docjuris - Universidad del Museo Social Argentino

ISSN 2469-0716
DOCJURIS
REVISTA DEL DOCTORADO EN CIENCIAS JURÍDICAS
AÑO 1 – N° 0
SEPTIEMBRE 2015
EDITORIAL UMSA – AVDA. CORRIENTES 1723 – C.A.B.A.
Autoridades de UMSA
Rector
Guillermo E. Garbarini Islas
Vicerrector de Posgrado e
Investigación
Eduardo E. Sisco
Vicerrectora Académica
M. Alejandra Garbarini Islas
Secretario General
Aníbal C. Luzuriaga
Secretaria Académica
Leandra Martínez
Secretario de Publicaciones
Ernesto Polotto
Autoridades de DOCJURIS
Directora
Teodora Zamudio
Secretarios de Redacción
Yanina Clarens
Lucila Córdoba
Adolfo Saglio
Comité Científico
(en orden alfabético)
Carlos Burger
Marcos Córdoba
Isolina Dabove
José de Arimateia Barbosa
Carlos Gustavo Gerscovich
Marcelo López Alfonsín
Eduardo Sisco
Mario Valls
Raúl Zaffaroni
Teodora Zamudio
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ÍNDICE
EDITORIAL Ética profesional, una forma de vida ....................................................................................... 5
por Adriana DONATO
A função social do contrato frente a autonomia da vontade no contexto da transnacionalidade ........... 9
por José de ARIMATEA BARBOSA
Appunti sul principio di sinteticità degli atti processuali nel diritto italiano .......................................... 35
por Irene COPPOLA
O controle social dos recursos públicos: Transparência e cidadania ....................................................... 53
por Aladio Anastacio DULLIUS
Las protecciones jurídicas y de hecho a las invenciones y creaciones ..................................................... 87
por Ángel Mariano GONZÁLEZ
La rielaborazione della nozione di embrione: equilibrismi tra diritto e scienza. ................................... 111
por Vitulia IVONE
El tratamiento otorgado al sufrimiento mental como violación al derecho a la dignidad humana. ..... 129
por Alejandra PETRELLA
El Río de la Plata y las élites de poder: los niveles discursivos del unitarismo en torno a la forma de
gobierno (1820-1827) ............................................................................................................................ 159
por Ruben SALAS
Un presente griego, sin sorpresas ...................................................................................................... 183
por Jorge SCHIJMAN
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EDITORIAL
Ética profesional, una forma de vida
Adriana DONATO1
Desde que recuerdo, la ética ha sido gracias a mis padres, maestros, entrenadores y
profesores, una forma de vida.
Desde aquellas lejanas infancia y adolescencia, las disciplinas deportivas que elegí, fomentaban
el fair play.
En tenis de mesa, nos enseñaban a que sólo festejáramos los tantos que implicaban el buen
jugar y no el error del adversario. Iguales normas se imponían en el vóley en el que jamás se festejaba
el tanto que implicaba el mal saque del otro o el simple azar.
Ello ha marcado, por lógica consecuencia, un camino signado por el concepto enriquecedor
que la ética es una ciencia que se irradia y traspasa todas las demás en forma transversal y debería ser
el motor de toda la actividad humana.
Qué fácil sería para los seres humanos la vida si todos aplicáramos la ética en todas nuestras
conductas. Basta pensar en cualquier actividad por pequeña que pudiera ser y la implicancia que la
misma puede tener en los demás.
Sin dudas y mucho más, cuando ellas son trascendentales para un país, como por ejemplo, la
que despliegan los médicos, los periodistas, los arquitectos, los químicos, los contadores, los abogados
en todas las funciones que de hecho han ido ejerciendo éstos últimos a lo largo de la historia, v.g.
como notarios, políticos, legisladores e incluso, presidentes de la Nación y jueces.
En cuanto a todos los profesionales, hay normas éticas que regulan su ejercicio y es
fundamental que los colegios y consejos profesionales que los matriculan, realicen una correcta
supervisión, aunque si la formación no se produce mucho antes de los ingresos a las diferentes
facultades, aquélla resultará sin dudas, insuficiente.
Si pensamos en los galenos, encontramos en la sociedad en general, el concepto que es
sustancial que en el ejercicio profesional, apliquen la ética. Sólo pensemos en aquéllos que podrían
practicar una intervención quirúrgica para percibir honorarios cuando la misma no es necesaria o no
dar razones de su actuación o no respetar el secreto médico o el deber de información y
consentimiento informado.
Si bien todo ello se encuentra regulado en los Códigos de fondo, no menos cierto es que
constituyen pilares básicos de su profesión.
En el mismo sentido, qué importante es que los políticos y los legisladores tengan fuertes
convicciones éticas porque en sus manos se encuentra en gran medida, los destinos de un país,
entendiendo por tales, las personas que lo conforman y muchas veces incluso, los de otros países.
1
AbogadaUBA. Miembro del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación (electa por los pares
abogados). ExPresidente de la Sala III del Tribunal de Disciplina del CPACF. Profesora de la materia Deberes del
Abogabo en la UIA. Correo de contacto: [email protected]
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Es menester recordar que todos ellos son representantes del pueblo y se les impone como
forzosa consecuencia, rendir cuentas a sus representados de sus actos de gobierno. En su actividad se
impone también el deber de lealtad, probidad y buena fe y los principios rectores contenidos en la
norma fundamental. Pensemos en la trascendencia de las palabras empeñadas en las campañas y que
se plasman en las plataformas electorales. Esos principios deben acompañar a todos sus actos, incluso
en aquellas palabras comprometidas con los opositores.
Mención especial merecen los jueces que conforman un poder sustancial del Estado ya que
ellos tienen el contralor de constitucionalidad y que si aplican la ética en sus decisiones, no habrá otra
solución que la que dimana de la ley entendiéndola en sentido amplio y la única fuente para su dictado
será la que surja de los expedientes sometidos a su consideración.
Sobre este tema no me explayaré más ya que sobre el particular, será el distinguido doctor
Profesor Carlos Mahíques quien lo desarrollará infra, un juez que honra la Magistratura justamente
por su comportamiento ético y los grandes valores que lo sustentan y que supo transmitir a todos
aquellos que han tenido el honor de compartir su importante carrera docente y profesional.
Como dijera, es fundamental la formación de los profesionales desde pequeños, pero sin
dudas que esa formación no puede en modo alguno ser descuidada por las universidades y los colegios
y consejos profesionales.
Aunque resulte llamativo, en nuestro país, no todas las universidades tienen como obligatoria,
la materia Ética Profesional en las facultades de Derecho.
Si bien nadie puede desconocer que la comisión de un delito en el ejercicio profesional
seguramente comportará una falta ética –por ejemplo, no rendir cuentas del cobro de una suma de
dinero del cliente y quedarse con la misma o la estafa en todas sus formas- hay faltas menores que
podrían evitarse con una buena formación. En tal sentido, muchos abogados desconocen que en un
aviso no podrá asegurarse un resultado u ofrecer consultas gratuitas para captar clientes, normas que
se imponen para asegurar una leal competencia entre colegas.
Es que todos los profesionales en ejercicio, asumimos al menos dos aspectos de
responsabilidad, pudiendo incluso, sumarse una más. Cuando se nos impone el deber de lealtad,
probidad y buena fe como principio rector que subyace y alimenta el resto de todos los deberes, es
fácil colegir que de no cumplirlos, habrá una evaluación ética de tal conducta, entendiendo por tal, la
faz disciplinaria que se impone. Pero ello además, en caso de haber causado un perjuicio real y cierto,
abrirá la posibilidad de la acción que quien se encuentre damnificado por la impericia, intentará para
el lograr el resarcimiento de los daños causados. Si además, la inconducta puede ser subsumida en
algún tipo penal, deberá a su vez el profesional, asumir las consecuencias de la sanción que en tal
fuero se determine.
Y podrá el lector pensar a esta altura si se trata de doble juzgamiento por el mismo hecho. El
tema con relación a los letrados, ha sido materia permanente de análisis por el Tribunal de Disciplina
del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, siendo unánime la jurisprudencia en el sentido
que en modo alguno se afecta la garantía constitucional. Sobre el particular, quien fuera mi suplente
de lujo hasta que asumiera la Magistratura y hoy titular y vicepresidente de dicho Tribunal, Profesor
doctor Rodolfo A. Iribarne, en un fallo ejemplar, que nos ilustra sobre el tema, lo abordará in extenso
más adelante en esta Revista.
Es por ello que las universidades deben formar a sus alumnos en la ética aplicada a cada
disciplina profesional porque al matricularse asumirán responsabilidades que muchas veces aprenden
cuando son sometidos a cualquiera de las acciones antes mencionadas.
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Dicho lo expuesto, es dable ponderar que el lego cuestiona a mi entender injustamente y por
desconocimiento, la circunstancia de que los honorarios profesionales sean regulados en un
porcentual del monto del proceso en caso de los abogados o en los contratos de obras, en caso de
otros profesionales.
Ello se sustenta justamente, en la responsabilidad que se asume y que cuanto más elevado sea
el monto del reclamo o de la obra a construir, mayor será la reparación que se debe realizar. Porque
por más empeño que tengamos en nuestro ejercicio profesional, como seres humanos, no somos
perfectos y como tales, podremos cometer algún error que por supuesto, y reiterando, si produce un
daño, deberemos reparar. Es por ello que siempre se deben jerarquizar las profesiones percibiendo
honorarios dignos.
