese mismo año, sobre el mismo tema, pero en
folleto separado, el Proyecto de plan para la
información agraria de ambas Castillas y, en
1905, el Interrogatorio para la información
agraria de ambas Castillas, que constituyen,
37 Los estudios de Booth guardan una evidente relación con los que llevan a cabo la Comisión de Reformas
Sociales y el Instituto de Reformas Sociales: la vida en los
barrios obreros de Londres, la pobreza y sus formas, los
ancianos pobres y las pensiones, las distintas tareas del
trabajo industrial, la influencia de la religión en la vida
de las gentes, etc. Para una presentación de textos escogidos, puede verse; Charles BOOTH, On the City. Physical
Pattern and Social Structure, Chicago y Londres: The
University of Chicago Press, 1967. Recoge trabajos desde 1886 hasta 1913. Son evidentes tanto el paralelismo
temático como la coincidencia cronológica.
38 La principal obra de Frédéric LE PLAY, en la que,
además, desarrolla el método monográfico que le hizo
famoso, es Les ouvriers europèens, (1855), 6 volúmenes,
2.ª edición, Tours: Mame, 1877-89. El pensamiento de
Le Play y, especialmente, su método de las monografías,
alcanzó una gran difusión.
39
Juan Ignacio PALACIO MORENA, La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924),
Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988,
pág. 140.
40
PALACIO MORENA, Op. cit., pág. 143.
41 PALACIO MORENA, Op. cit., pág. 259.
42 Adolfo ÁLVAREZ BUYLLA Y ALEGRE, Memoria acerca
de la información agraria en ambas Castillas, Madrid: M.
Minuesa, 1904; Miseria y conciencia del campesino castellano, Madrid: IRS, 1977. Parece evidente que cuando
DEL CAMPO, Salustiano y CAMACHO, Juan Manuel «Social
Reporting in Spain. «Recent Tradition» EuReporting
Working Paper nº 16, Subproject «European System of
Social Indicators», Mannheim: Centre for Survey Research and Methodology (ZUMA), Social Indicators, afirman que los informes sociales -social reports- son hijos
de nuestros días y que no aparecen en España hasta la
década de los sesenta, se están refiriendo a los informes
sociológicos de carácter global. Sólo así cabría admitir
que los Informes sociales sean un fenómeno reciente en
España.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
71
ESTUDIOS
a fin de cuentas, dos cuestionarios para la
realización de encuestas informativas.
La Memoria se redactó a partir de dos
fuentes de información:
1) una serie de entrevistas, en todas las
poblaciones visitadas, con «gobernadores, alcaldes, secretarios de Ayuntamiento y algunos jueces de primera instancia, registradores, maestros, curas
párrocos, jefes de puestos de la Guardia
Civil, directores y redactores de los
principales periódicos, y con bastantes
patronos y obreros, procurando, por la
directa inspección del trabajo en los
campos, de las casas, de la alimentación, el mejor conocimiento de las condiciones de la agricultura y del modo de
vida de los obreros agrícolas»43;
2) la aplicación de una encuesta, de la que
se repartieron 17.540 cuestionarios, en
un total de 4.278 municipios, siendo
cumplimentados 3.375 cuestionarios.
Es decir, algo menos del 20 por 100 del
total. Las preguntas que integraban el
cuestionario se distribuían en cinco bloques: extensión territorial, densidad de
población, emigración e inmigración,
propiedad agrícola y vida del obrero
agrícola.
También versa sobre la sociedad rural el
trabajo de Celedonio Rodrigáñez, El problema agrario en el mediodía de España44, gana-
43
ÁLVAREZ BUYLLA, Miseria y conciencia.., pág. 114.
Celedonio RODRIGÁÑEZ, El problema agrario en el
mediodía de España, Madrid: IRS, 1904. Díaz del Moral
valora muy positivamente la información de este trabajo, así como la de los cinco accesits concedidos por el
jurado del Instituto y los considera como absolutamente
imprescindibles para comprender los problemas del
campo andaluz. DÍAZ DEL MORAL, Agitaciones campesinas.., Madrid, 1973, pág. 517. Rodrigáñez había ganado, años atrás, un concurso convocado por la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas: RODRIGÁÑEZ, C.,
La vida del campo, Madrid: Tipografía de los Huérfanos,
1886.
44
72
dor de un concurso convocado por el gobierno
y cuya resolución fue encomendada al Instituto de Reformas Sociales. En 1905 publica el
Instituto un folleto que lleva por título Resumen de la información acerca de los obreros
agrícolas en las provincias de Andalucía y
Extremadura que, aunque posterior en la
fecha, recoge información que en su mayor
parte había sido elaborada en 1902 por la
Comisión de Reformas Sociales, con motivo
de la crisis agraria en Andalucía, si bien se
añaden datos más recientes45.
Mayor importancia tienen los estudios que
realiza el Instituto en la provincia de Córdoba, a raíz de los conflictos agrarios que tienen
lugar a comienzos de 1919. Una detallada
exposición de esos conflictos, utilizando los
materiales elaborados por el Instituto, además de otros de distinta procedencia, se recoge en el libro de Juan Díaz del Moral, Historia
de las agitaciones campesinas andaluzas y en
el trabajo de Constancio Bernaldo de Quirós,
El espartaquismo agrario andaluz46.
En el mismo área de la sociología rural y
del agitado mundo del campo andaluz hay
que situar el estudio de Bernaldo de Quirós
sobre Bandolerismo y delincuencia subversiva en la baja Andalucía, publicado en 1913,
en el que sostiene la tesis de que el bandolerismo es la solución individual, paralela al
45 Una parte del Resumen, concretamente la que se
refiere a «los salarios agrícolas en Andalucía y en Extremadura en 1905», fue publicada en la Revista de Trabajo, n.º 1, 1963, págs. 187-295, con comentarios de José
Castillo.
46 Juan DÍAZ DEL M ORAL , Historia de las agitaciones
campesinas andaluzas, Córdoba, Madrid: Gráfica Universal,1929; Madrid: Alianza Editorial, 1973. Díaz del
Moral, notario de Bujalance, fue discípulo de Fernando
de Castro y de Francisco Giner de los Ríos, a quienes
dedica su libro, pero, que sepamos, no trabajó nunca en
el Instituto de Reformas Sociales. Constancio BERNALDO
DE QUIRÓS, El espartaquismo agrario andaluz, Madrid:
Reus,1919. Edición moderna por J.L. GARCÍA DELGADO,
selección y prólogo, El espartaquismo agrario andaluz y
otros ensayos sobre la estructura económica y social en
Andalucía, Madrid: Editorial Revista de Trabajo, 1973.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
espartaquismo agrario, como solución colectiva, frente a las características de la estructura social de Andalucía47. También sobre problemas agrarios y sociales, pero lejos del
mediodía y de las dos Castillas, se sitúa el
trabajo de García de Cáceres, titulado Información acerca de las condiciones sociales en
que se realiza el cultivo del arroz en la provincia de Valencia, 1910.
dad propias de los informes del Instituto. Sin
embargo, en ocasiones están directamente
implicados asuntos de carácter social, como
los referentes a la vivienda, alimentación,
dotación de servicios y a los abusos de los propietarios de las minas, estableciendo cantinas y economatos en sus propias explotaciones, en las que los mineros se ven obligados a
comprar48.
Tanto la Comisión como el Instituto dispensaron una gran atención a los problemas
del campo, y lo mismo hacen otros muchos
pensadores e instituciones, hasta tal punto
que podría decirse que la sociología rural es
la primera sociología empírica que se practica
en España, frente a lo que sucede en el resto
de Europa, en donde es la industrialización el
motor del pensamiento crítico sobre los problemas de la sociedad.
Por lo que se refiere a los efectos sociales y
económicos del proceso industrializador, conviene señalar, en primer término, la preocupación del Instituto en todo lo referente al
trabajo de las mujeres y de los niños. Existen
informes sobre temas particulares, elaborados con ocasiones de problemas o consultas
planteadas al Instituto. Por ejemplo, el elaborado a petición de los fabricantes de vidrio de
la provincia de Barcelona, quienes solicitaban la suspensión de ciertas normas que limitaban a seis las horas de trabajo y prohibían
el trabajo nocturno de los menores de 14
años, de ambos sexos. Pero tienen mayor
interés, por su carácter general, los informes
redactados por José González Castro, sobre
El trabajo de la mujer en la industria, 1914, y
El trabajo de la infancia en España, 191749.
El primero de estos estudios, realizado por un
miembro del Instituto, no se hizo por iniciativa de éste, sino como respuesta a un concurso
convocado por la Sociedad Española de Higiene para estudiar las condiciones de trabajo de
la mujer. Sin embargo, el Instituto lo asumió
como propio y lo publicó para su difusión. En
Pero, casi simultáneamente, preocupan
los problemas relativos a las minas y a los
mineros. Dos catástrofes en sendas explotaciones mineras –en la explotación hullera de
Villanueva de las Minas (Sevilla) y en Melendreros (Oviedo), también de hulla–, dan lugar
a dos visitas de inspección, seguidas de informes técnicos. La primera es realizada por
José Marvá y Mayer, ingeniero militar, de
quien se decía que era «más sociólogo que
guerrero» y que a la sazón dirigía la sección
técnica segunda –Inspección–. La segunda
visita de inspección corre a cargo de Rafael
Bautista Sanz, ingeniero de minas y auxiliar
de la sección segunda. El contenido de estos
informes es predominantemente técnico,
relacionado con el incumplimiento de diversas disposiciones sobre higiene y seguridad
en el trabajo de las minas, pero en ellos se
pone de manifiesto las exigencias de objetivi-
47
Constancio BERNALDO DE QUIRÓS, «Bandolerismo y
delincuencia subversiva en la Baja Andalucía», tomo IX
de los Anales de la Junta para Ampliación de estudios e
Investigaciones Científicas, Madrid, 1913. Años más tarde publicará, en colaboración con Luis ARDILA, Criminología del campo andaluz. El bandolerismo, Madrid:
Publicaciones de «Policía Española», 1933.
48
Uno de estos informes se ha reeditado hace algunos años: José MARVÁ, El trabajo en las minas, Algorta,
1970. Marvá se formó en la Academia de Ingenieros del
Ejército, siendo profesor de la misma y miembro de la
Academia de Ciencias y del Instituto de Reformas Sociales. Véase M ARVÁ Y MAYER, J., Función técnico-social del
Ingeniero, Madrid: Imprenta del Memorial de Ingenieros
del Ejército, 1909, en donde reconoce el importante
papel del ingeniero como intermediario entre el capital
y el trabajo, en un régimen de libre competencia.
49 José GONZÁLEZ DE CASTRO, El trabajo de la mujer en
la industria. Condiciones en que se efectúa y sus condiciones en el porvenir de la raza, Madrid: IRS., 1914; El
trabajo de la infancia en España, Madrid: IRS. 1917.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
73
ESTUDIOS
el informe se comienza señalando las transformaciones irreversibles suscitadas por el
paso del taller familiar a las fábricas, con las
condiciones creadas por el uso de las «máquinas». Este paso afecta gravemente a las condiciones de la mujer, en cuanto a seguridad e
higiene, jornada de trabajo, remuneración,
etc. Con la alternativa del trabajo a domicilio
–sobre todo en la industria textil–, que permite eludir la posible supervisión de la inspección del trabajo femenino. Se analizan en
este informe las relaciones entre patronos y
obreras y la falta de sensibilidad de la sociedad ante los problemas que se denuncian.
Los informes sobre el trabajo de los menores presentan esquemas analíticos análogos,
tanto el publicado por González Castro en
1917, como el que elabora Alberto López
Argüello, en 1920, sobre el trabajo de los niños
en los espectáculos públicos50. En ambos se
lleva a cabo la descripción de las características de la vida de los menores y del trabajo al
que están sometidos: trabajo de menores de
10 años, ausencia de escolarización, jornadas
interminables de trabajo, mala alimentación,
carencia de medidas de higiene y seguridad,
etc. En todos estos casos se proponen medidas
que permitan mejorar las condiciones de los
niños, elevando la edad de acceso al trabajo
de los menores y reclamando competencias
para un control más eficaz y una mejor protección de los mismos.
Las huelgas y los conflictos obreros son
uno de los temas a los que mayor atención
presta el Instituto de Reformas Sociales desde la fecha de su constitución. Las «estadísticas de huelgas» constituyen un trabajo fijo y
regular del Instituto, que, sobre todo en los
resúmenes trimestrales de la Crónica de
Huelgas, proporcionan una interesante información cualitativa. Son dignos de mención,
por su minucioso y detallado análisis, comentarios y estadísticas económicas, los informes
50 Alberto LÓPEZ ARGÜELLO, El trabajo del niño en los
espectáculos públicos, Madrid: IRS, 1920.
74
anuales sobre las huelgas en Barcelona, que
publica Miguel Sastre, de 1903 a 1915, con
independencia del Instituto pero en paralelo
a sus actividades y preocupaciones51. Pero
aparte de las estadísticas de huelgas, el Instituto prestó una atención especial a ciertos
conflictos cuando llegaron a tener una importancia propia, por determinadas razones, de
modo que se llegaron a redactar unos veinticinco estudios monográficos sobre distintas
huelgas. Uno de los más conocidos es el que
llevó a cabo Julio Puyol y Alonso, secretario
del Instituto, sobre los conflictos que tuvieron
lugar en la Sociedad Fábrica de Mieres, que
explotaba minas de hulla52. Este Informe se
realiza a instancias de la asociación de obreros de Mieres «La Unión Social», que denuncia una serie de prácticas discriminatorias,
por parte de la empresa, hacia trabajadores
sospechosos de ideología socialista.
También tiene su origen en una huelga
concreta el Informe realizado por Vicente
Santamaría de Paredes y otros, a raíz de una
serie de conflictos que afectaron a buena parte de la población de Gijón 53. En todos los
casos, el Instituto pretende establecer los
hechos en los que se concreta el conflicto, partiendo de las motivaciones de las partes y de
las actuaciones que entre las mismas se han
dado, todo ello en el contexto de las condiciones de trabajo y de los factores sociales de la
vida del minero. Una vez fijados, con la
mayor objetividad posible, los términos del
51
Miguel SASTRE Y SANNA, Las huelgas en Barcelona y
sus resultados durante el año 1903. Acompañado de
numerosos e importantes datos estadísticos sobre otros
asuntos relacionados con la cuestión social obrera en
Barcelona, Barcelona: Establecimiento Tipográfico de
Ramón Pujol, 1904. Hasta 1915 inclusive, publica cada
año un informe análogo. En 1908, publica, además, un
libro titulado: Las huelgas. Sus causas, sus efectos y sus
remedios, Valencia: Imp. y Lit. J. Ortega, 1908.
52 Julio P UYOL Y ALONSO, Informe acerca de la fábrica
y de los obreros de Mieres, Madrid: IRS., 1907.
53 Vicente S ANTAMARÍA DE PAREDES, Francisco MORA,
Pedro Pablo de ALARCÓN y José María GONZÁLEZ, Informe
acerca del conflicto obrero-patronal de Gijón, Madrid:
IRS., 1910.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
conflicto, el Instituto pretende ofrecer su
mediación, para aproximar posturas y ver el
modo de llegar a una toma conjunta de decisiones, que sea aceptada por las dos partes.
En todo caso, se trata de un tipo de análisis de
conflictos y de mediación que preludia las técnicas de decisión de grupo y resolución de conflictos, desarrolladas en Estados Unidos por
Kurt Lewin y Jakob Moreno, en la década de
los cincuenta.
Pero más interés que los Informes anteriores tiene, desde el punto de vista analítico, el
Informe sobre las minas de Vizcaya54. La solicitud de que se realizara este Informe, por
parte del gobierno, tiene su origen en la huelga general de 1903, en Vizcaya, que afectó
principalmente al sector minero, pero también a las industrias de la zona, y que, ante la
imposibilidad de un entendimiento entre
obreros y patronos, y dada la violencia alcanzada, concluyó con la intervención militar,
cuya autoridad dictó un bando de obligado
cumplimiento, que no satisfizo a nadie. La
comisión nombrada al efecto, estaba formada
por Sanz y Escartín, Salillas y Puyol, y se desplazó al lugar de los hechos al día siguiente de
ser designada. La premura del tiempo y el
máximo interés puesto por el gobierno y por
el propio Instituto en su análisis, se debe al
hecho de tratarse de una zona de conflictividad endémica, de modo que se toma como
referencia para el análisis de las recientes
huelgas, el lapso de tiempo que va de 1890 a
1903.
La metodología seguida es la habitual en
los Informes del Instituto: la información
directa en los lugares de trabajo y de residencia, a través de entrevistas con obreros y
54
Eduardo SANZ Y ESCARTÍN, Rafael SALILLAS Y PANZAy Julio PUYOL Y ALONSO, Informe referente a las minas
de Vizcaya, Madrid: IRS. 1904. Sanz y Escartín, Conde
de Lizárraga, académico de Ciencias Morales y Políticas,
sería el tercer y último Presidente del Instituto, Rafael
Salillas fue reputado criminalista de fama internacional y
Julio Puyol, académico de Historia y de Ciencias Morales y Políticas, fue secretario del Instituto.
NO
patronos, y las entrevistas con las distintas
autoridades de la zona. A lo cual se añade
toda la información documental de la que se
puede hacer acopio –estadísticas de salarios,
de horas de trabajo, de precios de artículos de
primera necesidad, variaciones de estos factores a lo largo del período estudiado, número
de asociaciones obreras y de participantes en
las mismas, etc.–, y la que se obtiene a través
de una encuesta aplicada a los patronos55 .
Todo esto se recoge en la Parte primera del
Informe.
Pero, sin duda, el mayor interés de este
Informe reside en la Segunda parte del mismo –constituida por las Apreciaciones de
Rafael Salillas y, por separado, las de Sanz y
Escartín, a partir de los materiales incorporados en la Parte primera–, que constituye
un análisis estricto y riguroso de los datos.
Comienza Salillas haciendo mención expresa
de las condiciones en las que se basa su objetividad de juicio y su no implicación personal
en los intereses de las partes: «Vistos los
documentos que le fueron facilitados a la
comisión y formado juicio, que lo estima exen-
55
En un artículo titulado «Notas sobre el Instituto de
reformas Sociales y las tres historias de la sociología
española», REIS, n1 86, 1999, Juan ZARCO, después de
referirse a este Informe y a su metodología, concluye:
«Así, pues, la observación directa sobre el terreno, las
entrevistas a los protagonistas, la implementación de un
cuestionario y el análisis de datos secundarios nos parecen elementos suficientes para atribuir a estas investigaciones carácter sociológico». Sin embargo, receloso tal
vez por las críticas que pueda recibir a causa de tan atrevidas –y atinadas– conclusiones, añade: «cabe cuestionarse esta última afirmación y preguntarse si es posible
sostener que estos hombres (...) tenían espíritu sociológico, además del claro talante reformador» (pág. 146).
Conviene tener presente que una ciencia se especifica
por su objeto formal. Esto es, por la perspectiva desde la
cual se contempla su objeto material y por el método de
estudio aplicado- y que en ningún caso hay que confundir el método con las técnicas de recogida de datos. Por
otra parte, cuando un tema social se considera desde la
perspectiva sociológica, no cambiará el carácter sociológico de los conocimientos que se acuñen, el uso posterior
al que se destinen, ya sea la reforma social o la docencia
universitaria.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
75
ESTUDIOS
to de preocupaciones de escuela, de clases e
intereses, se conceptúa en adecuada disposición para emitir dictamen, según su leal
saber y entender»56. El punto de partida del
análisis de Salillas consiste en la elaboración
de una tipología de las huelgas estudiadas,
según las motivaciones de los actores. Se
refiere a las motivaciones que laten por debajo de las conductas, y que él considera como
causa predisponente, distinguiéndola de los
acontecimientos que ponen en marcha la
huelga en un momento determinado, a los
que atribuye la condición de causa ocasional.
Su tipología distingue cuatro tipos de huelgas: 1. Huelgas de aspiración, que tienen
motivaciones de marcado carácter fisiológico
–insuficiencia de los salarios, excesiva duración de la jornada, etc.–; 2. Huelgas de imposición, que rechazan la imposición del poder
de los empresarios sobre los trabajadores; 3.
Huelgas políticas, como rebelión frente a las
medidas gubernativas y, por último, 4. Huelgas libertarias, que recaban la independencia
económica y la libertad para vivir de los trabajadores –libertad para comprar, libertad
para elegir vivienda, etc.–. En todo caso, se
trata de una tipología construida a partir de
los datos empíricos, y ofrece, en consecuencia,
tipos reales y no ideales.
A la luz de esa tipología analiza Salillas los
diferentes enfrentamientos laborales acaecidos en Vizcaya entre 1890 y 1903, distinguiendo entre conflictos mineros y conflictos
industriales, y mostrando las peculiaridades
de cada uno de esos colectivos, en cuanto a
sus motivaciones huelguísticas y sus conductas. Igualmente estudia el comportamiento
diferencial de los patronos y de los trabajado-
56 Esta Segunda parte fue publicada en el número
20, año 1967, de la Revista de Trabajo, págs. 171-296,
bajo el título Informe referente a las minas de Vizcaya,
Apreciaciones de D. Rafael Salillas y de D. Eduardo Sanz
y Escartín. No por casualidad este Informe apareció en el
volumen monográfico que el Ministerio de Trabajo dedicó a rendir homenaje a Salvador Lissarrague Novoa,
Catedrático de Filosofía Social e Inspector de Trabajo,
con motivo de su fallecimiento.
76
res, en función de que sean fijos o ambulantes, caso frecuente entre los mineros, si bien
han ido disminuyendo en proporción los
mineros ambulantes dentro del lapso de
tiempo considerado. La menor asociatividad
de los mineros ambulantes permite explicar
algunos de los rasgos diferenciales entre la
zona industrial y la zona minera. No tratamos de reproducir aquí el análisis que lleva a
cabo Salillas, sino llamar la atención sobre el
hecho de que se trata de un análisis multivariable, mediante el cual se intenta ponderar el
peso de cada variable, en las conductas de las
partes, al mismo tiempo que se explican las
diferencias entre la industria y la minería, y
en ambas, en una consideración diacrónica,
en función de los procesos tecnológicos, económicos y urbanísticos.
Las Apreciaciones de Sanz y Escartín, de
mucha menor extensión, se basan en la distinción entre causas aparentes y causas reales de las huelgas y tienen las virtudes de su
sencillez y claridad, junto a un escueto despliegue analítico. Una nueva prueba de objetividad del Instituto consiste en que se adjuntan, como partes del mismo Informe, ambas
Apreciaciones y las conclusiones a que cada
una de ellas conduce, siendo próximas, aunque no absolutamente coincidentes en sus
puntos de vista.
Sin pretensiones de ser exhaustivos, no
sería lícito eludir aquí la mención de los estudios monográficos sobre las emigraciones y
sobre las viviendas y los barrios obreros. Por
lo que se refiere a las primeras, el interés del
Instituto en este tema comienza con el envío
de Pedro Sangro y Ros de Olano al I Congreso
Iberoamericano de Emigración, con el encargo de informar sobre los nuevos planteamientos de estudio y de tratamiento de los problemas que de la emigración se derivan57. La pri-
57
Pedro SANGRO Y ROS DE OLANO, Primer Congreso
Nacional de Emigración. Memoria acerca de los trabajos
del Congreso, presentada al Instituto de Reformas Sociales, Madrid: IRS, 1909.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
mera guerra mundial produce efectos diversos sobre la industria nacional, variables
según industrias y según las regiones, pues
mientras en unos casos se produce desabastecimiento de materias primas y reducción de
los pedidos, en otros, se observa una activación de la actividad económica. En cualquier
caso, todo ello da lugar a movimientos de la
población trabajadora, que se recogen en
diversos informes, sobre la base de monografías elaboradas en las provincias, por los delegados de estadística58.
Si bien es cierto que el Instituto llevó a
cabo estudios monográficos sobre una gran
variedad de materias59, está por hacer una
labor desapasionada de sus aportaciones
científicas al conocimiento de la realidad
española de su tiempo. También queda por
hacer el estudio de sus efectos estimulantes y
fructificadores sobre otras instituciones y
sobre autores independientes.
Consideramos de especial interés el estudio monográfico de las aportaciones del Instituto a determinados temas, como el de la ciudad moderna, los barrios obreros y las viviendas obreras, de los que ya se ocupó la Comisión de Reformas sociales60 y que aparecen
tratados de manera dispersa en diferentes
Informes del Instituto. Es aconsejable no
olvidar que ya en 1856, había publicado Ildefonso Cerdá su Monografía estadística de la
clase obrera de Barcelona, en 185661, que es
58 Información sobre emigración española a los países de Europa durante la guerra, Madrid: IRS, 1919;
Constancio BERNALDO DE QUIRÓS, La emigración obrera
en España después de la guerra, Madrid: IRS, 1920.
59 P ALACIO MORENA, Op. cit., págs. 281 y sigs. proporciona interesante información sobre monografías
realizadas por el Instituto, en cuyo estudio no entramos
aquí.
60 Sobre este tema puede verse, Antonio BUJ Y BUJ,
«La cuestión urbana en los informes de la Comisión de
Reformas Sociales», SCRIPTA VETERA, edición electrónica de trabajos publicados sobre geografía y ciencias
sociales (www.ub.es/geocrit/sv-32.htm).
61 Ildefonso CERDÁ, Monografía estadística de la clase obrera de Barcelona, en 1856, reeditada después con
mucho más que un conjunto de datos estadísticos y que le sirvió de base para establecer
cómo tenían que ser las viviendas y ordenarse los barrios para responder adecuadamente
a las necesidades de la vida personal y familiar y de las relaciones sociales y los servicios
de la vecindad.
Dentro del estricto plano de la sociología
está el estudio de Posada, La ciudad moderna, 191562; y son abundantes los estudios
sobre desviación social dentro de la ciudad,
cuyo contenido sociológico no conviene desdeñar sin haberlos leído. Por ejemplo, los de
Bernaldo de Quirós y Llanas Aguilaniedo,
sobre La mala vida en Madrid. Estudio psicosociológico63; Salillas, El delincuente español:
El hampa64; Concepción Arenal, El pauperismo65. Igualmente existen numerosos estudios
sobre higiene pública y municipal y sobre las
condiciones de salubridad del proletariado
industrial66.
su Teoría general de la urbanización y aplicación de sus
principios y doctrinas a la reforma y ensanche de Barcelona (1868), Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, edición facsímil, 1968.
62 Adolfo G. POSADA, La ciudad moderna, discurso
de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, 1915.
63 C. BERNALDO DE Q UIRÓS y J.M. LLANAS AGUILANIEDO,
La mala vida en Madrid. Estudio psico-sociológico,
Madrid: B. Rodríguez Serra, Editor, 1901. Existe una edición reciente: Huesca: Instituto de Estudios Alto-Aragoneses, Zaragoza: Egido Editorial, 1997. Esta obra pertenece al mismo estilo y temática que el clásico de Henry
M AYHEW, Those That Will Not Work (1862), cuarto volumen de London Labor and the London Poor. Puede verse la selección realizada por Peter Quennell, con el título London’s Underworld, London: Spring Books, 7ª edición, 1969.
64 Rafael SALILLAS Y PANZANO, El delincuente español:
Hampa, Madrid: Victoriano Suárez, 1898. Pocos años
después publicará otro libro, algunas de cuyas categorías empleará en el análisis de las motivaciones de las
huelgas mineras: La teoría básica (biosociología),
Madrid: Victoriano Suárez, 1901.
65 Concepción ARENAL, El pauperismo, Madrid: Victoriano Suárez, 1897.
66 Véase especialmente José María L ÓPEZ PIÑERO y
otros, Medicina y sociedad en la España del siglo XIX,
Madrid: Sociedad de estudios y Publicaciones, 1964.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
77
ESTUDIOS
9. LA SOCIEDAD ESPAÑOLA Y LOS
TEMAS TRATADOS POR EL
INSTITUTO DE REFORMAS
SOCIALES
Llegados a este punto, la lógica de nuestro
propio planteamiento nos obliga a poner en
relación los estudios realizados por el Instituto de Reformas Sociales con lo problemas que
venía arrastrando, durante casi todo el siglo
XIX la sociedad española.
Lo que, a fin de cuentas, queremos poner
de manifiesto, es la estrecha conexión entre
los problemas y los estudios, como una clara
manifestación de que se llevó a cabo –o se
intentó, al menos– y probablemente con bastante éxito, una reflexión crítica de los problemas de la sociedad española, pretendiendo
comprenderlos y proponer soluciones, desde
esa comprensión. No se trata de estudios
asépticos y desimplicados sino que, persiguiendo la objetividad por todos sus medios,
pretenden comprender los problemas –sin
duda, con reviviscencia endopática–, explicarlos adecuadamente, y proponer reformas.
Es un momento –largo momento–, en que la
sociedad española padece problemas profundos y graves y no resulta lícito a sus actores
adoptar ante ellos actitudes de un lejano academicismo. Esto hace que hombres de diferentes orientaciones pero de un común talante, se olviden de sus posibles diferencias, para
colaborar en proyectos comunes –ideales, dirá
Posada–. Pero se trata de una empresa que
ya se había acometido, no mucho tiempo
antes, en otros países europeos. Probablemente en circunstancias más favorables.
Ciertamente, estos comienzos de la sociología empírica en España presentan limitaciones
y defectos, pero conviene no olvidar dos tipos de
factores: unos, que afectan a España en partiIgualmente se puede consultar, Luis URTEAGA, «Miseria,
miasmas y microbios. Las topografías médicas y el estudio
del medio ambiente en el siglo XIX», SCRIPTA VETERA, con
abundante bibliografía sobre topografías médicas de ciudades y pueblos, durante el siglo XIX, como un comienzo
de sociología médica (www.ub.es/geocrit/sv-58.htm).
78
cular, como el escaso desarrollo de las estadísticas oficiales y la falta de bases de datos fiables; otros, de carácter general, como el escaso
desarrollo de las técnicas de investigación, tanto en lo referente a la recogida de datos, como a
su tratamiento y posterior análisis. Esta
segunda limitación es común a la mayor parte
de la investigación empírica europea, hasta el
término de la segunda guerra mundial.
Por lo demás, como hemos intentado mostrar, el Instituto de Reformas Sociales prestó
atención a los problemas más urgentes de la
sociedad española. En primer lugar, el campo, aquejado por problemas endémicos y agitado convulsivamente por conflictos recurrentes. En este sentido, los comienzos de la
sociología española son netamente diferentes
del resto de las sociologías de otros países,
centrados sobre el mundo urbano industrial.
Pero no dejó de lado los problemas de la
naciente industria y de la minería, cuya inconsistencia y precariedad, junto a la doctrina
imperante de no intervención pública, generó
continuos conflictos. Las condiciones de vida
del proletariado, tanto en el trabajo como fuera de él, fueron cuestiones continuamente presentes en los estudios del Instituto. Es evidente que el tema subyacente es el de la conflictividad de la sociedad española que persiste del
pasado y de la nueva sociedad que emerge del
proceso industrializador. Se trata de dos mundos conflictivos, pero independientes entre sí,
y que, en principio, no se encuentran ni se
enfrentan. La conflictividad brota de estructuras sociales y de mentalidades irreductibles,
de modo que la intervención pública llega a
presentarse como la única vía para el encuentro de soluciones viables. Esa fue la razón de la
existencia, primero, de la Comisión de Reformas Sociales, más tarde, del Instituto.
10. LA DESAPARICIÓN DEL INSTITUTO
DE REFORMAS SOCIALES Y SU
LEGADO SOCIOLÓGICO
El Instituto de Reformas Sociales fue creando instituciones que asumieron, poco a
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ENRIQUE MARTÍN LÓPEZ
poco las funciones que, en un principio, desempeñara el Instituto por sí solo: el Instituto
Nacional de Previsión, la Inspección de Trabajo, etc. En los últimos momentos, transferidas la mayoría de sus competencias, el Instituto se va quedando vacío y, finalmente, se
extingue. Es comprensible que un hombre
como Adolfo Posada, que había estado desde
el principio vinculado a sus actividades, se
rebelara contra su desaparición y no quisiera,
pese a que le fue solicitado con insistencia,
incorporarse a ninguna de las nuevas instituciones, surgidas de ese proceso de institucionalización especializada, fruto de una división del trabajo político y administrativo.
Sin embargo, la práctica totalidad del personal técnico, funcionarios de carrera, continuaron realizando labores similares a las
que, desde tiempo atrás, venían realizando
en el Instituto. Sería interesante averiguar si
quienes recibieron la herencia científica –no
sólo sociológica– del Instituto de Reformas
Sociales, fueron los organismos públicos a los
cuales pasó, en mayor o menor medida, con
restricciones, pero también con ampliaciones,
el conjunto de tareas que el Instituto llevaba
a cabo. Aventuramos como hipótesis, por si
alguien tuviera interés en comprobarlo, que
muchas de esas tareas pasaron a las instituciones creadas por el Instituto y que de él se
fueron desgajando: el Instituto Nacional de
Previsión, el Ministerio de Trabajo –tanto en
la Vicesecretaría General de Estudios, como
en el Instituto de Estudios Laborales y de
Seguridad Social y en la Dirección General de
Promoción Social–, en las Escuelas Sociales,
así como también en el Ministerio de Sanidad
y Seguridad Social –en la medida en que recibió competencias procedentes del Ministerio
de Trabajo– y, con independencia de ese proceso, en el Ministerio de Agricultura67. Todo
67 La tradición de los estudios pormenorizados de
problemas sociales como punto de partida para la elaboración de políticas o proyectos legislativos, se continúa en todos esos casos, aunque, sin duda, la estructura
institucional no es tan precisa y unitaria. En todo caso, el
esto excede, con mucho, del propósito inicial
de este estudio, orientado a mostrar la eventual aportación del Instituto de Reformas
Sociales a la naciente sociología empírica
española. Nos daríamos por satisfechos si lo
hasta aquí escrito hiciera, por lo menos, que
algunos sintieran la necesidad de aproximarse –y no sólo mirarla desde lejos– a la obra
científica de una institución considerada
como excepcional en toda la Europa de su
tiempo.
APÉNDICE
Algunas obras presuntamente
sociológicas, publicadas entre
1875 y 1940
1875. PÉREZ PUJOL: La sociología y la fórmula del derecho.
1876. AZCÁRATE: Estudios económicos y
sociales.
1876. AZCÁRATE: Ensayo sobre la historia
del derecho de propiedad.
1884.GONZÁLEZ SERRANO: Sociología
científica.
1887. PIDAL Y MON: El método de la observación en la ciencia social. Le Play y su
escuela.
1889-97. SALES Y FERRÉ: Tratado de Sociología, 4 vols.
1891. AZCÁRATE: Concepto de la sociología.
1891. DORADO: El positivismo en la ciencia
jurídica y social italiana.
1892. AZCÁRATE: Los deberes de la riqueza.
estilo del Informe, creado en la Comisión y perfeccionado en el Instituto de Reformas Sociales se mantiene en
los organismos que proceden de él. Y por lo que a las
materias se refiere, se prolonga una tradición vinculada a
los temas de competencia de tales instituciones: los conflictos de trabajo, la seguridad social como sistema institucional, la sanidad, los gastos farmacéuticos, las profesiones sanitarias, los servicios sociales, los movimientos
migratorios, la promoción profesional, el empleo, los
accidentes de trabajo, etc.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
79
ESTUDIOS
1893. SANTAMARIA DE PAREDES: El
movimiento obrero contemporáneo.
1894. SANZ ESCARTIN: Autoridad política
en sociedades contemporáneas.
1896.ARENAL: La igualdad social y política
y sus relaciones con la libertad.
1910. (*) SANTAMARÍA y otros: Informe
acerca del conflicto obrero-patronal de
Gijón.
1910. (*) GARCÍA CÁCERES: Condiciones
sociales del cultivo del arroz en Valencia.
1912. SALES FERRÉ: Sociología general.
1896. SANTAMARIA DE PAREDES: Concepto del organismo social.
1913. BERNALDO DE QUIRÓS: Bandolerismo en la Baja Andalucía
1897. ARENAL: El pauperismo.
1914. (*) GONZÁLEZ CASTRO: El trabajo de
la mujer en la industria.
1898. SALILLAS: El delincuente español: El
hampa.
1898. COSTA: El colectivismo agrario.
1899. GINER: Estudios y fragmentos sobre la
teoría de la persona social.
1915. POSADA: La ciudad moderna.
1917. (*) GONZÁLEZ CASTRO: El trabajo de
la infancia en España.
1917. BUYLLA: La reforma social en España.
1901. SALILLAS: La teoría básica (biosociología).
1919. (*) BERNALDO DE QUIRÓS: Espartaquismo agrario.
1901. BERNALDO DE QUIRÓS y LLANAS:
La mala vida en Madrid.
1920. (*) BERNALDO DE QUIRÓS: La emigración obrera en España después de la
guerra.
1901-02. COSTA: Oligarquía y caciquismo
1902. POSADA: Sociología contemporánea.
1902. SALILLAS: La trata de blancas.
1903. BERNALDO DE QUIRÓS: Alcoholismo.
1904. (*) BUYLLA y ALEGRE: Miseria y conciencia del campesino castellano.
1904. (*) SALILLAS, SAINZ Y ESCARTIN,
PUYOL: Informe referente a las minas de
Vizcaya.
1921. SASTRE: La esclavitud moderna.
1921. ORTEGA: España invertebrada.
1923. ORTEGA: El tema de nuestro tiempo.
1926. AZNAR: La familia como institución
básica de la sociedad.
1929. (*) DIAZ MORAL: Historia de las agitaciones campesinas andaluzas.
1929. POSADA: Principios de Sociología. 2ª
edición, muy ampliada.
1906. AZNAR: Catolicismo social en España.
1930. AZNAR: Despoblación y colonización.
1906. SASTRE: Las huelgas en Barcelona y
sus resultados en 1905 y 1906.
1930. ORTEGA: La rebelión de las masas.
1907. (*) PUYOL: Informe acerca de la fábrica y los obreros de Mieres.
1931. AZNAR: Promedios diferenciales de
natalidad, mortalidad y reproductividad
por grupos sociales en España.
1907. SALES Y FERRÉ: Nuevos fundamentos de la moral.
1932. SANGRO Y ROS DE OLANO: Opinión
pública y masa neutra.
1908. POSADA: Principios de sociología.
1940. ORTEGA: Ideas y creencias.
1908. SALILLAS: El tatuaje y su evolución
histórica.
1910. SALES Y FERRÉ: Problemas sociales.
1910. (*) MARVÁ: El trabajo en las minas.
80
Las obras señaladas (*) son publicaciones
del Instituto de Reformas Sociales o realizadas con materiales procedentes del mismo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
El Reformismo Social en los
orígenes del Derecho del Trabajo
ALFREDO MONTOYA MELGAR *
«En la historia no hay solución de continuidad; la vida es una perpetua transición entre la realidad
y el ideal; y por esto la misión delicada del político consiste en discernir en los hechos lo que hay que
suprimir y lo que hay que reformar, y en hacer encarnar en la parte sana de los mismos los nuevos
principios que han de presidir el desarrollo de la sociedad; obra de arte cuyas dificultades se muestran
constantemente en la práctica, en la que son causa de casi todos los errores, contrariedades y
perturbaciones a que conduce así el empirismo conservador como el idealismo revolucionario».
G. de AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social,
Madrid, 1881, págs.139 y 140.
1. LAS REFORMAS POSIBLES FRENTE
A LA UTOPÍA REVOLUCIONARIA Y
AL INDIVIDUALISMO LIBERAL
1.1. Cuestión social, reformas sociales,
legislación del trabajo
L
a legislación laboral, logro quizá el
más importante y duradero de las
reformas sociales iniciadas en el último cuarto del siglo XIX, es, ella misma así
como esas reformas en su conjunto, una respuesta a la «cuestión social» planteada a consecuencia de los profundos cambios determinados por la doble revolución político-ideológica e industrial del siglo precedente. Ciertamente, los problemas de distribución del
poder y la riqueza, y por tanto los problemas
sociales, acompañan a la humanidad en todas
las épocas; o cuando menos, «en estos nues-
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense.
tros detestables siglos», tan distintos de
aquellos añorados «a quien los antiguos
pusieron nombre de dorados»1. Sin embargo,
la toma de conciencia de la existencia de un
problema o cuestión social alcanza en la
segunda mitad del siglo XIX una hondura y
extensión hasta entonces inéditas. Si la abolición del sistema electoral censitario y el reconocimiento del sufragio universal (Constitución de 1869) supusieron la incorporación
1 M. DE CERVANTES S AAVEDRA: El Ingenioso Hidalgo
Don Quijote de la Mancha, ed. M. de Riquer, Ed. Planeta, Barcelona, 1962, págs. 113 y 114. Cervantes pone en boca de Don Quijote los lugares comunes sobre
la utopía comunista cifrada en la Edad de Oro de los
antiguos: «los que en ella vivían ignoraban estas dos palabras de tuyo y mío. Eran en aquella santa edad todas
las cosas comunes; a nadie le era necesario para alcanzar su ordinario sustento tomar otro trabajo que alzar la
mano y alcanzarle de las robustas encinas (…) Todo era
paz entonces, todo amistad, todo concordia (…) No había la fraude, el engaño ni la malicia mezclándose con
la verdad y llaneza…».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
81
ESTUDIOS
del proletariado a la sociedad política, esa
igualdad política no impidió el mantenimiento de graves desigualdades reales2, tanto en
el orden cívico general («consumos»; «quintas»; problema de las «subsistencias», necesidad de enseñanza gratuita para pobres y de
beneficencia para enfermos y desvalidos, etc.)
como en el específico orden laboral (condiciones laborales ínfimas, reivindicación del
derecho de asociación, etc.). La gravedad de
estas situaciones unida a los movimientos
radicales, tanto obreros como políticos, dirigidos a un cambio social revolucionario, llevaron a políticos e intelectuales burgueses de
diversas tendencias (liberales, republicanos,
católicos sociales o conservadores reformistas), a plantearse la necesidad de prestar
atención a la cuestión social y buscar sus
posibles remedios.
1.2. Razones de las reformas sociales
Las medidas de reforma, cuyo contenido
alcanzó a los temas clásicos de la legislación
laboral, venían impulsadas por «profundas
fuerzas sociales»3: tanto por la acción asociada de los obreros («los trabajadores manuales
son los que a toda hora denuncian los excesos
del capital»4) como por la acción del «elemento intelectual»5 que, hondamente preocupado
por la cuestión social, fue el verdadero introductor, en sus distintas ramas ideológicas,
del pensamiento reformista. Un destacado
2 Como escribía A. POSADA: Socialismo y reforma social, Est. Tipográfico de Ricardo Fé, Madrid, 1904, pág.
121, «no basta declarar al pobre poseedor teórico de
los derechos políticos y civiles: hay que llevar hasta él el
minimum de los elementos de vida material».
3 La expresión, referida al proceso de diferenciación
y autonomía del Derecho del Trabajo, en M. ALONSO
OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, 6ª ed., Civitas, Madrid, pág. 45.
4 A. Á LVAREZ B UYLLA : La protección del obrero
(Acción social y acción política), Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1910, pág. 21.
5 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero …, cit.,
pág. 23.
82
reformador –el Catedrático de Economía y
Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo D. Adolfo Álvarez Buylla– llegaba incluso
a anteponer, como motores de las reformas
sociales, a los «hombres de ciencia» sobre «las
reivindicaciones de las masas populares»,
citando como ejemplo ilustrativo la dedicación que a las materias sociales venía consagrando en sus actividades la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas6. En el ideario
de la burguesía reformista ocupa, en efecto,
un lugar central el concepto de «deber social»,
que otro eminente reformador, D. Adolfo
Posada, Profesor de Derecho Político de la
misma Universidad, definía, en los albores
mismos del Instituto de Reformas Sociales,
como «la reacción de la conciencia individual
y colectiva de los hombres, bajo el influjo de
los estimulantes que entraña la contemplación del sufrimiento, del dolor físico y moral»;
reacción o inspiración que a su juicio dominaba «con gran fuerza, sobre todo, en las clases
intelectuales de los países cultos, y a veces en
las mismas clases ricas»7. Bien es cierto que
ese convencimiento moral venía reforzado
por el temor que inspiraban a las clases establecidas los movimientos y agitaciones sociales de la época; la propia E. de M. del Real
Decreto de 5 de diciembre de 1883, creador de
6
A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, Discurso leído en su recepción pública en la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas el día 25 de
marzo de 1917, Imprenta Clásica Española, Madrid,
1917, págs. 15 y ss., citaba, como prueba de su afirmación de que la Academia era «el genuino hogar intelectual de la Reforma social en España», los numerosos discursos leídos en recepciones o sesiones académicas por
personalidades como Linares Rivas, Santamaría de Paredes, Figueroa, Piernas, Ugarte, Azcárate, Moreno Nieto o Perier.
7 A. P OSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
114. El «deber social» no conducía, en la concepción del
autor, al igualitarismo mecánico de muchos colectivistas: «hay ricos y hay pobres; hay fuertes y sanos, y hay
débiles y enfermos; hay sabios y quienes no lo son; pero
¡cuidado! Lo que no debe haber es explotadores y
explotados; amos y siervos; dignos é indignos; gentes
destinadas a gozar, y gentes destnadas a sufrir…» (op.
cit., pág. 120).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
la Comisión de Reformas Sociales y antecedente notorio del Instituto de cuyo centenario
celebramos el centenario, se hace eco indisimulado de ese miedo. Las primeras palabras
de esa justificación, firmada por D. Segismundo Moret, Ministro de la Gobernación del
Gobierno liberal de Posada Herrera, son para
explicar la desatención del poder público
hacia las «cuestiones llamadas sociales», y
reconocer los peligros de esa actitud para la
«paz pública». Para conjurar esos riesgos
–sigue el citado preámbulo del Real Decreto
de 1883–, el Gobierno debe realizar las «obras
de paz y de concordia» que le competen a
favor de las «clases menesterosas», y debe
realizar «el estudio de las necesidades sociales», analizando «las causas que engendran
los conflictos del porvenir», en los que se avizoran «sangrientas represalias» y «dolorosas
sorpresas». Ante la situación social –continúa
la E. de M.– «siente el capital inquietudes justificadas por hondas y continuas perturbaciones», de tal manera que «habría motivo para
temer que las corrientes, hasta ahora pacíficas, por donde va encauzándose este movimiento torcieran su rumbo de suerte que los
males conocidos se agravasen con todos aquellos otros a que da origen la violencia, e hicieran así precaria la paz y las relaciones entre
los dos grandes factores de la producción: el
trabajo y el capital»8.
La misma doble finalidad –reparar la
injusticia y conseguir la paz social– reaparece
en la meditada E. de M. del frustrado Proyecto de Ley creando el Instituto del Trabajo9,
antecedente inmediato del de Reformas
Sociales, y presentado por el Ministro de
Agricultura D. José Canalejas y Méndez. La
preocupación por «el llamado problema
8
Sobre el que hemos llamado «lenguaje del miedo» de nuestra primera legislación social, y del que el
texto transcrito constituye un expresivo ejemplo, vid. A.
MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), Civitas, Madrid, 1992,
págs. 51 y ss.
9 Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones,
núm. 9, 12 de abril de 1902.
social», en «su doble aspecto jurídico y económico» aparece ya en las primeras líneas de
ese texto, que aluden al panorama de huelgas
y «pavorosa agitación agraria» de la época,
muestra de «los muchos vestigios de guerra
que aún rigen las relaciones entre el capital y
el trabajo». De otro lado, y en palabras preocupadas del propio estadista, era «un hecho
innegable que el socialismo evoluciona
ganando influencia sobre Parlamentos y
Gobiernos»10. Lo que hemos llamado en otro
lugar «el lenguaje del miedo» de la primera
legislación laboral española11 se hace patente
en estos textos emanados de los poderes
públicos. Pero junto al temor hacia las perturbaciones sociales, inspiran a las reformas
valores morales y ciudadanos: la justicia, la
equidad, «el concepto superior de la solidaridad humana», y «la democracia, consagrada
al fin como condición y forma definitiva del
Estado»; valores explícitos en el elaborado
preámbulo del citado proyecto de creación del
Instituto del Trabajo.
Al reformismo social, denostado por tantos
en sus orígenes no faltos de contradicciones,
debe sin embargo su nacimiento la legislación
laboral que, con el tiempo, había de organizarse científicamente como disciplina jurídica propia: el Derecho del Trabajo12 y, próximo
a él y durante mucho tiempo en él integrado,
el Derecho de la Seguridad Social. Una legislación emergente que, ciertamente, a principios del siglo XX se podía tildar de prácticamente inoperante, a la vista de la escasa y a
10
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el erudito Discurso preliminar que sirvió de introducción al estudio de A. BUYLLA, A. POSADA y L. M OROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, completado con
una Memoria acerca de los Institutos del Trabajo en el
extranjero elaborada por J. UÑA Y SARTHOU, Madrid, Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fé, 1902 (existe
edición facsimil del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid, 1986), pág. xv.
11 Vid. nota 8.
12 Cfr. el clásico análisis sobre el Derecho del Trabajo como «disciplina especial» contenido en el Capítulo
preliminar de libro de M. ALONSO OLEA: Introducción al
Derecho del Trabajo, cit.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
83
ESTUDIOS
veces nula aplicación de las primeras leyes
del trabajo13, pero que el tiempo y la persistente acción de los poderes públicos habían de
consolidar de modo definitivo a partir del primer cuarto del siglo XX, llegando a constituir
lo que se ha considerado como la máxima
innovación del Derecho contemporáneo14.
Esa conexión íntima entre ideario reformador y legislación laboral aparece con claridad en no pocos documentos de la época; tal
es el caso del Informe elaborado por la Facultad de Derecho de la Universidad Central de
Madrid (nuestra actual Universidad Complutense), en respuesta al Cuestionario planteado por la Comisión de Reformas Sociales15.
En ese dictamen, fechado el 30 de junio de
1885, comienza advirtiéndose prudentemente que la cuestión social no es «primaria y fundamentalmente una cuestión jurídica», sino
«esencialmente económica». Pero, aun siendo
así, se reconoce que también desde la esfera
jurídica «puede contribuirse a normalizar las
relaciones sociales». En concreto, la acción
del Derecho (y del Estado) hacia los trabajadores presenta numerosos ámbitos de actuación: reconocidos ya los derechos políticos a
los obreros, el dictamen de la Facultad de
Derecho enumera las materias en que considera precisa la intervención legislativa,
correspondientes a contenidos típicos de lo
que luego sería el Derecho del Trabajo y de la
13
Como reconocía la E. de M. del RD de 5 de
diciembre de 1883. En el mismo sentido, y años más tarde, E. DATO E IRADIER: «Significado y representación de
las leyes protectoras del trabajo», en Rev. Gral. de Legisl.
y Jurispr., tomo 114, 1909, pág. 23.
14 Como dijo A. D’O RS: Prelección jubilar, leída en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago el
día 12 de abril de 1985, reiterando conceptos expuestos
ya en su Memoria de oposiciones a Cátedra publicada
en 1943, el «rumbo del porvenir» era «la regeneración
del Derecho Civil por el nuevo Derecho laboral»; «el
centro del Derecho del futuro está en las relaciones de
trabajo» (págs. 27 y 28).
15 REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita,
cit., págs. 3 y ss. Precisamente fue en el «Paraninfo viejo
de la Universidad Central» donde se celebraron las
sesiones de la Información oral a la Comisión.
84
Seguridad Social: «libertad de los trabajadores para asociarse y defender sus intereses»,
reforma del proceso para que «los trámites de
la justicia sean rápidos, eficaces y fácilmente
utilizables por las clases…más necesitadas»,
«consagración de la libertad de trabajo», creación de «jurados mixtos de capitalistas y obreros» para solucionar sus conflictos, «reglamentación del trabajo en lo que concierne a la
seguridad y a la higiene del obrero, y a la ocupación de las mujeres y de los niños en la
industria», «acción oficial (para) atender al
obrero enfermo, viejo, inutilizado o falto de
trabajo», etc., etc. Al final, pues, la que se presentaba como cuestión ante todo económica
recibía la propuesta de remedios eminentemente jurídicos.
Esta misma actitud se refleja en el preámbulo del RD de 23 de abril de 1903, por el que
se creó el Instituto de Reformas Sociales, en
el que el Presidente del Consejo de Ministros,
D. Francisco Silvela, se mostraba también
partidario de las reformas paulatinas a través de las leyes del trabajo al proponer «desarrollar gradual y sistemáticamente nuestra legislación laboral».
Los propulsores de la reforma social eran
conscientes, en efecto, de que ésta había de
ser sobre todo reforma de la regulación de las
relaciones laborales. Esta reforma se dirigió
en lugar muy destacado a suplir la escasa
atención del Código Civil –«con sus miserables y censurables artículos» sobre la materia 16 – al contrato de servicios personales,
16
La expresión en A. POSADA: Socialismo y reforma
social, cit., pág. 130, postulando «que el contrato de trabajo se regule jurídicamente», toda vez que «ni el Código Civil … ni los individualistas introducen con eficacia
positiva la acción protectora del derecho, en las complejas y múltiples relaciones que el contrato de trabajo
entraña». «Los llamados juristas –continuaba (pág. 135)–
apenas suelen ocuparse de él: hasta es dudoso que los
Códigos civiles traten del mismo; no lo citan, aunque
hablen del arrendamiento de servicios, que no es quizá
el mismo contrato de trabajo, acerca del cual además se
legisla, de ordinario, fuera de la legislación propiamente
civil». Más aún (pág. 139): «no se ha llegado a encontrar
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
regulando de modo completo el nuevo contrato de trabajo. Con gran penetración, una vez
más, Canalejas sintetizaba las carencias del
código en la materia: «El número de las horas
del servicio, la exigencia de que el pacto sea
formalizado por escrito, la forma del pago del
salario, la prohibición a renunciar a determinadas acciones por parte del obrero en caso de
accidente y el procedimiento libre de trabas
costosas y emplazamientos dilatorios que
impidan hacer efectivas las responsabilidades del patrono; tantas disposiciones, en fin,
como la equidad aconseja, fueron olvidadas
en nuestro Código»17; el cual prosigue la tradición de incluir los servicios personales en
figuras acuñadas en el Derecho romano
(arrendamientos, compraventa), con ignorancia de que «hay una relación especial jurídica
humana entre el empresario y el obrero»,
basada en un esfuerzo inseparable de la propia persona del trabajador; y ello, pese a que
«doctos economistas …siguen hablando del
mercado de trabajo»18.
En un principio, quienes se ocupan del
estudio de la cuestión social no muestran preferencia por instrumentos normativos determinados; lo que les importa es que las reformas se produzcan, sea cual sea su vehículo
regulador. Abordándose directamente el pro-
el derecho propio para regular imparcial y equitativamente…las relaciones que entraña lo que en derecho
civil se llama contrato de arrendamiento de obras y servicios…». Obviamente, ese «derecho propio» que el
autor reclamaba perentoriamente había de ser el nuevo
Derecho del Trabajo.
17
A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
132, trazaba también un amplio elenco de materias que
había de regular la ordenación del contrato de trabajo:
jornada máxima, descanso semanal, salario mínimo, respeto de los pactos, establecimiento de arbitrajes, seguridad e higiene en el trabajo, indemnizaciones por accidentes, regulación especial del trabajo de mujeres y
niños, seguros, retiros y pensiones.
18 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., págs. CXVII y ss.
Del «mercado de trabajo», por cierto, seguían hablando
los economistas en los albores del siglo XX y lo siguen (o
seguimos) haciendo, economistas y no economistas,
cien años más tarde.
blema de la técnica legislativa en materia
laboral, se exponen, como igualmente viables, la alternativa de regular el contrato de
trabajo «en el Código (civil) ó en una ley especial civil»19; opción a la que se añade una tercera más innovadora, en la que apunta una
legislación laboral distinta de la civil, centrada en «la ley orgánica del contrato de trabajo»20.
Una encomiable actitud de realismo y
modestia al acometer la obra de reforma
social se refleja en la concepción del propio
legislador (o «prelegislador») sobre la técnica
de la legislación laboral. El frustrado proyecto de Canalejas para crear un Instituto del
Trabajo es consciente de que «dos caminos se
ofrecen para regular el orden jurídico de las
relaciones del trabajo y la condición de los
obreros»: elaborar un código unitario e integral, o «proceder por serie sistemática de
reformas parciales…partes de un sistema de
medidas»; este segundo procedimiento,
menos ambicioso pero más viable, es el que
merece la preferencia de Canalejas, coincidente con la de los encargados de preparar el
diseño del futuro Instituto del Trabajo. Éstos,
en efecto, se preguntaban «si se debe continuar haciendo leyes sueltas, ó bien acometer
la redacción de una especie de Código Industrial, tipo austríaco ó alemán, ó simplemente
una ley sobre el Contrato de trabajo que comprendiese refundidas las leyes de Dato y lo
que aún falta por regular en dicho contrato,
dejando otros puntos para leyes especiales», y
respondían inclinándose hacia la última posibilidad21. Y, en efecto, ése fue el camino que
había de seguir históricamente nuestro (y no
sólo el nuestro) Derecho del Trabajo, cuyo
edificio legislativo nunca ha adoptado la for-
19
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX. Las
opciones aparecen también en A. POSADA: Socialismo y
reforma social, cit., pág. 132: «…un código, una ley ó
una serie de leyes, reguladoras del contrato de trabajo».
20
J. CANALEJAS Y M ÉNDEZ: op. cit., pág. CXV.
21 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del
Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
pág. 11.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
85
ESTUDIOS
ma acabada de un verdadero código, por más
que en alguna ocasión se lo haya propuesto el
legislador22.
Aspecto reiteradamente invocado por el
pensamiento reformista en su abordaje de la
cuestión social fue el de la actitud que debía
adoptar el Estado, no ya como poder público
sujeto del intervencionismo social y, básicamente, como legislador, sino como patrono o
empresario. «El Estado –escribe Canalejas23–, aunque lentamente, va ya convenciéndose de que a él le corresponde practicar lo
que aconseja». El Estado «debe ser el primero
que reglamente su contrato de trabajo en las
industrias y servicios que le competen; el primero que acepte soluciones arbitrales para
las discordias; el primero que defienda contra
el infortunio prematuro o la vejez prolongada
a sus obreros; (…) el Estado, en fin, puede
mejor que patrono alguno promover, para
estudiarlas y difundirlas, experiencias que
constituyan tanteos acerca de la posibilidad y
la eficacia de reformas en los métodos de trabajo y remuneración del mismo…»24.
1.3. El reformismo social y la crítica del
laissez-faire y de las utopías
colectivistas
Directamente frente al radical individualismo liberal imperante, acogido en su aspec-
22 En efecto, el Código del Trabajo de 1926 fue más
que un verdadero código sistemático y completo la yuxtaposición de las regulaciones de varias instituciones
específicas. En tiempos actuales, el vigente Estatuto de
los Trabajadores (texto refundido de 1995), prevé en su
Disp. adicional 8ª (3ª en el texto originario de 1980) que
«el Gobierno…recogerá en un texto único denominado
Código de Trabajo las distintas leyes orgánicas y ordinarias que, junto con la presente, regulan las materias laborales…», etc. Como es bien sabido, aun contando esa
disposición con cerca de un cuarto de siglo de existencia, sigue pendiente de cumplimiento.
23 J. CANALEJAS Y M ÉNDEZ: op. cit., pág. XIV.
24
Cfr. sobre la teorización del «Estado patrono
modelo», A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las
leyes laborales de España (1873-1978), cit., págs. 72 a 76.
86
to jurídico en el Código Civil, («lo que hay en
el fondo del problema social es una protesta
contra el individualismo dominante», escribió
D. Gumersindo de Azcárate, una de las más
representativas figuras, si no la que más, del
reformismo social español25), pero también
frente a la entusiasta y simplificada radicalidad de las propuestas revolucionarias, tanto
de signo socialista como anarquista, que se
encaran con la «cuestión social», se va elaborando entre nosotros, a finales del XIX y
comienzos del XX, una teorización armonicista sobre el conflicto social, que hace de la idea
de reforma gradual y pacífica su principal
instrumento propugnando «la composición
entre la tradición y el progreso»26, y que se
propone hacer evolucionar al Derecho civil
desde «el período individualista» hasta «el
período de la sociabilidad» 27 . Ese ideario
reformista, sin dejar de reconocer el valor de
la libertad en las relaciones políticas, económicas y sociales, se aparta decididamente del
dogma individualista del laissez faire, basado
en la creencia en unas inexorables leyes naturales de la economía28 y en un ajuste también
25 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, Gras y Cía., Editores, Madrid, 1881,
pág. 63. (La citada obra, como explica el autor en su inicio, constituye «un resúmen del importante y animado
debate que sobre este tema tuvo lugar en el curso de
1877 a 1878 en el Ateneo de Madrid»).
26 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 140.
27
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. CXVI.
28 Una crítica de esas leyes («Busco estas leyes naturales de que siempre se habla y no las encuentro») en G.
DE AZCÁRATE: Estudios económicos y sociales, Librería de
Victoriano Suárez, Madrid, 1876, pág. 217 y ss. «Los
economistas –afirma el autor– olvidan que la base de
todo régimen económico en los pueblos civilizados, son
las leyes hechas por los legisladores (…) y no supuestas
leyes naturales, inmutables, a las cuales es necesario
someterse ciegamente para siempre» (pág. 220). «La
teoría de las leyes naturales –añade– ha alejado toda
noción de un ideal a que pueda aspirarse» (pág. 227). En
fin: «creo, que con razón, se ha censurado a la Economía política oficial que emita como verdades absolutas,
proposiciones que en realidad están desmentidas por los
hechos…» (pág. 230).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
natural de los distintos intereses en presencia; aquel liberalismo extremoso había de
desembocar en la consideración de la intervención del Estado como una perturbación de
las leyes económicas y en la convicción de
que, una vez apartada esa intervención, el
libre juego de la competencia y el mercado
bastaría para concordar los distintos intereses sin necesidad de ninguna actuación
correctora externa 29. En el polo opuesto, y
mientras que en la concepción liberal ortodoxa la política de reformas progresivas quedaba por principio descartada, sencillamente
porque se reputaba innecesaria, las ideas
socialistas no sólo se oponían al dogma liberal
del laissez-faire, cuya ineficacia social era
patente, sino que también consideraban insuficientes y nimias las reformas intervencionistas que comenzaba a proponerse dentro
del sistema político-económico, y postulaban
una transformación radical de la sociedad
dirigida desde el Estado30.
En una sucesión de movimientos pendulares a la que no parece ser ajeno el desenvolvimiento global de la historia de la humanidad,
resulta patente que así como el individualismo liberal supuso una reacción drástica frente a la regulación de la vida social y económica por el Estado durante el Ancien Régime,
las tendencias socialistas fueron a su vez una
reacción exagerada a favor de la intervención
estatal frente al abstencionismo público y a
favor de lo colectivo frente a lo individual. La
«libertad abstracta» y el «liberalismo atomístico» dejaron a la intemperie «ciertos intereses a causa de la destrucción de los antiguos
organismos», y provocaron, como reacción, la
aparición de «proyectos más ó ménos utópicos
de organización social»31. Entre esos extremos –la inmovilidad del laissez-faire y la pro-
29
Estas ideas y su crítica, en G. DE AZCÁRATE: Estudios …, especialmente págs. 166 y ss., y en Resúmen de
un debate sobre el problema social, cit., págs. 159 y ss.
30 G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 180 y 181.
31 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 11.
clamación de la lucha de clases– se movió, con
no pocas dificultades, la tercera vía, a la postre la que había de alcanzar los mejores resultados prácticos, del reformismo social. El
empeño conciliador de esta vía, capaz de acoger lo que de bueno había en el ideario liberal
y en el socialista, fue sustentado con convencida firmeza por un grupo de intelectuales y
políticos, el eje de cuyo pensamiento en la
materia aglutinaba junto a principios de la
moral cristiana y del idealismo ético inspirador de la Institución Libre de Enseñanza, ideas tomadas de los entonces emergentes
«socialistas de cátedra» con las que se intentaban rectificar los excesos de individualismo
liberal. Ese empeño conciliador queda perfectamente reflejado en textos como éste de
Azcárate: «La libertad industrial es cosa
excelente. El libre cambio, la libertad del trabajo y de los contratos han contribuido enormemente a acrecer la producción de la riqueza. Es preciso destruir todas las trabas de la
libertad, si existen todavía; pero al Estado
corresponde intervenir, cuando las manifestaciones del interés individual llegan a estar
en contradicción con la misión humana y civilizadora de la Economía política, produciendo
la opresión y la degradación de las clases inferiores»32. Aunque el citado texto, si se mira
atentamente, parece referirse más que a la
opinión propia del autor a la exposición de la
doctrina de los Katheder-sozialisten, no hay
duda de las coincidencias entre uno y otros; si
acaso, Azcárate propugna un intervencionismo estatal más matizado, distinguiendo
entre «lo que en todo caso y momento toca
hacer al Estado, por corresponder a su misión
esencial y fundamental, de lo que le toca
hacer con carácter transitorio y sólo por razones históricas»33; por otra parte, el que fuera
Profesor de Legislación Comparada de la
Universidad de Madrid y, tras ser separado
de esta función, Profesor en la Institución
Libre de Enseñanza, no dejaba de manifestar
su reticencia frente a la idea central de los
32
33
G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 195 y 196.
Op. cit., pág. 196, nota 1.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
87
ESTUDIOS
socialistas de cátedra, a saber, la identificación de la «cuestión social» con la «cuestión de
la repartición»34. Ello no obstante, Azcárate
no podía dejar de mostrar su conformidad con
la fórmula que pretendía limitar el liberalismo introduciendo en él intervencionismo
público: no la fórmula inviable de regresar al
pasado Antiguo Régimen, no la fórmula del
socialismo radical de subvertir el orden
social, ni tampoco la fórmula del liberalismo
ortodoxo que acababa contentándose con
«vanas palabras»; antes bien la idea de que
«no hay que negar el mal» (como hacían algunas escuelas ante la cuestión social35), sino
que, por el contrario, «vale más estudiarlo
bajo todas sus fases y procurar remediarlo
con reformas sucesivas y racionales».
Frente a la convicción de los anarquistas y
socialistas que en la segunda mitad del siglo
XIX anunciaban la revolución inminente, y
proponían ora la utopía del «comunismo sin
gobierno»36 ora la «supresión del orden esta34 Op. cit., pág. 198, nota 1: «La cuestión de repartición es el problema social bajo el punto de vista económico; pero no todo el problema social, el cual (…) tiene tantos aspectos como órdenes se dan en la vida». En
la misma pág. citada se expone sucintamente el alcance
que la referida «cuestión de repartición» tenía para el
socialismo de cátedra: «Las clases laboriosas quieren
mejorar su suerte y obtener mayor parte de los bienes
creados por el concurso del capital y del trabajo».
35 Negativa de la que se hacía eco el propio AZCÁRATE (op. cit., págs. 278 y 279) cuando defendía la «investigación científica por el camino de la observación y de
la experiencia» para mostrar «la realidad manifiesta de
imperfecciones sociales de nuestro tiempo, cuya existencia se obstinan en negar ciertos científicos sobradamente optimistas y ciertas clases sobrado egoístas».
36 P. KROPOTKIN: La conquista del pan, publicada en
1892 (trad. esp. de Ediciones Júcar, Madrid, 1977), pág.
28. En esa utopía no tenían cabida ni el Estado ni el
Derecho: «la humanidad tiende…a abolir el Estado, esa
personificación de la injusticia»; «el común acuerdo
reemplaza a la ley» (op. cit., pág. 29). Para el Príncipe
anarquista se imponía la desaparición del régimen del
trabajo asalariado, y por ello del derecho al trabajo:
«¡Basta de esas formas ambiguas como el ‘derecho al
trabajo’!» (pág. 23); «el ‘derecho al trabajo’ es el derecho a continuar siempre siendo un esclavo asalariado»
(pág. 24).
88
blecido» y la «abolición del trabajo» 37 , las
reformas pausadas y prudentes son la respuesta que el sistema político-social apresta
frente a la cuestión social para «aplacar los
odios» y «cerrar heridas abiertas» (E. de M.
del RD de 1883, creador de la Comisión de
Reformas Sociales). Claro está, la solución
reformista ha de combatir tanto los postulados colectivistas como los conservadores individualistas38; una vez más, Canalejas sintetiza con acierto el proceso: «como mediadores
en la lucha entre los adeptos del statu quo
individualista y los partidarios de una revolución que dé el triunfo al colectivismo ó al
anarquismo, surgen escuelas y partidos
intermedios, que proclaman la reforma legislativa social»; en una línea de intervencionismo armonicista, se encomienda al Estado «el
deber y la potestad de lograr jurídica y progresivamente que sean más equitativas y
conciliadoras las relaciones contractuales y
económicas entre los distintos factores de la
producción»39. El propio Canalejas contrapone la idea reformista, según la cual «no había
otro medio de ‘desarmar la revolución’ que
conceder por la ley lo que se pretendía por la
fuerza», a la concepción conservadora a cuyo
tenor «la represión sistemática y caso necesario sangrienta de la revolución, conseguirá
37 K. MARX: La ideología alemana (1846), en la antología de M. RUBEL: Páginas escogidas de Marx para una
ética socialista, II, Amorrortu editores, Buenos Aires,
1974, pág. 28: «Llamamos comunismo al movimiento
real que suprime el orden establecido»; «…la revolución
comunista…permite abolir el trabajo» (pág. 29). Y en
contra del reformismo (Alocución, 1850): «los demócratas pequeñoburgueses, lejos de pretender transformar
toda la sociedad en beneficio de los proletarios revolucionarios, aspiran a un cambio de las condiciones sociales que vuelva la sociedad existente lo más soportable y
cómoda posible para ellos» (pág. 52); en fin (Carta a
J.B.Schweitzer, 1865): «la clase obrera es revolucionaria
o no es nada» (pág. 72).
38 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ : Discurso preliminar, cit.,
pág. LVII: «Por carecer de ese sentido de gobierno social,
la escuela individualista adelantó bien poco en el áspero
sendero de las realidades».
39
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ : Discurso preliminar, cit.,
págs. XLIII y CXV.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
exterminar sus gérmenes» 40. En fin, y aun
considerando al socialismo como un «grandioso movimiento», otro insigne reformista,
Posada, rechaza la idea de que el progreso
social sea monopolio de aquella ideología;
antes bien, considera que «los socialismos
teóricos, y los prácticos (…) no son la única
fuerza organizada, ó viva, que mantiene y
empuja la reforma social», pues «fuera del
socialismo…hay una ‘acción social’ fecundísima…(…) que al fin persigue el aniquilamiento de toda opresión y de toda explotación
humanas»41.
1.4. Los difíciles inicios del reformismo
social
1.4.1. Conocimiento frente a ignorancia y
represión
Reconocer el problema social en lugar de
empeñarse en ignorarlo o en reprimir sus
efectos, y, una vez admitido, dedicarse a conocerlo en su realidad, eran las vías por las que
había de discurrir nuestro primer reformismo social, cuyos pasos iniciales discurrieron a
través de lo que se ha llamado el «intervencionismo científico» del Estado42; una actitud
constructiva, razonadora y civilizada, situada en las antípodas de la primera reacción del
poder público frente al asociacionismo obrero,
a saber, la pura actitud de represión con
medidas penales y de orden público. Comentando esas propuestas a favor del estudio de
la cuestión social, Azcárate no podía menos
que mostrar su encendida adhesión: «¡Qué
40
J. C ANALEJAS Y M ÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. CLIV.
41 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., págs.
6 y 7.
42 Esta expresión en L.E. DE LA VILLA G IL : Los orígenes
de la Administración laboral en España, Escuela Nacional
de Administración Pública, Madrid, 1969, pág. 17 y en
I. LÓPEZ PENA: «Los orígenes del intervencionismo laboral
en España: el Instituto de Reformas Sociales», Revista de
Trabajo, 1969, nº 25, págs. 14, 18 y 19.
diferencia entre este modo de ver el problema
social y el de aquellos políticos que no encuentran otros modos de resolverlo que la infantería, la artillería y la caballería! Bien pudieran
los que así discurren atender a lo que pasa en
Inglaterra, país clásico del buen sentido y del
espíritu práctico, donde todas las escuelas y
partidos, hasta los más conservadores, en
medio de todas las contingencias y sucesos,
por dolorosos que sean, nunca dejan de estudiar los problemas sociales con serena imparcialidad»43.
1.4.2. Los enemigos del intervencionismo
estatal; un ejemplo señero
El empeño reformista optaba así por el llamado «procedimiento de la propaganda pacífica», rechazado tanto por «los socialistas
radicales y los conservadores medrosos»44; tal
procedimiento, de clara raíz pedagógica, estaba lejos de ser un fácil recurso a la filosofía
del término medio45, y prueba de ello es que
tanto el ideario como sus sustentadores se
atrajeron, junto a la desconfianza de los
medios obreros46, la inquietud de los conser43
G. DE AZCÁRATE: Estudios…cit., pág. 199, nota 1.
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 142 y 143.
45 Como parecería deducirse a primera vista de textos como el de G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate
sobre el problema social, cit., pág. 147: «no hallaremos
más que dos escuelas fundamentales: la individualista y
la socialista, y luégo una intermedia que (…) será armónica o ecléctica». La dificultad de mantener esta última
postura quedaba patente en la declaración del propio
autor: «es probable que los que se hayan fijado en el
modo que tuve de plantear el problema me califiquen
de socialista, y los que en la manera de resolverlo, de
individualista»; calificativos ambos que rechazaba (pág.
146).
46 La desconfianza obrera hacia la reforma social
está patente en varias cualificadas intervenciones de la
«Información obrera» al Cuestionario de la Comisión de
Reformas Sociales: «consideramos totalmente ilusoria la
labor de esta Comisión»; «esta información no puede
producir resultado alguno, porque los señores que forman la Comisión no representan los intereses de la clase
trabajadora, sino los intereses de la clase explotadora»
44
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
89
ESTUDIOS
vadores, que veían en las propuestas de reforma peligrosas inclinaciones demagógicas47.
(Sr. García Quejido); «no cree el partido socialista que
represento que la Comisión podrá hacer nada positivo
por sí propia» (Sr. Iglesias); «el resultado definitivo de
esta información quedará reducido a una exposición
más o menos extensa de nuestras miserias, y a un dictamen muy bien escrito seguramente … y nada más» (Sr.
Ordóñez). Cfr. REFORMAS SOCIALES: Tomo I, Información
oral, Madrid, Manuel Minuesa de los Ríos, 1889, págs.
25, 200 y 219 (existe una edición facsimil del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1985). En el
informe de la Agrupación socialista de Madrid (debido al
Dr. Vera) a la Comisión no se ahorraban tampoco las críticas a la tarea propuesta por Moret: «Resulta, por tanto,
de las consideraciones expuestas: Que la misión de los
Gobiernos no es mejorar la condición del trabajador.
Que las ventajas obtenidas hasta aquí por los obreros
son triunfos del trabajo sobre la burguesía y los Gobiernos que la representan. Que no teniendo la clase obrera
española la fuerza necesaria para imponer sus pretensiones, no debe esperar ventaja alguna de los trabajos de la
Comisión informadora ni de los desarrollos del pensamiento a que su creación obedece» (cfr. el Apéndice a la
citada obra REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información
escrita, pág. XLVII). En fin, y para no alargar en exceso los
abundantes ejemplos, la Asociación del Arte de Imprimir declaraba rotundamente: «Nada esperamos de esa
Comisión; nada esperamos del Gobierno»; en igual sentido, el Montepío de Tipógrafos: «no esperamos nada de
los trabajos de la Comisión ni de los que efectúe el
Gobierno»; análogamente, El Porvenir, sociedad de trabajadores en hierro y demás metales se manifestaba «sin
esperanza alguna de que vuestros trabajos ni los del
Gobierno disminuyan en el más pequeño grado los
duros sufrimientos de la clase proletaria» (R EFORMAS
SOCIALES: Tomo II, Información escrita, cit., págs. 459,
490 y 591).
47 A esas «supuestas inclinaciones demagógicas»
que «por pasión o interés» le atribuían algunos, se refería J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el citado Discurso preliminar,
en el que el eminente político se sentía obligado a trazar
la divisoria entre el intervencionismo reformista y los
movimientos colectivistas: «No se hable, a propósito de
este movimiento universal (se refiere al reformismo) de
romanticismos socialistas, de lisonjas a las muchedumbres, de flaquezas populacheras y no se pretenda deducir de esa noble y frecuente inclinación de estadistas y
pensadores a mejorar la suerte de los que sufren, que
todos laboran por el triunfo de Karl Marx. ¡Qué injusticia!» (pág. LII). Años antes, al ponerse en marcha los trabajos de la Comisión de Reformas Sociales, desde diversos medios se acusaba al Partido Conservador de connivencia con la revolución; entre otros muchos ejemplo, la
90
Los orígenes de nuestro reformismo social,
como se ha dicho con referencia a la Comisión
de Reformas Sociales, lejos de ser cómodos se
desenvolvieron, en efecto, «en medio de la
adversidad» y la «falta de arraigo social»,
expresadas en la «apatía del Gobierno y de
ambas Cámaras», la «repulsa de los obreros
organizados … convencidos de que cualquier
concesión al reformismo suponía restar fuerza a la revolución», y, en fin, la indiferencia de
la sociedad48. Tampoco el proyecto de Instituto del Trabajo (1902) dejó de despertar
inquietudes entre sus contemporáneos; contrastando vivamente el hecho de que fuera
«acogido con tanto recelo por una parte de la
opinión parlamentaria de España» y se le tildara de antemano como «obra de disolución
social», con el funcionamiento de entes similares desde hacía décadas en otros países
como Estados Unidos, Francia, Inglaterra,
Alemania, Canadá, etc.49 En fin, el Instituto
de Reformas Sociales tampoco se sustrajo, en
cuanto órgano de consenso, al choque «con
una tradición obrera y patronal de simple
confrontación de fuerzas»50.
Con todo, las ideas de reforma social fueron avanzando, impulsadas por la burguesía
cultivada situada en los ámbitos del eticismo
krausista, el catolicismo social y en diversas
órbitas políticas (liberales, republicanos, conservadores…). El eje de esas ideas no era otro
sino el de corregir el liberalismo con tempera-
prensa republicana le imputaba abrir «en las 49 provincias otras tantas cátedras de socialismo aparatoso y violento, y en los 10.000 municipios otras tantas escuelas
donde se discute a placer todo linaje de reformas y delirios sociales (…) donde se defiende bajo el manto protector del Sr. Cánovas (…) el comunismo (y) la anarquía»
(apud S. CASTILLO: Estudio introductorio a la edición de la
obre R EFORMAS SOCIALES: Información oral y escrita,
1889-1893, cit. tomo I, pág. CXIII).
48 Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid, 1989, págs. 15-16.
49 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. LXVII.
50 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la
reforma social en España, cit., pág. 61.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
mentos sociales, introduciendo el imprescindible intervencionismo del Estado en la cuestión social, una ideología ésta que, como ya
hemos indicado, distaba de ser compartida
mayoritariamente por los estamentos burgueses.
Un ejemplo significativo de la honda penetración del pensamiento individualista que
todavía estaba presente en los intelectuales
españoles de finales del siglo XIX51 lo tenemos en la posición mantenida por el precursor de la generación del 98, Ángel Ganivet, en
su ensayo –dedicado a Unamuno, si bien para
polemizar con él– sobre El porvenir de España. Después de reconocer la trascendencia de
la cuestión social y la necesidad de darle solución adecuada – «El valor de los organismos
políticos depende en nuestro tiempo de su
aptitud para dar vida a las reformas de carácter social»–, y de reprochar que «ni el Estado,
ni la Religión, ni ninguna de sus formas posibles, satisfacen esta necesidad de nuestro
tiempo», el original pensador52 descartaba
como solución la intervención del Estado, que
asociaba sin titubeos al credo socialista, para
resolver aquella cuestión social: «No sé cómo
hay socialistas del Estado ni de la Internacional; en España es seguro que la acción del
Estado sería completamente inútil. Se darían
leyes reguladoras del trabajo y habría que
vigilar el cumplimiento de esas leyes: un
cuerpo flamante de inspectores, es decir, de
individuos que en virtud de real orden tendrí-
51
Así F. PÍ Y MARGALL: Las clases jornaleras, cap. XIV:
«Abdicándose puede y debe ayudarnos el Estado, no
atribuyéndose como ahora nuevas facultades (…) El
dejad hacer, dejad pasar ha de ser aún el principio de su
política y la norma de sus actos» (en J. T RÍAS: Francisco Pí
y Margall: Pensamiento Social, Madrid, 1968, pág. 190).
52 Original y contradictorio: regeneracionista y «pionero del nuevo espíritu» pero también amante de la tradición y azote de la civilización y la técnica; idealista
quijotesco y partidario nietzscheano de la voluntad de
dominio individual, anarco-individualista, antisocialista
y antidemocráta (Cfr. J.L. ABELLÁN: Historia crítica del
pensamiento español. Tomo V (II): La crisis contemporánea (1875-1936), Madrid, 1989, págs. 211 y ss.
an el derecho de pedir cinco duros a todos los
ciudadanos que cayeran bajo su dirección»53.
Muchos años más tarde podía decirse entre
nosotros que «domina todavía el santo horror
a la legislación que repercutir pueda en merma del sagrado derecho de la propiedad
real»54.
Entre acusaciones de signo contrario
hubieron, pues, de avanzar dificultosamente
las posiciones reformistas, que sin embargo
tuvieron la fortuna de contar con defensores
convencidos y esforzados, tan distantes de las
propuestas de subversión radical del orden
establecido como de los remedios tradicionales basados en su mantenimiento inmóvil,
garantizado por la pura fuerza 55. De este
modo, la escuela individualista hubo de adoptar un «movimiento de rectificación» que
moderó sus anteriores «desconfianzas respecto de los planes de reforma social» 56. Así,
Azcárate expresó con toda claridad la primacía de las reformas sobre la revolución cuando afirmó la necesidad de emprender «el lento camino de las reformas para evitar el violento de las revoluciones»57; una postura que
53
A. GANIVET : Idearium español y El porvenir de
España, 6ª ed., Espasa Calpe, col. Austral, Madrid, 1962,
pág. 172. Frente al socialismo de Estado, el autor proponía un curioso «comunismo» inspirado en la tradición:
«el socialismo español ha de ser comunista, quiero decir,
municipal, y por esto defiendo yo que sean los municipios autónomos los que ensayen las reformas sociales; y
en nuestro país no habría en muchos casos ensayos, sino
restauración de viejas prácticas». Este reformismo comunal lo oponía Ganivet al reformismo emprendido por
«instituciones convencionales, porque éstas, faltas de
asunto real, divagan y caen en todo género de excesos».
54 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., pág. 22 (recuérdese que la publicación citada es
de 1917).
55
Esta actitud frente a la solución represiva de la
cuestión obrera, en J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. CXLVIII: «Pobre concepto del Estado
tienen los que esperan que solvente estas cuestiones
acumulando leyes penales o concentrando tropas».
56 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 169 a 171.
57 G. de AZCÁRATE: Estudios sociales, Madrid, 1933,
pág. 282.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
91
ESTUDIOS
recuerda la del Canciller Bismarck cuando
anunciaba sus reformas con el propósito de
detener el avance del socialismo. Otro ilustre
avanzado de los estudios sociales, Álvarez
Buylla, dedicaba el primer capítulo de su
libro La protección del obrero (acción social y
acción política)58 a «La Reforma Social», que
consideraba manifestación de la «universal
ley de la evolución», y cuyas heterogéneas
realizaciones –mundiales y, aunque más parvas, también españolas– enumeraba: casascuna, protección de niños obreros, cajas de
ahorros, regulación del salario, Inspección de
fábricas, limitación del trabajo de las mujeres, jornada laboral, cajas de retiros, consejos
de arbitraje y conciliación, reconocimiento de
las asociaciones obreras, seguros sociales,
bolsas de trabajo, etc., etc.
2. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
DE LA REFORMA SOCIAL
2.1. El Estado, impulsor de las reformas
sociales
La reforma social, que como modelo teórico se presentaba simultáneamente como
reforma a cargo de los individuos, de la sociedad y del Estado59, fue en la práctica ante
todo reforma desde el Estado y, en consecuencia, obra del intervencionismo estatal al
que venían oponiéndose «los jurisconsultos
que militan bajo la bandera de una libertad
absoluta»60.
El reformismo social es un ideario que conduce a una previsión de objetivos y medios,
entre ellos los legislativos; objetivos que van
concretando y van ampliando su ambición
con el transcurso del tiempo, y entre los cuales va ganando un lugar preferente la produc-
58
Págs. 11 y ss.
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 146.
60 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. LIX.
59
92
ción normativa laboral. Así, en los textos de
Azcárate, y como desarrollo y concreción de
los grandes principios de subordinación del
interés individual al general, de sujeción de
la vida económica a la razón y a la moral y de
impulsión de la solidaridad social, se proponen metas específicas de reforma como el
reconocimiento de la participación en beneficios, el fomento del cooperativismo y la
pequeña propiedad así como la propiedad corporativa, la creación de jurados mixtos como
fórmula de paz y armonía en el trabajo, el
apoyo de las instituciones de previsión y
seguros mutuos, el reconocimiento del asociacionismo obrero, etc. Se considera, pues, que
el Estado está legitimado para ejercer una
amplia labor de «tutela», que se extiende a
numerosos aspectos de la vida social: enseñanza, beneficencia, jurados mixtos, sociedades cooperativas, etc. Curiosamente para un
observador de hoy, el insigne reformador no
logra escapar del todo al individualismo todavía dominante en su tiempo, y considera
inaceptable la fijación de salarios mínimos
(«la tasa del salario») y la «limitación de las
horas de trabajo», salvo para las mujeres y los
niños61 ; más genéricamente, no encuentra
«justa ni conveniente» la «intrusión del Esta-
61 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 89 y ss. La reducción de la
jornada de los varones adultos habría de suponer que
«salvo que se establezca la tasa del salario, éste descendería a medida que el tiempo de trabajo se rebajara, y
por tanto, lo que el obrero ganara en alivio de esfuerzo,
lo perdería en la cuantía de la retribución». En la obra
citada, pág. 179, concluía el autor manifestando que «la
regulación del trabajo (…) sólo es justa y conveniente
respecto de las mujeres y de los niños». Otros reformadores, sin embargo, no abrigaban dudas acerca de la viabilidad económica de la reducción de la jornada de trabajo. Así, A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit.,
pág. 145: «la reducción de la jornada de trabajo no
implica necesariamente una disminución proporcional
del producto, ó de otro modo: si el obrero, por razones
fisiológicas, higiénicas y morales, es capaz de producir
en ocho horas tanto ó más que en diez ó en nueve,
¿dónde está la perturbación económica temida? ¿Cómo
temer una baja del salario a causa de la baja en la producción?».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
do» en el derecho de obligaciones que entonces apenas regulaba, en beneficio del dogma
de la autonomía de la voluntad, las prestaciones de trabajo dependiente62.
2.2. Los trabajos preparatorios de la
reforma social: primeras
iniciativas públicas para el estudio
de la cuestión social
Frente a la relativa planificación de las
reformas sociales, las primeras normas laborales hacen su aparición, sin embargo, de un
modo asistemático, ajenas a un verdadero
programa reformador e inspiradas por el propósito de atender las situaciones de necesidad social más graves y urgentes. La intervención del Estado en materia laboral –vertida en una Administración «investigadora»
antes que gestora o «activa»63– precede así en
62
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 122 y 123 plantea con lucidez el problema, aunque llegando a una solución que la
historia desoyó: «En el derecho de obligaciones una sola
cuestión nos interesa, pero es fundamental. ¿Debe mantenerse el principio de libertad como base de la contratación, es decir, garantizarse la libre concurrencia, ó, por
el contrario, habrá la ley de poner trabas a ésta, tasando,
por ejemplo, el salario en el arrendamiento ó locación
de servicios y el interés del capital en el préstamo, rescindiendo los contratos en que haya lesión para una de
las partes, é interviniendo en el cumplimiento y ejecución de todos?». El autor considera que ello supondría
una intrusión del Estado injusta e inconveniente en problemas que a su juicio no son de solución estatal, sino
que «sólo pueden remediarlos el individuo y la sociedad» con criterios de razón y moralidad. Ello no obstante, como Presidente del Instituto de Reformas Sociales,
Azcárate, junto con los Vocales Sres. Inchaurrandieta,
Santamaría, Piernas y Ugarte, formuló unas Bases de Ley
de Contrato de Trabajo (20 de abril de 1904), de notable
alcance intervencionista.
63 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
230: «La acción de los Estados (…) en la vida del trabajo, se ha manifestado desde un principio, más que como
una acción de intervención, como una actividad informativa é investigadora, ó de una manera más exacta,
como una actividad de estudio». Cfr., en la bibliografía
actual, A. MARTÍN VALVERDE: «Estudio preliminar», en La
algunos años a la planificación de la reforma
social, aunque, ciertamente, las primeras
ideas de institucionalización de la reforma
social y los primeros proyectos de leyes del
trabajo sean coetáneos. En efecto, esas ideas
se van configurando a mediados del siglo XIX,
tanto en el esbozo de Comisiones precursoras
de la de Comisiones Sociales como en la tentativa de elaborar una legislación específica
del trabajo. En cuanto a lo primero, ya en
1842 se formula en el Senado por D. Joaquín
F. Campuzano la propuesta de creación de
una Comisión encargada de «examinar el
estado de la ilustración del pueblo y los
medios más adecuados para proporcionarla a
las necesidades de su propia convivencia y al
bien de toda la sociedad», y en 1855 se elabora, sin llegar a votarse en las Cortes, por el
Ministro de Fomento Sr. Luxán y el Presidente del Congreso Sr. Madoz un proyecto de
Comisión encargada de «reconocer y apreciar
en su justo valor las causas de las dificultades
suscitadas entre los fabricantes y los trabajadores de nuestras provincias manufactureras
y proponer al Gobierno los medios más oportunos de terminarlo felizmente» 64. A esos
empeños frustrados les sigue otro que tampoco prosperó: la propuesta de D. Fernando
Garrido y otros diputados (1869) para abrir
una «información parlamentaria sobre el
estado material, intelectual y moral de las
clases trabajadoras». Otra propuesta del propio Garrido (1871) dio lugar al nombramiento
de una Comisión, que abrió un proceso informativo que no alcanzó la debida efectividad65.
Como decíamos, estos intentos de institucionalización de la reforma social son paralelos
legislación social en la historia de España. De la revolución liberal a 1936, Congreso de los Diputados, Madrid,
1987, pág. XLIX.
64
Su texto íntegro puede consultarse en A. A. BUYLLA Y
G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., págs. 60 a 66.
65 Sobre estos antecedentes, cfr. J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social en España
(1823-1924). cit., págs. 12 y ss., y Mª D. DE LA CALLE: La
Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs.
31 y ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
93
ESTUDIOS
en el tiempo a los primeros proyectos de leyes
laborales entre los que debe citarse el de
Alonso Martínez (1855) relativo a una fallida
«Ley sobre ejercicio, policía, sociedades, jurisdicción e inspección en la industria manufacturera». Por pocos años de diferencia, nuestra
primera legislación laboral se anticipó a la
creación del primer órgano efectivo de la
reforma social, la Comisión de Reformas
Sociales; en efecto, si ésta se constituyó en
1883, diez años antes se había promulgado la
que se considera comúnmente como primera
ley laboral española, la de 24 de julio de 1873,
a la que siguió, dentro de la misma línea de
protección de la mujer y el niño en el trabajo,
la de 26 de julio de 187866.
2.3. La institucionalización del estudio
de las reformas sociales
El primer paso de la reforma social que llamaríamos consciente es, como ya dejamos
apuntado más arriba, el dirigido a alcanzar
un conocimiento lo más preciso posible de la
realidad, paso que obliga al Gobierno al
«estudio de las necesidades sociales», como se
lee en la E. de M. del RD de 1883, creador de
la Comisión de Reformas Sociales. Como
escribió lapidariamente Salvador de Madariaga, sintetizando el sentido de este proceso,
«la era de la prudencia se anuncia con el
deseo de saber»67. Aquel estudio se promueve
ofreciendo en primer término «un programa
de cuestiones» a analizar, iniciando así el
«trabajo social que ha de preceder a la obra de
los legisladores».
Respondiendo a esa misma línea de realismo, en la propia E. de M. aparece, por cierto,
una temprana y convencida invocación a lo
que hoy llamamos «diálogo social», cuando se
refiere a «la autoridad que las reformas sociales sólo pueden reunir cuando se discuten y
preparan con el concurso de los mismos elementos para quienes se va a legislar»; y, más
adelante: «los que mañana van a ser preceptos de una ley irán de antemano aceptados
por los mismos que han de obedecerlos, y llevarán la sanción de la opinión pública, que es
superior a todas las sanciones legales».
Los reformistas españoles de finales del
siglo XIX y principios del XX fueron conscientes de la necesidad de evitar los arbitrismos políticos (como los que habían proliferado al calor de la Revolución de 1868) y los
legislativos en materia laboral (y, más
ampliamente, social), a cuyo efecto insistieron en la conveniencia de fundamentar las
normas legales en previos estudios de la realidad social 68; tarea propia, más que de la
ciencia jurídica o jurisprudencia, de la «sociología experimental», a la que aludía la E. de
M. del Proyecto de Ley de Instituto del Trabajo, atribuyéndole la misión de aconsejar
«el programa de las medicinas sociales» oportunas en el momento.
66
Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL: Nacimiento del derecho
obrero en España, Instituto de Estudios Administrativos
(separata), Madrid, 1970, págs. 9 y ss.; A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España
(1873-1978), cit, págs. 36 y ss.; M.C. PALOMEQUE LÓPEZ:
Derecho del trabajo e ideología, 6ª ed., Tecnos, Madrid,
1995, págs. 64 y ss.
67 S. DE MADARIAGA: España. Ensayo de Historia Contemporánea, 13ª ed., Espasa-Calpe, Madrid, 1979, pág.
121. El texto sigue así: «Después de la Restauración del
75, algunas cabezas claras se preguntaron si no había llegado el momento de investigar los hechos de la situación
social e industrial». Como anticipaba la E. de M. del proyecto de Decreto de Luxán y Madoz, «la investigación es
94
aquí una necesidad y un deber», de donde seguía que
«una Comisión compuesta de personas inteligentes y
amigas del bien público puede desde luego encargarse
de estas investigaciones para proponer al Gobierno los
medios más oportunos de acallar las exigencias de los
unos, los recelos y aprensiones de los otros, la inquietud
y la ansiedad de todos».
68 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
229, exponiendo el cauce que había de seguir el intervencionismo estatal en la cuestión social: «enterarse, y
para enterarse, y enterándose, intervenir con conocimiento exacto de las condiciones reales de las dificultades y de los problemas»; y para ello, crear un órgano y su
correspondiente función.
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
Esta vertiente estudiosa e investigadora
del intervencionismo del Estado, tan abominado por muchos en la emergencia del reformismo social, cristalizó en la creación de un
órgano oficial ad hoc, dotado de una amplia
autonomía frente a la Administración ordinaria e incluso frente al ideario de los partidos
gobernantes; institución en la que seguramente no es equivocado ver un reflejo del
organicismo social que profesó buen número
de los reformadores sociales69. Tal fue el caso
de la Comisión de Reformas Sociales y, frustrado el nacimiento del Instituto del Trabajo,
del más complejo y ambicioso Instituto de
Reformas Sociales.
Los propósitos del poder público de habilitar medios con los que conocer la realidad
social acaban concretándose, en efecto, en la
creación de órganos administrativos específicos. El primero en el tiempo fue la Comisión de Reformas Sociales, constituida en
1883 en el seno del Ministerio de la Gobernación, en parte, según parece, bajo la impresión causada por las acciones terroristas de
la sociedad secreta «Mano Negra» 70 . Este
primer hito institucional del reformismo
social español, precedido por los intentos
parlamentarios a los que se aludió más arriba, se inserta dentro de una serie de experiencias internacionales cuyo antecedente
común suele situarse en la figura del «Bureau of Labor Statistics» creado por Ley de
22 de junio de 1869 en el Estado norteamericano de Massachussets71, y cuyos esfuerzos
69
Este organicismo, tan caro a la Institución Libre de
Enseñanza, es expreso en G. AZCÁRATE: Resúmen de un
debate sobre el problema social, cit., pág. 66: «la sociedad (…) es un organismo».
70
S. DE MADARIAGA: España, cit., pág. 121: «Estimularon esa actividad investigadora (de la Comisión de
Reformas Sociales) los crímenes y desórdenes producidos por la ‘Mano Negra’, sociedad secreta que comprendía 150 federaciones y 50.000 socios, y que en
aquella época instauró en Andalucía un régimen de
terror».
71 Sobre este organismo, cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los
Institutos del Trabajo, incluido como Apéndice Octavo a
la obra de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto
se dirigieron prioritariamente a un objetivo
indispensable para alcanzar un conocimiento
científico de la realidad social: la organización de las estadísticas del trabajo. La Comisión se constituyó, efectivamente, con un claro ánimo de rigor técnico e imparcialidad,
más allá de las concretas opciones partidistas, para operar «como el centro donde se reúnan y condensen los datos, noticias y opiniones ya formuladas sobre la materia». Pieza
esencial de esa metodología fue la vasta
Información Oral y Escrita abierta por la
Comisión, en consonancia con su propia y larga denominación oficial: «Comisión para el
estudio de las cuestiones que interesan a la
mejora o bienestar de las clases obreras tanto
agrícolas como industriales y que afectan a
las relaciones entre el capital y el trabajo»72.
Como presupuesto indispensable para ser
órgano de reflexión y elaboración jurídica, la
Comisión fue ante todo factor de institucionalización de los estudios sociológicos en nuestro país73. En efecto, en la vía de estudio de
los problemas reales que se encomendó a la
Comisión y luego al Instituto de Reformas
Sociales se situaron desde un principio dos
importantes instrumentos reformistas: la
apertura de «amplias informaciones para
estudiar los diferentes aspectos del mal y sus
remedios» y la iniciación de una «estadística
del trabajo»74; instrumentos a los que expresamente se refería Canalejas en su E. de M. a
la fallida Ley de creación del Instituto del
Trabajo, y que contaron, ciertamente, con el
del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
págs. 270-71, 282-84, 296-98 y 316-17.
72 Informaciones y encuestas de esta naturaleza se
produjeron por la misma época en algún otro país; así, la
Comisión belga creada en 1886, que llevó a cabo una
información sobre la situación del trabajo industrial
publicada en 1887-88 (cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los Institutos del Trabajo, cit., pág. 265).
73 En este sentido, Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de
Reformas Sociales (1883-1903), cit., pág. 43.
74 Ya el Real Decreto de 9 de agosto de 1894 había
procedido a crear un servicio especial de Estadística del
Trabajo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
95
ESTUDIOS
sólido punto de partida constituido por la
extraordinaria labor informativa de la Comisión de Reformas Sociales.
La conciencia de que el desarrollo de los
instrumentos de conocimiento de la cuestión
social se encontraba en España, en relación
con los países europeos más destacadas, en
notoria inferioridad, movió también al poder
público a impulsar estudios sobre las experiencias extranjeras de los cuales pudieran
derivarse enseñanzas para nuestro buen
gobierno. De la precariedad de datos estadísticos y sociológicos se lamentaban los políticos más sensibles a los problemas del trabajo;
así, en el citado Discurso Preliminar de Canalejas al libro de Buylla, Posada y Morote, el ya
ex–Ministro de Agricultura se quejaba amargamente de la falta de fuentes de conocimiento propias, que le llevaba irremisiblemente a
«acudir a las informaciones ajenas»75; precisamente para recabar éstas, encargó al
«joven publicista Uña Y Sarthou» la no fácil
tarea de recopilar la información extranjera
sobre los Institutos de Trabajo u organismos
similares; información incluida luego como
anexo de la citada obra de Buylla, Posada y
Morote76.
Los reformistas se proponen, pues, ante
todo conocer «los datos vivos del problema»,
de los cuales «aquí en España no se sabe nada
75
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. VI y ss. Los
propios de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España,
cit., págs. 24 y 25, se quejaban de «la falta de datos concretos», expresando duros juicios al respecto: «No sabemos casi nada. El Gobierno español no sabe nada respecto de las condiciones de hecho del problema obrero,
de aquí ni de fuera de aquí. Vive a ciegas y legisla a ciegas». (…) «Aquí no hay estadística obrera aprovechable,
aquí no existe centro alguno que recoja con imparcialidad el movimiento obrero y la marcha de la evolución
económica; por no haber, no hay donde estudiar cosa
alguna que a la reforma social se refiera» (la cursiva, de
los autores).
76 Apéndice Octavo: Los Institutos del Trabajo. Notas
de viaje por J. UÑA Y SARTHOU, Auxiliar de la Biblioteca
del Senado.
96
o apenas nada»77; datos referentes a la situación real de las asociaciones obreras, a las
huelgas, a las economías de los trabajadores,
etc., etc., para cuyo conocimiento era necesaria, por lo pronto, una labor estadística hasta
entonces inexistente.
Avanzando en la vía de la institucionalización del reformismo social, a comienzos de
1902 –y para dar efecto al compromiso suscrito con Sagasta, Moret, Weyler y De la Vega
Armijo–, Canalejas acordó proponer la creación de una Dirección del Trabajo en el Ministerio de Agricultura y Obras Públicas, con
amplias competencias en materia social: inspección, estadística, preparación de proyectos
de ley en materia de contrato de trabajo, asociaciones, huelga y consejos de conciliación, y
reforma tributaria; rasgo destacado de este
proyectado y no creado órgano era que se preveía la participación en él de los «elementos
obreros».
En abril de ese mismo año 1902 se publica
en el Diario de Sesiones del Congreso el Proyecto de Ley para la creación del Instituto del
Trabajo en el propio Ministerio de Agricultura (proyecto que no llegó a convertirse en
Ley). Un año más tarde ve la luz en la Gaceta
de Madrid el Real Decreto de 23 de abril de
1903, de creación del Instituto de Reformas
Sociales.
La idea de independencia frente al poder
político que inspiró la creación de la Comisión
de Reformas Sociales presidió también los
laboriosos (y finalmente fracasados) esfuerzos por crear el Instituto del Trabajo; cuando
Canalejas expuso a Posada su idea de configurar dicho ente, quedó claro que éste había
de ser «una institución neutral o si se quiere
técnica»78; y, en completo acuerdo con esta
77 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. VIII.
78 La historia de la idea de crear el Instituto del Trabajo y todos los avatares del proceso subsiguiente, especialmente los referidos a la tramitación parlamentaria
del correspondiente proyecto de ley, aparece minucio-
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
idea, en la E. de M. del Proyecto de Ley presentado por el propio Canalejas, entonces
Ministro de Agricultura, el ilustre estadista
anunciaba su propósito de que «el nuevo Instituto del Trabajo goce de la mayor independencia posible; por eso colocará al frente de él
y a su servicio a personas que, prescindiendo
de su significación política en las luchas candentes de los partidos, se hayan revelado
como competentes en los estudios económicosociales y sin sujeción alguna a categorías
burocráticas». En fin, idéntica actitud a favor
de la independencia técnica del organismo de
la reforma social se observaba en la E. de M.
del Real Decreto de 23 de abril de 1903, de
creación del Instituto de Reformas Sociales,
refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, el conservador D. Francisco Silvela, que expresaba el «deseo de mantener
apartada de las pasiones políticas la delicada
tarea» encomendada al nuevo ente.
2.4. Las Instituciones de la reforma
social y su composición
Esas proclamas a favor de la autonomía
técnica del órgano de la reforma social forzosamente habían de traducirse en la naturaleza y en la composición del mismo. Comenzando por la Comisión de Reformas Sociales, el
art. 3º del RD de 5 de diciembre de 1883 que
la creó declaraba que «ella misma organizará
sus trabajos y bajo la dirección de su presidente, nombrará sus secretarios y procederá
a reunir los antecedentes necesarios y a
redactar los programas de su trabajo»; por
otra parte, y según expresaba la E. de M. del
propio RD, la Comisión había de estar «compuesta de personas que en sí mismas llevan
sobrada garantía de imparcialidad, de suficiencia, de seriedad y de acierto para el cum-
samente relatada, con la viveza que corresponde a su
condición de protagonistas del suceso, en el libro de A.
BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo.
Datos para la reforma social en España, cit. (la referencia
del texto, en pág. 5).
plimiento de su alto cometido». La RO de 7 de
diciembre de 1883 procedía al nombramiento
de los miembros de la Comisión: D. Antonio
Cánovas del Castillo (pronto sustituido por
D. Segismundo Moret, al haber sido nombrado aquél Presidente del Consejo de Ministros79), como Presidente, y D. Gabriel Rodríguez, D. Gumersindo de Azcárate, D. Joaquín
Escrivá de Romaní, D. Urbano González, D.
Fernando Puig, D. José Cristóbal Sorní, D.
Juan M. Sánchez Romate, D. Andrés Mellado, D. Carlos Mª Perier, D. Mariano Carreras,
D. Federico Rubio, D. Daniel Balaciart y D.
Juan Jiménez Martos. Se trataba, pues, de
una cámara de notables, políticos y profesionales del Derecho en su mayoría, muchos de
ellos vinculados a relevantes instituciones
culturales y científicas (Ateneo de Madrid,
Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, Universidad Central de Madrid…);
cámara que, sin embargo, no acogía la presencia institucional del elemento obreropatronal80.
El fallido proyecto de ley sobre el Instituto
del Trabajo, aunque no entraba a precisar la
concreta composición de los órganos de éste,
dejaba constancia en su E. de M. del propósito de que el Consejo Superior del Trabajo que,
junto con la antigua Comisión de Reformas
79
Por RO de 25 de enero de 1884 Cánovas volvió a
presidir la Comisión al ser nombrado Presidente del
Consejo Sagasta (RD 22 diciembre 1885); dimitió el 21
de enero de 1889 a favor de Moret. Por RROO de 5 y de
20 de marzo de 1884 fueron agregados a la Comisión,
respectivamente, D. Alberto Bosch y D. Ignacio de
Henestrosa. A consecuencia del RD de 13 de mayo de
1890, reorganizando la Comisión de Reformas Sociales,
se alteró la composición de ésta, manteniendo Moret la
presidencia y pasando Federico Rubio y Azcárate a ser,
respectivamente, sus Vicepresidente y Secretario general. Los RRDD de 22 de diciembre de 1885 y 13 de
mayo de 1890 procedieron a modificar la composición
de la Comisión.
80 Cfr. datos pormenorizados de los fundadores de
la Comisión de Reformas Sociales en Mª D. DE LA CALLE:
La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit.,
págs. 44 y ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
97
ESTUDIOS
Sociales, había de formar parte del Instituto,
estuviesen representados «los patronos, los
obreros y cuanto es sangre y nervio de la producción».
Más precisamente, el Instituto de Reformas Sociales se integró inicialmente, siguiendo el criterio de incorporación de los que hoy
llamamos agentes o interlocutores sociales,
por «treinta individuos, dieciocho de libre
elección del Gobierno; de los doce restantes
serán elegidos (…) seis por el elemento patronal y seis por la clase obrera» (art. 2º del RD
de 23 de abril de 1903); los miembros designados por el Gobierno fueron D. Gumersindo
de Azcárate, presidente, y los vocales señores
Moret, Moreno Rodríguez, Hernández Iglesias, Sánchez Pastor, Santamaría de Paredes, Maluquer, Echegaray, Conde y Luque,
Manresa, Ugarte, Fernández Villaverde,
Mequíades Alvarez, Inchaurrandieta, Salillas, Piernas y Hurtado y Mariátegui (todos
ellos nombrados por RD de 13 de mayo de
1903), aparte de tres vocales natos de la
Administración. Entre los representantes
obreros se encontraba D. Francisco Largo
Caballero y entre los patronos D. Eduardo
Dato.
2.5. Encuadramiento administrativo de
los órganos de la reforma social
La idea, a la que ya nos hemos referido, de
un ente público integrado en la Administración del Estado pero dotado de una acusada
autonomía frente a ésta presidió el diseño de
la Comisión de Reformas Sociales, el del proyectado y no nacido Instituto del Trabajo y el
del Instituto de Reformas Sociales. Si el fin
último de estas instituciones era también
común –la reforma social–, se separaron en
muchos aspectos, y no sólo en los relativos a
sus cometidos, ya examinados. En efecto,
empezando por la integración administrativa
de estos órganos, destaca el hecho de que tanto la Comisión como el Instituto de Reformas
Sociales se constituyeron «en el Ministerio de
98
la Gobernación» (art. 3º del RD de 1883; art.
1º del RD de 1903; art. 3º del RD de 14 de octubre de 191981), mientras que el frustrado Instituto del Trabajo se proyectó integrado en el
Ministerio de Agricultura, Industria y Obras
Públicas (art. 1º del Proyecto de Ley de 1902).
No existiendo en la época una Administración especializada en materia laboral (el
Ministerio de Trabajo no se creará hasta
1920), cualquier adscripción de los nuevos
órganos de la reforma podía resultar forzada
y ser discutida por ello. Tal cosa ocurrió, precisamente, cuando Canalejas intentó separar
al proyectado Instituto del Trabajo del Ministerio de la Gobernación e incorporarlo al de
Agricultura, operación que el eminente político justificaba así en la E. de M. de su proyecto de Ley: «No es aún hora de llegar a la creación de un Ministerio del Trabajo como el que
existe en Bélgica y en los Estados Unidos;
bastará para las necesidades actuales y preparación del porvenir, organizar el Instituto
del Trabajo, de análoga manera, por ejemplo,
al Office du Travail de Francia, las instituciones similares de Austria, Dinamarca, Gran
Bretaña, Holanda, y la recientísima preparación de parecidos organismos en Alemania e
Italia. Y creándolo en el Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, esto es, separando del de Gobernación,
Ministerio esencialmente político y de policía,
el servicio administrativo de Reformas Sociales que hoy existe, y que revestirá otro carácter muy distinto en el Departamento ministerial, en que se hayan agrupado los servicios
de índole acaso la más técnica de cuantos el
Estado rige». Aparte posibles razones objetivas, hay una explicación bien sencilla a la distinta adscripción administrativa del órgano
de reforma social: la Comisión de Reformas
81
Este precepto no se limita a declarar la integración
del Instituto en dicho departamento sino que puntualiza
que «El Instituto de Reformas Sociales dependerá del
Ministerio de la Gobernación», declaración que no obstaba al reconocimiento de la «completa libertad de
acción» y «libertad de iniciativa» del organismo (art. 4º
del RD de 14 de octubre de 1919).
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
Sociales fue promovida por el Ministro de la
Gobernación, D. Segismundo Moret, lo que
explica suficientemente su encuadramiento
en ese Departamento (encuadramiento que
mantuvo D. Francisco Silvela, Presidente del
Consejo de Ministros, respecto del Instituto
de Reformas Sociales, y que conservó D.
Manuel Burgos y Mazo al reorganizar el
organismo en 191982); por el contrario, el Instituto del Trabajo, proyectado por el Ministro
de Agricultura D. José Canalejas, se quiso
adscribir, precisa y explicablemente, a este
Ministerio.
2.6. Estructura de los órganos de la
reforma social: entes centrales y
periféricos
En cuanto a su estructura, los órganos de
la reforma social mantuvieron, a lo largo de
su vigencia, una doble presencia: un órgano
central (Comisión, Instituto) y unos órganos
provinciales y locales.
La organización de la Comisión de Reformas Sociales apenas se esbozó en sus normas reguladoras, que se limitaron a establecer –aparte de la constitución del órgano en
el Ministerio de la Gobernación, que funcionaría «en el local que al efecto se designe»–,
que el Ministerio pondría a su disposición
«los elementos necesarios para llenar su
cometido, tanto de personal como de material», previéndose que, una vez creada, «ella
misma organizará sus trabajos y bajo la
dirección de su presidente nombrará sus
secretarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios y a redactar los programas
de su trabajo» (art. 3 del RD de 5 de diciembre de 1883). Alguna mayor precisión se contenía en el RD de reorganización de la Comisión, de 13 de mayo de 1890, que, como ya se
indicó, fijaba en 30 el número de «individuos» que, nombrados por Real Decreto,
82
Vid. nota anterior.
habían de integrar el organismo, establecía
sus órganos de gobierno (Presidente, Vicepresidente y Secretario general), preveía la
creación de secciones y encomendaba a la
Comisión la redacción de su reglamento
interno, fijando finalmente alguna regla de
quorum (arts. 1º y 2º).
En contraste con estas esquemáticas
reglas sobre la estructura de la Comisión de
Reformas Sociales, la regulación de los órganos provinciales y locales implicados en la
reforma fue bastante prolija. En primer
lugar se crearon unas Comisiones, más que
genéricamente delegadas de la «Comisión
Central» 83 o nacional, encargadas de un
cometido específico, a saber, la organización
en sus respectivos ámbitos de la «información
sobre el estado y necesidades de la clase obrera». A tal efecto, dicha Comisión central
adoptó el 30 de abril de 1884 una «Instrucción» –luego remitida a los Gobernadores
civiles por el Ministro de la Gobernación,
acompañando a su Circular de 28 de mayo de
1884– en la que se establecía la composición
de las Comisiones Provinciales y Locales, las
reglas de designación de algunos de sus
miembros (las «clases o cuerpos que estén
organizados o agremiados» 84 ) y, en fin, el
cuestionario de preguntas que habían de formularse para efectuar la información, así
como indicaciones sobre la manera de llevar
83 La denominación aparece en la Circular del
Ministro de la Gobernación Sr. Romero Robledo dirigida
a los Gobernadores civiles el 28 de mayo de 1884,
requiriendo su actuación para facilitar la constitución y
funcionamiento de las referidas Comisiones Provinciales
y Locales.
84 La Instrucción de 30 de abril de 1884 aprovechaba la ocasión para fomentar la constitución de organizaciones obreras; así, su art. 10.3º disponía que uno de los
«medios» para llevar a cabo la información eran «las
Asociaciones de obreros, a las cuales es deber de las
Comisiones oír en primer término. En las provincias en
que existan pocas o no haya ninguna, las Comisiones
procurarán la organización, siquiera sea transitoria o
sólo para este propósito, de los obreros por oficios, a fin
de que puedan cooperar de un modo más eficaz y autorizado a los fines de esta información».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
99
ESTUDIOS
a cabo en la práctica tal información y documentar sus resultados.
Las Comisiones Provinciales, constituidas
en todas las capitales de provincia salvo
Madrid (donde la información corrió a cargo
de la Comisión central) y presididas por los
respectivos Gobernadores civiles, se integraban de 52 individuos, de los que diez eran
obreros; las Comisiones Locales, previstas
para otras veintinueve poblaciones (ampliables a discreción de las Comisiones Provinciales) y presididas por los respectivos Alcaldes,
estaban formadas por 23 miembros, de los
que cinco eran obreros.
La complejidad de la organización provincial y local de la reforma social se acentuó con
la creación de unas Juntas Provinciales y
Locales de Reformas Sociales, con competencias inspectoras y de resolución de conflictos,
así como de propuesta de normas oficiales en
materia de jornada y salubridad en el trabajo. La peculiaridad de estos órganos, concebidos como instituciones de tránsito hasta que
se creasen los Jurados Mixtos, consistía en
que su actuación se circunscribía a la tutela
del trabajo de mujeres y niños. Ello se explica
porque las Juntas de referencia se crearon en
la Ley de 13 de marzo de 1900, reguladora del
trabajo de las mujeres y los niños; su reglamentación corrió a cargo de la Real Orden de
9 de junio del mismo año, estando ambas normas inspiradas por el Ministro de la Gobernación y eminente figura de nuestro reformismo social D. Eduardo Dato e Iradier.
El proyectado y no nacido Instituto del
Trabajo se quiso configurar con criterio ecléctico, como macro-órgano integrado por dos
entes de carácter central: la ya existente
Comisión de Reformas Sociales y el Consejo
Superior del Trabajo, a los que se sumaba
una Comisión Permanente. En el ámbito
local se preveía la creación de Consejos Locales (art. 2º del proyecto de Ley de 11 de abril
de 1902). La Comisión pasaba a ser un «alto
Cuerpo consultivo», que se mantenía respetuosamente «por razones de tradición» y «por
100
gratitud a sus inestimables servicios»85, en
tanto que el Consejo Superior del Trabajo se
configuraba como un órgano de representación obrero-patronal con vocación de llegar a
ser «órgano permanente de conciliación
social», constituido a modo de asamblea que
serviría «de comunicación del Gobierno con la
vida social» (las expresiones entrecomilladas,
en la E. de M. del Proyecto de Ley de 1902).
En fin, la estructura del Instituto de Reformas Sociales era traducción de la ampliación
de funciones que este organismo ejercía, y que
traspasaban las de contenido económicosocial. Tal estructura experimentó diversas
modificaciones, la más profunda la que llevó a
cabo el RD de reorganización del Instituto de
14 de octubre de 1919. En su versión inicial, el
«Instituto en corporación» –esto es, el pleno–,
compuesto de treinta individuos86, se dividía
85
La cuestión del mantenimiento o supresión de la
Comisión fue, lógicamente, muy delicada. De ello dan
testimonio A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto
del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
pág. 15: «En lo que el Sr. Canalejas vacilaba, como nosotros, era en lo que debía hacerse con la Comisión de
Reformas Sociales. Se inclinaba a respetarla, pero temía
resultase incompatible con el Consejo Superior del Trabajo: refundirla en él no era fácil, pues aparte de que no
habría manera de equilibrar las representaciones patronal, obrera y la simplemente política y social que hoy tiene la Comisión, el futuro Consejo tendría que resultar
excesivamente numeroso. Á fin de proceder con prudencia, y guardando todos los merecidos miramientos,
nos encargó que viésemos, en su nombre, al Sr. Moret,
para consultarle el caso, estando el Sr. Canalejas resuelto a tener muy en cuenta el concepto del Sr. Moret, así
como el del Sr. Azcárate, Vicepresidente de la citada
Comisión». Como era de esperar, D. Segismundo Moret,
padre de la Comisión de Reformas Sociales, «se manifestó desde el primer momento partidario de que fuera
respetada» e incluso de que se convirtiese en «una especie de Senado, llamado a emitir el dictamen científico y
jurídico acerca de las reformas» (págs. 16-17).
86 El Art. 68 del Reglamento de 1903 exigía un quórum de la mitad más uno de los miembros tanto para el
Pleno como para las secciones. El RD de 24 de noviembre de 1904 rebajó esa cifra a 15 vocales para el Pleno y
5 para las Secciones. El RD de 3 de febrero de 1911
modificó de nuevo el citado art. 68, que quedó redactado así: «Para celebrar sesión se requiere la presencia de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
en tres Secciones, que elegían de entre sus
miembros a sus presidentes y secretarios, y
que, además, elegían dos individuos de su seno
por sección para formar el Consejo de Dirección del Instituto que auxiliaba al Presidente
del mismo87 Dichas secciones, sin perjuicio de
la integración del Ente en el Ministerio de la
Gobernación, se afectaban a tres Ministerios:
la Sección dedicada a asuntos de policía y
orden público, al citado Departamento; la dedicada a asuntos eminentemente jurídicos al
Ministerio de Gracia y Justicia, y la dedicada a
cuestiones económicosociales al Ministerio de
Agricultura. La Sección primera y la segunda
se integraban, cada una, por nueve individuos
de libre elección del Gobierno, más el Subsecretario de la Gobernación en la primera y el
Subsecretario de Gracia y Justicia en la segunda. La Sección tercera estaba formada por seis
individuos elegidos por el «elemento patronal y
otros seis elegidos por «la clase obrera»88, más
el Director general de Agricultura.
trece vocales en el Pleno, de cinco en las Secciones y de
cuatro en el Consejo de Dirección». La reorganización
del Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubre
de 1919 elevó el número de miembros del Pleno a 60,
cifra que el RD de 5 de diciembre de 1919 incrementó
en cuatro vocales más.
87 El RD de 3 de febrero de 1911 modificó el Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, facultando al
Consejo de Dirección para entender «en todos aquellos
asuntos referentes a la aplicación de las Leyes sociales
que de modo general o especial le delegare el Pleno». La
razón de esta delegación era descargar al Pleno del
conocimiento de asuntos «de escasa importancia» o
sobre los que ya se había elaborado «una verdadera
jurisprudencia administrativa», como explicaba la E. de
M. del Decreto.
88 El RD de 24 de noviembre de 1904, firmado por
el Rey D. Alfonso XIII y refrendado por el Ministro de la
Gobernación Sr. Sánchez Guerra, procedió modificar el
Capítulo VI y los arts. 67 y 68 del Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, con el fin de subsanar «alguna deficiencia, originada por el modo de alcanzar su respectiva investidura los representantes de la clase patronal y de la clase obrera», y al tiempo «establecer una disciplina común para normalizar los trabajos de las Secciones y la celebración de las Juntas en pleno» (E. de M.
del RD de 1904).
Menos considerado que Canalejas, Silvela
puso fin a los casi veinte años de vida de la
Comisión de Reformas Sociales con una seca
fórmula sucesoria contenida en el art. 7º del
RD de 23 de abril de 1903: «Habiendo quedado terminada la misión de la Comisión de
Reformas Sociales del Ministerio de la Gobernación, el Instituto se hará cargo de la documentación y libros que a aquélla pertenezcan».
En un plano más próximo a la gestión
administrativa funcionaban originariamente la Secretaría general y las Secciones Técnico-administrativas de Legislación e Información bibliográfica, de Inspección y de
Estadística.
El RD de creación del Instituto sólo se ocupó de regular el órgano central, silenciando
toda referencia a los provinciales y locales; y
lo mismo ocurrió en el Reglamento de 1903.
No obstante, subsistían, al margen de la
estructura del Instituto, las pocas Juntas
provinciales y locales que habían llegado a
constituirse, siempre con problemas electorales y de funcionamiento89.
La reorganización del Instituto de Reformas Sociales llevada a cabo en 1919 supuso,
además de la ampliación del número de vocales del Pleno90, la creación de dos Direcciones
generales (unidades administrativas que
iban ya anunciando la próxima creación de
un Ministerio de Trabajo), en las que se integraban diversas Secciones técnicoadministrativas: la Dirección de Legislación y Acción
Social, centrada sobre todo en la realización
de estudios, y la de Trabajo e Inspección, a
cuyo cargo estaban las estadísticas del trabajo, la inspección de éste (el art. 44 del RD
1919 recoge la figura de los «Inspectores del
Trabajo»), el «estudio de las perturbaciones
sociales» (por tales se entendían los conflictos
89 Cfr. J.I. P ALACIO MORENA: La institucionalización de
la reforma social en España, cit., págs. 76 y ss. y 446.
90
Ver nota 86.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
101
ESTUDIOS
colectivos) y la adopción de «intentos de
mediación, conciliación, arbitraje y otras formas de pacificación social» para poner fin a
tales perturbaciones.
En el plano provincial y local, la reorganización del Instituto en 1919 pretendió, sin
llegar a conseguirlo, crear Institutos Regionales de Reformas Sociales; cuestión a la que
la E. de M. del RD de 14 de octubre de 1919
dedicaba dos amplios párrafos y la parte dispositiva de la norma su Capítulo VIII. El propósito era atender a las peculiaridades laborales de las regiones españolas, evitando una
mecánica uniformización en la ordenación
social; ello sin perjuicio del respeto a la
«superior unidad espiritual requerida especialmente en la política social», no sólo justificada en la solidaridad nacional sino también en la «tendencia a la universalización de
la legislación del trabajo, que es garantía
suprema de la paz social» 91. Estas nuevas
instituciones –los Institutos Regionales– se
consideraban por el legislador «parte fundamental» de la reorganización de 1919, y emulaban la estructura descentralizada del Instituto Nacional de Previsión; «la feliz experiencia de esta política social de respeto a las
autonomías regionales llevada a cabo en el
régimen de previsión por el Instituto Nacional de este nombre», como señalaba la E. de
M. del RD.
La creación del Ministerio de Trabajo
(Real Decreto de 8 de mayo de 1920) supuso
la «asignación» a él del Instituto de Reformas Sociales (art. 1) y la atribución al Ministerio de la competencia para «entender (…)
en las aplicación de las leyes, reglamentos y
disposiciones complementarias sobre (…)
Juntas de Reformas Sociales (…), Instituto
de Reformas Sociales…», etc... (art. 8 del RD
de 24 de mayo de 1920). Tal asignación no
91 Palabras de la E. de M. del RD de 1919 coincidentes con las que se inicia el Preámbulo de la Constitución de la OIT: «…la paz universal y permanente sólo
puede basarse en la justicia social».
102
supuso todavía la disolución del Instituto,
aunque la anunciaba inequívocamente; así,
cuando el RD de 29 de abril de 1924 crea el
Consejo Superior de Comercio, Trabajo e
Industria, deja a salvo aún las «prerrogativas inherentes en su aspecto técnico al Instituto de Reformas Sociales» (art. 5,a) y cita,
como primero de los vocales del Consejo, al
presidente del Instituto de Reformas Sociales (art. 2). Sin embargo, poco después, el RD
de 2 de junio de 1924 acometió una «reorganización» del Instituto que en realidad implicó su refundición o fusión en el Ministerio y
la conversión de las Juntas de Reformas
Sociales en delegaciones del Consejo de Trabajo. Consecuentemente, en la organización
del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria llevada a cabo por el RD de 9 de junio de
1924 desaparece cualquier mención específica al Instituto de Reformas Sociales, cuyas
funciones básicas se atribuyen a la Dirección
General de Trabajo y Acción Social, en la
que, sin embargo, quedan incluidos genéricamente los «Consejos, Institutos y Juntas
que actualmente se relacionan con el Ministerio» (arts. 4.I y 23). El RDLey de 24 de
diciembre de 1926, por el que se aprobó el
Reglamento orgánico del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, disipa toda duda
acerca de la supresión del Instituto de Reformas Sociales cuando especifica cuáles eran
esos Institutos afectos a la Dirección General de Trabajo y Acción Social: sólo el Instituto Nacional de Previsión y el Instituto de
Reeducación Profesional de Inválidos del
Trabajo. Como se ha escrito sintetizando el
proceso de disolución del Instituto de Reformas Sociales, éste se liquida cuando «resulta
un cuerpo extraño en una sociedad que
empieza a estructurarse bajo principios corporativos»92.
92 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la
reforma social…cit., pág. 133.
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
3. CONTENIDOS JURÍDICO-LABORALES
DE LA REFORMA SOCIAL Y
FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS DE LA REFORMA
Las materias objeto de regulación por las
normas reformadoras eran, naturalmente y
sobre todo, aquéllas de carácter social que se
encontraban ayunas de ordenación jurídica
por el Derecho civil. Así, los accidentes del
trabajo, el trabajo de las mujeres y los menores, las asociaciones profesionales, el contrato de trabajo, los llamados «contratos colectivos», la huelga, la solución extrajudicial de
los conflictos laborales (buscando fórmulas
«menos rígidas y más expeditas que las de los
tribunales ordinarios y jurisdicciones, más
inclinadas a los dictados de la equidad que a
los del summum jus»93 y creando órganos permanentes de conciliación como consejos del
trabajo o jurados mixtos, etc...).
3.1. La Comisión de Reformas Sociales
y sus funciones de estudio y apoyo
normativo
En tanto órgano de estudio previo a la
puesta en marcha de las reformas sociales –la
Comisión nació «con objeto de estudiar todas
las cuestiones que directamente interesan a
la mejora o bienestar de las clases obreras…»,
etc... (art. 1º del RD de 5 de diciembre de
1883)–, la Comisión de Reformas Sociales
debía ocuparse «especialmente» del estudio
de una serie de materias que especificaba el
art. 2º del citado Real Decreto y entre las que
destacaban las de carácter jurídico-laboral:
Jurados mixtos, Cajas de retiros y socorros,
trabajo de mujeres y niños, higiene y salubridad de los talleres y responsabilidades patronales en la materia y socorros mutuos94. En
93
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX.
Al margen de estas materias jurídico-laborales, se
preveían otras como las relativas a bancos agrícolas, rectificación de algunas consecuencias de la desamortiza94
directa relación con estas tareas de estudio, y
con el objeto de acopiar datos sobre la realidad investigada, se atribuía más adelante a
la Comisión la «facultad de dirigir consultas a
las personas que crea conveniente acerca de
las materias cuyo examen le está confiado; de
abrir interrogatorios con carácter privado o
público sobre puntos concretos…» (art. 3º del
RD de 13 de mayo de 1890).
Los temas objeto de atención por la Comisión de Reformas Sociales, según se desprende del RD que procedió a crearla y sobre todo
del Cuestionario propuesto para la información oral y escrita abierta por dicha institución, fueron en buena parte de contenido
laboral e incluso jurídico-laboral, aunque ello
no suponía desatender otras materias. En
efecto, laborales eran la mayor parte de los
objetivos de estudio planteados por el RD de
1883 y también lo eran las preguntas sobre
gremios, asociaciones y huelgas, sobre jurados mixtos, inválidos del trabajo, salarios y
participación en beneficios, horas de trabajo,
trabajos de mujeres y niños, instituciones de
previsión y obreros agrícolas. Al lado de ellas,
ciertamente, se formulaban también cuestiones de otra índole, como las relativas a aparcerías y arrendamientos rústicos, montes
públicos y bienes comunales, impuestos, emigración u obras públicas.
A esta tarea fundamental de estudio, el ya
citado RD de 13 de mayo de 189095, que procedió a reorganizar la Comisión, añadió,
como «objeto especial de los trabajos» de ésta,
la preparación de proyectos de ley o decreto
en las materias de su competencia, y específicamente en cuestiones de habitación obrera,
salubridad de los talleres, represión del fraude en los alimentos y asociaciones y socorros
mutuos, tanto por propia iniciativa como a
ción, sociedades cooperativas y habitaciones de obreros.
95
Firmado por la Reina Regente Dª María Cristina
en nombre de su hijo el rey D. Alfonso XIII, y refrendado
por el Ministro de la Gobernación, D. Trinitario Ruiz y
Capdepón.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
103
ESTUDIOS
petición del Gobierno. En realidad, antes de
recibir formalmente estas competencias, la
Comisión las venía desempeñando, puesto
que ya había redactado «dos proyectos de ley
tan importantes como el relativo a la manera
de hacer frente a los accidentes que sufren los
trabajadores y el que se refiere a la reglamentación del trabajo de los niños y de las
mujeres, y (…) un tercer proyecto para la
organización de los jurados mixtos», según
informaba la E. de M. del citado RD de 1890.
Destaca la labor de la Comisión en materia
de formulación de dictámenes sobre materias
sometidas por el Gobierno y sus Ministros a
su consideración (incluidos los dictámenes
sobre proyectos de ley96), así como en cuanto a
la preparación de reglamentos a solicitud
gubernamental y de proyectos de ley de propia iniciativa. La trascendencia de estos trabajos que pudiéramos llamar «para-normativos» es innegable: disposiciones tan importantes como las Leyes de Dato sobre trabajo
de mujeres y niños (Ley de 13 de marzo de
1900) y Accidentes del Trabajo (Ley de 30 de
enero de 1900), y sus respectivos reglamentos, son claramente tributarias de los trabajos previos de la Comisión sobre esas materias. Otras muchas y trascendentales normas
comienzan a estudiarse y proyectarse en el
ámbito de la Comisión de Reformas Sociales,
aunque su transformación en leyes tarde en
producirse; tal es el caso de las Leyes de Descanso Dominical (1904), Tribunales Industriales (1908), Consejos de Conciliación y
Arbitraje Industrial (1908), Huelgas (1909),
Contrato de Aprendizaje (1911), etc. En fin,
no faltan los estudios y proyectos que no llegan a convertirse en normas (así, los relativos
a Jurados Mixtos y Ley de Contrato de Trabajo), aunque no por ello dejan de ejercer su
influencia, manteniendo viva la idea de que
es necesario acometer tales regulaciones,
que, en algunos casos, y aunque sea parcial y
96
Antecedente de la competencia más característica del actual Consejo Económico y Social (art. 7 de la
Ley 21/1991, de 17 de junio).
104
tardíamente, acaban siendo tenidas en cuenta por el legislador97.
3.2. El proyectado Instituto del Trabajo
y sus funciones de estudio y
preparación de la legislación
laboral
El proyectado y no creado Instituto del
Trabajo mantenía los objetivos de la Comisión (estudio y publicación de datos sobre el
trabajo en España y el extranjero), añadiendo
explícitamente los cometidos relativos a la
organización de la estadística y la inspección
del trabajo, y la información al Gobierno
sobre la obra legislativa que conviniera realizar (arts. 1º del Proyecto de Ley de 1902). En
esta última dimensión, los autores del diseño
del Instituto explicaron, asumiendo las ideas
de Canalejas, su criterio acerca de las «reformas legales más urgentes en materia social».
Sin perjuicio de ciertas propuestas de carácter general (reforma agraria, fiscal y de servicios municipales, así como de viviendas obreras), los propósitos de reforma laboral eran
amplios y alcanzaban tanto a los aspectos
individuales como colectivos de las relaciones
de trabajo. Así, se proponía la preparación de
una ley de contrato de trabajo (concebida con
gran amplitud y sin excesivos escrúpulos sistemáticos, puesto que habría de refundir las
leyes de Dato sobre trabajo de mujeres y
niños y sobre accidentes del trabajo, limitar
la jornada en ciertas industrias así como prohibir el truck-system, además de fomentar los
«contratos colectivos de trabajo» y regular el
contrato de aprendizaje y los procedimientos
de conciliación y arbitraje voluntarios). Más
concretamente, se proponía la regulación
específica de los contratos de trabajo en que
fueran parte patronal el Estado, la Provincia
97
Una prolija exposición sistematizada de la acción
de la Comisión de Reformas Sociales en materia de legislación laboral, en Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de
Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 277 a 318.
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
o el Municipio (incluyendo como «base» del
contrato la «fijación de la jornada máxima,
del mínimo del salario … y la sumisión al
arbitraje de todas las diferencias que puedan
surgir…»). En fin, reformas laborales urgentes eran consideradas también la elaboración
de «disposiciones legales para fomentar la
organización obrera» y el estudio del «modo
de establecer el seguro de accidentes del trabajo»98.
Evidentemente, al no llegar a crearse el
Instituto del Trabajo, no fue posible que éste
llevara a cabo las tareas que sus mentores
habían proyectado. Sin embargo, las ideas
aportadas por éstos, lejos de caer en el olvido,
habían de mantenerse vivas inspirando nuevos proyectos normativos, ya bajo la existencia del Instituto de Reformas Sociales, e
incluso, más adelante, tras la desaparición
de éste en 1924. Un claro y relevante ejemplo
de ello es el Código del Trabajo de 1926, que,
con independencia de su denominación excesivamente ambiciosa, procedió a regular un
conjunto de materias coincidente en buena
parte con las que Buylla, Posada y Morote
relacionaban como objeto posible de la ordenación de una Ley de Contrato de Trabajo: el
contrato de trabajo, el de aprendizaje, los
accidentes del trabajo y los Tribunales
Industriales99.
98
A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del
Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
págs. 10 a 12.
99 La E. de M. del Código del Trabajo (aprobado por
RD-L. De 23 de agosto de 1926) reconocía tanto la deuda de éste hacia la legislación ya existente como su
carácter limitado: «Como toda obra orgánica de legislación, por modesta que ella sea, es ésta fruto de las disposiciones promulgadas en épocas anteriores y del caudal de jurisprudencia que concitó su aplicación». «El
Código no abarca todo el derecho del trabajo; es por lo
tanto parcial, como sus congéneres…». Vid. sobre la significación de dicho Código A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (18731978), págs. 161 y ss.
3.3. El Instituto de Reformas Sociales
y sus funciones de estudio,
preparación y ejecución de la
legislación laboral
En fin, el RD de 23 de abril de 1903 asignaba al Instituto de Reformas Sociales la
misión de «preparar la legislación del trabajo
en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para ello los servicios de
inspección y estadística, y favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora
o bienestar de las clases sociales» (art. 1º).
Las funciones del Instituto resultaban, en
comparación con los antecedentes del organismo, mejor delimitadas, aunque la labor de
estudio no fuese mencionada inicialmente,
seguramente por considerarla obvia. Esa
omisión inicial fue pronto subsanada100, y en
la reorganización del Instituto llevada a cabo
por el RD de 14 de octubre de 1919 se destacó
expresamente su cometido de estudio e investigación. Efectivamente, el art. 1º de dicha
norma definía al Instituto como «el organismo oficial encargado del estudio, proposición,
ejecución y difusión de las disposiciones legales referentes a los problemas económicosociales en su más amplio sentido…». «Compete al Instituto de Reformas Sociales –añadía el art. 2º de la misma norma– el estudio e
investigación de las modalidades del trabajo
en España y en el extranjero, como factor de
la producción, y en sus relaciones con el capital, mediante las oportunas informaciones».
Esta labor de investigación de la realidad
social y económica del trabajo, que fue también la razón de ser de la Comisión de Reformas Sociales, tenía asimismo una importante
proyección jurídica y específicamente jurídico-laboral, en cuanto que servía, como se lee
en el mismo precepto citado, para «preparar
los elementos científicos y de hecho para la
100 El art. 5º del Reglamento del I.R.S., de 15 de
agosto de 1903 subsanaba la omisión y aludía al asesoramiento que el Instituto podía prestar «en virtud de la
experiencia acumulada por estudio informativo de las
condiciones…», etc.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
105
ESTUDIOS
legislación social y del trabajo» cuyos proyectos le cumplía «formular, por su propia iniciativa o a petición del Gobierno». Además del
estudio de la dimensión sociológica y económica del trabajo, indispensable para acometer una regulación adecuada del mismo, el
Instituto recibía en la citada reorganización
de 1919 la atribución de «estudiar los efectos
de (la) aplicación (de las normas adoptadas)»,
para, en su caso, «adoptar las reformas que
aconseje la experiencia» (art. 2º). Por otra
parte, este artículo concluía inyectando un
toque de modernidad corporativista al encomendar al Instituto «el estudio y fomento de
la organización corporativa, profesional y de
mutuo auxilio de las mismas clases sociales»
(se refería a las «más necesitadas»).
En suma, se atribuían con claridad, tras la
reorganización de 1919, cuatro grandes
cometidos al Instituto de Reformas Sociales:
a) el de estudio e investigación del hecho económico-social del trabajo, al que se sumaba
específicamente el de «llevar las estadísticas
que su misión exija y recomiende»101; b) el de
preparar proyectos de normas laborales (fase
prenormativa indispensable para acometer
las reformas), c) el de velar por el cumplimiento de las normas una vez promulgadas
(creando un servicio de inspección del trabajo
y otro de estadísticas laborales), y, en fin, d) el
más difuso pero también más extenso de promover –tomando aquí el RD de 1903 (y repitiendo sustancialmente el de 1919) palabras
del art. 1º del RD de creación de la Comisión
de Reformas Sociales– «la mejora o bienestar
de las clases obreras». El RD de reorganización de 1919 completó esta vieja fórmula con
una referencia, a la que ya hemos aludido
más arriba, al estudio de la organización corporativa y al objetivo de «procurar la atenuación de las anormalidades en la vida del trabajo y su solución jurídica y humanitaria»
(art. 2º in fine).
101 Art. 2º del RD de14 de octubre de 1919 (ver
nota 41).
106
Curiosamente, el RD de 1903 contemplaba
también otras competencias menos obvias del
Instituto de Reformas Sociales, como eran las
concernientes a «los asuntos relacionados con
la policía y el orden público» (precisamente,
la materia que el proyectado Instituto del
Trabajo no quiso asumir para lo cual previó
evitar su encuadramiento en el Ministerio de
la Gobernación); cometidos policiales que
desaparecieron oportunamente en la reorganización del Instituto llevada a cabo por el
RD de 14 de octubre de 1919.
Del órgano de estudio que era la Comisión
de Reformas Sociales, se pasaba con el Instituto de Reformas Sociales a un ente de mayor
complejidad administrativa; complejidad a la
que contribuyeron las sucesivas y numerosas
modificaciones que experimentó la institución. El Instituto se constituyó, en efecto,
como un órgano permanente que, por un lado,
actuaba inicialmente como Cuerpo consultivo
de determinados Ministerios102 y más adelante como Cuerpo consultivo del Gobierno en su
integridad103, y por otro se configuraba como
«centro especial de la Administración activa»
(art. 6º del Reglamento de 1903), en el que se
prefiguraba el futuro Ministerio de Trabajo,
creado en 1920. Con carácter residual recibía
el Instituto ciertas funciones (de asesoramiento y mediación en conflictos colectivos)
orientadas a la genérica mejora de las clases
obreras.
El contenido de las «funciones de carácter
consultivo» a que aludía el art. 6 del RD de
1903 se explicaba en el art. 3 del Reglamento:
«responder a las consultas de los Ministros
102
El de la Gobernación, el de Gracia y Justicia y el
de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas
(art. 6º del Reglamento de 1903).
103
Esta generalización de la función consultiva del
I.R.S. (antecedente de la que hoy ejerce el Consejo Económico y Social) se produjo con la promulgación del RD
de 14 de octubre de 1919, de reorganización de los servicios del Instituto (firmado por el Rey D. Alfonso XIII y
refrendado por el Ministro de la Gobernación, Sr. Burgos
y Mazo).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
con que se halla inmediatamente relacionado
(el Instituto) y a todas las demandas atendibles»104; labor consultiva cuya finalidad era la
específica de «preparar la legislación del trabajo». Así lo confirmaba el art. 43 del Reglamento cuando disponía que «el Instituto en
pleno funcionará como Cuerpo consultivo
para los efectos de la proposición, reforma y
aplicación de las leyes sociales», fórmula que
añadía a la consulta para la elaboración de
normas la consulta sobre su aplicación. En
cuanto órgano de la Administración activa, el
Instituto de Reformas Sociales tenía la competencia de «cuidar de la ejecución de las
leyes del trabajo», lo que le autorizaba a
«organizar los servicios de inspección y estadística en condiciones de la mayor eficacia, lo
mismo en las dependencias centrales que en
las provinciales y locales» (art. 4º del Reglamento). En fin, la genérica función que se
atribuía al Instituto «para favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora
y bienestar de las clases obreras» se traducía,
además de en la competencia de asesoramiento, en la de mediación «ya para prevenir
los conflictos, ya para resolverlos, conciliando
los intereses encontrados» (art. 5º del Reglamento).
Los trabajos del Instituto de Reformas
Sociales fueron ingentes, con independencia
de que en su mayor parte no llegaran a plasmarse en normas, debido a la sobresaltada
vida parlamentaria de la época y, a veces, a
las encontradas posiciones dentro del propio
Instituto. Así, en materia de contrato de trabajo, eje como es bien sabido del Derecho del
Trabajo, el primer cuarto del siglo XX asistió
a la elaboración de hasta ocho proyectos de
Ley, cuyo punto de partida (objeto de pura
reproducción ulterior en varias ocasiones) fue
el importante Proyecto del Instituto conocido
con el nombre de su presidente, Azcárate
(1905). Sobre la base del Proyecto Azcárate se
redactaron en 1906 el Proyecto Dávila (mera
104
Vid. nota anterior.
reproducción de aquél); en 1908 el Proyecto
La Cierva (que se aparta sensiblemente del
de Azcárate); en 1910 el Proyecto Merino (que
vuelve al de Azcárate, seguido por Dávila); en
1914 el Proyecto Sánchez Guerra (que transcribe el de Azcárate con alguna levísima
modificación); en 1916 el Proyecto Ruiz Jiménez (idéntico al de Sánchez Guerra); en 1919
el Proyecto Burgos y Mazo (que se separa en
diversos tratamientos de los anteriores); y en
1924 un nuevo anteproyecto del Instituto de
Reformas Sociales105. Además de estos intentos globales de ordenación del contrato de
trabajo, que si no prosperaron sí prepararon
la futura promulgación de normas generales
sobre contratación laboral (el Código del Trabajo y las Leyes de Contrato de Trabajo de
1931 y 1944), el Instituto de Reformas Sociales trabajó en la elaboración de normas sobre
aspectos específicos del contrato laboral:
salario (Proyecto de ley sobre inembargabilidad del salario, 1905; informes sobre prohibición del truck-system, que influyen en el Real
Decreto de 18 de julio de 1907), jornada laboral (Proyectos de ley sobre limitación de la
jornada en la industria textil, 1915; y en la
dependencia mercantil, 1918, etc...), descanso dominical (proyectos acogidos en los reglamentos de 1904 y 1905 y en diversas Reales
Órdenes), trabajo de mujeres y niños (proyectos acogidos en las Leyes de 8 de enero de
1907 y 20 de febrero de 1912, y en los Reales
Decretos de 25 de enero de 1908), contrato de
aprendizaje (proyecto acogido en la ley de 17
de julio de 1911). Asimismo elaboró el Instituto proyectos normativos en materia de
seguridad y salud en el trabajo (proyecto de
Reglamento General de Seguridad e Higiene
105
Un completo análisis del contenido y significación de estos proyectos en Mª T. SOSA MANCHA: La emergencia del contrato de trabajo (La codificación civil y los
proyectos de Ley de Contrato de Trabajo: 1821-1924),
Civitas, 2002, págs. 141 y ss. Como señala la autora, en
rigor sólo puede hablarse de dos proyectos del Instituto
de Reformas Sociales, pues «el resto de los intentos que
componen este iter prelegislativo es reproducción del
texto elaborado por dicho Instituto en 1905, o bien obra
de la acción ministerial o del Senado» (pág. 155).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
107
ESTUDIOS
en el Trabajo, 1906; y otros informes y propuestas en la materia). Por lo que se refiere al
llamado «Derecho colectivo del trabajo», el
Instituto elaboró un proyecto de reglamento
sobre actuación sindical en las empresas de
servicios públicos, que fue acogido en el Real
Decreto de 23 de marzo de 1917; los trabajos
preparatorios del Instituto influyeron también en el contenido de la Ley de Consejos de
Conciliación y Arbitraje, de 1908, y en la de
Huelgas y Coligaciones, de 1909; ello sin perjuicio de que varios proyectos sobre estas
materias no prosperasen106. En materia de
previsión social y accidentes del trabajo el
Instituto informó y preparó diversas normas.
De gran trascendencia fue su proyecto luego
convertido en la importantísima Ley de 27 de
febrero de 1908, creadora del Instituto Nacional de Previsión, «feliz combinación de la ini-
ciativa de obreros, patronos y filántropos»107z.
Ambos Institutos cooperaron intensa y eficazmente; fruto destacado de ello fue la preparación del Real Decreto de 20 de noviembre
de 1919, que estableció un plan de seguros
sociales. También preparó el Instituto de
Reformas Sociales sucesivos proyectos de
reforma de la legislación sobre accidentes del
trabajo, que fueron finalmente acogidos en la
Ley de Accidentes de 1922 y en su Reglamento; igualmente elaboró el Instituto un proyecto fallido de Ley reguladora de las enfermedades profesionales. En fin, al Instituto se
debe la preparación del proyecto de la Ley de
Tribunales Industriales de 1912, modificativa de la de 1908, y su gestión fiscalizadora de
las relaciones laborales anticipa la promulgación de la primera Ley de Inspección del Trabajo (1906).
106 Cfr. referencia de los mismos en I. LÓPEZ P ENA:
«Los orígenes del intervencionismo laboral en España: el
Instituto de Reformas Sociales», cit., pág. 32, nota 32.
107 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en
España, cit., pág. 87.
108
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
Los Proyectos de Ley de Contrato
de Trabajo del Instituto de Reformas
Sociales (En especial en cuanto a los
privilegios salariales)
MANUEL ALONSO OLEA*
1. PRELIMINAR: SOBRE EL PROYECTO
DE LEY CONCURSAL
rrado como está el proyecto a la de los Jueces
de lo Mercantil –«Jurisdicción del Juez del
concurso ... exclusiva y excluyente»– que crea.
abido es que, al fin, tras un larguísimo
período con hitos marcados por proyectos en cualquier instancia rechazados, hoy está en fase de tramitación parlamentaria, un Proyecto de Ley Concursal1, que
contiene múltiples referencias (no menos de
seis en su preámbulo, y no menos de veinte en
su texto articulado y en sus disposiciones
transitorias) a los salarios, de un lado, y a la
empresa como fuente de éstos, de otro. Es
impredecible, vistas las variantes que entre sí
tuvieron los anteproyectos, y el proyecto respecto de los anteproyectos, cuál va a ser la
solución definitiva, tanto de derecho material
como, extremadamente importante éste, de
Derecho Procesal, incluida la cuestión de la
Jurisdicción competente; aunque precisamente esta última parezca la menos dudosa, afe-
Algún estudio sobre uno de los anteproyectos incluye en su título el interrogante:
¿Réquiem por el artículo 32 [de los Trabajadores] de su Estatuto?2. El artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores (ET en adelante) es
el que actualmente regula las que denomina
Garantías del salario, llamando tales a «las
preferencias de los créditos salariales».
S
* Catedrático Emérito de la Universidad Complutense. De las Reales Academias de Jurisprudencia y Legislación y de Ciencias Morales y Políticas.
1 El Proyecto de Ley remitido por el Gobierno está
publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales,
Congreso de los Diputados, VII Legislatura, Serie A, Nº
110-1, de 23 de julio de 2002.
Característica del artículo recién citado
(ET. art. 32.4) es que –el denominado «privilegio de ejecución separada» aparte– el sistema
preferencial de los créditos por salarios contra
el empresario, incluye el supuesto de que esté
tramitándose «un procedimiento concursal»,
esto es, como impecablemente decía y hasta
ahora sigue diciendo, el artículo 874 del Código de Comercio, uno en el que el comerciante,
vieja denominación del empresario, sobresea
«en el pago corriente de sus obligaciones».
2 B. RÍOS SALMERÓN, El Anteproyecto de Ley Concursal y los trabajadores: ¿réquiem ...?, en Revista de Derecho Social, Nº 14, 2001.
Puede consultarse también sobre uno de los anteproyectos, J. L. FERNÁNDEZ RUIZ, Los créditos salariales y
otras cuestiones laborales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
109
ESTUDIOS
2. VISIÓN RETROSPECTIVA
Veamos de dónde viene a nuestro Derecho,
llamémosle contemporáneo, esta protección
singular de los créditos salariales, esperando
que el réquiem no suene, y hagámoslo retrocediendo desde el ET hasta los orígenes de tal
protección y exponiendo muy resumidamente
sus tramos.
2.1. Hasta el Estatuto de los
Trabajadores de 1995 desde el
Código del Trabajo de 1926
La redacción actual3 del art. 32 ET, en sustancia concede a los salarios «por los últimos
treinta días de trabajo y en cuantía que no
supere el doble del salario mínimo interprofesional ... preferencia sobre cualquier otro crédito, aunque esté garantizado por prenda o
hipoteca». Los salarios restantes gozan de
preferencia «sobre cualquier otro crédito» respecto de los objetos, muebles o inmuebles,
elaborados por el trabajador «mientras sean
propiedad o estén en posesión del empresario». Los demás créditos salariales, aunque
privilegiados en parte de su cuantía, ceden
preferencia a favor de los «créditos con derecho real»4.
El mismo art. 32, en la redacción originaria del ET5 contuvo ya el «superprivilegio» de
los salarios de los treinta últimos días, y el
privilegio general respecto de los salarios
sobre los objetos elaborados por el trabajador
acreedor. La diferencia está en que el privilegio sobre los no comprendidos en los dos apartados anteriores (extendido a las indemniza-
3 Texto Refundido aprobado por RD. Legislativo
1/1995, de 24 de marzo.
4 Para el estudio de ET. art. 32, remito a M. ALONSO
OLEA y Mª E. CASAS BAAMONDE, Derecho del Trabajo, 20ª
ed., Madrid, CIVITAS 2002, págs. 363-366 y a la jurisprudencia y bibliografía que allí se cita.
5 Ley 8/1980, de 10 de marzo; reflexionamos sobre
ésta en Derecho del Trabajo, cit, 13ª ed., Madrid, Univ.
Complutense, 1993, págs. 345-348.
110
ciones por despidos), sólo quedaba postergado
precisamente por los créditos hipotecarios.
La Ley de Relaciones Laborales de 19766,
art. 32, llamó «singularmente privilegiados»
y concedió preferencia a los créditos por salarios sobre todos los demás respecto: (1) de los
objetos [muebles] elaborados por el trabajador mientras estén en posesión o sean propiedad del deudor; (2) los inmuebles a que se
incorpore el trabajo, salvo los hipotecarios,
caso en el que el privilegio alcanza sólo a una
mensualidad; (3) los restantes sobre los
«bienes muebles o inmuebles» incorporados o
afectos a la actividad de la empresa, pero
cediendo frente a los hipotecarios y pignoraticios.
La Ley de Contrato de Trabajo de 19447,
art. 59, no contenía el superprivilegio de los
salarios del último mes y sí sólo la preferencia
«sobre todos los demás créditos» –aquí con
gran precisión– respecto de los objetos elaborados [por los trabajadores] mientras permanezcan en poder del [empresario] deudor y
sobre los inmuebles a los que precisamente se
incorpore su trabajo. Pero esta preferencia
sólo alcanzaba «a los salarios de las dos últimas semanas y a los sueldos del último mes»,
si los tales bienes inmuebles estuvieren hipotecados8. Respecto de los demás bienes muebles e inmuebles, las preferencias salariales
cedían ante los créditos pignoraticios o hipotecarios.
El art. 55 de la Ley de Contrato de Trabajo
de 19319 fue trasladado sin variación, salvo
6 Ley 16/1976, de 8 de abril; sobre nuestro tema
loc. cit. 4ª y 5ª eds., Madrid, 1976.
7 Texto de su entonces Libro Primero, aprobado por
Decreto de 26 de enero de 1944; sobre el mismo, para
nuestro tema, loc.cit., 3ª ed. (y anteriores), págs. 182-184.
8
También con precisión, decía el art. 59, regla 4ª,
que si el acreedor hipotecario hubiera satisfecho los
salarios de dos semanas o sueldo del último mes ... tendrá derecho a pedir ampliación de la hipoteca por el
importe de las cantidades satisfechas.
9 Ley de 21 de noviembre de 1931, Gaceta de 22 de
noviembre.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
MANUEL ALONSO OLEA
alguna levísima de redacción, al art. 59 de la
Ley de 1944, de la que se acaba de hablar; lo
que ahorra el comentario.
3. LOS PROYECTOS DE LEY DEL
INSTITUTO DE REFORMAS
SOCIALES
El monumental Código del Trabajo de
192610, art. 16 de su Libro Primero, dedicado
al Contrato de Trabajo, no dejó de decir que
«los créditos por salarios o sueldos devengados por los obreros, dependientes o empleados ... gozarán de preferencia sobre todos los
demás créditos respecto de los bienes muebles
producidos por aquéllos, mientras permanezcan en poder del deudor»11.
La pregunta entonces consiste en precisar
dónde aparece, frente a los precedentes, de
una u otra forma configurada la preferencia
amplia e intensa del crédito salarial, cuya
primera desembocadura hemos encontrado
en el Código del Trabajo.
2.2. Los Códigos Civil y de Comercio
Si retrocediendo nos situamos en las normas sobre prelación de créditos del Código
Civil, de nuevo en exposición brevísima, comprobaremos que los créditos salariales no
figuraban como preferentes con relación ni a
bienes muebles ni a bienes inmuebles del
deudor sobre los que existen series muy
amplias de créditos preferentes (arts. 1922 y
1923). Sólo respecto «de los demás bienes
muebles e inmuebles» aparecen junto a otros
los créditos «por salarios y sueldos de los trabajadores por cuenta ajena y del servicio
doméstico correspondientes al último año»
(art. 1924.2º.D).
En el Código de Comercio, aparte de que
los salarios no son bienes «de dominio ajeno»
que hayan de ponerse «a disposición de sus
legítimos dueños», figuran entre los de la 1ª
Sección («acreedores por trabajo personal por
los seis últimos meses anteriores a la quiebra», art. 913.1º.C) que, por consiguiente, son
satisfechos «con el producto de los bienes
muebles», no con el de los inmuebles.
10
RD. Ley de 23 de agosto de 1926, Gacetas de 1, 2
y 3 de septiembre.
11 Mías las cursivas de muebles, para resaltar que la
preferencia no alcanzaba a los inmuebles, aunque a
ellos se hubiera incorporado el trabajo del trabajador
acreedor.
La respuesta es ésta:
En los Proyectos de Ley estudiados y preparados por el Instituto de Reformas Sociales. En ellos se fraguan los privilegios de los
créditos salariales; se vuelven a fraguar, más
bien, dado que son de origen remoto y, como
abundantemente nos tiene enseñado Bartolomé Ríos, fuertemente arraigados en nuestro
Derecho, hasta que la Ley Hipotecaria de
1861 primero, y el Código Civil después, favorecieron los créditos hipotecarios12.
Pasemos, pues, de una vez, a los proyectos.
3.1. Las Bases de 1904 y el Proyecto de
1906
Ya en las «Bases para un Proyecto de Ley
de Contrato de Trabajo» que al Instituto –un
año apenas tras su creación (Real Decreto de
23 de abril de 1903)– se presentaron el 20 de
abril de 1904, figura una base XVIII conforme a la cual «los créditos por salarios devengados y por indemnizaciones debidas al obrero, se declaran preferentes en el caso de
muerte o quiebra del patrón».
El Proyecto de Ley de Contrato de Trabajo
presentado a las Cortes el 1 de noviembre de
12 Los privilegios del crédito salarial, Madrid, 1984;
Las garantías salariales (en torno al artículo 32), en «El
Estatuto de los Trabajadores, veinte años después», ed.
especial del núm. 100 de la Rev. Española de Derecho
del Trabajo, Madrid, CIVITAS, 2000 (tomo 1º, págs.
689-703).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
111
ESTUDIOS
190613, dedica a nuestra materia su art. 21,
de necesaria cita íntegra.
Éste es el texto del art. 21:
Los créditos por salarios devengados y por
indemnizaciones debidas al obrero [c.s.i. en
adelante] y correspondientes al último año, se
declaran preferentes en todos los casos de concurrencia de créditos de carácter civil o mercantil.
Para determinar su preferencia, serán clasificados y graduados de la manera siguiente:
1.º Cuando se refieran a determinados
bienes muebles, incluyéndolos en el número 1º
del art. 1922 del Código Civil, con aplicación
en su caso del párrafo último de dicho artículo.