Para finalizar, quiero despedirme en esta editorial con las palabras con las que siempre me
despido de mis alumnos: Si nos comportamos con nuestros clientes, con la parte contraria, con sus
representantes y con el Tribunal, tal y como nos gustaría que ellos se comporten para con nosotros,
seguramente no incurriremos en falta ética alguna y sugiriendo hagamos propio el decálogo que el
maestro uruguayo Eduardo J. Couture nos legó:
1.
ESTUDIA.- El derecho se transforma constantemente. Si no sigues sus pasos, serás
cada día un poco menos abogado.
2.
PIENSA.- El derecho se aprende estudiando, pero se ejerce pensando.
3.
TRABAJA.- La abogacía es una ardua fatiga puesta al servicio de las causas justas.
4.
PROCURA LA JUSTICIA.- Tu deber es luchar por el derecho; pero el día en que
encuentres en conflicto el derecho con la justicia, lucha por la justicia.
5.
SE LEAL.- Leal con tu cliente, al que no debes abandonar hasta que comprendas que es
indigno de ti. Leal para con el adversario, aun cuando él sea desleal contigo. Leal para con el juez, que
ignora los hechos y debe confiar en lo que tú dices; y que, en cuanto al derecho, alguna que otra vez
debe confiar en el que tú le invocas.
6.
TOLERA.- Tolera la verdad ajena en la misma medida en que quieres que sea tolerada
la tuya.
7.
TEN PACIENCIA.- En el derecho, el tiempo se venga de las cosas que se hacen sin su
colaboración.
8.
TEN FE.- Ten fe en el derecho, como el mejor instrumento para la convivencia humana;
en la justicia, como destino normal del derecho; en la paz, como sustitutivo bondadoso de la justicia. Y
sobre todo, ten fe en la libertad, sin la cual no hay derecho, ni justicia ni paz.
9.
OLVIDA.- La abogacía no es una lucha de pasiones. Si en cada batalla fueras cargando
tu alma de rencor, llegará un día en que la vida será imposible para ti. Concluido el combate, olvida tan
pronto tu victoria como tu derrota.
10.
AMA TU PROFESION.- Trata de considerar la abogacía de tal manera, que el día en que
tu hijo te pida consejo sobre su destino, consideres un honor para ti, proponerle que se haga abogado.
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A função social do contrato frente a autonomia da vontade no
contexto da transnacionalidade
José DE ARIMATEIA BARBOSA2
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1. Princípio da independência territorial
do país. 2.2. Crise da lei e globalização. 2.3. Nova Ordem Global Imperial. 2.3.1. Império.
3. Os contratos num contexto globalizado. 3.1. Teoria da Função social. 3.2. Poder
Imperialista Na América Latina. 3.3. Teorias da Globalização. 3.4. As Fases de Integração
Econômica na América. 3.5. Consciência Crítica: Comunidade, Sociedade e a Integração. 4.
Por que foi criado o MERCOSUL?. 4.1. O que ainda falta conquistar o Mercado Comum?.
4.2. Mutações no regime dos contratos no âmbito do MERCOSUL. 5. União Econômica e
Monetária. 6. Humanismo planetário. 7. Conclusão. 8. Referências Bibliográficas
RESUMO: Em março de 1991, os presidentes da
Argentina, Brasil Uruguay e Paraguai acordaram
criar o Mercosul, influenciados pelas mutações
mundializadas do sistema sócio econômico.
Constataremos que vivemos em uma época na qual
o principal traço distintivo entre a prática
imperialista de outrora e a atual está na questão da
extrapolação da autoridade soberana do estadonação, derivada do processo de globalização e do
compartilhamento do poder com as corporações
multinacionais. Nesse contexto, é preciso que haja
regras claras, estáveis e previamente conhecidas
por todos, no uso do poder, com delimitação
explícita dos seus limites e respectivos mecanismos
de controle. Necessitamos voltar aos princípios
gerais do direito, para que o império da lei
prevaleça com naturalidade. Dado esse cenário,
identificamos que o Mercosul tem desafios
complexos pela frente, em especial por suas
2
ABSTRACT: In March 1991, the presidents of
Argentina, Brazil Uruguay and Paraguay agreed to
create Mercosur, influenced by globalized changes
in socio economic system. We note that we live in a
time when the main feature distinguishing between
imperialist practice once and the current is on the
issue of extrapolation of the sovereign authority of
the nation state, deriving from the process of
globalization and the power of sharing with
multinational corporations. In this context, there
needs to be clear, stable rules and previously known
by all, the use of power, with explicit demarcation
of their boundaries and their control mechanisms.
We need to go back to the general principles of law,
for the rule of law prevails naturally. Given this
scenario, we identified that Mercosur has complex
challenges ahead, particularly for its integrationist
aspirations, although it is on the right track in this
new world order, provided it is permeated by a legal
José de Arimateia Barbosa é Oficial do Registro de Imóveis de Campo Novo do Parecis – MT. Vice-Presidente do
( IRIB)-Instituto dos Registradores do Brasil pelo Estado de Mato Grosso. Conselheiro da ANOREGMT ( Associação
dos Notários e Registradores de MT.Graduado em Ciencias Jurídicas e Sociais. Pós-Graduado em Direito Público;
Direito Notarial e Registral; Direito Civil e Processual Civil. Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais pela UMSA Universidad Del Museo Social Argentino Uniaal - Universidades Associadas Da América Latina, da qual é membro
do Comitê Acadêmico.Membro do Osservatorio Sui Diritti Umani: Bioetica, Salute, Ambiente da Università Degli
Studi di Salerno- It. Notário e Oficial de Registro nas seguintes comarcas. Conselheiro Pena-MG, (1973/80)
Alvorada e em Colorado do Oeste – RO. (1997/2001) Procurador Geral – Adjunto do município de Governador
Valadares, MG (1993/97), onde atuou por mais de 17 anos como Advogado(1980/1997). Professor de Direito
Constitucional 1997/98-FADIVALE e Direito Notarial/Registral-2005/06- UNITAS - Tangará da Serra – MT
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aspirações integracionistas, embora esteja no
caminho certo nessa nova ordem mundial, desde
que seja permeado por uma ordem jurídica pautada
pela coerência e pela justiça, inspirada no processo
de globalização mas, acima de tudo, na integração
da humanidade
order marked by the consistency and justice,
inspired by the process globalization but, above all,
the integration of humanity
Palavras Chave: processo de globalização - nova
ordem mundial - corporações multinacionais
Keywords: globalization - new world order multinational corporations
1. Introdução
Analisa-se com essa pesquisa os caminhos que apontem mecanismos factíveis, práticos,
conjuminantes do cumprimento dos princípios da autonomia privada da vontade (função individual)
com a função social à luz da formação contratual e seus elementos essenciais, destacando-se as
doutrinas dominantes sobre as mutações globalizadas do sistema sócio econômico.
Em jogo a lei imperial lei frente ao império da lei, essa representada pelas forças do mercado,
organizado em blocos, tendem a sopesar a balança em favor da primeiro em prejuízo claro ao
segundo. Culmina disto a falta de diálogo em que, no quadro atual, pouca voz ativa têm as pessoas
e/ou entes que são prejudicados. É o mais forte impondo implacavelmente a força de seu interesse,
valendo-se dos mecanismos legais, contratos perfectibilizados dentro das normas, porém imorais dado
as perdas coletivas resultantes.
 Estes são os fatos!
 Quais são e onde estão os valores?
 Há que se reformular a norma tendo por perspectiva a teoria tridimensional do direito?
 É premente a necessidade de garantir o que as Cartas maiores do planeta, ou tratados
internacionais reconhecem como direito.
 Quais regulamentações ainda são necessárias para se alcançar os objetivos ali expressos?
Buscando responder todos esses questionamentos, com a maestria que lhe é peculiar, a
festejada Professora Doutora Teodora Zamudio,3 assim nos ensina: “um dos seus grandes desafios é
realmente combater o materialismo grosseiro, desconhecedor da dignidade da pessoa humana,
praticado por aquele que no dizer do cientista Roberto Adorno, ainda não recuperou a unidade de sua
pessoa, ou seja seu corpo e seu espírito bipartiram.
Interpretações variáveis contemplando a visão tridimencional do Direito, ou seja, a intenção
dinâmica do Direito (fatos, a norma e o valor), assinalam que onde há um fenômeno jurídico é
necessário que haja o fato de fundo; um valor que busque preservar determinado fim ou significação
do fato e uma norma que busque preservar determinado fim ou, objetivo que procura a sociedade, a
que deve integrar o /direito dentro do valor.
3
In Bioética – Ferramenta de Las políticas públicas y de los Derechos fundamentales en el Siglo XXI, p 42,
Editorial UMSA-UNISA-ProDiversitas-2012, fundamentando-se na novel disciplina, a bioética e o bio-direito.
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2. Desenvolvimento
Registra a história que desde os tempos mais remotos o homem é um ser perfeitamente
constituído, com características fundamentais e com qualidades que transcendem qualquer alteração
que o mundo possa sofrer. Por não conseguirem viver sozinhos, os seres humanos se agrupam pelas
várias regiões do planeta, criando os blocos de indivíduos, com características sociais, culturais,
políticas, religiosas similares.
Desse agrupamento humano, cuja origem primitiva é a família, nasce uma comunidade, ligada
por um laço espontâneo e subjetivo de identidade. À medida que essa comunidade humana começa a
crescer e a ultrapassar os impedimentos físicos que o planeta lhe impõe (florestas, desertos, mares,
montanhas...), descobre a existência de outras comunidades espalhadas, surgindo a necessidade de
coexistência entre elas. Entre essas comunidades humanas com características tão diferentes, sem
qualquer vínculo entre os indivíduos que a compõem, observa-se a dificuldade de interação entre elas.