(Se traen por tanto los c.s.i. a la lista de los
preferentes, con relación a determinados
bienes muebles del deudor, situándolos en su
núm. 1, esto es, junto a los créditos por construcción, reparación o precio de venta de los
«bienes muebles que estén en poder del deudor hasta donde alcance» su valor.
El párrafo último del art. 1922, general
para todos los créditos listados en el mismo,
nos dice que si los bienes muebles sobre los
que recae la preferencia hubieren sido sustraidos, el acreedor puede reclamarlos de quien
13 Este Proyecto de Ley (Proyecto Dávila), reprodujo
«íntegramente el aprobado por el Instituto de Reformas
Sociales en Pleno, en sesión de 11 de mayo de 1905
(Proyecto Azcárate)», nos informan A. MARTÍN VALVERDE
et al.; La Legislación Social en la Historia de España. De la
Revolución Liberal a 1936, ed. Congreso de los Diputados, Madrid, 1987 (pág. 1127); imprescindible obra
esta para nuestro Derecho histórico del Trabajo y de la
Seguridad Social.
De ella tomamos los textos de las Bases y del Proyecto de Ley citados, así como el del Código de Trabajo de
1926 a que nos referimos antes; en su Anexo figuran
también los de los demás fracasados proyectos de ley de
contrato de trabajo (Proyectos LA CIERVA, MERINO, SÁNCHEZ GUERRA, RUIZ GIMÉNEZ, MAURA, BURGOS y M AZO) y el
último anteproyecto (1922).
112
los tuviese, dentro de los treinta días siguientes a la sustracción.
Es innecesario insistir en que la preferencia refiere precisamente a bienes muebles).
2.º Cuando se refieran a determinados
bienes inmuebles [incluyéndolos] en el núm.
5º del art. 1923 del mismo Código, si no estuviesen comprendidos en el núm. 3º.
(Se colocan pues los c.s.i., junto con los créditos refaccionarios no anotados ni inscritos,
sobre los inmuebles a los que se refiera la
refacción [tras los del Estado, aseguradores,
hipotecarios o refaccionarios, anotados o inscritos y los preventivamente anotados en virtud de mandamiento judicial]; salvo si estuvieran comprendidos en el núm. 3º del mismo
art. 1923, esto es, anotados o inscritos, en
cuyo caso sólo ceden preferencia a los créditos
a favor del Estado y de los aseguradores).
3.º En los demás casos, en la letra D del
núm.2º del art. 1924 del repetido Código
Civil.
(Créditos por «salarios y sueldos de trabajadores por cuenta ajena ... correspondientes
al último año» no empleados en los bienes
muebles a que se refiere el art. 1922, núm. 1º,
o inmuebles a que se refiere el art. 1923, núm.
5º ó 3º –«los demás bienes muebles o inmuebles del deudor»– que siguen, pues, donde
estaban).
4.º Si la concurrencia fuera de créditos
mercantiles, los créditos de que se trata se considerarán comprendidos en la letra C del
número 1º del art. 913 del Código de Comercio.
Las demandas sobre estos créditos no
podrán interponerse sino por el obrero acreedor o sus herederos.
(Milagrosamente del maltrecho Código de
Comercio seguía y sigue en vigor el citado art.
913.1º.C, conforme al cual los créditos a que
se refiere se dividen en dos secciones, la pri-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
MANUEL ALONSO OLEA
mera de las cuales comprende los créditos
que deban ser satisfechos con los bienes muebles de la quiebra, siendo los de su núm. 1º los
correspondientes a «acreedores singularmente privilegiados», precisamente por el orden
que el propio núm. 1º establece, apareciendo
en tercer lugar –apartado C– «los acreedores
por trabajo personal por los seis últimos
meses anteriores a la quiebra» [tras los que lo
sean por gastos de entierro, funeral y testamentaría y los acreedores alimenticios].
económica a favor de determinado causahabientes en caso de muerte por accidente del
trabajador, al tiempo que se autorizaba a los
patronos para sustituir –entre otras– esta
obligación por un seguro hecho a su costa en
cabeza del obrero. Dentro de este contexto, el
sentido del núm. 5 es que tales indemnizaciones, si existiese seguro, quedan «exentas»,
esto es, no pueden ser objeto de reclamación,
ni por los herederos, ni por los acreedores del
patrono)16.
El privilegio conforme al párrafo 2º de este
art. 21.4 del Proyecto queda reservado «al
obrero acreedor o sus herederos» , únicos que
pueden demandar).
3.2. Los proyectos posteriores
5.º Las indemnizaciones determinadas
por la Ley de Accidentes del Trabajo para
caso de muerte del obrero, hállanse comprendidas, si existiese seguro, en la exención respecto a las reclamaciones de herederos o acreedores del patronato reconocida por el art.
428 del Código de Comercio14.
(Sabido es que el Proyecto del Instituto de
Reformas Sociales de 1906 se preparó cuando
ya había sido promulgada la Ley de Accidentes del Trabajo, Ley de 30 de enero de 190015,
en la cual se preveía una «indemnización»
14 Con seguridad, el texto debe ser patrono, que no
patronato. Una errata pues respecto de la que no estamos en condiciones, ni en realidad merece la pena, precisar si estaba ya en el proyecto original o en el texto que
estamos utilizando.
Los Proyectos de Ley, también emanados del Instituto de Reformas Sociales de 1910 (MERINO), 1914 (Sánchez Guerra) y 1916 (RUIZ GIMÉNEZ), en su respectivo
artículo 21.5º, hablan de «herederos o acreedores del
patrono» (mías las cursivas), demostración virtualmente
irrefutable de que el patronato del Proyecto de 1906, es
una errata.
15 Puede consultarse el texto de la Ley junto con un
comentario de la misma, en el estudio de M. Alonso
Olea, El origen de la Seguridad Social en la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, en «Papeles
y Memorias» de la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, Nº VIII, julio/2000, págs. 3 a 13.
El texto de la Ley, también en A. M ARTÍN VALVERDE et
al. cit., págs. 255-257.
No se trata aquí de seguir las vicisitudes
del privilegio o preferencias salariales en los
sucesivos proyectos de ley de contrato de trabajo del Instituto de Reformas Sociales, hasta
llegar, como se dijo, al Código del Trabajo de
1926, sino meramente, de dejar constancia de
su muy frecuente aparición.
Déjese, pues, brevemente anotado:
– El Proyecto de La Cierva (1908), brevísimo, no contiene ninguna referencia a
nuestro tema.
– El Proyecto Merino (1910), contiene un
artículo 21 idéntico al artículo 21,
transcrito más arriba, del Proyecto de
1906.
– Idéntico comentario respecto del Proyecto Sánchez Guerra (1914).
– Idéntico comentario respecto del Proyecto Ruiz Giménez (1916).
– El extenso Proyecto Burgos y Mazo de
1919, una vez más reitera el viejo artículo 21 del Proyecto de 1906, aunque figurando ahora en el mismo como artículo
99.
16
Agradezco mucho la ayuda del Prof. AURELIO
M ENÉNDEZ , a propósito del sentido del, hace mucho
tiempo desaparecido, art. 428 del Código de Comercio.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
113
ESTUDIOS
3.3. Indicación final
Con todo lo que precede, creo, podemos dar
por cumplido nuestro intento de demostrar
hasta qué punto las elaboraciones del Instituto de Reformas Sociales, están en la base de
cambios fundamentales en nuestro Derecho
del Trabajo y, concretamente, en lo que aquí
estamos viendo, en la regulación de su institución básica, esto es, del contrato de trabajo.
De forma que quien quiera que trate de
perseguir los orígenes de otras muchas instituciones, tendrá que acudir a las mismas
fuentes históricas; así, entre otros ejemplos,
para la limitación del tiempo de trabajo a través de la fijación de jornadas máximas; o para
la consagración general del principio de liber-
tad de forma, tradicional en nuestro derecho,
de los contratos para el trabajo17.
O para la regulación incipiente de los convenios colectivos a los que, con seguridad,
quiere referirse el artículo 3 del Proyecto de
1906, al hablar de «el contrato entre el patrono y un sindicato o asociación a nombre de los
obreros». Y a los que desde luego se refirió el
dictamen de la Comisión del Senado sobre el
Proyecto Ruiz Giménez, al hablar de que «los
patronos y obreros podrán celebrar contratos
individuales y colectivos»18
O para la extinción del contrato de trabajo
que trajera su causa de las que en su día se
fueron llamando «pérdida de facultades o
aptitudes», «inhabilidad» o «ineptitud» del
trabajador19.
17 Ambos temas en Mª T. S OSA MANCHA, La emergencia del contrato de trabajo. La codificación civil y los proyectos de ley de contratos de trabajo 1821-1924,
Madrid, 2002, respectivamente págs. 283-293 y 267283.
En el Prólogo de este libro, A. MONTOYA MELGAR, se
refiere a la importancia de la serie de intentos de regulación del contrato de trabajo que se suceden «durante el
primer cuarto del siglo XX», que son precisamente los
del Instituto de Reformas Sociales, estudiados por el
libro prologado.
18 A esto me referí en Pactos colectivos y contratos
de grupo, 1ª ed., Madrid, 1955, págs. 74-75 y 128-132;
reimpresión Granada 2000 (ed. J. L. MONEREO), págs. 5456 y 107-110.
19 A. MONTOYA MELGAR, Política de empleo y jubilación, Murcia, 2002, págs. 14-17; en especial las referencias que se contienen en las notas 11 a 15.
114
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
El Instituto de Reformas Sociales
como precedente del Consejo
Económico y Social
JAIME MONTALVO CORREA*
C
on el inicio de la Restauración en
1875, los poderes públicos empiezan
a asumir la llamada «cuestión social»
obrera y la necesidad de intervenir, al menos
para reparar las consecuencias sociales más
acentuadas del proceso de industrialización y
del abstencionismo jurídico que le serviría de
fundamento. En España, con más retraso que
en otros países europeos, la naciente clase
obrera comienza a organizarse y a plantear
serios problemas de estabilidad política y
social. Todo ello lleva a los distintos gobiernos, tanto liberales como conservadores, a
proponer medidas protectoras de los trabajadores en los ámbitos sociales más sensibles
(legislación sobre menores, mujeres , accidentes de trabajo, etc.). Por Real Decreto de 5 de
diciembre de 1883, personalidades políticas
tan significativas como Moret o Cánovas
ponen en marcha la Comisión de Reformas
Sociales, aunque sus efectos, desde la perspectiva de la promoción de las leyes sociales,
no se hacen visibles, cuanto menos hasta
principios del siglo XX. El conservador Dato
–promotor de importantes Leyes de 1900–
coincide con los liberales en la conveniencia
de crear un Instituto como el establecido en
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UNED. Presidente del Consejo Económico y Social.
otros países para impulsar las necesarias
reformas sociales. Con gobierno conservador
de Francisco Silvela se crea en 1903 el Instituto de Reformas Sociales. Hoy cien años después, se puede afirmar que el Consejo Económico y Social de España encuentra su fundamento, salvadas las distancias históricas y de
modelo de sociedad, en el Instituto de Reformas Sociales.
El Instituto de Reformas Sociales viene a
recoger los objetivos y características fundamentales del proyecto del Instituto de Trabajo de Canalejas (1902). Como ha recordado
J.I. Palacios1, en el Preámbulo del citado Proyecto se pone de manifiesto el carácter insoslayable que había adquirido la preocupación
por la «cuestión social» y la propia institucionalización de las relaciones entre obreros y
empresarios que, aun cuando resulta débil y
defectuosa, es un fenómeno que aparece asociado al propio desarrollo social y político. La
intervención del Estado se concibe, en expresión del citado Preámbulo, «como un deber
ético que dota de contenido social a la democracia consagrada, al fin, como condición y
forma definitiva del Estado». Entre las carac-
1
La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924), La Comisión y el Instituto de Reformas Sociales, MTSS, 1988.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
115
ESTUDIOS
terísticas básicas del organismo que se pretendía crear destaca, sin lugar a dudas, su
alto grado de autonomía (pese a su dependencia formal del Ministerio de Agricultura,
Industria, Comercio y Obras Públicas), señalando expresamente que se colocaran a su
servicio personas que «prescindiendo de su
significación política en las luchas candentes
entre partidos, se hayan revelado como competentes, en los estudios económicos y sociales, y sin sujeción alguna a categorías democráticas». Se prevé, al mismo tiempo, que
exista una representación paritaria en el
mismo de empresarios y trabajadores.
Sin entrar en detalle sobre las dificultades
que entrañaron la creación del Instituto de
Reformas Sociales en 1903, si es conveniente
destacar que, ya desde sus inicios, se hizo
patente que la pretendida participación de
obreros y patronos (y también la estructura
descentralizada) chocaban, como expresa J.I.
Palacios, con una tradición obrera y empresarial de confrontación, poco acostumbrada al
diálogo, a la negociación, a las mediaciones y
a la búsqueda de consenso, en el marco de un
Estado centralista y de usos caciquiles. En
este contexto, en la constitución del IRS y en
su posterior funcionamiento y estructura, la
personalidad reformadora de su presidente,
G. Azcárate, fue clave indispensable. Si los
trabajos del IRS alcanzaron relevancia, tanto
desde el punto de vista público como desde la
actividad científica e intelectual, fue gracias
a la capacidad conciliadora y la habilidad de
Azcárate y a los que junto a él colaboraron en
este proyecto: hombres de la talla intelectual
de Adolfo González Posada, Adolfo Álvarez
Buyila, José Marvá o Constancio Bernaldo de
Quiros; empresarios, políticos, intelectuales y
sindicalistas que, en el corto período de existencia del IRS, integraron sus estructuras y
desarrollaron sus proyectos.
La estructura interna y funcionamiento
del IRS, salvadas hemos dicho distancias históricas y sociales, guarda cierto paralelismo
con nuestro actual Consejo Económico y
Social. La estructura inicial del IRS (hasta su
116
modificación en 1919) difiere en parte de la
proyectada por Canalejas pues se recortan la
autonomía del IRS y la representación directa de las fuerzas sociales, reduciendo el
número de vocales elegidos por patronos y
obreros. La elección de representantes directos venía en cierta medida dificultada por la
ausencia de un censo de asociaciones. A pesar
de ello se logra que el IRS comience a funcionar con la siguiente composición: 30 individuos de libre designación del gobierno y los 12
restantes elegidos a partes iguales por patronos y obreros en la proporción de dos representantes de la gran industria, dos de la
pequeña industria y dos de la clase agrícola.
Posteriormente, a medida que avanza el proceso de industrialización y los problemas
sociales, se hace necesaria una reestructuración del IRS –efectiva mediante el Real
Decreto de 14 de octubre de 1919–, y la composición del IRS se establece en los términos
siguientes: 12 vocales de libre designación del
gobierno (posteriormente 16), 16 nombrados
por las entidades que el Instituto crea conveniente, 16 representantes del lado patronal y
16 representantes del obrero. Por primera
vez las mujeres serán electores y elegibles
para cualquier cargo del Instituto. El procedimiento electoral se modifica totalmente y se
fijan ochos grupos profesionales clasificados
según industrias y trabajos, cada uno de ellos
constituirá un cuerpo electoral en el que se
habrán de elegir dos vocales titulares y dos
suplentes por cada una de las representaciones patronal y obrera.
El IRS tenía encomendado el estudio de
«todas las cuestiones que directamente interesen a la mejora y al bienestar de las clases
obreras, tanto agrícolas como industriales, y
que afecten a las relaciones entre capital y trabajo». En términos más concretos, el IRS era
competente para: 1. preparar la legislación
del trabajo en su más amplio sentido; 2. cuidar de la ejecución de la legislación; y 3. labor
de asesoría o consultoría y de apoyo de las
tareas de las tareas legislativas y de Gobierno, y 4. labores de mediación para prevenir y
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JAIME MONTALVO CORREA
conciliar conflictos. Como señalara J.I. Palacios, el aspecto más importante del IRS es el
que atañe a la promoción y canalización de la
acción social y gubernativa en torno a la
«cuestión social». Las realizaciones del IRS
alcanzaban en aquel momento, y hasta la creación del Ministerio de Trabajo en 1920, un
papel primordial en la difusión y en el impulso de la reforma social, con toda la ambigüedad y extensión que este término conlleva.
Dicha labor abarcaba desde el análisis de los
problemas sociales y laborales, la mediación
de los conflictos, el desarrollo de propuestas e
iniciativas para resolverlos, hasta la elaboración de proyectos legislativos, y la vigilancia
en el cumplimiento de los finalmente aprobados, ayudando a su interpretación. La labor
del IRS es importantísima, por último, desde
la perspectiva científica e intelectual: el valor
del Instituto y el trabajo realizado por sus
prestigiosos miembros, en ocasiones desconocidos, se fue recogiendo en sus importantes
Boletines, Monografías e Informes, y proporcionan una información sumamente útil y un
interesante referente en la configuracion de
las distintas ciencias sociales, el Derecho, la
Estadística, la Sociología, la Economía, la
Higiene, la Arquitectura y el Urbanismo.
El paso del tiempo nos ha permitido constatar el papel clave y fundamental que tuvo el
IRS en el avance de nuestra sociedad y en la
configuración y consolidación de importantes
usos y costumbres en el ámbito de las relaciones laborales. Si bien puede resultar cuanto
menos osado el efectuar una comparación
entre el IRS y el Consejo Económico y Social
(CES), si se aprecian ciertas similitudes entre
ambos. En primer lugar, la representación
institucional de los intereses sociales y económicos está presente en ambos organismos. El
CES, principal órgano de participación institucional de nuestro país, creado mediante la
Ley 21/1991, cuenta con una composición
equilibrada: 60 consejeros integrados en tres
grupos. El grupo primero está compuesto por
20 consejeros nombrados a propuesta de las
organizaciones sindicales más representati-
vas a nivel estatal (CCOO y UGT) y autonómico (CIG, ELA-STV). El grupo segundo está
formado por 20 consejeros nombrados por
CEOE y CEPYME. El grupo tercero está formado por 14 consejeros representantes de
diversos sectores como el agrario, el marítimo
pesquero, las asociaciones de usuarios y consumidores, las asociaciones de cooperativas y
de sociedades laborales, y por seis expertos en
el ámbito socioeconómico y laboral designados por el Gobierno.
El CES es por excelencia un órgano consultivo del Gobierno, y accesoriamente del
Parlamento, llamado a colaborar en la acción
gubernativa y parlamentaria en materias
socioeconómicas que le son propias: Economía; Fiscalidad; Relaciones laborales, Empleo
y Seguridad Social; Asuntos Sociales; Agricultura y pesca; Educación y Cultura; Salud y
Consumo; Medio Ambiente; Transporte y
Comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo regional, Mercado Único Europeo y Cooperación para el desarrollo. Según su
ley de creación, la consulta al Consejo es preceptiva sobre estas materias pero su dictamen
no es vinculante. Asimismo, el CES tiene
encomendada la labor de realización de Estudios o Informes sobre temas concretos, bien a
iniciativa propia o a petición del Gobierno, y
una Memoria anual en la que se analiza la
situación económica y socio-laboral de nuestro país.
Ambos organismos, el IRS y nuestro CES
actual, son sedes o foros del diálogo, de intercambio de información, de experiencias y de
opiniones. En su propia existencia, en su
razón de ser, y en propia fuerza institucional
radican sin duda su principales virtudes. El
IRS puso de manifiesto la existente interrelación entre los distintos problemas sociales,
económicos y laborales y la necesidad de que
el poder público les dé una respuesta, más
allá de puntuales, en ocasiones excesivamente paternalistas, medidas legislativas. Una
de las mayores contribuciones del IRS es su
manifiesta apuesta por el rigor científico, el
estudio serio y documentado, en el tratamien-
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117
ESTUDIOS
to de las materias económicas y sociolaborales, constituyendo un referente obligado en el
estudio y análisis posteriores de las diversas
ramas de las ciencias sociales. Asimismo,
entre las labores llevadas a cabo por IRS, destaca la elaboración de información estadística, permitiendo un conocimiento más exacto
de la realidad social española, a los fines de la
reforma social y a las actuaciones del IRS.
científico y la participación efectiva de los
representantes económicos y sociales, permitió al IRS –y aquí es dónde el CES quiere
recoger el testigo–, acoger la canalización y
posible resolución de los conflictos sociales
–inherentes o connaturales a la propia existencia de las relaciones laborales–, y el estudio y tratamiento de las cuestiones sociales
más polémicas y/o novedosas.
Como señalara J. I. Palacios, el IRS logra,
a pesar de su corta existencia, conglobar en
una entidad superior agentes y organizaciones con intereses e ideales contrapuestos sin
que pierdan su independencia y vida propias.
El trabajo del IRS adquirió una enorme relevancia. Resulta admirable contemplar el
altísimo grado de respeto que los sucesivos
Gobiernos expresaron hacia la labor del Instituto y la modélica capacidad de éste para
integrar en sus debates y propuestas los puntos de vista de sectores sociales con intereses
frecuentemente polarizados. La agilidad y
trasparencia en la gestión, la capacidad de
asunción de obligaciones y compromisos, el
contacto directo con la realidad social, el rigor
En su día, en un pleno del IRS (9 de enero
de 1921), Largo Caballero señaló que «ya no
vivimos en estado de protección, sino de colaboración patronal y obrera para realizar la
justicia social2». Fue la colaboración, el diálogo, la búsqueda de consenso, el arte de la
negociación y la capacidad de compromiso,
los factores que en su día permitieron el
avance social y económico de nuestro país.
Hoy en día son éstos mismos los factores, los
instrumentos básicos, la única receta válida
para hacer frente a la rapidez de los cambios,
a los retos a los que nos depara el futuro y, en
definitiva, a la indispensable consolidación
de una sociedad democrática sin exclusiones
sociales.
2 Crónica de la reunión del Pleno del Instituto de
Reformas Sociales de 9 de enero de 1921, en El Socialista, Madrid, 10 de enero de 1921. Cita extraída del libro de M. C. GARCÍA NIETO, J.M. DONÉZAR y L. LÓPEZ
PUERTA, Bases documentales de la España Contemporánea, volumen VI: Expansión económica y luchas sociales
1898-1923, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1972,
pág. 305.
118
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
El Instituto de Reformas Sociales
en el origen de la Inspección
de Trabajo
FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO*
L
a conmemoración del centenario de la
creación del Instituto de Reformas
Sociales en la que este trabajo se
inserta ofrece una magnífica ocasión para
rememorar la obra realizada por aquella institución, verdadero motor en las primeras
etapas de la intervención del Estado en las
relaciones laborales. Entre los variados
aspectos que merece la pena recordar se
encuentra sin duda la iniciación de una línea
de presencia pública y de intervención en esa
realidad social que desde entonces y hasta el
presente no ha dejado de realizar su actividad: un servicio público de control del cumplimiento de las normas laborales con la consiguiente imposición de sanciones administrativas a los infractores.
No se propone este trabajo una descripción
completa de la «cuestión social» surgida y tratada desde los poderes públicos en la España
de la Restauración. Los datos de esa situación
van a ser meramente recordados en la misma
medida en que constituyen el telón de fondo
sobre el que se produce el nacimiento de la
Inspección de Trabajo.
Sin duda que en el análisis y exposición de
las circunstancias que acompañaron el naci-
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pablo de Olavide, Sevilla.
miento y primera ordenación de los servicios
de inspección, así como su organización y
competencias, será necesario conseguir despojarse de la mentalidad actual sobre lo que
significa la acción administrativa: extensión
y complejidad de su organización, importancia de los medios con los que cuenta para realizar su función, generalizada aceptación
social de esta última, nivel profesional y técnico de las personas que la realizan o especialización y conocimiento sobre la realidad
específica sobre la que actúa, entre otros
muchos aspectos. En caso contrario, se correría el riesgo de valorar incorrectamente aquellas experiencias, que sin duda fueron valiosas e importantes en su momento, sobre todo
por lo que supusieron de inicio real –aunque
sometido a múltiples limitaciones y obstáculos– de una línea de intervención pública que
rompía con lo que entonces era aceptado como
normal. No siendo igual ni el contexto (político, económico, social) en el que tal experiencia se realizaba por primera vez, ni tampoco
semejante el instrumental técnico y jurídico a
disposición de lo que hoy se concibe como
«Administración laboral», sería absurdo aplicar a aquellos primeros mecanismos de control y de sanción los criterios valorativos
actuales. Tampoco la valoración de los resultados efectivos de su actividad podría intentarse con los criterios hoy utilizados; teniendo
en cuenta además que incluso actualmente es
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
119
ESTUDIOS
apreciable un margen nada reducido de
incumplimiento y de elusión por parte de los
obligados, a pesar de la extensión de la organización administrativa y de los medios puestos a su disposición, ni una ni otros comparables a los existentes en los momentos iniciales que ahora se rememoran.
Este trabajo se inicia con unas indicaciones
breves en torno a la realidad política, económica y social de la España de la Restauración,
que a modo de esquemático esbozo sirva para
recordar el marco en el que nace la institución
que es objeto central del estudio. Aparte de
que esos datos no son el objetivo principal de
este último, es algo que ya ha sido expuesto
suficientemente y con sobrada autoridad por
los especialistas de la Historia en general y
también de sus aspectos económicos y sociales.
A partir de ahí, el paso siguiente será el de
rastrear en el contenido de las primeras normas laborales de finales del siglo XIX y
comienzos del XX el dato de si existieron –y,
caso afirmativo, en qué medida y con qué
características–, mecanismos de control y
vigilancia del cumplimiento de lo regulado;
mecanismos que en su caso podrían ser considerados como precedentes inmediatos de los
medios de inspección específicos creados posteriormente.
La aproximación definitiva al objeto de
este estudio –y, lógicamente, su parte más
extensa–, toma como punto de partida la creación del Instituto de Reformas Sociales; el
cual, como se comprobará, no parte de la nada
en su iniciativa de creación de los servicios
específicos de inspección, sino que necesariamente apoya tal iniciativa en ideas, proyectos
y propuestas anteriores que no llegaron a
realizarse. Habrá que recordar en esta sección, junto a las bases teóricas, sus normas de
creación, la orientación de sus trabajos y las
funciones que se le atribuyeron. Entre los
resultados de sus iniciativas en el terreno de
la normativa laboral se inscribe finalmente la
creación de la Inspección del Trabajo. El analisis más pormenorizado de las normas que la
120
llevaron a cabo y que le proporcionaron una
primera regulación sobre su organización y
su funcionamiento será el objeto de la última
parte de esta exposición.
1. SOBRE LA SITUACIÓN POLÍTICA,
ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA
ESPAÑA DE LA RESTAURACIÓN
Por lo que al aspecto político se refiere, es
conocido que se establece en España a partir
de la Constitución de 1876 un régimen de
monarquía liberal, entendido este último término según la doctrina del principal artífice
de la restauración borbónica, Cánovas del
Castillo; y ello en su versión conservadora,
que se proponía establecerlo como solución
que se situaría en un punto equidistante
entre la anarquía destructora de la sociedad y
la dictadura personal negadora de las libertades democráticas. El sistema político instaurado desde aquella fecha se apoya en el sufragio universal, pero entendido, al menos en
una primera etapa, –como en sus precedentes
inmediatos aplicados durante determinados
períodos del reinado de Isabel II– como sufragio censitario o restringido, al que sólo tiene
acceso una pequeña parte de la población del
país, precisamente la de aquellos ciudadanos
que tienen intereses materiales que defender,
propietarios e industriales básicamente1. Y
1 Sobre la legislación electoral en los períodos
1876-1890 (sistema censitario) y 1890-1902 (cuando
se establece ya el sistema de sufragio universal masculino), vid. J. VARELA y C. DARDE: «Los procesos electorales
y y la función parlamentaria», en Historia de España
Menéndez Pidal (dir. J.M. JOVER ZAMORA), tomo XXXVI,
La época de la Restauración (1875-1902), Espasa Calpe,
Madrid 2000, págs. 119 y ss. Cfr. los datos del censo
electoral español entre 1879 y 1887, en el que solamente entre un 4,5 y un 5,7 por ciento de la población
censada o estimada son electores, en M. M ARTÍNEZ CUADRADO: La burguesía conservadora (1874-1931), vol. VI
de la Historia de España Alfaguara, Alianza Editorial,
Madrid 1973, pág. 57. Sobre la personalidad de Cánovas y sus ideas políticas, plasmadas estas últimas en la
Constitución de 1876, vid. las consideraciones de R.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
que desemboca, lógicamente, en una representación política en exclusiva de la clase
burguesa, a quien se atribuye, además de la
iniciativa en el sistema de producción económica, la dominación del sistema político desde el centro mismo del poder.
Este mecanismo de sufragio restringido se
proyecta, por otra parte, sobre un sistema de
partidos que en teoría se abre a cualquiera
que pudiera formarse, pero que en la práctica
se reduce a un «turno pacífico» entre liberales
y conservadores, alternativamente en el
poder por períodos equivalentes de tiempo
como resultado, no tanto de elecciones limpias, como de decisiones tomadas en instancias oligárquicas de las propias formaciones
políticas utilizando la apariencia de unas
elecciones, en realidad manipuladas desde el
poder2. La orientación de las soluciones que
al menos una parte de esa clase política está
dispuesta a ofrecer y a aplicar, en su caso, en
las cuestiones económicas y sociales que se
plantean van a estar lógicamente condicionadas por la ideología, la mentalidad y los intereses de una fracción limitada de la sociedad
española3.
CARR, Spain 1808-1939, Oxford University Press, Londres 1966, págs. 347 ss.
2 Matiza MARTÍNEZ CUADRADO que «aunque la crítica
científica, política y literaria de la época de la Restauración y posterior, al mencionar la «forma de gobierno» de
España repite el tópico slogan de Costa «oligarquía y
caciquismo», la realidad fue evidentemente mucho más
compleja que la enunciada tan gráficamente»: La burguesía conservadora, cit., pág. 69. Más contundente la
afirmación de R. CARR: «It was not a parliamentary regime with abuses; the abuses were the system itself»:
Spain 1808-1939, cit., pág. 367. Sobre el «predominio
del clientelismo» en los partidos políticos y las «máquinas caciquiles», más extensamente, J. VARELA y C. DARDE:
«Las claves de la política oficial: jefes, familias y clientelas», en Historia de España Menéndez Pidal, cit., págs. 95
y ss.
3 Sobre la diferente actitud de liberales y conservadores alternativamente en el poder, vid. J.I. PALACIO
MORENA: «Las reformas sociales» en Historia de España
Menéndez Pidal (Dir. J.M. Jover Zamora), cit., pág. 423:
«Las posiciones más conservadoras propugnan una política de represión y restauración del orden público. Los
En el aspecto económico, el período inicial
de la Restauración conoce una etapa de crecimiento económico en términos reales, especialmente en el sector agrario, dominante con
mucho en el sistema productivo español; pero
que afecta igualmente a la producción industrial, todavía incipiente, pero no por ello
menos evidente. Esta última, aparte de su
todavía debilidad estructural, muestra importantes desequilibrios tanto desde el punto de
vista sectorial como desde el punto de vista de
distribución geográfica. La industria textil,
siderúrgica y minera son los sectores emergentes que alcanzan unas primeras cotas de
desarrollo, con una presencia mucho más
limitada de otras actividades. La producción
se concentra principalmente en unos determinados puntos geográficos: Cataluña en primer lugar, por lo que se refiere a la industria
textil algodonera y también, aunque en tono
menor, a la industria siderometalúrgica; Vizcaya, como importante foco industrial derivado de la utilización del mineral férrico y de
una creciente actividad naviera; también
Madrid, aunque a considerable distancia de
los dos puntos territoriales anteriores. Ambos
rasgos de la desequilibrada distribución
industrial deberían prolongarse en España
durante mucho más tiempo, más allá de los
estrictos límites de la etapa aquí considerada.
Sea como fuere, se está asistiendo ya a un
débil, pero no por ello menos real, nacimiento
de un proceso de industrialización capitalista
que habría de consolidarse desde los primeliberales, por su parte, tampoco llegan a medir claramente el alcance de los conflictos sociales, y vacilan
entre la capitalización política de dichos conflictos
tomados como signo de llevar más lejos las reformas
sociales y políticas en curso, o su integración y represión
para garantizar un cierto orden que permita consolidar
el embrionario Estado liberal democrático.» Extensa y
documentada noticia sobre las actitudes y las acciones
de los diferentes sectores doctrinales y políticos en la
España de la Restauración frente a la cuestión social, en
F. MONTERO GARCÍA: «La polémica sobre el intervencionismo y la primera legislación obrera en España (18901900)», en Revista de Trabajo nums. 59-60 y 61-62
(1980), págs. 121 ss. y 35 ss., respectivamente.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
121
ESTUDIOS
ros años del siglo XX; proceso que se manifiesta con cierta claridad por el aumento de
las inversiones –en el que participan en buena medida el capital extranjero y los capitales
repatriados de América, estos últimos al compás de la pérdida de los últimos territorios de
ultramar– y una cierta concentración de las
estructuras empresariales4.
La referida estructura productiva tiene su
traducción, como no podía ser menos, en la
distribución de la población activa: siendo
España todavía –y lo va a seguir siendo
durante bastante tiempo– un país con una
economía predominantente agraria y sólo con
una reducida producción industrial y una
limitada actividad de servicios, aquella distribución personal sigue un esquema coincidente: más de dos tercios de la población activa
trabaja en la agricultura y el tercio restante
se reparte, prácticamente por mitad, entre
los sectores secundario y terciario5. Datos del
4
Todos estos datos, más ampliamente, en J. VICENS
VIVES: Historia económica de España, 40 ed., Ed. Vicens
Vives, Barcelona 1965, págs. 596 ss. y 604 ss. Sobre el
tránsito de la época preindustrial a una etapa «semiindustrial» por lo que respecta a la estructura productiva, y
en lo que se refiere a los sectores que representan «el
primer despertar industrial moderno del país durante los
tres lustros que abarca el período inicial de la Restauración hasta 1890», vid. M. M ARTÍNEZ CUADRADO, La burguesía conservadora, cit., págs. 159 ss. Una amplia síntesis de la situación de la economía española de la época (población, sistema productivo, papel del Gobierno
en la economía, etc.) en G. T ORTELLA: «La economía
española 1830-1900», en Historia de España (dir. M.
TUÑÓN DE LARA), vol. VIII, Revolución burguesa, oligarquía y caciquismo (1824-1923), 20 ed., Ed. Labor, Barcelona 1981, págs. 11 ss.
5
Señala J. VICENS VIVES que según el censo profesional de 1900, el 68 por ciento de la población activa eran
agricultores, el 16 por ciento trabajaba en la industria y la
misma cifra en los servicios; aunque estas cifras ocultan
datos básicos de estructura social, al no distinguirse entre
clase media agrícola y jornaleros en el sector primario ni
entre burgueses y proletarios en los dos restantes: Historia económica de España, cit. pág. 567. Sobre la composición de la oferta y la demanda de trabajo en esta época, extensamente, A. SOTO CARMONA, El trabajo industrial
en la España contemporánea (1874-1936), Editorial
Anthropos, Barcelona 1989, págs. 43 y ss.
122
máximo interés para la comprensión correcta
de la dimensión y de las características de los
conflictos sociales surgidos en la España de la
época y, derivadamente, de la reacción frente
a ellos por parte de la clase política.
Porque es precisamente en ese marco político y económico característico donde va a surgir y se va a desarrollar la «cuestión social»,
expresión que, como es sabido, acuña en una
fórmula de la época, abundantemente utilizada desde entonces, la situación de grave conflictividad social provocada por el sometimiento de una buena parte de los trabajadores asalariados a extremas condiciones de
trabajo –salarios, jornada, abuso en la utilización de la fuerza de trabajo infantil y femenina y seguridad en el trabajo, como principales–, y también de vida en cuanto ciudadanos:
salud, vivienda, educación, entre otras. A lo
que se añade la resistencia de las clases dominantes a adoptar siquiera unas medidas
mínimas para paliar tal situación6.
Esta «cuestión social», aunque coincidente
en términos generales con la existente en otros
países con anterioridad a la española, parece
alcanzar en este último caso un grado de gravedad, de violencia y de tensión social bastante más alto. La explicación es por supuesto
compleja7, interveniendo en ella múltiples fac-
6 Numerosos datos sobre estas condiciones de trabajo (salarios, jornada, seguridad laboral, trabajo de
mujeres y niños ...) en A. SOTO C ARMONA, El trabajo
industrial en la España contemporánea, cit., págs. 509 ss.
7 Aunque sin restarle importancia, pero relativizando la intensidad de las expresiones conflictivas obreras
durante la primera etapa de la Restauración, opina M ARTÍNEZ CUADRADO: «Parece evidente que aunque conflictos obreros de las ciudades y del artesanado se conocían
a lo largo de toda la historia del siglo XIX, especialmente
en las grandes urbes industriales, y que por supuesto los
conflictos del proletariado agrario se insertaban dentro
de las corrientes ideológicas de su tiempo, las primeras y
acaso más auténticas tensiones conflictivas de una
moderna sociedad industrial no se manifiestan en España hasta precisamente las de 1917, donde se destacan
no sólo los focos habituales o tradicionales de la inquietud obrera y campesina, sino una verdadera acción
nacional del proletariado que representa cuantitativa-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
tores; sin duda se encuentran entre ellos la
insatisfacción frente a la situación política; las
graves manifestaciones de injusticia social; el
retraso, la timidez y la insuficiencia de las
medidas tomadas por los poderes públicos
para al menos atenuar las desigualdades
sociales; y la actividad de organizaciones
sociales más radicalizadas, como es el caso del
anarquismo, especialmente en los medios
industriales catalanes y en el campo andaluz.
Destáquese por otra parte que es en los
primeros años de la Restauración cuando
comienza a cristalizar una verdadera corriente reformista frente a la cuestión social; bien
que todavía limitada a ciertos grupos de la
burguesía, especialmente aquéllos que, influidos por las ideas del krausismo y organizados
en torno a la Institución Libre de Enseñanza,
van a ejercer su influencia sobre todo frente
al partido liberal8; partido que parece adoptar una postura más abierta –no considerando la cuestión social como un mero problema
de orden público frente al que haya que reaccionar en exclusiva con medidas represivas–
y también más decidida, aunque sólo sea en
sentido relativo, por comparación con las
posiciones del partido conservador.
2. LA LABOR DE LA COMISIÓN DE
REFORMAS SOCIALES
«Crea este Decreto una Comisión compuesta de personas que en sí mismas llevan
mente una fuerza organizada y capaz de enfrentarse al
poder»: La burguesía conservadora, cit., págs. 163-164.
Sobre las orientaciones básicas de la «aproximación
humanitaria» al problema obrero de la España de esta
época, comprobables en normas jurídicas, documentos
políticos, informes y obras doctrinales, cfr. A. MONTOYA:
Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España, Ed.
Civitas, Madrid 1992, págs. 30 ss.
8 Sobre este movimiento y su influencia sobre ese
partido, pero también sobre las corrientes reformistas
conservadoras y la propia acción del movimiento obrero, vid. J.I. PALACIO, «Las reformas sociales», cit., págs.
425 ss.
sobrada garantía de imparcialidad, de suficiencia, de seriedad y de acierto para el cumplimiento de su alto cometido, y a las cuales el
Gobierno va a rodear, quizás por primera vez
en España, de cuantos elementos y medios
pueda facilitarles para que plenamente la
realicen.» Así se expresaba, con algún optimismo no exento de cierta retórica, la Exposición de Motivos del Real Decreto de 5 de
diciembre de 1883; disposición que creaba,
según su artículo 11, una «Comisión con objeto de estudiar todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de
las clases obreras, tanto agrícolas como
industriales, y que afectan a las relaciones
entre el capital y el trabajo».
Esta Comisión de Reformas Sociales supuso en su momento una operación de clara
acentuación de las corrientes reformistas
que, tímidamente aún, se habían manifestado desde los primeros años de la Restauración; operación que se enmarcaba en un contexto de mayor aceptación de una intervención pública en las cuestiones laborales,
cuando la misma conflictividad social se
había incrementado y se buscaban –todavía
sin un proyecto definido y con la oposición de
una parte de la clase política– los medios
para abordarla y resolverla.
No es sin embargo la creación de un organismo de este tipo una iniciativa totalmente
nueva; otras propuestas de creación de comisiones con funciones informativas habían
sido ya presentadas algunos años antes, aunque su naturaleza no fue la misma; se trataba
en aquellas otras ocasiones de comisiones
parlamentarias de información sobre la misma materia, «el estado de las clases trabajadoras»: la primera de ellas tras la Revolución
de 1868 y la segunda durante la efímera I
República en 1872. Ninguna de tales iniciativas habría de conducir a ningún resultado
práctico9. En contraste con ellas, la Comisión
9 Sobre las circunstancias de la creación de tales
comisiones, vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL: El derecho de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
123
ESTUDIOS
que ahora se creaba efectivamente se caracterizaba por ser un organismo encuadrado en el
Ministerio de la Gobernación, aunque dotado
de una cierta autonomía10.
transformación que en alguna medida reflejó
una posición más decidida en favor de la
intervención del Estado en los problemas
laborales14.
Calificada por voz autorizada como «primer germen de la futura Administración de
Trabajo» 11 , se le encomendaron desde el
momento de su creación tanto labores de
estudio e información como de preparación de
proyectos legislativos en materia social; es lo
cierto sin embargo que la imagen que hoy se
conserva de este organismo responde más a
la primera de esas tareas que a la segunda12.
Y ello a pesar de que en la reorganización a la
que se somete la Comisión en 1890 se acentúa
su carácter de organismo encargado de la
preparación de proyectos de ley, sin perjuicio
de mantener la primera de sus tareas 13 ;
En el primero de los aspectos de los trabajos de la Comisión destaca, como es de sobra
conocido, la elaboración de un «Cuestionario»
que aparecía como anexo de la Real Orden de
28 de mayo de 1884 sobre constitución de
Comisiones provinciales y locales de Reformas Sociales; cuestionario que fue sometido
por aquellas comisiones a personas e instituciones mencionadas en el artículo 10 de la
citada disposición 15 . Estaba formado este
cuestionario de 223 preguntas divididas en
33 secciones o apartados, en las que se solicitaba tanto aportaciones sobre datos reales de
asociación obrera en España (1839-1900), Ediciones de
la Revista de Trabajo, Madrid, 1975, págs. 211-212; los
textos de ambas resoluciones de creación de las comisiones, en págs. 375-376. Cfr. J.I. PALACIO, «Las reformas
sociales», cit., pág. 423.
10 El artículo 31 del Real Decreto de creación disponía: «La Comisión se constituirá en el Ministerio de la
Gobernación en el local que al efecto se designe; los elementos necesarios para llenar su cometido, tanto de
personal como de material, serán puestos a su disposición por el Ministro de la Gobernación. Una vez constituída la Comisión, ella misma organizará sus trabajos y
bajo la dirección de su Presidente, nombrará sus Secretarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios y
a redactar el programa de sus trabajos».
11 A. GALLART FOLCH : Derecho español del Trabajo,
Editorial Labor, Barcelona 1936, pág. 35.
12 Plantea A. M ARTÍN VALVERDE la hipótesis de si en la
realidad se utilizó la función de estudio atribuída a la
Comisión como pretexto para el abordaje directo y decidido de la solución de los problemas sociales: «La formación del Derecho del Trabajo en España», Estudio
preliminar a La legislación social en la historia de España.
De la revolución liberal a 1836, Congreso de los Diputados, Madrid 1987, pág. XLIX.
13 En la Exposición de Motivos del Real Decreto de
13 de mayo de 1890 se señalaba: «El Gobierno se propone, porque lo aconsejan así las circunstancias, ensanchar la esfera de acción de la (Comisión) y someter a su
estudio nuevos trabajos, entre ellos el examen de las
peticiones que han formulado recientemente los representantes de las clases trabajadoras, a fin de aquilatar el
124
fundamento de sus quejas y la eficacia de los remedios
que reclaman (...)»; su artículo 61 establecía como
«objeto especial de sus trabajos» preparar «todos los proyectos de ley, lo mismo los que procedan de su propia
iniciativa, como los que, a propuesta del Gobierno, le
sean sometidos» y también «someter al Gobierno todos
aquellos proyectos de decreto o de ley que estime conducentes a a los siguientes puntos taxativamente señalados en la información obrera (...)».
14 Para M.D. DE LA CALLE, este aumento de sus competencias «supone a nuestro juicio un avance gradual
hacia la institucionalización del reformismo social del
Estado»; y también: «se trata de un aspecto bastante
abandonado por la historiografía, porque, a nuestro juicio, se ha considerado más su finalidad informativa, analizada como «plataforma de discusión doctrinal» de las
organizaciones obreras, o lugar de confrontación ideológica de grupos sociales y políticos, o como el acervo de
datos para el conocimiento de la realidad social de finales del siglo XIX. Su aportación a la legislación social
española, en cambio, ha quedado relegada o casi olvidada»: La Comisión de Reformas Sociales. 1883-1903,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1989,
págs. 235 y 277, respectivamente.
15 Se señalaban en ese artículo: «la prensa, tanto
política como profesional», «las personas que especialmente se hayan ocupado de estas cuestiones», «las Asociaciones de obreros», «las Sociedades, Compañías, Círculos Ateneos», «las Facultades de Derecho y de Medicina de las Universidades, los Colegios de Abogados, las
Academias de Legislación, las Juntas provinciales de
Agricultura, Industria y Comercio», «las Sociedades Económicas de Amigos del País» y otras.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
la situación social y económica de los trabajadores (con toda seguridad, las más numerosas) como valoraciones u opiniones sobre la
misma situación. Y también, desde otro punto de vista, tanto sobre aspectos puramente
laborales (huelgas, asociaciones obreras,
salarios, jornada, trabajo de mujeres y niños,
entre otras) como sobre instituciones sociales
y económicas (créditos, arrendamientos rústicos, previsión y seguro, impuestos, industrias explotadas por el Estado, entre ellas). A
pesar de las dificultades y limitaciones con
que tropezó en la práctica la labor de información realizada a través del cuestionario y a
pesar de haberse conseguido, por las mismas
razones, sólo una información desigual e
incompleta, ninguna duda puede caber sobre
el interés que el conjunto de esta última ofrece para el conocimiento de la realidad social
de la España de su tiempo16.
mento se incluyeron cuestiones sobre la intervención pública, directa o indirectamente
relacionada con la situación de las clases trabajadoras, pero siempre de un tipo diferente,
como es el caso de los impuestos que afectaban a dichas clases (apartado XXX), industrias explotadas por el Estado (XXXI) u obras
públicas (XXXII). No hay que descartar que
en el texto definitivamente aprobado, de cuya
primera redacción se encargó Gumersindo de
Azcárate, quedasen eliminadas algunas cuestiones sobre la mencionada intervención de
vigilancia por parte del Estado. No parece
existir sin embargo ningún dato de hecho que
permita apoyar esta hipótesis17.
Destáquese ahora que a lo largo de esas
223 preguntas no existió ni la más simple alusión a la necesidad o siquiera mera conveniencia de montar cualquier mecanismo de
control del cumplimiento de la todavía incipiente normativa social. Cuestión que, sin
forzar lo más mínimo el objetivo general de la
información que se solicitaba podría haberse
incluído, al menos en sus términos más generales. Probablemente la explicación de tal
carencia descanse en una insuficiente preocupación o sensibilidad de la clase política y
de los mismos redactores del cuestionario
sobre el problema: repárese que en el docu-
En contraste con lo que se acaba de indicar, la lectura de las leyes de contenido laboral que se fueron aprobando en los últimos
años del XIX y primeros del XX permite comprobar que la atención al aspecto de la vigilancia de su cumplimiento estuvo bien presente18. Por reducida que fuera y aún con las
carencias e imperfecciones de las que se
habla inmediatamente, hubo en sus redactores una mínima preocupación por la cuestión
y también por su lógico complemento de aplicación de medidas sancionadoras.
16 Sobre el contenido del cuestionario, el desarrollo
y la realización del proyecto, dificultades encontradas,
respuestas y resultados obtenidos, extensamente en
M.D. DE LA CALLE, La Comisión de Reformas Sociales,
cit., págs. 62 ss. Sobre la escasez de medios, indiferencia de los sectores políticos burgueses, contestación
obrera y otras dificultades con las que tropezó la labor
de la Comisión, M.C. PALOMEQUE: Derecho del Trabajo
e ideología, 50 ed. revisada, Ed. Tecnos, Madrid 1995,
pág. 64. Señala también la paulatina pérdida de
influencia y de efectividad de la Comisión A. SOTO C ARMONA, El trabajo industrial en la España contemporánea
..., cit. pág. 265.
3. LA FUNCIÓN DE VIGILANCIA Y
CONTROL EN LAS PRIMERAS LEYES
LABORALES
La inexistencia de una Administración
laboral propiamente dicha en este momento
impuso la utilización, para esa tarea de control, de autoridades u organismos existentes, a
los que se atribuyeron unas competencias que
iban más allá de lo que les correspondía por su
17
Datos sobre la preparación y aprobación definitiva del texto del cuestionario en M.D. DE LA CALLE: La
Comisión..., cit., págs. 59-61.
18 Datos sobre la ineficacia de las primeras leyes
laborales españolas, desde finales del siglo XIX hasta los
primeros del siglo XX, de la que fueron conscientes tanto políticos como estudiosos de la situación social, en A.
M ONTOYA: Ideología y lenguaje ..., cit., págs. 69 ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
125
ESTUDIOS
propia naturaleza19. En algunos casos se preveía para esta función la creación de órganos
de base corporativa, con representación patronal y obrera, aunque también con presencia de
ciertas autoridades u otras representaciones20.
En estas primeras normas puede observarse una cierta vacilación entre la vía penal
y la administrativa a los efectos de establecer
la exigencia de lo legislado. Así, la Ley Benot
sobre condiciones de trabajo en talleres estableció multas21; la Ley de 26 de julio de 1878
sobre prohibición de trabajos peligrosos a los
menores de 16 años impuso sanciones penales a los infractores22; la Ley de 13 de marzo
19 El artículo 3 de la Ley de 26 de julio de 1878
sobre prohibición de trabajos peligrosos de los niños
señalaba las penas establecidas en el artículo 352 del
Código Penal a los Gobernadores y Alcaldes «que toleraren la infracción de cualquiera de las disposiciones de
esta Ley o no lo (pusiesen) en conocimiento de la Autoridad judicial competente».
20 Es el caso del artículo 8 de la Ley de 24 de julio de
1973 (Ley Benot): «Jurados mixtos de obreros, fabricantes, Maestros de escuela y Médicos, bajo la presidencia
del Juez municipal, cuidarán de la observancia de esta
ley y de su reglamento en la forma que en él se determine, sin perjuicio de la inspección que a las autoridades y
Ministerio fiscal compete en nombre del Estado»; aunque en el «artículo transitorio» se disponía que «ínterin
se establecen los Jurados mixtos, corresponde a los Jueces municipales la inmediata inspección de los establecimientos industriales, objeto de esta ley.» Por su parte,
el artículo 7 de la Ley de 13 de marzo de 1900, sobre
condiciones de trabajo de mujeres y niños, ordenaba al
Ministro de la Gobernación el nombramiento de Juntas
provinciales y locales, también de composición básicamente corporativa, con funciones, entre otras, de «inspeccionar todo centro de trabajo» y de «cuidar de que
tengan condiciones de salubridad e higiene». Los artículos 31 a 36 de su reglamento, aprobado por Real Decreto de 13 de noviembre de 1900, regulaban el nombramiento de inspectores y el ejercicio de sus funciones.
Sobre este aspecto de los mecanismos de exigencia del
cumplimiento de las normas en este período, vid. A
M ARTÍN VALVERDE: La formación del Derecho del Trabajo
..., cit., pág. LV.
21 Artículo 7: «La falta de cumplimiento a cualquiera de las disposiciones anteriorees será castigada con
una multa de 125 a 1.250 pesetas».
22 Artículo 11: «Incurrirá en las penas de prisión en
su grado mínimo y medio y multa de 125 a 1.250 pese-
126
de 1900 sobre condiciones de trabajo de mujeres y niños establecía también multas gubernativas23.
La inexistencia de organismos administrativos especiales para llevar a cabo las tareas
de inspección, por otra parte, se acompañó a
veces de una paralela carencia de procedimientos para la imposición de las sanciones
administrativas previstas, cuando éste es el
caso; mientras que, en contraste, en otras ocasiones tal procedimiento se regula con algún
detalle24.
Existen también otros aspectos de interés
en el contenido de estas normas que merece la
pena recoger. Es uno de ellos la previsión de
actuaciones preventivas en los centros de trabajo con la finalidad de comprobar sus condiciones en el inicio de actividades laborales25.
También la inclusión expresa e insistente de la
materia de seguridad e higiene en el trabajo, a
pesar de tratarse de normas de contenido
material muy limitado y de no existir todavía
una normativa sistemática y completa de su
regulación26. Y, aunque esta mención puede
tas, señaladas en el artículo 501 del Código Penal: (sigue
la descripción de las conductas de los que empleen
menores en las actividades prohibidas)».
23 Artículo 13: «Las infracciones de esta Ley se castigarán con multas de 25 a 250 pesetas, exigibles solamente a los patronos, salvo el caso de que resulte manifiesta la irresponsabilidad de los mismos».
24 Ejemplo sobresaliente de este segundo caso, los
artículos 24 a 30 del Real Decreto de 13 de noviembre
de 1900, Reglamento de la Ley de 13 de marzo sobre
condiciones de trabajo de mujeres y niños: atribución a
los alcaldes de hacer efectivas las multas, notificación al
infractor, recursos y vía de apremio, entre otras cuestiones. El artículo 18 de la Ley declaraba ya como pública
«la acción para denunciar los hechos» que la infringiesen.
25 El artículo 9 de la Ley Benot dispuso: «Promulgada
esta Ley, no se construirá ninguno de los establecimientos
de que habla el artículo 11 (fábrica, taller, fundición o
mina) sin que los planos se hayan previamente sometido
al examen de una Jurado mixto, y hayan obtenido la
aprobación de éste, respecto sólo a las precauciones
indispensables de higiene y seguridad de los obreros».
26 Además de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley
Benot, citado en la nota anterior, el artículo 36 del Real
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considerarse como algo anecdótico si contemplada desde la perspectiva actual, la inclusión entre las materias sometidas a inspección y sanción, junto a las laborales en sentido estricto, de otras que respondían a la preocupación de los reformadores sociales por
conseguir, además del bienestar material de
los trabajadores, la elevación de su nivel
moral27.
En contraste con las previsiones legales
citadas, otras normas de la misma época,
aunque un tanto posteriores, no contienen
precepto alguno sobre infracciones o sanciones28.
En conjunto, sin embargo, sí puede concluirse sobre la existencia de una mínima
conciencia del problema del incumplimiento
de estas primeras normas laborales y, en consecuencia, de la necesidad de organizar la
vigilancia y de reaccionar contra las infracciones. Preocupación que todavía no pudo
materializarse, por la carencia de una
infraestructura administrativa especializa-
Decreto de 13 de noviembre, Reglamento de la Ley de
13 de marzo de 1900 sobre condiciones de trabajo de
mujeres y menores, establecía: «Los inspectores encargados de velar por el cumplimiento de la Ley dirigirán
sus visitas a inspeccionar las condiciones higiénicas del
taller (...). La inspección de higiene del taller abrazará la
limpieza, salubridad y seguridad del establecimiento».
27 Vid., por ejemplo, la competencia atribuída a las
Juntas locales por el mencionado artículo 7 de la Ley de
13 de marzo de 1900 sobre condiciones de trabajo de
las mujeres y de los niños: «velar por el cumplimiento de
esta ley, singularmente donde se reunan obreros de
ambos sexos, para que se observe una disciplina que
evite todo quebranto de la moral o de las buenas costumbres.» Por su parte, el artículo 36 del Reglamento de
esta Ley, aprobado por Real Decreto de 13 de noviembre de 1900, señalaba entre las obligaciones de los inspectores la de «inspeccionar (...) el cumplimiento de la
obligación escolar» establecida en el artículo 8 de la Ley
de 13 de marzo.
28 Son los casos, entre otros, del Real Decreto de 25
de enero de 1908 sobre industrias y trabajos prohibidos
total o parcialmente a los niños y a las mujeres menores
de edad; y del Real Decreto de 18 de noviembre de
1908 sobre trabajo a bordo de los menores de 14 años.
da, en un organismo de inspección propiamente dicho; pero que sería el germen de lo
que al poco tiempo se traduciría en su efectiva creación.
4. LA CREACIÓN DEL INSTITUTO DE
REFORMAS SOCIALES
A pesar de todos los obstáculos y limitaciones, la reforma social había conseguido avanzar significativamente al llegarse a los últimos años del siglo XIX. Lo había hecho, en
primer lugar, mediante la aprobación de
unas normas que, aunque todavía de contenido sencillo, nada ambiciosas en sus objetivos,
sobre las cuestiones laborales que se estimaron más necesitadas de regulación. Y también lo había hecho en un segundo aspecto
que ahora interesa resaltar más: el de la institucionalización de la reforma misma, materializada en la creación de organismos que
anuncian y proyectan la intensificación de la
intervención pública en las relaciones de trabajo. En efecto, el camino abierto por la creación en 1883 de la Comisión de Reformas
Sociales no habría de cerrarse sino que, por el
contrario, iba a prolongarse con nuevos ímpetus.
4.1. El precedente del proyectado
Instituto del Trabajo
A esa línea respondía, recién iniciado el
siglo, el proyecto presentado en el Congreso
en 1902 por el ministro liberal Canalejas;
proyecto que los avatares políticos del
momento impidieron llevar a una votación
final en el Senado que hubiera supuesto la
creación de un «Instituto del Trabajo». Aunque frustrada, tal iniciativa tiene el valor de
precedente inmediato y directo del posteriormente creado Instituto de Reformas Sociales,
de cuya organización y funciones formaron
parte no pocas de las líneas esenciales del
proyecto de 1902.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
127
ESTUDIOS
Inspirado en organismo existentes en
otros países, el non nato Instituto mantenía
igualmente con respecto a la Comisión de
Reformas Sociales más de un punto de coincidencia: en realidad, en la concepción de sus
inspiradores, seguía siendo en lo fundamental, más que un órgano de la Administración
activa, un centro dedicado al estudio e información de la totalidad de las cuestiones sociales del momento y también órgano consultivo
del Gobierno en estas mismas materias.
Coincidía también con aquella Comisión en la
integración orgánica en su seno de representaciones patronal y obrera, así como en su
descentralización organizativa, a través de
delegaciones o consejos locales en todo el
territorio nacional. Pero, al mismo tiempo,
presentaba algunos rasgos diferentes, que en
cierta medida mostraban una cambio institucional: el Instituto no hubiera estado vinculado, como la Comisión de Reformas Sociales, al
Ministerio de la Gobernación — de connotación más política — sino al de Agricultura,
Industria, Comercio y Obras Públicas; por
otra parte era también apreciable en el proyecto un más intenso grado de autonomía del
organismo con respecto a la Administración
activa29.
29 Para un conocimiento completo del proyectado
Instituto, proceso de gestación y de elaboración del proyecto, su discusión en las Cortes e ideas fundamentales
sobre su organización, sus funciones, sus medios y los
funcionarios a su servicio, entre otros aspectos de interés, es indispensable la consulta de la obra de la que fueron autores algunos de los que intervinieron decisivamente en su preparación y su impulso parlamentario:
ADOLFO BUYLLA-ADOLFO POSADA-LUIS MOROTE, El Instituto
del Trabajo. Datos para la historia de la reforma social
española, Establecimiento tipográfico de Ricardo Fé,
Madrid 1902; edición facsimil, Centro de Publicaciones
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid
1986. La obra incluía un extenso «Discurso preliminar»
de José Canalejas en el que este político sintetizaba sus
propias ideas sobre la acción del socialismo y el anarquismo en varios países europeos, la necesaria intervención del Estado en materias sociales, la regulación del
contrato de trabajo, la libertad de asociación obrera, la
regulación de la huelga y otras varias cuestiones. También incluía como Anexo un Informe de J.UÑA sobre
128
En la discusión parlamentaria se exteriorizaron posturas todavía muy contrarias a
esta intensificación de la intervención
pública; y, más concretamente, a la nueva
inspiración que subyacía en el fondo de esta
nueva iniciativa de un organismo más ambicioso en sus planteamientos que la Comisión de Reformas Sociales. Posturas contrarias que lógicamente se enfrentaron con las
cada vez más favorables a trasladar al
terreno de los hechos concretos la discusión
sobre los principios abstractos de la reforma
social30.
En el proyecto de ley que aprobó el Congreso de los Diputados pero no el Senado, el Instituto del Trabajo quedaba encargado, además de recoger y clasificar «los datos y noticias referentes al trabajo en España y en el
extranjero» y de «preparar los proyectos de ley
y emitir las consultas que el Gobierno le someta», de «organizar la estadística y la inspección del trabajo» (artículo 11). Los «Consejos
locales», cuya creación se preveía en el artículo 31, habrían de «coadyuvar a las funciones
de inspección y de estadística» (artículo 41).
El artículo 51 por su parte preveía que «los
funcionarios técnicos del Instituto (podrían)
ser nombrados libremente por el Ministro (de
Agricultura, Comercio, Industria y Obras
Públicas), con arreglo a las condiciones seña-
Institutos de Trabajo o similares existentes en varios países europeos y Estados Unidos (organización, funciones, obra realizada hasta el momento, etc.). Opina J.I.
PALACIO que «no es una inquietud superficial por el
mantenimiento del orden público lo que late en el proyecto. Está en juego la conservación y desarrollo del sistema democrático (...) La intervención del Estado se
concibe como un deber ético que dote de contenido
social a la democracia consagrada, al fin, como condición y forma definitiva del Estado»: Las reformas sociales. cit., pág. 440.
30 Así lo señala J.I. P ALACIOS en Las reformas sociales, cit., pág. 442. Cfr. sin embargo, sobre las posiciones del partido conservador frente al proyecto, la opinión algo más matizada de SANTIAGO CASTILLO, «Prólogo» a la edición facsímil cit. de El Instituto del Trabajo,
págs. 17-18.
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FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
ladas en el Decreto orgánico que al efecto
acuerde el Consejo de Ministros»31.
La inclusión, entre las funciones a desarrollar por el Instituto, de las de inspección
del trabajo expresaba la especial preocupación de los promotores de la ley por organizar
un servicio específico de este tipo, que el
demostrado incumplimiento de las normas
sociales hacía necesario. En efecto, ya en los
primero esbozos de lo que se entendía que
había de ser el Instituto se había planteado la
cuestión de la asunción de tal función; y en su
caso con qué organización para lograr la independencia en la realización de estas tareas y
al mismo tiempo su aceptación tanto del lado
empresarial como del lado de los trabajadores32.
La cuestión no había quedado limitada a
un planteamiento general o abstracto; los
promotores del proyecto estudiaron con alguna atención y extensión los distintos precedentes ya existentes en España sobre realización de tareas de vigilancia, siendo conscientes de sus limitaciones y carencias; compararon los diferentes sistemas de inspección operativos en varios países europeos, valorando
las variantes de organización y funcionamiento de cada uno de ellos. Y se inclinaron
definitivamente por rechazar la atribución de
funciones inspectoras a las personas u organismos a los que hasta el momento se había
confiado, para atribuirla a «inspectores especiales», esto es, personas que al mismo tiempo reuniesen condiciones de conocimientos
técnicos suficientes, moralidad, competencia
e independencia33.
31
El texto completo del Proyecto de ley, en la forma
definitiva en que quedó aprobado en el Congreso de los
Diputados, se incluye como «Apéndice tercero» en El
Instituto del Trabajo, cit., págs. 221-223; un «Esbozo del
proyecto de Decreto orgánico del Instituto», en el
«Apéndice cuarto» de la misma obra, págs. 227-230.
32 Vid a este respecto El Instituto del Trabajo, cit.,
pág. 8.
33 Extensamente sobre todo ello, en especial en la
exposición de los servicios de inspección existentes en
Un primer paso para el establecimiento de
un verdadero servicio de inspección había
quedado ya anunciado y esbozado en el frustrado proyecto de 1902. Tal iniciativa, sin
embargo, no habría de quedar por completo
truncada, puesto que habría de tener su continuidad, ahora ya en el terreno de la realidad, con la creación posterior del Instituto de
Reformas Sociales. Organismo que, como se
comprobará inmediatamente, aprovechó en
buena medida las ideas de organización y de
funcionamiento que habían inspirado el proyectado Instituto del Trabajo; incluída en
ellas la creación de un servicio de «inspección
del trabajo» fundamentada en criterios básicamente coincidentes.
4.2. Su creación: organización y
funciones
Sólo un año más tarde se aprobaba, no por
vía parlamentaria sino por el Gobierno directamente, la norma de creación del Instituto de
Reformas Sociales. En ese acto quedaban
plasmados los nuevos planteamientos de la
reforma social española que, entre otras
cosas, conduciría casi inmediatamente a la
creación definitiva de la inspección de trabajo.
En efecto, por Real Decreto de 23 de abril
de 1903 se establecía «un Instituto de Reformas Sociales en el Ministerio de la Gobernación, que estará encargado de preparar la
legislación del Trabajo en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para
ello los necesarios servicios de inspección y
estadística, y favorecer la acción social y
gubernativa en beneficio de la mejora o bienestar de las clases obreras» (artículo 11). La
Exposición de Motivos de la disposición
ese momento en Gran Bretaña, Francia, Alemania, Suiza y Austria y también sobre la opción en favor de un
servicio de inspección centralizado en el mismo Instituto del Trabajo «con todas las condiciones de garantía
que auguraran un buen éxito», El Instituto del Trabajo,
cit., págs. 69-94.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
129
ESTUDIOS
subrayaba que «se hace ya indispensable un
organismo adecuado» para perfilar la reparación de los accidentes de trabajo y otras materias», «desarrollar gradual y sistemáticamente nuestra legislación social y conseguir
incorporar a la vida nacional lo que en ella se
disponga». Todo ello «en la orientación significada por ambas Cámaras al examinar el
proyecto de Ley, que no llegó a votación definitiva, sobre el Instituto del Trabajo.» La continuidad con respecto al ya comentado proyecto quedaba así explicitada con plena claridad34.
El Real Decreto de creación del Instituto
era una norma muy breve, que en lo fundamental se limitó a diseñar sus líneas maestras: sus funciones; su composición por treinta «individuos», dieciocho de ellos de libre
designación por el Gobierno y otros doce
34 Para GALLART FOLCH, «era el Instituto, a la vez, un
centro de estudios, una oficina administrativa del trabajo y un incipiente organismo corporativo. No era sólo,
pues, como preparador de proyectos de ley, un auxiliar
meramente técnico del ministro de Gobernación, sino
como en el trabajo preparatorio intervenían las representaciones patronales y obreras, constituía la elaboración de estos proyectos una discusión previa por los elementos afectados, discusión de una gran utilidad práctica»; añade que aquel triple carácter «convirtió al Instituto, en el aspecto científico, en laboratorio privilegiadísimo para estudios y experiencias sociales, lo que explica
su valor y eficiencia. Pero, a pesar de disponer de tan
magnífico laboratorio social, si no queremos excedernos
en el justo elogio que merece el Instituto de Reformas
Sociales y sus hombres, debemos de (sic) confesar que
algunos de sus trabajos y proyectos pecaron de un exceso de preparación literaria y, en cambio, adolecieron de
defecto en el conocimiento de la complejidad y especiales características de los problemas sociales españoles»: Derecho español del Trabajo, cit., pág. 38. Para C.
BERNALDO DE QUIRÓS, el Instituto «en los veinte años que
tuvo de existencia realizó una meritoria labor, no sólo
preparando importantes documentos legislativos y elaborando estadísticas e informaciones sobre temas nuevos y difíciles, sino organizando la Inspección de Trabajo, para asegurar el cumplimiento de las leyes protectoras de los trabajadores, y dando origen a otros organismos de tanto interés como el Instituto Nacional de Previsión, fundado en 1908»: Derecho Social, Instituo Reus,
Madrid 1932, págs. 9-10.
130
patronos y obreros; su organización en tres
secciones; y el encargo al primer grupo de
constituirse en comisión y «formular un proyecto de Reglamento orgánico». En su artículo
7 se disponía que «habiendo quedado terminada la misión de la Comisión de Reformas
Sociales del Ministerio de la Gobernación, el
Instituto se (haría) cargo de la documentación
y libros que a aquélla le (pertenecieran)»35.
El previsto Reglamento orgánico se aprobó
al poco tiempo por Real Decreto de 15 de
agosto de 1903, que en contraste con el de creación es una disposición extensa en la que con
mucho mayor detalle se regularon las competencias del Instituto, su composición y sus
órganos directivos, el procedimiento para la
elección de representantes patronales y obreros (que posteriormente fue modificado por
Real Decreto de 24 de noviembre de 1904), la
organización y funcionamiento de las secciones y el procedimiento general. Sin que en
este momento sea posible exponer la totalidad de estas materias, sí parece conveniente
detenerse en lo relativo a la de vigilancia y
control de la legislación laboral, sobre la que
a estas alturas de su evolución se proyecta ya
un notable incremento de atención36.
Así, el artículo 4 del Reglamento establecía la competencia del Instituto «en lo que
concierne a cuidar de la ejecución de las leyes
del trabajo», señalando que ello «le autori-
35
Subraya PALACIO MORENA que en el nacimiento de
una sociedad más compleja, con la necesidad de una
nueva articulación social que diera cauce a la participación de las masas, la experiencia del Instituto lo convirtió en una institución excepcional, capaz de responder
de algún modo a aquella necesidad: Las reformas sociales, cit., pág. 448. Por su parte, A. MARTÍN VALVERDE pone
de relieve la continuidad de fondo de la labor del Instituto respecto de la realizada por la Comisión de Reformas Sociales, con la misma inspiración ideológica, las
mismas personas y la misma actitud «científica» ante la
solución de los problemas laborales y sociales: La formación del Derecho del Trabajo ..., cit, págs. L-LI.
36 Sobre esta mayor preocupación por parte de los
poderes públicos por los mecanismos de refuerzo o exigencia de las normas laborales, vid. A. MARTÍN VALVERDE:
La formación del Derecho del Trabajo ..., cit., pág. LV.
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za(ba) para organizar los servicios de inspección y estadística en condiciones de la mayor
eficacia, lo mismo en las dependencias centrales que en las provinciales y locales».
De las tres «Secciones técnico-administrativas» de las que constaba el Instituto, sería la
segunda, denominada «Jurídica», la que recibiría las competencias que ahora interesan: el
artículo 100 del Reglamento le atribuía todo lo
concerniente a la aplicación de la Ley de Accidentes de Trabajo en lo relativo a la previsión
de éstos, de la Ley sobre trabajo de mujeres y
niños y de cualquier otra norma que se dictase; más específicamente, le correspondía «la
organización general y especial del servicio de
inspección», a propósito de lo cual el artículo
105 detallaba las funciones concretas. La Sección estaba compuesta por nueve «individuos»
de los de libre elección por el Gobierno más el
Subsecretario del Ministerio de Gracia y Justicia y quedaba afecta a este Ministerio para
los asuntos que especialmente fueran de su
competencia; la designación de sus miembros,
según disponía el artículo 12, se haría «de
común acuerdo entre los dieciocho individuos
de libre elección reunidos para este fin».
Es evidente que con la creación del Instituto y, más especialmente, con la atribución de
las comentadas competencias, se dió continuidad, ahora en el terreno de los hechos, a
las ideas que habían inspirado el proyecto del
Instituto del Trabajo. También lo es –y ello se
va a comprobar inmediatamente– que, aunque en las normas de creación y de organización del Instituto ahora creado no aparecían
de forma explícita cuáles habrían de ser las
líneas maestras del servicio de inspección, en
buena medida sirvieron para ello las ideas
que en su momento se habían elaborado para
el proyectado Instituto del Trabajo.
5. CREACIÓN DEL SERVICIO DE LA
INSPECCIÓN DEL TRABAJO
La tarea encomendada al Instituto por las
citadas normas habría de desembocar en la
aprobación por el Gobierno del Real Decreto
de 1 de marzo de 1906, Reglamento para el
servicio de la Inspección del Trabajo. Disposición extensa, con 85 artículos más uno transitorio, cuya lectura, a la distancia temporal de
casi un siglo, pone de relieve una voluntad y
un esfuerzo por lograr, junto a una cuidada
redacción y un notable rigor técnico, una
regulación completa y sistemática de un servicio nuevo considerado como apoyo fundamental de la legislación social.
Merece la pena detenerse, incluso con
algún detalle, en el contenido de esta regulación. Es sin duda mérito de quienes así concibieron este nuevo servicio administrativo el
haber logrado una ordenación que en más de
un aspecto puede hoy considerarse «moderna», con no pocas normas que han permanecido en lo esencial — es más, incluso con iguales o similares conceptos, términos y expresiones — hasta la vigente regulación.
5.1. Ámbito de la actuación inspectora
Como «objeto de inspección» señalaba el
artículo 1 del Reglamento de 1906 tres leyes
laborales concretas, aprobadas en los años
inmediatamente anteriores y cuyo nivel de
cumplimiento efectivo estaba siendo, como
había ocurrido con el de las que les precedieron, bastante reducido: la Ley de 30 de enero
de 1900 de Accidentes de Trabajo («en lo que
hace relación con la previsión de estos accidentes»), la Ley de 13 de marzo del mismo
año sobre condiciones de trabajo de mujeres y
niños y la Ley de 3 de marzo de 1904 sobre
descanso en domingo. Tal precisión se completaba en el mismo precepto con una cláusula abierta (lógica, dado el carácter «generalista» con el que nacía la inspección): también
quedaban confiadas a ésta «las demás leyes y
disposiciones protectoras y reguladoras del
trabajo dictadas o que pudieran dictarse en lo
sucesivo». Con lo que quedaba claro que al
sistema de inspección quedaba confiado el
control del cumplimiento de la totalidad de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
131
ESTUDIOS
las leyes laborales, vigentes y futuras, aunque con una explícita intención de destacar
aquéllas ya aprobadas que en la todavía escasa legislación española sobre la materia
podrían considerarse como de contenido más
importante37.
Tales precisiones sobre el ámbito normativo o material se completaba en los artículos 2
y 3 con otras adicionales sobre lo que podría
denominarse «ámbito funcional». Respecto de
la Ley de Accidentes de 1900, la inspección
habría de extenderse a todas las «industrias»
señaladas en su artículo 3 (que comprendía
tanto actividades industriales propiamente
dichas como algunas agrícolas y forestales y
otras que en terminología actual se encuadrarían en los «servicios»), con la excepción
«de las obras a cargo de de los Ministerios de
Guerra y Marina», aunque para éstas sí tenía
competencia la inspección en los sitios donde
trabajaren mujeres y niños (artículo 44 del
mismo Reglamento). Respecto de la Ley de 13
de marzo de 1900, eran objeto de inspección
todos los centros de trabajo donde hubiera
mujeres y niños, con excepción del «trabajo
agrícola y el que se (verificase) en talleres de
familia», según disponía ya el artículo 31 del
Real Decreto de 13 de noviembre de 1900,
reglamento de la citada Ley. Ninguna precisión o excepción se señalaba para la Ley de
descanso dominical ni para ninguna otra, lo
que permite concluir para ellas que quedaba
incluída en el ámbito de la inspección la totalidad de los centros de trabajo.
esquema a la par sencillo y garante de una
estructura jerarquizada y compartimentada
territorialmente en todo el ámbito nacional;
se pretendía con ello seguramente mantener
una dirección y coordinación atribuídas a una
autoridad única y al tiempo una presencia de
los medios de inspección próxima a la realidad laboral objeto de control.
5.2. Organización territorial
La autoridad directiva correspondía a la
«Inspección central» que, ejercida por el personal del Instituto, asumía entre otras las
funciones de organización y de vigilancia de
todos los servicios de inspección; informes de
expedientes de instalación y modificación de
industrias y de los instruídos por infracciones; y labor estadística (artículo 7). A los «inspectores regionales» correspondía por su parte la inspección de establecimientos que se
estimase necesaria «por ofrecer mayores dificultades u otras causas»; vigilancia de los inspectores provinciales; tramitación de órdenes
y de documentación entre la Inspección central y los inspectores provinciales (artículo 8).
A los «inspectores provinciales», en tercer término, además del ejercicio de su labor propia
en su demarcación, correspondía la remisión
a los inspectores regionales de toda una serie
de informaciones en relación con la aplicación
efectiva de las leyes de trabajo en la provincia
y con los resultados de su actividad de control
(artículo 9). A este personal se añadían los
«ayudantes o auxiliares», que ocupaban
vacantes, ausencias o enfermedades en las
inspecciones provinciales pero con el exclusivo carácter de «señaladores de infracciones»,
sin intervención alguna en la propuesta o
aplicación de sanciones (artículo 10).
El Capítulo II del Reglamento organizaba
el servicio de inspección sobre la base de un
5.3. Estatuto del personal inspector
37
Una referencia a algunas de las normas laborales
posteriores que igualmente quedaron comprendidas en
el ámbito material de las competencias inspectoras, en
G. DIÉGUEZ: «Ejecución sancionadora de las leyes sociales (1900-1932)», Revista de Política Social, num. 83
(julio-septiembre 1969), pág. 57.
132
El propósito de establecer, en contraste
con lo que había sido habitual en la legislación anterior, una inspección especializada y
profesionalizada y también de integración
puramente administrativa, quedó adecuadamente plasmado en el Capítulo III del Regla-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
mento; es sin duda uno de los aspectos en que
con mayor claridad se aplicaron las ideas
barajadas por los que intervinieron en el proyecto de creación del Instituto del Trabajo,
inspiradas en los servicios de inspección existentes en otros países europeos38.
Primer aspecto importante que confirmaba este fundamental cambio era el de nombramiento y separación de los inspectores por
parte del Ministro de la Gobernación; siendo
su nombramiento como «interinos» el primer
año (artículo 11) y pasando luego, en su caso,
a serlo «con carácter permanente» (artículo
14); para la separación sería preciso en todo
caso «la formación de expediente» (idem).
También lo era la relación de «condiciones»
que habrían de reunir los inspectores, tanto
personales (nacionalidad española, más de
treinta años de edad, pleno uso de sus derechos civiles y políticos, entre otras) como de
formación («instrucción necesaria para el
objeto a que se le(s) destina, justificado por
título adecuado o competencia reconocida») y
de talante («de moralidad intachable, de
carácter firme e independiente, voluntad
decidida» y «trato adecuado a a la difícil
misión que ha(n) de desempeñar») (artículo
12).
Tales exigencias se completaban con la
relación de incompatibilidades establecida en
el artículo 13: entre ellas, la prohibición de
ejercicio de otros cargos o de «profesión o
industria que (estuviera) sometida a su inspección»; la de dedicación «a negocios comerciales e industriales en relación con las que
(tuvieran) que inspeccionar»; o la de «tener
participación directa en empresas, fábricas,
ni haberla tenido en los dos años que (hubieran) precedido a su nombramiento».
Norma jurídica básica del estatuto del personal inspector se añadía en el artículo 15:
38
Vid. a este respecto las observaciones hechas
anteriormente en las notas 32 y 33 y el texto correspondiente.
«los inspectores se considerarán como funcionarios de carácter administrativo, dependientes, como delegados, del Instituto de
Reformas Sociales»39.
5.4. Regulación de la actuación
inspectora
Particular atención, con una cuidada regulación, dedicó el Reglamento en sus Capítulos
IV y V a este aspecto central del servicio que
se creaba. En el primero de aquéllos (y en su
artículo 16) se identificaban los distintos
medios a través de los cuales podía iniciarse
la acción de inspección: «por iniciativa propia,
indicación de las autoridades, denuncias de
los particulares, de obreros o de Sociedades
de éstos, autorizadas o por orden del Instituto.» Detallaba también las materias que los
inspectores debían comprobar en sus visitas
a los centros de trabajo, en una extensa lista
contenida en el artículo 17 que, en coherencia
con lo establecido en el artículo 1 sobre el
«objeto de inspección», especialmente atendía
al trabajo de mujeres y niños, descanso dominical y condiciones de seguridad e higiene en
los establecimientos.
Varias normas daban cuenta de otro de los
pilares básicos que inspiraron la ordenación
39
La Real Orden de 25 de septiembre de 1906 definió las condiciones que deberían reunir los inspectores.
Debe recordarse sobre esta materia que hasta 1918, con
la aprobación de la Ley de Bases de 22 de julio («Estatuto Maura») no se contó en España con una regulación
relativamente unificadora del régimen jurídico de los
funcionarios «generales»; esta norma, aunque supuso la
implantación de determinadas mejoras en tal régimen
(inamovilidad, ingreso por oposición, entre otras), no terminó con la existencia de los «cuerpos especiales», que
incluso aumentaron de número. En la fecha de creación
de la inspección, por lo tanto, lo que existe es un régimen
diversificado, con estatutos diferentes para los distintos
cuerpos de funcionarios. Vid. sobre ello, en general, M.
SÁNCHEZ M ORÓN: Derecho de la función pública, Ed. Tecnos, Madrid 1996, págs. 39 ss.; y R. PARADA: Derecho
Administrativo, vol. II, Organización y empleo público,
15 ed., Marcial Pons, Madrid 2002, págs. 424 ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
133
ESTUDIOS
del servicio que se creaba: en su actuación, el
inspector debería ser, más que un agente del
poder sancionador del Estado, un impulsor
del más eficaz conocimiento de las obligaciones legales por parte de los empresarios, colaborando con éstos en su efectivo cumplimiento. Se disponía así que deberían recordar a los
patronos «cuando (fuera) necesario los deberes que les (imponían) las leyes y reglamentos tutelares del obrero» (artículo 19); que en
materia de seguridad e higiene el inspector se
limitase «a señalar al patrono las faltas que
(observase) con arreglo a lo legislado» (artículo 20); y, en una formulación más general,
que «la misión de los inspectores (debería)
tener un carácter preventivo, tanto como
represivo. La legislación se dirige a proteger
al obrero, pero sin causar vejaciones a la
industria» (artículo 21). Orientación razonable que, sin impedir la eficacia de la función
controladora, con seguridad tenía en cuenta
el grado de desconocimiento real de una normativa nueva que sólo de forma paulatina
habría de conseguir su efectivo cumplimiento; y en lo cual estos funcionarios especializados podrían sin duda colaborar de forma muy
eficaz.
Se insistía por la norma en el deber y, al
mismo tiempo, facultad del inspector de recogida «de cuantos datos estadísticos (pudiera)
procurarse para el conveniente estudio de las
condiciones de ejecución de las leyes protectoras del trabajo y su perfeccionamiento»
(artículo 23), suministro de «datos y noticias»
que se formulaba luego como estricta obligación del patrono frente al personal inspector
(artículo 43).
Normas complementarias de todo lo anterior, dirigidas a lograr el más correcto y eficaz
resultado de la acción inspectora, eran las
relativas al deber de asistencia y apoyo a los
inspectores por parte de autoridades y organismos (artículo 33, 34 y 35); también aquéllas otras dirigidas a evitar corruptelas originadas por determinados actos de favor por
parte de los empresarios: prohibición de aceptar la «hospitalidad» o los «regalos» ofrecidos
134
por estos últimos (artículo 22) y de localidades reservadas al público «en espectáculos
públicos» (artículo 23). Y la imposición de un
deber de secreto «respecto a los procedimientos industriales de que (llegaren) a tener
conocimiento con ocasión del ejercicio de sus
funciones», con previsión de aplicación en su
caso de las sanciones establecidas en el Código Penal (artículo 24).
Como resultado de las actuaciones realizadas durante la visita de inspección, una vez
«agotado el sistema persuasivo», se ordenaba
al inspector hacer –en el «libro de visita» que
debía existir en todos los establecimientos
sujetos a inspección– un «apercibimiento» por
las infracciones comprobadas y a «levantar
acta por triplicado» (artículo 47). Esta última
quedaba sometida a tramitación en parte
diferente, según se tratase de la materia de
previsión de accidentes de trabajo (artículos
48, 49 y 50), de trabajos de mujeres y niños
(artículos 51, 52, 53 y 56) o de descanso dominical (artículo 54).).
5.5. Obstrucción a la actividad
inspectora
Nuevo aspecto de la modernidad de la norma que se comenta es la previsión y tratamiento jurídico de posibles actuaciones de
obstáculo a la acción inspectora, previsión en
la que se incluía más de un punto que en lo
esencial también ha permanecido presente
hasta la regulación actual. Se identificaban
las conductas concretas por parte de los
empresarios afectados que materializaban
tal obstrucción: negativa a la entrada del inspector en el centro de trabajo; resistencia a la
presentación de libros o documentos; ocultación de personal; declaraciones falsas; y
«cualquier otro que en general (impidiera,
perturbara o dilatara) el servicio de inspección» (artículo 70). Esta obstrucción era castigada con una multa, sin perjuicio de la sanción penal que en su caso pudiera corresponder (artículo 69). La negativa a la entrada del
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FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
inspector en el centro de trabajo facultaba a
aquél a dirigirse, tras advertencia al empresario o a su representante, al alcalde o gobernador «en demanda del auxilio necesario, que
le (sería) prestado sin pérdida de tiempo»
(artículo 71).
5.6. Imposición de sanciones
El Reglamento de 1906, además de atender a la organización del servicio de inspección, ordenar el estatuto jurídico del personal
inspector y sus deberes y facultades en el
ejercicio de sus funciones, incluyó en su articulado lo que con terminología actual se denomina el procedimiento para la imposición de
sanciones por incumplimiento, con los correspondientes recursos por parte de los sujetos
infractores: materia que el Reglamento desarrollaba en su Capítulo VI, con el título
general de «Penalidad».
Si, a pesar de la indicación que se hizo al
comienzo de este trabajo, quisiera valorarse
esta regulación con criterios actuales, no
estaría de más señalar que es quizás la parte
más débil del Reglamento, con alguna oscuridad y más de una dificultad de interpretación. Resultado con toda probabilidad de que
en ese momento se estaba todavía ante un
sistema en formación, para el que se carecía
aún de un modelo claro y decidido dotado de
la necesaria unidad; y para el que, además,
no existía aún un aparato administrativo
básico especializado en el tratamiento específico de las materias laborales.
La imposición de las sanciones se diversificaba en atención a las diferentes disposiciones
objeto de la infracción: multas decididas por la
«autoridad municipal correspondiente» en el
caso de infracciones en materia de previsión
de accidentes de trabajo (artículo 60); remisión al Reglamento de la Ley de trabajo de
mujeres y niños de 1900 para las infracciones
a esta última norma (artículo 61); remisión al
Reglamento de la Ley de descanso dominical
para la imposición de multas por infracciones
en esta materia (artículo 67); y aplicación de
las disposiciones sancionadoras de la Ley de
Accidentes de 1900 para las infracciones a
otras leyes distintas de las mencionadas (artículo 80). Se mantenía así, en contraste con la
lograda unidad del servicio de inspección, la
variedad del sistema sancionador existente en
cada una de aquellas disposiciones.
Igualmente quedaban sometidos a trámites diferenciados el levantamiento de las
correspondientes actas de infracción por parte de los inspectores, su notificación a los
afectados y a alcaldes y gobernadores, su
traslado a los Tribunales caso de apreciarse
comisión de delito o falta y la comunicación al
propio Instituto de determinados datos sobre
infracciones, obstrucciones y otras circunstancias (artículo 75 y siguientes).
Sobre los recursos, la regla general se contenía en el artículo 83: recurso de queja ante
el gobernador por las multas impuestas por el
alcalde, con resolución definitiva del primero
sin ulterior recurso. Contra la imposición de
la multa por «infracciones sencillas» a la Ley
de 1900 sobre trabajo de mujeres y niños,
remisión a los preceptos correspondientes de
su Reglamento de aplicación del mismo año
(artículo 83).
Normas específicas se dedicaban a los
supuestos de reincidencia: determinación de
su concepto en el artículo 66: «comisión de otra
(infracción) igual antes de haber transcurrido
un año de la anterior»; y decisión del cierre del
establecimiento en caso de «reincidencias
repetidas» en la infracción o en la obstrucción
(artículo 74), con intervención en este caso del
inspector dirigiéndose al Instituto y éste al
«Ministerio correspondiente» (artículo 79).
5.7. La implantación paulatina de la
inspección
La tarea de organización ex novo del servicio de inspección en todo el territorio nacional
que el Instituto había iniciado con la prepara-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
135
ESTUDIOS
ción del texto del Reglamento aprobado por el
Gobierno era por supuesto ambiciosa e incluso ingente; sobre todo teniendo en cuenta los
seguramente escasos medios con que se contaba en ese momento. No es de extrañar por
ello que su implantación no se realizase de
una sola vez y de forma completa en toda
España. El propio texto de la norma que se
comenta expresa reiteradamente su implantación paulatina, contando de forma transitoria y hasta la culminación del objetivo propuesto con los mecanismos de vigilancia que,
aunque limitados y probablemente poco operativos y poco eficaces, existían en esa fecha.
El «artículo transitorio» del Reglamento
dispuso que «mientras no se (estableciera) de
forma definitiva por una ley el servicio de Inspección del trabajo, el Instituto de Reformas
Sociales (iría) plateándolo paulatinamente
dentro de los preceptos de este reglamento y
según se lo (permitieran) los recursos económicos de que (dispusiera)».
El artículo 45 venía precisamente a cubrir
las carencias de cobertura del nuevo servicio
en lo que se refería a la vigilancia de la Ley de
1900 sobre trabajo de mujeres y menores: se
decidía que en esta materia «las Juntas locales y provinciales de Reformas Sociales (continuarían) desempeñando las funciones que les
(competían) ... en donde no (hubiera) inspectores». Las juntas deberían proceder «en idéntica forma que la prescrita para tales funcionarios en este reglamento, dando cuenta al presidente del Instituto, en término de tres días,
de las resoluciones que (recayeran) en las
infracciones señaladas y manteniendo con la
Inspección central las mismas relaciones que
se (ordenaba) tener a los inspectores.» Ninguna otra norma del Reglamento establecía
nada similar en relación con la vigilancia de
otras normas distintas de la citada; a pesar de
que entre éstas últimas, alguna sí contenía
disposiciones sancionadoras40.
40 El artículo 5 de la Ley de 3 de marzo de 1904
sobre descanso dominical preveía multas a imponer por
136
Recuérdese ahora que el artículo 7 de esta
última Ley había encargado al Ministro de la
Gobernación el nombramiento de aquellas
juntas provinciales y locales de Reformas
Sociales. Las primeras, presididas por el
gobernador civil y con representación de las
locales; y estas últimas, compuestas por un
número igual de patronos y de obreros, un
representante de la autoridad civil y otro de
la autoridad eclesiástica. Entre sus competencias se incluía la de «inspeccionar todo
centro de trabajo» y la de «cuidar de que
(tuvieran) condiciones de salubridad e higiene». Por su parte, el Capítulo VI del Reglamento de la ley (aprobado por Real Decreto de
13 de noviembre de 1900) había desarrollado
estas normas, con regulación del nombramiento de las personas que habrían de realizar la inspección, sus facultades, deber de
comunicación del resultado de sus visitas y
otros extremos41.
Obsérvese finalmente que el mantenimiento provisional de la función de vigilancia
dentro de las competencias de las mencionadas juntas lo era también, como es lógico, con
ausencia en este caso del carácter profesionalizado del personal de inspección. Carácter
que, como ha quedado expuesto en alguno de
los apartados anteriores, fue sin duda una de
las «autoridades gubernativas»; el artículo 12 de su
Reglamento, aprobado por Real Decreto de 19 de agosto del mismo año, distribuía esta competencia entre
alcaldes y gobernadores, según la cuantía de la multa. En
contraste, ni la Ley de 30 de enero de 1900 sobre accidentes de trabajo ni su Reglamento de 28 de julio del
mismo año contenían normas de esta naturaleza; sí lo
hicieron normas posteriores en materia de prevención
de accidentes: vid. a este respecto G. D IÉGUEZ: «Ejecución sancionadora...», cit., págs. 54-55.
41 Las relaciones entre las mantenidas Juntas de
Reformas Sociales y el recién creado servicio de inspección fueron bastante deficientes, incluso conflictivas;
situación que, denunciada repetidamente por el último,
hizo necesaria la intervención del Gobierno. Vid. sobre
este punto los numerosos y significativos datos aportados por F. PÉREZ-ESPINOSA: Las infracciones laborales y la
Inspección de Trabajo, Ed. Montecorvo, Madrid 1977,
págs. 62-63.
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FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
las características más sobresalientes introducidas por el Reglamento de 1906. En las
juntas, por el contrario, la inspección se realizaba por sus propios componentes, como disponía el artículo 32 del Reglamento de 13 de
marzo de 1900: «las Juntas locales nombrarán los individuos de su seno que juzguen
conveniente para que ejerzan durante el
semestre la inspección de las fábricas, talleres y establecimientos de trabajo enclavados
en el término municipal».
No era seguramente la mejor solución,
pero sí era al menos realista, al aprovechar de
forma transitoria unos medios que, aunque
poco operativos, podrían seguir realizando en
alguna medida las funciones de vigilancia
que les habían sido encomendadas, hasta que
el nuevo servicio consiguiera su total implantación.
6. LOS LIMITADOS RESULTADOS
PRÁCTICOS DEL SERVICIO DE
INSPECCIÓN
No puede extrañar que un servicio que
nacía en las condiciones descritas sólo pudiera alcanzar unos resultados muy modestos.
Los testimonios de la época sobre esta realidad, recordados y reiterados por estudios posteriores, que en este momento basta recoger
con brevedad, dan sobrada cuenta de ello.
Unos y otros ponen de relieve las numerosas
causas que contribuyeron a provocar un alto
grado de ineficacia de la inspección, tanto de
la actuación inspectora en sí misma como de
la aplicación de las medidas sancionadoras.
Realidad que en buena parte venía de más
atrás, antes de la creación de la Inspección y
con relación al cumplimiento de las normas
aprobadas desde los últimos años del siglo
XIX42.
42 Vid. los datos comentados por A. MONTOYA, Ideología y lenguaje ...,cit., págs. 69 ss., tomados de las Exposiciones de motivos de algunas normas y de otros documentos, sobre esa falta de cumplimiento; comenzando
En este catálogo de condiciones desfavorables deben contarse en primer término las
propias limitaciones, especialmente en lo que
se refiere a los medios personales, del servicio
inspector. La implantación paulatina que el
Reglamento había previsto, según se acaba
de recordar, fue además en una primera etapa una implantación lenta, para lo que se
contó con unos medios de patente insuficiencia43: aunque referida a una normativa laboral todavía reducida y ejercida sobre una
estructura productiva modesta en cuanto al
número y dimensión de las empresas, los
medios personales con los que se contó estuvieron desde luego por debajo de lo estrictamente necesario para lograr resultados significativos.
Factor limitador igualmente de carácter
interno fue quizás la orientación preferentemente «persuasiva», más que represiva con la
que se quiso dotar a la actuación de vigilancia, formulada de forma expresa en el Reglamento de 1906, como ha quedado dicho en el
apartado correspondiente. Orientación del
todo explicable en el momento de ser explicitada, pero que aplicada probablemente de
una manera demasiado intensa frente a un
empresariado poco proclive al cumplimiento
de las normas, se mostró como medio de muy
limitados efectos a la hora de conseguir el
objetivo último de la actividad inspectora.
Uno de los obstáculos externos de mayor
entidad surgió seguramente de esta actitud
de los obligados a cumplir las normas, responsables en su caso de las infracciones: los
patronos. La generalizada posición de resistencia patronal, no ya sólo al cumplimiento
de la norma, sino al sometimiento a la activi-
por la Ley de 1873 sobre trabajo de menores, en relación con la cual se llegó incluso hasta plantear la posibilidad (no realizada) de volverla a publicar en la Gaceta.
43 Señala F. P ÉREZ-E SPINOSA que al comenzarse la
aplicación del Reglamento de 1906 se contó solamente
con seis Inspectores regionales en todo el territorio
nacional, con un crecimiento muy lento en los siguientes años: Las infracciones laborales ..., cit., pág. 62.
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137
ESTUDIOS
dad de control administrativo, creó continuos
obstáculos e impedimentos a este último. La
actuación inspectora no contaba con un suficiente reconocimiento social ni tampoco con
una mínima aceptación por parte del empresariado: la regulación del servicio por parte
del Gobierno no había venido acompañada de
una legitimidad real, al considerarse frecuentemente como invasión administrativa en las
facultades patronales, que de forma directa
chocaba con sus intereses legítimos. Era evidente que esta nueva línea de intervención
nació en un ambiente todavía impregnado de
una extendida ideología liberal, en plena lógica resistente a la intensificación de la presencia y actividad públicas en las relaciones
laborales.
Esta actitud obstrucionista quedó reforzada por la escasa valoración de la acción inspectora por el lado de los sujetos protegidos
por las normas laborales y por el consiguiente mecanismo controlador de su cumplimiento. La misma o similar actitud de poco aprecio
y desconfianza que sociedades obreras y trabajadores habían venido mostrando respecto
de la importancia real de las normas laborales para mejorar la deplorable situación de la
clase trabajadora se repetía ahora frente a la
labor de la inspección. Faltó por lo tanto en
buena medida este elemento de colaboración
que en la práctica hubiera sido factor complementario de importancia en la labor cotidiana de los inspectores.
Obstáculo de considerable entidad para
esta labor fue también la falta de efectiva
colaboración de autoridades y organismos que
ya habían recibido antes de la creación de la
Inspección, como se ha recordado, determinadas atribuciones para el control del cumplimiento de la legislación y para la imposición
de sanciones; y a los que, una vez creada aquélla, se habían señalado determinados deberes
de auxilio y apoyo a su actividad. Actitud esta
que refuerza la impresión de carencia de una
suficiente aceptación social del recién instaurado mecanismo controlador. Las propias
características políticas reales del régimen de
138
la Restauración –clientelismo, caciquismo,
entre ellas–, impregnaron también la actuación de obstrucionismo y de resistencia pasiva
por parte de aquellas autoridades que, precisamente por sus propias competencias y responsabilidades, eran las primeras llamadas a
prestar una decidida colaboración a los funcionarios de la Inspección.
Los testimonios y datos de la época son
suficientemente expresivos de todo este
cúmulo de limitaciones y carencias; a través
de ellos puede hoy valorarse una aplicación
en buena parte frustrada de las previsiones
de todas aquellas personas que con tan estimable interés se habían esforzado en conseguir la implantación de un medio eficaz del
cumplimiento de la legislación laboral44.
7. LA EVOLUCIÓN POSTERIOR
La exposición de las transformaciones y
del régimen jurídico de la Inspección de Trabajo desde su creación hasta el presente queda ya fuera del objeto y del propósito de este
estudio. Pero sí debe terminarse con una indicación, al menos somera, de las líneas principales de tal evolución durante los casi cien
años de su ininterrumpida existencia45.
Como es obvio, en esa evolución han intervenido múltiples factores, de signo y efectivi-
44 Un conjunto especialmente ilustrativo de datos
sobre las infracciones advertidas y otros aspectos de la
actuación inspectora (centros visitados, apercibimientos, obstrucciones, sanciones impuestas, etc.), también
sobre el reducido grado de colaboración obtenido por la
Inspección de autoridades locales y de las Juntas de
Reformas Sociales, todo ello obtenido de las «Memorias
« de la propia Inspección y de otras fuentes, en M.C.
PALOMEQUE: Derecho del Trabajo e ideología ..., cit., págs
81. ss.
45 Datos normativos más completos desde la primera regulación de 1906 hasta la actualmente vigente, en J.
MINONDO SANZ: Fundamentos de la Inspección de Trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid
2000, págs. 23 ss.; F. PÉREZ-ESPINOSA: Las infracciones
laborales ..., cit., págs. 59 ss.
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FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO
dad muy diversos. Cada uno de ellos ha provocado en su momento respectivo significativas modificaciones, ya sea en la organización
de los servicios de inspección, en su encuadramiento y dependencia orgánica y funcional, en el ámbito de sus competencias de control, en sus atribuciones o en el régimen jurídico de sus funcionarios; también, como es
inevitable, en la ordenación de la documentación y tramitación de las infracciones comprobadas y en el procedimiento de aplicación de
las sanciones.
para hacer efectiva su presencia y actuación
sobre esa realidad.
La sucesión, a partir de los primeros años
del siglo XX, de regímenes políticos diferenciados ha venido marcando la impronta de
cada uno de ellos en la regulación, de acuerdo
con las diferentes claves ideológicas y políticas propias: los últimos años de la Restauración, la Dictadura de Primo de Rivera, la II
República, el régimen franquista y el actual
sistema constitucional a partir de 1978 aportaron en cada momento impulsos de orientación y de contenido diferentes en la organización y en el funcionamiento de la Inspección;
aunque no sea menos cierto que algunas de
sus líneas maestras permanecen inalterables
o apenas modificadas, al afectar seguramente
a aspectos técnicos u obedecer a razones de
eficacia de la función regulada, sometidos
unos y otras a criterios más alejados de los
estrictamente ideológiocos o políticos.
La Inspección sin embargo no conservaría
el carácter «generalista» con el que había
nacido: en 1907 se creó la Inspección de Emigración para el control de esta especializada
parcela de la normativa social; en 1921, al
establecerse el Régimen obligatorio del Retiro Obrero, se acompañó de un servicio propio
de inspección, sustituído en 1935 por la Inspección de Seguros Sociales; mucho después,
en 1948, se estableció la Inspección Técnica
de Previsión Social para la vigilancia del funcionamiento de las entidades y organismos de
gestión de los seguros sociales. Tras esa larga
etapa de diversificación, la Inspección habría
de unificarse en un único cuerpo de funcionarios por la Ley 39/1962, de 21 de julio, tras la
ratificación por España del Convenio num. 81
(1947) de la Organización Internacional del
Trabajo sobre inspección del trabajo en la
industria y el comercio.
Todo ello, además, como es lógico, al compás del desarrollo y consolidación de la legislación laboral, a la que desde los primeros
años del siglo se uniría el crecimiento de la
normativa de Seguridad Social. Y, por
supuesto, sobre la base de una realidad económica y social en constante evolución, de la
que son datos de inevitable mención el incesante proceso de urbanización, el aumento
del número de empresas, de centros de trabajo y de trabajadores asalariados, la progresiva evolución hacia una economía industrial y
de servicios y los consiguientes cambios en la
estructura del empleo. Tampoco debe olvidarse el crecimiento y perfeccionamiento de los
medios con los que el Estado ha ido contando
La creación del Ministerio de Trabajo en
1920 constituyó a partir de ese momento la
base fundamental para la organización y el
encuadramiento de la Inspección. Departamento en el que habría de quedar ya definitivamente integrada, al margen de las numerosas y variadas denominaciones y ámbitos
competenciales que éste recibiría desde esa
fecha.
Sucesivas regulaciones, por otra parte, a
partir de la primitiva de 1906, fueron impulsando su desarrollo y perfeccionamiento. Sin
que en este momento pueda entrarse en la
mención y comentario de todas ellas, sí cabe
destacar algunas de las principales. Lo fue,
en primer lugar, el Reglamento provisional
de 1922 tras la aprobación de la nueva Ley de
Accidentes de Trabajo de ese mismo año; las
reformas de 1924 y 1926 tras la reorganización del Ministerio de Trabajo; el Reglamento
de 1931 que aportó sustanciales reformas a la
primera regulación de 1906, ya palpablemente obsoleta en esa fecha; otras disposiciones
posteriores, también dentro del período de la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
139
ESTUDIOS
II República, sobre procedimiento para la
imposición de sanciones, inspección en las
minas y en otros sectores y la ya mencionada
creación de la Inspección de Seguros Sociales;
una ley de 1939 que reestructura la Inspección al comienzo del régimen franquista; y la
también citada ley de 1962 de unificación del
servicio de inspección y modernización de sus
estructuras y competencias.
Esta última, como es conocido y después
de un período de vigencia quizás excesivamente prolongado tras la aprobación de la
Constitución, fue derogada por la actualmen-
140
te en vigor, Ley 42/1997, de 14 de noviembre;
a la que ha seguido una serie de disposiciones reglamentarias en la que destacan el
Reglamento de organización y funcionamiento de la propia Inspección de 2000 y el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones y la liquidación de cuotas
de la Seguridad Social de 1998. No ha de olvidarse desde luego en esta apretada relación
la fundamental Ley de infracciones y sanciones en el orden social (texto refundido de
2000), instrumento básico para la actuación
inspectora.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
En los orígenes de la Administración
sociolaboral: del Instituto de
Reformas Sociales al Ministerio
de Trabajo
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ*
1. INTRODUCCIÓN
P
ara referirse al contexto en el que se
desarrollaron en Europa los primeros
pasos de la intervención de los poderes públicos en el campo sociolaboral, se suele emplear la expresión «cuestión social» (que
es también la que se utilizaba en su tiempo)
para denominar al conflicto social generado
por la industrialización y la urbanización
asociada. Tal situación condujo a los gobiernos de la época a plantearse la necesidad de
tomar medidas (primero represoras y luego
reformadoras) para intentar solucionar, o al
menos controlar, una conflictividad social
que ponía en peligro la estabilidad social y
política. Más recientemente, Robert Castel
ha caracterizado la «cuestión social» en términos breves y amplios como «una inquietud
en torno a la capacidad de mantener la cohesión de una sociedad» 1, una problemática
* Director de la Biblioteca de la Universidad de Vigo. Ex-Consejero Técnico, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
1
R. CASTEL, Les métamorphoses de la question sociale: une chronique du salariat, Fayard, 1995, p. 29. J.I.
PALACIO MORENA en su libro La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924): la Comisión y el
Instituto de Reformas Sociales, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, 1988, destaca la «particular virulencia
e intensidad de la cuestión social en España» (p. 9).
que, según este mismo autor, empieza a
emerger hacia 1830 y que desde mediados de
la centuria obliga al Estado a intervenir a
través de la política social una de cuyas primeras formulaciones fue la «reforma social».
Con relación a España, los estudiosos suelen destacar que el despliegue de la reforma
social se produce con un cierto retraso con
respecto a los países europeos más avanzados, siendo sobre todo a partir de 1900 cuando los gobiernos de la Restauración empiezan
a interesarse por la política social2 en tanto
respuesta estatal a la «cuestión social». Con
todo, se considera que la reforma social española arranca en la década de los ochenta del
siglo XIX al vincularse a una corriente de opinión favorable a un intervencionismo social
del Estado que quebraba la filosofía del liberalismo individualista del laissez-faire. Con
ello la historia de la Administración sociolaboral española hunde sus raíces en las postrimerías del siglo XIX. Así, aunque ya con
2 JOIN-L AMBERT ha definido la política social como «el
conjunto de las intervenciones de los poderes públicos
elaboradas en el transcurso del tiempo para responder a
lo que primero se denominó la ‘cuestión social’ y luego
problemas sociales», M.-T. JOIN -LAMBERT , «Politiques
sociales: la mémoire de l’intendance», Droit Social, 4
(1994), p. 327.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
141
ESTUDIOS
anterioridad a 1883 hubo actuaciones públicas de carácter social, fue en ese año cuando,
con la creación de la Comisión de Reformas
Sociales, la cuestión social apareció definitivamente en la arena política y se inicia su
proceso de institucionalización. En 1903 la
Comisión da paso al Instituto de Reformas
Sociales que en muchos aspectos es el antecesor directo del Ministerio del Trabajo establecido a mediados de 1920. El Instituto, creado
por el Gobierno de Francisco Silvela basándose en la precitada Comisión y el proyecto de
Instituto del Trabajo promovido por Canalejas en 1902, va a prolongar su existencia hasta 1924, fecha en la que desaparece al integrarse en el Ministerio de Trabajo, Comercio
e Industria ya bajo la Dictadura de Primo de
Rivera3.
Por su parte, como se ha dicho, el Ministerio del Trabajo nace a mediados de 1920 por
obra de Eduardo Dato al acceder por tercera
vez a la Presidencia del Gobierno. Originariamente se configuró como una amalgama de
diversos organismos de carácter social (entre
ellos el Instituto de Reformas Sociales) y con
una misión inicial de coordinación4. A juzgar
por las referencias que ofrecen algunos auto3
Conviene advertir que si bien el Ministerio nació
con la denominación de Ministerio del Trabajo, en
febrero de 1922 sufrió una profunda reforma en la que
adoptó la nueva designación de Ministerio de Trabajo,
Comercio e Industria.
4 Al acceder el primer ministro de Trabajo, Carlos
Cañal a su nueva cartera, se apresuró a declarar su
voluntad de que el nuevo Departamento actuara como
«lazo de unión entre los organismos que concurren a su
formación», haciendo mención expresa a que tanto el
Instituto de Reformas Sociales como el Instituto Nacional de Previsión mantendrían su autonomía y sus propias instalaciones (v. el diario El Sol del 12 de mayo de
1920). Del mismo modo, como nos ponen al corriente
los Anales del INP, en su primera sesión como Presidente del Consejo del Patronato del INP, Cañal «se ratificó en
su criterio, expuesto ya públicamente, de considerar al
nuevo Ministerio como un consorcio de los órganos
autónomos del Trabajo y de la Previsión, manteniendo la
organización y los procedimientos que han permitido
alcanzar tan lisonjeros resultados», v. Anales del Instituto
Nacional de Previsión, tomo XII, núm. 43 (1920), p. 148.
142
res, las relaciones entre el Instituto y el
«joven» Departamento ministerial no debieron de ser del todo armónicas. De hecho se
puede sospechar cierta conexión entre la crisis del Instituto y el surgimiento del Ministerio, de suerte que la emergencia de éste parece propiciar la caída de aquél. En tanto que
para el principal estudioso del Instituto de
Reformas Sociales, Palacio Morena, la creación del Ministerio presenta rasgos involutivos, para otros autores, como por ejemplo el
historiador Tuñón de Lara, fue un signo de
contemporaneidad y, por tanto, un elemento
positivo para el desarrollo de la política social
española.
El déficit democrático del sistema político
diseñado por Cánovas en forma de un bipartidismo pacífico, turnista y solidario basado en
la manipulación electoral, significaba que las
demandas y expectativas de amplios sectores
de la población no eran directamente tenidas
en cuenta en la acción de gobierno. Aunque la
principal virtud del entramado canovista fue
la pacificación política, ante la emergencia y
agravamiento del conflicto social, sus esquemas de pacificación fracasaron. En este contexto, la asunción de los problemas de determinados sectores sociales (la «cuestión
social») por parte de algunos líderes políticos
concretos (Dato, Canalejas, Maura) fue lo que
permitió el avance de la reforma social. En tal
asunción se entrelazaban planteamientos
ideológicos, humanitarios, tácticos y políticos
que dieron como resultado una trayectoria
vacilante y accidentada de la reforma social.
Ante la lentitud de la reforma, los desfavorecidos no permanecieron quietos e intentaron
formular sus propias soluciones, tanto desde
enfoques transaccionistas como revolucionarios. Por otro lado, la propensión de algunos
sectores patronales a la solución represiva,
hace que no se pueda proclamar sin más una
intención instrumental o defensiva de la
reforma social, por cuanto su inclinación a la
«mano dura» y a reclamar la intervención de
las fuerzas de orden público y del Ejército
parecían negar cualquier concesión social a
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
los obreros. Por ello, da la sensación de que el
Estado, como tercer protagonista de la «cuestión social», se veía a menudo entre la espada
y la pared.
Como quiera que el conflicto social no
parecía atajarse con la represión ni con las
medidas de corte humanitario y caritativo
que los propios patronos habían puesto en
marcha, la filosofía reformista fue ganando
terreno y acabó por ligarse a los postulados
intelectuales (fundamentalmente el krausismo y el catolicismo social) que reclamaban
una mayor intervención del Estado en el
ámbito sociolaboral contradiciendo los principios originales del liberalismo individualista.
A partir de entonces se va a asistir a una
escalada del intervencionismo estatal que
desde 1917 se consolida con carácter definitivo. Una intervención que ha sido calificada
por Montoya Melgar de moderna y racional5
por cuanto centra su atención en las causas
económicas del malestar social en vez de limitarse a constatar sus malas condiciones de
vida y trabajo e intentar solucionar sus manifestaciones concretas (mala alimentación,
escasa alfabetización, condiciones higiénicas
deficientes, etc.) y, a la vez, por cuanto se
manifiesta en un decidido intervencionismo
estatal. En semejante cambio de rumbo tuvo
mucho que ver el Instituto de Reformas Sociales.
A modo de síntesis previa de la situación
en la que se inscribe en nuestro país el despertar del intervencionismo estatal y la reforma social, podemos recordar las siguientes
palabras de Gómez Molleda: «la España de
comienzos del siglo XX, desfasada cronológicamente de la Europa del gran capitalismo,
generó a comienzos de aquel siglo demandas
sociales de menor cabotaje y urgencia que en
el resto de los países, pero los riesgos y problemas vitales de las clases trabajadoras españo-
5
A. M ONTOYA MELGAR , Ideología y lenguaje en las
leyes laborales de España (1873-1978), Civitas, 1992,
p. 83.
las, su precariedad de vida, la inseguridad en
el trabajo, los riesgos de la salud y de la edad,
el paro, no dejaron de presentarse con un ritmo cada vez más acelerado a medida que el
país transformaba sus estructuras económicas, hasta llegar a sincronizar con el momento europeo»6. Tal es la situación ante la que,
llegado cierto momento, los gobiernos de la
Restauración se ven obligados a intervenir,
en primer lugar, según la interpretación más
común, con el objetivo de preservar el propio
sistema político y el orden social, pero también como reflejo de las corrientes ideológicas
que empezaban a ganar terreno en Europa
postulando el abandono de la filosofía del
laissez faire y la necesidad de un intervencionismo estatal corrector, tanto económico
como social.
El reformismo social cobró al principio la
forma de una preocupación por conocer y
analizar las condiciones en las que se desenvolvían el trabajo y la vida del obrero para
desde ahí, establecer medidas que mejoraran
su situación vital y laboral, y previnieran el
estallido o la agudización de las tensiones
sociales. Se trataba de «conocer para solucionar»7. Nos situamos así ante el denominado
«intervencionismo científico» que en España
tiene su mejor expresión en el Instituto de
Reformas Sociales, pero que ya se inicia con
la Comisión de Reformas Sociales, y que se
prolongará hasta 1920, año en que se crea el
Ministerio del Trabajo que, como señaló
López Pena, representa el paso al «intervencionismo administrativo»8. No obstante, pese
6 D. GÓMEZ MOLLEDA, «La historia de los seguros sociales en la España del siglo XX: una laguna historiográfica», en F. MONTERO GARCÍA, Los seguros sociales en la
España del siglo XX: orígenes y antecedentes de la previsión social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
1988, p. XV.
7 J.Z ARCO, «Notas sobre el Instituto de Reformas
Sociales y las tres historias de la sociología española»,
Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 86
(1999), pp. 129-152, p. 143.
8
I. LÓPEZ PENA, «Los orígenes del intervencionismo
laboral en España: el Instituto de Reformas Sociales»,
Revista de Trabajo, 25/1 (1969), p. 43.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
143
ESTUDIOS
a estos y otros precedentes, las circunstancias históricas que condujeron a la creación
del Ministerio del Trabajo se remontan más
claramente a la segunda década del siglo XX.
Es en este decenio cuando, dentro del sentimiento regeneracionista que había surgido
tras el Desastre del 98 y que tuvo su correlato en la exigencia de emprender reformas
desde el Estado (entre ellas las de carácter
social), se empieza a plantear la creación de
un Departamento ministerial de corte social
como el que poseían otros países.
Como vemos, la política social (en tanto
política pública) es anterior al surgimiento de
los Ministerios de Trabajo, fenómeno en realidad posterior y que viene a representar su
consolidación. De hecho, la creación de
Departamentos ministeriales especializados
en las cuestiones sociolaborales puede interpretarse en sí misma como una medida de
política social. Uno de los modernos teóricos
del maganement, Alfred Chandler9, sostiene
que, en las organizaciones, la estrategia
determina la estructura de las mismas, o,
dicho de otro modo, que la estructura forma
parte de la estrategia. Si aplicamos esta idea
a la política pública, cabría pensar que las
«estrategias» que elige el Estado para intentar resolver un problema público, determinarán la estructura organizativa del Estado en
ese área de acción. Partiendo de ello, podemos considerar que las diversas formulaciones organizativas que manifiesta la intervención social del Estado restauracionista remiten, a su vez, a estrategias diversas ante la
«cuestión social». La primera de tales estrategias es el denominado «intervencionismo
científico» que se corresponde con las experiencias institucionalizadoras de la Comisión
y el Instituto de Reformas Sociales. A raíz del
empeoramiento de la situación económica y
social que se registra en España desde 1917,
dicho enfoque va a entrar en crisis y a ser sustituido por la estrategia del «intervencionis-
9 A. CHANDLER, Strategy and structure, MIT Press,
1962.
144
mo administrativo» articulada en torno al
Ministerio del Trabajo.
Por otro lado, conviene advertir que a lo
largo de este artículo y en relación con la
noción de «política pública» (policy), nos valemos de la definición de Dye, para quien política pública es todo lo que los gobiernos deciden
hacer o no hacer10. Como señala Subirats, las
políticas públicas, como forma de intervención de los poderes públicos, son respuestas
que éstos intentan dar a los problemas11. Partiendo de esa importancia que se concede a
los «problemas públicos», el enfoque de políticas públicas también nos enseña que, en realidad, los problemas a los que responden las
políticas no tienen existencia objetiva, «sino
que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador», de forma que «actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores»12. Este fenómeno de
construcción de los problemas públicos resulta crucial para comprender cualquier política
pública, en cualquier época y en cualquier
país. Así, aquellas personas (políticos, burócratas, expertos, etc.) y grupos (grupos de
interés, partidos políticos, etc.) que intervienen en la construcción de los problemas
determinan de algún modo el rumbo de la
política. Un buen ejemplo lo constituye precisamente el tema de la «cuestión social».
Durante los primeros tiempos, la construcción de este problema se efectuó en términos
de orden público suscitando políticas básicamente de represión y control, o, como mucho,
de beneficencia. Esto explica que la primera
respuesta pública al problema social recayera
en el Ministerio de la Gobernación. La labor
del Instituto de Reformas Sociales, donde se
10
Cit. en J. SUBIRATS HUMET, Un problema de estilo:
la formación de políticas públicas en España, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p.13.
11 Ibid.
12
M. TAMAYO SÁEZ, «El análisis de las políticas públicas», en R. B AÑÓN Y E. C ARRRILLO (comps.), La nueva
Administración Pública, Alianza, 1997, P. 286.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
van a dar cita el Gobierno y los dos principales actores de la «cuestión social», patronos y
obreros, va a propiciar una nueva construcción del problema por cuanto los estudios,
debates y reflexiones del Instituto comenzaron a poner de relieve sus causas socioeconómicas propiciando el tránsito al enfoque de la
política social propiamente dicha que refleja
un reconocimiento por parte del Estado de
que esa nueva responsabilidad forma parte
de su razón de ser13. A lo largo de las dos primeras décadas del siglo XX, el Instituto va a
figurar como un actor fundamental en la
construcción del problema social y, por tanto,
en el rumbo que va a tomar la política sociolaboral.
2. INICIOS DEL INTERVENCIONISMO
SOCIAL DEL ESTADO: AGENDA
POLITICA Y POLITICA SOCIAL
DURANTE EL TRAMO FINAL DE LA
RESTAURACION
Al abordar el estudio de los orígenes del
Ministerio de Trabajo en tanto vinculados a
la desaparición del Instituto de Reformas
Sociales hemos de situar nuestro punto de
partida, por tanto, en la consideración de que
el desarrollo de una Administración ad hoc,
constituye en sí mismo un elemento de política social. Tras unos momentos inaugurales
marcados por el debate sobre la conveniencia
y legitimidad de la intervención del Estado en
materia social14 que tienen su principal for-
13 K.H. M ETZ, «From pauperism to social policy:
towards a historical theory of social policy», International
Review of Social History, XXXVII (1992), p. 334.
14 M ONTERO ha señalado los factores que influyen en
la conformación de una corriente pro-intervencionista,
muy ligada al krausismo y otros idearios de la época de
procedencia alemana, italiana o francesa, (F. MONTERO
GARCÍA, Orígenes y antecedentes… p. 16-19), incluido el
catolicismo social. Sin embargo, como se ha visto, ese
fermento intelectual no es el único factor que explica el
triunfo de la corriente pro-intervencionista. En todo
caso, la corriente intelectual pro-intervencionista difundió en España las experiencias extranjeras, sobre todo su
mulación institucionalizadora en la Comisión
de Reformas Sociales, el reformismo social
despega definitivamente a raíz del Desastre
del 98 y la ola de regeneracionismo que a partir de entonces invade la vida nacional. Será
al vincularse al «regeneracionismo político»
cuando la reforma social cobre impulso combinándose con un creciente intervencionismo
estatal. La desaparición de los dos artífices de
la Restauración, Cánovas y Sagasta, propiciará el ascenso al poder de nuevos dirigentes
políticos (Silvela, Maura, Canalejas, Dato)
que van a profundizar en ese todavía vacilante intervencionismo estatal intentando llevar
adelante una reforma social en cuyo contexto
se promulga la primera legislación sociolaboral española. En efecto, la desaparición de los
dos veteranos líderes (Cánovas fue asesinado
en 1897 y Sagasta falleció a comienzos de
1903), dejó a conservadores y liberales
enfrentados a un problema de liderazgo cuya
resolución se ligó al «regeneracionismo político» y, por ahí, a la aparición de Antonio Maura y Eduardo Dato entre los conservadores, y
de José Canalejas en las filas liberales. El primero que promovió esta intervención social
del Estado fue Eduardo Dato. Desde su puesto de ministro de la Gobernación en el Gabinete de Silvela, al que se ha calificado de «primer Gobierno regeneracionista», Dato va a
promover y lograr la aprobación en 1900 de la
Ley de accidentes de trabajo y de la Ley de
condiciones de trabajo de las mujeres y los
niños que marcan el auténtico punto de
arranque de la política social española15.
En términos generales, el regeneracionismo llevado a la política fue una etapa de
justificación filosófico-moral y política, y dispuso de cauces para introducir la cuestión social entre las preocupaciones del Gobierno y, así, iniciar la política social en
nuestro país.
15 CARLOS SECO, refiriéndose a los proyectos y realizaciones de Dato y Canalejas, ha hablado de una «inflexión social de la Restauración» ( v. C. SECO SERRANO, «La
inflexión social de la Restauración: Dato y Canalejas»,
en C. GORTÁZAR, Nación y Estado en la España liberal,
Noésis, 1994, pp. 195-238).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
145
ESTUDIOS
voluntad reformista que afectó positivamente a la reforma social y al avance del intervencionismo estatal que venía propugnándose ya desde finales del siglo XIX. A ello contribuyeron además otros factores como la
difusión del krausismo y el catolicismo social
entre un sector de la burguesía, el miedo a la
revolución que suscitaba la reaparición del
movimiento obrero y las doctrinas anarquistas y socialistas, la imitación de las experiencias extranjeras que ofrecía un vigoroso
modelo de éxito en la política económica y
social de la Alemania de Bismarck, y, por
supuesto, la propia voluntad de determinados líderes políticos en algunos casos influidos por aquellas corrientes intelectuales.
Al analizar las circunstancias que hicieron
posible en España el reformismo social es ya
un lugar común referirse a la elite intelectual
reformista (entre la que se encontraban algunos políticos) y al debate público que promovió a finales del siglo XIX en torno al papel del
Estado en la «cuestión social»16. A los efectos
de nuestro artículo, no resulta tan importante explicar el surgimiento y desarrollo de ese
debate y de la elite reformista que lo promovió, como determinar en qué momento, por
qué y cómo, los portadores de las ideas reformistas tuvieron acceso a los órganos del
poder (Gobierno, Parlamento, Administración) logrando con ello la posibilidad de volcar
su ideario reformista en la acción política del
Estado. Parece claro que para que los reformistas pudieran llevar a cabo sus proyectos
debían disponer de alguna capacidad de
influir sobre la acción gubernamental, de ahí
la trascendencia de la incorporación de algunos intelectuales reformistas, sobre todo los
krausistas, primero a la Comisión de Reformas Sociales (en especial Azcárate) y luego al
Instituto de Reformas Sociales (el propio
16 Un buen resumen de este debate puede verse en
F. M ONTERO, «La polémica sobre el intervencionismo y la
primera legislación obrera en España, 1890-1900», en
Revista de Trabajo, 59-60 (1980), pp. 121-165 y 61-62
(1981), pp. 35-91.
146
Azcárate y el llamado «grupo de Oviedo»). En
este sentido, además de Moret, él mismo
krausista, fueron sobre todo Canalejas y
Maura quienes más impulso dieron a esa
incorporación. No se puede dejar de destacar
la trascendencia que tendría para el devenir
de la reforma social la iniciativa de Canalejas
de vincular a la acción gubernamental a un
grupo de intelectuales de filiación krausista y
provenientes en su mayoría de la Universidad de Oviedo, en especial a Adolfo González
Posada y Adolfo Alvarez Buylla, al objeto de
que organizaran y pusieran en marcha el
organismo que había de llevar adelante sus
proyectos de reforma social: el Instituto del
Trabajo, presentado como proyecto ante las
Cortes en 1902. Si bien el proyecto no logró la
aprobación del Senado, al año siguiente, y por
efectos de la propia sistemática del turnismo,
era el partido conservador el que se hallaba
en el Gobierno y a él correspondió reavivar el
proyecto del Instituto, optando por contar de
nuevo con los hombres del grupo de Oviedo
que Canalejas había traído a Madrid. Nace
así el Instituto de Reformas Sociales con un
perfil bastante parecido al Instituto del Trabajo17. Así, si bien correspondió sobre todo a
los conservadores la empresa de construir
una Administración sociolaboral, en ello
aprovecharon proyectos y realizaciones de los
liberales como son la Comisión de Reformas
Sociales creada en 1883 por Moret, y, en especial, del Instituto del Trabajo de Canalejas.
17 Según P OSADA, el Instituto de Reformas Sociales
no hubiera adoptado su forma característica «sin la fuerte y decisiva sugestión del Instituto del Trabajo (v. A.
POSADA, «Recordando al Instituto de Reformas Sociales»,
Revista Internacional del Trabajo, vol. II, nº 2 (1930), p.
117). En cuanto a su cambio de nombre, un jurista de la
época afirmaba que «la denominación adoptada, Instituto de Reformas Sociales, en vez de Instituto del Trabajo,
nombre empleado en el proyecto de 1902, daba a
entender que mientras éste se concretaba a los problemas del trabajo, la nueva institución iba a abarcar, además, otros asuntos también encerrados en la cuestión
social» R. MARÍN Y LÁZARO, «El Instituto de Reformas
Sociales», en Asociación Española para el Progreso de las
Ciencias, Congreso de Valencia, tomo VI, sección 5ªCiencias Sociales, Madrid, 1911, pág. 75.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Con estos antecedentes, el Gobierno Silvela
va a proceder a crear el Instituto de Reformas
Sociales en 1903 al parecer por iniciativa de
Antonio Maura, a la sazón Ministro de la
Gobernación18.
La historia social ha venido manejando
dos tipos de explicaciones en torno a los
comienzos del intervencionismo social del
Estado y, en general, sobre los orígenes de la
política social en los países europeos. Por un
lado están las tesis que sostienen que dicha
política es resultado de la presión ejercida
sobre los gobiernos por las organizaciones
obreras en demanda de mejores condiciones
de trabajo, regulación de las relaciones laborales, seguros sociales, etc. Desde este enfoque, las políticas sociales vendrían a ser una
conquista de los trabajadores organizados.
Por otro, quedan aquellas otras interpretaciones que ven en el Estado un instrumento
al servicio de los intereses de los sectores
sociales que detentan el poder económico y
que, llegado cierto momento, van a reaccionar defensivamente ante la «cuestión social»
por temor a la revolución, ofreciendo ciertas
concesiones a los trabajadores en forma de
políticas sociales. De acuerdo con ambas
tesis, el Estado actuaría siempre movido por
condicionantes o presiones externas a él. Sin
embargo, ambas interpretaciones presuponen que los sectores y clases sociales actúan
como entes homogéneos y con comportamientos uniformes y racionales basados en intereses de clase o grupo, lo cual, en realidad, no
resulta tan claro19. Por otro lado, estos enfoques tampoco explican satisfactoriamente
por qué determinadas políticas resultan
18
J. VELARDE, 1900-2000, historia de un esfuerzo
colectivo: cómo España superó el pesimismo y la pobreza, vol.I, p. 31 y p. 315.
19
Como indica M ERRIEN, «históricamente, la posición de las clases burguesas, lo mismo que la de las clases medias o las clases obreras, raramente ha reflejado
una posición de clase homogénea» (v. F.-X. MERRIEN, «Etat
et politiques sociales: contribution à une théorie ‘néoinstitutionnaliste», Sociologie du travail, 3 (1990), p.
276).
incongruentes, tanto en sus planteamientos
como en sus resultados, con las presiones
sociales que presuntamente las originan.
El caso español también parece participar
de este fenómeno. De entrada, constituye un
lugar común afirmar que hasta la coyuntura
propiciada por la I Guerra Mundial, el movimiento obrero careció de fuerza y cohesión, y
que, por tanto, los inicios de la política social
no pueden explicarse del lado de sus presiones reivindicativas sobre los gobiernos20. Por
otra parte, aunque durante cierto tiempo se
manejó la explicación defensiva, hay un sector de historiadores que rechazan que fuese el
empresariado español el que dictara las políticas sociales y económicas seguidas por los
gobiernos de la Restauración21. A este respecto el caso de Dato resulta paradigmático
pues, aunque como es sabido poseía fuertes
lazos con el mundo empresarial, y de hecho
participaba en el Instituto de Reformas
Sociales como representante de la patronal,
fue el primer gobernante que promovió seriamente la legislación social, ganándose por
ello la hostilidad de algunos sectores de la
patronal que lo acusaban de socialista encubierto mientras que los propios socialistas le
echaban en cara sus objetivos alicortos y contemporizadores22. Lo mismo podría decirse
20
Así, por ejemplo, dice FELICIANO MONTERO que
entre 1890 y 1914 «la presión obrera y popular era todavía relativamente escasa, por lo que es discutible establecer un estrecho paralelismo, como a menudo se ha
hecho, entre reivindicación obrera y reforma social (o
considerar las reformas sociales como conquistas obreras
arrancadas mediante presión). Más bien parece que las
iniciativas de los propagandistas y políticos de la reforma
social obedecieron más a impulsos propios, copias con
frecuencia de iniciativas europeas, que a presiones o
amenazas externas» (F. MONTERO, «Conservadurismo y
cuestión social», en J. T USELL, F. MONTERO, J.M. MARÍN
(eds.), Las derechas en la España contemporánea, Anthropos, 1997, p. 59).
21 M. CABRERA, F. DEL REY REGUILLO, El poder de los
empresarios: política y economía en la España contemporánea (1875-2000), Taurus, 2002, pp. 142-144 y 147ss.
22 C. SECO, «La inflexión social...», p. 202.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
147
ESTUDIOS
del proyecto de Instituto del Trabajo de Canalejas derribado en el Senado, cámara especialmente conservadurista dominada por las
oligarquías más rancias de la España de
entonces. Recientemente, Carlos Arenas ha
propuesto un nuevo argumento que descubre
en una especie de coalición entre determinado sector de la patronal y de los trabajadores
a la promotora de la política sociolaboral de la
Restauración23. Este autor advierte la posibilidad de que a partir de los años de la I Guerra Mundial se estableciera en España una
«unión sagrada» entre la gran empresa
industrial y los obreros frente a la oligarquía
agraria con el propio consentimiento del sindicalismo socialista. Esta «unión sagrada»
presionaría sobre los Gobiernos en defensa de
sus intereses que no eran otros que unas políticas sociolaborales uniformes para todo el
territorio nacional. Como quiera que las
capacidades interventoras del Estado en el
terreno sociolaboral eran aún débiles, una
parte de dicha política obligaba a fortalecer al
23 Para este autor, en los países europeos se forjó
una «unión sagrada» entre las grandes empresas y sus
trabajadores frente a los intereses de las pequeñas
empresas, los terratenientes y las clases mercantiles que
eran por naturaleza contrarias al monopolio al que tendía la gran industria. Semejante unión perseguía, en última instancia, transferir al Estado los gastos que comportaban «las políticas de bienestar industrial» que la gran
empresa había puesto en marcha a fin de disponer de
una mano de obra estable, sana y leal. Como quiera que
a finales del siglo XIX ese paternalismo empresarial resultaba excesivamente complejo y costoso, en parte por las
grandes exigencias burocráticas que planteaba, se pensó
en recurrir al Estado como solución al problema. En
segundo lugar, siempre según este autor, la gran empresa había establecido un intercambio con sus trabajadores, ofreciendo seguridad en el empleo a cambio de un
acatamiento a los nuevos métodos del management
científico que empezaban a difundirse en Europa. Por
último, la legislación social lleva aparejada una homogeneización dentro de cada país de los sistemas de relaciones laborales y de protección social facilitando así la
integración de los mercados nacionales (C. ARENAS POSADAS, «Los inicios de la intervención del Estado en materia de asistencia social y de relaciones laborales», en A.
GALÁN GARCÍA (coord.), Intervención pública en las relaciones laborales, Tecnos, 2000, pp. 17-18.
148
Estado central, algo que se emprendió a partir de 1920 con la creación del Ministerio del
Trabajo y los proyectos de homogeneización
de las relaciones laborales y la protección
social, y hasta con la supresión del Instituto
de Reformas Sociales24.
Todo lo anterior nos permite descubrir que
tampoco en la historiografía española existe
acuerdo sobre qué sectores sociales estuvieron detrás de los orígenes de la política sociolaboral. Tales dificultades interpretativas
parecen conducirnos a la necesidad de interrogarnos sobre la posibilidad de que existieran otros factores y otros actores tras la reforma social y el intervencionismo estatal. En
concreto el propio Estado, del que acaso
habría que reconsiderar su actuación como
un tercer agente dotado de cierta autonomía
con relación a los intereses constituidos en la
sociedad y, por tanto, con capacidad para formular políticas que no fueran simples respuestas a las demandas e intereses de sectores sociales concretos. Este planteamiento,
en todo caso, obliga asimismo a preguntarse
acerca de las razones y los modos por los que
el Estado de la Restauración formulaba políticas «autónomas» con respecto a los intereses de los sectores sociales dominantes o con
capacidad de presionar sobre él25. Aun así,
tampoco se trata de negar la capacidad de los
sectores sociales para influir en la formulación de las políticas públicas, sino más bien
de remitirlas a la fase de construcción de los
problemas. En este sentido, Merrien afirma
que «ciertamente los hombres situados en la
cima del Estado, o próximos a ella, desempeñan un papel fundamental en la elaboración
de nuevas soluciones pero a partir de ideas
que se originan en círculos más amplios que el
propio Estado»26.
24
ARENAS POSADAS, Op. cit., p. 21-22.
Así, MERCEDES CABRERA y FERNANDO DEL REY REGUILLO se refieren a la relativa independencia con la que se
movieron los «políticos profesionales» de la Restauración a la hora de adoptar o diseñar las políticas públicas
(v. M. CABRERA, F. DEL REY REGUILLO, Op. cit., p. 99-101).
26 MERRIEN, Op. cit., p. 293.
25
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Lo que se acaba de exponer invita a analizar los orígenes de la reforma social española
concediendo un papel más importante y autónomo al propio Estado restauracionista. Partiendo de ello, al intentar indagar acerca de
las causas que motivaron o pudieron motivar
esa actuación «estatista» parece que hay que
manejar una serie de factores que actuaron
entrelazadamente y que impiden cualquier
explicación monocausal. La conjunción de
causas no es, sin embargo, algo exclusivo del
caso español, sino que ya ha sido señalada
con carácter general para los países industrializados27. Entre nosotros, Feliciano Montero afirma que «en España, como en otros
países, la reforma social no fue tanto ni sólo
consecuencia mecánica de un determinado
desarrollo de las fuerzas económicas o fruto
de la presión social, sino el resultado de la
convergencia de diversos factores entre los que
no se puede descuidar el ideológico o mental»28. Así, de entrada, habría que considerar
el peso del ejemplo extranjero, la difusión de
ideologías prointervencionistas como el krausismo y el catolicismo social, el espíritu regeneracionista, las voluntades personales y la
propia tendencia incrementalista de las políticas públicas.
Con relación al peso del ejemplo extranjero
sobre los orígenes de la reforma social española se ha señalado que tanto en la primera
legislación sociolaboral española como en la
doctrina que genera en su derredor, es cons-
27
«El papel del Estado en el desarrollo de la política
social entre 1870 y 1914 no tiene una única causa decisiva, sino que cada país constituyó, en este ámbito, un
mundo a parte cuya evolución se explica por un conjunto de causas que forman un todo ‘sui generis’ en el que se
conjugaron influencias de tipo económico (renta per
capita), sociológico (importancia del sector rural), político (democratización) y personales (Bismarck, Lloyd George, etc.)». v. P. DE LAUBIER, L’age de la politique sociale:
acteurs, ideologies, realisations dans les pays industrialisés depuis 1800, Editions Techniques et Economiques,
1978, p. 87.
28 F. MONTERO, «Conservadurismo y cuestión social»,
p. 59.
tante la referencia al ejemplo extranjero y a
la necesidad de incorporar a España al grupo
de los países más avanzados en el campo
social. Incluso en el nacimiento de la propia
«cuestión social» también tuvo mucho que ver
el ejemplo extranjero. A partir de ello cabría
considerar que el factor imitación o mimetismo jugó un papel importante en los orígenes
del intervencionismo estatal y de la política
social en España29. Como ya se ha dicho, al
entrar en el siglo XX, latía en España una
especie de sentimiento generalizado en torno
a la necesidad de ser «contemporáneos» y, por
tanto, asemejarse a los países más avanzados» 3 0 . Por su parte, el economista Juan
Velarde ha destacado el predicamento que el
modelo económico alemán, y su política social
asociada, alcanzó entre los gobernantes de la
Restauración, sobre todo en Cánovas y, posteriormente, en Antonio Maura31. Será Maura
29
Según M ONTERO, («Consevadurismo y cuestión
social, p. 61) «la reforma social en España se plantea y
avanza muy estrechamente vinculada al reformismo
social europeo. Una minoría de la elite gobernante e intelectual española lee los libros de los reformistas, conoce
las leyes y las instituciones sociales que se están implantando en Alemania, Francia, Bélgica, y participa en las instancias internacionales promotoras de la reforma social».
PALACIO MORENA escribe que «La cultura o ‘civilización’
europea, a pesar del relativo aislamiento español, va a
tener una influencia innegable en el nacimiento de la
‘cuestión social’ en España. Las corrientes ideológicas
reformistas o revolucionarias, y el clima sociopolítico
europeo que subyace tras ellas, marcaron decididamente
los orígenes del problema social en la España del siglo XIX»
(v. PALACIO MORENA, La institucionalización... p. 111).
30 Para TUÑON DE LARA, la creación del Ministerio del
Trabajo en 1920 «representa el reconocimiento de la
línea axial de la contemporaneidad «M. TUÑÓN DE LARA
»Prólogo: las transformaciones estructurales en el primer
tercio del siglo XX», en J.L. GARCÍA DELGADO, J. SÁNCHEZ
JIMÉNEZ, M. TUÑÓN DE LARA, Los comienzos del siglo XX: la
población, la economía, la sociedad (1898-1931), Historia de España fundada por Ramón Menéndez Pidal, Tomo
XXXVII, p. XII y XXXV.
31 Según VELARDE, «España pasó a mirarse en el espejo germano», de suerte que el éxito del modelo alemán
«actuó como una especie de mensaje que no podían por
menos de escuchar los dirigentes de la política económica española (...) Se inicia así una marcha hacia la autarquía entendida como nacionalismo económico, que
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
149
ESTUDIOS
quién más profundice en este modelo (no en
vano Velarde lo denomina «Bismarck ibérico») con efectos directos sobre la configuración y desarrollo de la Administración sociolaboral como más adelante veremos.
Por otro lado, si, como afirma Hugh Heclo,
una vez que se ha puesto en marcha una política pública sucede que «hasta las creaciones
más innovadoras se encuentran decididamente moldeadas por el contenido de la política precedente»32, cabría considerar que el Instituto de Reformas Sociales marca una especie de punto de no retorno a partir del cual va
a ir creciendo el intervencionismo social del
Estado33. Desde este punto de vista, si bien
limitada, la vía reformista promovida en
España por los herederos políticos de Cánovas y Sagasta e inaugurada por Eduardo
Dato en 1900 será recogida y ampliada por el
Instituto y la gran influencia que llegó a
alcanzar. Esta tendencia incrementalista de
las políticas públicas, si bien no explica su
surgimiento, sí permite entender su posterior
desarrollo.
El reconocimiento o la sospecha de que no
existe una causa única que explique los orígenes de la política social española, ha llevado a
proponer nuevas interpretaciones entre las
cuales empieza a emerger el progresivo reco-
pronto enlazará con instituciones cartelizadoras (...) y
con decisiones de política social que pretenden seguir el
sendero, desde 1883 y con la Comisión de Reformas
Sociales, del socialismo de cátedra. En 1900 Dato iniciará, aún con pasos vacilantes, lo que después se llamará
seguridad social» (VELARDE, Op. cit., p. 28).
32 HECLO, Op. cit. p.5.
33
Desde el enfoque del análisis de políticas públicas, se ha señalado el fenómeno de «los deseos de crecer de las organizaciones públicas», de suerte que tienden a ampliar sus agendas a fin de asegurar su supervivencia (TAMAYO SAEZ, Op., cit., p. 292). De ello puede
constituir un ejemplo el propio Instituto de Reformas
Sociales, que, como señala PALACIO MORENA (La institucionalización... p. 93-94) va a ir ampliando su agenda
inicial en torno a la cuestión social (condiciones de trabajo y relaciones laborales) a viviendas baratas, emigración, mendicidad, sindicalización, crédito agrícola, etc.
150
nocimiento del Estado como un actor, más o
menos independiente, de la historia social.
Sin embargo, ese «descubrimiento» del papel
de un Estado con cierto grado de autonomía
con relación a los intereses de los grupos
sociales, obliga a distinguir, a su vez, entre
los elementos del mismo directamente vinculados con lo que se suele denominar «nivel
político» (esto es, los políticos profesionales) y
los burócratas integrados en la Administración. A propósito de ello, aunque la tesis clásica sostenía que al nivel político (Gobierno,
Parlamento) corresponde la decisión y a la
Administración la ejecución, posteriormente
se ha destacado que los burócratas también
han sido capaces de intervenir en las decisiones políticas. Por ello cabe preguntarse sobre
el papel que desempeñó la Administración, o
más en concreto los técnicos y burócratas en
ella integrados34, en el desarrollo de la reforma social. En este sentido el precedente clave
es la reunión de un grupo de intelectuales,
profesionales y políticos en el seno de la
Comisión de Reformas Sociales y, sobre todo,
del Instituto de Reformas Sociales y el Instituto Nacional de Previsión, que, por encima
de sus diferencias ideológicas, irán adquiriendo el protagonismo de la reforma social
española. Además, la experiencia del Instituto de Reformas Sociales es susceptible de contemplarse como una experiencia pionera de
profesionalización de la Administración como
parecen sugerir Jover y Gómez-Ferrer35, lo
34 Hace algunos años HECLO planteaba la hipótesis
de que las políticas sociales en Gran Bretaña y Suecia no
fueron tanto el resultado de presiones sociales, como
invención de los burócratas y los expertos. V. HECLO, Op.
cit.
35 Así lo sugieren estos autores cuando, al referirse a
la acción gubernamental durante el reinado de Alfonso
XIII, dicen que «Los ministros no suelen disponer ni del
alto personal técnico especializado, capaz de asesorar
sus decisiones –a excepción del Instituto de Reformas
Sociales, algunos organismos del Ministerio de Hacienda...–, ni del tiempo y el sosiego necesario para estudiar
los problemas, agobiados como están por la ‘firma’ de
ingentes cantidades de papel y por la atención que han
de prestar a numerosas visitas que consumen estérilmente la mayor parte de la jornada», J.M. JOVER ZAMORA, G.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
cual de nuevo nos coloca ante la tesis de la
influencia de los burócratas sobre el proceso
de políticas públicas.
A propósito de ello no hay que olvidar que
hasta el Estatuto de Maura (1918) la función
pública española quedaba a merced de los
vaivenes políticos y el sistema de cesantías
que lastraban el desarrollo de una Administración burocrática moderna por razones de
desprofesionalización y clientelismos. Durante todo el siglo XIX, la Administración había
estado dominada por la cuestión de las cesantías que obviamente hacían imposible una
influencia sostenida por parte de los burócratas en las políticas públicas. En tales condiciones es lógico que el Instituto de Reformas
Sociales (que siempre tuvo a gala el estar por
encima de partidismos) asumiera un papel
principal en el diseño de las políticas sociales
del momento, aun cuando en muchas ocasiones el Gobierno desoyera o hiciera caso omiso
de sus propuestas. A raíz del Estatuto de
Maura, los funcionarios pudieron comenzar a
convertirse en profesionales de la Administración, y empezar a acaparar cualificaciones
técnicas y administrativas que les fueron
poniendo en condiciones de influir en las
agendas y en la formulación de las políticas
públicas. Síntoma acaso de esta creciente
importancia de los burócratas fue la creación
del Ministerio del Trabajo en 1920 que acabó
por provocar la desaparición del Instituto
cuatro años después. Tampoco cabe desconocer que el Ministerio se pudo beneficiar de la
incorporación de parte del personal del Instituto, con lo que logró un nivel de cualificación
y profesionalización del que no disponían los
demás ministerios civiles, salvo Hacienda. A
partir de entonces emerge el Ministerio del
Trabajo como un actor principal de la política
social española.
De igual forma tampoco se debe minimizar
el papel jugado por las voluntades personales
GÓMEZ-FERRER, J.P. FUSI AIZPURÚA, España: sociedad, política y civilización (siglos XIX-XX), Debate, 2001, pp.521522.
de los políticos de la época. Tal es el caso de
Eduardo Dato, promotor del Ministerio del
Trabajo y «peso pesado» de la política social
de su tiempo, que se hallaba muy influido por
las ideas que defendían la necesidad de la
intervención del Estado para corregir las consecuencias negativas de la libre competencia
postulada por el liberalismo. En parecidos
términos deberíamos hablar de la influencia
de los proyectos y realizaciones en materia de
reforma social tanto de Canalejas como de
Maura. Pero al reivindicar el papel de las
voluntades e inquietudes personales de
determinados líderes políticos, junto a las
influencias que éstos pudieron recibir de las
ideologías reformistas que circulaban en
Europa y en España, también hay que reparar en la evolución de la política española
durante el primer cuarto del siglo XX. Como
se ha dicho, consumado el Desastre del 98, la
«cuestión social» se va a ir configurando como
uno de los problemas críticos de la agenda de
gobierno junto a otros como el catalanismo, la
guerra de Marruecos, las Juntas de Defensa o
la propia reforma política. En este entorno, la
especial sensibilidad regeneracionista de los
inicios del nuevo siglo hará que algunos de los
nuevos líderes que pugnaban por suceder a
Cánovas y Sagasta al frente de sus partidos,
abrazara la causa regeneracionista. Este fue
el caso de Francisco Silvela y Antonio Maura,
que tras la desaparición de Cánovas se habían ido perfilando como jefes de los conservadores, y de José Canalejas en el partido
liberal. El auge regeneracionista, unido al
progresivo empeoramiento del conflicto social
y la reorganización del movimiento obrero,
irán haciendo ver que la solución de Moret en
forma de Comisión informadora era insuficiente. Quienes primero lo vieron fueron los
conservadores, en especial Dato, quien al
acceder a la cartera de Gobernación en 1899
se aprestó a promover las primeras medidas
de política social con las leyes de 1900 que
abordaban dos de los principales resortes de
la política social intervencionista: la regulación de las condiciones de trabajo (Ley sobre
el trabajo infantil y femenino) y la previsión
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
151
ESTUDIOS
social (Ley de accidentes de trabajo). Sin
embargo, Dato chocó con la reacción negativa
de una parte importante de la patronal y con
el escepticismo de las organizaciones obreras.
Esto, junto con los vicios del turnismo y la
emergencia de nuevos y graves problemas
que también amenazaban el sistema restauracionista, fueron poniendo frenos a la política social, obligando a posponerla y a mantener vigentes las construcciones del problema
en términos de orden público y represión que,
lejos de remediarlo, tuvieron el impacto contrario provocando la agudización y radicalización del conflicto social. En todo caso, su
obra legislativa, desarrollada reglamentariamente en ese mismo año, fija un punto de
partida a partir del cual va a emprenderse
una política social de signo incrementalista.
En los años siguientes, y con relación al desarrollo de la Administración sociolaboral, destaca la fundación del Instituto de Reformas
Sociales en 1903, recayendo sobre él en lo
sucesivo el impulso de la reforma social en el
terreno laboral, y el Instituto Nacional de
Previsión en 1908, encargado de promover la
previsión social. Con ello, al crearse dos instituciones estables, las bases de la reforma
social parecían consolidarse al empezar a
sustraerse al azar que representaba depender de la aparición de líderes políticos que la
promovieran.
El progresivo arraigo de la idea de la
actuación de los poderes públicos sobre la
«cuestión social» hizo que el entramado institucional sobre el que debía articularse se desarrollara asimismo gradualmente. Aun así, ya
desde 1908 se detectan partidarios de crear
un Departamento ministerial especializado,
algo que, inevitablemente, abría incertidumbres sobre la propia existencia del Instituto.
Por ello, no es de extrañar que cuando en
1914 el Gobierno presidido por Eduardo Dato
sometiera al propio Instituto el proyecto de
creación de un Ministerio del Trabajo, el
informe correspondiente aconsejara su aplazamiento. Por fin, tras diversos intentos, tanto de conservadores como de liberales, será de
152
nuevo Dato quien establezca el Ministerio del
Trabajo en 1920.
3. LOS ANTECEDENTES DEL
MINISTERIO DEL TRABAJO
Durante el primer cuarto del siglo XX el
reformismo va a constituir el enfoque principal de la política social y para ello, lo primero
que hubo de hacerse, fue estudiar y analizar
la «cuestión social» con la finalidad de tomar
ulteriormente las medidas legales oportunas.
Es la etapa del «intervencionismo científico»
que tiene su mejor exponente en el Instituto
de Reformas Sociales. En el seno de esta institución se empiezan a desarrollar los estudios sociológicos36, la estadística social37, la
documentación, etc. En principio el objetivo
de toda esta actividad de estudio e información era la preparación de una legislación
social y laboral que atajara los excesos del
liberalismo individualista sobre las clases
asalariadas. No obstante, el Instituto también recibió otras capacidades de política
social, como libertad de iniciativa para proponer medidas al Gobierno, la Inspección de
Trabajo (creada en 1906 dentro del Instituto)
o las labores de mediación. En 1908, el propio
Instituto promueve la creación del Instituto
Nacional de Previsión con el objetivo de
fomentar la previsión social.
Sin embargo, además de la Comisión y el
Instituto de Reformas Sociales, existen otros
antecedentes de instituciones y organismos
que se suman al Instituto en la génesis del
Ministerio. En primer lugar el Servicio de
Estadística de Trabajo del Ministerio de la
36 Véase J. ZARCO, «Notas sobre el Instituto de Reformas Sociales y las tres historias de la sociología española», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 86
(1999), pp. 129-152.
37 Véase J.M. ARRIBAS M ACHO, A.F: F ÉLIX VALLEJOS
IZQUIERDO, «Los orígenes de la estadística social en España: los trabajos de la Comisión y el Instituto de Reformas
Sociales», Jornadas de Historia de la Estadística y de la
Probabilidad, 2001, pp. 251-269.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Gobernación, creado por Real Decreto de 9 de
agosto de 1894. Algunos años después, en
concreto en 1902, por Real Decreto de 7 de
septiembre, se crea dentro del Ministerio de
Agricultura, Industria y Comercio una Sección de Industria, Comercio y Trabajo que
desde 1903 fue sustituida por un Negociado
de Industria y Trabajo orientando básicamente hacia la inspección de trabajo. Sin
embargo, estos servicios o no llegaron a
ponerse verdaderamente en marcha o carecieron de relevancia38. Asimismo cabría referirse a las Juntas provinciales y locales, con
representación obrera y patronal, creadas
por la Ley Dato de accidentes de trabajo de
1900 y que, años después, quedarían como la
base de la estructura descentralizada del Instituto de Reformas Sociales. A ello habría que
sumar, obviamente, el proyecto de Instituto
del Trabajo de 1902.
Con relación a la Comisión de Reformas
Sociales, hay que recordar que en realidad no
fue un organismo estable y que, como apuntan Arribas y Vallejos, más que un «analista»
de la cuestión social fue un «analizador» (provocador)39. A mediados de 1890 una serie de
acontecimientos (publicación de la información recogida por la Comisión en 1884, celebración por primera vez en España del 1º de
Mayo, celebración de la Conferencia de Berlín
en marzo) harán ver al Gobierno la necesidad
de reactivar y reformar la Comisión haciéndola pasar de mera comisión de estudio a
órgano consultivo y asesor del Gobierno en
materia social, reforma que representa un
paso más en la institucionalización del reformismo social estatal y que contribuye a reabrir la vía de la política social40. Es indudable
que la Comisión constituye un hito inicial
38
39
PALACIO MORENA, La institucionalización.., p. 50.
ARRIBAS M ACHO, VALLEJOS IZQUIERDO, Op. cit., p.
257.
40 M.D. DE LA CALLE, La Comisión de Reformas Sociales: política social y conflicto de intereses en la España de
la Restauración, Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, 1989, p.cit., p. 246.
importante en la trayectoria del intervencionismo social del Estado en España, pues,
como apunta De la Calle Velasco es la primera institución oficial encargada de estudiar y
ofrecer soluciones a la cuestión social y con
ella «inicia su andadura, tímida y lenta en
los comienzos, la política social del Estado en
España»41. A partir de entonces, el intervencionismo público fue ganando terreno, primero con la reforma de la propia Comisión en
1890 y luego con la creación en 1903 del Instituto de Reformas Sociales.
Con todo, las dificultades con las que tropezó en el desempeño de su misión, en gran
parte derivadas de sus propias limitaciones,
obligaron a plantear un intervencionismo
más ambicioso en cuanto a que, superando el
diseño de la Comisión, de componente gubernamental, se dará entrada, junto al Gobierno, a los dos principales actores de la «cuestión social», obreros y patronos, lo cual se produce en 1903 al sustituirse la Comisión por
un organismo más estable en cuanto a organización, funciones, plantilla y presupuesto,
el Instituto de Reformas Sociales, algo que,
de entrada, significa un mayor grado de institucionalización del intervencionismo. El Instituto recibe el encargo de cumplir con cuatro
misiones básicas: a) estudio y análisis de la
cuestión social, b) recopilación de estadísticas
laborales, c) organización de la Inspección del
Trabajo, y d) asesoramiento al Gobierno en
materia social y laboral. Cabe reiterar, además, que el Instituto pronto se preocupó de la
previsión social fundando en 1908 el Instituto Nacional de Previsión sobre el que recaería
durante mucho tiempo la política de protección social. Martín Valverde advierte dos
cambios importantes en la concepción del
Instituto de Reformas Sociales con relación a
la de la Comisión: por un lado, la colocación
de la función de preparación legislativa como
función principal del nuevo organismo a la
que debía subordinarse la función de estudio
e información, y, por otro, la asignación al
41
M.D. DE LA CALLE, Op. cit, p. 13.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
153
ESTUDIOS
Instituto de una función de supervisión del
cumplimiento de la normativa laboral42.
Conciliación y Arbitraje (Ley de 19 de mayo
de 1908).
Tanto la Comisión como el Instituto aparecen muy marcados por los planteamientos
krausistas de algunos de sus integrantes que
van a influir poderosamente en el modelo de
relaciones laborales que se instauró durante
la etapa de la Restauración y que, según Martín Valverde, se caracteriza por tres elementos básicos: una estrategia científica de la
reforma social, una visión armonicista de la
sociedad y la asignación al Estado de un
papel preventivo y arbitral con relación al
conflicto social43.
Pero llegó un momento en que el intervencionismo científico acabó por resultar insuficiente, haciéndose necesaria una intervención más activa y, sobre todo, de mayor jerarquía; un Ministerio propio cuya creación traduce el hecho de que la «cuestión social»
había llegado a ser una cuestión de gobierno.
Había pasado de no merecer ninguna consideración política a convertirse en un problema central de la agenda de los Gobiernos del
siglo XX, algo que se plasmaría en el establecimiento de un Departamento ministerial
propio.
Tras la creación del Instituto corresponde
al «Gobierno largo» de Maura (1907-1909) un
importante desarrollo de los organismos de
intervención pública en el ámbito sociolaboral 44. Si ya en su etapa de Ministro de la
Gobernación había promovido, como hemos
visto, la fundación del propio Instituto de
Reformas Sociales, al acceder a la Presidencia del Gobierno va a intentar llevar adelante su proyecto regeneracionista y su conocido
lema de «la revolución desde arriba». Para
ello no dudará en impulsar la legislación
social y desarrollar la Administración sociolaboral, de suerte que en 1907, por medio de
sendas Reales Ordenes de 15 de marzo y de
22 de julio, consolida la Inspección del Trabajo y, por Real Decreto de 4 de junio, establece una Sección especial de Reformas
Sociales en el Ministerio de la Gobernación
con el fin de asegurar las relaciones entre la
Administración central y el Instituto de
Reformas Sociales. Al año siguiente se crean
el Instituto Nacional de Previsión con el fin
de promover una política de seguros sociales
(siempre con el ejemplo de Bismarck) y los
Tribunales Industriales y los Consejos de
42
A. MARTÍN VALVERDE, «La formación del Derecho
del Trabajo en España», en La legislación social en la Historia de España: de la revolución liberal a 1936, Congreso de los Diputados, 1987, p. XLIX.
43 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit. pp. CIV-CVI.
44 J. VELARDE, Op. cit, pp. 344-349.
154
Si bien la creación del Ministerio del Trabajo data de una fecha anterior a la instauración de la Dictadura de Primo de Rivera, su
afianzamiento se produce con ésta. En este
sentido parece existir un nexo entre el debilitamiento y posterior desaparición del Instituto de Reformas Sociales, y el desarrollo del
Ministerio. La decadencia del Instituto de
Reformas Sociales coincidirá con la crisis
socioeconómica que afectó a España tras la I
Guerra Mundial y que hizo ver que hacía falta más acción y menos análisis a fin de no
incurrir en la parálisis por análisis45. Nace
por ello el Ministerio del Trabajo y se consolida el Instituto Nacional de Previsión y el interés del Estado por promover los seguros
sociales obligatorios. Esta vía del «intervencionismo administrativo», sin embargo, tendrá el coste de la desaparición del Instituto de
Reformas Sociales46.