Desde o momento em que o homem passou a conviver em sociedade, com todas as
implicações que esta lhe impõe, tornou-se necessária a criação de determinadas regras de conduta a
fim de reger a vida em grupo, harmonizando e regulamentando os interesses coletivos.
A ciência do Direito, acompanhando a evolução humana, passa a não mais se contentar em
reger situações limitadas às fronteiras territoriais da sociedade que, modernamente, é representada
pela figura do Estado. Assim como as comunidades de indivíduos não são iguais, o mesmo acontece
com os Estados, cujas características variam segundo vários fatores inúmeros fatores, dentre eles,
econômicos, sociais, políticos, culturais, religiosos.
À medida que aumentam os intercâmbios internacionais, nos distintos setores da humanidade,
o Direito também transcende aos limites territoriais da soberania estatal, regulamentando não só
questões internas, mas também criando mecanismos que regem as atividades exteriores da sociedade
dos Estados.
2.1. Princípio da independência territorial do país
A sociedade contemporânea está marcada pela revolução tecnológica, nos levando a perceber
a importância do respeito ao conceito do princípio de independência territorial do país. Tendo como
marco a primeira guerra mundial e estendendo-se até o final da segunda, houve um retorno às
políticas nacionalistas e protecionistas que paralisou o processo de globalização. Reduziram-se o fluxo
de capitais, a migração e o comércio até níveis semelhantes ao ano de 1870, ressaltando que durante
esse período os índices estatísticos registram um pronunciado aumento da pobreza e da desigualdade.
Mais do que em qualquer época; no final do século XX, assim considerando o “período pósguerra fria”, visíveis são os reflexos dessa independência na autonomia da vida subjetiva e na relação
social das pessoas que nele habitam, provocando um fenômeno político, que em síntese é a filosofia
da globalização, pelo qual transforma a economia, além da cultura de cada povo.
A globalização, fenômeno político que a informática fomenta, vem transformando
substancialmente a economia mundial, os costumes e cultura de um povo. Esse fenômeno político,
oriundo da filosofia da globalização também chamada pelos franceses de mundialização da economia
e da sociedade, está gerando o desenvolvimento de uma nova ordem mundial, baseada na expansão
do capitalismo e comandada pelo crescente domínio das corporações transacionais.
Sem dúvida, a mutação de rumo do mundo, cada vez mais constante, deve-se principalmente
ao fim da denominada “guerra fria”, quando havia um estado de tensão permanente envolvendo os
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Estados Unidos e a União Soviética, ao incremento da guerra comercial entre empresas e países e à
formação de grandes blocos econômicos regionais.
Também, não se tem desconfiança de que, com a desintegração do bloco socialista e o fim da
União Soviética, no início da década de 1990, os países capitalistas deixaram de se preocupar com a
guerra fria e com o fantasma do comunismo, dando início a uma nova batalha, agora comercial, com a
disputa do controle dos principais mercados consumidores do planeta, procurando um cenário
mundial mais previsível, no qual a concorrência possa ser controlada, para, a partir daí, surgirem as
uniões entre vários países liderados por seus respectivos governos.
Do exposto, reconhecendo que tudo que se fala a mais é periférico, o termo globalização, nas
palavras do jurista e nobre professor Raúl Granillo, pode ser assim sintetizado: trata-se de um processo
político que tende à integração das sociedades em uma comunidade mundial; alimenta-se de fatos
sócio-culturais (o avanço tecnológico e a revolução das comunicações) e está presente na ordem
econômica social, social; jurídica de todo o globo.
Vale lembrar que o Estado, no dizer de Freitas e Marques (s/d), cumpre nesse cenário um
papel de regular e fazer a intermediação entre as classes sociais, a fim de evitar a desintegração da
produção e contribuir para manter os equilíbrios entre as diversas classes sociais.
Direitos Humanos- Integração Sócio-Econômica por meio do capital e trabalho
Tem-se como cerne dessa questão o livre comércio e a política comercial comum nas
comunidades políticas, denominadas “Estados” e os grupos sociais e políticos situados no âmbito
jurisdicional dos Estados, os quais pretendem alcançar, no futuro, um estado de integração econômica
que compreende a União Aduaneira e o livre movimento de fatores produtivos, que nada mais é,
senão a conjugação do Capitalismo e Trabalho.
Quanto ao capitalismo, observa-se que sua história, tem se caracterizado por um conjunto de
contradições, à medida que nunca foram produzidos tantos bens e, concomitantemente, tem-se um
quadro de elevado crescimento da pobreza. Assim é fácil concluir que isso acontece porque esta
sociedade subjugou os valores humanos em troca da absoluta prioridade do capital.
A autonomia nos responsabiliza por lutar pela ampliação das oportunidades da realização
humana e contribuir para que o outro descubra sua posição no mundo e tenha possibilidade de
concretizar seu projeto pessoal por meio da opção consciente, do diálogo, da organização comunitária
e do esforço criador.
Norman Mailer, jornalista americano, em entrevista à Revista Veja (edição nº. 1533, 1988),
afirma que: (...) no capitalismo, o dinheiro tende a subjugar todos os demais valores. Meu temor é que
o capitalismo, ao se alastrar globalmente sem freios, acabe por devorar os demais valores humanos
em todas as partes do mundo. Nesse ritmo, em pouco tempo ficaremos sem uma reserva de valores e
concepções que não tenham sido contaminadas pelo capitalismo. Podemos vir a precisar desses valores
no futuro. (MAILER, Veja 1533, 1988, s/p.).
Por outro lado, constata-se que o trabalho vem transformando o trabalhador em mais uma
mercadoria, perdendo assim a sua capacidade de ser sujeito das situações. Manipulado no universo do
trabalho, pelo excesso de consumismo, o homem vai perdendo sua humanidade. Na sociedade
capitalista, o dinheiro é a questão nuclear.
Alcançar a autonomia é a busca incessante de modelar seu próprio plano de vida, é o que se
compreende sobre a identidade da pessoa no tempo, pautados nos limites morais e parâmetros a
serem reconhecidos numa vivência em sociedade.
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Assim, Laporta (2007) leciona: Ser actor de mi vida es lo que me constituye en persona en el
sentido moral, lo que me hace acreedor de mérito moral. Si fuera un ser pasivo en el que se inducen
automáticamente comportamientos y sensaciones, por exitosas o placenteras que fueran, no tendría
el más mínimo papel en el universo moral, como no lo tiene la planta que produce flores, por bellas
que sean, o el sujeto que es llevado por una fuerza insuperable a realizar una acción buena. Lo que me
instala en el universo de la ética es mi condición de ser humano autónomo. (LAPORTA, 2007, s/p.)
Laporta (2007) destaca ainda quatro estágios que se superpõem para conformar o conceito de
autonomia, conceito esse de alta complexidade. Esse autor identifica os quatro estágios como: (I) a
liberdade negativa de realizar ações, (II) o controle racional da satisfação de preferências de acordo
com sua hierarquia estratificada, (III) a projeção das decisões reflexivas no tempo e (IV) a conformação
de planos gerais e abstratos interrelacionados.
Aprimorar o diálogo em sociedade pode direcionar o indivíduo para a superação dos conflitos.
O que faz um indivíduo, a pessoa particular, é seu plano de vida, seus projetos. No encontro com o
outro nos encontramos a nós mesmos, desenvolvemos uma consciência autônoma e vivenciamos um
espaço democrático na plenitude da palavra. É no convívio com os outros que compreendemos que
nossas ideias se enriquecem com as dos demais e como cúmplices de um mesmo processo, revemos
nossos propósitos e alteramos nossa posição sem que isso nos constranja.
2.2. Crise da lei e globalização
Há alguns anos tem-se acentuada a ideia da “crise da lei” como fonte do direito. Por mais de
um século nossos sistemas jurídicos foram, com predominância, o direito legislado. No entanto, em
decorrência do surgimento de entidades políticas supranacionais, que emitem disposições jurídicas
vinculantes desprovidas de órgãos legislativos adequados; a caótica atividade dos parlamentares, o
incremento da força e a presença do poder executivo na vida nacional, mudanças estão sinalizando
alteração do cenário.
Usualmente reconhece-se que a lei, desde a história bíblica se apresenta como disposição
surgida deliberadamente, emanada de um poder soberano, com normas que contemplam a liberdade,
a propriedade, que prevê os limites do direito e deveres, os encargos a serem suportados por todos os
cidadãos, e, também, como limite jurídico dos procedimentos adstritos aos poderes públicos.
Duas são as versões explicativas para se definir o que, hodiernamente, tem-se denominado
“crise da lei”. A primeira relaciona-se à que faz referência a coisas heterogêneas e pouco ordenadas
que não acentuam a extensão da gravidade do problema. Outra, dadas às complexidades atuais da
sociedade, quer econômicas ou sociais, reconhece que as leis têm-se limitado a ter conteúdos vagos e
meramente orientativos.
Contudo, nem sempre é fácil proceder à subsunção do fato à norma. Por vezes temos
dificuldade em identificar a norma jurídica aplicável à determinada situação fática, seja pela amplitude
do ordenamento jurídico, seja pela incidência de diversos diplomas legais ou por não ficar evidente ou
explícito o instituto jurídico manuseado.