45 Para MARTÍN VALVERDE «cabría pensar incluso que
la función de estudio hubiera sido utilizada, paradójicamente, como pretexto para evitar el abordaje directo y
decidido de la solución de los problemas sociales» (MARTÍN VALVERDE, Op.cit., p. XLIX).
46
En opinión del propio MARTÍN VALVERDE, el fracaso
final de la reforma social promovida desde el Instituto
tiene mucho que ver con la falta de predisposición de
los trabajadores y los patronos hacia las vías institucionales de coexistencia y negociación. En su opinión, «la
mitificación de la ‘acción directa’ y de la ‘huelga general’,
de un lado, y del ‘principio de autoridad’ y de la ‘mano
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GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
4. EL PROCESO DE GESTACION DEL
MINISTERIO DEL TRABAJO
to de Reformas Sociales, ya se plantea la creación de un Ministerio de Trabajo48.
En páginas anteriores hemos aludido a la
conexión entre el origen de la política social
en España durante la Restauración, y el surgimiento, al final de la misma, del Ministerio
del Trabajo como una formulación concreta
de esa política social. El Ministerio nace en el
período posterior a la I Guerra Mundial, de la
que si bien España no participó, sí padeció la
crisis económica y social que llevó aparejada.
Se ha señalado que tanto los orígenes de la
Comisión como del Instituto tienen lugar en
momentos simbólicos de la conflictividad
social que actúan como «precipitadores». En
el caso de la Comisión, está el episodio de la
Mano Negra, en tanto que tras la fundación
del Instituto queda la oleada huelguística de
los primeros años del nuevo siglo. Algo parecido parece suceder con la creación del Ministerio del Trabajo que, aunque se venía
hablando de ello desde 1908, parece ligarse a
la coyuntura huelguística de los años 19171920. Cabe creer que a partir de entonces, al
Estado ya no le bastaba con tratar de comprender, prevenir y controlar el conflicto
social, sino que tenía que afrontarlo o gestionarlo de algún modo47.
En 1912 nuevamente se suscitó la cuestión
cuando, tras el asesinato de Canalejas,
Romanones se coloca al frente del Gobierno y
en la declaración que difundió a la prensa al
ascender a la Jefatura del Gobierno, exponía
su intención de crear un Ministerio del Trabajo estableciendo, además, las principales
líneas de la política del nuevo Departamento.
A continuación ofrecemos algunos pasajes de
dicha declaración tomados del Heraldo de
Madrid del día 30 de enero de 1913:
Con todo, cabe recordar que la creación del
Ministerio del Trabajo en 1920 vino precedida de una serie de intentos y declaraciones
favorables a su instauración. La primera
noticia que tenemos al respecto corresponde a
1908 año en que, con ocasión de la discusión
en el Senado de los presupuestos del Institu-
dura de otro’, habían de conducir necesariamente a la
minusvaloración de las fórmulas de avenencia o compromiso surgidas de las propias partes o proporcionadas por
los poderes públicos (Op.cit., p. LXIII).
47
En torno a esos mismos años en el terreno de la
previsión social se inicia una progresiva obligatoriedad
de los seguros sociales inicialmente privados y voluntarios (v. J. CUESTA BUSTILLO, Los seguros sociales en la España del siglo XX: hacia los seguros sociales obligatorios: la
crisis de la Restauración, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988, pp. 27-28).
«Intimamente ligado con el problema económico y financiero está el de las reformas
sociales que el Gobierno, además de aquellas soluciones que conduzcan a un abaratamiento de la vida, se propone continuar
con vigor. Para abarcarlo en toda su extensión se procederá a crear un ministerio del
Trabajo que asuma, coordine y amplíe los
distintos servicios de la Administración
pública relacionados con los problemas y
cuestiones que el propio nombre de aquél
indica. A dicho ministerio quedará afecto
el Instituto de Reformas Sociales, cuya cooperación ha sido y seguirá siendo inestimable, y los demás organismos análogos, cuya
función se encamina a mejorar la condición de las clases proletarias y apresurar la
formación de aquel nuevo derecho que los
grandes problemas planteados por la civilización contemporánea en la vida social
hacen necesario y urgente.
Así, con ello, las cuestiones relativas al trabajo quedarían completamente apartadas
del ministerio de la Gobernación (...)
El ministerio del Trabajo consagrará preferentemente atención a los siguientes
extremos (...):
1.º Ley de Sindicatos obreros que defina la
personalidad de las Asociaciones obreras
48
PALACIO M ORENA, Op. cit., p. 100.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
155
ESTUDIOS
y, habilitándolos para concertar contratos
colectivos, normalice su acción social y elimine las luchas y conflictos suscitados
exclusivamente por el reconocimiento de
esa personalidad jurídica.
2.º Contrato de trabajo individual y colectivo.
3.º Medidas legislativas que aseguren la
eficacia de la intervención del Estado en los
grandes servicios públicos realizados por
entidades concesionarias, de modo que en
todos los casos de conflicto quede a salvo en
interés general.
4.º Reorganización de la inspección del
trabajo, acrecentando su eficacia como
garantía suprema de la observancia de las
leyes protectoras del trabajo.
5.º Arbitraje obligatorio, como etapa preliminar de la declaración de la huelga, con
aceptación facultativa del laudo, pero
garantía del incumplimiento por cualquiera de ambas partes, una vez aceptado (...)».
A raíz de ello, en mayo de ese mismo año,
Suárez Inclán, ministro de Hacienda de
Romanones, presentó al Congreso un proyecto de ley de creación de un Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria. Sin embargo, la
actuación en materia social del Gabinete
Romanones fue más bien escasa en el año
durante el que se mantuvo en el poder, sin
que se llegara a crear el citado Ministerio.
Pero no eran los liberales los únicos que
postulaban su creación. Un año antes, la
Revista General de Legislación y Jurisprudencia, dirigida por Eduardo Dato, incluía
un artículo, seguramente con afán ejemplificador y sensibilizador, en torno a la creación
del Ministerio del Trabajo de EE.UU. En
dicho artículo afirmaba su autor, el congresista Williams Sulzer, que la creación del
Ministerio, «evidenciaría que el Gobierno se
halla dispuesto a reconocer que el trabajo
merece toda la consideración, es digno de
tener voz en los Consejos de Estado y de que
156
sus pretensiones sean desapasionadamente
discutidas»49.
Tras el breve Gobierno de Romanones, a
finales de octubre de 1913 vuelven los conservadores al Gobierno. La negativa de Maura a
formar Gobierno (que determinaría la escisión de los conservadores entre los idóneos
bajo el liderazgo de Dato y los mauristas),
hará que Dato sea nombrado Presidente.
Durante esta su primera Presidencia (19131915) hubo de enfrentarse al estallido de la I
Guerra Mundial que tan grandes consecuencias tuvo para España y que determinó nuevos rumbos para la política social. De entrada, en el tradicional discurso de la Corona con
ocasión de la apertura de las Cortes surgidas
de las elecciones de marzo de 1914, se volvió a
suscitar la idea de crear un Ministerio del
Trabajo 50 . Sin embargo, cuando el nuevo
Gobierno sometió el proyecto a examen del
Instituto de Reformas Sociales, éste lo rechazó en su informe, aplazando su creación. Al
año siguiente, el Vizconde de Eza, en una conferencia pronunciada en la Casa del Pueblo
de Madrid, de nuevo sostenía la necesidad de
un Ministerio de Trabajo51.
El agravamiento de las tensiones sociales
en el contexto de la crisis que sobrevino tras
49 W. S ULZER, «El Ministerio del Trabajo», Revista
General de Legislación y Jurisprudencia, Tomo 121
(1912), pp. 549-553.
50 «Atento mi Gobierno a los problemas económicosociales y deseoso de emplear en ellos sus iniciativas, tras
maduro examen de su oportunidad, se propone crear el
Ministerio del Trabajo, para que, a la vez que organice los
actuales servicios referentes a estas interesantes materias
con un criterio de unidad, sea el adecuado instrumento
para el estudio, preparación y aplicación de las leyes
sociales, desde la formación de las estadísticas indispensables para apreciar las realidades del mundo del trabajo,
hasta la inspección del cumplimiento de aquellas disposiciones; obra a que habrán de contribuir con su experiencia y celo, en los diversos órdenes de su actividad, los
Institutos de Reformas Sociales y Nacional de Previsión (F.
SOLDEVILLA, El año político 1914, Madrid, 1915, p. 162).
51 «Declaraciones del Excmo. Sr. Vizconde de Eza»,
El Socialista, 2057 (1915).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
la I Guerra Mundial, fue el síntoma que hizo
ver a los políticos la necesidad de una actuación estatal que fuera más allá del intervencionismo científico del Instituto de Reformas
Sociales. Desde 1917 España se ve sumida en
un proceso de alza de precios y pérdida del
poder adquisitivo de la mayor parte de la
población, con el corolario del aumento de las
tensiones y los conflictos sociales. El agitado
panorama social plagado de motines, huelgas, crisis políticas, actos de terrorismo, cierres patronales, etc. se fue enturbiando crecientemente, agravándose a principios de
1920. La creciente complejidad de la política
social y su conexión con otras áreas de la política, sobre todo la política económica y fiscal,
hacían cada vez más imperioso que estuviera
representada per se en el Consejo de Ministros. Ante esta situación, el tercer Gobierno
de Dato, constituido el 5 de mayo de 1920,
introdujo por primera vez en España un
Ministerio del Trabajo que quedó al cargo del
abogado sevillano Carlos Cañal. Con relación
a ello, se ha señalado, y de hecho así lo recoge
la exposición de motivos del Real Decreto de
creación del Ministerio, que la conclusión de
la I Guerra Mundial y el Tratado de Versalles
(1919) vinieron a favorecer el surgimiento del
Ministerio52.
Por otro lado, aunque se ha solido considerar que la creación del Ministerio fue determinante para la supresión del Instituto de
Reformas Sociales cuatro años después, no
parece existir unanimidad en torno a las causas de desaparición del Instituto. Para López
Pena, su supresión fue causada porque «su
actividad creadora le había granjeado envidias y enemistades, y la escisión de la representación patronal y de la obrera a causa del
‘control obrero’ aceleró su supresión»53. Por su
parte, Martín Valverde señala que aunque la
idea de creación de un Ministerio del Trabajo
ya había sido expuesta en diversas ocasiones,
cuando realmente cobró fuerza fue con la cri-
sis de la Restauración en el contexto más
amplio de la posguerra europea «ante la evidencia de que el encauzamiento del conflicto
obrero necesitaba, no intervenciones esporádicas, sino una presencia administrativa permanente, apoyada en un soporte orgánico de
cierta consistencia. La necesidad de tal
estructura administrativa más sólida que la
existente hasta entonces era tanto mayor
cuanto que la fórmula institucional diseñada
entre nosotros para el encauzamiento del conflicto obrero era (...) la negociación colectiva
en el marco de organismos públicos corporativos»54.
En opinión de Soto Carmona, la triple
dependencia ministerial del Instituto de
Reformas Sociales (Gobernación, Justicia y
Agricultura) le hacía incurrir en múltiples
ineficacias por causa del «obstruccionismo
administrativo». Desde estas bases, convergieron diversos factores que acabaron por llevar a la supresión del Instituto: la oleada de
conflictos sociales y laborales que siguió a la I
Guerra Mundial, la utilización propagandística que realizaron los obreros del Instituto,
la desconfianza patronal hacia el mismo y su
propia crisis institucional. Con la creación del
Ministerio del Trabajo se institucionalizó la
acción del Estado no como mediador en los
conflictos laborales, sino como parte, lo cual
supuso la pérdida de funciones por parte del
Instituto e inevitablemente su desaparición55.
Según Carlos Arenas, el problema residió
en que, en realidad, el Instituto careció de
fuerza para imponerse a las Juntas locales y
provinciales ante la frecuente negativa de
éstas a colaborar con o a acatar sus decisiones, situación que no era sino un trasunto de
la pervivencia del poder de las elites locales.
En otro lugar ya nos hemos referido a la tesis
54
A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit. p. LXXV.
A. SOTO CARMONA, El trabajo industrial en la España contemporánea (1874-1936), Anthropos, 1989, p.
269.
55
52
53
A. SOTO CARMONA, Op. cit., p. 270.
I. LÓPEZ PENA, Op. cit., p. 41.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
157
ESTUDIOS
de la «unión sagrada» propuesta por este
autor en cuyo contexto se haría necesario fortalecer la posición y medios de la política
social estatal con objeto de acabar con las singularidades y atomización de los mercados
locales de trabajo, los dispositivos asistenciales municipales y todos los sistemas locales y
particulares de relaciones laborales que iban
en contra de los intereses de las grandes
empresas al impedir la constitución de un
auténtico mercado nacional. En este contexto, se imponía la supresión de un Instituto de
Reformas Sociales instrumentalizado desde
sus instancias locales, y la creación de un
Ministerio de Trabajo que permitiera la centralización de las políticas públicas sociolaborales56.
De la Villa, al explicar la creación del
Ministerio, señala la necesidad de un órgano
ejecutivo de la Administración central que
coordinara la política social estatal y la
actuación de los organismos públicos que
habían ido siendo creados a lo largo del tiempo. Partiendo de ello, destaca como factores
determinantes de la creación del Ministerio
la necesidad de seguir el ejemplo extranjero y
la posible influencia de Cañal sobre Dato.
Cañal, ya había sido Ministro de Abastecimientos en el Gobierno de Sánchez Toca, si
bien pocos meses después de su nombramiento dimitió por considerar que su Ministerio
debía reformarse en profundidad a fin recibir
un mayor contenido social57.
56
C. ARENAS POSADAS, Op. cit., pp. 20 y 22.
L.E. D E LA VILLA, «Los orígenes de la Administración Laboral en España», Documentación Administrativa, 131 (1969) p. 24-25. Carlos Cañal, era Doctor en
Derecho y Filosofía y Letras y miembro del partido conservador. Inició su carrera política en 1903 al ser elegido
diputado por Sanlúcar la Mayor (Sevilla), siendo reelegido en diversas ocasiones y llegando a ocupar la Vicepresidencia del Congreso. En 1909 fue nombrado Director
General de Administración del Ministerio de la Gobernación, unidad en la que por aquel entonces se hallaba
encuadrada la beneficencia. En 1917 era Fiscal del Tribunal Supremo, en 1919 ocupó la cartera de Ministro
de Abastecimientos, en 1920 la de Trabajo y en 1922 la
de Gracia y Justicia. Desde muy pronto mostró Cañal sus
57
158
El Ministerio del Trabajo, creado por Real
Decreto de 8 de mayo de 1920, y a cuyo frente
se colocó a Carlos Cañal58, nació como una
amalgama de instituciones y unidades ministeriales que de un modo u otro se habían venido ocupando de temas relacionados con la
«cuestión social». Así, en su creación le fueron
asignados el Instituto de Reformas Sociales y
el Instituto Nacional de Previsión; la Sección
de Reformas Sociales del Ministerio de la
Gobernación; el Negociado de Trabajo de la
Dirección General de Comercio, Industria y
Trabajo; el Consejo de Emigración, y el Patronato de Ingenieros y obreros pensionados en
el extranjero, además de crearse su correspondiente Subsecretaría. Poco después, por
Real Decreto de 29 de mayo, se estableció la
estructura orgánica del nuevo Departamento
ministerial.
inquietudes de corte social, y así en 1903 escribió un
estudio sobre los métodos para erradicar la mendicidad
en Sevilla, fundando asimismo la Asociación Sevillana
de la Caridad. En 1917, siendo Fiscal del Supremo, firmó
la Memoria de apertura del nuevo año judicial en la que
evidencia sus preocupaciones sociales en frases del
siguiente tenor: «hay, cuando menos, que continuar con
ánimo resuelto la elaboración de leyes que regulen todo
lo referente a las relaciones entre el capital y el trabajo»,
o «la base de toda legislación obrera habrá de ser una ley
sobre el contrato de trabajo» (v. C. C AÑAL M IGOLLA,
Memoria elevada al Gobierno de S.M. en la solemne
apertura de los tribunales el día 15 de septiembre de
1917, p. XXV-ss.).
58 Cañal permaneció en el cargo hasta el 13 de marzo de 1921. Durante su ministerio, las tensiones sociales
fueron en aumento, menudeando los conflictos laborales, especialmente en Cataluña, y los actos de terrorismo. Precisamente en este agitado clima social, se produce en marzo de 1921 el asesinato del Presidente del
Gobierno, Eduardo Dato, en Madrid. Con ello se abre
una crisis política que lleva a la formación de un nuevo
Gobierno bajo la Presidencia de Manuel Allendesalazar,
el 12 de marzo, en el que queda como Ministro de Trabajo otro afecto a Dato, Sanz Escartín. Sin embargo,
poco había de permanecer éste en el cargo pues, una
nueva crisis generada esta vez por el desastre de la intervención militar en Marruecos, determinaría la formación
de un nuevo Gobierno el 13 de agosto presidido por
Antonio Maura, quedando al frente del Ministerio, Leopoldo Matos.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Con relación a la evolución de la estructura organizativa del nuevo Ministerio durante
sus primeros tiempos, se pueden advertir dos
rasgos principales: 1º) su progresivo desarrollo en cuanto al número de órganos y unidades al existir cada vez más problemas que
resolver y operarse un proceso de creciente
fragmentación de los mismos, y 2º) que en
esta etapa subsiste cierta confusión o timidez
sobre el lugar que debía ocupar la política
social, y por ello es frecuente que en la denominación del Ministerio la rúbrica Trabajo
aparezca asociada a otras como Comercio,
Agricultura, Industria, Justicia, etc.
5. LAS RELACIONES DEL MINISTERIO
DEL TRABAJO CON EL INSTITUTO
DE REFORMAS SOCIALES
Pero, ¿por qué surge el Ministerio del Trabajo con retraso en comparación con los principales países occidentales? ¿Hasta qué punto el Instituto de Reformas Sociales demoró
tal surgimiento? ¿Fue realmente el Ministerio el culpable de la desaparición del Instituto?
Las relaciones entre el Instituto y el Ministerio se han valorado de dos formas distintas.
De un lado Palacio Morena estima que la desaparición de dicho organismo forma parte de
un proceso de involución marcado, entre otros
fenómenos, por un auge de la burocracia
administrativa de la que precisamente forma
parte la creación del Ministerio del Trabajo,
un proceso que, en todo caso, ya estaría presente en la reforma del Instituto de 1919. De
este modo, a medida que se fue organizando
el Ministerio, el Instituto fue perdiendo atribuciones, siendo gradualmente marginado
por el Gobierno y menudeando los conflictos
de competencias entre ambas instituciones. A
agravar la situación contribuyó igualmente
la campaña de rechazo hacia el Instituto por
parte de la patronal que lo consideraba un
organismo falto de eficacia y contrario a sus
intereses, en tanto que los socialistas pugna-
ron por mantener el Instituto por la necesidad que tenían de una plataforma en la que
sustentar su peso sindical y político59. En contrapartida, otros autores (Gonzalez-Rothvoss, De la Villa), achacan a las resistencias
del Instituto las iniciales dificultades que
tuvo el Ministerio para afianzarse, y llegan a
hablar de posición subordinada de éste con
relación al Instituto; una subordinación que
no se superará hasta la Dictadura de Primo
de Rivera al suprimirse el Instituto de Reformas Sociales. Así, los cuatro años que median
entre el nacimiento del Ministerio en 1920 y
la desaparición del Instituto de Reformas
Sociales en 1924, pueden calificarse de fase
de asentamiento del nuevo Ministerio.
Si atendemos a todo ello, hemos de convenir
que el perfil de las relaciones entre ambas instituciones resulta cuando menos difuso, de ahí
59
Refiriéndose a la reforma de que fue objeto el Instituto en 1919 dice PALACIO MORENA: «... en la reforma de
1919 parece superponerse a la participación de los protagonistas directos de los problemas sociales una excesiva
confianza en el intervencionismo burocrático. En vez de
una oferta de servicios que busca integrar y poner de
acuerdo a patronos y obreros, se adivina un cierto paternalismo que confía en encontrar consenso para la imposición de fórmulas o soluciones preestablecidas (...). La crisis social y política de 1917 se hace mas profunda al finalizar la primera guerra mundial, aumentando notablemente el grado de tensión y la conflictividad social. Ante
esta situación, la incapacidad y anhelos de un cuerpo
social más complejo y fragmentado desemboca en un
repliegue político e institucional...» (PALACIO MORENA, La
institucionalización..., p. 100). Y más adelante señala que
tras la integración del Instituto en el Ministerio, «se ocultan transformaciones de fondo en el papel social asignado
al Instituto (...) La misma reforma de 1919 nace marcada
por un ambiente de crisis social y de involución política.
La creación del Ministerio de Trabajo, además de responder a una necesidad de unificar servicios sociales dispersos por varios Ministerios y dotarlos de mayor coherencia
y eficacia, es un reflejo de la tendencia absorbente de la
Administración Central (...) Se acaba imponiendo (...) una
orientación crecientemente burocrática» (p. 107). En
cuanto a la involución, el autor seña expresamente «los
rasgos involucionistas que rodean el nacimiento del Ministerio de Trabajo» (p.110) Para las actitudes de la patronal
y las organizaciones obreras véanse pp. 110-120.
J.I. PALACIO M ORENA, La institucionalización..., p. 124.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
159
ESTUDIOS
la conveniencia de repasarlas desde sus inicios. En este sentido, la primera huella que
nos pone al tanto de las relaciones entre
ambas instituciones proviene de una etapa
anterior a la existencia del propio Ministerio.
En concreto nos referimos al informe encargado al Instituto en 1914 por el Gobierno Dato
sobre la creación de un Ministerio del Trabajo.
El informe60, voluminoso (cerca de 300 páginas), comienza reproduciendo la orden de
Eduardo Dato dirigida al Presidente del Instituto de Reformas Sociales para que procediera
a estudiar un proyecto de creación de un
Ministerio del Trabajo. La orden, breve, y
fechada en 2 de abril de 1914 dice así: «Deseoso el Gobierno de mi presidencia de prestar
toda atención a los problemas económicosociales preponderantes en la época presente,
proyecta someter a las Cortes la creación de un
Ministerio de Trabajo que, como órgano adecuado, estudie, proponga y ejecute las disposiciones legales correspondientes a tan interesantes materias. Como base de esta labor, tiene
acopiados numerosos elementos; pero considerando la especial finalidad del Instituto de
Reformas Sociales y la competencia, aptitud y
merecimientos de esa entidad, aquilatados por
los valiosísimos servicios que desde su constitución viene prestando, estimo de excepcional
importancia conocer la opinión de esa Corporación acerca del indicado proyecto, a cuyo fin
intereso a V.S. se sirva facilitar a esta Presidencia, con la urgencia posible, los informes
que, sobre el alcance, atribuciones y funcionamiento del Ministerio de Trabajo, juzgue el Instituto de Reformas Sociales convenientes para
su examen y consideración al formalizar el proyecto de referencia». Obsérvese, ya de entrada,
que las funciones que el Gobierno propone
para el nuevo Departamento coinciden plenamente con las que hasta entonces había venido
cumpliendo el Instituto: estudio, propuesta y
ejecución de la legislación sociolaboral.
El informe traza los antecedentes extranjeros y nacionales del futuro Ministerio 61
siendo aquí donde, tras recordar que corresponde a Francia la primera intención de creación de un Departamento ministerial laboral
(en concreto a Louis Blanc quien en 1848 concibió la creación de un Ministerio del Progreso y del Trabajo), desvela una de las posibles
razones por las cuales la creación de un
Ministerio laboral resultaba todavía una iniciativa «sospechosa» por cuanto aunque
«pacificadora (...) era radicalmente
socialista», de modo que «pasó mucho tiempo
antes de que los Estados se decidiesen a organizar los servicios concernientes al trabajo y a
los trabajadores, y no ya con la misma idea y
extensión propuestas en 1848, sino en esfera
mucho más modesta, y sin reconocer el derecho al trabajo como una pretensión exigible en
la esfera pública, debidamente satisfecha con
instituciones adecuadas». Surgen como alternativa las Oficinas del Trabajo con la misión
de estudiar, preparar, difundir y aplicar la
legislación obrera a partir de la recopilación
de estadísticas sociales. En cuanto a la creación de Ministerios especializados en cuestiones laborales o sociales, bien con carácter
sustantivo, bien asociados a otras áreas de
acción gubernamental, en especial las económicas, el informe nos pone al corriente de los
países que a la altura de 1914 contaban con
un Ministerio de Trabajo: Bélgica cuyo Ministerio se fundó en 1894, Estados Unidos y
Nueva Zelanda en 1903, Francia en 1906,
Canadá en 1909 y Noruega en 1913. Con posterioridad, en concreto en 1916, fueron Italia
y Portugal los que se dotaron de su Ministerio
de Trabajo. De todo ello extrae la conclusión
de que «la creación de los Ministerios o de los
organismos centrales destinados al gobierno y
administración del trabajo, como servicio
público, ha sido precedida, en los diversos
países, de períodos más o menos largos,
durante los cuales se han ido desarrollando
aquellos organismos, casi siempre como
60
INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES, El Ministerio del
Trabajo: informe de la ponencia, antecedentes, legislación extranjera, Madrid, 1914.
160
61
INSTITUTO
DE
REFORMAS SOCIALES, Op. cit., pp. VII-
XV.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
dependencias de otros departamentos: Oficinas técnicas de diversa índole, a lado de Consejos o Juntas consultivas y auxiliares de las
tareas de preparación legislativa, de informaciones y de estadístia, de Consejos o Comisiones de conciliación y de arbitraje, y de servicios de inspección, definiéndose poco a poco, y
bajo el influjo de la creciente importancia de
las cuestiones sociales, la necesidad de una
organización administrativa diferenciada y
sustantiva». En este proceso también participa España, primero a través de la Comisión
de Reformas Sociales y las diversas unidades
que se crearon con competencias sociales en
algunos Ministerios, y luego con el Instituto
de Reformas Sociales.
Partiendo de la necesidad de mantener y
afianzar la intervención social del Estado,
señala el informe que nada tenía de extraño
que el Gobierno planteara la oportunidad de
reorganizar los servicios relacionados con la
reforma social y que, siguiendo el ejemplo de
otros países, pretendiera crear un Ministerio
especial. Sin embargo, a pesar de que por
estas palabras el Instituto pareciera favorable a la creación de un Ministerio del Trabajo,
en las páginas posteriores del informe esta
impresión se desvanece al afirmarse que «el
desarrollo alcanzado hasta ahora por los servicios de carácter social no exige, ni justificaría, la inmediata creación de un Ministerio
especial de Trabajo, dedicado única y exclusivamente a la gestión político-administrativa
de los intereses con el trabajo relacionados, en
el respecto que supone su consideración desde
el punto de vista de la acción intervencionista
y social del Estado». Al final, el Instituto aboga por una solución transitoria, muy propia
de su tradicional estrategia dilatoria señalada por Martín Valverde62 (el propio informe
la define como «solución etapa transitoria
para crear en su día el Ministerio especial del
Trabajo o de Reformas Sociales») consistente
en integrar todos los servicios y organismos
62
A. M ARTÍN VALVERDE, Op. cit., p. CVIII.
de carácter social que relaciona en el informe
en una gran Sección del Trabajo y Acción
Social dentro del Ministerio de Comercio e
Industria que a la sazón adoptaría la denominación de Ministerio de Comercio, Industria
y Trabajo63.
A pesar de todo, finalmente el Ministerio
del Trabajo fue creado algunos años más tarde. Una vez establecido, y aunque con carácter inmediato no se produjera la supresión
del Instituto, los estudiosos parecen descubrir un patrón de relaciones conflictivas entre
ambos organismos, en contraste con las buenas relaciones que supo mantener el Instituto Nacional de Previsión con el Ministerio.
Sin embargo, a nuestro juicio no son las posiblemente malas relaciones entre ambos organismos la causa de la supresión del Instituto,
y, en cierto modo, la labor de éste favoreció el
desarrollo del Ministerio del Trabajo. En este
sentido nos parece muy sugerente el concepto
de «héroe del repliegue» de Enzensberger64.
63 El informe también se aplica a defender la permanencia del Instituto y fortalecer su posición en la nueva
organización administrativa que propone. En este sentido, reitera la «necesidad de sustraer a las variables
influencias de la política y a la acción exclusivista del espíritu de partido la elaboración y la aplicación de la legislación social» (p. XLI) que constituía desde sus inicios la
imagen de marca del Instituto, y reafirma la estrategia
del intervencionismo científico («el carácter técnico que
necesariamente tiene la preparación de la reforma legislativa, en sus dos operaciones esenciales de información
científica y de información de hechos –estadística- y la
aplicación de esa legislación» p. XLI) así como el modelo
corporativo a fin de que «inspirase confianza a los elementos patronales y obreros» (XLI). Todo ello debía ser, a
juicio del Informe, trasladado al nuevo Ministerio («al
crearse el nuevo Ministerio, parece, pues, que debe utilizarse íntegramente el Instituto con la fuerza que supone
la cohesión de sus elementos y la práctica de diez años de
labor, merced a la cual se ha ido concretando un conjunto orgánico que sería desacertado disolver o aniquilar»,
p. XLIII).
64 H.M. E NZENSBERGER , «Los héroes del repliegue:
esbozo para una moral política del desmantelamiento»,
en Zigzag, Anagrama, 1999, p. 55-62. Como dijo SÁNCHEZ AGESTA, «la gran paradoja de esta institución es que,
al llegar a esta meta que la propia institución informó
como un proyecto, la creación de un Ministerio de Traba-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
161
ESTUDIOS
Con arreglo al mismo, cabría sostener que el
éxito del Instituto radicaba, en última instancia, en hacer de la cuestión social un problema público y, por tanto, en consolidar una
política pública ad hoc. Un éxito que, en definitiva, comportaba su propia desaparición y
la creación de un organismo ministerial. De
hecho, en el informe de 1914 el Instituto ya lo
parecía presentir al afirmarse que «actualmente, aun cuando el Instituto de Reformas
Sociales ha realizado una amplia labor, desarrollando para ello una bien modesta organización, no podía ni puede estimarse como la
última etapa en el proceso que sigue la formación del servicio público del trabajo y de la
reforma social». Desde esta perspectiva del
repliegue, el surgimiento del Ministerio del
Trabajo no es tanto una causa de la desaparición del Instituto de Reformas Sociales, como
una consecuencia de su éxito, lo cual no obsta
para que el Instituto se resistiese a desaparecer.
Uno de los principales hombres del Instituto, Adolfo Posada, más que achacar la desaparición del mismo al nuevo Departamento
ministerial, responsabiliza al último presidente del Instituto, Eduardo Sanz Escartín65,
que entre marzo y agosto de 1921 desempeñó
el cargo de Ministro de Trabajo. Los estudiosos señalan que la época dorada del Instituto
coincidió con la Presidencia de Gumersindo
de Azcárate (1904-1917) y que sus sucesores
en el cargo, el Vizconde de Eza y, sobre todo,
Sanz Escartín, no supieron o no pudieron
mantener el prestigio y la fuerza de la institución, como tampoco salir al paso de la politización de que estaba siendo objeto por parte
de la representación obrera ni del desinterés
de la patronal. Desde estos presupuestos, la
creación del Ministerio resultaba totalmente
jo, fue absorbida con todos sus servicios por ese Ministerio. « (L. SÁNCHEZ AGESTA, «Orígenes de la política social
en la España de la Restauración», Revista de Derecho
Político, 8 (1981), p.19).
65 A. POSADA, Fragmentos de mis memorias, Universidad de Oviedo, 1983, p. 312.
162
lógica ante los signos de agotamiento que
estaba dando el Instituto. El mismo Posada
apunta que la creación del Ministerio vino en
realidad a acentuar una crisis en la que el
Instituto ya se hallaba instalado desde hacía
algún tiempo66. Otra cuestión es identificar
los acontecimientos concretos que determinaron la supresión del Instituto y que Martín
Valverde, remitiéndose a noticias del propio
Adolfo Posada, descubre en las discrepancias
entre el Gobierno y el Instituto a propósito de
la regulación del contrato de trabajo67. A su
vez, López Pena destaca que en sus años postreros, el Instituto llegó a adquirir mala prensa (fue por aquel entonces cuando empezó a
ser denominado irónicamente Instituto de
Molestias Sociales), lo que llevó al Gobierno a
decretar su supresión68.
Además de su éxito en cuanto a la naturalización de la «cuestión social», la labor del
66
A. POSADA, «Recordando...», p. 126.
A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit, p. LXXIII, nota 117, y
cita la obra de POSADA, Fragmentos de mis memorias,
pp.311-312.
68 LÓPEZ P ENA, Op. cit,. p. 43. J OSEFINA CUESTA destaca las presiones y la crítica de la «oligarquía dominante»
en torno al Instituto de Reformas Sociales, en especial de
la patronal catalana, durante la etapa de la posguerra
europea: «el segundo congreso de la Confederación
Patronal Española lanzó fuertes ataques a esta Instituto,
planteando la necesidad de su supresión o, en todo caso,
de la formación de institutos regionales (...). La respuesta
no se hizo esperar. Las peticiones patronales, formuladas
en septiembre, se traducían inmediatamente en el Real
Decreto de octubre de 1919 con la reorganización del
Instituto de Reformas Sociales (...). El Instituto de Reformas Sociales se debilita» (J. CUESTA BUSTILLO, Op, cit, p.
81). Y en nota a pie de página: «la crisis y crítica del Instituto de Reformas Sociales, estimulada en 1919 y que se
extiende hasta 1924, en que se consuma su desaparición,
tiene algo más que explicaciones organizativas. La presión patronal, especialmente fuerte en la posguerra, se
alza vencedora con la dictadura». DEL REY REGUILLO, por
su parte, matiza la oposición patronal a la reforma social
al advertirla marcada por la falta de una posición común
con organizaciones incluso favorables al Instituto de
Reformas Sociales (v. F. D EL REY REGUILLO, Propietarios y
patronos: la política de las organizaciones económicas en
la España de la Restauración (1914-1923), Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, 1992, p. 447.
67
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Instituto tuvo otras repercusiones positivas
para el desarrollo de la Administración sociolaboral. Así, creemos que no se ha hecho el
debido hincapié en su aportación a lo que
podríamos denominar «profesionalización»
de la Administración. La incorporación al
Instituto de un equipo de profesores universitarios dio un tono científico a la actividad diaria del organismo. En su quehacer cotidiano,
los hombres del Instituto se acostumbraron a
una forma de trabajo basada en el manejo de
información, la recopilación de datos estadísticos, la utilización de bibliografía y documentación, etc., que luego pasaría al Ministerio toda vez que una parte muy importante
del personal del Instituto pasó a integrarse
en el Ministerio desde 1920. De hecho, en los
diferentes organigramas ministeriales aparecen diversos hombres del Instituto ocupando en algunos casos cargos de responsabilidad en el nuevo departamento. Entre ellos
cabe citar, por ejemplo a Julio Puyol, que de
Secretario del Instituto pasó a ser Jefe de la
Sección de Reformas Sociales del Ministerio,
a Ricardo Oyuelos que ocupó el cargo de Oficial Mayor, a Alvaro López Núñez, a Leopoldo
Palacios Morini, a Constancio Bernaldo de
Quirós, a Pedro Sangro y Ros de Olano que
llegaría a ser ministro de Trabajo, a Práxedes
Zancada, Juan Uña Sartou o León Martín
Granizo por citar a los más conocidos. En todo
caso, según González Rothvoss fue Eduardo
Aunós, el ministro de Trabajo de la Dictadura
de Primo de Rivera, quien más se distinguió
en ello69.
El nuevo Ministerio, según indica el propio
González Rothvoss70, hubo de atravesar una
etapa inicial en la que quedó a la sombra del
Instituto quedando su misión reducida, poco
más o menos, a «conferir jerarquía administrativa a las propuestas de este organismo»,
continuando en este papel «segundón» hasta
que se hiciera cargo del Ministerio Eduardo
Aunós ya bajo la Dictadura primorriverista.
La propia Memoria plurianual del Ministerio
de 1932 se refiere a ese papel secundario
durante los primeros tiempos71. Finalmente
tuvo que ser la Dictadura la que disolviendo
el Instituto permitiera el despegue del Ministerio.
Pero las dificultades entre las que hubo de
desenvolverse el Ministerio durante sus primeros años no sólo se derivaban de sus relaciones con el Instituto, sino asimismo de su
posición con respecto a otros Ministerios de
mayor tradición. Además, el agitado panorama de los primeros años de la década de los
veinte derivó en un carrusel de cambios de
Gobierno que determinaron una rápida sucesión de ministros de Trabajo. De hecho, la
permanencia de diez meses en el cargo del
primer ministro, Carlos Cañal, constituye un
período prolongado en comparación con la
mayor parte de los ministros que se suceden
desde 1921 a 1939. Hasta el advenimiento de
la Dictadura de Primo de Rivera y el ministerio de Eduardo Aunós, los ministros de trabajo fueron los siguientes: Carlos Cañal (8 de
mayo de 1920 a 13 de marzo de 1921), Eduardo Sanz Escartín (13 de marzo de 1921 a 19
agosto de 1921), Leopoldo Matos (19 agosto
de 1921 a 8 de marzo de 1922), Abilio Calderón (de 8 de marzo de 1922 a 7 de diciembre
de 1922), Joaquín Chapaprieta (7 de diciembre de 1923 a 5 de septiembre de 1923) y Luis
Armiñán (5 a 15 de sepriembre de 1923)72.
69
En la Real Orden de 16 de junio de 1924 (Gaceta del 20 de junio) se relaciona el personal del Instituto
de Reformas Sociales que pasa a integrarse en el Ministerio. Según dicho autor, Aunós «infunde nueva vida al
Ministerio al incorporar al mismo un centenar de funcionarios del Instituto, altamente conceptuados en el
dominio social», GONZÁLEZ ROTHVOSS, La política laboral
de los ministros españoles de trabajo, Salamanca,
1968t, p. 6.
70 M. GONZÁLEZ ROTHVOSS, Op. cit., pp. 5-6.
71
M INISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, Labor
realizada desde la proclamación de la República hasta el
8 de septiembre de 1932, Madrid, p. 16.
72 Algo parecido sucedió con la propia denominación del Ministerio, que en 1922 cambió su nombre original de Ministerio del Trabajo por la de Ministerio de
Trabajo, Comercio e Industria. Con posterioridad se irán
sucediendo cambios de denominación: Ministerio de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
163
ESTUDIOS
6. CONCLUSIONES
A lo largo de este artículo hemos intentado
desvelar las causas que motivaron el surgimiento del Ministerio del Trabajo en el año de
1920, una fecha algo tardía con relación a la
mayoría de los países avanzados de la época.
Para ello, hemos pasado revista a los orígenes
de la reforma social que, entre otras consecuencias, supuso la puesta en marcha de la
Administración sociolaboral que entre 1903 y
1920 tuvo su eje en el Instituto de Reformas
Sociales.
Desde nuestro punto de vista, tanto la
opción por una Administración social peculiar con centro en el Instituto, como el rechazo a crear un Ministerio de Trabajo, han de
interpretarse a la luz de la influencia de los
reformadores krausistas que Moret en 1883 y
Canalejas en 1902 habían captado para colaborar en la acción gubernamental. A la política social de signo armonicista, científico y
concertador que promovían los krausistas no
se adaptaba la formulación institucionalizadora de un Ministerio de Trabajo, cuya actuación se basaba en moldes burocráticos y centralizadores. De hecho, el proyecto de Instituto del Trabajo declara expresamente su
rechazo a la alternativa ministerial. El Instituto de Reformas Sociales, nacido en 1903, va
a participar del mismo espíritu krausista y,
llegado el momento, se va a mostrar contrario
a la creación de un Ministerio del Trabajo. Se
ha solido considerar que la creación del
Ministerio en 1920 representaba un ataque
directo a la pervivencia del Instituto, de ahí
que las relaciones que ambas instituciones
mantuvieron entre 1920 y 1924 hayan sido
interpretadas en clave conflictiva. Por nues-
Trabajo y Previsión (1928), Ministerio de Trabajo y Previsión Social (1933), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión (1934), Ministerio de Trabajo, Justicia y Sanidad
(1935), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión
(1936), nuevamente Ministerio de Trabajo y Previsión
(1937) y, en el mismo año, Ministerio de Trabajo y Asistencia Social y, por fin, Ministerio de Trabajo en 1939.
164
tra parte, sin pretender negar la existencia
de desencuentros entre ambos organismos,
consideramos que la supresión del Instituto
no tuvo tanto que ver con la aparición del
Ministerio como con el agotamiento del modelo de intervencionismo científico que representaba. Dicho agotamiento empezó a emerger a partir de 1917, año del fallecimiento de
su presidente Gumersindo de Azcárate, y se
combinó con la crisis socioeconómica que azotó a España tras la I Guerra Mundial. Si bien
el propio Azcárate había pensado en Eza
como su sucesor al frente del Instituto, la pervivencia de la orientación krausista del Instituto sólo podía quedar asegurada por otro
Presidente del mismo ideario. Por otro lado,
había sido el liderazgo personal de Azcárate
lo que, en última instancia, había posibilitado
la convivencia entre las diversas ideologías
que se dieron cita en el Instituto (krausistas,
católico-sociales, conservadores, liberales,
socialistas), tanto en su estructura representativa como en su estructura burocrática. Al
faltar Azcárate, el Instituto pluralista no
pudo mantener su unidad de acción frente a
la nueva envergadura que empezaron a
adquirir los problemas sociales, empezando a
manifestarse las disensiones entre las representaciones obrera y patronal. Ante esta
situación, el Estado empezó a atisbar la necesidad de un recambio y un nuevo modelo de
intervención.
Pero por encima de estos y otros factores
que condujeron al Instituto a la crisis, planea
una explicación de mayor alcance. En este
sentido, utilizamos la imagen del «héroe del
repliegue» propuesta por el ensayista germano Enzensberger. Para este autor, el destino
de dichos héroes viene marcado por su misión
de desmantelamiento de aquello de cuya
supervivencia o permanencia depende su propia supervivencia. En este sentido, lo paradójico del éxito de la política de reforma social
promovida por el Instituto de Reformas Sociales era que la «cuestión social» cobrase carta
de naturaleza y fuera incorporada con carácter permanente a la agenda política de los
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ
Gobiernos lo cual, inevitablemente, conducía
a la desaparición del Instituto. La reforma
social resulta, así, una noción con fecha de
caducidad que, llegado el momento, debía ser
sustituida por una política pública sostenida
bajo la competencia directa del Gobierno.
Con objeto de poder desvelar hasta qué
punto la reforma social alcanzó su propósito
nos hemos detenido en rastrear las razones
que llevaron a ella y marcaron su evolución
en España. En ese proceso de indagación se
ha pretendido recuperar al propio Estado
como uno de los actores, acaso el principal, de
la reforma social. Un Estado dotado de cierta
autonomía con relación a las demandas de los
sectores sociales más interesados, por uno u
otro motivo, en la reforma social. Esto nos ha
llevado a desmarcarnos de las tesis clásicas
en las que el Estado actúa presionado o dirigido por sectores sociales en defensa de sus
intereses, si bien no rechazamos la incorporación de esos intereses en el proceso de formulación de las políticas públicas. En última instancia, la puesta en marcha de la política
reformista pudo tener que ver con el anhelo
de regeneración y modernización que invadió
España tras los acontecimientos de 1898 y
que, en su vertiente política, obligó a los políticos comprometidos con el sistema canovista
a buscar nuevas fuentes de legitimidad para
el sistema de la Restauración toda vez que su
preservación obligaba, en contra de los presupuestos del liberalismo clásico, a fortalecer el
Estado73. Una de dichas fuentes era, precisamente, la reforma social, como fueron capaces
de ver, desde diferentes puntos de vista,
Dato, Canalejas o Maura.
73
Según GALÁN GARCIA, «la intervención del Estado
en las relaciones laborales durante el primer tercio del
siglo XX no va a ser un hecho aislado en cuanto a la
acción política se refiere, sino que hay que enmarcarla en
un contexto mucho más amplio de actuación estatal desde el punto de vista económico, más explícitamente fiscal, comercial e industrial» (A. GALÁN GARCÍA, «La intervención pública en las relaciones laborales durante el
primer tercio del siglo XX en España», en A.GALÁN GARCÍA (coord.), Op,. cit, p. 24).
En el contexto de esa política social reformista fue preciso establecer una primera
Administración social, de carácter corporativo, arbitral y científico que tiene su plasmación en el Instituto de Reformas Sociales en
torno al cual, y promovidos desde él, se irán
desarrollando otros organismos como la Inspección del Trabajo o el Instituto Nacional de
Previsión. Sin embargo, los problemas que a
partir de 1917 irán aquejando al Instituto,
empezando por la desaparición de Azcárate, y
siguiendo por las luchas internas entre las
representaciones obreras socialista y católica, el desinterés cuando no oposición de la
patronal, la politización por parte de los
socialistas, etc., irán precipitando su final y
su sustitución por un organismo gubernamental de mayor rango: el Ministerio del Trabajo fundado en 1920 por Eduardo Dato reflejando un nuevo modelo intervencionista.
Por otro lado, se ha considerado que la
propia construcción de una Administración
sociolaboral, tanto en el modelo del intervencionismo científico (Instituto de Reformas
Sociales) como del intervencionismo administrativo (Ministerio del Trabajo), constituye, a su vez, una formulación concreta de la
política social en el convencimiento de que
política (policy) es todo lo que los Gobiernos
deciden hacer o no ante un problema público
y de que la estructura de una organización
forma parte de su estrategia de actuación.
Como ha dicho Martín Valverde74 la reforma
social fue una vía lenta de intentar encauzar
la «cuestión social» y, en todo caso, inclinada
hacia la concertación y el corporativismo. En
su esquema, correspondía al Estado un papel
importante que, con el tiempo, fue ocupando
el primer plano y que fue necesario consolidar definitivamente a partir de los años de la
I Guerra Mundial con la creación de un
Ministerio del Trabajo. A partir de ese
momento, la suerte del Instituto aparece
ligada al Ministerio. En todo caso fue una
coexistencia difícil de la que se han ofrecido
74
A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit., p. CVIII.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
165
ESTUDIOS
dos visiones opuestas. Por un lado, aquellos
que consideran que el Ministerio partía de
una posición débil y que, por tanto, hubo de
«someterse» al Instituto. Por otro, quienes
estiman que el establecimiento del Ministerio truncó la vida del Instituto. Lo que sí es
166
posible afirmar es que los primeros años de
existencia del Ministerio del Trabajo estuvieron dominados por un proceso de búsqueda
de su propia identidad (y no sólo frente al
Instituto) al que la situación política existente no ayudaba precisamente.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
La descentralización en la reforma
social: especial referencia al
Instituto de Reformas Sociales
JUAN GIL PLANA*
1. INTRODUCCIÓN
S
e conmemora en este año la creación
del Instituto de Reformas Sociales,
cuya importancia y trascendencia
para el desarrollo de la legislación social ha
sido ya objeto de atención por la doctrina
científica desde muy distintos prismas, como
son la sociología, la historia, la economía, la
estadística, y como no podía ser menos, desde
la ciencia jurídica.
La creación del Instituto de Reformas
Sociales no puede entenderse sin el auge y
consolidación de la denominada cuestión
social, ligada usualmente con la aparición,
auge y consolidación de la clase obrera, desde
mediados del siglo XIX, pero sobre todo desde
el último tercio de dicho siglo, y ello debido al
retraso con el que se manifiesta la revolución
industrial en España si tomamos en comparación otros países europeos1. Este retraso en
* Investigador del Departamento de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho
de la Universidad Complutense.
1 PALACIO M ORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ed. MTSS,
Madrid, pág. 6-7, afirma que «el fracaso de la revolución
industrial en España se manifiesta en una serie de constantes del proceso de industrialización, muchas de las
cuales permanecen hasta fechas muy recientes» y que
van a explicar el porqué la cuestión social «se manifiesta
con un cierto retraso respecto a otros países».
la aparición de la revolución industrial en el
solar hispánico es una de las características
particulares de la misma que va a marcar
otra notable particularidad de la cuestión
social en España, a saber: la importante
impregnación agraria de la misma, o dicho de
otra forma, no se puede identificar única y
exclusivamente el auge de la cuestión social
con la aparición de la clase obrera, entendida
como la que presta sus servicios en las fabricas y reside en centros urbanos, sino que parte esencial de la misma lo constituye la clase
campesina, la que presta sus servicios en el
campo y reside en los centros rurales2. En
efecto, si importantes y crecientes son los
estallidos de protesta en los centros fabriles y
en las ciudades desde mediados del siglo XIX
no son menos importantes los estallidos de
protesta en el campo; de manera que no se
puede identificar totalmente el auge de la
cuestión social a la consolidación del movimiento obrero ligado al proceso industrializador. «No serán los núcleos industriales, donde
el movimiento obrero tiene una mayor fuerza
y cohesión, los lugares de principal enfrenta-
2
Acudiendo a datos estadísticos, aunque imprecisos, COMELLAS, J.L.: Historia de España, ed. Rialp, Madrid, 1988, pág. 179, nos expone que en «la España de
1864 ... hay 665.000 artesanos, 150.000 obreros industriales, 26.000 mineros y hasta 2.354.000 jornaleros del
campo».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
167
ESTUDIOS
miento y conflictividad social. Los trabajadores agrícolas, mucho más dispersos y con condiciones muy heterogéneas, incluso dentro de
una misma región o provincia, marcarán
decisivamente el carácter de la cuestión
social en España. Si las condiciones de trabajo en las fábricas son peores que en otros países más industrializados, la vida de los jornaleros y de los pequeños campesinos se caracteriza por su extrema pobreza»3.
En definitiva, el Instituto de Reformas
Sociales constituye la culminación del proceso dirigido desde el poder político para institucionalizar la vía reformista frente, por un
lado, a las tesis inmovilistas de los sectores
más conservadores y, por otro lado, frente a
las tesis revolucionarias de los sectores anarquistas y socialistas, aunque estos últimos
con el trascurso del tiempo se volvieron hacía
posiciones más posibilistas. Como se afirma
por la doctrina «la alternativa, planteada
otras veces en la historia de España, entre
inmovilidad, revolución o reforma, se agudiza
a la hora de afrontar la cuestión social ...
(serán) los políticos burgueses de uno y otro
signo (los que) coinciden en la elección de la
vía evolutiva de las reformas sociales,
mediante el intervencionismo del Estado a
través del estudio del problema obrero y de la
preparación de leyes sociales»4.
Por lo tanto el problema de la cuestión
social no es a nuestro juicio, tal y como ha
puesto de manifiesto un sector de la historiografía, algo nuevo, sino más bien supone la
agudización de una situación, la miseria en
que vivían las clases desposeídas, sin perjuicio de que adquiera unos perfiles particulares
3 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 9.
En términos similares COMELLAS, J.L.: Historia de España,
ob.cit., pág. 179, nos expone que «en nuestro país las
protestas de los trabajadores hayan comenzado, al contrario que en otras partes, por el sector campesino».
4 MONTOYA MELGAR, A.: Ideología y lenguaje en las
leyes laborales de España (1873-1978), ed. Civitas,
Madrid, 1992, pág. 27.
168
con la aparición de un determinado tipo de
trabajador, el obrero industrial, el que presta
su trabajo en centros fabriles, y sin perjuicio
de que el proceso industrializador agudizase
dicha situación5. Tan deplorable era la situación de las clases no poseedoras a finales del
siglo XVIII como a principios del siglo XIX, lo
que si se produjo a lo largo del siglo XIX es lo
que se ha denominado la «centrifugación
social»6, es decir, el aumento de la distancia
entre ricos y pobres.
Por muy obvio que nos pueda parecer el primer problema que planteaba la cuestión social
era conocer en qué consistía la misma, cual
era el conjunto de problemas que tenía la clase trabajadora, tanto la obrera como la del
campo, para ulteriormente poder establecer
una serie de medidas de actuación de diversa
índole, entre las que se contaban, las medidas
legislativas. Respecto de estas últimas se consideró que era mejor tratar de conocer lo mejor
posible la situación de la clase trabajadora
previamente a la adopción de las mismas,
para que así se pudiese ofrecer una mejor respuesta encaminada a ir solucionando los problemas que suscitaba la cuestión social.
Por ello los intentos de reformismos social,
incluido el constituido por el Instituto de
Reformas Sociales, van a llevar a cabo una
5
COMELLAS, J.L.: Historia de España, ob.cit., pág.
274-275, nos manifiesta que «es difícil precisar en qué
momento histórico el trabajador español –de la ciudad o
del campo– vivió en condiciones peores». Así nos dirá
que «la Restauración ha sufrido también de una especial
mala fama por lo que se refiere a la opresión de las clases proletarias. No se trata ... de la situación real, sino
más bien de la toma de conciencia social y de la propia
capacidad de organización ... En la Restauración, el protagonismo de las clases trabajadoras llega ya a las formas
de la historia de acontecimientos no porque hayan cambiado sus condiciones socioeconómicas, sino porque
han cambiado su mentalidad y sus formas de organización».
6 Término que se debe a JOVER J.M. en «Situación
social y poder político en la España de Isabel II», en Historia Social del siglo XIX, Madrid, 1972, recogido en
COMELLAS, J.L.: Historia de España, ob.cit., pág. 178.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
labor de recopilación de información sobre la
situación de la clase trabajadora para poder
aprehender la denominada «cuestión social»,
y para ello, en línea de principio, y a pesar del
dominio en la administración española de la
época del modelo napoleónico caracterizado
por estructuras administrativas centralizadas, era necesario adoptar una estructura
descentralizada que permitiera recabar la
información lo más directamente posible de
las personas afectadas: los trabajadores.
Pues cuanto más descentralizada fuera la
estructura, más directa y fiable sería la información recogida, mientras que si los intentos
de institucionalización de la reforma social no
presentaban estructuras descentralizadas
mayor era el riesgo de que la información que
se recabase ofreciera un menor grado de fiabilidad y un menor reflejo de la verdadera situación de la clase trabajadora. Hemos de advertir que la finalidad perseguida por el reformismo social, no solo dependía del dato de la descentralización orgánica y/o funcional sino
también de otros factores, entre otros, de la
participación de la clase trabajadora en dichas
estructuras y de su capacidad de influencia7.
Nuestro estudio se va a centrar en determinar si en los distintos intentos de institucionalización, y concretamente, el constituido
por el Instituto de Reformas Sociales, se han
articulado formulas de descentralización
orgánica o de descentralización exclusivamente funcional, y en el supuesto de encontrarnos con algún supuesto ver cual es la articulación jurídica de la misma. Por descentralización orgánica entendemos tanto la creación e integración, dentro del organismo para
la reforma social, de órganos de base territorial a los que atribuir ciertas competencias
como la utilización de órganos preestablecidos a los que se integra dentro de dicha
estructura; mientras que por descentraliza7 Y ello sin perjuicio de no entrar a valorar la posición de la clase trabajadora respecto a dicho intentos
de institucionalización de la reforma social, pues dicha
valoración excede del objeto de este estudio.
ción funcional entendemos la atribución a
órganos que sin estar integrados orgánicamente se les encomienda la realización de
funciones propias del organismo creado para
la reforma social. Normalmente toda descentralización orgánica conlleva la descentralización funcional, mientras que la descentralización funcional se puede articular sin descentralización orgánica.
2. ANTECEDENTES
Durante la segunda mitad del siglo XIX, y
más exactamente, desde el último cuarto de
dicho siglo se van a suceder una serie de proposiciones y peticiones para la creación de
comisiones parlamentarias para el estudio de
la situación de la clase trabajadora, en alguna de las cuales se pueden observar medidas
de descentralización en la averiguación de la
situación de la clase trabajadora.
La primera proposición de la que tenemos
conocimiento es efectuada en el Senado, el 18
de abril de 1842, por Joaquín Francisco Campuzano8, solicitando se «nombre una Comisión a la cual se encargue examinar el estado
de la ilustración del pueblo y los medios más
adecuados para proporcionarla a las necesidades de su propia conveniencia y al bien de
toda la sociedad». Sin embargo, esta primera
proposición no puede entenderse como el primer antecedente de la preocupación del poder
político por la situación de la clase trabajadora española sino más bien como una manifestación de la preocupación del poder político
en aras al mantenimiento del orden público y
constitucional9, toda vez que el propio peticio-
8 Diario de Sesiones. Senado. Legislatura 1842. Tomo 1º. Volumen 12º. Sesión nº 44, martes 19 de abril,
pág. 696.
9 No obstante para PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la reforma social en España (18831924), ob.cit., pág. 12, «late ya en esta proposición la
preocupación por las consecuencias sociales y políticas
que se podían derivar de la ínfimas condiciones de vida
de una gran masa de la población». En mi opinión esta
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
169
ESTUDIOS
nario en la defensa10 de su solicitud afirma la
necesidad de procurar los medios necesarios
para «la seguridad del triunfo de las ideas
progresistas y de los intereses nacionales»
entre los que destaca la necesidad de «adelantar la ilustración del pueblo, pues sus enemigos cuentan con la ignorancia, como resorte de reacción», para posteriormente en la
defensa esgrimida para justificar dicha solicitud vuelve a sostener que «es necesario que
fortalezcamos esa unión y uniformidad en las
creencias: no basta que las posea un corto
número, es preciso que se generalicen» y añade como medida conexa la constitución de la
milicia nacional «capaz de resolver la cuestión materialmente en pro del principio regenerador»11.
Dicha solicitud tenía como finalidad el
nombramiento de una comisión parlamentaria informativa que no contemplaba ninguna
medida de descentralización ni para la recogida de información ni para implementar
ningún tipo de medida, ya que no se debe olvidar que dicha solicitud iba dirigida a un
aspecto parcial de la clase trabajadora, del
«pueblo» tal y como manifiesta la petición, a
saber: proporcionar a la clase trabajadora la
necesaria instrucción en las doctrinas constitucionales12 . En definitiva, la petición iba
primera tentativa se preocupa del mantenimiento del
orden constitucional y en la medida que se pueda ver
afectada su estabilidad se preocupa de la instrucción de
las clases trabajadoras, pero no hay una preocupación
por dichas clases en si mismas consideradas.
10 Se puede consultar en Diario de Sesiones. Senado. Legislatura 1842. Tomo 1º. Volumen 12º. Sesión nº
45, miércoles 20 de abril, pág. 702.
11 Los entrecomillados pertenecen a la solicitud.
12 El dictamen que sobre dicha solicitud se debía de
emitir se refundió con el dictamen de otra proposición
que iba encaminada al estudio de la situación de la
administración económica, y de cuya lectura resulta que
si bien se considera inaplazable centrar la atención en
dicho problema se pide más tiempo al Senado para su
dictamen para proceder a su elaboración salvo en lo
referido a la situación del culto y del clero, sobre la que
si se pronuncia dicha comisión. Ver Diario de Sesiones.
Senado. Legislatura 1842. Tomo 2º. Volumen 13. Sesión
nº 54, jueves 12 de mayo, pág. 895 y 896.
170
dirigida a crear una comisión que dictaminase sobre la instrucción de la clase trabajadora
desde el conocimiento de sus integrantes sin
articular mecanismo alguno de recepción de
información.
El segundo intento de institucionalización
del reformismo social es el Proyecto de Real
Decreto de Francisco Luxan 13 , a la sazón
Ministro de Fomento, datado a principios de
1855, proyecto que no llegó a ser presentado
en el Parlamento, y que se quedó en las
dependencias del Ministerio de Fomento14.
Dicho proyecto parte de un análisis diferencial de la situación española por parte del
poder político que no consideramos ajustado
totalmente a la realidad de la época15, pero
que sin embargo, y como actuación esencialmente preventiva, consideraba que «la investigación es aquí una necesidad y un deber.
Examinar el estado actual de las relaciones
establecidas entre el trabajador y el dueño de
13 En dicho ensayo de institucionalización del reformismo social se atribuye un papel fundamental también
a PASCUAL MADOZ, Presidente del Congreso de los Diputados. Sin entrar a valorar dicha coautoría defendida por
voces muy autorizadas dentro de la doctrina científica,
el proyecto partió del Ministerio de Fomento y a su titular le atribuimos el mismo.
14 Hemos podido conocer dicho proyecto gracias a
ADOLFO BUYLLA que lo recoge y trascribe en su discurso
de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, titulado «La reforma social», pronunciado en
1917, y que se puede consultar en Discursos de recepción de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas,
tomo IX (1914-1917), Madrid, pág. 750 a 756. Según
cuenta ADOLFO BUYLLA dicho proyecto llegó a sus manos
gracias al celo de un funcionario del Ministerio de
Fomento que lo guardó y conservó.
15
Ya que en el extenso preámbulo de dicho proyecto de RD se manifestaba que en España se daba una
concordia entre el fabricante y los obreros y no se atravesaban crisis industriales de importancia. A ello habría
que manifestar que nuestro proceso industrializador es
tardío, se empieza a vislumbrar a partir del último tercio
del siglo XIX, por lo que es lógico que a la altura de la
década en que se producen dichas manifestaciones fuesen parcialmente verdaderas pero se omite la apreciación de la situación del trabajador en el campo, que en
esos momentos es donde radica la mayoría de la clase
trabajadora.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
los talleres y las fábricas, reconocer el verdadero valor de los elementos de trabajo, poner
de manifiesto los derechos y obligaciones de
los que por distintos medios concurren a la
producción fabril y manufacturera; conciliar
sus miras recíprocas, de manera que una utilidad común los aliente y estimule, lejos de
dividirlos y desalentarlos; dirigir las tendencias industriales, conciliándolas con el orden
público, y el progreso de la producción; procurar, en fin, que la acción protectora del
Gobierno las regularice sin menoscabo de la
libertad individual, y respetando siempre los
intereses privados, será poner un término a
esas funestas disidencias, que si hoy se limitan a la queja, abandonadas mañana a los
recelos o la sequedad de sus promovedores,
acabarían por reducirlos a la miseria, destruyendo juntamente con sus esperanzas el porvenir de nuestras fábricas, la suerte de infinitas familias y la de los pueblos».
Y con esta finalidad esencialmente preventiva se articula dicho proyecto consistente
en la creación de una Comisión16 que pueda
«encargarse de estas investigaciones» que
permitan al poder ejecutivo adoptar las medidas necesarias para satisfacer las exigencias
tanto de las clases trabajadoras como de los
empleadores, o como el propio preámbulo
afirma, «proponer al Gobierno los medios más
oportunos de acallar las exigencias de los
unos, los recelos y aprensiones de los otros; la
inquietud y la ansiedad de todos». Dicha
comisión va a centrar su investigación no respecto a la situación de la clase trabajadora en
su totalidad sino exclusivamente con relación
a la clase obrera e industrial17, dejando fuera
16
Según el punto séptimo del preámbulo dicha
Comisión estaría compuesta de «personas inteligentes y
amigas del bien público», y en el art. 1º se establecía que
estaría presidida por PASCUAL MADOZ, dejando en puntos
suspensivos los miembros que la compondrían.
17 El art. 1º dice textualmente que la comisión se
crea «para reconocer y apreciar en su justo valor las causas de las dificultades suscitadas entre los fabricantes y los
trabajadores de nuestras provincias manufactureras»,
mientras que el art. 2º establece que «será objeto de la
de su investigación a la clase trabajadora del
campo.
Para llevar a cabo dicha labor, y al margen
de la previsión contenida en su artículo 2º respecto al deber de la Comisión de «oír a los
comisionados de las partes interesadas, y
tener presente sus razones», en este proyecto
si podemos observar un supuesto de descentralización funcional, que no orgánica, para
recabar los datos necesarios para efectuar la
memoria18 que debía contener las propuestas
que a la vista de la información obtenida
debería formular al Gobierno. El artículo 3º
de dicho proyecto preveía que dicha Comisión
fuese auxiliada por una serie de organismos,
concretamente, los Gobernadores y Diputados provinciales, así como a las Juntas de
fábricas y las de comercio. Dicho auxilio consistiría tanto en la emisión de informes como
en la labor de recopilación de cuantos datos y
noticias les sean reclamadas. Dicho proyecto
no establecía mecanismo alguno para articular dicha descentralización funcional; limitándose simplemente a enunciar dicha posibilidad, así como los sujetos encargados de
prestarla. En definitiva, este proyecto contenía una previsión de descentralización funcional para que la Comisión pudiese llevar a
cabo el cometido de investigar todas las cuestiones relacionadas con la clase obrera e
industrial pero sin mayor concreción jurídica.
Como ya hemos indicado este proyecto de
Real Decreto no llegó a ser presentado19 en el
Comisión: 1º, reunir todos los datos y antecedentes, relativos al estado y condición de las clases obreras y de las
industriales ... a las quejas reciprocas de los obreros y de
los dueños de los establecimientos fabriles y manufactureros».
18 El art. 2.3º del proyecto establece que se formulará una «memoria en la cual se proponga el medio de
resolver, del modo más ventajoso, estas dificultades, y el
progreso y desarrollo de la industria fabril y manufacturera, a la estabilidad y conservación del orden público».
19 Aunque DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión
de Reformas Sociales 1883-1903, ed. MTSS, Madrid,
1989, pág. 32, afirma que dicho proyecto no llegó a
votarse, no tenemos constancia de que se llegase a pre-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
171
ESTUDIOS
Parlamento, quedando intramuros del Ministerio de Fomento. La siguiente tentativa sino
de institucionalización de la reforma social si
de preocupación sobre el estado de la clase
trabajadora se debe a una petición presentada por varios diputados20 al Congreso con
fecha 9 de julio 1869, leída y defendida el 12
del mismo mes, y que se conoce con el nombre
del diputado que llevo a cabo su defensa parlamentaria, Fernando Garrido21. Dicha petición consistía en que se decretase una «información parlamentaria sobre el estado material, intelectual y moral de las clases trabajadoras, así agrícolas como industriales, nombrando al efecto una comisión». Como se puede ver se solicita una comisión parlamentaria
informativa cuya labor principal consistiría
en recopilar todos los documentos, datos y
noticias para presentar un informe que sirva
de base para que las Cortes adopten las medidas necesarias para elevar la condición social
de los trabajadores por los medios tanto
directos como indirectos que estuviesen en
manos de las mismas. En palabras del diputado Garrido, dicha comisión se encargará de
presentar un informe «que habremos de tener
presente cuando dictemos leyes que hagan
referencia más o menos directamente a las
clases trabajadoras». Fácilmente se puede
observar que el ámbito subjetivo de dicha
petición es más amplio que en el malogrado
proyecto de Luxan, ya que el interés se
extiende no solo a la clase industrial sino
también al trabajador agrícola; siendo el
ámbito objetivo de investigación e información bastante amplio y genérico, de suerte
que se dirigía a todas las facetas o aspectos
que pudiesen tener una incidencia en la vida
de los trabajadores 22.
sentar dicho proyecto de Luxán pues, salvo error en la
búsqueda, no aparece en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados referencia alguna a la presentación del mismo, lo que nos lleva a pensar, a diferencia de
lo acaecido con el proyecto de Instituto del Trabajo, que
ni siquiera fue sometido a discusión. Afirmación avalada
por el hecho de que dicho proyecto lo conocemos gracias a Adolfo Alvarez Buylla que lo recoge en su discurso
de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas. Nuestra opinión viene avalada por PALACIO
M ORENA, J.I.: La institucionalización de la reforma social
en España (1883-1924), ob.cit., pág. 12, nota a pie de
página nº 23 y PALOMEQUE LÓPEZ M.C.: Derecho del Trabajo e ideología, ed. Tecnos, Madrid, 2002, pág. 43,
nota a pie de página nº 60.
20 Los diputados que firmaron dicha petición fuero J.
T ATU, P. ALSINA, F.J. M OYA, F. MOYA, M. ACOSTA y J.M.
CARRASCON.
21 Ver Diario de Sesiones. Congreso Diputados.
Legislatura 1869-1871. Tomo 6º. Volumen 163. Sesión
del lunes 12 de julio de 1869, nº 124, pág. 3654 y 3655.
Tras esta manifestación del poder político
de preocupación, o al menos de una parte de
los miembros del poder político, en un plazo
breve de tiempo se van a suceder una serie de
solicitudes que, mas que de constitución, son
Dado lo escueto de la solicitud es lógico que
no se detuviese en articular como se debería
llevar a cabo la labor de dicha comisión parlamentaria. Sin embargo en la defensa de dicha
solicitud el diputado Garrido, al final de su
intervención, nos señala su concepción acerca
de la forma de actuar de la misma, al manifestar que los miembros de dicha comisión
«visiten las provincias, se enteren del estado
de las clases proletarias y recojan todos los
datos y noticias a ellos referentes». Ello nos
revela que no se preveía medida de descentralización alguna, ni orgánica ni funcional,
pues era la propia comisión la que debería
desplazarse por el territorio nacional para
recabar dicha información, y más concretamente, sus miembros; sin despejarse si se
desplazarían conjunta o separadamente.
22 No tenemos constancia en los Diarios de Sesiones
del Congreso de los Diputados de que se efectuase el
nombramiento de dicha comisión solicitada en 1869,
sin embargo la profesora CABEZA Y SÁNCHEZ-ALBORNOZ,
S.: «La Comisión de Reformas Sociales: legislación sobre
el trabajo de las mujeres y niños», en El Reformismo
Social en España: la Comisión de Reformas Sociales, ed.
Publicaciones del Monte de Piedad y Caja de Ahorros de
Córdoba, Córdoba, 1987, pág. 355, nos manifiesta que
dicha comisión se formó con siete miembros y fue presidida por FERNANDO GARRIDO. Sin dudar de la veracidad
de dicha afirmación no se apoya la misma en dato alguno que permita su comprobación.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
172
JUAN GIL PLANA
de continuación de la iniciativa presentada
por el diputado Fernando Garrido. La primera de ellas está datada el 15 de junio de 1871 y
es presentada ese mismo día por el anteriormente citado diputado23; la segunda, fechada
el 16 de mayo de 1872 24 , es presentada y
defendida por el diputado Joaquín María Sanromá25 el 21 de mayo, y la tercera, de fecha 30
23 Junto al diputado Garrido, firmaron esta petición
los diputados A.J. de Vildósola, F.J. Moya, J.B. Topete, G.
Rodríguez, J. Contreras y B. Lostau (Ver Diario Sesiones.
Congreso Diputados. Legislatura 1871-1872. Tomo 2º.
Volumen 174. Sesión del jueves 15 de junio de 1871, nº
62, pág. 1676). Dicha Comisión se integró por los diputados Lostau, Cánovas del Castillo, Candau, Rodríguez,
Martínez Izquierdo, Pruneda, Herrera, Montesino, García Ruiz, Pasaron y Lastra, Sánchez Ruano, Valbuena,
Rivero, Conde de Orgaz, Figueras, Jove y Hévia, Fabra,
Castilla, Ríos y Rosas, Marqués de Camarena y Fandos
(Ver Diario de Sesiones. Congreso Diputados. Legislatura 1871-1872. Tomo 3º. Volumen 175. Sesión del viernes 16 de junio de 1871, nº 64, pág. 1717); siendo
nombrado presidente de la citada comisión el diputado
Ríos y Rosas, y secretarios los diputados Lostau y Jove y
Hévia (Ver Diario de Sesiones. Congreso Diputados.
Legislatura 1871-1872. Tomo 3º. Volumen 175. Sesión
del jueves 21 de junio de 1871, nº 71, pág. 1911).
24 Aunque DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión
de Reformas Sociales 1883-1903, ob.cit., pág 32, data la
proposición de Sanromá en 1871, dicha proposición es
de 1872, y no es a nuestro juicio, como dice esta autora,
una «nueva tentativa de estudio de la condición obrera»
sino una reiteración de la continuación de la información parlamentaria solicitada, ahora si, en 1871, por FERNANDO GARRIDO, que a su vez había reiterado su solicitud
de 1869.
25 Esta petición fue suscrita también por C. Segundo
Montesino, José Cristóbal Sorní, el Conde de Toreno, J.
Moreno Benítez, J. Fabra y Floreta y J.E. de Santos (Ver
Diario Sesiones. Congreso Diputados. Legislatura 2ª
1872. Tomo Único. Volumen 178. Sesión del martes 21
de mayo de 1872, nº 22, pág. 423 y 424). La novedad
más significativa es que dicha comisión parlamentaria se
dividió en secciones innominadas, es decir, no consta
que cada una de las secciones tuviese asignada la investigación y recopilación de aspectos concretos de la
información sobre la clase trabajadora, o que respondiese a una distribución de su actuación por zonas geográficas. En definitiva no consta cual fue el criterio, bien el
funcional bien el geográfico, que se utilizó para la división de la comisión parlamentaria en secciones, si es que
dicha división obedeció a criterio alguno. Dicha comisión parlamentaria se integro por los diputados Alonso
de septiembre de 1872, presentada al día
siguiente al Congreso de Diputados por Jove y
Hévia26. Realmente, y tras la lectura de las
mismas, se ha de llegar a la conclusión de que
son una reiteración de la petición presentada
en 1969 a las Cortes Constituyentes. Así la
solicitud efectuada en 1871 por el diputado
Fernando Garrido únicamente añade que se
proceda a nombrar a los componentes de
dicha Comisión como se desprende del tenor
literal de la misma, a saber, «los Diputados
que suscriben, piden al Congreso tenga a bien
dictar el nombramiento de una comisión de 21
Martínez, Sagasta y Calderón Collantes (Primera Sección), González Alegre, López y Garrido Herrera
(Segunda Sección), Soriano Plasent, Peñuelas y García
Martino (Tercera Sección); Álvarez Peralta, Ripio y González Encinas (Cuarta Sección), Mosquera, Chao y el
Marqués de Castroserra (Quinta Sección), Manuel Becerra, Fabra y Torres Mena (Sexta Sección) y Romero
Girón, Venancio González y Moreno Rodríguez (Séptima Sección)(Ver Diario Sesiones. Congreso Diputados.
Legislatura 2ª 1872. Tomo Único. Volumen 178. Sesión
del viernes 7 de junio de 1872, nº 33, pág. 720 y 721).
26 Solicitud que contó con la firma de los diputados
M. Morayta, el Marqués de Sardoal, F. Pí y Margall, F.
Payela, L. Vidart y J. García San Miguel (Ver Diario Sesiones. Congreso Diputados. Legislatura 1872-1873. Tomo
1º. Volumen 179º. Sesión del martes 1 de octubre de
1872, nº 15, pág. 245 y 246). La composición de dicha
comisión se produjo dos días después de efectuar dicha
solicitud, quedando integrada por los diputados Anglada, Vidart y Martínez Villergas (Primera Sección), Escuder, Franquet y Ulloa (Segunda Sección), Pi y Margall,
Gil Sanz y López Puigcerver (Tercera Sección); Sampere,
Comas, Jove y Hévia (Cuarta Sección), Ardanáz, García
y Fernández Villaverde (Quinta Sección), Orense, Ríos y
Portilla y Conde de Toreno (Sexta Sección), Alvarez
Bugallal, Guillén y Llano Péral (Séptima Sección)(Ver
Diario Sesiones. Congreso Diputados. Legislatura 18721873. Tomo 1º. Volumen 179º. Sesión del jueves 3 de
octubre de 1872, nº 17, pág. 259 y 260). Posteriormente durante la I República se procedió a efectuar una
remodelación en la composición de dicha comisión que
pasó a estar integrada por los asambleístas Díaz Quintero, Tutau, Escuder, Orense, Jove y Hévia, Balart, Franquest, Montesino Abarzuza, Bosch, Maisonnave, Fernando Garrido, Rivero, Deas, Soleaguí, Bardón, Fandos,
Bernardo García, Sampere y Ercazti (Ver Diario Sesiones. Asamblea Nacional. Legislatura 1872-1873. Tomo
Único. Volumen 183º. Sesión del sábado 15 de febrero
de 1873, nº 3, pág. 79).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
173
ESTUDIOS
individuos de su seno para que haga la información parlamentaria acordada por unanimidad por las Cortes Constituyentes, en la
sesión del 12 de julio de 1869, y cuyo objeto era
estudiar el estado moral, intelectual y material
de las clases trabajadoras, así agrícolas como
industriales, presentando después al Congreso un informe que sirva de base para que el
Congreso acuerde cuanto pueda contribuir a
elevar la condición social de esas clases, mejorando su suerte dentro del círculo de sus atribuciones». La petición efectuada por Sanromá
el 21 de mayo de 1872 tampoco añade nada
nuevo a las solicitudes presentadas por el
diputado Fernando Garrido, pues es una solicitud de «continuación» de la información parlamentaria ya que en ella se decía que «los
Diputados que suscriben piden al Congreso
tenga a bien acordar el nombramiento de una
comisión de 21 individuos de su seno, para que
continúe la información parlamentaria decretada por unanimidad en las Cortes Constituyentes ...». Al igual que las anteriores la solicitud presentada por el diputado Jove y Hévia
con fecha 1 de octubre de 1872 es una reiteración de la prosecución de la labor informativa
al requerirse por «los Diputados que suscriben
... la continuación de las informaciones parlamentarias que dejaron pendientes los Congresos anteriores, una acerca del estado de las
clases obreras y medios de mejorarlo ...».
En ninguna de ellas se hace referencia a
las posibles medidas de descentralización
orgánica y/o funcional a la hora de proceder
en la labor de investigación, obtención y recopilación de información sobre la cuestión
social. No obstante se ha de indicar que en la
última proposición, la presentada por Jove y
Hévia, se parte de un supuesto de descentralización funcional a través de instancias ya
establecidas, e incluso, acudiendo a la fuente
más originaria, el trabajador; no participando dicha petición, de la misma idea, o por lo
menos, de la idea inicial de la ausencia de
descentralización funcional sostenida por la
solicitud del diputado F. Garrido en 1869, al
concebirse en ésta que la labor de obtención y
174
acumulación de datos se efectuaría mediante
el desplazamiento de los miembros de la
comisión a las provincias para comprobar y
recabar in situ la información sin necesidad
ni de acudir al auxilio funcional de determinadas instancias preestablecidas ni de crear
órganos descentralizados ad hoc que contribuyesen a lograr la finalidad encomendada a
dicha comisión. A dicha conclusión llegamos
al leer la defensa parlamentaria efectuada
por Jove y Hévia en la que de forma clara se
nos indica que «en el supuesto de que la
Cámara las admita27, concluiré recordando a
los centros oficiales, a los centros fabriles, a
los centros obreros y a los obreros mismos ...
que aquellos que no han contestado al interrogatorio que con este objeto se les dirigió en
una de las informaciones».