Sobre o tema em evidência, Ives Gandra da Silva Martins Filho, Ministro do Tribunal Superior
do Trabalho do Brasil, sobre a Lei Complementar n. 95, de 26/02/1988, introdutora das regras de
elaboração, redação, alteração e consolidação das leis brasileiras, assim manifestou:
A principal dificuldade encontrada no mapeamento de nosso ordenamento jurídico, no
âmbito federal, tem sido o da identificação precisa dos diplomas legais que efetivamente estão em
vigor. Isto porque a fórmula tradicional de terminar o texto das leis com a disposição genérica de
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“REVOGAM-SE AS DISPOSIÇÕES EM CONTRARIO” sem que tenha havido um levantamento específico
das normas afetadas pela nova lei, dá azo às controvérsias sobre o que, efetivamente, foi mantido e o
que foi revogado. (MARTINS FILHO, 1999, s/p.4)
Impõe-se, portanto, um novo olhar para reconhecer nas “leis” as razões ou exigências éticas e
políticas que podem ser utilizadas para fundamentar a conclusão do que seja desejável que nossos
ordenamentos, que disponham de uma fonte ou de uma norma jurídica que cumpra com as exigências
formais e materiais, de forma a conferir ao nosso sistema jurídico uma dimensão de justiça que não
pode ser obtida por meio de fontes ou normas alternativas, por melhores ou mais importantes que
sejam.
2.3. Nova Ordem Global Imperial
O tema a “nova ordem imperial” será examinado à luz da obra “Império” de Michael Hardt
2006, professor de Literatura da Duke University, Estados Unidos, e Antônio Negri, cientista social e
filósofo italiano, que empregam o vocábulo que dá nome ao livro numa abordagem totalmente
distinta desses dois conceitos tradicionalmente conhecidos.
Segundo a tradição jurídica brasileira, os termos Império e Imperialismo podem ser assim
conceituados, conforme lições do mestre De Plácido e Silva (1997).
2.3.1. Império
Derivado do latim imperium (poder, domínio), é o vocábulo empregado, em amplo sentido,
para significar o supremo poder, ou a suprema autoridade, conferida a certas instituições ou a certas
pessoas. (DE PLÁCIDO E SILVA, 1997, p.709).
Feita essa ponderação com relação à terminologia, para fins didáticos seguiremos usando o
termo Império com a mesma significação dos autores Hardt e Negri, 2006.
De acordo com essa teoria, na nova ordem mundial a soberania se sustenta não mais nos
estados-nações, mas em redes disseminadas e fragmentárias. Os novos modelos de Estado dividem o
controle do planeta com os grandes conglomerados econômicos multinacionais e os organismos que
defendem seus interesses, como a Organização Mundial do Comércio e o Fundo Monetário
Internacional.
A conjuntura atual, embora chamada de democracia, não passa de um governo planetário que
tenta impor-se pelo fomento de um estado 'natural e permanente de guerra'.
A genealogia do Império é primeiramente europeia porque na era moderna a Europa
desenvolveu as melhores formas de dominação global, superando, inclusive, a China ou as nações
árabes, por causa do desenvolvimento do capital, que foi o motor da expansão europeia e que tornou
a dominação global possível e necessária.
O Império caracteriza, assim, uma nova ordem universal que desconhece limites ou fronteiras,
alterando profundamente a própria base filosófica da política moderna no que tange a conceitos como
soberania, nação e povo, resultantes das modificações econômicas e culturais na sociedade “pósmoderna”, as quais se traduzem em novas formas de racismo, novos conceitos de identidade e
diferença, novas tecnologias da informação, comunicação, controle e novas rotas de imigração.
Pode-se considerar a relação contemporânea entre o Império e o mercado capitalista global
como paralela à relação previamente existente entre o estado-nação e o mercado capitalista nacional.
4
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_03/ordenamento%20jur%20brasil.htm).
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No espaço nacional, o desenvolvimento da produção capitalista e dos mercados exigia o apoio do
estado-nação. Capitalistas individuais podem ter conflitado entre si e com o próprio estado-nação, mas
este se esforçou para garantir a remuneração de longo prazo do capital coletivo.
Estado-nação. Como se vê na fase contemporânea do desenvolvimento capitalista, enfim, não
é mais o aparato de regulamentação da atividade do capital em seu próprio interesse coletivo de longo
prazo.
A atividade do capital agora se estende para além das fronteiras nacionais. Mas isso não
significa que o capital tenha, subitamente, se tornado autônomo e capaz de regular-se. O capital
necessita, ainda, das funções do estado-nação de forma a garantir seu interesse coletivo. O Império
que está se formando hoje preenche este papel5.
5
5
Ao tratar desse e de vários outros assuntos, o Papa Francisco, em sua nova encíclica, denominada “Laudato si -,
recém divulgada, em seis títulos nela inseridos, fez com que o mundo todo se mobilizasse, trazendo a debate
tema recorrente, qual seja, o capitalismo no século 21, moldado pelo socialismo focado na sustentabilidade
planetária. Assim estão elencados os citados títulos: 1 - O que está a acontecer à nossa casa 2 - O evangelho da
criação; 3 - A raiz humana da crise ecológica; 4 - Uma ecologia integral; 5 - Algumas linhas da orientação e ação 6
- Educação e espiritualidade ecológicas, Com destaque para um deles, de maneira corajosa ele demonstra
sobremaneira sua preocupação com a internacionalização da Amazônia, senão vejamos: Na nova encíclica,
sobre esse último título, o Papa Francisco preleciona que, além de a sociedade ainda não dispor da
“cultura” necessária para enfrentar a crise ambiental, faltam lideranças capazes de apontar novos
caminhos para satisfazer as necessidades das gerações atuais, sem prejudicar as gerações futuras. Em
síntese, Sua santidade, o Papa Francisco, manifesta sua indignação qua nto a “fraqueza da reação política
internacional” ao problema que sempre é relegado à sociedade, olvidando que o Poder público também
tem obrigações à cumprir, notadamente quanto à função social/ambiental, objetivando garantir a todos o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que deve ser defendido e preservado para as
presentes e futuras gerações, conforme, aliás está esculpido no artigo 225 da Constituição da República
Federativa do Brasil. De acordo com o Santo Papa, a submissão da política à tecnologia e à economia pode
ser constatada na “falência” das cúpulas mundiais sobre o meio ambiente, cujos resultados são sempre
inferiores às expectativas. Assevera que: “Há demasiados interesses particulares e, com muita facilidade, o
interesse econômico chega a prevalecer sobre o bem comum e manipular as informações para não ver
afetados seus projetos”. Cresceu a sensibilidade ecológica das populações, mas é ainda insuficiente para
mudar os hábitos nocivos de consumo, que não parecem diminuir […] Entr etanto, os poderes econômicos
continuam a justificar o sistema mundial atual, onde predomina a especulação e a busca de receitas
financeiras que tendem a ignorar todo o contexto e os efeitos sobre a dignidade humana e sobre o meio
ambiente”, diz o texto. Nesse diapasão, famoso Professor de economia do MIT, Thomas Piketty, in El capital en
5
el siglo XXI e Michael Lowy no recém lançamento de sua obra A jaula de aço , revelam os grandes males
causados pelo capitalismo selvagem, o fazendo através das divergentes teorias de Max Weber e de Karl Max,
expostas alhures. Principalmente em A Jaula de aço, Lowy concluiu asseverando que hoje constituímos uma
sociedade capitalista burocrática, “dura como um aço” que nos submete ao poder total de forças impessoais - o
mercado, as finanças, a dívida, a crise, o desemprego. A bem da verdade, a lei imperial representada pelo acima
exposto, afronta a todo instante o império da lei, impondo a toda pessoa humana e/ou ente estatal uma
submissão jamais vista. “Em uma moderna conceituação, esse império, nada mais é senão o Neocolonialismo ,
qual seja : o processo de dominação política e econômica estabelecido pelas potências capitalistas emergentes
ao longo do século XIX e início do século XX esse processo mostra claramente as consequências da colonização
feitas pelas metrópoles, pois as antigas colonias passam a vender matéria prima e a comprar o produto
industrializados das potencias, que acarretam um capital imenso e passam a emprestar para as nações
emergentes (antigas colônias) que passam a dever e mesmo depois de independentes podem ser consideradas
"colônias" das nações com grandes poderes econômicos.”
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Isso posto, pode-se dizer que à luz dessa atual e dominante teoria, é a primeira vez que o
Império alcança sua forma mais completa e ilimitada. Os romanos, os chineses e vários outros
impérios antigos reconheciam que sua regra não abarcava todo o planeta, mas eles a concebiam, no
entanto, de forma a incluir todo o mundo “civilizado”. Já o Império de hoje se expande por todo o
globo e por todo o mercado mundial. Por conseguinte, em razão dessa natureza ilimitada as
alternativas a esse sistema devem surgir de dentro do próprio Império.
Formas anteriores do sistema, por serem limitadas, poderiam obter alternativas oriundas do
exterior. Por exemplo, na virada do século XIX, uma das estratégias dos revolucionários haitianos em
sua luta contra a dominação colonial francesa era a de se aliar primeiro com os ingleses e depois com
os espanhóis. A maioria das lutas anti-coloniais tirou vantagem do jogo entre interior e exterior. Hoje
não há nenhum exterior para servir de apoio ao combate contra o Império.
A independência dos estados-nações está em declínio, o que não significa que eles perderam
sua importância, mas certos elementos do sistema escapam ao seu controle e se situam em um nível
mais alto, no nível do Império.
No Império contemporâneo nenhum estado-nação pode ter controle do processo. O fato de o
poder do Império se estender para além dos estados-nações não significa que todos eles sejam iguais.
Os Estados Unidos, por exemplo, certamente estão em posição privilegiada, assim como, em menor
grau, as nações europeias e o Japão. Mas não se trata do imperialismo norte-americano; é uma rede
densa e autônoma de poder capitalista que passa por cima de qualquer estado-nação. O Império
desempenha seu controle por meio do “biopoder”, uma forma considerada sutil de manipulação que
contamina os cérebros das pessoas e as leva a internalizar os valores do capitalismo. Vivemos num
mundo como “O Show de Truman”, em que tudo virou falso, “subordinado ao capital”, transformandonos em joguetes sem vontade própria. Os cidadãos das democracias liberais se crêem livres quando,
na verdade, vivemos em totalitárias “sociedade de controle”, numa imensa “fábrica social”.De acordo com Hardt e Negri, 2006, a questão mais importante diz respeito à construção do
Contra-Império, para a qual eles não têm resposta, mas confiam que a coletividade poderá descobrir
novas formas de democracia e liberdade, pois os autores acreditam que as alternativas da sociedade e
as formas de rebelião têm de ser inventadas na prática.
No livro chamado Multidão, que complementa a teoria de Império, os autores Antonio Negri e
Michael Hardt, 2006, apregoam o outro lado da soberania imperial, segundo o qual as pessoas vivem
hoje numa multidão verdadeiramente planetária, que já não tem conexão com as antigas definições
de povo ou classe operária. São seis bilhões de diferenças, de relações autônomas incontroláveis, que
usam a internet, são muito criativas e podem se organizar politicamente, de onde pode surgir uma
verdadeira democracia. Avaliam que até hoje o regime sonhado pelos libertadores americanos e
revolucionários franceses ainda não foi praticado e que chegou a hora de as multidões do planeta
superpopuloso, urbano e poluído quebrarem o apartheid global numa longa marcha rumo à
democracia.
O fato é que a autonomia das políticas sociais e econômicas dos Estados-nações acabou: na
atual conjuntura, tudo deve ser regulado em função das contabilidades e dos equilíbrios do sistema
financeiro mundial. Disso resulta que o Império é a forma política do mercado mundial, ou seja, é um
5
Volvendo ao que disse o papa Francisco, quando da divulgação da nova encíclica, a terra tem sido maltratada e
saqueada. Disso ninguém tem dúvida, pois poucos têm a coragem de sua santidade para afirmar o necessário.
Exemplo do que ora se fala, vemos no Brasil essa prática de saque, veiculada pela mídia, com destaque para
“Lava jato- Petrobrás- Mensalão- Cachoeira e tantas outras falcatruas”, em fase de apuração pelas comissões
Parlamentares de Inquérito, instauradas pelo Congresso Nacional.
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conjunto formado pelos instrumentos de regulação financeira, monetária e comercial, os quais
constituem os meios de coerção que servem para a sua defesa.
Cabe ressaltar que, no momento em que o Império se constitui como soberania imperial, ele
entra em crise porque está sendo ameaçado não por um inimigo externo, mas por uma multidão de
tensões internas difundidas em todas as direções.
O chamado estado de guerra soberano, que na era do império torna-se uma espécie de
tecnologia de controle a qual une ação militar e policial, deixa de ter sólidos fundamentos se
confrontado com as formas denominadas “biopolíticas” de contestação. A soberania, neste caso,
apenas não pode pretender ser absoluta, porém entra em uma crise decisiva. Na verdade, se
observarmos o quadro dos regimes políticos, pode-se perceber a passagem mutacional da soberania,
que sai da forma típica do moderno imperialismo europeu para chegar à forma contemporânea de
Império.
Ao longo de toda a época moderna, o cenário internacional foi caracterizado por ter sido
dominado por um conjunto de potências soberanas nacionais as quais reciprocamente limitavam a
própria soberania e reinavam sobre as nações e as regiões subordinadas. No entanto, na passagem
para o atual Império, a soberania dos estados-nação dominantes torna-se comprometida com um
novo poder imperial que a modifica e que, por ser transnacional, tende a um controle global. No
entanto, a soberania permanece limitada internamente pela relação entre dominador e dominado e
possui, nesse segundo sentido, uma dupla face, é necessariamente o que podemos chamar de sistema
dual de poder.
3. Os contratos num contexto globalizado
O mundo atual vai além dos limites dos pactos individuais! Trata-se da globalização (ou
transnacionalidade) mutação pela qual remata na inexistência de um Poder central localizado. Em
síntese, tamanha é a sua influência que faz nascer ,de forma informal, um novo poder difuso, que
estende sua rede por toda sociedade civil, criando assim uma Lei imperial a afrontar o Império da Lei.
Por isso , a constituição e transmissão dos direitos oriundos das relações jurídicas,
permanecerão sempre pautadas pelos riscos e perigos, fato que na visão de Giddens ( 2002) devem
ser vistos não como um momento de crise, mas como um estado de coisas mais ou menos
permanentes. Com o desenvolvimento da internet como uma rede de conexão planetária que,
disponibilizando conhecimento, veiculando em tempo real os acontecimentos mundiais e tornando as
transações comerciais mais rápidas, instaura um novo paradigma em relação às identidades por
intermédio de uma cultura da simulação.
Coerente com o problema ora enfrentado, trazendo à colação a interpretação de uma
mutação in A crise das identidades de DUBAR, C; fácil é concluir que se é verdade que um maior
número de pessoas partilhe um período equilibrado de permanente crescimento de políticas
transparentes e instituições legítimas, não é menos verdade que a ruptura desse equilíbrio instaure
uma situação de crise, a qual provoca a mudança de normas, de modelos e de terminologia, ocasiona
uma desestabilização das referências. das denominações e dos sistemas simbólicos anteriores a toca,
em última análise, em uma perspectiva crucial: a subjetividade, ou seja, do funcionamento psíquico e
das formas de individualidade, dentre as quais se destaca a ênfase na economia de livre mercado e
consequente restrição à noção de bem estar comum e as políticas que o definem
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A crise financeira de 2008, levada a cabo com a bolha imobiliária nos EUA, em razão de um
mercado financeiro desregulado é a prova insofismável das consequências que o egoísmo humano em
termos de miséria moral, causada pela falta de ética e de respeito aos direitos humanos e pelo dano
material sofrido por um povo por perverso sistema pelo qual, segundo pesquisa da ONU 1% da
população mundial controla 40% da riqueza do planeta, atacando assim sistematicamente o Estado
social e em consequência o hipossuficiente
3.1. Teoria da Função social
Mesmo existindo pactos internacionais, firmados por grande número de nações democratas,
visando a proteção dos direitos civis, políticos socioeconômicos/ambientais; países como os EUA
ainda não sensibilizaram quanto a esse compartilhamento planetário.
A título de ilustração meditemos no que a obra Suma Pontifícia, de Santo Tomaz de Aquino nos
revela, segundo tradução brasileira do jurista Alexandre Correa, citado pelo professor português Paulo
Ferreira da Cunha6.
“Relativamente as coisas exteriores tem os homens dois poderes: Um é a de administrá-las e
distribuí-las. E quanto a esse, é lícito possuir cousas como próprias. O que é mesmo necessário à vida
humana, por três razões:
─
A primeira é que cada um é mais solícito em administrar o que a sí só lhe pertence, do
que o comum a todos ou a muitos. Porque, nesse caso, cada qual, fugindo do trabalho,
abandona a outrem o pertencente ao bem comum, como se dá quando há muitos
criados.
─
Segundo, porque as cousas humanas são melhor tratadas, se cada um emprega os seus
cuidados em administrar uma cousa determinada, pois se ao contrário, cada qual
administrasse indeterminadamente qualquer cousa, haveria confusão.
─
Terceiro, porque, assim, cada um, estando contente com o seu, melhor se conserva a
paz entre os homens. Por isso vemos nascerem constantemente rixas entre possuidores
de uma coisa comum e individualmente.
O outro poder que tem o homem sobre as cousas exteriores é o uso delas. E quanto a este. O
homem não deve ter as cousas exteriores como próprias, mas como comuns, de modo que cada um as
comunique facilmente aos outros quando delas tiverem necessidade. Por isso diz o apóstolo: Manda
aos ricos deste mundo que dêem , que repartam francamente “
Remata o festejado professor português Paulo Ferreira da Cunha, asseverando que,
notadamente quanto à propriedade privada, mas mesmo a própria mera propriedade pessoal ( a qual
pode ser extensa como permitida em alguns Países socialistas em seu tempo, mas sempre diversa na
essência daquela “, pode ser “ naturalmente” entendida, pelas almas emotiva ou racionalmente
preocupadas com a humanidade, e em especial impressionadas com o panorama chocante do
contraste entre a riqueza e pobreza, como um “roubo”. A coleção de sapados da esposa do Presidente
filipino Marcos, ou a coleção de automóveis do falecido estadista soviético Leônidas Brejnev, uma
6
in RDI-IRIB, vol. 56, pag 116
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propriedade privada e outra simples propriedade pessoal chocam o comum dos mortais, sobretudo
frente à miséria dos povos que as viram florescer.