Como vemos no se prevé la creación de
órganos específicos que llevasen a cabo la
labor de obtención de datos sino que se acudía
a instituciones ya preestablecidas para otras
finalidades que por su cercanía con las fuentes más directas de información permitirían
obtener unos resultados más acordes para
poder alcanzar el análisis más exacto de la
verdadera situación en que se encontraba la
clase trabajadora, e incluso, se prevé la información directa de los trabajadores. Con ello
no queremos afirmar que dicha previsión sea
merecedora de elogios, pues más allá de la
intencionalidad, dicha previsión se movía,
necesariamente, en el terreno de las buenas
intenciones, ya que es fácilmente colegible
que dicho interrogatorio no se podría remitir
a muchos trabajadores, por un lado, porque si
así se hubiese hecho no se hubiesen tenido los
medios personales y económicos suficientes
27 A efectos aclaratorios se ha de reseñar que si se
utiliza la expresión «las admita», es decir, si se habla en
términos plurales, es porque la defensa parlamentaria
efectuada por el diputado Jove y Hévia se refiere a dos
informaciones ya solicitadas y admitidas: una respecto a
la clase trabajadora y otra sobre el estado de las sociedades mercantiles. Según dicho diputado dichas cuestiones «aunque diferentes, se completan» lo que justificaba,
en su opinión, su defensa parlamentaria conjunta.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
para procesar toda la información suministrada al dirigirse dicho interrogatorio a un
amplio número de trabajadores, por otro
lado, porque el estado de instrucción de la clase obrera era, con carácter general, ínfimo,
cuando no inexistente, registrándose altos
índices de analfabetismo, por lo que malamente podrían los trabajadores contestar
dicho interrogatorio; pero sí queremos poner
de manifiesto como se había «pensado» en
articular una medida de descentralización
funcional todo lo poco irrealizable que se
quiera, pero a la postre, una medida que revela hasta que punto la preocupación por la
averiguación del estado de las clases trabajadoras pasaba necesariamente por la implementación de medidas de descentralización.
Como se puede apreciar en dicha defensa
se hace referencia a un interrogatorio que se
había confeccionado con ocasión de una información anterior en el tiempo que puede
deberse a la solicitud del diputado Garrido de
1871 que, a diferencia de lo acaecido con ocasión de la solicitud de 1869, si dio lugar al
nombramiento efectivo de la comisión, y que
vendría a ponernos de manifiesto que la idea
primigenia defendida por el diputado Garrido
acerca del desplazamiento de los miembros
de la comisión como forma de actuación se
sustituyó por la de la confección de un interrogatorio compuesto de una serie de preguntas para su remisión a determinadas instancias o personas para que éstos, a su vez, procediesen a su contestación y ulterior remisión
a la comisión. En definitiva, se apuntan dos
notas que se verán en los posteriores supuestos relativos a la institucionalización de la
reforma social, a saber: la implementación de
mecanismos de descentralización funcional y
la utilización de cuestionarios.
Una vez remitida la información, está
debería dar lugar a un informe de la comisión
y a un debate parlamentario que tendría
como documento base el informe elaborado
por la comisión, tal y como se desprende de
las palabras finales de la defensa parlamentaria cuando se manifiesta que «con ellos (los
cuestionarios) y con las luces de los individuos que la compongan, y con la ilustración
de la Cámara en el debate a que dé lugar, se
hará un trabajo digno de las Cortes españolas». De ahí que se desprenda la importancia
fundamental que adquiere la idea de descentralización funcional contemplada, pues sin
dicha medida mal se podría conseguir la finalidad perseguida al solicitar dicha comisión.
Finalizando el mes de octubre de 187228,
concretamente el 26 de octubre, se presenta,
con fecha de 20 de octubre, por Manuel Becerra29 ante el Congreso de los Diputados, no ya
una solicitud para la creación de una comisión que investigue el estado de la clase trabajadora, sino una proposición de ley para la
mejora de las condiciones morales de las clases necesitadas, que bajo esa aparente denominación no trata de regular aspectos diversos de las clases necesitadas sino solo determinados aspectos relativos al trabajo de jóvenes menores de quince años, siendo verdaderamente, una propuesta de regulación del
trabajo infantil, que nos permite expresar
gráficamente la identificación de las «clases
necesitadas» con la problemática surgida en
torno al trabajo de la población infantil, más
exactamente de los menores de quince años30.
28
Se puede consultar en Diario Sesiones. Congreso
Diputados. Legislatura 1872-1873. Tomo 2º. Volumen
180º. Sesión del viernes 26 de octubre de 1872, nº 37,
apéndice vigésimo tercero. También en Diario Sesiones.
Asamblea Nacional. Legislatura 1872-1873. Tomo Único. Volumen 183º. Sesión del sábado 15 de febrero de
1873, nº 3, apéndice octavo.
29 Fue suscrita también por P. Canalejas, G. Calvo
Asensio, A. G. Olivares, U. Díaz Crespo y E. Gómez de la
Vega.
30
Dicha proposición constaba de seis artículo, el
primero, prohibía el trabajo de los menores de 11 años;
el segundo, limitaba la jornada de trabajo de los jóvenes
entre 11 a 15 años; el tercero, establecía la inexigibilidad del pago de horas extras si no se acudía a escuelas
públicas o particulares; el cuarto, prohibía el trabajo
nocturno de los menores de 15 años; el quinto, establecía beneficios de exención de la cuota de subsidio
industrial cuando el empresario patrocinaba escuelas de
primeras letras o profesionales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
175
ESTUDIOS
Pero si traemos a colación dicha proposición
se debe a que en su artículo 6º se atribuye a
los alcaldes de barrio y a los tenientes de
alcalde, aparte de funciones de inspección o
policía, la obligación de remitir con carácter
anual «una memoria sobre los defectos advertidos en el cumplimiento de la ley, en el orden
social y económico», con lo que se establecía
una muy «tímida» descentralización funcional informativa a través de las instancias de
lo que hoy conocemos como instituciones de la
administración local. Lógicamente esta descentralización funcional es parcial ya que, en
definitiva, se refiere única y exclusivamente
a la obtención de información acerca del cumplimiento de dicha ley.
3. LA COMISIÓN DE REFORMAS
SOCIALES: COMISIONES LOCALES
Y PROVINCIALES
El declinar del siglo XIX o lo que es lo mismo el último cuarto de siglo va a ser testigo de
la consolidación de la problemática en torno a
la clase trabajadora en España, y va a suponer un salto cualitativo importante en lo concerniente a la preocupación del poder político
en lo que a la denominada cuestión social se
refiere, ya que vamos a pasar de una «tímida»
preocupación que se refleja en una «tibia»
acción desde las esferas del poder político a
una más profunda reflexión sobre la cuestión
social que lleva a lo que se ha denominado la
«institucionalización de la reforma social» a
través no ya de comisiones parlamentarias
sino de comisiones e instituciones a las que se
dota de cierta organización propia con diferentes formulas de descentralización no solo
funcional sino orgánica.
Tras haber trascurrido una década desde
las solicitudes de constitución de comisiones
parlamentarias, ahora sí, el Gobierno, a través de su Ministro de Gobernación, Segismundo Moret, reconociendo el retraso, a su
juicio involuntario, que caracteriza a la situación española respecto a la cuestión social no
176
solo desde el plano de la acción legislativa sino
también desde el plano de la acción de investigación y estudio31, afirma que «no era posible
prolongar esta situación sin menoscabo de la
paz pública», ya que «numerosos síntomas
revelan que las clases obreras sienten el vivo
estímulo de necesidades que importa remediar o aliviar cuando menos», y ante el temor
de que el trabajador abandone los cauces legales previstos y se deslice hacia formas de reivindicación violentas32 y «solicitada por las
circunstancias la atención de los poderes
públicos, el obstinarse en resistir ciegamente
sería preparar sangrientas represalias y el
afectar indiferencia respecto de estos problemas no podría menos de exponer la sociedad a
dolorosas sorpresas». Preocupación por la
movilización de las clases trabajadoras y los
medios de encauzar dicha movilización son los
31 La Exposición de Motivos del RD de 5 de diciembre de 1883 por el que se crea la Comisión de Reformas
Sociales nos muestra claramente dicha afirmación cuando la misma se inicia con estas palabras: «Las frecuentes
agitaciones políticas engendradas por nuestra laboriosa
reorganización, no ha consentido que los Gobiernos
pusieran su cuidado en aquellas cuestiones llamadas
sociales, que preocupan a todos los países y que conmueven ya no poco a nuestra patria. Naciente todavía
acá entre nosotros lo que desde hace años es en otros
pueblos materia de legislación y privilegiado asunto de
estudio para el Parlamento, bien puede decirse que (...)
apenas ofrece nuestra legislación señales ciertas de aquella solicitud que los poderes públicos deben a la condición del trabajador y a las relaciones entre el capital y el
trabajo».
32 Así se nos dice en la Exposición de Motivos que
«habría motivo para temer que las corrientes, hasta ahora pacíficas, por donde va encauzándose este movimiento, torcieran su rumbo de suerte que los males conocidos
se agravasen con todos aquellos otros a que da origen la
violencia, e hicieran así precaria la paz y las relaciones
entre los dos grandes factores de la producción: el trabajo y el capital», añadiendo en una concepción negativa
del asociacionismo obrero que «otra parte de este movimiento parece huir de las vías legales, y da muestras de lo
que reclama y señal de lo que apetece, disponiéndose ...
a formar esas asociaciones misteriosas encaminadas a
fines criminales, para los que ha sido y será de nuevo
necesario que la sociedad reserve sus más terribles rigores».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
que mueven la acción del gobierno, pero no de
forma única y exclusiva, pues también dicha
acción se debe a la convicción de la responsabilidad que conlleva el ejercicio de la acción
gubernamental, o dicho de otra forma, dicha
acción gubernamental responde en gran
medida a la profunda convicción de quien
detenta el poder ejecutivo de que no puede
sustraerse a abordar la compleja problemática de la cuestión social que empezaba a ser no
solo manifiestamente visible sino también
estructuralmente ineludible. Así se nos dirá
que «si fue siempre misión del Gobierno prever y anticiparse a las consecuencias por el
estudio de las necesidades sociales; si corresponde a él en todo tiempo abrir ancho cauce a
la corriente de las aspiraciones públicas y
dirigir éstas por caminos donde pacíficamente
se depuren y satisfagan; si en cualquier hora
es grato realizar obras de paz y de concordancia, a la vez que ventura y mejoramiento para
las clases menesterosas, más estrechas parecen todavía las obligaciones del Gobierno, y
con prontitud mayor debe atender a ellas»
pues «todo el que gobierna está obligado a
otorgar siempre, pero mucho más cuando las
piden (las reformas) los menos favorecidos en
el goce de las ventajas sociales»33.
Y para remediar el retraso español, el
Gobierno valora34 qué tipo de acción ejecutiva
33 Muestra de que la acción gubernamental esta no
solo originada por la preocupación ante el crecimiento
del movimiento obrero y al agudización de las problemática de la cuestión social sino que también está
imbuida de la profunda convicción de que es tarea inexcusable del gobierno en el ejercicio de sus funciones
acometer la búsqueda de soluciones sobre dicha problemática es la reiteración en la Exposición de Motivos
al afirmarse que la acción gubernamental es reclamada
por las clases trabajadoras «y cuando nadie la reclamase,
ella se impondría por sí misma, puesto que en último término, uno de los deberes más estrechos de todo Gobierno es el de mirar, antes acaso que a las exigencias del día,
a las causas que engendran los conflictos del porvenir». A
efectos metodológicos se ha de indicar que las frases
entrecomilladas que figuran en el texto se han extraído
de la Exposición de Motivos del RD de 1883
34 Muy expresivamente se nos apunta en la Exposición de Motivos «cuanto no habrá meditado, antes de
es más conveniente, bien proceder a una
acción legislativa sobre las distintas facetas
de la cuestión social de suerte que se presentasen determinados proyectos de ley que
viniesen a regular aquellas facetas, bien llevar a cabo una acción informativa que permitiese una ulterior acción legislativa. Desde
nuestra perspectiva actual se presentaban
argumentos a favor de ambos tipos de acción
ejecutiva, de un lado la lamentable situación
de la clases trabajadora, agudizada con el
proceso industrial, reclamaban una rápida
intervención legislativa, de otro lado, el desconocimiento del complejo entramado de
cuestiones que rodeaban la vida de las clases
trabajadoras, y a pesar de la iniciativas parlamentarias ya reseñadas, se erigía en un
obstáculo de muy difícil superación que impedía articular una acción normativa que contase con una mínimas garantías de eficacia
en orden a paliar la tan referida lamentable
situación de las clases trabajadoras. «Parecerá tal vez a primera vista, que lo más sencillo
era legislar sobre la materia, sometiendo a
las Cortes proyectos y formulas que de alguna suerte saliesen al encuentro de los males
conocidos», sin embargo no será esta la vía de
acción elegida al concebirse desde el Gobierno
«que el mejor medio es abrir campo al trabajo
social que ha de preceder a la obra de los
legisladores», ya que si se optase por la acción
gubernamental normativa, el resultado de la
misma sería «expresión de las ideas del
Gobierno; adoptaríanse o no; satisfarían o
dejarían de satisfacer todos los intereses a
ello sometidos; más por tener este solo origen
y obedecer únicamente al pensamiento de sus
iniciadores, es casi seguro que carecerían de
la elaboración y la autoridad que las reformas
sociales sólo pueden reunir cuando se discuten y preparan con el concurso de los mismos
elementos para quienes se va a legislar»; a lo
que añade una razón complementaria que
viene dada por la inestabilidad política de la
época, de manera que si se procedía a la
elegir el medio de que el Gobierno intervenga en esta
complicada agitación social».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
177
ESTUDIOS
acción normativa fruto del proyecto particular de una determinada formación política
era seguro que al producirse un cambio en las
esferas gubernamentales se operase un abandono de dichos proyectos normativos por
otros que concebirían la cuestión social desde
otros prismas ideológicos y legislativos, lo
que se revelaba contraproducente si tenemos
en cuenta que ya en ese momento se tiene
conciencia de la trascendencia nacional que
tenía la cuestión social y de la necesidad de no
sujetar dicha problemática a los vaivenes
políticos adoptando un plan de acción gubernamental que fuese pensado a medio plazo35.
Decidida la vía de acción por parte del
Gobierno se procede mediante el Real Decreto 5 de diciembre de 188336 a crear la Comisión de Reformas Sociales con el objeto de
proceder a «estudiar todas las cuestiones que
directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como
industriales, y que afectan a las relaciones
entre el capital y el trabajo»37, efectuándose
en el articulo 2º de dicho Real Decreto, una
enumeración no taxativa de dichas cuestiones, pues dicho precepto nos advierte que «se
ocupará especialmente» de materias como los
35 Textualmente el Gobierno nos dice «tan agitada es
la vida de los Gobiernos, al menos de la época presente,
que de necesidad ha de ser también breve y pasajera; así,
cuando desaparecen de la esfera pública los hombres
que a ella trajeron un pensamiento, su pensamiento les
sigue precipitadamente y la opinión no tiene siquiera
tiempo de apoderarse de él, faltando con esto a la obra
comenzada las condiciones necesarias para llegar a sazón
y madurez. Producto de situaciones políticas que vienen
sólo a cumplir fines de urgencia, mal pueden dar ni conservar vida a esas leyes que tocan a los intereses permanentes y fundamentales de una sociedad, y que por lo
mismo exigen el amparo de instituciones permanentes
también».
36 Publicado en la Gaceta de Madrid (en adelante
GM) nº 344, lunes 10 de diciembre, pág. 761 a 763.
37 Art. 1º del RD en concordancia con lo manifestado en la Exposición de Motivos que nos refiere que la
Comisión que se crea será «el centro donde se reúnan y
condensen los datos, noticias y opiniones ya formuladas
sobre la materia».
178
Jurados Mixtos, Cajas de retiros y de socorros, el trabajo de los niños y las mujeres, la
higiene y la salubridad, sociedades de socorro
mutuo, entidades bancarias agrícolas, habitaciones de los obreros y reformas legislativas en materia de desamortización.
La Comisión de Reformas Sociales, a diferencia de las comisiones parlamentarias creadas en la década de los setenta del siglo XIX,
supone la implementación de una comisión
incardinada en el Ministerio de la Gobernación38, es decir, estamos ante la creación de
una comisión no parlamentaria, independiente por tanto de quien, en teoría, tiene la
facultad de legislar y a quien en última instancia se dirigirán los resultados obtenidos
de la labor efectuada por la recién creada
Comisión de Reformas Sociales en forma de
proyectos de ley que se preveía se presentarían al Gobierno. Ahora bien esa dependencia
orgánica del Ministerio de la Gobernación a
nuestro juicio, no supone, desde la perspectiva jurídica, una merma de la independencia
de la labor de la Comisión de Reformas Sociales, y ello porque, por un lado, dicha dependencia orgánica se limitaba a facilitar un
local a dicha Comisión así como a provisionar
de los elementos materiales y personales
necesarios para llevar a cabo la misión que le
había sido encomendada, sin que se estableciese mecanismo alguno de control de la actividad de la Comisión de Reformas Sociales
por parte del Ministerio de Gobernación; de
otro lado, porque sería la propia Comisión la
encargada de organizar sus trabajos así como
el plan a seguir para recabar la información
que se estimase necesaria, nombraría sus
secretarios, e incluso, debería organizar «en
la forma que estime más oportuna, un Congreso»39. Como se puede apreciar la Comisión
38
Art. 3º del RD.
Art. 4º del RD. De acuerdo con este precepto la
finalidad perseguida con la convocatoria de dicho Congreso era reunir a los diferentes elementos implicados en
la problemática social tan compleja para que aportasen
sus conocimientos para una mejor y más completa aprehensión de la cuestión social.
39
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
gozaba de total libertad para determinar su
forma de proceder a la hora de alcanzar la
finalidad perseguida, esto es, obtener la
mayor información posible sobre el estado de
las clases trabajadoras en sus diversas facetas para poder presentar «una Memoria detallada, a la cual acompañará en forma de proyecto de ley, los que crea conveniente proponer al Gobierno para que éste, en la forma y
tiempo que estime oportuno, pueda someterlos a la discusión y aprobación de las Cortes»40. Por ello, y desde la articulación jurídica de dicha dependencia orgánica, sin entrar
a valorar otros aspectos, podemos afirmar
que la referida dependencia no fue un obstáculo para que la Comisión de Reformas Sociales desarrollase su misión.
Una cuestión que llama la atención de la
regulación jurídica de dicha Comisión de
Reformas Sociales es la ausencia de referencia alguna a la composición de la misma ya
que solo en el artículo 4º se nos indica de forma indirecta al hablar de la forma de actuación de la Comisión de Reformas Sociales que
habrá un presidente y, en principio, varios
secretarios, sin especificar su número, de tal
forma que la única pista sobre dicho aspecto,
y concretamente en su dimensión cualitativa,
la encontramos en la Exposición de Motivos
cuando se explicita que se integraría «de personas que en sí mismas llevan sobrada garantía de imparcialidad, de suficiencia, de seriedad y de acierto para el cumplimiento de su
alto cometido», sin que encontremos referencia alguna a la determinación cuantitativa de
la misma, y sin que dicha determinación cualitativa dada la generalidad con la que está
expresada y donde está efectuada nos aporte
elemento jurídico de relevancia. La dimensión cuantitativa en lo referente a la composición la podemos determinar al comprobar la
Real Orden de 7 de diciembre de 188341 por la
que se produjo el nombramiento de los miem-
40
Art. 7 del RD.
Publicada en la GM nº 344, lunes 10 de diciembre de 1883, pág. 763.
41
bros de la Comisión de Reformas Social, de
suerte que podemos afirmar que inicialmente
se compuso de catorce miembros42. Frente a
este silencio el Real Decreto de 13 de mayo de
189043, que procede a reorganizar la Comisión de Reformas Sociales, si establece expresamente la dimensión cuantitativa de la composición de dicha Comisión, que se fija en
treinta miembros44, y determina, ahora si de
forma directa al dedicar el artículo 2º, la
estructura interna que se configuró con un
presidente, un vicepresidente, un secretario
general y varias secciones, dejándose a la iniciativa de la Comisión de Reformas Sociales
la confección de su reglamento de funcionamiento interno45.
42 Inicialmente se eligió como Presidente a Canovas
del Castillo, y como integrantes de la Comisión de Reformas Sociales a los Sres. Gabriel Rodríguez, Gumersindo
de Azcarate, González Serrano, Marqués de Monistrol,
Fernando Puig, José Cristóbal Sorní, Duque de Almodóvar del Río, Andrés Mellado, Carlos María Perier, Mariano Carreras y González, Federico Rubio y Galí, Daniel
Balaciart y Juan Martos Jiménez.
43 Publicado en la GM nº 134, miércoles 14 de
mayo de 1890, pág. 426.
44 Art. 1º del RD de 13 de mayo de 1890. A través
de sus correspondientes Reales Decretos de 13 de mayo
1890, insertados en la GM nº 134, miércoles 14 de
mayo de 1890, pág. 426 y 427, se nombró Presidente a
D. Segismundo Moret, Vicepresidente a D. Federico
Rubio y Galí, Secretario General a D. Gumersindo de
Azcarate; y vocales a los señores Sancha y Hervás, González Serrano, Fernando Puig, al Duque de Almodóvar
del Río, Andrés Mellado, Daniel Balaciart, Pedro Moreno
Rodríguez, Miguel Castells, Jerónimo Rodríguez Yagüe,
Vicente Santamaría de Paredes, José Jimeno Agíus, Amalio Jimeno, Teodoro Baró, Eugenio Cemboraín y España,
Melchor Salvá, Jove y Hévia, Joaquín María Sanromá,
Manuel Pedregal, Mariano Sabas Muniesa, Manuel Ruiz
Quevedo, Rafael María de Labra, Martínez Gutiérrez
Pacheco, Alberto Bosch, al Conde de Moriana, Raimundo Fernández Villaverde, Fermín Hernández Iglesias y
Joaquín Sánchez de Toca.
45 Con fecha 22 de abril de 1891 es presentada en el
Congreso de los Diputados una proposición de ley, de
fecha 20 de abril, por el diputado Eduardo de Vicenti
cuya finalidad era reorganizar la Comisión de Reformas
Sociales en lo concerniente a su composición en aras a
que «en ella tengan todos los organismos y fuerzas sociales sus más genuinos y legítimos representantes» para lo
que se contempla que se agreguen en su composición
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
179
ESTUDIOS
La otra novedad que debemos referir y que
afecta directamente al objeto de estudio hace
referencia a las medidas de descentralización
orgánica y funcional contenidas en el Real
Decreto de 1883. El artículo 5º de dicho RD, a
parte de facultar a la Comisión para pedir
opiniones bien por escrito46 bien oralmente47,
le permite «organizar en los puntos del territorio que estime oportunos informaciones
acerca del estado y necesidades de la clase
obrera», es decir, establece una habilitación a
favor de la Comisión de Reformas Sociales
para que pueda implementar medidas de descentralización, tanto orgánica como funcional. Bajo la cobertura legal que otorga el
antedicho precepto del Real Decreto de 1883,
la Comisión de Reformas Sociales decide
implementar una medida de descentralización orgánica y funcional con la creación de
las Comisiones Locales y Provinciales de
seis obreros, seis patronos, tres senadores, tres diputados y tres representantes de la Administración pública.
Esta solicitud de reorganización no está desprovista de
cierta lógica pues la norma de reorganización pese a
ponernos de manifiesto que una de sus finalidades es
adquirir una representación genuina de las distintas
fuerzas sociales lo cierto y verdadero es que del articulado lo único que se desprende es la determinación
cuantitativa y la organización interna de la Comisión de
Reformas Sociales, pero sin determinar cuantos representantes de los trabajadores y de los detentadores de
los medios de la propiedad se deberían elegir para la
misma, y sin ni siquiera advertir de la obligatoriedad de
que fuesen elegidos dichos representantes para formar
parte de la Comisión.
46 Art. 5º, apartado segundo del RD 13 de mayo de
1883. Se podrían pedir por escrito las opiniones de «personas que, por residir fuera de Madrid o por otras causas,
no pudieran asociarse y concurrir a los trabajos de la
Comisión».
47 Art. 5º, apartado tercero del RD 13 de mayo de
1883. La información oral solo se refiere «a los representantes de las diferentes asociaciones obreras relacionadas
con los fines antes indicados». Se ha de reseñar que
dicho apartado no se debe entender como una limitación en cuanto a los sujetos que podrían ser llamados
ante la Comisión de Reformas Sociales para que prestasen su testimonio, pues no debemos olvidar que dicha
Comisión goza de total libertar para organizar tanto su
plan como la forma de actuación.
180
Reformas Sociales. Y decimos que estamos
ante un supuesto de descentralización orgánica, porque se crean órganos ad hoc para llevar a cabo parte de la labor encomendada a la
Comisión de Reformas Sociales, cual es la
obtención de información sobre el estado de
las clases trabajadoras, y es por esto último
que también entendemos que se operó una
descentralización funcional, es decir, las
Comisiones Locales y Provinciales de Reformas Sociales asumen parte de las funciones
de la Comisión de Reformas Sociales.
El acuerdo de la Comisión de Reformas de
Sociales se plasmó en la Real Orden Circular
de 28 de mayo de 1884 por el que se aprueba
la Instrucción para las Comisiones Provinciales y Locales48. En dicha norma se prevé que
tanto las Comisiones Locales 4 9 como las
Comisiones Provinciales50 estarían compuestas por un grupo de personas bastante heterogéneo en cuanto a su condición dentro de
48 Publicada en la GM, nº 155, martes 3 de junio de
1884, pág. 603 y 604; nº 156, miércoles 4 de junio,
pág. 612 a 614; nº 157, jueves 5 de junio, pág. 622.
49 Según el art. 2º de la RO Circular 28 de mayo de
1884, la comisiones locales estarían compuestas por el
Alcalde Constitucional, dos concejales, un eclesiástico,
el fiscal de la Audiencia si hubiese en la localidad, el juez
de primera instancia, el juez de paz, un representante
de la prensa, dos propietarios de fincas rústicas y otros
dos de fincas urbanas, dos comerciantes, un profesor de
instrucción primaria y otro de instituto, si lo hubiese, y
cinco obreros.
50
De acuerdo con el art. 1º de la RO Circular 28 de
mayo de 1884, las Comisiones Provinciales se integrarán
por el Gobernador Civil, dos propietarios de fincas rusticas y otros dos de fincas urbanas, cuatro industriales, dos
comerciantes, diez obreros, dos abogados, dos médicos,
un ingeniero, un arquitecto, dos eclesiásticos, dos profesores universitarios o de instituto, uno de la escuela normal y otro de instrucción primaria, dos representantes
de la prensa política y profesional, dos oficiales o jefes
del Ejército o de la Armada, el Alcalde del Ayuntamiento de la capital, dos concejales, dos diputados provinciales, dos individuos de la Sociedad Económica del País, si
la hubiese, el Presidente de la Audiencia o un Magistrado que él designe, el Fiscal de la Audiencia, el Juez de la
primera instancia, el registrador de la propiedad, el Juez
municipal, el Delegado de Hacienda, el Jefe de la Sección de Fomento y un notario.
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JUAN GIL PLANA
los ámbitos locales y provinciales, siendo más
extensa la composición de las Comisiones
Provinciales que las Locales. En cuanto a su
organización interna se ha de referir que el
Alcalde y el Gobernador Civil oficiaban como
presidentes, respectivamente, de las Comisiones Locales y Provinciales; eligiéndose un
vicepresidente y dos secretarios en ambos
tipos de comisiones51; y pudiendo con carácter
facultativo, es decir, si así se estimaba oportuno, el nombramiento de un comité ejecutivo
en el seno de las Comisiones Locales y Provinciales52. Por otro lado, las Comisiones Provinciales se debían constituir en todas las
capitales de todas las provincias, excepto en
Madrid, donde estaba residenciada la Comisión de Reformas Sociales53; mientras que las
Comisiones Locales se establecerían en
determinadas localidades enumeradas en la
propia Instrucción, enumeración, que dicho
sea, no obedecía a criterio expreso y predeterminado alguno en la norma, como pudiese ser
el número de habitantes de las localidades o
el número de industrias en las mismas54, pero
51 Ver art. 7º de la RO Circular 28 de mayo de 1884,
que además establece que en los supuestos de ausencia
del presidente y vicepresidente de las comisiones locales
y provinciales, ocuparía la presidencia el individuo de
más edad.
52 Ver art. 8º de la RO Circular 28 de mayo de 1884.
Si no se procediese a nombrar dicho comité ejecutivo, la
Comisión, ya sea local ya sea provincial, funcionará con
independencia del número de asistentes.
53
De conformidad con el art. 18º de la RO Circular
28 de mayo de 1884 será la Comisión de Reformas
Sociales la que efectúe la labor de obtención de información en la provincia de Madrid, por lo que podríamos
afirmar que en lo concerniente a Madrid va a actuar
como Comisión Provincial, sin mencionarse sí a estos
efectos aquélla se debería constituir con arreglo a lo dispuesto en la Instrucción contenida en la RO Circular de
1884 o con arreglo a lo dispuesto en el RD de 1883 fundacional de la Comisión de Reformas Sociales.
54 Ver art. 3º de la RO Circular 28 de mayo de 1884.
Dichas localidades fueron Santiago, Vigo, Ferrol, Gijón,
Béjar, Almadén, Cartagena, Granollers, Igualada, Manresa, Mataró, Tarrasa, Villanueva y Geltrú, Reus, Tortosa,
Vera, Loja, Guadix, Linares, Antequera, Arcos de la
Frontera, Jerez de la Frontera, San Fernando, Ecija, Carmona, Morón, Utrera, Alcoy y Mahón.
que, sin embargo, y desde el análisis historiográfico no se dice que coincide «con la geografía del conflicto –soterrado o explícito– pesquero, minero, textil o agrícola» lo que probaría «la conciencia clara que, desde Madrid,
poseen los miembros de la Comisión sobre el
estado económico-social del conjunto del
país»55, al mismo tiempo que se constata que
«no sólo se constituyeron las Comisiones provinciales y locales que de forma imperativa
fijaba el artículo tercero de la instrucción que
ordenaba la información. Haciendo uso del
poder discrecional (de) ... las Comisiones provinciales para establecer comisiones en otras
poblaciones, se llegan a constituir en otras
muchas localidades de España»56.
Desde la perspectiva de la descentralización orgánica es significativa la creación de
órganos específicos en los que tienen especial
relevancia, como ya ocurriera en los antecedentes a la institucionalización de la reforma
social, figuras propias de la administración
local y provincial, pues no debemos olvidar
que sobre el alcalde y el gobernador civil se
hace gravitar la presidencia de ambos tipos
de comisiones; no estableciéndose ningún sistema de control de la Comisión de Reformas
Sociales sobre dichas Comisiones que vaya
más allá de las directrices para llevar a cabo
la descentralización funcional.
La descentralización funcional se concreta
en la atribución a las Comisiones Locales y
Provinciales de la obligación de abrir un período de información publica sobre «el estado y
las necesidades de la clase obrera, sobre las
causas de su condición prospera o adversa, y so-
55 DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión de Reformas Sociales 1883-1903, ed. MTSS, Madrid, 1989,
ob.cit., pág. 66. En las páginas siguientes, concretamente 67 a 69, se expone el debate habido en el seno de la
Comisión de Reformas Sociales acerca de la configuración de dichas Comisiones Locales y Provinciales.
56 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 36 y
37, donde además se enumeran otras localidades donde
se implementaron Comisiones.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
181
ESTUDIOS
bre los remedios que puedan y deban utilizarse, ya por el individuo, ya por la necesidad, ya
por el Estado, para aliviarla o mejorarla», eso
sí, como el propio Preámbulo nos dice «conforme a las reglas contenidas en la instrucción ...
y sobre las preguntas incluidas en el cuestionario que igualmente se acompaña», es decir,
que se marca por la Comisión de Reformas
Sociales como se ha de llevar a cabo la actuación57 de las Comisiones Locales y Provinciales. Dicha actuación debía encaminarse en
primer lugar hacia las asociaciones de obreros58, y posteriormente, se debería acudir a
un grupo heterogéneo de instancias 59 que
pudiesen aportar datos significativos sobre la
cuestión social, incluyéndose la posibilidad
de recabar la opinión de aquellas personas
que de forma especial se hubieran ocupado de
la problemática en la que se hallaban inmersas las clases trabajadoras. Especial mención merece el papel relevante que se atribuye a la prensa, tanto a «la política como a la
profesional», pues las Comisiones deberían
solicitar su participación en dicha tarea
mediante dos vías, una activa y otra pasiva.
La primera, al considerar a la prensa como
emisor de opiniones autorizadas sobre la
cuestión social, suponía recabar de aquella
que aportase su propia opinión; la segunda,
al concebirse a los medios de comunicación
57 Contemplada en los arts. 10 a 14 de la RO Circular 28 de mayo de 1884.
58 Según el apartado 3º del art. 10, las asociaciones
obreras deberían ser oídas «en primer término», y sí no
existiesen o fueran pocas, se encomienda a las comisiones que lleven a cabo la organización transitoria de los
obreros por oficios, con la única finalidad de obtener
una mas eficaz y autorizada información.
59 Las Comisiones Locales y Provinciales, de acuerdo con lo previsto en el art. 10.4 de la Instrucción,
podrían dirigirse, entre otras, a las Sociedades, Compañías, Círculos, Ateneos, Facultades de Derecho y Medicina, las Juntas Provinciales de Agricultura, Industria y
Comercio, las Comisiones permanentes de los Pósitos,
las Sociedades Económicas de Amigos del País, los Ateneos y Círculos de obreros, las Sociedades caritativas y
benéficas, las Asociaciones de Ingenieros, las Compañías
agrícolas, mercantiles e industriales, las de Caminos de
hierro y los Bancos.
182
como cauce idóneo para que los ciudadanos
pudieran aportar cuantos datos o propuestas
de reforma considerasen pertinentes, suponía solicitar que se abriese y facilitase la
publicación en sus páginas de dichas opiniones y propuestas.
En lo referente al periodo de información
se ha de poner de manifiesto que tenía establecido un término final60, que fue ampliado,
y cuya llegada abría un plazo de dos meses
para que las Comisiones Locales y Provinciales remitiesen a la «central»61, aparte de uno
o varios índices que faciliten la consulta de
los demás documentos, las contestaciones
60 De acuerdo con el art. 15 de la RO Circular 28 de
mayo de 1884, la información pública debería cerrarse
el 30 de septiembre de ese mismo año, pero por RO Circular de 14 de septiembre de 1884 se procede a desplazar el término final de dicho período de información al
30 de noviembre (GM, nº 259, lunes 15 de septiembre,
pág. 890). Dato a tener en cuenta pues cuando Palacio
Morena, J.I.: La institucionalización de la reforma social
en España (1883-1924), ob.cit., pág. 27, habla de la
provisionalidad de las Comisiones, pues terminada la
recogida de información, y trascurrido el plazo de dos
meses para remitir la información, se entendía implícitamente su desaparición, y nos dice que se mantuvieron
después del 15 de noviembre, fecha de cierre inicial de
la remisión de información. Al respecto hemos de hacer
dos matizaciones, en primer lugar, que la fecha de cierre
inicial era el 30 de septiembre, que después se prorrogó
hasta el 30 de noviembre, con lo que el plazo de remisión de la información se acabó el 31 de enero; y la
segunda matización, es que no existe previsión legal
sobre la desaparición de dichas Comisiones Locales y
Provinciales acabada la recogida de información, y por
lo mismo, ante la ausencia de previsión legal al respecto
en relación con la Comisión de Reformas Sociales,
podríamos llegar a la misma conclusión respecto a esta
última, pues no debemos olvidar que su finalidad era
recoger información y elaborar una memoria que permitiese dar lugar a un debate parlamentario sobre la
cuestión social, lo que evidencia su carácter coyuntural,
si bien, la reorganización de 1890 demuestra el carácter
no provisional de la misma.
61 Expresión utilizada en el art. 16º de la RO Circular 28 de mayo de 1884 para referirse a la Comisión de
Reformas Sociales. En dicho precepto se establece la
documentación que las Comisiones Locales y Provinciales deben remitir a la Comisión de Reformas Sociales.
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JUAN GIL PLANA
escritas, las actas de las informaciones orales, los datos estadísticos recabados, una
memoria, incluidos los votos particulares si lo
hubiese62, «en la que se exponga con la debida
distinción el resumen de lo referente al estado de hecho de los trabajadores, lo relativo a
las corrientes generales de la opinión en la
provincia o la localidad en cuanto a las causas
de aquel y sus remedios y el parecer de la
Comisión misma sobre estos dos extremos»63.
Este último documento que es de obligado
envío a la Comisión de Reformas Sociales, nos
revela que la descentralización funcional, que
en principio dijimos se circunscribía a la
mera obtención de información, va más allá
de este objetivo, al recabarse de las Comisiones Locales y Provinciales su opinión sobre el
estado de las clases trabajadoras y las medidas, que en su opinión, deberían adoptarse.
De ahí que no podamos estar de acuerdo con
la afirmación de que la única finalidad de las
Comisiones era la de «realizar la información
oral y escrita ... acerca del estado y necesidades de la clase obrera», pues también se erigen en fuente de emisión de informes y de
proposición de medidas a tenor de la información por ellas recogida; pudiendo afirmar que
no actuaban únicamente como centro receptor de la información sino también como centro productor de documentación que efectuaba su propia valoración de la información
obtenida.
Un último aspecto a destacar de este
supuesto de descentralización funcional está
relacionado con las cuestiones de fondo de la
labor informativa a desarrollar por las Comisiones Locales y Provinciales. Dichas cuestiones de fondo, o dicho de otra manera, las face-
62 Según el art. 17º de la RO Circular 28 de mayo de
1884 «si al discutirse la Memoria en el seno de la Comisión, alguno o algunos de los miembros de ésta formulare voto particular, se elevará éste con aquélla a la Comisión central, así como se hará constar siempre el resultado de la votación cuando no se ha haya tomado el correspondiente acuerdo por unanimidad».
63 Art. 16.4. de la RO Circular de 28 de mayo de
1884.
tas sobre las que se ha llevar a cabo la indagación vienen determinadas taxativamente
por la Comisión de Reformas Sociales en el
cuestionario por ella confeccionado, hasta tal
punto, que las Comisiones Locales y Provinciales, están facultadas para decidir si las
instancias a las que dirigen dicho cuestionario deben contestarlo en su totalidad o solo a
determinadas partes del mismo, bien sean
preguntas concretas o secciones64, pero no
pueden introducir ni formular nuevas preguntas «sin la previa autorización» de la
Comisión de Reformas Sociales65, es decir, se
establece una prohibición de modificación
unilateralmente decidida por las Comisiones
Locales y Provinciales tendente a introducir
nuevas preguntas al cuestionario.
Como vemos se recurre a una técnica, la de
la utilización del cuestionario, que ya se
había implementado en los antecedentes de
la institucionalización de la reforma social,
por lo tanto, no es algo novedoso el recurso a
dicha técnica. En este momento el cuestionario confeccionado por la Comisión de Reformas Sociales constaba de 223 preguntas que
estaban agrupadas en 32 secciones; revelándonos esta agrupación en secciones las principales materias, dentro de la cuestión social, a
las que dirige su atención prioritaria la referida Comisión, a saber: gremios, huelgas,
jurados mixtos, asociación, inválidos de trabajo, industrias domésticas, condición económica, condición moral, condición social y polí-
64 Así se desprende del art. 10.4, inciso final de la
RO Circular de 28 de mayo de 1884.
65 Aunque la previsión de imposibilidad de introducir nuevas preguntas por la simple decisión de las Comisiones Locales y Provinciales se establece respecto a las
informaciones orales, nada impide su aplicación a las
informaciones orales, pues existiendo idéntica razón
para dicha prohibición, su mención solo respecto a las
informaciones orales se debe, seguramente, a que es en
este tipo de informaciones, presididas por la inmediación y la fluidez entre el receptor y emisor de la información, donde existen mayores riesgos y más posibilidades para que se efectúen preguntas no contempladas
en el cuestionario.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
183
ESTUDIOS
tica de la clase obrera, condición de la familia
obrera, salario, participación en beneficios,
horas de trabajo, trabajo de mujeres y niños,
cultivo de la tierra, obreros agrícolas, labriegos propietarios, aparcería, arrendamiento
de fincas rústicas, instituciones censuales,
crédito territorial, crédito agrícola, bienes
comunales, montes públicos, instituciones de
previsión, crédito y de seguros, beneficencia,
emigración, sucesión hereditaria, impuestos,
industrias explotadas por el Estado y obras
públicas. La simple enumeración efectuada
nos revela hasta que punto podía alcanzar la
extensión y complejidad de la llamada cuestión social y hasta que punto alcanzaban las
aspiraciones de la Comisión de Reformas
Sociales en aras a obtener la información más
completa y eficaz para aportar alguna luz
sobre la problemática que acuciaba a las clases trabajadoras.
Ya hemos mencionado que la Comisión de
Reformas Sociales sufrió en 189066 una reorganización con la finalidad, por un lado, de
otorgarla más facultades, y, por otro lado, de
que obtuviera en su seno una genuina representación de los distintos sectores que han de
intervenir en la búsqueda de soluciones67. La
primera finalidad queda plasmada en la atribución, junto a la labor de recopilación de
información, de la atribución del carácter de
órgano consultivo del Gobierno en relación
con los asuntos que éste último le «someta
especialmente»68, así como la competencia,
con «vocación de permanencia», para preparar proyectos de ley, bien a iniciativa propia
bien a iniciativa del poder ejecutivo. Y decimos con «vocación de permanencia» para descartar la posible argumentación de que dicha
66
Ver notas a pie de pág. nº 33 y 34.
En la Exposición de Motivos del RD de 13 de
mayo de 1890 se no expone «la necesidad que la Comisión, reorganizada al efecto, tenga mayor suma de facultades que ha tenido hasta aquí, y de que figure en ella la
representación genuina de los elementos que, más o
menos directamente, están llamados a intervenir en la
solución de tan urgentes e importantísimos problemas».
68 Art. 6.2. del RD de 13 de mayo de 1890.
67
184
atribución competencial ya estaba establecida en la norma fundacional de la Comisión de
Reformas Sociales, pues si una simple lectura
permite sostener dicho argumento, una lectura más detenida nos revela, a nuestro entender, que mientras en la norma fundacional la
atribución de la facultad para preparar proyectos de ley se establecía por una sola vez al
terminar los trabajos de recopilación de información y siempre que la Comisión de Reformas Sociales lo estimase conveniente, es
decir, no era obligatoria la efectiva plasmación de dicha competencia, en la norma de
reorganización se contempla dicha competencia con carácter permanente, y no temporal,
pues no solo ya no se sujeta la iniciativa de la
Comisión a la terminación de la labor de
información 69 sino que el propio Gobierno
podía dirigirse a la Comisión solicitándole
que preparase proyectos de leyes. En cuanto
a la segunda finalidad ya nos hemos referido
en este trabajo, y se concreta en la determinación cuantitativa de la Comisión de Reformas Sociales, así como la determinación de su
organización interna.
La norma de reorganización al establecer
en su artículo 3º que la Comisión podría dirigirse a las personas que estimase oportuno y
de abrir interrogatorios, permite «delegar el
encargo de dirigirlos o de recibir la información» en personas que residan fuera de
Madrid. Con ello entendemos se prevé una
habilitación a la Comisión de Reformas
Sociales para que implemente medidas de
descentralización funcional70, que se concre-
69 Es más en el apartado 3º del art. 6 del RD de 13
de mayo de 1890 específicamente se contemplaba una
serie de ámbitos donde debía centrar su facultad de preparación de proyectos normativos, ya sean decretos o
leyes, a saber: mejora de la habitación de las clases obreras, policía, higiene y salubridad de los talleres, represión de fraude en la adulteración y peso de las sustancias
de primera necesidad, y especialmente de los alimentos
y en lo referido al asociacionismo, ahorro y socorro
mutuo.
70 Coincidimos con PALACIO M ORENA, J.I.: La institucionalización de la reforma social en España (1883-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
tan en la dirección de los interrogatorios y
recepción de información, sin prever medida
alguna de descentralización orgánica, puesto
que los destinatarios de dicha delegación
eran personas físicas sin contemplarse que
dicha descentralización se pudiese efectuar a
instancias u organismos que se fuesen a integrar en la estructura de la Comisión de Reformas Sociales; y sin perjuicio de advertir que
se establecía la posibilidad de que la propia
Comisión podía acudir a las corporaciones oficiales o populares para obtener datos o antecedentes, sin que dicha facultad pueda ser
entendida como medida de descentralización
funcional, pues era la propia Comisión de
Reformas Sociales la que directamente recababa dichos datos71.
Como se ha afirmado «el paralelismo de
propósitos y de medios» entre la comisión prevista en el proyecto de RD de Francisco
Luxan y la Comisión de Reformas Sociales
«es obvio», ya que ambas preveían la utilización de «la encuesta para recabar información
acerca de los problemas sociales y poder así
legislar sobre ellos. Ambas juzgan indispensable la cooperación de gobernadores, diputaciones y demás fuerzas sociales para llevar a
cabo la tarea; sólo que, mientras el Proyecto
de Madoz (y Luxán) se limita a solicitarla, la
Comisión de Reformas Sociales la institucionaliza nombrando vocales a los gobernadores, presidentes y otras autoridades –políticas o de instituciones–. Los dos proyectos
nacen cuando el grado de conflictividad es
1924), ob.cit., pág. 46-47, cuando afirma que «la capacidad de delegación prevista en el artículo tercero ...
podía ser una vía indirecta» de descentralización funcional, pero no cuando afirma que dicha vía indirecta permitiría «constituir comisiones provinciales y órganos
parecidos en el caso que se considerase necesario», pues
los términos recogidos en dicho artículo no permiten, a
nuestro juicio, la constitución de comisiones provinciales, por lo menos con estructuras similares a las Comisiones Provinciales creadas al amparo de la Instrucción de
1884.
71 Esta facultad aparece contemplada en el art. 5 del
RD de 13 de mayo de 1890.
alto y coincidiendo con procesos de apertura
política. Finalmente los dos poseen el carácter de respuestas oficiales al conflicto»72. Y
siendo coincidentes se separan en la descentralización implementada en uno y otro proyecto, funcional en el proyecto de Luxán,
orgánica en la Comisión. «La trascendencia
de este tipo de organización de la Comisión de
Reformas Sociales ... es su descentralización.
Tal estructura organizativa manifiesta el
esfuerzo y la decidida voluntad para dar cauces efectivos de participación, por encima de
formalismos, dentro de los límites y competencias que tiene la Comisión»73.
4. EL INSTITUTO DEL TRABAJO: LOS
CONSEJOS LOCALES
En los inicios del siglo XX y estando en funcionamiento la Comisión de Reformas Sociales, al amparo de argumentaciones similares
a las que llevaron al Gobierno a crear dicha
Comisión como el carácter central que la preocupación por la cuestión social ocupa en la
acción gubernamental74, tanto por la presión
que ejercen las clases trabajadoras como por
el deber ético ineludible del Gobierno75, como
72 DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión de Reformas Sociales 1883-1903, ob.cit., pág. 31.
73 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 27.
74 Así en la Exposición de Motivos del proyecto de
ley creando el Instituto del Trabajo se nos dice que «no
se impone a los Gobiernos de los pueblos cultos, en estos
tiempos de incesante progreso, ninguna preocupación
más honda y justificada, que la que entraña el llamado
problema social ... nadie, cualquiera que sea su criterio,
niega la realidad candente de esta cuestión, que si ha
venido incubándose desde largo tiempo atrás, a medida
que la industria adelanta, y que el obrero se eleva, despertándose en el legítimo deseo de mejora, adquiere
caracteres más acentuado, y reclama solución, o por
mejor decir, soluciones inmediatas.
75 Continúa la Exposición de Motivos afirmando que
«aunque no fuera así, y cesaran en sus demandas los que
muéstranse desasosegados e iracundos, en la ciudad y en
el campo, al Estado se le impondría, con toda la fuerza de
un deber ético, la necesidad de intervenir».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
185
ESTUDIOS
el de la parcialidad e insuficiencia de la dicha
acción gubernamental76, se trató de introducir un salto cualitativo en el camino de la
reforma social ya que se entendió «necesario
... orientar de una manera definitiva y técnica la intervención del Estado en el sentido de
ordenar legalmente el trabajo, de aplicar la
idea de justicia a las grandes masas obreras
de la ciudad y del campo» ya que únicamente
«interviniendo el Estado, como órgano supremo del derecho, podrá acaso evitarse que las
relaciones entre los factores ... adquieran un
carácter violento», es decir, ya no se trataba
de llevar a cabo la reforma social por medio de
una comisión creada ad hoc, cuya única
dependencia orgánica se hallase en su integración formal en un ministerio, sino en crear
un organismo de carácter administrativo,
dependiente del Ministerio de Agricultura77,
76 Es consciente el ejecutivo al presentar dicho proyecto de ley de la parcialidad y retraso y así nos refiere
en la Exposición de Motivos que «en nuestra España,
aunque de una manera quizás demasiado parcial, con
deplorables soluciones de continuidad, prestaron los
Gobiernos desde hace años su atención a estos problemas. No marchamos, claro es, al compás de los más de
los pueblos de Europa y América ..., lo cual se explica de
una parte, porque aquellos Estados que tienen una gran
industria fueron los primeros en sentir las necesidades de
una nueva organización jurídica, y en su consecuencia
acudir a satisfacerlas con una más rica legislación social;
y de otro lado, porque con las graves vicisitudes de nuestra historia política en el último siglo, con el relativo atraso de nuestra cultura nacional, no estábamos capacitados para ver con serenidad de espíritu el asunto y mucho
menos abordarle con la preferencia que requiere», de
suerte que nuestra «tarea legislativa comparada con la de
otros países, y con lo que exige la inagotable materia
social, resulta insuficiente».
77
Dicha integración en el Ministerio de Agricultura
y no en el Ministerio de Gobernación obedecía a un
cambio de mentalidad pues se consideraba que dicha
labor revestía un carácter eminentemente técnico y se
pensaba que el Ministerio de Gobernación siendo un
ministerio esencialmente político y de policía mal podía
responder a la finalidad buscada con la creación del Instituto del Trabajo, revelándose el Ministerio de Agricultura como el más idóneo para la integración del «servicio administrativo de reformas sociales» al ser el Ministerio más técnico de cuanto componían en ese momento
la Administración del Estado.
186
totalmente incrustado en la estructura administrativa del Estado e integrado, en parte,
por funcionarios públicos, descartándose, por
el momento sin mayores argumentaciones, la
creación de un Ministerio específicamente
dedicado a encauzar la acción gubernativa en
lo referido a las clases trabajadoras y las relaciones industriales.
El referido salto cualitativo en el devenir
de la reforma social como acción gubernamental se concreta en la presentación al Parlamento por Canalejas, a la sazón Ministro de
Agricultura, Industria, Comercio y Obras
Públicas, de un proyecto de ley por el que se
crea el Instituto del Trabajo78. Dicho proyecto
contó con la aprobación definitiva en el Congreso de los Diputados, remitiéndose al Senado, donde también obtuvo la aprobación provisional, quedando pendiente su aprobación
definitiva en el Senado, que nunca llegó a
producirse 79. No obstante se ha de indicar
que dicho proyecto en su tramitación ante el
Congreso de los Diputados sufrió modificaciones de tal forma que el proyecto remitido al
Senado contenía varios preceptos más, y es
por ello, por lo que nuestras reflexiones las
vamos a realizar sobre este última versión del
dicho proyecto de ley80.
78 Diario Sesiones. Legislatura 1902. Tomo 1º. Volumen 389. Sesión del sábado 12 de abril de 1902, nº 9,
pág. 16 y apéndice primero. Ver ÁLVAREZ B UYLLA, A,
GONZÁLEZ POSADA, A y MOROTE, L.: El Instituto de Trabajo. Datos para la historia de la reforma social en España,
ed. MTSS, Madrid, 1987. (La edición originaria es de
1902, editada por Establecimiento tipográfico de Ricardo Fe, Madrid).
79 El proyecto de ley presentado por el Ministro de
Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, D.
José Canalejas y Méndez, a las Cortes puede consultarse
en el Diario Sesiones. Legislatura 1902. Tomo 1º. Volumen 389. Sesión del sábado 12 de abril de 1902, nº 9,
pág. 16 y apéndice primero.
80 El proyecto de ley modificado en sede del Congreso de los Diputados y remitido al Senado puede consultarse en Diario Sesiones. Congreso de los Diputados.
Legislatura 1902. Tomo 2º. Volumen 390. Sesión del
miércoles 7 de mayo de 1902, nº 29, apéndice primero
o en Diario Sesiones. Senado. Legislatura 1903. Tomo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
Para poder apreciar las medidas de descentralización que se preveían en dicho proyecto de ley es necesario, por un lado, la exposición de las funciones que se asignaban al
Instituto del Trabajo y, por otro lado, la
estructura orgánica. En lo concerniente a las
atribuciones competenciales que se atribuían
al Instituto del Trabajo, concretadas en el
artículo 1º de dicho proyecto, se pueden enumerar en a) funciones de recopilación de
datos y noticias relativas al trabajo tanto en
el ámbito nacional como internacional, b) de
preparación de proyectos de leyes, c) de emisión de las consultas que le fuesen requeridas
por el Gobierno y d) de organización de la
estadística y la inspección del trabajo. De
esta enumeración, vemos que junto a las funciones ya atribuidas a la Comisión de Reformas Sociales se concibió atribuirles una nueva competencia como era la llevanza de la
estadística y de la inspección, lo que nos lleva
a afirmar que desde el punto de vista competencial no se preveía una ruptura con el proceso de institucionalización del reformismo
social iniciado con la Comisión de Reformas
Sociales, sino más bien supone una asunción
del pasado inmediato al que se trataba de dar
una nueva perspectiva caracterizada por una
presencia más activa del Estado.
En lo concerniente a la estructura orgánica del Instituto del Trabajo, tal y como determina el artículo 2º del proyecto, estaría integrado por la Comisión de Reformas Sociales,
el Consejo Superior del trabajo, la Comisión
Permanente y los Consejos Locales. Como
vemos dentro de dicha estructura se preveía
el mantenimiento e integración de la Comisión de Reformas Sociales, que conservaría
su actual organización81, pues se consideraba
«provechoso ... por razones de tradición, tan
atendibles cuando se quiere hacer obra dura-
2º. Volumen 180. Sesión del viernes 9 de mayo de
1902, nº 32, pág. 650 y apéndice primero.
81 La organización de la Comisión de Reformas
Sociales se entendía referida según el art. 3º del proyecto de ley al RD de 5 de diciembre de 1883.
dera por gratitud a sus estimables servicios, y
por ser indispensable considerarse como alto
Cuerpo consultivo en las tareas de elaboración legislativa del Instituto»82, y por ello, su
función principal sería informar al Gobierno,
tarea compartida con el Consejo Superior del
Trabajo, si bien cada uno de ellos informaría
desde su «respectiva y especial representación» 8 3 . El Consejo Superior del Trabajo
actuaría como «órgano de comunicación del
Gobierno con la vida social, actuando en concepto de asamblea», por lo que estaría compuesto de cincuenta miembros: veinte en
representación de los trabajadores, veinte en
representación de los empleadores y diez
miembros natos por razón de su función o cargo84. Tal y como la propia Exposición de Motivos nos manifiesta al Consejo Superior del
Ttrabajo «no se exigirá un perenne funcionamiento ... pero sí que ejerza acción constante»
a través de la Junta Permanente que se compondría de nueve miembros (cuatro elegidos
por la Comisión de Reformas Sociales, cuatro
por el Consejo superior del trabajo y el director del Instituto)85 y que se encargaría de ser
el órgano de acción de las resoluciones de los
otros dos órganos referidos anteriormente,
llegando, incluso, a establecerse la posibilidad de que en los casos de urgencia la Junta
Permanente pudiese sustituir tanto a la
Comisión de Reformas Sociales como al Consejo Superior del trabajo86.
La estructura orgánica del Instituto del
Trabajo se cierra, precisamente, con la articulación de un supuesto de descentralización
orgánica y funcional, ya que se previa la creación de Consejos Locales, de los que se ha
dicho constituyen una de las principales
características87 del Instituto. En la redac-
82
El entrecomillado pertenece a la Exposición de
Motivos del proyecto de ley.
83 Art. 4.1 del proyecto de ley.
84 Art. 3 párrafo 2º del proyecto de ley.
85 Art. 3 párrafo 3º del proyecto de ley.
86 Art. 4.2 del proyecto de ley.
87 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 56-57.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
187
ESTUDIOS
ción inicial del proyecto de ley no se contemplaba aspecto alguno de los Consejos Locales
más allá de su simple mención dentro de la
estructura del Instituto del Trabajo, de suerte que será en la tramitación parlamentaria
en el Congreso de los Diputados donde se
iban a introducir dos previsiones normativas
que nos aportan una visión un poco más definida de dichos Consejos Locales, pero sin llegar a entrar en un mayor detalle acerca de
dicha figura de descentralización orgánica y
funcional.
Así esa «supuesta» mayor concreción se
centra en determinar su composición y sus
funciones. Respecto del primer aspecto hay
que decir que se preveía estuviese compuesto
en proporción análoga a la del Consejo Superior del Trabajo88, lo que indirectamente nos
permite inferir que estaría compuesto por
representantes de los trabajadores y patronos y de personas especialmente significadas
por su funciones o cargo. A pesar de su denominación nada se establecía en cuanto al
ámbito geográfico, que en principio, debería
coincidir con el municipio entendido como
localidad, si bien en la composición de dichos
órganos no se mencionaba la inclusión del
Alcalde como autoridad de la localidad, nada
impediría su inclusión como miembro dada la
redacción del precepto del proyecto de ley. No
obstante se producen un cambio significativo
en relación con el órgano de descentralización
creado en el seno de la Comisión de Reformas
Sociales, pues en ella el Alcalde ocupaba una
posición central en la Comisión Local, donde,
además, ostentaba la presidencia. Destaca en
este supuesto de descentralización orgánica,
y desde la perspectiva de su composición, el
papel principal que se atribuye a la representación de los elementos involucrados en la
cuestión social, –trabajadores y empleadores– en detrimento de los elementos integrados en dichos organismos de descentralización por razón de sus funciones o cargo, como
88
188
Art. 3 párrafo 4º del proyecto de ley.
sucedía en las Comisiones Locales en las que
el número de aquellos que accedían a las mismas por su condición profesional o cargo era
muy superior al número de representantes de
los obreros y de los empleadores.
En lo relativo a las funciones asignadas,
los Consejos Locales debían «coadyuvar» a las
funciones de inspección y de estadística del
Instituto del Trabajo, emitir los informes solicitados por el Gobierno89, y podrían conocer
de las disputas entre trabajadores y empleadores siempre y cuando estos de forma voluntaria decidiesen someterse a dichos organismos para dirimir sus diferencias90. «Los Consejos Locales ... se encargarían de estudiar
problemas concretos y auxiliar a la inspección. Podrían desempeñar también una función conciliadora, sirviendo de interlocutores
entre el gobierno y las partes interesadas»91.
De la descentralización funcional destaca,
en primer lugar, el hecho de que las tareas de
estadística e inspección no se atribuyen a los
Consejos Locales sino que las mantiene el
Instituto del Trabajo, pues aquellos solo
«coadyuvarían», lo que implica que no se les
atribuye dicha competencia en exclusiva; en
segundo lugar, la labor de emisión de informes no se preveía respecto del Instituto del
Trabajo sino del Gobierno, de manera que
este último podría dirigirse directamente a
los Consejos Locales sin dirigirse al Instituto
del Trabajo, ni a los órganos que dentro de él
tenían asignada dicha función, que como
hemos señalado, eran la Comisión de Reformas Sociales y el Consejo Superior del Trabajo, lo cual nos puede parecer paradójico ya
que se introduce una descentralización irre-
89
Art. 4.3 del proyecto de ley.
Art. 7 del proyecto de ley. Esta última atribución
competencial también se atribuía al Consejo superior
del trabajo sin deslindarse cuando actuaría uno u otro
tipo de órganos..
91 PALACIO ATARD, V.: «Canalejas y el proyecto de Instituto del Trabajo en 1902», en en El Reformismo Social
en España: la Comisión de Reformas Sociales, ob.cit.,
pág. 268.
90
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
gular desde el momento en el que una de las
funciones que se asigna a los Consejos Locales no es ejercida por éstos ni por delegación
ni por mandato del Instituto del Trabajo sino
por orden del Gobierno, de suerte que si efectivamente se producía una solicitud de emisión de un informe por parte del Gobierno a
los Consejos Locales estos podrían emitir el
mismo sin necesidad de que pasase por filtro
alguno del Instituto del Trabajo; en tercer
lugar, se les atribuye la función de órgano
resolutorio no jurisdiccional de las diferencias entre obreros y patronos, atribución que
va más allá de las funciones asignadas al Instituto del Trabajo.
Muchos son los aspectos que en relación
con los Consejos Locales, y en general sobre el
Instituto del Trabajo, quedaban sin determinar en el exiguo articulado del proyecto de
ley, tanto en el aspecto orgánico como en el
aspecto funcional, y ello podría deberse a la
remisión a la ulterior acción gubernamental
para desarrollar lo previsto en el articulado
del proyecto de ley92. A pesar de lo anterior, lo
importante es destacar que se preveía en
dicho proyecto un supuesto de descentralización orgánica y funcional sobre la base de los
municipios y con notas que lo separaban del
supuesto de descentralización previsto en la
normativa reguladora de la Comisión de
Reformas Sociales.
5. EL INSTITUTO DE REFORMAS
SOCIALES: DELEGACIONES
REGIONALES, INSTITUTOS
REGIONALES Y JUNTAS LOCALES
Y PROVINCIALES DE REFORMAS
SOCIALES
El proyecto de ley por el que se promueve
la creación del Instituto del Trabajo no llegó a
superar el tramite parlamentario en sede de
Senado, pero casi un año después de la presentación de dicho proyecto se publica en la
92
Así lo dispone el art. 10 del proyecto de ley.
Gaceta de Madrid el Real Decreto de 23 de
abril de 190393 por el que se crea el Instituto
de Reformas Sociales «encargado de preparar
la legislación del Trabajo en su más amplio
sentido, cuidar de su ejecución, organizando
para ello los necesarios servicios de inspección y estadística, y favorecer la acción social
y gubernativa en beneficio de la mejora o
bienestar de las clases obreras»94.
La creación del Instituto de Reformas
Sociales está imbuida de la misma concepción
que sustentaba el proyecto de ley de creación
del Instituto del Trabajo, ya que suponía la
creación de un órgano al que junto a la acción
informativa y consultiva se le otorgaba una
necesaria, a juicio del ejecutivo, acción administrativa95. La Exposición de Motivos confirma lo anterior cuando nos pone de relieve que
«la esfera amplísima reconocida a la Comisión de Reformas Sociales en sus funciones
puramente consultivas, ejercidas siempre
con elevado, imparcial y patriótico criterio, la
tendrá el nuevo Instituto, con más una eficaz
acción administrativa», e incluso, en el ulterior desarrollo reglamentario del Instituto se
94
93
Art. 1 del RD 23 de abril de 1903.
GM nº 120, jueves 30 de abril de 1903, pág. 371
y 372.
95 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 59,
afirma que el «Instituto ... incorpora lo esencial del frustrado Instituto de Trabajo», si con dicha afirmación se
refiere el autor a la filosofía que presidía ambos proyectos, coincidimos con él, pero si se refiere a la estructura
orgánica de ambos no podemos coincidir pues entendemos que son bastante diferentes. Para DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión de Reformas Sociales 1883-1903,
ob.cit., pag. 242, la reorganización de la Comisión de
Reformas Sociales en 1890 constituye el salto cualitativo
hacia la incorporación de una acción administrativa en
el reformismo social, sin embargo, nosotros entendemos
que dicho salto se da por primera con el proyecto de ley
del Instituto del Trabajo, y se plasma con la creación del
Instituto de Reformas Sociales, pues la reorganización
trataba de revitalizar a la Comisión, añadiendo la atribución de competencias de carácter consultivo, sin implementar una estructura orgánica que permitiese sustentar
que con dicha reorganización se había producido el
paso hacia la organización administrativa.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
189
ESTUDIOS
vuelve a establecer, como lo hacia el proyecto
de ley del Instituto del Trabajo respecto del
Consejo Superior del Trabajo y los Consejos
Locales, la facultad de intervenir como órgano
mediador en los conflictos suscitados entre los
trabajadores y los patronos, intentando llegar
a un punto de acuerdo entre ambos; intervención que se predicaba tanto desde una perspectiva preventiva cuanto una vez ya existente el conflicto96. Otra semejanza con el proyecto de ley es lo exiguo de la regulación de la norma fundacional del Instituto de Reformas
Sociales, con lo que se dejaba a ulterior desarrollo las líneas básicas trazadas en dicha norma fundacional a semejanza de la malograda
regulación del Instituto del Trabajo.
Coincidencias que no pueden llevarnos a
entender que estemos ante un mero cambio
de denominación del órgano que se crea en
comparación con el órgano que se preveía en
el proyecto de ley, pues más allá de esas coincidencias, el Instituto de Reformas Sociales
creado tiene una estructura orgánica muy
distinta de la prevista para el Instituto del
Trabajo. Así, en primer lugar, se ha de referir
que la creación del Instituto de Reformas
Sociales supone la desaparición de la Comisión de Reformas Sociales, haciéndose cargo
de los libros y demás documentación de ésta
última el Instituto, mientras que en el proyecto de ley se contemplaba la integración y
el mantenimiento de la Comisión de Reformas Sociales dentro del Instituto del Trabajo97. En segundo lugar, no se contemplaban
órganos similares al Consejo Superior del
Trabajo y la Junta Permanente, sino un único órgano, el Instituto como Corporación, que
estaría compuesto de treinta individuos98, de
96
Art. 5 del RD 15 de agosto de 1903: « ... en virtud
de la experiencia acumulada por estudio informativo de
las condiciones que convenga modificar, siempre que sea
posible, ya para prevenir los conflictos, ya para resolverlos, conciliando los intereses encontrados».
97 Art. 7 del RD 23 de abril de 1903.
98 Por RD de 13 de mayo de 1903, publicado en la
GM, nº 134, jueves 14 de mayo, pág. 569, que debido
190
los cuales dieciocho serían de libre designación del Gobierno, y el resto, doce, a partes
iguales entre representantes de la clase obrera y patronal99. En tercer lugar, el Instituto
como corporación se divide en secciones a
efectos, por un lado, de funcionamiento y, por
otro lado, de articulación de su relación con
tres ministerios (Gobernación, Gracia y Justicia y Agricultura), integrándose en dichas
secciones bien el subsecretario ministerial o
bien el director general100. En cuarto lugar,
hay que mencionar que la estructura se completa con la Secretaria General y las Secciones Técnico-Administrativas. En definitiva,
mientras que el Instituto del Trabajo se concibió como la agregación de varios órganos, el
Instituto de Reformas Sociales se erige como
un único órgano que se descompone en secciones para desarrollar su trabajo y para articular su relación con varios departamentos
ministeriales, y se completa con una secretaria y varias secciones técnicas de carácter
administrativo.
a la constatación de errores se volvió a publicar rectificado en la GM nº 135, viernes 15 de mayo, pág. 585, se
produce el nombramiento como Presidente del Instituto
de Reformas Sociales a D. Gumersindo de Azcarate, y
como vocales a los señores Segismundo Moret, Vicente
Santamaría de Paredes, Pedro J. Moreno Rodríguez, Fermín Hernández Iglesias, Rafael Salillas, Rogelio Inchaurrandieta, José Maluquer y Salvador, José Piernas Hurtado, Eduardo Sanz Escartín, José María Manresa y Navarro, Francisco Javier Ugarte, Raimundo Fernández Villaverde, Manuel Mariategui y Vinyals, el Conde de San
Bernardo, Melquíades Alvarez, Rafael Conde y Luque,
Emilio Sánchez Pastor y José Echegaray.
99 Con fecha 21 de marzo de 1904 los señores compromisarios Emilio Riera y Galbetó y Miguel Vilalta Calvet solicitan de las Cortes que modifiquen la constitución del Instituto de Reformas Sociales para ajustarla a
un criterio de verdadera representatividad en la industrial, la agricultura y el trabajo (Ver Diario Sesiones.
Legislatura 1903. Tomo 11º. Volumen 403. Sesión nº
143, pág. 4568).
100 Art. 3 del RD 23 de abril de 1903: «Se dividirá el
Instituto en tres Secciones, afectas respectivamente: al
Ministerio de la Gobernación ..., al de Gracia y Justicia ...,
al Ministerio de Agricultura. Formará parte de las dos primeras Secciones el Subsecretario del respectivo Ministerio, y de la tercera el Director general de Agricultura».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
Por lo que respecta a la articulación de
algún mecanismo de descentralización orgánica y/o funcional, y a diferencia del proyecto
de ley del Instituto del Trabajo o de la regulación de la Comisión de Reformas Sociales, no
se contenía en la norma fundacional del Instituto de Reforma Sociales institución similar a
las Comisiones Locales o Provinciales ni a los
Consejos Locales, ni se establecía habilitación alguna para que en un momento posterior se procediese a implementar algún tipo
de mecanismo de descentralización orgánica
y/o funcional como ocurría en la norma creadora de la Comisión de Reformas Sociales. No
obstante, la norma fundacional del Instituto
de Reformas Sociales establecía que sería el
propio Instituto, a través de una comisión formada por los vocales designados discrecionalmente por el Gobierno, el que se dotase de un
reglamento101, cometido que el Instituto llevo
acabo de forma efectiva y que quedó plasmado en el extenso Real Decreto de 15 de agosto
de 1903102.
Y decimos extenso porque dicho Real
Decreto consta de 153 artículos, agrupados
en 12 capítulos dedicados a la competencia
del Instituto (capítulo I), a su composición
(capítulo II), a la presidencia (capítulo III), al
consejo de dirección (capítulo IV), al pleno y
las secciones (capítulo V), al procedimiento
101
De acuerdo con lo previsto en el art. 5 en relación con el art. 4 del RD de 23 de abril de 1903 al designarse al Presidente y a los dieciocho vocales de libre
designación, éstos se constituirían en una Comisión
«encargada de formular un proyecto de reglamento orgánico del Instituto de Reformas Sociales, preparando sus
trabajos una ponencia compuesta del Presidente, de tres
Vocales, propuestos respectivamente a dicho efecto por
los Ministerios de la Gobernación, Gracia y Justicia y Agricultura, y de uno elegido por la Comisión». La formula de
elección de los vocales ponentes nos revela el papel activo que mantiene en el proceso de estructuración del Instituto de Reformas Sociales la Administración del Estado,
y concretamente, el Gobierno, que además previamente había nombrado el Presidente del Instituto y a los dieciocho vocales de libre designación.
102 GM nº 230, martes 18 de agosto, pág. 1970 a
1973.
electoral para los representantes de patronos
y obreros (capítulo VI), el funcionamiento de
las secciones y del pleno (capítulo VII), la
secretaria general (capítulo VIII), las secciones técnico-administrativas (capítulo IX), el
procedimiento para la designación, corrección y separación del personal (capítulo X), el
procedimiento administrativo (capítulo XI) y
el régimen económico del Instituto(capítulo
XII). A la vista de los aspectos regulados en
cada capítulo y tras un detenido análisis de
dicha norma reglamentaria debemos afirmar
que no encontramos en ella ningún precepto
que estableciese mecanismo directo alguno
de descentralización orgánica y/o funcional ni
ninguna formula de habilitación expresa
para que una norma posterior pudiese establecerlo.
Sin embargo en 1907, en virtud de lo previsto en la Real Orden de 13 de diciembre103,
se implementa, a nuestro juicio, un supuesto
de descentralización orgánica y funcional en
relación con la Sección 3ª técnico-administrativa. Ya hemos señalado que dichas secciones
técnico administrativas no se pueden confundir104 con las secciones en que se divide el Ins-
103
GM nº 349, domingo 15 de diciembre, pág. 985.
La posible confusión no se puede producir solo
con contemplar la denominación y composición de
unas y otras. Así las secciones del Instituto como Corporación se denominan, respectivamente de policía y
orden público, jurídica y de relaciones económicosociales, mientras que las Secciones técnico-administrativas, se denominan, la primera, de legislación e información bibliográfica, la segunda, de inspección y la tercera, de estadística (ver arts. 9 y 17 del Reglamento del
Instituto de Reformas Sociales). En cuanto a la composición de las secciones del Instituto como corporación, las
dos primeras estarán integradas de nueve miembros del
Instituto de entre los de libre designación y los subsecretarios del Ministerio de Gobernación para la sección de
policía y el de Gracia y Justicia para la jurídica (arts 10 y
11 del Reglamento), y la sección de relaciones económica-sociales estaría integrada por los representantes de
los obreros y de la patronal elegidos como miembros del
Instituto (art. 12 del Reglamento); mientras que las Secciones técnica-administrativas estarían compuestas por
un jefe técnico y un número de auxiliares indeterminado (art. 18 del Reglamento).
104
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
191
ESTUDIOS
tituto como corporación, ya que aquellas son,
junto con la Secretaria general, los órganos
en los que se explicita y encarna el carácter
administrativo del Instituto, que como ya
hemos referido es una de las diferencias que
se da en el proceso de institucionalización de
la reforma social entre la Comisión de Reformas Sociales y el Instituto de Reformas
Sociales. La Sección 3ª técnico-administrativa, que gozaba de independencia respecto a
las otras secciones técnico-administrativas y
a la Secretaría general y que se relaciona
directamente con el Presidente del Instituto y
el Consejo de Dirección105, estaba encargada
de la estadística del trabajo y de las informaciones generales, y para llevar a cabo dichas
competencias se implementó una descentralización orgánica mediante la creación de
Delegaciones Regionales106, compuestas de
un oficial y un escribiente, siendo el Instituto
el que debía fijar la residencia de dichas Delegaciones107. En cuanto a la competencia de
dichas Delegaciones Regionales nada específico se establece salvo la remisión en dicha
materia a los previsto en el Reglamento del
Instituto de Reformas Sociales al regular
dicha sección técnico-administrativa108.
105 Ver art. 132 del Reglamento del Instituto de
Reformas Sociales.
106 En el art. 1 de la RO de 13 de noviembre de
1907 establece las siguientes regiones: la primera integrada por Madrid, Toledo, Ciudad Real, Guadalajara,
Badajoz y Cáceres; la segunda integrada por Barcelona,
Tarragona, Lérida, Gerona y Baleares; la tercera que
agrupa a Vizcaya, Alava, Guipúzcoa, Santander y Logroño; la cuarta constituida por Oviedo, Coruña, Lugo,
Orense, Pontevedra y León; la quinta integrada por
Sevilla, Huelva, Cádiz, Córdoba, Jaén, Granada, Almería, Málaga y Canarias; la sexta agrupa a Valencia, Alicante, Castellón, Cuenca, Albacete y Murcia; la séptima
reúne a las provincias de Valladolid, Ávila, Palencia,
Salamanca, Segovia, Soria, Zamora y Burgos; y la octava
y última región integra a Zaragoza, Huesca, Teruel y
Navarra. Las funciones a desarrollar por la Delegación
de la primera región, en la que se integra Madrid, serán
asumidas por funcionarios de la Sección 3ª del Instituto,
según dispone el art. 2 de la referida RO. (Ver GM, nº
349, domingo 15 d diciembre, pág. 985).
107 Art. 5 de la RO de 13 de noviembre de 1907.
108 Art. 4 de la RO de 13 de noviembre de 1907.
192
Posteriormente, a la altura de 1919 el
Gobierno consideró que era «necesario ensanchar el molde en el que el Instituto se mueve,
porque en su actual contextura no le es dado
acorrer, rápida y documentalmente, a todo lo
que con urgencia, pero previa la necesaria
meditación, exige hoy estudios y soluciones
profundas» y procede a reorganizar el Instituto de Reformas Sociales mediante el Real
Decreto de 14 de octubre109, en el que, entre
los aspectos de la misma, debe mencionarse la
estructura orgánica. En efecto, «para completar la organización corporativa a que responde el sentido que inspira toda esta reforma, es
de esencia que en la obra se interesen, y con la
misma se compenetren, todos los elementos
sociales y productores que en las diversas
regiones o comarcas constituyen el cuerpo
vivo, objeto y materia de todo el problema
social» y habiéndose constatado que «el Instituto carece de aquella rapidez, flexibilidad,
confianza y ascendiente cerca del capital y del
trabajo, que seguramente habrá de darle la
diaria y no interrumpida relación o trato
sobre el mismo terreno económico-social con
todas y cada una de las corrientes potentes y
encontradas que en el mismo se precipitan» se
entendió como «parte fundamental de esta
reforma la creación en todas las regiones productoras y de activa vida de trabajo, a medida
que la conveniencia pública lo requiera, de
Institutos regionales de Reformas Sociales,
dotados de aquélla autonomía que sea garantía de su eficiencia, pues con ella han de poder
adaptar su actividad a la especial psicología
de la región»110. Prosigue el ejecutivo su alegato en la Exposición de Motivos incidiendo
en la instauración de dichos Institutos regionales «que, con toda libertad, podrán realizar
las funciones de estudio, investigación, propaganda, gestiones e iniciativas que convenga,
en relación concorde con el Instituto central».
109
GM, nº 288, miércoles 15 de octubre, pág. 199
a 206.
110 Los entrecomillados de este párrafo pertenecen a
la Exposición de Motivos del RD de 14 de octubre de
1919.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
En definitiva, la reorganización del Instituto
de Reformas Sociales se va a traducir en la
implementación de un supuesto de descentralización orgánica y funcional con el establecimiento de la previsión legal de poder constituir Institutos regionales. Es por ello que se
ha llegado a afirmar que uno de los aspectos
«más importantes y novedosos de la reforma
de 1919 es la posibilidad de constituir ... Institutos Regionales»111 que vienen a implementar «una más efectiva descentralización»112.
A este supuesto de descentralización orgánica y funcional se dedica únicamente un precepto del Real Decreto de 14 de octubre, el
artículo 57, que nos aporta pocos datos de la
configuración de dichos Institutos regionales,
concretamente tres: en primer lugar, que su
creación no es automática con la entrada en
vigor de la norma reorganizadora, sino que
requiere la decisión gubernamental de creación, bien por propia iniciativa bien por iniciativa del Instituto de Reformas Sociales, y
siempre y en todo caso configurando dicha
facultad gubernamental con carácter potestativo113; en segundo lugar, y en cierto modo
consecuencia indirecta de la anterior, es que
no necesariamente se constituirían en todas
las capitales114; y en tercer lugar, la atribución de autonomía a cada Instituto regional
podría variar de uno a otro en función de una
serie de coordenadas expresamente previstas
en el referido precepto con el fin de dar satisfacción a la «intensidad de la acción de los
Poderes Públicos» requerida «para la solución
del problema social en cada región»115.
111 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 105.
112
Ibidem, pág. 105.
113 A nuestro entender es claro el carácter potestativo de la decisión de creación de los Institutos regionales
pues el precepto utiliza la expresión «podrá constituir»,
y no expresiones del tenor «debe constituir».
114 El precepto utiliza de forma clara la expresión
«en determinadas capitales», con lo cual se nos viene a
decir que no en todas las capitales de provincia se llevaría a cabo dicha elección.