Ao tratar da função social do contrato no Direito Comparado, a começar por Portugal, observase que o disposto nesse sentido pela Constituição de 1966, modificada em 1977 pelo Decreto-Lei
496/77 alude a esse tema , dentre outros, em seus artigos 61, 81, 85, 93-95, sempre estabelecendo
metas para o Estado reprimir abusos do poder econômico, impedindo a formação de monopólios
privados, objetivando eliminar o latifúndio e ao reverso redimensionar o minifúndio, o fazendo,
acredita-se por razões óbvias, em face das poucas áreas produtivas em um território de pequena
dimensão, se comparado com o Brasil.
Quanto a habitação urbana, políticas pública à efetivação de sua função social como
“patrimônio de todos”, são definidas no âmbito do planejamento territorial participativo. Investigase quando o Poder Público não só pode como deve reconhecer o direito à moradia de ocupantes,
principalmente aqueles de baixa renda de, não importando se em áreas públicas urbanas ou privadas
que estejam abandonadas.
Da leitura do Código Civil Português, promulgado pelo Decreto Lei 47.344/ 1966, notadamente
quanto aos artigos 227,282, 334, 405,437,1305, vê-se que discrepância há entre ele e a constituição,
essa outorgada 10 anos antes daquele, razão pela qual , acredita-se não ter sido ele por ela
recepcionado, já que o mesmo mantem um conceito antigo do direito real de propriedade, a exemplo
dos códigos civis da França, Espanha, Italia, Argentina, nos quais se dá ênfase à economia de mercado
e ao individualismo a demonstrar restrição à noção de bem estar social.
A título de ilustração, eis o disposto em um dos citados artigos, a justificar a assertiva trazida á
tona em linhas volvidas
Código Civil Português- artigo 1.305 : “o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos
direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem dentro dos limites da lei e com
observância das restrições por ela impostas”
Código Civil Francês- Artículo 544: La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la
manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les
règlements.
La propiedad constituye el derecho a disfrutar y disponer de una cosa de la manera más
absoluta, siempre que no se haga de ella un uso prohibido por las leyes o los reglamentos.
Código Civil Espanhol Artículo 348. La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una
cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes. El propietario tiene acción contra el
tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla.
Código Civil Italiano articolo 832 (Contenuto del diritto) Il proprietario ha diritto di godere e
disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti
dall'ordinamento giuridico.
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Código Civil Argentino Art.2515.- El propietario tiene la facultad de ejecutar, respecto de la
cosa, todos los actos jurídicos de que ella es legalmente susceptible; alquilarla o arrendarla,y
enajenarla a título oneroso o gratuito, y si es inmueble, gravarla con servidumbres o hipotecas. Puede
abdicar su propiedad, abandonar la cosa simplemente, sin transmitirla a otra persona.
Observa-se nos códigos civis dos citados países, nenhuma referência fazem à função social do
contrato, mantendo-se fieis, portanto, ao liberalismo e individualismo, lemas da revolução francesa.
Nos Países da Common Law, Mariana Ribeiro Santiago,( 2009, p. 160), citando Maria Helena
Diniz. Compêndio, cit. Pag. 55, preleciona que: “Nesse sistema em que o direito é essencialmente
econômico e não uma moral transplantada para o campo do Direito comum na civil law, o contrato
não se forma na ausência da voluable consideration, intenção de produzir vinculo juridicamente válido,
complentando a oferta e aceitação, conferindo validade ao contrato”
Conclui-se que a contratação nos Países da common law não se limita ao simples acordo de
vontade, neles necessário se faz a consideration, que em síntese é o elemento fundamentado na
reciprocidade, esse entendido como sendo o benefício do contratato(devedor) em detrimento do
contratante(credor), não importando o desequilíbrio da prestação e contraprestação pactuado entre
eles.
3.2. Poder Imperialista Na América Latina
Gabriel Garcia Marques, in: A solidão da América Latina - Discurso proferido ao receber o
Prêmio Nobel de literatura, em Estocolmo, no ano de 1982, assim proclamou: “Nem os dilúvios nem as
pestes, nem as penúrias nem os cataclismos, nem mesmo as guerras eternas através dos séculos e
séculos conseguiram reduzir a vantagem tenaz da vida sobre a morte. Uma vantagem que aumenta e
se acelera: a cada ano ocorrem setenta e quatro milhões de nascimentos a mais que de mortes, uma
quantidade de vivos novos suficiente para aumentar sete vezes por ano a população de Nova Iorque. A
maioria deles nasce nos Países com menos recursos, e entre estes, é claro, os da América Latina. Ao
mesmo tempo, os Países mais prósperos conseguiram acumular poder de destruição suficiente para
aniquilar cem vezes não apenas todos os seres humanos que existiram até hoje, mas também a
totalidade dos seres vivos que passaram por este planeta de infortúnios.” (GARCÍA MARQUES, 1982,
s/p.)
Frente a esta realidade assustadora que em todo o tempo humano deve ter parecido uma
utopia, nós, inventores de fábulas que acreditamos em tudo, nos sentimos com direito de crer que
ainda não é demasiado tarde para empreender a criação da utopia contrária. Uma nova e arrasadora
utopia de vida, onde ninguém possa decidir pelos outros até mesmo a forma de morrer, um lugar em
que o amor seja de verdade seguro e a felicidade possível, e onde as estirpes condenadas a cem anos
de solidão tenham, enfim e para sempre, uma segunda oportunidade sobre a terra.
3.3. Teorias da Globalização
Sabemos que muitas são as teorias que tentam explicar as mudanças, causadoras dos
problemas e soluções derivados da globalização, sua origem e condições. Mapeando apenas parte
delas, podemos inferir que todas abrem perspectivas para o esclarecimento das configurações e
movimentos da sociedade global, no instante em que essa globalização que une pessoas de várias
nacionalidades, por conta dos avanços tecnológicos e em tempo real, pela internet, democratizando a
vivência e o pensamento geral da humanidade.
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Podemos afirmar que os horizontes que surgiram com a globalização permitem aos homens de
todo planeta terra melhor interpretar o que lhes rodeiam. Analisando essas teorias, vemos que a
globalização da economia e da sociedade, conforme já apresentado em linhas volvidas, gera o
desenvolvimento de uma nova ordem mundial, baseada na expansão do capitalismo e comandada
pelo crescente domínio das corporações transacionais. Essa modificação de rumo do mundo deve-se
principalmente ao fim da chamada guerra fria, ao incremento da guerra comercial entre empresas e
países e à formação de grandes blocos econômicos regionais.
Assim, com a desintegração do bloco socialista e o fim da União Soviética, no início da década
de 1990, os países capitalistas começam uma nova batalha, finda a do capitalismo versus comunismo,
como já apresentamos neste artigo. Essa nova luta travada no campo comercial, relaciona-se à disputa
do controle dos principais mercados consumidores do planeta.
No contexto dessa globalização e busca de integração fomentadas pela explosão econômica e
de expansão comercial sem fronteiras , surge, conforme já se falou alhures, em 26 de março de 1991,
o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL (formado inicialmente pela Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai). Somam-se ao bloco, em 25 de junho de 1996, o Chile e a Bolívia, por meio de acordo de
complementação econômica, que cria uma zona de livre comércio entre eles. Mais adiante, no item
MERCOSUL, desenvolveremos uma análise mais detalhada a este respeito.
Nesse contexto, tomando por empréstimo trecho do artigo baseado na obra “Global:
biopoder y luchas en una América Latina globalizada”, de NEGRI e COCCO (2006), bem como em
publicação feita on line pela Revista Época, edição 392, observa-se que o foco de suas reflexões é o “da
periferia mais próxima do Ocidente, isto é, daquela prótese do desenvolvimento capitalista central e
daquela seção da economia-mundo que é a América Latina, com seus três gigantes: México, Argentina
e Brasil.”7
Para os autores, trata-se daquele espaço que as teorias terceiro-mundistas do
desenvolvimento e da dependência tentaram interpretar a partir do final da Segunda Guerra Mundial
e que hoje é marcado por grandes transformações políticas: da insurreição argentina de 19 e 20 de
dezembro de 2001 contra o neoliberalismo, à eleição de um operário metalúrgico para a presidência
do Brasil, sem esquecermos a crise do partido único mexicano (PRI), a persistente antecipação
neozapatista nas montanhas do sul do México e as mobilizações semi-insurrecionais dos povos
andinos. De uma maneira geral, houve vitória de partidos de esquerda na maioria dos países da
América do Sul (Bolívia, Uruguai, Paraguai etc.).
Essa perspectiva temporal vai do nascimento do projeto nacional-desenvolvimentista (no
período imediato segundo pós-guerra) à crise das políticas neoliberais (final dos anos 1990). Tal
reflexão tem início na América Latina no momento em que os efeitos da depressão dos anos 1930
difundiram-se e foram interpretados pelo regime produzido pela revolução mexicana, pela ascensão
de Getúlio Vargas no Brasil e, na Argentina, de Juan Domingos Perón, ambos populistas. A revolução
mexicana trouxe um movimento considerado “acelerado” de homogeneização nacional. Ainda que
tenha sido mais lento em outros países, a tendência em todos foi única. Nesse contexto, outros
acontecimentos e outras figuras, como o nome de Getúlio Vargas e o fenômeno do populismo
peronista adotam um significado irreversível.
Aqui se abre o caminho para as teorias e as práticas do desenvolvimento com base naquilo que
se chamou de industrialização por substituição das importações. Foram, de fato, as mudanças radicais
7
(NEGRI E COCCO, 2006, s/p. Disponível em: http://revistaepoca.globo.com/Epoca/0,6993,EPT10746121655,00.html)
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produzidas pela Grande Depressão que diminuíram pela metade a capacidade de importação da
América Latina e obrigaram seus países mais importantes a elaborar políticas de desenvolvimento, isto
é, de industrialização destinada a produzir bens que não podiam mais ser comprados dos países
desenvolvidos. Sobre esta base desenhou-se, desde os anos 1940, a trajetória periférica da hegemonia
mundial do fordismo, que os trabalhos da Cepal tentaram transformar em projeto de desenvolvimento
nacional dos países da América Latina.
O processo de industrialização sustentado pelo Estado apresentou-se como um momento para
enfrentar a queda geral da capacidade de importar. Esse processo parecia que funcionava como uma
força matriz capaz de materializar a esperada ruptura das chamadas “perenidades coloniais” que os
processos de independência política nacional não tinham sido capazes de realizar até então. Foi, na
verdade, uma reação interna às elites locais tanto capitalistas quanto oligárquicas, no dizer de Negri e
Cocco (2006), mas que terminou por aumentar as características de dependência em relação aos
países centrais e um aumento na sujeição das classes subalternas, para não falar do desdém pela
democracia que atravessou toda a experiência.
Contudo, o importante é o direito dos contratos inserido no das obrigações que uma nova
subjetividade política começou a aparecer nesse momento: cuida-se dos primeiros traços de uma
inteligência latino-americana e dos primeiros passos de um movimento operário maduro e
consciente. Deste ponto de vista, trazendo à baila ensinamentos do saudoso Prefeito de Sucupira,
Odorico Paraguassú, o princípio chamado desenvolvimentismo terceiro-mundista, têm um significado
positivo e o ingresso das massas no jogo político é um ponto de destaque.
Para Negri e Cocco, 2006, essa primeira experiência entra em crise em meados dos anos 1950
e, na segunda metade dos anos 1960, quando os militares brasileiros, assim como os argentinos,
explicitam e ao mesmo tempo esgotam a chamada ambiguidade do desenvolvimentismo. O projeto de
emancipação nacional se apresentaria a partir de então como um projeto nacional de
desenvolvimento, ou seja, o desenvolvimentismo terceiro-mundista tornou-se, de forma explícita, um
projeto nacional-desenvolvimentista.
A dinâmica social e política mexicana desse período não foi muito diversa. No México, os anos
1960 são marcados pela repressão aos ferroviários e essa mão de ferro do partido único (PRI) dará
continuidade à política nacional-desenvolvimentista a partir de um modelo político que pode ser
denominado como autoritário-corporativo. Tanto assim que na sucessão presidencial de 1958, houve
pela primeira vez um candidato único da família revolucionária, designado pelo presidente, sem que
ninguém se opusesse a esse direito, não escrito, de nomear o próprio sucessor. A unanimidade
reproduziu-se sem dissonâncias a cada seis anos, com mudanças de presidente nos anos 1964, 1970,
1976 e 1982.
A Argentina, por sua vez, depois do golpe de 1955 contra Perón, entra em período longo de
instabilidade social e institucional. Em 1966, o golpe do general Ongania apresentava como tendência
a reprodução do modelo militar brasileiro, no entanto, o fracasso dessa tentativa abriu caminho para o
retorno do General Perón, no entanto, esse retorno não foi brilhante como em seu primeiro mandato,
visto que Perón já estava adoentado e envelhecido. Esse breve retorno é substituído pelo regime de
terror de Estado instaurado entre 1976 e 1983. Ainda vale observar que a ditadura militar brasileira,
neste plano, apenas dará continuidade ao processo de homogeneização nacional por meio da
centralização estatal.
Para os autores, tem início nesse momento a história, considerada por eles estranha, que vê o
terceiro-mundismo de esquerda confundir-se com o nacional-desenvolvimentismo de direita, sempre
no ritmo de uma concepção economicista voltada até o fim para a saída de cena dos temas que, em
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realidade, representam a única novidade: no passado, as massas de camponeses e os operários
fordistas, no presente, as novas multidões de operários, trabalhadores intelectuais e imateriais,
minorias como indígenas, jovens negros, além dos trabalhadores temporários e informais.A época do milagre do crescimento puxado pela industrialização formada no próprio interior
das nações e financiado pelo endividamento esgota-se definitivamente no final da década de 1970. O
ingresso na era neoliberal da globalização acelerada não permite haver espaço para os projetos locais,
ao contrário, volta-se contra eles na mesma medida em que eles desequilibravam todo tipo de
controle global. A ideia abstrata de mercado só arranha o papel concreto do Estado, por um lado no
plano da inflexão de seus objetivos do controle para a solução final do conflito social e, por outro, no
plano de seu endividamento externo e irreversível.
A radicalização em termos nacionalistas do desenvolvimentismo acaba por fazer explodir a
dívida externa, bem como a desigualdade social, colocando os países latino americanos em uma
espiral infernal. O período de transição democrática, que se segue nos anos 1980, é fortemente
empenhado por esta herança: os países latino americanos viverão os anos de domínio da super e da
hiperinflação e, portanto, viverão a crise definitiva do desenvolvimentismo. Nos anos 1990, tem lugar
à transição de uma ditadura para outra: de uma ditadura oligárquica, tecnocrática e corporativa à
ditadura do mercado, com a supervalorização do câmbio e a inserção brutal da América Latina nos
fluxos da globalização segundo as diretrizes do Consenso de Washington.
Na nova ordem, as nações situadas na periferia, como o Brasil, têm um papel fundamental na
nova revolução. Porque elas já não pertencem ao Terceiro Mundo, esse se infiltrou no mundo
desenvolvido. Nesse sentido, o ensaio Global é a aposta na reorganização da ordem mundial a partir
das populações oprimidas. Enquanto isso não acontece, a política dá lugar àquilo que Negri e Cocco
(2006) definem como biopolítica, ou seja, o fato de que a questão central está na vida no planeta e na
ecologia. Um dos maiores perigos está no fato de que o Império já controla o patrimônio genético
mundial, enquanto os recursos naturais estão se esgotando de forma avassaladora.
3.4. As Fases de Integração Econômica na América
Sabe-se, mediante registro histórico, que os anseios de integração econômica na América
Latina antecedem à Comunidade Europeia do Carvão e Aço (1951), concretizados nas marcantes ações
de um idealista revolucionário que decisivamente contribuiu para o processo de independência de
vários países latino-americanos no século passado, antevendo ser a integração o único caminho para o
sucesso econômico e cultural da América Latina: Simón Bolívar (1783-1830), um general venezuelano,
cujo sonho era resgatar a unidade Latino-Americana - Tratado de União, Liga e Confederação Perpétua
entre as Repúblicas da Colômbia, Centro-América, Peru e Estados Unidos Mexicanos - e pela
organização da Grã-Colômbia, unindo Colômbia, Venezuela, Equador e Peru. Foi escolhido presidente
da Grã-Colômbia, mas, com a destruição de seu ideal de união, renunciou ao poder.
Desde o governo de Campos Sales, em 1900, e mais tarde, em 1935, na administração Getúlio
Vargas, foram encaminhadas negociações no sentido de formar a integração dos três países
economicamente mais expressivos da América do Sul. Essa tentativa ficou denominada como o Bloco
ABC, pois se pretendia unir a Argentina, o Brasil e o Chile. Essa ideia foi, na época, desaconselhada e
desestimulada pelo governo norte americano.(KUNZLER, 1994. p. 136)
Na década de quarenta, outra tentativa foi despertada, quando as Nações Unidas, em 1948,
criaram a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), por meio de seus técnicos, liderado pelo
argentino Raul Prebisch, cuja ideia consistia na criação de um Mercado Comum Latino-Americano. Nos
anos sessenta, aparecem o Tratado de Montevidéu, que criou a Associação Latino-Americana de Livre
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Comércio (ALALC), e o Acordo de Cartagena ou Pacto Andino (1969). Em 1980, por outra convenção
também chamada Tratado de Montevidéu, a ALALC foi substituída pela Associação Latino Americana
de Integração (ALADI).
3.5. Consciência Crítica: Comunidade, Sociedade e a Integração
Ensina a doutrina que todos os grupos sociais conduzem a duas grandes categorias, quais
sejam: a comunidade e a sociedade, e, em ambas, existem fatores que aproximam os membros do
grupo social e outros que o afastam. Porém, na comunidade, os fatores de agregação, são mais fortes
que os de repelência; ao reverso, na sociedade, os fatores de desagregação do grupo social são mais
fortes que os de aproximação.
Temos assim, o modelo societário que resume na cooperação de soberanias nacionais. Na
comunidade internacional clássica, formada por Estados soberanos, há, por óbvio, que se respeitar à
soberania dos Estados, que é a afirmação O Direito dos contratos inserido no das obrigações do
individualismo de cada um deles, que se sobrepõe aos interesses comuns, de onde se conclui que não
há nenhum poder superior aos Estados. Há uma relação horizontal de coordenação de soberanias.
De outra parte, o modelo comunitário está solidificado em bases verticais, ou seja, os Estados
têm sua soberania limitada, e esse partilhamento é que assegura o poder de integração, o poder
comunitário, ou o poder supranacional. O direito comunitário nasce nesse modelo e vincula os
Estados-membros, e, no âmbito interno de cada um deles, as pessoas físicas diretamente, porque esse
direito prima sobre todo o direito nacional.
Na prática, tem sido observado que, para se atingir este modelo comunitário, atualmente só
alcançado pela União Europeia, os Estados - partes devem, por um lado, assegurar-se de princípios
sólidos para que sua edificação esteja calcada em bases firmes e não venham a desmoronar, e, por
outro, aceitar o partilhamento da soberania.