115 Las coordenadas o parámetros que determinarían la mayor o menor autonomía eran: a) la actividad de
Fuera de estas indicaciones, el mismo precepto, habilita al Gobierno para que proceda
a concretar, mediante una disposición especial, aspectos como las «regiones» en las que
se deban constituir los Institutos regionales,
sus normas de constitución, las competencias
que van a asumir, y el tipo de relaciones que
se establecería entre dichos institutos regionales y el Instituto de Reformas Sociales, al
que la norma se refiere como Instituto Central116. En definitiva, vemos que este supuesto de descentralización orgánica y funcional
presenta en su articulación jurídica un alto
grado de indefinición, tanto en el aspecto
orgánico, ya que ni siquiera se preveía las
regiones en las que se iba a implementar,
como en el aspecto funcional, al no determinarse que funciones de las asumidas por el
Instituto de Reformas Sociales iban a ser descentralizadas a los Institutos regionales y
mediante que mecanismos se iba a operar.
De lo expuesto podemos concluir que la
norma de reorganización establece un
supuesto de descentralización orgánica, que,
en primer lugar, es potestativo para el
Gobierno; en segundo lugar, toma como base
las «regiones»; en tercer lugar, es irregular en
la configuración de la autonomía de los distintos Institutos regionales. Y en cuanto a la
descentralización funcional se ha de manifes-
la vida económica de la misma, b) su cultura, c) sus tradiciones y peculiar carácter, d) la necesidad de una aplicación más rápida de los medios apropiados para armonizar las relaciones entre los diversos factores de la producción, mediante normas ético-jurídicas.
116 En relación con este último aspecto, el de la forma de interrelación entre los Institutos regionales y el
Instituto de Reformas Sociales, el propio precepto justifica la necesidad de regular dicha interrelación por la
necesidad de «mantener en interés común de la Patria,
aquella unidad espiritual requerida por la solidaridad de
intereses que la Nación tiene ante la competencia extranjera». Justificación no desconocida en el ámbito del
ordenamiento jurídico laboral, especialmente a la hora
de determinar la atribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas, donde se ha tenido presente el principio de solidaridad para llevar a cabo
dicha distribución competencial.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
193
ESTUDIOS
tar que es indeterminada pues deja a un posterior desarrollo, que no se llegó a producir, la
concreción de las facultades que deberían
asumir dichos institutos regionales.
En cualquier caso se ha de referir que la
reorganización proyectada tuvo un escaso
alcance temporal, pues en primer lugar, seis
meses después, por Real Decreto de 8 de
mayo de 1920117 se crea el Ministerio del Trabajo, lo que va a suponer la integración en el
mismo del Instituto de Reformas Sociales y
una paralización (o ralentización) de la creación de dichos Institutos regionales, y el
comienzo de un proceso de perdida de atribuciones del Instituto de Reformas Sociales; en
segundo lugar, porque en 1924, por Real
Decreto de 9 de junio118, se establece la organización del Ministerio del Trabajo en la cual
se establecen una serie de estructuras administrativas que conforman la administración
provincial, y que supone abandonar la previsión descentralizadora de la norma de reorganización del Instituto de Reformas sociales,
pues entre los órganos que conforman dicha
administración provincial no se encontraban
los institutos regionales119; y en tercer lugar,
porque en virtud del Real Decreto de 2 de
junio de 1924120, se procede a refundir el Instituto de Reformas Sociales en el Ministerio
del Trabajo121.
117
Publicado en la GM nº 130, domingo 9 de mayo,
pág. 539.
118 GM nº 162, miércoles 10 de junio, pág. 1235 a
1241)
119
Los órganos de la administración, tal y como
establece el art. 1 del RD de 9 de junio de 1924, eran
Inspectores de trabajo, las Delegaciones provinciales y
locales del Consejo del Trabajo, las Delegaciones regionales del Ministerio, los Negociados de Trabajo en los
Gobiernos civiles y las secciones provinciales de Estadística y de Pósitos.
120 GM nº 155, martes 3 de junio, pág. 1138 y 1139.
121 Ver arts. 3º a 6º del RD de 2 de junio 1924. Dicha
refundición se opera de forma que el pleno del Instituto
de Reformas Sociales y su Consejo de Dirección se convertirían en el Consejo del Trabajo, el Secretario General
del Instituto se transformaría en Secretario del Consejo
del Trabajo, pasando todas sus funciones administrativas
194
Junto a este tardío y breve intento de
implementación de descentralización orgánica y funcional en el Instituto de Reformas
Sociales, existe un «peculiar» supuesto de
descentralización funcional encarnado en las
Juntas Locales y Provinciales de Reformas
Sociales. Y decimos que es peculiar porque a
pesar de que su denominación pudiera inducir a creer que dichos órganos fueron creados
por la norma fundacional del Instituto de
Reformas Sociales o norma posterior122, señaladamente la norma de reorganización de
dicho Instituto de 1919, lo cierto y verdad es
que dichos órganos fueron creados con anterioridad a la creación del Instituto de Reformas Sociales, concretamente en la Ley de 13
de marzo de 1900 relativa a trabajo de niños
y mujeres123; sin que, tampoco, ninguna norma ulterior que directamente aborde la organización de dichas Junta o del Instituto proceda a integrar en la estructura del mismo a
dichos órganos de descentralización. Estamos pues ante un supuesto de descentralización funcional, que no orgánica124, que como
al Oficial mayor del Ministerio del Trabajo, Comercio e
Industria y los Institutos regionales se convertirán en
Delegaciones del Consejo del Trabajo. Por RD de 16 de
junio de 1924 (GM nº 172, viernes 20 de junio, pág.
1412 y 1413) se establece la relación nominal del personal del Instituto de Reformas Sociales que es incorporado al Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria.
122 En idéntico sentido PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la reforma social en España (18831924), ob.cit., pág. 74-75.
123 GM nº 73, miércoles 14 de marzo, pág. 875.
124 Ello lo podría corroborar, a nuestro entender, el
RD de 24 de mayo de 1920 (GM, nº 146, martes 25 de
mayo, pág. 753 y 754) que al establecer la atribución de
competencias al recién creado Ministerio del Trabajo en
su art. 8, se refiere de forma separada a las Juntas Locales y Provinciales y al Instituto de Reformas Sociales, y si
se tratase de un supuesto de descentralización orgánica
hubiese sido suficiente la referencia al Instituto; no obstante se ha de referir que en el RD de 2 de junio de 1924
(GM nº 155, martes 3 de junio, pág. 1138 y 1139) que
versa sobre la refundición del Instituto en el Ministerio
del Trabajo se prevé la conversión de las Juntas locales
en Delegaciones del Consejo del Trabajo, parece desvirtuar dicho argumento, pues si se trata de la norma de
refundición del Instituto y se menciona a las Juntas es
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
veremos a continuación afectaba, en principio, de forma clara, a determinadas competencias del Instituto de Reformas Sociales.
Hemos de destacar que la denominación
inicial de dichos órganos de descentralización, contenida en la Ley de 13 de marzo de
1900, no llevaba el adjetivo «Reformas Sociales», simplemente se las mencionaba como
Juntas Locales y Provinciales; y será en la
Real Orden de 9 de junio de 1900, relativa a la
constitución de las Juntas Locales y Provinciales, donde se adicione dicha adjetivación a
dichos órganos, que será posteriormente utilizada en otras normas. Denominación que al
crearse el Instituto de Reformas Sociales
podía dar lugar a un cierto confusionismo
provocado por la similar denominación, y llegar a entender que dichas Juntas fueron integradas en el referido Instituto por su norma
fundacional u otra posterior atinente a su
estructura orgánica; previsión normativa,
que volvemos a reiterar no se puede encontrar en la legislación que reguló el Instituto
desde su creación hasta su refundición en el
Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria.
Se ha afirmado por la historiografía que las
Juntas Locales y Provinciales sirvieron para
articular la descentralización de la Comisión
de Reformas Sociales reorganizada125, no obsporque existía dicha descentralización orgánica. A nuestro juicio dicha mención en la referida norma se debe a
la especial significación de dichas Juntas como órganos
de descentralización funcional sobre todo en materia de
inspección, como lo corrobora que la referencia se haga
a las Juntas locales, que tenían un especial papel en dicha
materia. En cualquier caso no hay una norma que expresamente establezca esa descentralización orgánica.
125 PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de la
reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág. 51,
afirma que «cumplen prácticamente las funciones de
delegaciones locales o provinciales de la Comisión de
Reformas Sociales», para a continuación constatar que
«numerosas dificultades impiden su efectiva constitución
de forma generalizada en todos los pueblos y provincias
de España» y es por ello que según este autor «se puede
afirmar, sin riesgo de equivocación, que ... eran muchas
las Juntas que quedan aún por constituirse». Es por ello
que dichas Juntas se estudien como supuestos de des-
tante, entendemos que esta afirmación desde
un punto de vista jurídico se debe matizar en
el sentido de que no existe precepto alguno
que de forma expresa establezca dicha descentralización funcional de la Comisión a
favor de las Juntas Locales y Provinciales,
pues la única previsión normativa que hacía
alusión a la Comisión de Reformas Sociales
es el Reglamento de aplicación de la Ley de 13
de marzo126, en cuyo artículo 20º se establecía
que ésta última tendría que ser oída antes de
dictarse las disposiciones reglamentarias
relativas a la forma de constitución y renovación de las Juntas Locales y Provinciales. Es
más, dicha afirmación no es confirmada con
el transcurrir del tiempo, ya que a la altura
de 1903, año en el que se crea el Instituto de
Reformas Sociales, se habían constituido
pocas Juntas Locales y Provinciales, como lo
demuestra que en junio de 1902 se dictase
una norma relativa a la constitución de
dichas Juntas ante la evidencia de que desde
1900 se habían constituido muy pocos de los
referidos organismos127. Por lo tanto, mal
pueden haber sido dichas Juntas órganos de
descentralización funcional de la Comisión de
Reformas Sociales porque jurídicamente no
se puede sostener dicha afirmación y porque
la coincidencia temporal entre la Comisión y
las Juntas fue de aproximadamente tres años
centralización funcional del Instituto y no de la Comisión de Reformas Sociales, pues la coincidencia temporal de la Comisión y de las Juntas fue mínima y respecto
a muy pocas de estas últimas.
126 RD 13 de noviembre de 1900, publicado en la
GM nº 320, viernes 16 de noviembre, pág. 574 y 575.
127 Dicha norma es la RO de 21 de junio de 1902,
publicada en la GM nº 173, domingo 22 de junio, pág.
1240. En la justificación de dicha norma se nos dice que
«la ley de 13 de Marzo de 1900 dispuso la creación de
Juntas provinciales y locales ... y la RO de 9 de junio
siguiente señaló las condiciones a que ha de ajustarse la
constitución de dichos organismos; pero como todavía
en muchas localidades no se ha dado cumplimiento a las
mencionadas disposiciones; S.M. el Rey (Q.D.G.) ha
tenido a bien disponer que en el término de un mes, a
contar desde la publicación de esta RO en la Gaceta, se
constituyan dichas Juntas en los puntos donde no lo
estén».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
195
ESTUDIOS
y seis meses antes de la desaparición de la
Comisión de Reformas Sociales período en el
que se habían constituidos muy pocas.
La Juntas Locales y Provinciales se instauraron «provisionalmente»128 hasta en tanto en cuanto no se procediese al establecimiento de los Jurados Mixtos, sin embargo,
dicha provisionalidad se mantuvo hasta la
refundición del Instituto de Reformas Sociales en el recién creado Ministerio del Trabajo.
Las Juntas Locales se constituirían en todos
los municipios y estarían integrados por el
alcalde, que asumía la presidencia, el párroco
o quien ejerza sus funciones, un médico titular129, un número igual de representantes de
los trabajadores y empleadores que no podía
exceder de seis por cada representación y
secretario elegido entre dichos representantes y un secretario130; mientras que las Juntas
Provinciales se constituirían en cada capital
de provincia y estarían integradas por el
Gobernador civil, que asumiría la presidencia, un vocal técnico131, un representante de
las Juntas Locales por cada partido judicial
de la provincia y un secretario132. Solo tardíamente se va a dictar una norma que suponía
introducir un elemento de conexión orgánica,
que no de descentralización, cuando se prevé
que tanto los Inspectores de Trabajo como los
128 Art. 7 de la Ley de 13 de marzo de 1900 y disposición primera de la RO de 9 de junio de 1900.
129 El médico titular como integrante de la Junta
Local se estableció en la disposición primera de la RO de
3 de agosto de 1904, primera norma que se dicta sobre
la constitución, régimen jurídico y funcionamiento de
las Juntas Locales y Provinciales tras la creación del Instituto y a propuesta de éste. Ver nota a pie de página nº
114.
130 Art 7 de la Ley de 13 de marzo de 1900 en relación con la disposición segunda de la RO de 9 de junio
de 1900.
131 Ver RO de 29 de julio de 1920 sobre nombramiento del vocal técnico-médico (GM nº 212, viernes
30 de julio, pág. 375 y 376) y RO de 24 de junio de
1922 (GM nº 179, miércoles 28 de junio, pág. 1106).
132
Art 7 de la Ley de 13 de marzo de 1900 en relación con la disposiciones cuarta y sexta de la RO de 9 de
junio de 1900.
196
Delegados de Estadística del Instituto de
Reformas Sociales tendrían la condición de
vocales natos de las Juntas Locales y Provinciales en las poblaciones en las que residan133. Por lo tanto, volvemos a reiterar que
no existe en las normas relativas a las Juntas
Locales y Provinciales dictadas con posterioridad a la fecha de publicación de la norma
creadora del Instituto de Reformas Sociales,
como tampoco la hay en ésta última, ni en
ninguna posterior referida a dicha institución, ninguna previsión expresa que haga
mención a la descentralización orgánica, lo
que en principio nos lleva sostener que jurídicamente no se articula dicho tipo de descentralización.
Ahora bien, se puede constatar, en primer
lugar, que existen una serie de previsiones en
la norma fundacional del Instituto que de forma indirecta podían dar cobertura no a una
descentralización orgánica pero sí a una descentralización funcional; y, en segundo lugar,
que existen normas relativas a aspectos concretos, como la inspección o la denominada
«jurisdicción social», en las que si aparecen
recogidas este segundo tipo de descentralización. Así, si nos fijamos en la norma fundacional del Instituto de Reformas Sociales al atribuirle la facultad de inspección del cumplimiento de las leyes laborales y del servicio de
estadística, dichas atribuciones se hacen tanto
para las «dependencias centrales» como para
las dependencias «provinciales y locales»134,
con lo que de forma indirecta está reconociendo la posibilidad de implementar un supuesto
de descentralización funcional. Junto a dicha
previsión, al regular la Segunda Sección técnico-administrativa se establece que será de
su competencia en lo relativo a la aplicación
de la Ley del trabajo de mujeres y niños de
1900 y de su reglamento, así como a las reclamaciones y consultas a que den lugar dichas
133
Ver RO de 31 de enero de 1920, publicado en la
GM nº 39, domingo 8 de febrero, pág. 467 y 468.
134 Ver art. 5 del Reglamento del Instituto de Reformas Sociales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
normas135, a la tramitación de la organización y renovación de las Juntas provinciales y
locales136, así como el estudio de la legislación
de dichos organismos, la propuesta de reglas
y cuestionarios para la práctica de la inspección y las estadísticas referidas a dicha materia137. Esta segunda previsión actúa indirectamente como cauce legal para incardinar la
descentralización funcional del Instituto de
Reformas Sociales a favor de las Juntas Locales y Provinciales de Reformas Sociales. Pero
135 Ver RO de 24 de enero de 1905 (GM nº 27, viernes 27 de enero, pág. 323).
136 Sobre dicha atribución competencial ver RO de
3 de agosto (GM nº 218, viernes 5 de agosto, pág. 440 y
441) y RO de 22 de noviembre de 1904 (GM nº 326,
miércoles 23 de noviembre, pág. 634); RO de 18 de
enero de 1905 (GM nº 21, sábado 21 de enero, pág.
254); RO de 27 de noviembre de 1906 (GM, nº 332,
miércoles 28 de noviembre, pág. 794 y 795); RO de 20
de junio (GM nº 173, sábado 22 de julio, pág. 1141),
RO de 6 de julio (GM nº 190, martes 9 de julio, pág.
100) y Reales Ordenes de 26 de septiembre de 1907
(GM nº 270, viernes 27 de septiembre, pág. 1249); RO
de 11 de enero (GM nº 12, domingo 12 de enero, pág.
144), RO de 29 de enero (GM nº 30, jueves 30 de enero, pág. 418 y 419), RO de 3 de julio (GM nº 189, sábado 7 de julio, pág. 110 y 111), RO de 7 de Octubre (GM
nº 282, jueves 8 de octubre, pág. 105 y 106) y RO de 28
de octubre de 1908 (GM nº 303, jueves 29 de octubre,
pág. 425 y 426); RO de 2 de junio de 1909 (GM nº 173,
martes 22 de junio, pág. 1531); RO de 9 de noviembre
de 1910 (GM nº 315, viernes 11 de noviembre, pág.
342 y 343); RO de 19 de noviembre (GM nº 325, miércoles 20 de noviembre, pág. 472) y RO de 14 de diciembre de 1912 (GM nº 350, domingo 15 de diciembre,
pág. 801); RO de 5 de mayo de 1913 (GM nº 128, jueves 8 de mayo, pág. 373); RO de 14 de marzo (GM nº
79, jueves 20 de marzo, pág. 1066 y 1067) y RO de 12
de septiembre de 1919 (GM nº 257, domingo 14 septiembre, pág. 878 y 879); RO de 29 de julio (GM nº
212, viernes 30 de julio, pág. 375 y 376) y RO de 27 de
noviembre de 1920 (GM nº 335, martes 30 de noviembre, pág. 909), RO de 15 de noviembre de 1921 (GM nº
322, viernes 18 de noviembre, pág. 573); RO de 3 de
enero (GM nº 13, sábado 13 de enero, pág. 178 a 181),
RO de 9 de enero (GM nº 17, miércoles 17 de enero,
pág. 242), RO de 10 de febrero (GM nº 42, domingo 11
de febrero, pág. 530 y 531) y RO de 19 de mayo de
1923 (GM nº 146, sábado 25 de mayo, pág. 804 y 805);
RO de 4 de febrero de 1924 (GM nº 39, viernes 8 de
febrero, pág. 677 y 678).
en cualquier caso ninguna de dichas previsiones normativas de forma expresa determinan
la descentralización funcional.
Confrontando el conjunto de atribuciones
conferidas al Instituto y a las Juntas Locales
y Provinciales, dicha descentralización se va
a manifestar fundamentalmente en dos atribuciones como son la facultad de inspección y
de estadística del trabajo, pues es en estas
dos materias donde, además, sí se produce
una previsión expresa, pero paradójicamente, contenida en la Ley de Tribunales Industriales de 1908138, acerca de dicha descentralización funcional. Efectivamente, en el artículo adicional de esta última Ley de forma
clara se nos dice que «las Juntas locales y provinciales de Reformas Sociales ... desempeñarán las (funciones) de Inspección y Estadística del trabajo que el Instituto de Reformas
Sociales les encomiende, y bajo la dirección
del mismo», siendo el propio Instituto el que
debía proceder a normar el ejercicio de dichas
funciones. Labor que acometió a través de
sendas Reales Ordenes de 2 de julio de 1909,
por el que se aprobaron sendas Instrucciones
que han de observarse por las Juntas Locales
y Provinciales en el ejercicio de dichas funciones139. Es curioso anotar que mientras la Instrucción dedicada al ejercicio de la labor de
inspección por las Juntas Locales y Provinciales declara que dichos organismos dependen del Instituto en dicha materia sin poder
extralimitarse del marco competencial que
éste último les atribuya, reiterando lo manifestado en la ley reguladora de la «jurisdicción social», se omite similar declaración de
dependencia funcional en la Instrucción relativa a las tareas de estadística de los citados
137 Ver arts. 100 y 103 del Reglamento del Instituto
de Reformas Sociales.
138 Ley de 19 de mayo de 1908, publicada en la
GM, de 20 de mayo, pág. . Dicha previsión se mantuvo
en los mismos términos en la Disposición Adicional 4ª
de la Ley de 22 de julio de 1912, que modifica la ley
anterior, publicada en la GM, nº , de 23 de julio, pág
139 GM nº 185, domingo 4 de julio, pág. 20 a 24.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
197
ESTUDIOS
órganos descentralizados, aunque dicha omisión no implica modificación alguna por tratarse de una norma de rango inferior dictada
en desarrollo de una norma de rango superior.
Para valorar el alcance de dicha descentralización funcional entendemos necesario
volver sobre las competencias atribuidas al
Instituto de Reformas Sociales, ya manifestadas someramente en esta trabajo al enunciar
lo previsto en el artículo 1º de la norma fundacional140, y concretadas en los artículos 3 a
5 del Reglamento del Instituto de Reformas
Sociales. De dichos artículos se puede concluir que las atribuciones del Instituto eran
de índole diversa, ya que tenía atribuida: a) la
preparación de la regulación de todo lo concerniente al trabajo, tanto a iniciativa del
Gobierno, debiendo evacuar todo informe o
consulta que le fuese requerido, como a iniciativa propia, si bien en este supuesto debería contar con la aprobación del Gobierno; b)
velar por el cumplimiento de la normativa
laboral, para lo cual estaba autorizado para
organizar los servicios de inspección y estadística, y c) podría actuar como mediador de
los conflictos que se suscitasen entre los elementos implicados en la problemática social.
Delimitada la competencia funcional del
Instituto de Reformas Sociales debemos volver a fijar nuestra atención hacia las Juntas
Locales y Provinciales de Reformas Sociales
para destacar que de acuerdo con el artículo 7º
de la Ley de 13 de marzo de 1900, dichas Juntas serían competentes para la inspección de
todo centro de trabajo, para formar las estadísticas del trabajo, velar por la «salubridad»
e higiene, resolver las reclamaciones que les
sometan tanto obreros como patronos, y
finalmente, velar por la ejecución de la ley
que las crea. Como vemos sus funciones tienen un carácter más reducido de la atribu-
140 Ver nota pie de pág. nº 77 que nos determina a
su vez el contenido del art. 1 del RD de 23 de abril de
1903.
198
ción competencial otorgada al Instituto, pues
en definitiva, la ley delimitaba el ámbito de
actuación de dichas Juntas en el estrecho
marco de la protección de la mujer y niños
trabajadores. Lo dicho anteriormente queda
corroborado a nuestro entender por la disposición quinta de la Real Orden de 9 de junio
de 1900 que viene a concretar las funciones
de las Juntas Locales y Provinciales en proponer los medios conducentes a la reducción
de la jornada de trabajo de los niños y las
mujeres, determinar las industrias en las
que se estimase conveniente prohibir el trabajo nocturno de los jóvenes entre catorce y
dieciocho años, informar al Gobierno sobre
los establecimientos dedicados a actividades
peligrosas insalubres o productoras de sustancias inflamables para adoptar las medidas necesarias en relación con los niños y
mujeres, determinar la imposición de multas
y los supuestos de inaplicación de la Ley de
13 de marzo.
Especial relevancia tiene la descentralización funcional en materia de inspección del
cumplimiento de la normativa laboral 141 ,
como lo demuestra, en primer lugar, el conjunto de normas dictadas, tanto con anterioridad como con posterioridad a la Instrucción
de 1909 sobre dicha materia, y que contrasta
con las escasas normas que se dictan en relación a las funciones en materia de estadística142;en segundo lugar, porque se nos vuelve
a reiterar, en una norma publicada en febrero de 1916 relativa a la actividad inspectora
que «las Juntas Locales de Reformas Sociales, (son) organismos llamados a completar y
141
En idéntico sentido Palacio Morena, J.I.: La institucionalización de la reforma social en España (18831924), ob.cit., pág. 89, afirma que «un papel decisivo en
las tareas de inspección corresponde a las Juntas locales
de Reformas Sociales».
142 Ya con anterioridad a la creación del Instituto
desde el RD de 13 de noviembre de 1900, por el que se
aprueba el reglamento de aplicación de la Ley de 13 de
marzo de 1900, se le atribuye a las Juntas la labor de inspección provisionalmente en tanto en cuanto no se
organizase por el Gobierno dicho inspección. A partir de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
a ejercer en su caso tal misión, como dependientes del Instituto de Reformas Sociales»,
al mismo tiempo que se procedió a «recordar
que las sesiones de estas Juntas no han de
celebrarse exclusivamente para fines de la
ley Electoral, pues creadas por la que regula
el trabajo de las mujeres y los niños, tienen,
sin duda, una misión trascendental en la
esfera del trabajo, que ha de desenvolverse
bajo la dirección del Instituto de Reformas
Sociales y con la eficaz cooperación de los
Inspectores»143; y, en tercer lugar, porque en
el artículo 49 de la Instrucción de 1909 se
reconoce al Pleno144 del Instituto de Reformas Sociales la facultad de proponer al
Ministerio de Gobernación la disolución par-
ahí se han sucedido varias normas referidas a las atribuciones en materia de inspección de las Juntas, incluso
después de la organización de dicho servicio por el
Gobierno, asignado al Instituto de Reformas Sociales , e
incluso después de la Instrucción de 1909, a saber: RO
de 12 de mayo (GM nº 138, martes 17 de agosto, pág.
639) y RO de 3 de agosto de 1904 (GM nº 218, viernes
5 de agosto, pág. 440 y 441); RD de 1 de marzo de 1906
(GM nº 63, domingo 4 de marzo, pág. 868 a 870), RO
de 24 de enero (GM nº 26, sábado 26 de enero, pág.
311), RO de 22 de julio (GM nº 204, martes 23 de julio,
pág. 314 y 315) y RO de 13 de diciembre de 1907 (GM
nº 349, domingo 15 de diciembre, pág. 984 y 985); RO
de 28 de enero de 1908 (GM nº 29, miércoles 29 de
enero, pág. 402 y 403); RO de 26 de febrero de 1916
(GM nº 60, martes 29 de febrero, pág. 466 y 467); RO
de 3 de abril de 1918 (GM nº 94, jueves 4 de abril, pág.
28 y 29); RO de 31 de enero de 1920 (GM nº 39,
domingo 8 de febrero, pág. 467 y 468) y RD de 21 de
abril de 1922 (GM nº 112, sábado 22 de abril, pág. 288
y 289).
Frente a dicha proliferación, en materia de estadística del trabajo, aparte de la Instrucción de 1909, se puede citar la RO de 2 de julio de 1907 (GM nº 184, miércoles 3 de julio, pág. 32).
143 Exposición de Motivos de la RO de 26 de febrero de 1916, relativa a la adopción de medidas para
mejorar el desenvolvimiento de las funciones de inspección. Posteriormente, la RO de 21 de diciembre de
1923 (GM nº 361, jueves 27 de diciembre, pág. 1431),
vuelve a llamar la atención sobre la función inspectora
de las Juntas al establecer la obligación de las Juntas de
Reformas Sociales de proceder a solicitar el asesoramiento en los supuestos dudosos de interpretación y
aplicación de las leyes sociales debido, entre otras razo-
cial o total de la Junta cuando ésta haya llevado a cabo actos contrarios a su funcionamiento en lo concerniente a las funciones de
inspección, de suerte que la disolución solo
podía darse, no por contravenir cualesquiera
de las atribuciones conferidas a las Juntas,
sino exclusivamente las referidas a su labor
inspectora.
Para finalizar el análisis de la descentralización funcional operada a favor de las Juntas Locales y Provinciales hemos de mencionar que si bien desde un punto de vista normativo el ámbito funcional descentralizado
se residenciaba en la función inspectora y en
la función estadística del Instituto de Reformas Sociales, se observa en ciertas normas
una posible descentralización funcional que
iría más allá de las funciones mencionadas y
abarcaría a cualquier función atribuida al
Instituto de Reformas Sociales. Las normas
en las que se encuentra dicha previsión son
las que desde 1904 han establecido o bien el
funcionamiento de las Juntas Locales y Provinciales o bien las reglas a las que se debía
sujetar la elección de vocales obreros y patronales en dichos organismos. Y dicha previsión se establecía al articular la comunicación entre el Instituto y las Juntas Locales y
Provinciales de Reformas Sociales y disponerse que las Juntas, junto a la obligación de
comunicar al Instituto cualquier variación
relativa a su composición, debían poner en
conocimiento del Instituto tanto los acuerdos
adoptados como las mociones y medidas discutidas y/o propuestas, así –y aquí es donde
se haya la posible previsión de descentralización funcional que desbordaría los ámbitos de
la inspección y la estadística– como «cuantos
asuntos sean dignos de mención especial, en
relación con los fines que el referido Instituto
nes, a la estrecha relación y dependencia de dichas Juntas con el Instituto.
144
En virtud de la RO de 9 de enero de 1923, publicada en la GM nº 17, miércoles de 17 de enero, pág.
242, se reconoce dicha facultad también al Consejo de
Dirección del Instituto.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
199
ESTUDIOS
persigue y con la elevada misión que le está
encomendada»145.
Con ello se nos estaba dando a entender,
de forma muy genérica, que las Juntas Locales podían llevar a cabo una labor, no solo de
inspección y estadística, sino de adopción de
acuerdos y medidas sobre cualesquiera materia relacionada con el mundo del trabajo y las
relaciones entre obreros y patronales, que
debían ser comunicadas al Instituto de Reformas Sociales. En este sentido, desde el campo
de la historiografía, se ha afirmado de forma
tajante que se «reconoce competencias más
genéricas que son expresión del constante
fluir de informaciones, propuestas e iniciativas de la más diversa índole entre las Juntas
de Reformas Sociales y el Instituto y viceversa. La única limitación, en cuanto al contenido, es que se mantengan dentro de los fines
propios del Instituto, que en definitiva no son
otros que todo lo referente a la cuestión y la
reforma social»146.
Es por ello que se ha afirmado, y coincidimos plenamente, que «a pesar de esa teórica
independencia existe una relación de hecho,
que incluso formalmente se deja traslucir.
Las Juntas locales y provinciales de Reformas Sociales son un elemento esencial en la
actividad del Instituto de Reformas Sociales
..., son los cauces fundamentales de que se
sirve el Instituto para canalizar inquietudes, propuestas, conflictos y toda clase de
iniciativas de las fuerzas sociales, así como
para hacer llegar a éstas sus propias resoluciones» pero «la vinculación formal, sigue,
en cualquier caso, sin estar bien definida»147.
145 Disposición Vigésimo Novena de la RO de 3 de
agosto de 1904. En sentido y con una redacción similar,
las Reales Ordenes de 27 de noviembre de 1906, 7 de
octubre de 1908, 9 de noviembre de 1910, 12 de septiembre de 1919 y 3 de enero de 1923.
146
PALACIO MORENA, J.I.: La institucionalización de
la reforma social en España (1883-1924), ob.cit., pág.
77.
147 Ibidem, pág. 75 y 82.
200
6. CONCLUSIÓN
Como se puede apreciar en el tercer cuarto
del siglo XIX la preocupación del poder político, concretado fundamentalmente en el poder
legislativo, va a llevar a cabo lo que podríamos calificar de «tímida» iniciativa parlamentaria acerca de la situación en la que se
desenvolvía la clase trabajadora, concretándose en la adopción de comisiones parlamentarias que llevasen a cabo una labor de investigación y obtención de información sobre los
más diversos aspectos de la cuestión social.
Desde esta forma de abordar la cuestión
social, asignando dicha labor a comisiones
creadas dentro del poder legislativo y compuesta por miembros del mismo, se puede
fácilmente concluir que no se podía esperar
que se estableciesen no ya medidas de descentralización orgánica, impensables si el
órgano principal es un mero apéndice orgánico del Congreso de los Diputados, sino medidas de descentralización funcional que permitiesen que instancias más próximas a la
realidad socioeconómica de los trabajadores
españoles pudiesen contribuir a lograr la
finalidad perseguida por dichas comisiones
parlamentarias mediante la realización de
tareas de recopilación de información e,
incluso, de emisión de informes. Sin perjuicio
de que dichas solicitudes no articulasen o propusiesen, desde un punto de vista jurídico,
ninguna medida de descentralización, y que
en la defensa de la solicitud de 1869 se confirmaba lo que acabamos de decir al prever que
fuesen los miembros de la comisión los que se
desplazasen por el territorio nacional, no es
menos cierto que dicha concepción se vio alterada con la solicitud de 1871, ya que al nombrarse la comisión se abandonó dicha forma
de actuación y se estableció lo que podríamos
considerar una medida de descentralización
funcional a través de instancias ya preestablecidas, al encomendar, principal aunque no
exclusivamente, a ciertas instancias de la
administración local la tarea de recabar
información sobre el estado de la clase trabajadora, utilizando para ello un instrumento
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JUAN GIL PLANA
que se volverá a utilizar, y que por tanto aparece como antecedente, en los procesos de institucionalización de la reforma social, como es
la confección de un cuestionario o interrogatorio. Es más, se puede afirmar, que ya en
este momento, y a través de estas iniciativas,
quedan enunciadas dos notas características
de la institucionalización de la reforma
social, como son la utilización de los cuestionarios como técnica de actuación y de articulación de la descentralización funcional y por
otro lado el papel decisivo de las localidades y
provincias como referente subjetivo hacia el
que se dirigen las formulas de descentralización funcional, y como veremos, orgánica.
Incluso la única iniciativa que se genera
desde el poder ejecutivo, más concretamente
en el seno del Ministerio de Fomento, y que
como ya hemos indicado no llegó a ser presentada por el Gobierno al Congreso de los Diputados, participa de esa idea de descentralización funcional encaminada no hacia instancias de la administración local sino, entre
otros, a los Gobernadores de las provincias y
las Diputaciones Provinciales, es decir, a instancias de la administración provincial.
Iniciada la institucionalización de la reforma social con la creación de la Comisión de
Reformas Sociales desde una perspectiva
descentralizadora se puede afirmar que no
existe una clara línea continuista entre dicha
Comisión y el Instituto de Reformas Sociales,
ya que mientras con relación a la Comisión sí
se articula un mecanismo de descentralización orgánica, en el Instituto, solo tardíamente, se articula jurídicamente de forma clara
un supuesto de descentralización orgánica,
pues la descentralización orgánica prevista
con relación a la Sección 3º técnico-administrativa no puede entenderse como pauta
informadora de la estructura organizativa
del Instituto debido a su parcial significación
el reducirse a un concreto aspecto competencial de dicho órgano. No obstante ambas instituciones participan de una descentralización funcional a través de las Juntas Locales
y Provinciales de Reformas Sociales, aunque
a nuestro entender, esa descentralización
funcional referida a la Comisión de Reformas
Sociales no es significativa por las razones
expuestas en este trabajo. Paradójicamente
el proyecto de ley de creación del Instituto del
Trabajo supone una línea continuadora de la
pauta descentralizadora de la Comisión, con
la creación de los Consejos Locales, mientras
que el Instituto de Reformas Sociales, imbuido de la filosofía de dicho proyecto de ley,
marca una ruptura en la tendencia descentralizadora apuntada en el proyecto de Instituto del Trabajo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
201
II. Documentos
A. Relación de propuestas,
peticiones, proyectos y normas *
C
on este Anexo Documental tratamos
de ofrecer al lector la posibilidad de
acceder a los textos originarios, tal y
como aparecieron recogidos bien en los Diarios de Sesiones del Congreso de los Diputados y del Senado (y de la Asamblea Nacional,
durante la I República) bien en la Gaceta de
Madrid.
Para su posible consulta en las fuentes
originales hemos de hacer las siguientes
advertencias: tanto el Diario de Sesiones del
Congreso como el Diario de Sesiones del
Senado tienen una datación especifica, de
suerte, que se inicia con la mención del órgano (Congreso Diputados, Senado, Asamblea
Nacional), se continúa con la referencia de la
legislatura, el número de tomo que se establece en relación con cada legislatura, y a
continuación el número de volumen de la
colección que se determina en relación con el
inicio de la misma. La numeración de los
volúmenes del Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados empieza en 1812,
mientras que la numeración de los tomos se
inicia con cada legislatura. Respecto a la
Gaceta de Madrid, se publican cuatro tomos
anuales correspondientes a los cuatros trimestres del año, de suerte que el primer
tomo corresponde a las normas publicadas
en los meses de enero a marzo, el segundo
tomo a las publicadas entre abril y junio, el
tercer tomo a las insertadas en los meses de
julio a septiembre y el cuarto tomo comprende las normas publicadas entre los meses de
octubre a diciembre de cada año.
Por último he de agradecer la amistosa
ayuda prestada por Ignacio Gutiérrez Cassillas, Letrado de las Cortes y Profesor Asociado
del Departamento de Derecho del Trabajo y de
la Seguridad Social de la U.C.M., por el personal encargado de la biblioteca del Congreso de
los Diputados, y muy especialmente, por el
personal encargado de la biblioteca del Senado, cuya atención, ayuda e interés han hecho
que mi labor fuera más fácil y fructífera.
1.
Intervención de Sr. Campuzano
en defensa de su proposición. DS.
Senado. Legislatura 1842. Tomo 1º.
Volumen 12. Sesión del miércoles 20
de abril, nº 45, pág. 702.
Refundición en un único dictamen
sobre la Comisión propuesta por
el Sr. Campuzano y la Comisión
creada para investigar nuestra
administración económica, y con
especial atención la situación del
culto y del clero. DS. Senado. Legislatura 1842. Tomo 2º. Volumen 13.
Sesión del jueves 12 de mayo nº 54,
pág. 895 y 896.
2.
* Elaborada por Juan Gil Plana.
Proposición de Joaquín Francisco
CAMPUZANO (1842), de creación
de una Comisión para el examen
de la ilustración del pueblo en las
doctrinas constitucionales y los
medios para proporcionarla, de
los nuevos intereses y de la milicia
nacional. DS. Senado. Legislatura
1842. Tomo 1º. Volumen 12. Sesión del
martes 19 de abril, nº 44, pág. 696.
Proyecto de Real Decreto presentado por Francisco LUXÁN
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
205
DOCUMENTOS
(Ministro Fomento) y Pascual
MADOZ (Presidente Congreso
Diputados) de establecimiento de
una Comisión para investigar el
estado actual de las clases obreras
e industriales (1855). Recogido por
Adolfo Buylla en su discurso de ingreso
en la RACMP, titulado «La reforma
social» en Discursos de recepción de la
Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, tomo IX (1914-1917), Madrid,
1917, pág. 750 a 756.
3.
Petición de Fernando GARRIDO,
Juan TATU, Pablo ALSINA, Francisco Javier MOYA, Federico
MOYA, Macías ACOSTA, J.M.
CARRASCON, solicitando la apertura de información parlamentaria sobre el estado materia, intelectual y moral de las clases trabajadoras, agrícolas e industriales y
creación de una Comisión para
que presente un informe sobre
dicha cuestión (1869). DS. Cortes
Constituyentes. Legislatura 18691871. Tomo 6º. Volumen 163. Sesión
del lunes 12 de julio de 1869, nº 124,
pág. 3654 a 3657.
Sobre las dificultades para la
constitución de dicha Comisión.
ver Archivo del Congreso de los Diputados. Legislatura 146, nº 21-1, sesión
de 9 de julio de 1869; nº 21-2 y 3, sesión
de 16 de julio de 1869; nº 21-3, sesión
de 19 de julio de 1869; nº 21-3 y 4,
sesión de 22 de julio de 1869; nº 21-5,
sesión de 18 de octubre de 1869.
4.
206
Petición de Fernando GARRIDO,
Antonio Juan de VILDÓSOLA,
Francisco Javier MOYA, Juan
Bautista TOPETE, Gabriel RODRÍGUEZ, Juan CONTRERAS y Baldomero LOSTAU (1871) solicitando que se efectúe el nombramiento de los componentes de la Comi-
sión acordada el 12 de julio de
1869. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1871-1872. Tomo 2º. Volumen
174. Sesión del jueves 15 de junio de
1871, nº 62, pág. 1676.
Nombramiento de los componentes de dicha Comisión. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1871-1872.
Tomo 3º. Volumen 175. Sesión del viernes 16 de junio de 1871, nº 64, pág.
1717.
Nombramiento del presidente,
vicepresidente y secretario de la
Comisión. DS. Congreso Diputados.
Legislatura 1871-1872. Tomo 3º. Volumen 175. Sesión del jueves 21 de junio
de 1871, nº 71, pág. 1911.
5.
Proposición de Joaquín María
SANROMÁ para la creación de
una Comisión parlamentaria
sobre las clases obreras (1872). DS.
Congreso Diputados. Legislatura 2ª,
1872. Tomo Único. Volumen 178.
Sesión del martes 21 mayo de 1872, nº
22, pág. 423-424.
Nombramiento de los integrantes
de dicha Comisión. DS. Congreso
Diputados. Legislatura 2ª, 1872. Tomo
Único. Volumen 178. Sesión del viernes 7 de junio de 1872, nº 33, pág. 720
y 721.
6.
Proposición de JOVE Y HEVIA,
Miguel MORAYTA, Marqués de
SARDOAL, Francisco PI Y MARGALL, Florencio PAYELA, Luis
VIDART y Julián GARCIA SAN
MIGUEL relativa a la continuación de las informaciones sobre el
estado de las clases obreras y los
medios de mejorarlo (1872). DS.
Congreso Diputados. Legislatura
1872-1873. Tomo 1º. Volumen 179.
Sesión del martes 1 de octubre de
1872, nº 15, pág. 245 y 246.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
Nombramiento de los miembros
de la referida Comisión. DS. Congreso Diputados. Legislatura 18721873. Tomo 1º. Volumen 179. Sesión
del jueves 3 de octubre de 1872, nº 17,
pág. 259 y 260; DS. Asamblea Nacional. Legislatura 1872-1873. Tomo Único. Volumen 183. Sesión del sábado 15
de febrero de 1873, nº 3, pág. 79.
Interpelación parlamentaria
entre Hilario SÁNCHEZ y JOVE y
HEVIA sobre los trabajos de la
Comisión parlamentaria informadora del estado de la clase obrera.
DS. Congreso Diputados. Legislatura
1872-1873. Tomo 4º. Volumen 182.
Sesión del sábado 1 de febrero de 1873,
nº 101, pág. 2899.
7.
8.
Proposición de ley de BECERRA
sobre mejora de las condiciones
morales de las clases obreras
(1872). DS. Congreso Diputados.
Legislatura 1872-1873. Tomo 2º. Volumen 180. Sesión del viernes 26 de
octubre de 1872, nº 37, apéndice vigésimo tercero, pág. 1 y 2; DS. Asamblea
Nacional. Legislatura 1872-1873.
Tomo Único. Volumen 183. Sesión del
sábado de febrero de 1873, nº 3, apéndice octavo.
Real Decreto de 5 de diciembre de
1883. Creación de la COMISIÓN
DE REFORMAS SOCIALES. Gaceta de Madrid nº 344, lunes 10 de
diciembre, pág. 761 a 763.
Real Orden de 7 de diciembre
1883. Nombramiento de integrantes de la COMISIÓN DE REFORMAS SOCIALES. Gaceta de Madrid
nº 344, lunes 10 de diciembre, pág. 763.
Reales Ordenes de 22 de diciembre
de 1885. Dimisiones y nombramientos en la COMISIÓN DE REFORMAS SOCIALES. Gaceta de Madrid
nº 357, 23 de diciembre, pág. 956.
9.
Real Orden Circular de 28 de
mayo 1884. Instrucción para las
Comisiones Provinciales y Locales encargadas de practicar una
información sobre el estado y
necesidades de la clase obrera.
Gaceta de Madrid nº 155, martes 3 de
junio, pág. 603 y 604; nº 156, miércoles
4 de junio, pág. 612 y 614; nº 157, jueves 5 de junio, pág. 622.
Real Orden Circular de 14 de septiembre de 1884. Ampliación del
plazo para remitir la información
recabada por las Comisiones
Locales. Gaceta de Madrid nº 259,
lunes 15 de septiembre, pág. 890.
10. Petición del Ayuntamiento de
ONTENIENTE, presentada por el
Sr. Iranzo, sometiendo a las Cortes un proyecto de mejora de la
situación de las clases obreras
que se concreta en una petición
de adoptar una norma para disciplinar el trabajo de los obreros.
DS. Congreso Diputados. Legislatura
1889-1890. Tomo 10º. Volumen 298.
Sesión del sábado 10 de marzo de
1890, nº 159, pág. 5069.
Número de petición. DS. Congreso
Diputados. Legislatura 1889-1890.
Tomo 11º. Volumen 299. Sesión del
martes 3 de junio de 1890, nº 177, pág.
5843.
Dictamen pasando la petición al
Gobierno. DS. Congreso Diputados.
Legislatura 1889-1890. Tomo 11º.
Volumen 299. Sesión del sábado 7 de
junio de 1890, nº 180, pág. 5959 y apéndice decimotercero.
11. Real Decreto de 13 de mayo 1890.
Reorganización de la COMISIÓN
DE REFORMAS SOCIALES. Gaceta de Madrid nº 134, miércoles 14 de
mayo, pág. 426.
Reales Decretos de 13 de mayo
1890. Nombramiento de los miem-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
207
DOCUMENTOS
bros de la COMISIÓN DE REFORMAS SOCIALES reorganizada.
Gaceta de Madrid nº 134, miércoles 14
de mayo, pág. 426 y 427.
12. Proposición de ley de Eduardo
VICENTI, reorganizando la Comisión de Reformas Sociales, (1891).
DS. Congreso Diputados. Legislatura 1891. Tomo 2º. Volumen 303.
Sesión del miércoles 22 de abril de
1891, nº 39, apéndice décimo.
13. Ley de 13 de marzo 1900. Sobre al
trabajo de mujeres y niños: artículo 7º relativo a las Juntas Locales y
Provinciales. Gaceta de Madrid nº 73,
miércoles 14 de marzo, pág. 875.
14. Real Orden de 9 junio de 1900.
Relativa a la constitución de las
Juntas Locales y Provinciales.
Gaceta de Madrid nº 161, domingo 10
de junio, pág. 1205 y 1206.
15. Real Decreto de 13 de noviembre
de 1900. Por el que se aprueba el
Reglamento para la aplicación de
la Ley de 13 de marzo de 1900: artículos 20 dedicado a la Juntas
Locales y Provinciales, y 31 a 36
relativos a las funciones de inspección de dichas Juntas. Gaceta
de Madrid, nº 319, jueves 15 de
noviembre, pág. 562 y 563; nº 320,
viernes 16 de noviembre, pág. 574 y
575.
16. Proyecto de ley de CANALEJAS
(Ministro Agricultura). Relativo a
la creación del INSTITUTO DE
TRABAJO presentado en el Congreso de los Diputados (1902). DS.
Congreso Diputados. Legislatura
1902. Tomo 1º. Volumen 389. Sesión
del sábado 12 abril de 1902, nº 9, pág.
16 y apéndice primero.
Nombramiento de la Comisión
parlamentaria. DS. Congreso Dipu-
208
tados. Legislatura 1902. Tomo 1º.
Volumen 389. Sesión del miércoles 16
de abril de 1902, nº 12, pág. 262 y 264.
Nombramiento de presidente y
secretario de la Comisión. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1902.
Tomo 1º. Volumen 389. Sesión del viernes 18 de abril de 1902, nº 14, pág. 271.
Dictamen de la Comisión sobre el
proyecto de ley. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1902. Tomo 2º.
Volumen 390. Sesión del lunes 21 abril
de 1902, nº 16, pág. 367 y apéndice
décimo.
Discusión parlamentaria sobre el
proyecto de ley. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1902. Tomo 2º.
Volumen 390. Sesión del jueves 1 de
mayo de 1902, nº 25, pág. 618 a 624;
DS. Congreso. Legislatura 1902. Tomo
2º. Volumen 390. Sesión del lunes 5 de
mayo de 1902, nº 27, pág. 665 a 689;
DS. Congreso. Legislatura 1902. Tomo
2º. Volumen 390. Sesión del martes 6
de mayo de 1902, nº 28, pág. 705 a 719;
DS. Congreso. Legislatura 1902. Tomo
2º. Volumen 390. Sesión del miércoles
7 mayo de 1902, nº 29, pág. 738 a 753.
Enmiendas del Sr. Lombardero al
dictamen de la Comisión relativo
al proyecto de ley. DS. Congreso
Diputados. Legislatura 1902. Tomo 2º.
Volumen 390. Sesión del sábado 3 de
mayo de 1902, nº 26, pág. 662 y apéndice segundo al nº 26.
17. Proyecto de ley remitido al Senado
por el Congreso de los Diputados.
DS. Congreso Diputados. Legislatura
1902. Tomo 2º. Volumen 390. Sesión
del miércoles 7 de mayo de 1902, nº 29,
apéndice 1º; DS. Senado. Legislatura
1903. Tomo 2º. Volumen 180. Sesión
del viernes 9 de mayo de 1902, nº 32.
pág. 650 y apéndice primero.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
Nombramiento de la comisión
para entender de la creación del
Instituto del Trabajo. DS. Senado.
Legislatura 1902. Tomo 3º. Volumen
181. Sesión del martes 25 de noviembre de 1902, nº 60, pag. 1122 y 1123.
Nombramiento de presidente y
secretario de la referida Comisión.
DS. Senado. Legislatura 1902. Tomo
3º. Volumen 181. Sesión del miércoles
26 de noviembre de 1902, nº 61, pag.
1158.
Dictamen de la Comisión acerca
del proyecto de ley. DS. Senado.
Legislatura 1902. Tomo 3º. Volumen
181. Sesión del sábado 29 de noviembre de 1902, nº 64, pág. 1190 y apéndice tercero.
Discusión parlamentaria en el
Senado sobre dicho proyecto de
ley. DS. Senado. Legislatura 1902.
Tomo 3º. Volumen 181. Sesión del
sábado 29 de noviembre de 1902, nº 64,
pag. 1190 y apéndice tercero.
Aprobación del proyecto pendiente de su aprobación definitiva. DS.
Senado. Legislatura 1902. Tomo 3º.
Volumen 181. Sesión del martes 2 de
diciembre de 1902, nº 66, pag. 1239 a
1253.
18. Real Orden de 21 de junio de 1902.
Relativa a las reglas que se han de
observar para la constitución de
las Juntas Locales y Provinciales.
Gaceta de Madrid nº 173, domingo 22
de junio, pág. 1240.
19. Real Decreto de 23 de abril de 1903.
Por el que se crea el INSTITUTO
DE REFORMAS SOCIALES. Gaceta de Madrid nº 120, jueves 30 de abril,
pág. 371 y 372.
Real Decreto de 13 de mayo de
1903. Nombramiento de miembros
del INSTITUTO DE REFORMAS
SOCIALES. Gaceta de Madrid, nº 134,
jueves 14 de mayo, pág. 569; nº 135,
viernes 15 de mayo, pág. 585.
20. Real Decreto de 15 de agosto de
1903. Por el que se aprueba el
Reglamento del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 230, martes 18 de agosto,
pág. 1970 a 1973.
21. Real Decreto de 29 de diciembre
de 1903. Relativa a la elección de
vocales del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 1, viernes 1 de enero de 1904, pág. 6.
22. Petición de RIERA y GALBETO y
VILALTA CALVET relativa a la
modificación de la constitución
del Instituto de Reformas Sociales
para dotarlo de una mejor representatividad. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1903. Tomo 11º. Volumen 403, nº 149, pág. 4568.
Dictamen de la Comisión de dictámenes del Congreso de los Diputados. DS. Congreso Diputados. Legislatura 1903. Tomo 11º. Volumen 403,
nº 153, pág. 4679 y apéndice trigésimo
primero. DS. Congreso Diputados.
Legislatura 1903. Tomo 12º. Volumen
404, nº 154, pág. 4690.
23. Real Orden Circular de 17 de enero de 1904. Aclara el artículo 5º del
Real Decreto de 29 de diciembre
de 1903. Gaceta de Madrid nº 18,
lunes 18 de enero, pág. 223.
24. Real Orden Circular de 15 de
febrero de 1904. Relativa a la fijación de una nueva convocatoria
para la elección de vocales de la
clase patronal en el Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 47, martes 16 de febrero,
pág. 653.
Real Orden Comunicada de 21 de
febrero de 1904. Relativa a la agre-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
209
DOCUMENTOS
gación de nuevos vocales de la clase patronal al Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de Madrid nº
53, lunes 22 de febrero, pág. 743; nº 54,
martes 23 de febrero, pág. 750.
tencias sobre reclamaciones y
protestas con motivo de la elección de las Juntas Locales y Provinciales. Gaceta de Madrid nº 27,
viernes 27 de enero, pág. 323.
25. Real Orden de 12 de mayo de 1904.
Sobre la aclaración de las funciones inspectoras del Instituto de
Reformas Sociales, y en concreto
de las Juntas Locales en lo relativo al trabajo de mujeres y niños.
Gaceta de Madrid nº 138, martes 17 de
mayo, pág. 639.
32. Real Decreto de 1 de marzo de
1906. Por el que se aprueba el
Reglamento del Servicio de Inspección del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 63,
domingo 4 de marzo, pág. 868 a 870.
26. Real Orden de 3 de agosto de 1904.
Sobre la constitución, régimen y
funcionamiento de las Juntas
Locales y Provinciales. Gaceta de
Madrid nº 218, viernes 5 de agosto,
pág. 440 y 441.
27. Real Orden de 22 de noviembre de
1904. Aclaratoria de la Real Orden
de 3 de agosto de 1904. Gaceta de
Madrid nº 326, miércoles 23 de
noviembre, pág. 634.
28. Real Decreto de 24 de noviembre
de 1904. Modificación del Reglamento del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 328,
viernes 25 de noviembre, pág. 655 y
656; nº 333, miércoles 30 de noviembre, pág. 713.
29. Real Orden de 9 de enero de 1905.
Relativa a las Instrucciones para
la elección de vocales patronales
en el Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de Madrid nº 11, miércoles
11 de enero, pág. 110 y 111.
210
33. Real Decreto de 15 de abril de
1906. Relativa al establecimiento
de una lista anual de candidatos a
ser vocales de libre designación
por el Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 106,
lunes 16 de abril, pág.193.
34. Real Orden de 25 de septiembre
de 1906. Relativa a los requisitos y
conocimientos para ser Inspector
de Trabajo. Gaceta de Madrid nº 272,
sábado 29 de septiembre, pág. 1257.
35. Real Orden de 27 de noviembre de
1906. Establecimiento de normas
relativas a las elecciones de vocales obreros y patronales en las
Juntas Locales y Provinciales.
Gaceta de Madrid nº 332, miércoles 28
de noviembre, pág. 794 y 795.
36. Real Orden de 24 de enero de 1907.
Relativa a la relación entre Inspectores de Trabajo y las Juntas Locales y Provinciales. Gaceta de Madrid
nº 26, sábado 26 de enero, pág. 311.
30. Real Orden de 18 de enero de 1905.
Relativa a la constitución de las
Juntas Locales. Gaceta de Madrid
nº 21, sábado 21 de enero, pág. 254.
37. Real Decreto de 4 de junio de 1907.
Creación de la Sección especial de
Reformas Sociales en el Ministerio de la Gobernación. Gaceta de
Madrid nº 156, miércoles 5 de junio,
pág. 868.
31. Real Orden de 24 de enero de 1905.
Relativa a la aclaración de compe-
38. Real Decreto de 20 de junio de
1907. Relativa al funcionamiento
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
de las Juntas Locales y Provinciales. Gaceta de Madrid nº 173, sábado
22 de junio, pág. 1141.
39. Real Orden de 6 de julio de 1907.
Relativa al cese de los vocales de
las Juntas Locales y Provinciales.
Gaceta de Madrid nº 190, martes 9 de
julio, pag. 100.
40. Real Orden de 22 de julio de 1907.
Sobre la forma de actuación de la
Inspección de Trabajo y de las
Juntas Locales. Gaceta de Madrid nº
204, martes 23 de julio, pág. 314 y 315.
41. Real Orden de 26 de septiembre
de 1907. Relativa a la renovación
de vocales de las Juntas Locales.
Gaceta de Madrid nº 270, viernes 27
de septiembre, pág. 1249.
42. Real Orden de 26 de septiembre
de 1907. Relativa a la sustitución
de vocales natos de las Juntas
Locales. Gaceta de Madrid nº 270,
viernes 27 de septiembre, pág. 1249.
43. Real Orden Circular de 14 de
noviembre de 1907. Relativa a las
instrucciones funcionales de los
Gobernadores Civiles para con el
Instituto de Reformas Sociales en
materia de accidentes de trabajo.
Gaceta de Madrid nº 319, viernes 15
de noviembre, pág. 611 y 612.
44. Real Orden de 13 de diciembre de
1907. Relativa al deslinde de funciones entre el Servicio de Inspección y las Juntas Locales. Gaceta
de Madrid nº 349, domingo 15 de
diciembre, pág. 984
45. Real Orden de 13 de diciembre de
1907. Relativa a la creación de
delegaciones de la Sección 3ª técnico-administrativa del Instituto
de Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 349, domingo 15 de diciembre, pág. 984 y 985.
46. Real Orden de 11 de enero de 1908.
Por el que se da nueva redacción
de la regla 17ª de la Real Orden de
3 de agosto de 1904. Gaceta de
Madrid nº 12, domingo 12 de enero,
pág. 144.
47. Real Orden de 28 de enero de 1908.
Relativa a las competencias en
materia de Inspección de las Juntas Locales. Gaceta de Madrid nº 29,
miércoles 29 de enero, pág. 402 y 403.
48. Real Orden de 29 de enero de 1908.
Sobre la representación en las
Juntas Provinciales. Gaceta de
Madrid nº 30, jueves 30 de enero, pág.
418 y 419.
49. Real Orden de 7 de febrero de
1908. Relativa a la elección de
vocales del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 39,
sábado 8 de febrero, pág. 561.
50. Real Orden de 3 de julio de 1908.
Relativa al abono de dietas a los
vocales obreros. Gaceta de Madrid
nº 189, sábado 7 de julio, pág. 110 y
111.
51. Real Orden de 7 de octubre de
1908. Relativa a las elecciones
de vocales en las Juntas Locales
y Provinciales. Gaceta de Madrid
nº 282, jueves 8 de octubre, pág. 105 y
106.
52. Real Orden de 28 de octubre de
1908. Por el que se aclara el término «gremio»
» . Gaceta de Madrid
nº 303, jueves 29 de octubre, pág. 425
y 426.
53. Real Orden de 2 de junio de 1909.
Relativa a la adaptación de las
normas de representación en las
Juntas Locales en las Islas Canarias. Gaceta de Madrid nº 173, martes
22 de junio, pág. 1531.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
211
DOCUMENTOS
54. Real Orden de 2 de julio de 1909.
Por la que se establecen las instrucciones que han de observarse
por las Juntas Locales y Provinciales en el ejercicio de funciones
de inspección. Gaceta de Madrid nº
185, domingo 4 de julio, pág. 20 a 22.
55. Real Orden de 2 de julio de 1909.
Por la que se establecen las instrucciones que han de observarse
por las Juntas Locales y Provinciales para el servicio de Estadística del Trabajo. Gaceta de Madrid
nº 185, domingo 4 de julio, pág. 23 y 24.
56. Reales Ordenes de 9 de noviembre
de 1910. Relativas a la elección
de vocales de las Juntas Locales
y Provinciales. Gaceta de Madrid
nº 315, viernes 11 de noviembre, pág.
342 y 343.
57. Real Decreto de 3 de febrero de
1911. Por el que se modifica el
Reglamento del Instituto de
Reformas Sociales: artículos 15,
38, 68. Gaceta de Madrid nº 36, domingo 5 de febrero, pág. 352 y 353.
58. Real Orden de 13 junio de 1911.
Creación de un registro de asociaciones dependiente del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de Madrid
nº 166, jueves 15 de junio, pág. 772.
59. Real Orden de 21 de julio de 1911.
Relativo al registro de asociaciones. Gaceta de Madrid nº 203, sábado
22 de julio, pág. 283.
60. Real Decreto de 7 de febrero de
1912. Por el que se decreta la suspensión de la elección de vocales
del Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de Madrid nº 40, viernes 9
de febrero, pág. 403.
61. Real Orden de 19 de noviembre de
1912. Decretando la suspensión
212
de la elección de vocales de las
Juntas Locales. Gaceta de Madrid
nº 325, miércoles 20 de noviembre,
pág. 472.
62. Real Orden de 14 de diciembre de
1912. Relativa a la nulidad de las
renovaciones de las Juntas efectuadas con anterioridad a la Real
Orden de 19 de noviembre. Gaceta
de Madrid nº 350, domingo 15 de
diciembre, pág. 801.
63. Real Orden de 5 de mayo de 1913.
Relativa a las reglas de plazos
para la inscripción de las asociaciones patronales y obreras y
otros aspectos para la renovación
de las Juntas Locales y Provinciales.
64. Proyecto de ley de creación del
Ministerio de Trabajo. D.S. Congreso. Legislatura 1911, Tomo 18º. Volumen 489. Sesión del miércoles 28 de
mayo de 1913, nº 213, apéndice primero.
65. Real Decreto de 17 de abril de
1914. Relativa a la atribución de
competencias a los funcionarios
de la Sección técnico-administrativa del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 111,
martes 21 de abril, pág. 152.
66. Real Orden de 26 febrero de 1916.
Relativa a la adopción de medidas
para mejorar el desenvolvimiento
de las funciones de la Inspección.
Gaceta de Madrid nº 60, martes 29 de
febrero, pág. 466 y 467.
67. Real Orden de 10 de agosto de
1917. Relativa al cumplimiento
del Reglamento aprobado por RD
23 de marzo de 1917. Gaceta de
Madrid nº 225, lunes 13 de agosto,
pág. 418.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
68. Real Decreto de 4 de diciembre de
1917. Modificación del Real
Decreto de 15 de agosto de 1903:
nueva redacción del art. 36 y
derogación del art. 41. Gaceta de
Madrid nº 339, miércoles 5 de diciembre, pág. 520.
69. Real Orden de 6 de marzo de 1918.
Por la que se establecen instrucciones a los Alcaldes y Gobernadores Civiles para la facilitación de
la labor del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 67,
viernes 8 de marzo, pág. 690.
70. Real Orden Circular de 3 de abril
de 1918. Instrucciones para el
cumplimiento de la Real Orden de
26 de febrero de 1916. Gaceta de
Madrid nº 94, jueves 4 de abril, pág. 28
y 29.
71. Real Decreto de 14 de marzo de
1919. Sobre el funcionamiento de
las Juntas Locales de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 77,
martes 18 de marzo, pág. 1045 y Gaceta de Madrid nº 79, jueves 20 de marzo, pág. 1066 y 1067.
72. Real Orden de 12 de junio de 1919.
Percepción de dietas por vocales
patronos que desarrollan funciones del servicio auxiliar de inspección. Gaceta de Madrid nº 164,
viernes 13 de junio, pág. 905 y 906.
Real Orden 8 de agosto de 1919
que reproduce el contenido de la
Real Orden de 12 de junio. Gaceta
de Madrid nº 225, miércoles 13 de
agosto, pág. 528 a 530 y Gaceta de
Madrid nº 264, domingo 21 de septiembre, pág. 962 a 963.
73. Real Decreto de 21 de agosto de
1919. Relativo a las atribuciones
en materia de excepciones a la jornada máxima de trabajo de las
Juntas Locales y el Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 236, domingo 24 de agosto,
pág. 671 a 673.
74. Real Orden de 4 de septiembre de
1919. Sobre atribución de competencias al Instituto de Reformas
Sociales: censo obrero, patronal y
corporativo. Gaceta de Madrid nº
249, sábado 6 de septiembre, pág. 810
y 811.
75. Real Orden de 12 de septiembre
de 1919. Relativa a instrucciones
que han de observar las Juntas
Locales y Provinciales sobre composición de las mismas e información al Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 257,
domingo 14 de septiembre, pág. 878 y
879. 15 de octubre, pág. 199 a 206.
Sobre reorganización del Instituto de
Reformas Sociales. (Los originales
consultados están en muy mal estado,
de ahí la calidad de la fotocopia).
76. Real Decreto de 14 de octubre de
1919. Por el que se aprueba la
reorganización del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 238, miércoles 15 de octubre, pág. 199 a 206.
77. Real Orden de 30 de octubre de
1919. Concreción del artículo 9 del
RD de 14 de octubre de 1919. Gaceta de Madrid nº 304, viernes 31 de
octubre, pág. 448; sábado 1 de noviembre, pág. 495 y 496.
78. Real Decreto de 5 de diciembre de
1919. Nueva redacción del art. 6
del RD de 14 de octubre de 1919.
Gaceta de Madrid nº 340, sábado 6 de
diciembre, pág. 1091 y 1092.
79. Real Orden de 31 de enero de 1920.
Otorgamiento de la condición de
vocal nato en las Juntas Locales y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
213
DOCUMENTOS
Provinciales a los inspectores de
trabajo y delegados de estadística
del Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de Madrid nº 39, domingo
8 de febrero, pág. 467 y 468.
80. Real Orden de 19 de febrero de
1920. Aplazamiento de la elección
de vocales del Instituto de Reformas Sociales así como su constitución. Gaceta de Madrid nº 52, sábado
21 de febrero, pág. 646.
81. Real Orden de 18 de marzo de
1920. Relativa a las normas que
han de regir la elección de vocales
obreros y patronales en el Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 79, viernes 19 de marzo,
pág. 1013 y 1014.
82. Real Orden de 20 de abril de 1920.
Por la que se da nueva redacción
al artículo 15 del RD de 14 de
octubre de 1919. Gaceta de Madrid
nº 120, jueves 29 de abril, pág. 314.
83. Real Orden de 28 de abril de 1920.
Por la que se aprueba el reglamento sobre el régimen electoral
para vocales y suplentes del Instituto de Reformas Sociales. Gaceta
de Madrid nº 125, martes 4 de mayo,
pág. 459 a 462. Real Decreto de 8 de
junio 1920; y Gaceta de Madrid nº 161,
miércoles 9 de junio, pág. 989 a 991.
84. Real Decreto de 8 de mayo de 1920.
Por el que se crea el Ministerio de
Trabajo. Gaceta de Madrid nº 130,
domingo 9 de mayo, pág. 539.
85. Real Decreto de 24 de mayo de
1920. Por el que se aprueba la atribución de competencias al Ministerio de Trabajo. Gaceta de Madrid
nº 146, martes 25 de mayo, pág. 753 y
754.
86. Real Decreto de 29 de mayo de
1920. Por el que se aprueba la
214
organización del Ministerio Trabajo. Gaceta de Madrid nº 151, domingo 30 de mayo, pág. 818 a 822.
87. Real Orden de 12 de julio de 1920.
Relativa a la división territorial
del Instituto de Reformas Sociales. Gaceta de Madrid nº 195, martes
13 de julio, pág. 184.
88. Real Decreto de 25 julio de 1920.
Otorgamiento de la condición de
vocal nato del Instituto de Reformas Sociales al Subsecretario del
Ministerio de Trabajo. Gaceta de
Madrid nº 210, miércoles 28 y nº 24 de
julio, pág. 342.
89. Real Orden de 29 julio de 1920.
Sobre nombramiento vocal técnico-médico de las Juntas Provinciales. Gaceta de Madrid nº 212, viernes 28 y no 24 de julio, pág. 375 y 376.
90. Real Orden de 17 de septiembre
de 1920. Aclaración del régimen
electoral de vocales obreros y
patronales del Instituto de Reformas Sociales. Gaceta Madrid nº 262,
sábado 18 de septiembre, pág. 1045 y
1046.
91. Real Orden de 27 de noviembre de
1920. Aclaración de la RO de 3 de
agosto de 1904 en relación con la
RO de 26 de septiembre de 1907.
Gaceta de Madrid nº 335, martes 30 de
noviembre, pág. 908 y 909.
92. Real Orden de 18 de junio de 1921.
Sobre cobertura en los supuestos
de ausencia al Consejo de Dirección del Instituto de Reformas
Sociales. Gaceta de Madrid nº 179,
martes 28 de junio, pág. 1155.
93. Real Orden de 15 de noviembre de
1921. Sobre efectos del procesamiento de un vocal de una Junta
en relación con el cargo que ocu-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
pa. Gaceta de Madrid nº 322, viernes
18 de noviembre, pág. 573.
94. Real Orden de 28 de enero de 1922.
Relativa a las elecciones de vocales y suplentes del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 34, viernes 3 de febrero,
pág. 503 y 504.
95. Real Orden de 5 de junio de 1922.
Relativa a la celebración de la
sesiones plenarias del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 159, jueves 8 de junio, pág.
891.
96.
Real Orden de 4 de octubre de
1922. Establecimiento de normas
de relación entre el Negociado de
Trabajo y Estadística del Trabajo
y el Instituto de Reformas Sociales: artículo 1. Gaceta de Madrid nº
279, viernes 6 de octubre, pág. 70 a
72.
3ª de la Real Orden de 3 de enero.
Gaceta de Madrid nº 42, domingo 11
de febrero, pág. 530 y 531.
101. Real Orden de 19 de mayo de
1923. Aclaración de la RO de 3 de
enero de 1923 y Resolución de
peticiones. Gaceta de Madrid nº 146,
sábado 25 de mayo, pág. 804 y 805.
102. Real Orden de 21 de diciembre
de 1923. Recordando las funciones asesoras del Instituto de
Reformas Sociales en materia de
interpretación y aplicación la
legislación social. Gaceta de
Madrid nº 361, jueves 27 de diciembre, pág. 1431.
103. Real Orden de 4 de febrero de
1924. Aclaración de la RO de 3 de
enero de 1923. Gaceta de Madrid
nº 39, viernes 8 de febrero, pág. 677 y
678.
97.
Real Orden de 3 de enero de 1923.
Reglas sobre renovación de vocales de las Juntas Locales y Provinciales. Gaceta de Madrid nº 13,
sábado 13 de enero, pág. 178 a 181.
104. Real Decreto de 2 de junio de
1924. Sobre la refundición y
supresión del Instituto de Reformas Sociales en el Ministerio de
Trabajo. Gaceta de Madrid nº 155,
martes 3 de junio, pág. 1138 y 1139.
98.
Real Orden de 9 de enero de 1923.
Atribución al Consejo de Dirección del Instituto de Reformas
Sociales en materia de propuestas de suspensión o disolución de
las Juntas de Reformas Sociales.
Gaceta de Madrid nº 17, miércoles 17
de enero, pág. 242.
105. Real Orden de 3 de junio de 1924.
Relativa el mantenimiento de las
funciones desempeñadas por los
vocales del Instituto de Reformas Sociales en otras corporaciones. Gaceta de Madrid nº 156,
miércoles 4 de junio, pág. 1165.
99.
Real Decreto de 9 de febrero de
1923. Modifica el RD de 14 de
octubre de 1919: art. 31, 35 y adición del art. 35 bis. Gaceta de
Madrid nº 44, martes 13 de febrero,
pág. 547.
100. Real Decreto de 10 de febrero de
1923. Sobre aclaración de la regla
106. Real Orden de 3 de junio de 1924.
Relativa a la suspensión de las
funciones corporativas del Instituto de Reformas Sociales y mantenimiento de los servicios técnicos-administrativos. Gaceta de
Madrid nº 158, viernes 6 de junio,
pág. 1191 (y no 1190 como refiere el
índice de la Gaceta).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
215
DOCUMENTOS
107. Real Decreto de 9 de junio de
1924. Sobre organización del
Ministerio de Trabajo. Gaceta de
Madrid nº 162, miércoles 10 de junio,
pág. 1235 a 1241.
108. Real Decreto de 19 de junio de
1924. Regulador del Consejo del
Trabajo. Gaceta de Madrid nº 174,
domingo 22 de junio, pág. 1450 a
1453 (aunque el índice de la Gaceta
señala hasta la pág. 1255).
109. Real Orden de 27 de junio de
1924. Gaceta de Madrid nº 180, sábado 28 de junio, pág. 1539. Nombramiento de la Comisión Permanente del Consejo del Trabajo.
110. Real Orden de 1 de julio de 1924.
Atribución de los cargos ostentados por el Presidente del Instituto de Reformas Sociales al Presidente del Consejo del Trabajo.
Gaceta de Madrid nº 185, jueves 3 de
julio, pág. 109.
216
111. Real Orden de 1 de julio de 1924.
Relativa a la constitución de las
Juntas locales de Reformas
Sociales en Delegaciones del
Consejo del Trabajo. Gaceta de
Madrid nº 185, jueves 3 de julio,
pág. 109.
112. Real Orden de 1 de julio de 1924.
Por la que se encomienda a la
Comisión Permanente del Consejo del Trabajo la emisión de los
dictámenes pendientes del Consejo de Dirección del Instituto de
Reformas Sociales. Gaceta de
Madrid nº 185, jueves 3 de julio,
pág. 109.
113. Real Decreto de 19 de julio de
1924. Relativa al otorgamiento al
Delegado Regional de Trabajo de
la condición de vocal nato en las
Juntas Locales y Provinciales.
Gaceta de Madrid nº 204, martes 22
de julio, pág. 486; nº 220, jueves 7 de
agosto, pag. 747.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
B. Normas básicas del Instituto
de Reformas Sociales *
1. REAL DECRETO DE 23 DE ABRIL DE 1903, POR EL QUE SE CREA EL
INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES.
(Gaceta de Madrid nº 120, jueves 30 de abril, págs. 371 y 372) **
S
EXPOSICIÓN
EÑOR: La legislación social española,
en uno de sus fines de mayor transcendencia, puede hoy concretarse en
grandes cifras, que permiten apreciar la eficaz solicitud del legislador para procurar la
posible reparación económica de los accidentes del trabajo. No es esta ocasión de detallar
estadística tan triste por su origen y tan consoladora por el progreso social que revela,
siendo suficiente indicar que desde la promulgación de la Ley de 31 de enero de 1900
hasta hoy, y con referencia solamente a obreros asegurados, se han dedicado más de 2
* Selección de Juan Gil Plana.
** Por Real Decreto de 13 de mayo de 1903, publicado en la Gaceta de Madrid, nº 134, jueves 14 de
mayo, pág. 596; que debido a la constatación de errores se volvió a publicar en la Gaceta de Madrid, nº 135,
viernes 15 de mayo, pág. 585, donde también se produce el nombramiento de miembros del Instituto de
Reformas Sociales. Se nombró Presidente a D. Gumersindo de Azcárate; y vocales a los Sres. Segismundo
Moret, Vicente Santamaría de Paredes, Pedro J. Moreno Rodríguez, Fermín Hernández Iglesias, Rafael Salillas, Rogelio Inchaurrandieta, José Maluquer y Salvador, José Pernas Hurtado, Eduardo Sanz Escartín, José
María Manresa y Navarro, Francisco Javier Ugarte, Raimundo Fernández Villaverde, Manuel Mariategui y
Vinyals, el Conde de San Bernardo, Melquiades Álvarez, Rafael Conde y Luque, Emilio Sánchez Pastor y José Echegaray.
millones de pesetas a indemnizar tales infortunios, en la forma y grado que ha sido factible conciliar intereses respetables, de obreros
y patronos.
Para perfilar estas y otras materias esbozadas, desarrollar gradual y sistemáticamente nuestra legislación social, y conseguir
incorporar a la vida nacional lo que en ella se
disponga, se hace ya indispensable un organismo adecuado, y considera el Gobierno,
después de estudiado este asunto con atención merecida, que se lograría por medio de
una reorganización de nuestros actuales servicios en la orientación significada por ambas
Cámaras al examinar el proyecto de ley, que
no llegó a votación definitiva, sobre el Instituto del Trabajo.
Al efecto se establece dicho organismo en
el Ministerio donde tuvo origen este interesante aspecto de nuestra Administración en
1883, y hoy funciona sin dificultades, y en el
quedó enlazado a multitud de disposiciones y
Centros que sería necesario modificar esencialmente si se trasladase a otro departamento.
Respétase a la vez la actual organización
ministerial en su respectiva competencia de
asuntos, con sólo procurar que el Instituto
propuesto tenga la expansión suficiente para
contrastar sus proyectos en los Ministerios
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
217
DOCUMENTOS
con el mismo más relacionados, que son los de
Gobernación, Gracia y Justicia y Agricultura,
pero dotándole de la unidad de acción necesaria para traducir sus trabajos en una resultante que evite así los perjuicios del criterio
unilateral, como los de la diversidad de direcciones, y armonice convenientemente dicha
especial legislación con la general.
La esfera amplísima reconocida a la Comisión de Reformas sociales en sus funciones
puramente consultivas, ejercidas siempre
con elevado, imparcial y patriótico criterio, la
tendrá el nuevo Instituto, con una más eficaz
acción administrativa y a la que estén atribuidos los medios indispensables para su
difícil cometido, a fin de que sea la práctica
guía de sus consejos y rija en la realidad el
desarrollo de sus proyectos.
Es, en suma, la adaptación de la Oficina
del Trabajo de Bélgica, con toda su extensión
y virtualidad, a la organización nuestra, en
que no existe como allí centralizado en un
Ministerio especial cuanto afecta la Industria
y el Trabajo en sus múltiples aspectos.
Resta, por último, indicar, que la representación de patronos y de obreros, admitida ya
en los organismos provinciales y municipales
que funcionan con éxito para la reforma social,
lo será, también en el proyectado Instituto
central, y que para la mejor realización de sus
fines en beneficio de la clase obrera, solicitará
el Gobierno el concurso de cuantos elementos
considere útiles, sin distinción de opiniones,
en su deseo de mantener apartada de las
pasiones políticas la delicada tarea a que se
refiere el siguiente proyecto de decreto, tiene
la honra de someter a la aprobación de V. M.,
que siempre se muestra propicio a iniciar y a
patrocinar aspiraciones como las expuestas,
de indudable interés patriótico y social.
Madrid 23 de abril de 1903.
SEÑOR:
A L. R. P. de V. M.,
FRANCISCO SILVELA
218
REAL DECRETO
Conformándome con lo propuesto por Mi
Consejo de Ministros,
Vengo en decretar lo siguiente:
Artículo 1.º Se establece un Instituto de
Reformas sociales en el Ministerio de la
Gobernación, que estará encargado de preparar la legislación del Trabajo en su más
amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para ello los necesarios servicios de
inspección y estadística, y favorecer la acción
social y gubernativa, en beneficio de la mejora o bienestar de las clases obreras.
Art. 2.º El Instituto se compondrá de 30
individuos, 18 de libre elección del Gobierno;
de los 12 restantes serán elegidos en la forma
que preceptúe el reglamento, seis por el elemento patronal y seis por la clase obrera,
ambos en la proporción de dos representantes
de la gran industria, dos de la pequeña industria y dos de la clase agrícola.
Art. 3.º Se dividirá el Instituto en tres Secciones, afectas respectivamente: al Ministerio de la Gobernación, para los asuntos relacionados con la policía y el orden público; al
de Gracia y Justicia, para aquellos de carácter esencialmente jurídico; y, por último, al
Ministerio de Agricultura, si se trata de funciones de Administración pública concernientes a las relaciones económico-sociales.
Formará parte de las dos primeras Secciones el Subsecretario del respectivo Ministerio, y de la tercera el Director general de Agricultura.
Art. 4.º Se procederá al inmediato nombramiento por Real Decreto de los 18 Vocales
de libre disposición del Gobierno y del Presidente del Instituto.
Art. 5.º Dichos individuos nombrados
constituirán una Comisión encargada de formular un proyecto de reglamento orgánico
del Instituto de Reformas sociales, preparando sus trabajos una ponencia compuesta del
Presidente, de tres Vocales, propuestos respectivamente a dicho efecto por los Ministerios de la Gobernación, Gracia y Justicia y
Agricultura, y de uno elegido por la Comisión.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
Art. 6.º La Comisión expresada se constituirá dentro de los cinco días siguientes a la
publicación en la GACETA DE MADRID de los
correspondientes nombramientos, y en el plazo de un mes elevará al Gobierno un proyecto
de reglamento que, entre otras materias,
comprenda las siguientes:
Régimen económico.–Reglas para la conveniente inversión de la asignación que se
conceda al Instituto, previa la tramitación
preceptuada por la Ley de Administración y
Contabilidad de la Hacienda pública.
Art. 7.º Habiendo quedado terminada la
Competencia del Instituto y su relación
con los demás centros oficiales.
misión de la Comisión de Reformas sociales
Procedimiento electoral para completar y
renovar su personal con la representación de
las clases de patronos y de obreros.
se hará cargo de la documentación y libros
Organización de sus trabajos:
1.º En las funciones de carácter consultivo. Sesiones generales y de Secciones.
2.º En las propias de la Administración
activa, Consejo de Dirección. Comisiones.
Delegados.
novecientos tres.
del Ministerio de la Gobernación, el Instituto
que a aquélla pertenezcan.
Dado en Palacio a veintitrés de abril de mil
ALFONSO
El Presidente del Consejo de Ministros,
FRANCISCO SILVELA
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
219
2. REAL DECRETO DE 15 DE AGOSTO DE 1903, POR EL QUE SE APRUEBA
EL REGLAMENTO DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES.
(Gaceta de Madrid nº 230, martes 18 de agosto, págs. 1970 a 1973)
S
EXPOSICIÓN
EÑOR: El Real Decreto de 23 de abril
último, creando el Instituto de Reformas sociales, encomendó a esta Corporación el trabajo de preparar el Reglamento por el que ha de regirse; y el Instituto, dando muestra de plausible diligencia ha elevado
al Gobierno el proyecto adjunto, que el Ministro que suscribe tiene la honra de someter a
la aprobación de V. M.
El Instituto de Reformas sociales, por la
multiplicidad y diversidad de sus funciones,
por sus aspectos de Cuerpo consultivo y oficina técnica, por la misión que se le confía respecto del estudio y preparación de las leyes;
por su acción, que ha de ser extensa, y por los
mismos elementos que le constituyen, es un
todo muy complejo, pero también muy unificado, que exige, con necesidad absoluta, la
esfera amplísima y la eficaz acción de que
habla en su preámbulo el Real Decreto mencionado. Por eso, si se le hubiera moldeado
conforme a los usuales organismos burocráticos, ni respondería a sus fines, ni se hubiera
encontrado en aquéllos ninguno del que
pudiera derivar; en tal sentido, no son de
extrañar las innovaciones que aparecen en el
proyecto, considerando, sobre todo, la singularidad que las produce; y si alguna de ellas
se aparta de la legislación vigente, como ocurre, por ejemplo, en lo que se dispone respecto de los funcionarios y del régimen económico, claro es que necesitan del acuerdo de las
Cortes al aprobar la suma consignada en el
presupuesto general del Estado con destino
al Instituto de Reformas sociales, dependiendo de lo que se resuelva el mantenimiento o la
modificación de tales disposiciones, y enten-
220
diéndose, por tanto, que hasta 1º de enero
próximo son provisionales aquellas propuestas reglamentarias.
También ha de ser considerado como provisional todo el capítulo VI del Reglamento, y
no podía ser de otra suerte si se tiene en cuenta la especial naturaleza de la materia que en
él se trata. Era, en efecto, dificilísimo, como lo
ha sido en todos los países, resolver respecto
del procedimiento para la elección de los
representantes, patronos y obreros que han
de formar parte del Instituto, y esta dificultad aumentaba en este caso por las divisiones
de grande y pequeña industria, determinadas en el Real Decreto de 23 de abril, y las
cuales, ni siempre son fácilmente diferenciables, ni siempre están organizadas con verdadera separación. Se ha logrado, sin embargo,
con el sistema que se adopta, vencer las dificultades, del momento, con el propósito de
que la experiencia y la práctica enseñen cuál
ha dé ser la fórmula más adecuada para el fin
que se intenta conseguir.
En lo demás, la organización que se establece ofrece el mayor conjunto de garantías y
es de creer que los resultados corresponderán
a las esperanzas que se cifran en la importantísima misión que se confía al Instituto y por la
que tiene tan vivo interés el Gobierno de V. M.
Atendiendo, pues, a las razones que anteceden, el Ministro que suscribe tiene la honra
de someter a la aprobación de V. M. el
siguiente proyecto de Reglamento del Instituto de Reformas sociales.
Madrid 14 de agosto de 1903.
SEÑOR:
A L. R. P. de V. M.
ANTONIO GARCÍA ALÍX
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
REAL DECRETO
De acuerdo con mi Consejo de Ministros y
de conformidad con lo propuesto con el de la
Gobernación;
Vengo en aprobar el adjunto Reglamento
del Instituto de Reformas sociales.
Dado en San Sebastián a quince de agosto
de mil novecientos tres.
ALFONSO
El Ministro de la Gobernación,
ANTONIO GARCÍA ALIX
REGLAMENTO
DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES
CAPÍTULO PRIMERO
De la competencia del Instituto
Artículo 1.º Por virtud de las atribuciones
consignadas en el artículo 1º del Real Decreto
de 23 de abril último, el Instituto de Reformas
sociales desempeñará su cometido con toda
libertad de acción, dentro de los límites en que
constitutivamente ha de desenvolverse.
Art. 2.º El Instituto para la realización de
las funciones que se le encomiendan, se
entenderá constituído por tres órdenes de
representaciones: la representación técnica,
por personalidades caracterizadas, de libre
elección del Gobierno, la representación
patronal y la obrera.
Art. 3.º Compete al Instituto de Reformas
sociales preparar la legislación del trabajo en
su más amplio sentido; y para este fin, además de responder a las consultas de los
Ministerios, con que se halla inmediatamente relacionado, y a todas las demandas atendibles, tendrá libertad de iniciativa, si bien
sometiendo siempre sus propuestas a la aprobación del Gobierno.
Art. 4.º La competencia del Instituto, en lo
que concierne a cuidar de la ejecución de las
leyes del trabajo, le autoriza para organizar
los servicios de inspección y estadística en
condiciones de la mayor eficacia, lo mismo en
las dependencias centrales que en las provinciales y locales.
Art. 5.º Para favorecer la acción social y
gubernativa en beneficio de la mejora o bienestar de las clases obreras, el Instituto, además
de la asesoría que en cada caso pueda ofrecer,
en virtud de la experiencia acumulada por
estudio informativo de las condiciones que
convenga modificar, podrá actuar, directa o
indirectamente, como mediador, siempre que
sea posible, ya para prevenir los conflictos, ya
para resolverlos, conciliando los intereses
encontrados.
Art. 6.º En cumplimiento de los fines enumerados en los artículos anteriores, el Instituto actuará permanentemente como Cuerpo
Consultivo de los Ministerios de la Gobernación, Gracia y Justicia y Agricultura, Industria, Comercio y Obras públicas, y como Centro especial de la Administración activa.
Art. 7.º El Presidente del Instituto, asume
la dirección de los trabajos y la ejecución de
los acuerdos, tanto en las funciones de carácter consultivo como en las propias de la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
221
DOCUMENTOS
Administración activa, auxiliándolo en el
cumplimiento de estas últimas un Consejo de
Dirección.
CAPÍTULO II
De la composición del Instituto
Art. 8.º Constará el Instituto de Reformas
sociales:
1.º Del Instituto en Corporación.
2.º De una Secretaría general.
3.º De Secciones técnico-administrativas.
Art. 9.º El Instituto como Corporación,
compuesto de treinta individuos, indicados
en el art. 2.º del Real Decreto de 23 de abril
último, se dividirá en tres Secciones, denominadas:
1.ª De policía y orden público.
2.ª Jurídica.
3.ª De relaciones económico-sociales.
Art. 10. La Sección primera la compondrán nueve individuos de los de libre elección
del Gobierno y el Subsecretario del Ministerio de la Gobernación, y estará afecta a este
Ministerio para los asuntos que especialmente le competen.
Art. 11. La Sección segunda la compondrán nueve individuos de los de libre elección
del Gobierno y el Subsecretario del Ministerio de Gracia y Justicia, y estará afecta a este
Ministerio para los asuntos que especialmente le competen.
Art. 12. La Sección tercera la comprondrán los seis individuos elegidos por el elemento patronal y los seis elegidos por la clase
obrera y el Director general de Agricultura y
estará afecta a este Ministerio para los asuntos que especialmente le competen.
Art. 13. La designación de los individuos
que hayan de pertenecer a las Secciones primera y segunda, será hecha de común acuerdo entre los dieciocho individuos de libre elección reunidos para este fin, y los nuevamente
222
nombrados pasarán a la Sección en que se
produjera la vacante.
Art. 14. Cada Sección elegirá de entre los
individuos que la constituyen su Presidente y
su Secretario, y tendrá, además, un Secretario adiministrativo adjunto, designado por la
Presidencia del Instituto de entre los funcionarios de la Secretaría general.
Art. 15. Cada Sección designará dos individuos de su seno para constituir el Consejo
de Dirección del Instituto.
Estos cargos durarán dos años, pudiendo
ser reelegidos los que cesaren en su desempeño.
Art. 16. Como dependencia administrativa encargada de la tramitación de los asuntos
generales, en todas las relaciones de este
orden que abarque el Instituto, se constituirá
una Secretaría general.
Art. 17. Como dependencias técnico-administrativas encargadas de los asuntos especiales del Instituto definidos en el art. 1.º del
Real Decreto de 23 de abril último, habrá tres
Secciones:
1.ª De Legislación e información bibliográfica.
2.ª De Inspección.
3.ª De Estadística.
Art. 18. La Secretaría general, tendrá un
Jefe, con el título de Secretario general, y el
número de auxiliares que se conceptúe necesario.
Cada una de las Secciones tendrá su Jefe
técnico, con el número de auxiliares que se
determine.
Art. 19. El Secretario general y los Jefes
técnicos serán nombrados por el Instituto en
pleno, a propuesta del Presidente con el Consejo de Dirección.
Art. 20. Todas las propuestas han de ser
razonadas, justificándose que en el candidato
concurren las condiciones de capacidad e ido-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
neidad para el desempeño del cargo que ha de
ejercer.
El sueldo máximo de los Auxiliares, será
de 5.000 pesetas.
Art. 21. Los nombramientos de Auxiliares
serán hechos por el Instituto a propuesta del
Consejo de Dirección.
La propuesta será siempre razonada, indicándose en ella las condiciones que cada cargo exige y las circunstancias que en cada
aspirante concurren.
Art. 27. Para pasar del sueldo mínimo al
máximo se establecerán dos órdenes de gradaciones, que serán: para el Secretario general y los Jefes de Sección, de 500 a 1.000 pesetas, y para los Auxiliares, de 250 a 500.
Art. 22. Los Auxiliares serán nombrados
de primera intención interinamente, y no
podrá recaer el nombramiento definitivo hasta pasado un año en que se compruebe la eficacia de sus servicios.
Este plazo se podrá ampliar o acordar el
cese si el empleado resultara sin las debidas
aptitudes.
Art. 23. Nombrados en propiedad para el
desempeño de sus cargos el Secretario general, los Jefes de las Secciones y los diferentes
Auxiliares, no podrán ser separados sino por
faltas en el servicio y en virtud de expediente instruido y fallado por el Instituto en pleno.
Art. 24. Para la designación de los sueldos
del Secretario general, de los Jefes de las Secciones y de los Auxiliares, fijará un máximum
y un mínimum.
El mínimum será el sueldo que primeramente se designe y el máximum el límite a
que gradualmente y por méritos y servicios
pueda alcanzarse.
Art. 25. El sueldo mínimo del Secretario
general y de los Jefes de las Secciones, será de
5.000 pesetas.
El sueldo mínimo de los Auxiliares, será de
2.000 pesetas.
En ciertos casos, y por acuerdo del Instituto en Corporación, el sueldo se conceptuará
como gratificación.
Art. 26. El sueldo máximo del Secretario
general y de los Jefes de las Secciones, será de
10.000 pesetas.
Art. 28. La gradación para el pase del
mínimo al máximo se establecerá en consideración a los dos siguientes conceptos:
1.ª Servicios.
2.ª Méritos.
Art. 29. Se considerarán como servicios
los transcursos de tiempo en el desempeño de
cargo, limitados por quinquenios.
Los servicios normales darán lugar a que
el funcionario aumente cada quinquenio el
mínimo de asignación señalado a cada categoría en el art. 27.
Art. 30. Se considerarán como méritos las
manifestaciones de competencia y laboriosidad excepcionales manifestadas en trabajos e
iniciativas que merezcan un testimonio especial, declarándolo así el Instituto en pleno.
Dará lugar la declaración de méritos,
según la importancia de los mismos, o a la
concesión del máximo de quinquenio señalado en el art. 27, o la misma concesión fuera
del plazo del quinquenio.
Art. 31. Para la declaración de méritos
será necesario que, previa constancia de los
hechos, tome la iniciativa el Presidente del
Instituto o el Consejo de Dirección o una de
las Secciones del Instituto en pleno, y que
éste lo acuerde por mayoría de dos terceras
partes de votos.
Art. 32. La concesión de quinquenios por
servicios requerirá también que el Consejo de
Dirección declare la aptitud del empleado
para el ascenso, y si no lo declarase por motivos de que dará cuenta al Instituto en pleno,
el empleado quedará en la misma situación
por el tiempo que se determine, hasta la nueva declaración.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
223
DOCUMENTOS
CAPÍTULO III
De la Presidencia del Instituto
Art. 33. La representación del Instituto,
para todos los órdenes de relaciones que se
establezcan, para comunicarse con los diferentes Ministerios, corresponde al Presidente.
Art. 34. Compete al Presidente del Instituto:
a) Convocar a la Corporación en pleno y
presidir sus sesiones;
b) Distribuir, los asuntos entre las diferentes Secciones de la Corporación;
c) Ejecutar los acuerdos de la Corporación
en pleno y de las Secciones;
d) Ordenar y presidir los trabajos del Consejo de Dirección;
e) Intervenir el nombramiento, ascensos,
correcciones y separaciones de los funcionarios administrativos conforme a
los trámites reglamentarios;
f) Acordar e inspeccionar los trabajos de la
Secretaría general y de las Secciones
técnicas;
g) Administrar los fondos del Instituto,
ordenar sus gastos y legalizar sus cuentas;
h) Reclamar la cooperación de las diferentes dependencias de la Administración
pública, siempre que fuese necesario.
Art. 35. Para la ejecución de todos los
asuntos que le incumben, el Presidente tendrá inmediatamente a sus órdenes al Secretario general y podrá delegar en él la firma de
ciertos asuntos de mero trámite.
Art. 36. Sustituirán al Presidente, en
casos de ausencia y enfermedad, los de las
Secciones, por el orden en que aparecen enumeradas en el art. 9.º.
CAPÍTULO IV
Del Consejo de Dirección
Art. 37. El Consejo de Dirección del Instituto tiene por objeto, conforme se determina
224
en el art. 7.º, cooperar con el Presidente en las
funciones propias de la administración activa.
Art. 38. Para los efectos del artículo anterior, son funciones propias de la administración activa del Instituto:
a) La propuesta del personal, conforme a
lo determinado en los artículos 19 y 22;
b) La declaración de méritos, conforme al
art. 31;
c) La declaración de aptitud para el ascenso de los empleados, de acuerdo con el
art. 32;
d) Las correcciones disciplinarias de los
distintos funcionarios;
e) La inspección de los servicios administrativos en la Secretaría general y en
las Secciones técnicas;
f) El régimen económico del Instituto.
Art. 39. A fin de que el Consejo de Dirección realice eficazmente las funciones que le
están encomendadas, el Presidente queda
facultado para distribuir entre los individuos
que lo componen la inspección de los servicios
administrativos.
Art. 40. El Consejo de Dirección se reunirá cuando el Presidente lo acuerde.
Art. 41. El Consejo de Dirección la primera vez que se reúna, nombrará de entre los
individuos de su seno un Vicepresidente que
sustituya al Presidente en sus ausencias y
enfermedades.
Art. 42. Será Secretario del Consejo de
Dirección, sin voz ni voto en sus deliberaciones, el Secretario general del Instituto.
CAPÍTULO V
Del Instituto en pleno y de las
Secciones
Art. 43. Excepto en los casos que especialmente se detallan en este Reglamento, el Instituto en pleno funcionará como Cuerpo Con-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
sultivo para los efectos de la proposición,
reforma y aplicación de las leyes sociales.
Art. 44. Tendrán efectividad para lo consignado en el artículo anterior, las mociones
de los Ministerios representados en el Instituto, y las provinientes de las Secciones técnico-administrativas del mismo.
Art. 45. Cada una de las Secciones de la
Corporación, por iniciativa de sus individuos,
tiene también el derecho de moción respecto a
la proposición, reforma y aplicación de las
leyes sociales.
Art. 46. Todas las mociones, de cualquier
origen que fueren, serán tramitadas por conducto de la presidencia del Instituto, que
decretará el pase a la Sección correspondiente.
Art. 47. Para los efectos de la tramitación
de las mociones y asuntos, las Secciones de la
Corporación serán conceptuadas, o como
ponentes, o como informantes.
Cuando la Sección actúe como ponente, el
dictamen acordado pasará a conocimiento de
la Corporación en pleno.
Cuando actúe como informante, el dictamen será definitivo.
Art. 48. En el trámite de las mociones y
asuntos, la Presidencia se atendrá a la correlación de los Ministerios y de las Secciones
técnicas del Instituto con las respectivas Secciones de la Corporación representativa.
Art. 49. Para definir si una moción o asunto ha de pasar a informe o ponencia, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
1.ª Será siempre asunto de ponencia, todo
lo que indique propuesta de nueva
legislación o modificación de las leyes
vigentes.
2.ª Será asunto de informe, lo que concierne a los incidentes en la aplicación de
las leyes, consultas y propuestas de
simple alcance administrativo.
Los informes serán convertidos en ponencia, siempre que el asunto exija conocimiento
de otra Sección, o del Instituto en pleno, a
propuesta de la informante o por acuerdo del
Presidente.
Art. 50. Cada Sección, para la mayor facilidad de sus trabajos, se organizará en ponencias permanentes de uno o más individuos,
incumbiéndoles el despacho de los asuntos
generales, y reservándoles nombrar ponencias especiales cuando se trate de asuntos no
clasificados o de proyectos de reforma legislativa.
Art. 51. El Instituto en Secciones o en pleno, podrá pedir a las Secciones técnicas y a la
Secretaría general, cuantos datos conceptúe
indispensables, ya en el curso de los informes
y ponencias, ya para los efectos de discusión.
Art. 52. También está facultada la Corporación, en Secciones o en pleno, para, en
determinados asuntos, pedir el informe previo o la asesoría de determinada Sección técnica, haciéndolo ésta por escrito o de palabra,
siendo, en este último caso, llamado el Jefe de
la Sección a informar ante la Sección o la Corporación constituída, o ante las ponencias.
Art. 53. Los trabajos del Instituto serán
gratuitos, con las dos siguientes excepciones:
1.ª Los representantes obreros serán
indemnizados de sus gastos de viaje y
estancia, tratándose de obreros de fuera
de Madrid, y de las dietas para los que
se hallasen establecidos en esta capital.
2.ª Las dietas que se señalen a los individuos a quienes se les encomiende una
Comisión o Delegación.
CAPÍTULO VI
Del procedimiento electoral para los
representantes, patronos y obreros
Art. 54. La elección de los 12 Vocales del
Instituto que en él han de tener la representación de patronos y obreros, se sujetará provisionalmente a las disposiciones siguientes:
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
225
DOCUMENTOS
Art. 55. El Ministro de la Gobernación
señalará la fecha en que ha de verificarse la
proclamación de los Vocales que sean elegidos.
Art. 56. Para la elección de los representantes de los patronos, los Gobernadores civiles de las provincias, dentro del plazo de los
ocho días siguientes a la convocatoria, se dirigirán, por conducto de los Alcaldes, a los Presidentes o Directores de las Sociedades Económicas de Amigos del País, Camaras de
Comercio, Agrícolas, Círculos o Ateneos Mercantiles, Cabildos de mareantes, Sindicatos
agrícolas, Cámaras de labradores, Sindicatos
de riegos u otras Corporaciones o Asociaciones análogas legalmente constituidas en el
territorio de su mando, para que, dentro del
plazo de otros ocho días, designen, bajo la presidencia del Alcalde, uno que represente la
grande industria, otro la pequeña industria y
otro la agricultura. El Alcalde comunicará al
Gobernador, dentro del plazo de tercero día,
el resultado de la votación.
Art. 57. Recibidos los pliegos de votación
por el Gobernador civil, hará público su resultado dentro de los tres días siguientes, insertando en el Boletín de la provincia, la lista de
los votantes y de los elegidos, y convocará a
éstos para que, en el término de ocho días,
bajo la presidencia del Alcalde de la capital,
elijan, a su vez, los dos representantes de la
grande industria y los dos de la pequeña
industria y los dos de la agricultura que han
de formar parte del Instituto de reformas
sociales, y otros tantos suplentes.
Art. 58. El mismo procedimiento se seguirá para la elección de los seis Vocales representantes de la clase obrera y de los seis
suplentes, mediante la intervención de los
Presidentes o Directores de las Asociaciones
obreras que existan legalmente constituidas
en cada provincia.
Art. 59. Los Gobernadores remitirán los
pliegos de votación directamente a la Secretaría del Instituto el mismo día en que la elección se verifique.
226
Art. 60. El Instituto, reunido en pleno,
hará el escrutinio de votos el día señalado y
proclamará a los Vocales electos por las
representaciones respectivas dando cuenta
inmediata al Ministro de la Gobernación.
Art. 61. El Ministro de la Gobernación
declarará elegidos los Vocales del Instituto,
en la representación correspondiente, a los
que hayan sido proclamados.
Art. 62. Esta representación se renovará
cada cuatro años.
CAPÍTULO VII
Del funcionamiento de las secciones
y del pleno
Art. 63. La Corporación en pleno será convocada por el Presidente del Instituto, y las
Seciones por sus presidentes respectivos.
Art. 64. El orden de convocatoria, en atención al número y urgencia de los asuntos, será
fijado, en la primera sesión de cada mes, por
la Corporación en pleno y por las Secciones,
quedando siempre facultado el Presidente del
Instituto, y los de las Secciones, para promover reuniones extraordinarias.
Art. 65. Las citaciones para cada una de
las sesiones que hayan de celebrarse, se
harán por las respectivas Secretarías con
veinticuatro horas de antelación.
En cada convocatoria se enumerarán como
orden del día, los asuntos que hayan de ser
tratados.
Art. 66. La asistencia a las sesiones es
obligatoria, con las siguientes excepciones:
1.ª Excusa justificada por la sola manifestación del interesado, notificándola al
Presidente que convoque.
2.ª Ausencia de Madrid, avisada a la Secretaría general.
3.ª Enfermedad.
Art. 67. Si cualquier individuo de la Corporacion dejara de asistir reiteradamente a
las sesiones a que fuere convocado, sin la jus-
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DOCUMENTOS
tificación del motivo, se dará cuenta al
Gobierno si es de los de nuevo nombramiento
para que le sustituya, y si es de los elegidos
será sustituido por el suplente.
El acuerdo respecto a este particular será
tomado por la Corporación en pleno.
Art. 68. Para que la Corporación en Pleno
o las Secciones puedan celebrar sesión, se
requerirá que se hallen presentes la mitad
más uno de los indiviuos que las componen.
Se exceptúa de este caso el período comprendido entre el 15 de junio y el 15 de septiembre, en el cual las sesiones se celebrarán
con los individuos presentes con tal que lleguen a tres para las Secciones y a nueve para
la Corporación en pleno.
Art. 69. Si una sesión no se pudiera celebrar por falta de número, se levantará acta en
que conste la orden del día, el pormenor de los
individuos asistentes y la indicación de las
excusas y de las ausencias sin justificación.
Art. 70. En la primera reunión que celebre
la Corporación en pleno para constituirse, se
acordará la designación de los individuos que
hayan de formar las Secciones primera y
segunda, conforme a lo dispuesto en el art. 13
del capítulo II.
Art. 71. En la primera reunión que para
constituirse celebre cada una de las Secciones, y que será presidida por el Presidente del
Instituto, se designará el de la Sección, y el
Secretario de la misma.
Art. 72. El cargo de Secretario del Instituto en pleno recaerá, sin voz ni voto, en el
Secretario general.
Tampoco tendrán voz ni voto, los Secretarios adjuntos de las secciones.
Art. 73. Compete al Presidente del Instituto en las reuniones de la Corporación en
pleno y a los de las Secciones en sus respectivas presidencias:
a) Dictar el orden del día.
b) Convocar las sesiones ordinarias y
extraordinaias.
c)
d)
e)
f)
Abrir y levantar la sesión.
Dirigir las discusiones.
Autorizar las actas con su V.º B.º
Disponer la tramitación de los asuntos.
Art. 74. Compete a los Secretarios de las
Secciones y al Secretario general:
a) Leer el acta y los documentos de que
haya de darse cuenta.
b) Redactar el acta de cada una de las
sesiones.
c) Llevar nota del orden con que fuere
pedida la palabra.
d) Autorizar con su firma la convocatoria
y el acta de cada una de las sesiones.
e) Tramitar los asuntos que fueren acordados.
Art. 75. El Secretario adjunto estará a las
órdenes del Secretario de la Sección y hará
cuantos trabajos le encomiende.
Art. 76. Las sesiones empezarán por la
lectura del acta y, aprobada ésta, se seguirá
el orden del día conforme se haya anunciado.
Para variar este orden, intercalando un
asunto incidental, se requerirá el acuerdo de
los reunidos en sesión, a propuesta del Presidente.
CAPÍTULO VIII
De la Secretaría general
Art. 77. La Secretaría general es el Centro
administrativo del Instituto, cuya dependencia inmediata se define en el art. 35, y cuya
diversidad de funciones se indica en los artículos 16, 35, 42, 72 y 74.
Art. 78. Para el mejor desempeño de su
cometido, se dividirán los asuntos de esta
dependencia del siguiente modo:
1.º Asuntos corporativos.
2.º Asuntos gubernativos.
3.º Asuntos generales.
4.º Asuntos económicos.
Art. 79. En el concepto de asuntos corporativos se comprenderá todo lo concerniente al
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227
DOCUMENTOS
Instituto en pleno y en Secciones, llevándose
para este fin legajos y libros separados, a cargo,
según la respectiva incumbencia, del Secretario general y de los Secretarios adjuntos.
Art. 80. Los Secretarios adjuntos serán
tenidos siempre como auxiliares de la Secretaría, a las órdenes del Secretario general,
desempeñando, como los demás auxiliares de
esta dependencia, todos los cometidos propios de la misma que les señalare su Jefe
inmediato.
Art. 81. En el concepto de asuntos gubernativos se comprenderán los señalados como
de la competencia del Consejo de Dirección,
incumbiéndole, por lo tanto, a la Secretaría
general el trámite de los mismos, además de
la obligación señalada en el art. 42.
Art. 82. Los asuntos generales se refieren
especialmente al trámite y distribución de
asuntos, cualquiera que fuese su procedencia, al punto de destino, radicando para este
fin en la Secretaría general el Registro de
entrada y salida de la documentación del Instituto.
Art. 83. Conforme a lo que dispone el
apartado g) del art. 34, la Secretaría general
desempeñará las funciones de contabilidad
del Instituto y el servicio de habilitación.
Art. 84. Ateniéndose a lo preceptuado en
los artículos anteriores, el Secretario formulará el plan de organización interior de la
Secretaría, indicando el número mínimo de
auxiliares absolutamente precisos para el
desempeño de los diferentes asuntos señalados a esta dependencia.
Art. 85. Aprobado el plan por el Consejo
de Dirección, se procederá a hacer las propuestas del personal de auxiliares que haya
de ser nombrado, conforme a la norma establecida en el art. 22.
Art. 86. Organizada la Secretaría general
con el minimum de auxiliares, no se hará aumento en el personal más que cuando se de-
228
muestre con toda evidencia que el aumento de
asuntos ordinarios lo exige inevitablemente.
CAPÍTULO IX
De las Secciones
técnico-administrativas
Art. 87. Las Secciones técnicas enumeradas en el art. 17 y constituidas con el personal
indicado en el artículo 18, son las dependencias del Instituto de Reformas sociales encargadas de preparar los datos y elementos para
que se cumplan todos los fines de esta Institución.
SECCIÓN PRIMERA
Art. 88. Compete a la Sección primera técnica, todo lo concerniente al servicio de
biblioteca y publicaciones con objeto de reunir las colecciones legislativas de Leyes
sociales, las publicaciones de esta índole, ya
sean obras, revistas, periódicos o fragmentos,
ordenarlas y clasificarlas, preparando índices, resúmenes e informes, tanto para la ilustración del Instituto como para el conocimiento general.
Art. 89. Se dividirá la Sección primera técnica en los siguientes servicios:
1.º De biblioteca.
2.º De información bibliográfica.
3.º De jurisprudencia.
4.º De redacción y publicaciones.
Art. 90. Los diferentes servicios de la Sección primera técnica serán cumplidos por
todos los funcionarios de la misma, según la
distribución que haga el Jefe en los casos
generales y en los especiales.
Art. 91. Para la organización del servicio
de Biblioteca, el Jefe de la Sección, con sus
informes propios, los de sus auxiliares y los
de las otras dependencias del Instituto, propondrán razonadamente las adquisiciones de
libros, revistas y otras publicaciones que sean
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DOCUMENTOS
necesarias, resolviendo en definitiva el Presidente con el Consejo de Dirección.
Art. 92. Los funcionarios de la Sección primen prepararán constantemente los apuntamientos de información bibliográfica, con
nota de las obras y extracto de los asuntos,
clasificándolos en los siguientes conceptos:
1.º Leyes en ejecución.
2.º Leyes en preparación.
3.º Leyes en estudio.
Ademas, facilitarán las informaciones
especiales que les pida el Instituto.
Art. 93. Los mismos conceptos indicados
en el artículo anterior, serán la norma para el
continuado estudio de la Jurisprudencia
española y extranjera.
Art. 94. La parte concerniente a la legislación española, comprenderá los resultados y
experiencias en la aplicación de las Leyes
vigentes y la necesidad justificada de las
reformas en la legislación.
Para estos efectos, todas las Secciones del
Instituto pasarán a la Sección primera las
notas y datos referentes a estos particulares.
Art. 95. La parte concerniente a la legislación extranjera, comprenderá el conjunto de
las Leyes sociales catalogadas por países y
por materias, los resultados y experiencias en
cuanto a su aplicación y las nuevas propuestas y mociones legislativas.
Art. 96. El servicio de redacción y publicaciones comprenderá los siguientes pormenores:
1.º De Secretaría, en correspondencia con
el extranjero.
2.º De la publicación del Boletín del Instituto de Reformas sociales.
3.º De publicaciones monográficas.
Art. 97. Conforme a lo indicado en el núm.
1.º del artículo anterior, el Jefe de esta Sección
ejercerá cerca del Presidente del Instituto el
cargo de Secretario de la correspondencia con
el extranjero en cuanto concierne a la inter-
pretación de Lenguas y a la redacción de
documentos en otro idioma que el nacional,
utilizando a los distintos funcionarios de la
Sección.
Art. 98. El Jefe de esta Sección tendrá también el carácter de Redactor jefe del Boletín del
Instituto de Reformas sociales, facilitándosele
por las diferentes dependencias del Instituto
los originales que deban ser publicados.
Con este carácter, correrán a su cargo las
publicaciones monográficas que no sean de la
competencia especial de otra Sección.
Art. 99. Ateniéndose a lo preceptuado en
los artículos anteriores, el Jefe de esta Sección formulará el plan general de organización de la misma, con la plantilla de empleados absolutamente necesaria, que no podrá
variarse sino cuando se justifique debidamente; y una vez que lo apruebe el Consejo de
Dirección, se harán las oportunas propuestas.
SECCIÓN
SEGUNDA
Art. 100. Compete a la Sección segunda:
1.º Todo lo concerniente a la aplicación de
la Ley de Accidentes del trabajo, en sus
diferentes pormenores.
2.º Todo lo concerniente a la previsión de
los accidentes del trabajo.
3.º Todo lo concerniente a la aplicación de
la Ley del Trabajo de mujeres y niños.
4.º Todo lo concerniente a la aplicación de
las Leyes sociales que se dicten.
5.º La organización general y especial del
servicio de inspección.
Art. 101. En virtud de lo dispuesto en el
núm. 1.º del artículo anterior, correrán a cargo de la Sección segunda:
a) El Registro general prevenido en el art.
45 del Reglamento de 28 de julio de
1900, con la documentación indicada en
el art. 44.
b) Las clasificaciones estadísticas prevenidas en el art. 46 de dicho Reglamento.
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229
DOCUMENTOS
c) La publicación de la estadística de los
accidentes del trabajo o su incorporación a la estadística general del mismo,
según lo prevenido en el art. 47 de la
expresada disposición.
d) Las reclamaciones e intervenciones a
que aluden los artículos 33 y 52 del propio texto legal.
e) Las consultas y dictámenes referentes
a la interpretación de los Reglamentos
o modificación de la Ley.
f) Las notas referentes a la reforma legislativa, en cuanto a la Ley de accidentes,
que han de ser cursadas a la Sección primera.
h) Las diferentes incidencias en cuanto a
todo lo anteriormente indicado.
Art. 102. En virtud de lo dispuesto en el
núm. 2.º del art. 100, correrán a cargo de la
Sección segunda:
a) Las relaciones con la Junta técnica instituída por el art. 6.º de la Ley de 30 de
enero de 1900.
b) Lo preceptuado en el capítulo V del
Reglamento de 28 de julio de 1900.
c) El servicio de Museo y Gabinete de
experimentación a que alude el art. 66
de dicho capítulo.
d) La compilación de los Reglamentos de
policía e higiene en uso en los talleres
bien organizados y el estudio de las disposiciones de este género que haya que
dictar.
e) Las reglas y cuestionarios para la inspección de todos estos servicios.
f) Los informes en cada caso particular
referentes a las responsabilidades nacidas del art. 64 del referido capítulo V.
g) Todas las demás incidencias de estos
particulares.
Art. 103. En virtud de lo dispuesto en el
núm. 3.º del art. 100, correrán a cargo de la
Sección segunda.
a) Todos los particulares referentes a la
aplicación de la Ley de 13 de marzo de
1900 y su Reglamento de 13 de noviembre del propio año.
230
b) El trámite de la organización y renovación de las Juntas provinciales y locales
instituidas por el art. 7.º de dicha Ley, y
el estudio de la legislación referente a
dichos organismos.
c) El trámite de las reclamaciones y consultas a que de lugar la aplicación de
dicha Ley.
d) La propuesta de las reglas y cuestionarios para la práctica de la inspección en
cuanto a estos particulares.
e) Las estadísticas e informes monográficos referentes al trabajo de la mujer y
de los niños en España, y también en el
extranjero.
f) Las notas referentes a la reforma legislativa en cuanto concierne a esta Ley,
que han de ser cursadas a la Sección primera.
Art. 104. En virtud de lo dispuesto en el
núm. 4.º del art. 100, y en forma análoga a la
indicada en lo que respecta a las Leyes vigentes, corresponderán a la Sección segunda los
asuntos que conciernan a la aplicación, interpretación, inspección y reforma de las Leyes
sociales que se dicten con posterioridad a este
Reglamento.
Art. 105. Para los efectos del núm. 5.º del
art. 100, corresponde a la competencia de la
Sección segunda:
a) El estudio de la reglamentación general
y particular del servicio de inspección.
b) El trámite para el nombramiento,
corrección y separación de los Inspectores.
c) El trámite de todos los asuntos emanados de las Inspecciones.
d) Las estadísticas referentes a los resultados del servicio de inspección.
e) Los informes y monografías motivados
en el servicio de inspección.
Art. 106. El plan general de organización
de la Sección segunda, con la pauta de los
anteriores artículos y con la plantilla del personal absolutamente necesario, lo formulará
el Jefe de la misma, y una vez aprobado por el
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DOCUMENTOS
Consejo de Dirección, se procederá a hacer las
propuestas para el nombramiento de los respectivos auxiliares.
SECCIÓN TERCERA
Art. 107. A la Sección tercera le corresponden dos órdenes de servicios:
1.º La estadística del trabajo.
2.º Las informaciones generales.
Art. 108. La estadística del trabajo comprenderá principalmente las siguientes titulaciones:
I.
II.
III.
IV.
Clasificación del trabajo.
Distribución geográfica del trabajo.
Clasificación de los trabajadores.
La vida del obrero.
Art. 109. La clasificación del trabajo constituirá una información previa para definir,
según las conceptuaciones admitidas en las
diferentes comarcas y profesiones, las clases
y categorías de obreros que existen, en esta
forma:
a) Trabajo operario agrícola.
b) Idem íd. minero.
c) Idem íd. industrial.
d) Idem íd. de transportes.
Art. 110. La distribución geográfica del
trabajo tendrá por objeto definir en el territorio de la Península e islas adyacentes, en sus
distintas comarcas y regiones, la demarcación de la producción, valuada principalmente por el número de obreros dedicados a las
diferentes clases de trabajos.
Art. 111. La clasificación de los trabajadores estará encaminada a ir gradualmente, y
según los medios disponibles lo permitan, a la
preparación y publicación del Censo de la
población obrera.
Art. 112. La vida del obrero será estudiada estadísticamente en las tres siguientes
conceptuaciones:
a) Ingresos
b) Gastos.
c) Resultantes.
Art. 113. En el concepto de ingresos se
estudiará estadísticamente lo que gana el
obrero y cómo lo gana, formas varias de la
remuneración del trabajo, el número de días
laborables, las horas de trabajo, la población
obrera activa y la sin ocupación, y todos los
particulares que conciernan a esta investigación.
Art. 114. En el concepto de gastos se computará lo que el obrero tenga que invertir,
según las localidades, en alimentación, vestuario, medicación, habitación y menaje de
casa, y se calculará en junto lo que el obrero
tenga que invertir en todo esto y el superávit
o el déficit que le resulta.
Art. 115. En el concepto de resultantes se
estudiará la morbilidad, la mortalidad, la instrucción, los accidentes del trabajo y las huelgas, con el pormenor estadístico correspondiente a cada uno de estos particulares.
Art. 116. Las informaciones generales
tendrán el carácter de ampliación y complemento de las investigaciones estadísticas.
Art. 117. Además de lo indicado en el artículo anterior, se investigará lo siguiente por
medio de informaciones generales:
a) Estado y desenvolvimiento de la producción nacional.
b) Su organización, remuneración del trabajo en España y situación comparativa con los otros países.
c) Investigación de las causas de las huelgas y disensiones entre patronos y obreros.
d) Medios de aumentar la prosperidad del
trabajador. El ahorro, la cooperación,
las instituciones de previsión. Medios
para mejorar la condición moral e intelectual de la clase obrera.
e) La asociación obrera, sus distintas
organizaciones, sus carácteres y número de asociados.
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231
DOCUMENTOS
Art. 118. La Sección tercera, antes de preparar sus trabajos directos, se dedicará a reunir cuantas informaciones, estadísticas y
datos se hayan publicado por la Asesoría
general de Seguros y por los diferentes Centros oficiales y particulares, que se conexionen de algún modo con la estadística del trabajo y de la producción y situación de las clases obreras.
Art. 119. Conforme al proceder señalado a
las demás Secciones, el Jefe de la Sección tercera formulará el plan general de organización de la misma, con la plantilla del personal, para ser sometido al Consejo de Dirección y hacer las correspondientes propuestas
de los auxiliares.
CAPÍTULO X
Del procedimiento para la designación,
corrección y separación del personal
Art. 120. Al hacer las propuestas del personal de Jefes de la Secretaría y de las Secciones, conforme a lo que se determina en los
correspondientes artículos del capítulo II de
este Reglamento, no se tendrá más norma
que la reconocida notoriedad e idoneidad de
los designados por anteriores y relevantes
manifestaciones de competencia.
Art. 121. Entre los requisitos especiales
que han de concurrir en los Jefes de las Secciones técnicas, se señalan los siguientes:
1.º El Jefe de la Sección primera, necesitará poseer el francés, escribiendo con
facilidad en este idioma, y, además, el
inglés o el alemán, preferentemente si
lo sabe escribir.
2.º El Jefe de la Sección segunda, estará
versado en el conocimiento de la organización industrial, y en los más esenciales particulares de la vida fabril.
3.º El Jefe de la Sección tercera, ha de ser
un especialista en ciencia estadística.
Art. 122. Las condiciones que han de concurrir en los Auxiliares, ya se haga la pro-
232
puesta directamente, ya por concurso o examen comparativo, variarán según se trate de
la Secretaría general o de cada una de las
Secciones.
Art. 123. A los Auxiliares de la Secretaría
general se les exigirá:
Facilidad en la redacción de documentos;
expedición en tomar notas y hacer extractos,
prefiriéndose al que conozca la taquigrafía;
escribir correctamente y con buena letra,
siendo lo segundo computable con saber
escribir a máquina.
Art. 124. Será requisito absolutamente
indispensable en los Auxiliares de la Sección
primera saber redactar en uno de los siguientes idiomas: francés, inglés, alemán o italiano.
Será preferido el que posea más de un idioma extranjero.
Art. 125. En la Sección segunda habrá un
Auxiliar con título de Licenciado o Doctor en
Medicina; uno en concepto de higienista, dos
con título de Ingeniero, y entre los demás se
podrá dar preferencia a los que tengan título
de Abogado.
Art. 126. La competencia de los Auxiliares
de la Sección tercera, implica aptitud y conocimientos para todas las prácticas que
requiere el servicio de estadística.
Art. 127. En cada caso de propuesta de
Auxiliares, podrá ser previamente oído el
Jefe de la dependencia en que existiere la
vacante.
Art. 128. Hechas y aprobadas las correspondientes propuestas conforme al procedimiento señalado en el capítulo II de este
Reglamento, los nombramientos serán firmados por el Presidente del Instituto y rubricados por el Secretario general.
Art. 129. Además de los nombramientos
de plantilla, podrán ser admitidos en concepto de meritorios sin sueldo, los que lo soliciten, nombrándolos el Presidente del Institu-
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DOCUMENTOS
to, previo informe favorable del Secretario
general o del Jefe de la Sección a que deseen
ser adscritos.
Art. 130. El Jefe de cada dependencia está
facultado para corregir disciplinariamente a
sus Auxiliares, dando siempre conocimiento
al Consejo de Dirección.
Art. 131. Caso de que hubiese que instruir
expediente al personal, actuará, tratándose
de los Jefes, un Vocal del Consejo de Dirección, y un Jefe, tratándose de los Auxiliares.
Los expedientes los fallará la Corporación
en pleno por mayoría de dos terceras partes
de votos.
CAPÍTULO XI
Del Procedimiento General
Administrativo
Art. 136. En los asuntos de preparación y
elaboración, que se refieren a las investigaciones, informaciones y publicaciones que ha
de hacer el Instituto, lo único exigible es la
constancia en el trabajo, acomodándose cada
asunto, en lo que respecta al tiempo de ejecución, a las preceptivas que en los casos particulares se señalasen.
Art. 137. Las dependencias del Instituto
utilizarán siempre los procedimientos más
expeditivos, siendo regla en los asuntos de trámite el decreto marginal y prefiriéndose la
minuta rubricada a toda otra forma de expedienteo.
Art. 138. Diariamente llevará cada dependencia del Instituto un índice del despacho de
asuntos, y con tales índices se formará mensualmente la estadística de la documentación
cursada, con los pormenores de detalle que se
juzguen necesarios.
Art. 132. La Secretaría y las Secciones
técnicas del Instituto de Reformas sociales
son independientes entre sí, y cada una de
ellas se relaciona inmediatamente con el Presidente del Instituto y el Consejo de Dirección.
Art. 139. Cada dependencia del Instituto
tendrá ordenada su documentación de manera que en cualquier momento pueda compulsarse lo que se desee, y a este fin queda a cargo de los Jefes la adopción del plan ordenativo que conceptúen de mayor eficacia.
Art. 133. Los asuntos de las dependencias
del Instituto se clasificarán genéricamente
en:
1.º De trámite.
2.º De informe.
3.º De preparación y elaboración.
Art. 140. La entrada y salida de la documentación de todas las dependencias del Instituto se verificará por el Registro de la Secretaría general.
Art. 134. Los asuntos de trámite, tendrán
curso inmediato, procurándose que en el mismo día de entrada pasen a la dependencia a
que correspondan, y si en algún caso existe
impedimento para no proceder de esta manera, se hará constar justificadamente.
Art. 135. En los asuntos de informe, se
invertirá el tiempo absolutamente preciso
para diligenciar todos los pormenores que el
asunto requiera, haciéndose constar en cada
informe las fechas en que fue pedido, tramitado y ultimado.
Art. 141. Para definir el procedimiento,
según la naturaleza de los asuntos, se dividirán éstos en dos categorías:
1.ª Asuntos corporativos.
2.ª Asuntos especiales.
Art. 142. Se conceptuarán corporativos
todos los asuntos que exijan dictamen del Instituto en pleno y en Secciones, en cuyo caso
las dependencias administrativas del Instituto no tendrán que hacer otra cosa que tramitar lo que se acordase y facilitar lo que la Corporación les pidiere.
Art. 143. Se conceptuarán especiales, los
asuntos propios de cada dependencia del Ins-
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233
DOCUMENTOS
tituto, que en este caso tendrán la iniciativa
para proponer las resoluciones que hayan de
tomarse y para que se desenvuelvan con
expedición todos los asuntos en curso.
cación a servicios especiales, o bien para el
establecimiento de fundaciones o instituciones de cualquier clase, directamente relacionadas con el objeto que se propone.
Art. 144. Los Jefes de las dependencias
del Instituto despacharán con el Presidente
los días que éste señalare, sustituyéndolos en
ausencias y enfermedades el Auxiliar designado por aquél a propuesta del Jefe de cada
Sección o del Secretario general, según sea la
dependencia.
Art. 149. En el mes de marzo de cada año
la Secretaría general formará el presupuesto
de gastos e ingresos del Instituto para el año
siguiente, y este presupuesto, que ha de llevar el V.º B.º del Presidente, luego que haya
sido discutido y aceptado por el Consejo de
Dirección y aprobado por el Instituto en pleno, se remitirá al Sr. Ministro de la Gobernación.
Art. 145. Cuando el Presidente del Instituto lo conceptúe necesario, sobre todo para
concordar los trabajos de las diferentes
dependencias, podrá promover reuniones de
los Jefes de las mismas.
Art. 146. El Presidente señalará las horas
de oficina ordinarias y extraordinarias.
CAPÍTULO XII
Regímen económico del Instituto
Art. 147. Los recursos necesarios para el
cumplimiento de las funciones que se encomiendan al Instituto, se obtendrán por los
siguientes medios:
1.º La asignación que anualmente se fije
en el Presupuesto del Estado con este
objeto.
2.º El rendimiento de las publicaciones
que haga el Instituto. Y
3.º Las subvenciones y donativos con que
las Corporaciones o particulares quieran contribuir en cualquier forma al
desarrollo de los servicios que por esta
Institución han de prestarse.
Art. 148. Se autoriza al Instituto de Reformas sociales para recibir por herencia, legado
o donación, en representación del Estado, los
bienes o cantidades que se le confíen con apli-
234
Art. 150. El Presidente ordenará los pagos
que hayan de hacerse con fondos del Instituto
y autorizará la percepción de todos los ingresos.
Art. 151. Uno de los empleados de la
Secretaría general, designado por el Presidente, ejercerá las funciones de ContadorHabilitado y será a la vez Depositario de los
fondos del Instituto.
Art. 152. El Contador-Habilitado prestará
la fianza, que señale el Consejo de Dirección,
llevará por partida doble la contabilidad del
Instituto y rendirá anualmente cuenta documentada con los justificantes necesarios.
Art. 153. La cuenta anual de los ingresos y
gastos del Instituto, autorizada con el V.º B.º
del Presidente, se presentará al Consejo de
Dirección, y una vez aprobada por éste y por
el Instituto en pleno, se remitirá al Sr. Ministro de la Gobernación, que mandará insertarla en la Gaceta.
San Sebastián 15 de agosto de 1903.
Aprobado por S. M.
El Ministro de la Gobernación,
ANTONIO GARCÍA ALIX
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3. REAL DECRETO DE 14 DE OCTUBRE DE 1919, POR EL QUE SE
APRUEBA LA REORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO DE
REFORMAS SOCIALES
(Gaceta de Madrid nº 288, miércoles 15 de octubre, págs. 199 a 206)
REAL DECRETO
De acuerdo con Mi Consejo de Ministros y
a propuesta del de la Gobernación;
Vengo en decretar lo siguiente:
CAPÍTULO I
Carácter, función social y personalidad
del Instituto
Art. 1.º El Instituto de Reformas Sociales
es el organismo oficial encargado del estudio,
proposición, ejecución y difusión de las disposiciones legales referentes a los problemas
económico-sociales en su más amplio sentido,
y muy especialmente el Cuerpo consultivo del
Gobierno en cuanto afecta a la legislación del
trabajo y a la acción social.
Art. 2.º Compete al Instituto de Reformas
Sociales el estudio e investigación de las
modalidades del trabajo en España y en el
extranjero, como factor de la producción y en
sus relaciones con el capital mediante las
oportunas informaciones; preparar los elementos científicos y de hecho para la legislación social y del trabajo; formular por su propia iniciativa o a petición del Gobierno los
proyectos de ley y disposiciones legales; cuidar de la ejecución de lo sancionado mediante
la inspección y la relación adecuada con las
autoridades; procurar por todos los medios la
difusión y recta inteligencia de las disposiciones sociales vigentes; estudiar los efectos de
su aplicación para las reformas que aconseje
la experiencia; llevar las estadísticas que su
misión exija y recomiende, y desempeñar
cuantos cometidos le atribuyan las leyes
vigentes y los que le confíen las que en adelante se dicten.
Le incumbe asimismo favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora y bienestar de las clases más necesitadas,
el estudio y fomento de la organización corporativa, profesional y de mutuo auxilio de
las mismas clases sociales y procurar la atenuación de las anormalidades en la vida del
trabajo y su solución jurídica y humanitaria.
Art. 3.º El Instituto de Reformas Sociales
dependerá del Ministerio de la Gobernación,
actuando permanentemente como Cuerpo
consultivo de los diversos Ministerios.
Art. 4.º El Instituto de Reformas Sociales
tendrá personalidad, con capacidad suficiente para adquirir, poseer y enajenar bienes,
contratar y realizar cuantos actos jurídicos le
convengan con arreglo a las leyes y dentro de
las disposiciones de este Decreto.
Cuando trate de enajenar bienes raíces
necesitará autorización especial del Gobierno.
Para el desempeño de su cometido el Instituto gozará de completa libertad de acción
dentro de los límites en que constitutivamente ha de deselvonverse.
En consecuencia, tendrá libertad de iniciativa, sometiendo sus propuestas a la aprobación del Gobierno.
Cuando sea requerido por éste para dar
forma a determinada iniciativa que deba traducirse en proyectos de medidas legislativas,
tendrá absoluta libertad de criterio para
apreciar y exponer luego al Gobierno la conveniencia de la propuesta.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
235
DOCUMENTOS
CAPÍTULO II
Composición del Instituto
Art. 5.º El Instituto de Reformas Sociales
se integra con los siguientes órganos:
1.º Instituto en Corporación (Pleno).
2.º Secretaría general.
3.º Direcciones generales de servicio.
Con el cometido y composición que se especificará mas adelante y con facultades delegadas del Pleno, funcionará un Consejo de
Dirección.
De la Secretaría y de las Direcciones generales dependerán los servicios técnico-administrativos y los Inspectores, Delegados y
Corresponsales en las formas que este Real
decreto determine.
CAPÍTULO III
Del Pleno
Art. 6.º El Pleno del Instituto se comprenderá de 60 Vocales.
1.º Doce de libre elección del Gobierno.
2.º Diez y seis nombrados a requerimiento
del Instituto por las entidades que éste
crea convenientes llamar a colaborar
en su obra.
3.º Diez y seis representantes del elemento patronal; y
4.º Diez y seis representantes del elemento obrero, designadas, las dos últimas
categorías, por elección en la forma que
mas adelante se determinará.
En casos especiales, cuando la índole e
importancia del asunto lo aconsejen, podrá el
Instituto incorporar al Pleno, con carácter
temporal, con voz, pero sin voto, un número
determinado de personas que actuarán como
Vocales adjuntos para sólo el asunto o asuntos de que se trate.
Art. 7.º Asimismo formará el Instituto la
lista de entidades que a su juicio deban estar
representadas en el Pleno, a los efectos de las
renovación de cargos, teniendo en cuenta,
para incluirse o no en aquélla, las solicitudes
de representación que se le dirijan.
236
Art. 8.º Estarán desde luego representados en el segundo grupo del artículo 6.º el
Senado y el Congreso de los Diputados con
dos Vocales cada uno, y con uno, el Instituto
Nacional de Previsión y las Reales Academias de Medicina, de Ciencias Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación.
Art. 9.º Para la elección de los representantes patronales y obreros se formarán grupos profesionales de las industrias y trabajos,
incluyendo en ellos la agricultura y el comercio.
La ordenación de estos grupos se especificará previamente en el Reglamento de procedimiento electoral a que se refiere el artículo
14 de este Decreto, teniendo en cuenta la
importancia de aquellas industrias y trabajos
en la vida nacional, con el fin de conceder
representación expresa a las ramas consideradas como sustanciales a la economía española.
Art. 10. Los Vocales de representación
patronal será elegidos por sus respectivas
Asociaciones profesionales a razón de dos
Vocales, con sus suplentes por cada uno de los
grupos que se fijen en el Reglamento citado
en el artículo anterior.
Igual procedimiento se seguirá para la
elección de los Vocales y suplentes de representación obrera.
Art. 11. Se entiende por Asociación profesional para los efectos de la elección la que
legalmente se halle constituida exclusivamente por patronos o por obreros para la defensa
del interés profesional respectivo, siempre
que en su constitución y funcionamiento no
exista ingerencia de elementos extraños a la
clase correspondiente, que pueda desvirtuar
el carácter de la respectiva Asociación en
orden a su emancipación como reivindicación
de la personalidad autónoma sindical.
Art. 12. No podrá ser elegido representante patronal quien en elecciones anteriores
haya aspirado a la representación obrera y
recíprocamente, ni quien desempeñe cargo en
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
asociaciones de intereses encontrados con la
representación a que aspire.
Art. 13. Las mujeres serán electoras y elegibles para cualquier cargo del Instituto.
Art. 14. Una disposición especial determinará el procedimiento y los detalles de las
elecciones de representantes patronales y
obreros, y en ella se establecerán las pruebas
con que se ha de acreditar en cada caso el
carácter profesional de su asociación.
En el Reglamento de procedimiento electoral se fijará el voto por asociaciones y la concesión a ésta de tantos números de votos como
veces contenga la cuantía de socios que se
determine como necesaria para la concesión
de cada sufragio. Asimismo se regulará el
derecho a la representación de las minorías.
Art. 15. El cargo de Vocal electivo del Instituto durará cuatro años, lo mismo el de los
propietarios que el de lo suplentes, y requiere, como condición imprescindible, la vecindad o la residencia en Madrid.
El suplente además de sustituir al propietario en caso de ausencia, ocupará definitivamente esta plaza, hasta el término del mandato del Vocal efectivo, cuando quedare
vacante por defunción o renuncia. Los Vocales suplentes podrán asistir sin voz ni voto a
las sesiones del Pleno.
Art. 16. El Instituto en pleno celebrará
dos sesiones anuales de reuniones en los
meses de enero y junio para el estudio corporativo y decisión de los proyectos elaborados
por los servicios técnicos y ponencias especiales y para tratar de los asuntos de mayor
importancia que requieran la atención.
Caso necesario y a iniciativa del Gobierno,
del Presidente del Instituto o del Consejo de
Dirección, podrá reunirse en sesión extraordinaria en cualquier tiempo.
Art. 17. El Instituto redactará una Memoria anual, en la que dará cuenta de los trabajos y estudios que hubieran realizado durante
el año en las materias propias de su compe-
tencia y la elevará al Gobierno para los efectos de publicidad que éste creyera oportunos.
CAPÍTULO IV
Del Consejo de Dirección
Art. 18. El Consejo de Dirección del Instituto tiene por objeto cooperar con el Presidente en las funciones propias de la administración activa especial del Instituto y, por delegación del Pleno, colaborar en las de carácter
consultivo y de preparación legislativa.
Art. 19. El Consejo de Dirección se compondrá de un Presidente, que será el del Instituto y ocho Vocales: uno designado por los
miembros de nombramiento del Gobierno,
otro por los Vocales de representación científica y corporativa no profesional, tres por los
representantes del elemento patronal y otros
tres por los del elemento obrero.
Las designaciones recaerán en personas
de la respectiva categoría representada, quienes podrán delegar en otro Vocal de la misma
representación.
Formarán también parte del Consejo los
dos Vicepresidentes del Instituto.
Art. 20. El Consejo de Dirección se renovará anualmente, pudiendo ser reelegidos los
que cesaren en el desempeño de los cargos,
pero continuando en él mientras no sean sustituidos.
Art. 21. Corresponde al Consejo de Dirección:
a) Entender en los asuntos del personal
técnico-administrativo del Instituto,
propuestas de nombramientos, ascensos, correcciones, etc.
b) Colaborar con el Presidente en la inspección de los servicios.
c) Intervenir en el régimen económico de
la Corporación.
d) Preparar por medio de los oportunos
anteproyectos los trabajos legislativos
del Pleno.
e) Proponer o aceptar, según los casos, la
mediación en los conflictos que surjan
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
237
DOCUMENTOS
con motivo de las anormalidades de la
vida social, en la forma que las disposiciones legales y las circunstancias aconsejen.
f) Mantener con los elementos sociales
extranjeros las relaciones normales que
convengan.
g) Resolver los expedientes sobre aplicación de las leyes sociales.
h) Preparar las bases de informaciones de
interés general.
i) Acudir a las informaciones de interés
social no sometidas reglamentariamente al Pleno.
j) Redactar las Memoria anual que ha de
examinar el Pleno.
Art. 22. El Consejo de Dirección se reunirá en sesión ordinaria quincenalmente, y en
extraordinaria siempre que el Presidente lo
estime oportuno.
CAPÍTULO V
Régimen económico
Art. 23. Constituirán el patrimonio del
Instituto:
1.º La subvención anual que a su favor se
consigne en los presupuestos generales
del Estado.
2.º El producto de las publicaciones del
Instituto.
3.º Los donativos, legados y otras subvenciones que pueda recibir.
4.º Cualquiera otro ingreso lícito aprobado
por el Pleno o por el Consejo de Dirección.
Art. 24. La administración de los fondos
del Instituto corresponderá al Consejo de
Dirección, siendo el Presidente su Ordenador
de pagos.
Uno de los Jefes designado por el Presidente ejercerá las funciones de Contadorhabilitado, teniendo a su cargo el régimen de
administración interior del Instituto, llevando las cuentas y redactando anualmente la
238
que, una vez aprobada por el Consejo, se
insertará en la Memoria corrrespondiente.
La contabilidad del Instituto, en sus relaciones con la Hacienda pública, se sujetará a
las disposiciones de la Ley de 29 de diciembre
de 1903.
CAPÍTULO VI
Del Presidente
Art. 25. El Presidente del Instituto será
nombrado libremente por el Ministro de la
Gobernación, mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros.
Art. 26. El Presidente asume permanentemente la representación y la dirección superior corporativa y administrativa del Instituto, y en su consecuencia le corresponde:
a) Convocar a la Corporación en pleno y al
Consejo y presidir sus sesiones.
b) Distribuir los asuntos entre las diferentes Direcciones y Secciones.
c) Ejecutar los acuerdos de la Corporación en pleno y los del Consejo de Dirección.
d) Ordenar y presidir los trabajos del
Consejo de Dirección.
e) Intervenir el nombramiento, ascensos,
correcciones y separaciones de los funcionarios administrativos conforme a
los trámites reglamentarios.
f) Acordar e inspeccionar los trabajos de
la Secretaría general y de las Direcciones.
g) Administrar los fondos del Instituto,
ordenar sus pagos y legalizar sus cuentas.
h) Reclamar la cooperación de las diferentes dependencias de la Administración
pública, siempre que fuese necesario.
i) Realizar las demás funciones que le
encomienden las disposiciones vigentes.
Art. 27. Para la ejecución de los asuntos
que le incumbe, el Presidente tendrá inmediatamente a sus órdenes al Secretario gene-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
ral y podrá delegar en él la firma de ciertos
asuntos de mero trámite.
Art. 28. El Gobierno nombrará de entre
los Vocales del Instituto dos Vicepresidentes
para sustituir al Presidente en caso de asusencia o enfermedad.
CAPÍTULO VII
De la Organización general de los
servicios y del personal
Art. 29. Constituirán la categoría superior
técnico-administrativa del Instituto los Directores generales de servicios y el Secretario
general, los cuales, además de las funciones
que estén señaladas en este Decreto tendrán
la representación de la administración activa
del Instituto en el Pleno y en el Consejo.
Las Direcciones generales de servicios se
denominarán de Legislación y Acción social,
la primera, y de Trabajo e Inspección, la
segunda.
Art. 30. Corresponde a los Directores
generales y al Secretario general, la inspección de los servicios y de las secciones, la asesoría permanente del Presidente y la del Pleno y del Consejo en lo referente a los mismos.
Los Directores podrán delegar en los Jefes
de las Secciones el informe ante el Pleno o el
Consejo de Dirección.
Art. 31. De la Dirección general de Legislación y Acción social formarán parte las
siguientes Secciones técnico-administrativas:
Legislación y publicidad.
Cultura y Acción social.
Jurisprudencia.
Asociación.
Agrosocial.
Art. 32. La Sección de Legislación y publicidad tendrá a su cargo el estudio del movimiento legislativo nacional y extranjero, la
preparación de los proyectos que le encomiende el Instituto, las publicaciones del mismo
que no sean de la especial competencia de
otras Seciones, la propaganda y servicio de
Prensa del Instituto, la organización y dirección del servicio de correspondencia, las relaciones con el extranjero, representación en
Asambleas y Congresos sociales, preparación
de Convenios, Conferencias y Tratados internacionales y la Secretaría particular y Archivo de la Dirección de Legislación y Acción
social.
Art. 33. La Sección de Cultura y Acción
Social tendrá a su cargo la biblioteca del Instituto, el servicio bibliográfico y el archivo social,
estudio de las informaciones legislativas y del
movimiento social español y extranjero, el
fomento de la Acción y de la Cultura sociales
mediante la organización de cursos, lecciones,
conferencias, publicaciones, etc., auxiliada por
el personal del Instituto, la lucha contra las
enfermedades sociales y su profilaxia, la reeducación profesional de los inválidos y la
redacción del Boletín del Instituto.
Art. 34. La Sección de Jurisprudencia
será la encargada de reunir y estudiar la
Jurisprudencia nacional y extranjera y la
Asesoría Jurídica de Acción y Legislación
social. Emitirá los dictámenes y evacuará las
consultas jurídicas que no sean de la competencia especial de otras Secciones, informará
sobre las peticiones que se formulen al Instituto y que impliquen propuestas o reformas
legislativas y entenderá singularmente en
las modalidades jurídicas de los contratos de
trabajo y aprendizaje.
Art. 35. Corresponderá a la Sección de
Asociaciones las materias siguientes: Asociación en general, Sindicalismo, Asociación de
Previsión en relación con el Instituto Nacional de este nombre, Corporatismo profesional,
Censos sociales, Cooperación, Ligas de consumidores, Mutualidad y régimen paritario.
Art. 36. Corresponderá a la Sección Agrosocial el estudio del régimen de la propiedad,
de la tenencia y del arriendo de la tierra en
España, en sus aspectos de grande, mediana
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
239
DOCUMENTOS
y pequeña propiedad, así como los demás problemas de índole jurídica relacionados con
estas materias en su aplicación a la división y
consolidación de la propiedad, así como de la
disminución y aumento de la población campesina para conseguir el arraigo de las clases
labradoras en su profesión. Estudiará también el trabajo rural, especialmente el familiar, y la constitución de los núcleos de asociación complementarios de la capacidad productora, económica y social del agricultor.
Art. 37. Para auxiliar en sus investigaciones y estudios a la Dirección de Legislación y
Acción Social y a propuesta razonada de la
misma, se establecerá un servicio de corresponsales en las regiones o provincias de
España y capitales del extranjero, donde
sean necesarios sus servicios.
Art. 38. Las Secciones técnico-administrativas dependientes de la Dirección del Trabajo e Inspección serán:
Estadística permenente de la producción y
el trabajo.
Inspección y experiencia social.
Asesoría jurídica.
Casas baratas.
Anormalidades de la vida del trabajo.
Art. 39. La Sección de Estadística permanente de la producción y del trabajo tendrá a
su cargo las informaciones generales y las
estadísticas de hechos constantes de la vida
normal de la producción y del trabajo en
España y el extranjero, y de un modo especial
las conducentes a conocer por regiones e
industrias la importancia y resistencia económica de la producción española en sus varias
modalidades, la clasificación y distribución
geográfica del trabajo y los trabajadores, la
vida del obrero y su condición, la de las demás
clases más necesitadas de tutela social, los
datos referentes al mercado de trabajo, a las
subsistencias y artículos de primera necesidad y otros análogos.
Art. 40. Entenderá la Sección de Inspección, en cuanto concierne a la aplicación y
240
cumplimiento de las leyes y disposiciones
vigentes, con el auxilio del personal de Inspectores que dependerá de la misma, deduciéndo de su labor la experiencia de la mayor
o menor eficacia de la legislación, obstáculos
a su cumplimiento y necesidad o no de las
reformas fundadas en la realidad como base
de los estudios y proyectos del Instituto.
Le corresponderá, asimismo, el estudio y
propuesta de las medidas de higiene y seguridad requeridas por los peligros comprobados
de la vida industrial.
Art. 41. La Asesoría jurídica resolverá las
consultas y emitirá los dictámenes sobre aplicación de las disposiciones vigentes, estudiará los problemas y cuestiones dudosas que
surjan de su cumplimiento, interpretará las
mismas, dirigirá el Consultorio general gratuito y llevará la Secretaría del Director.
Art. 42. La Sección de Casas baratas
entenderá en la divulgación y aplicación de la
Ley de 12 de junio de 1911, con su reglamento y disposiciones complementarias, fomento
de las cooperativas constructoras de habitaciones higiénicas y baratas, estudio del problema de la vivienda en las distintas poblaciones, fomento de las diversas formas del
crédito, ciudades-jardines, huertos, obreros y
cuantas instituciones se relacionen con el
problema de la habitación.
Art. 43. Corresponde a la Sección de Anormalidades de la vida del trabajo el estudio de
las perturbaciones sociales al efecto de prevenirlas, atenuar sus efectos económicos, morales o técnicos y procurar su resolución jurídica y humanitaria con arreglo a la misión propia del Instituto.
Al respecto, entenderá en lo referente a
huelga, lock-outs, paro forzoso, intentos de
mediación, conciliación, arbitraje y otras formas de pacificación social.
Art. 44. De la Dirección del Trabajo e Inspección dependerán, como auxiliares de las
funciones popias de las Secciones, los Inspectores de Trabajo y los Delegados de Estadísti-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
ca, cuyas funciones, así como las de las Juntas de Reformas Sociales en sus relaciones
con el Instituto, serán objeto de reglamentación especial.
Art. 45. El Instituto organizará un Museo
social con la colaboración de las diferentes
Seciones para estímulo de la acción social, enseñanza y prevención de los riesgos del trabajo.
Art. 46. La Secretaría general es la encargada de la tramitación de los asuntos generales del Pleno, Consejo de Dirección y Direcciones y el Centro administrativo del Instituto.
El Secretario general del Instituto será Secretario del Pleno y del Consejo, con voz en aquellos asuntos que sean de la competencia de su
cargo.
Art. 47. Corresponderá a la Secretaría
general los asuntos siguientes:
1.º El régimen electoral para la designación de Vocales del Instituto en relación con la Secretaría de Asociaciones
en lo referente a los censos sociales;
2.º El servicio del Instituto como Corporación, así en Pleno como en Consejo,
citaciones, redacción de las actas, tramitación de acuerdos de carácter general, ponencias, etc.;
3.º El Registro general de entrada y salida
de documentos con el reparto de los
mismos a las Secciones a que correspondan;
4.º. El Archivo general;
5.º Los asuntos de personal;
6.º Las relaciones administrativas con el
Ministerio de la Gobernación;
7.º La Secretaría de la Presidencia.
Art. 48. El personal de las Secciones técnico-administrativas se distribuirá en las
siguientes categorías:
1.ª Jefes de Sección;
2.ª Oficiales;
3.ª Auxiliares;
4.ª Escribientes.
Habrá además un servicio de Conserjería
con los Ordenanzas, Porteros y repartidores
que se estimen necesarios.
Art. 49. Los cargos de Directores y de
Secretario general serán nombrados por el
Instituto en pleno a propuesta del Consejo de
Dirección.
Los nombramientos de Jefes de Sección se
harán por el Consejo a propuesta del Director
general del servicio respectivo.
Los de Oficiales y Auxiliares de Sección
serán también de la competencia del Consejo
a propuesta de los Jefes de Sección y con previo informe del Director respectivo. Los Oficiales y Auxiliares de la Secretaría general se
designarán asimismo por el Consejo a propuesta del Secretario.
Finalmente, el Conserje, los Ordenanzas y
repartidores serán designados por el Presidente dando cuenta al Consejo.
Art. 50. Los cargos técnicos del Instituto
recaerán siempre en personas de reconocida
competencia, siendo preferidos para la
vacante los funcionarios del propio Instituto
que hayan acreditado mérito suficiente. Si la
propuesta recayera en una persona extraña
al servicio del Instituto, podrán solicitar oposición los funcionarios del mismo de la categoría a que pudiera corresponder la vacante
y que se crean con aptitud para desempeñarla.
Para dar preferencia a cualquiera de las
propuestas en terna podrán acordar los
Directores exámenes prácticos o de ejercicios
de oposición.
Art. 51. Las gratificaciones de entrada de
los funcionarios del Instituto serán las
siguientes:
Directores, 12.000 pesetas.
Secretario general, 9.000.
Jefes de Sección, 6.000.
Oficiales, 3.500.
Auxiliares, 2.500.
Escribientes, 2.000.
Conserje, 2.500.
Ordenanzas, 2.000.
Repartidores, 1.500.
Art. 52. Los funcionarios del Instituto,
podrán disfrutar un aumento de gratifica-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
241
DOCUMENTOS
ción, en concepto de premio de constancia,
que les será concedido por el Consejo cada
cinco años de buenos servicios a juicio del
mismo Consejo, y con arreglo a la siguiente
escala:
Para los Directores, 1.000 pesetas por
quinquenio; para los Jefes y Oficiales, 500;
para el resto del personal, 250.
Art. 53. Los nombramientos de funcionarios del Instituto se harán siempre con carácter interino; pudiendo ser confirmados pasado un año desde la fecha del nombramiento,
si el interesado hubiese demostrado en este
tiempo la eficacia de sus servicios.
Art. 54. El personal del Instituto disfrutará el derecho de excedencia en los casos y en
las condiciones que detemine el reglamento
interior.
Art. 55. Los funcionarios del Instituto no
podrán ser declarados cesantes sino en virtud
de expediente instruido con audiencia del
interesado por el Consejo de Dirección.
Igual procedimiento se seguirá para imponer correctivos al personal por faltas cometidas en el ejercicio del cargo. Las correcciones
consistirán en apercibimiento ante el Consejo, o suspensión de empleo y sueldo, según la
gravedad de las faltas.
Art. 56. Un reglamento redactado por el
Consejo determinará las normas de orden
interior a que ha de ajustarse el régimen del
personal y el trabajo en las oficinas del Instituto.
CAPÍTULO VIII
Institutos Regionales de
Reformas Sociales
Art. 57. El Gobierno por propia iniciativa
o requerido por el Instituto podrá constituir
en determinadas capitales Institutos regionales de Reformas Sociales con aquel grado
de autonomía exigido por la intensidad de
acción de los Poderes públicos para la solu-
242
ción del problema social en cada región, atendiendo a la actividad de la vida económica de
la misma, a su cultura, a sus tradiciones y
peculiar carácter y a la necesidad de una aplicación más rápida de los medios apropiados
para armonizar las relaciones entre los diversos factores de la producción, mediante normas ético-jurídicas.
El Gobierno determinará, por una disposición especial, las regiones en que hayan de
establecerse estos Institutos, sus normas de
constitución, las facultades con que deban
funcionar y el género de relaciones que han
de ligarles con el Instituto Central para mantener en interés común de la Patria, aquella
unidad espiritual requerida por la solidaridad de intereses que la Nación tiene ante la
competencia extranjera.
Disposiciones transitorias
1.ª Con el fin de facilitar la inmediata
reorganización del Instituto, se autoriza por
esta vez al Presidente del mismo para que
designe de entre los actuales funcionarios de
la Corporación aquellos que por su notoria
competencia y por los servicios eficaces que
hayan prestado al Instituto, convenga que
sean nombrados Directores de los servicios,
Secretario general y Jefes de las Secciones
técnico-administrativas, los cuales, entrarán,
desde luego, en posesión de sus cargos. Los
actuales Auxiliares pasarán a la categoría de
Oficiales, y los escribientes a la de Auxiliares.
El personal designado en virtud de estas
disposiciones seguirá percibiendo los mismos
haberes que en la actualidad disfruta, hasta
que en los presupuestos del Estado sean convenientemente dotados estos servicios.
2.ª El Presidente del Instituto, asesorado
por los Directores y el Secretario general,
procurará, en el plazo más breve posible,
adaptar la organización actual de este Centro
a las normas que por el presente Decreto se
establecen, dentro de la posibilidad económica de la Corporación, definiendo para cuando
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
el Instituto disponga de los fondos necesarios
aquellas medidas de adaptación que exijan
mayor gasto.
3.ª Reorganizados antes del 1.º de enero
de 1920 los servicios técnico-administrativos
del Instituto en la forma indicada en las dos
disposiciones anteriores, el Ministro de la
Gobernación convocará las elecciones de
Vocales de representación patronal y de la
obrera, con sujeción a lo establecido en este
Decreto.
Al mismo tiempo se harán los nombramientos de Vocales de libre designación del
Gobierno y se invitará a las Corporaciones a
que se refieren los artículos 6.º y 9.º para que
nombren sus representantes con objeto de
que el Instituto en Corporación empiece a
funcionar en 1.º de marzo de 1920.
El actual Pleno, así como el Consejo de
Dirección, seguirán funcionando con la integridad de todas estas atribuciones hasta 1.º
de marzo de 1920.
Dado en Palacio a catorce de octubre de
mil novecientos diez y nueve.
ALFONSO
El Ministro de la Gobernación,
MANUEL DE BURGOS Y MAZO
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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4. REAL DECRETO DE 2 DE JUNIO DE 1924, RELATIVO A LA
REFUNDICIÓN E INSERCIÓN DEL INSTITUTO DE REFORMAS
SOCIALES EN EL MINISTERIO DE TRABAJO
(Gaceta de Madrid nº 155, martes 3 de junio, págs. 1138 y 1139)
S
EXPOSICIÓN
EÑOR: La imperiosa necesidad de
concentrar organismos dispersos de
análoga naturaleza y funciones semejantes, exigencia ineludible de toda buena
administración, se suma en los actuales instantes al criterio sustentado por el Gobierno
de realizar la máxima economía en todos los
servicios del Estado. Ambas razones han
movido al Director Militar de mi presidencia
a reorganizar el Instituto de Reformas Sociales, fusionando sus servicios con el Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, dando
así a ambos organismos una estructuración
más en armonía con sus vastas e importantísimas funciones y mayores medios para realizar su cometido en el campo de acción donde se desenvuelven sus iniciativas conjuntas.
La dualidad que había persistido hasta
hoy, sólo achacable a la indiferencia en que se
tenía los organismos encargados de velar por
el mejoramiento de las relaciones entre los
intereses afectados por la cuestión social, perjudicaba y hasta hacía inútiles cuantos laudables esfuerzos y provechosas iniciativas
partían de los Centros directores por medio
de quienes el Estado hacía sentir su acción
tutelar.
Si los elementos con que éstos cuentan,
dispersos y a veces pugnando entre sí, podían
intervenir con alguna eficacia en los conflictos planteados, mucha mayor será ésta si continúan la obra iniciada, convenientemente
coordinados y obedeciendo a una sola dirección, lo que les dará un mayor sentido de la
responsabilidad y más alto prestigio si cabe
para verter en la vasta esfera de las relacio-
244
nes sociales el fruto de sus provechosos trabajos.
En su consecuencia, el Jefe del Gobierno,
Presidente del Directorio Militar, de acuerdo
con éste, tiene el honor de someter a la aprobación de V.M. el siguiente proyecto de
Decreto.
Madrid, 2 de junio de 1924.
SEÑOR:
A L. R. P. de V. M.,
MIGUEL PRIMO DE RIVERA Y ORBANEJA
REAL DECRETO
A propuesta del Jefe del Gobierno, Presidente del Directorio Militar y de acuerdo con
éste,
Vengo en decretar lo siguiente:
Art. 1.º A partir de la publicación de este
Decreto, quedará refundido el Instituto de
Reformas Sociales en el Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria.
Art. 2.º El pleno del Instituto de Reformas
Sociales y el Consejo de Dirección del mismo,
que se convertirá en Comisión permanente de
aquél, formarán el Consejo de Trabajo, con
las facultades y composición que se señalarán
en el Reglamento que para la reorganización
de sus servicios propondrá el Ministerio de
Trabajo, Comercio e Industria.
Art. 3.º El Secretario general del Instituto
de Reformas Sociales será Secretario del Consejo del Trabajo, teniendo a sus órdenes los
auxiliares que se crean necesarios, por dispo-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
DOCUMENTOS
sición del Ministerio de Trabajo, Comercio e
Industria.
de la ley de Bases de 22 de julio de 1918 y disposiciones posteriores.
Art. 4.º Todas las facultades administrativas que tiene el Secretario general del Instituto de Reformas Sociales, señaladas en los
casos tercero, cuarto y quinto del artículo 47
del Real Decreto de 14 de octubre de 1919,
pasarán a ser desempeñadas por el Oficial
mayor del Ministerio de Trabajo, Comercio e
Industria.
Art. 6.º Los Institutos regionales y las
Juntas locales de Reformas Sociales quedarán convertidos en Delegaciones del Consejo
del Trabajo, señalándose sus facultades y
composición en el Reglamento a que se alude
en el artículo 2.º de este Decreto.
Art. 5.º Por el Ministerio de Trabajo,
Comercio e Industria se procederá antes de
1.º de julio a unificar las Secciones y Negociados similares de ambos Centros y señalar los
funcionarios de éstos que han de quedar afectos a dichos servicios, proponiendo al Directorio la nueva plantilla del personal técnico
administrativo. El sobrante de personal quedará excedente con los derechos que le conce-
Art. 7.º Por el Ministerio de Trabajo,
Comercio e Industria, se dictarán las disposiciones necesarias para la ejecución del presente Decreto.
Dado en Palacio a dos de junio de mil novecientos veinticuatro.
ALFONSO
El Presidente del Directorio Militar,
MIGUEL PRIMO DE RIVERA Y ORBANEJA
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