Do modelo de cooperação ao comunitário, temos várias fases de integração, nas quais os
Estados que pretendem formar um grupo regional escolhem, a partir de seus interesses, o grau
pretendido.
Na lição do Professor Raúl Granillo, três são as fases de integração econômica: a primeira dela
é a mini-integração: ocorre a partir da assinatura de um tratado de cooperação, ocasião em que
desaparece o interesse pessoal; a outra fase é a integração dos países voluntários, que ocorre por
meio de um processo voluntário, quando os países interessados firmam um pacto referente ao que se
propõem; a terceira delas é a máxima integração, a qual ocorre quando o tratado de cooperação é
incluído a nível constitucional.4. Por que foi criado o MERCOSUL?
Como apontamos anteriormente, o MERCOSUL foi firmado em março de 1991, inicialmente,
por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. O Mercosul é um projeto integracionista, que tem como
resultado o próprio título do documento diplomático assinado no Paraguai (Tratado de Assunção), tal
qual como definido em seu artigo 1º que permanece inalterado, tendo como objetivo final a ser
alcançado a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países membros, através da
eliminação de direitos alfandegários e de restrições não-tarifárias vigentes no comércio recíproco.
O exemplo da Europa Comunitária de unir os mercados não só na área econômica, mas
também no campo social e cultural, fez com que a América Latina revisasse seu projeto de integração,
que tinha por base a formação de zona de livre comércio, seguindo, então, os moldes europeus,
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pretendendo, para além da integração econômica, uma integração de povos, de cultura, um
entrelaçamento entre os países vizinhos, um mercado comum.
A influência da União Europeia na criação e nos próprios destinos do Mercosul pode ser
identificada na estruturação de seus órgãos, e, primordialmente, na adoção de seus princípios
integracionistas. O modelo europeu de mercado comum desde o princípio mostrou-se adequado e
favorável às necessidades do momento histórico do Primeiro Mundo, e o Mercosul, ainda que
constituído por países em fase de desenvolvimento, procurou o suporte do sistema comunitário
europeu para a sua experiência, levando-se em linha de conta a realidade econômica latinoamericana.
Eis o relato de PAULO ROBERTO DE ALMEIDA, escritor maçônico, in fundamentos e
perspectivas, publicada pelo Grande Oriente do Brasil, Brasília-1988: No período transitório,
compreendido entre o ano de 1991 a 1994,o MERCOSUL poderia ser descrito mais como um processo
que como um resultado: o próprio título do documento diplomático que tinha lançado o Tratado de
Assunção indica que se trata de um Tratado “para constituição de um mercado comum” entre os
quatro membros originais, e não um tratado do Mercado Comum do Sul , tal como definido no artigo
primeiro desse Tratado que permanece inalterado, tendo como objetivo final a ser alcançado a livre
circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os Países membros, através de eliminação dos
direitos alfandegários e das restrições não tarifárias vigentes no comércio recíproco. (ALMEIDA, 1988,
s/p.).
Esse objetivo foi parcialmente alcançado durante aquela primeira fase de transição, superando
assim os inevitáveis obstáculos advindos antes mesmo de sua criação, restando, no entanto, a
eliminação residual de alguns produtos, que foi incrementado durante uma segunda fase de transição
de acabamento da zona de livre-comércio e de unificação de sua união aduaneira, colocado em prática
por meio do Programa de Liberação Comercial, previsto no artigo 3º do Anexo I do Tratado de
Assunção, que assim dispõe:
"A partir da data de entrada em vigor do Tratado, os Estados-partes iniciarão um programa de
desgravação progressivo, linear e automático, que beneficiará os produtos compreendidos no universo
tarifário, classificados em conformidade com a nomenclatura tarifária utilizada pela Associação LatinoAmericana de Integração"8
Confirmando esse avanço gradual do processo integracionista, foi assinado o protocolo de
Ouro Preto em 17 de dezembro de 1994, protocolo esse que somente ratifica o primitivo de Assunção,
limitando, tão somente adaptar a estrutura institucional do Mercosul às mudanças ocorridas desde
aquela época, listando, em consequência os órgãos encarregados de administrar a já mencionada
união aduaneira.
4.1. O que ainda falta conquistar o Mercado Comum?
Feito o Tratado, o Mercosul busca a implantação de um mercado comum, em que há a livre
circulação de capital e trabalho, o livre estabelecimento e a livre prestação de serviços pelos Estados,
ou seja, são quatro as liberdades que o regem: a livre circulação de bens, serviços, pessoas e capitais.
A livre circulação de bens significa que as fronteiras externas devem se abrir e ocorrer um
desmantelamento das barreiras alfandegárias, de modo que os produtos possam circular livremente
entre os Estados que fazem parte desse processo de integração. Já a livre prestação de serviços e a
8
(Extraído de: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrp/mrcsp7.asp).
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liberdade de estabelecimento garantem que todas as pessoas possam optar por se estabelecer ou por
prestar serviços em qualquer um dos Estados-membros, nas mesmas condições que os do próprio
Estado membro, sem que haja qualquer discriminação referente à nacionalidade. Ademais, as pessoas
podem circular livremente entre os países membros.
Já quanto à Diretiva 77/249, de 22.fev.1977, que foi dirigida especificamente ao exercício da
profissão de advocacia, esta tinha por objetivo somente facultar aos advogados o exercício da
liberdade de prestação de serviços. Não ofereceu, portanto, direito de estabelecimento, devendo agir
com um advogado no país escolhido, isto porque o exercício dessa profissão está ligado ao
conhecimento que a pessoa tem da legislação do seu país de origem e não ao do país onde pretende
atuar.
Qualquer operação relativa a importação-exportação, qualquer investimento destinado a
permitir o estabelecimento de uma empresa na indústria, no comércio, nos serviços, qualquer
prestação de serviços implicam, necessariamente, a disponibilidade de meios de pagamento que se
impõe deixar circular livremente de país para país ao serviço das operações que o exercício dessas
liberdades comporta. (CAMPOS, 1989. p. 477).Quanto à livre circulação de pessoas, nela qualquer cidadão que pertença a um dos Estadosmembros pode circular nos outros países-membros com total liberdade, sem ser submetido a
qualquer controle nas fronteiras internas. Por fim, a livre circulação de capitais será um tema tratado
em linhas adiante, quando o mesmo assunto for abordado no subtítulo referente à União Europeia,
que ainda luta para conquistá-la.
4.2. Mutações no regime dos contratos no âmbito do MERCOSUL.
Ao longo do tempo, o Direito dos contratos inserido no das obrigações sofreu pouca mutação,
se comparado com outros ramos. Em grande parte isso se deve à obediência dos princípios basilares
que nos legaram o sistema Jurídico-germânico.
Hoje, ultrapassada a guerra fria e por força da globalização econômica no dizer de Nogueira da
Gama (p.69) vale-se do contrato como instrumento de dominação dos mercados e de desafio aos
direitos nacionais, especialmente mediante condições predispostas, que apenas são vertidas (quando
o são) aos idiomas locais.
Em artigo, denominado ‘TEORIA DOS JOGOS”, de autoria do Advogado brasileiro, Maurício
Riba, invocando a Teoria Tridimensional do Direito, do Jurista brasileiro Miguel Reale, sobre Contratos,
assim manifesta o citado articulista: A problemática que se estabelece é que essa colocação das
avenças em um plano tridimensional tem levado alguns intérpretes a temer que, com isso, haja uma
diminuição de garantia para os que firmam contratos baseados na convicção de que os direitos e
deveres nele ajustados serão respeitados por ambas as partes, mais precisamente estão arraigados à
chamada PACTA SUNT SERVANDA que nada mais é senão o princípio da Força Obrigatória, segundo a
qual o contrato obriga as partes nos limites da lei. É uma regra que versa sobre a vinculação das partes
ao contrato, como se norma legal fosse, tangenciando a imutabilidade. A expressão cultuada não deixa
margem de dúvida, pois, significa que os pactos devem ser cumpridos.
Ademais, conforme dispõe o artigo 422 do Código Civil Brasileiro os contratantes são
obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como na sua execução, os princípios de
probidade e da boa fé
Em que pese o dispositivo legal acima mencionado e os argumentos acima desenvolvidos, não
se pode olvidar que a arbitragem tem papel primordial nesse contexto.
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Fundada em 1923, a Corte internacional de arbitragem da Câmara de Comércio Internacional
recomenda às partes interessadas a ela recorrer que incluam nos contratos a seguinte cláusula:
“Todas as desavenças que derivam deste contrato serão dirimidas definitivamente de acordo com o
regulamento de conciliação e de Arbitragem da Câmara de Comércio Internacional, por um ou mais
árbitros nomeados em conformidade com esse regulamento”. (RIBA, 2011, in Jornal Folha do Estado,
Cuiabá-Brasil, em 23 de janeiro de 2011, p. 2:)
Em sua obra Direito Internacional Privado y de la Integración, ao comentar sobre os contratos
internacionais a festejada Maestra Sara Feldstein, assim preleciona: En un mundo altamente
interdependiente como globalizado, caracterizado por la atenuación sino la desaparición de las
barreras al comercio, el contrato se ha erigido como el vehículo jurídico para la circulación de la riqueza
en la esfera internacional. Dicho en otras palabras, es el instrumento insustituible que eligen las partes
como cauce en la concertación de transacciones internacionales.9
Valendo-se de alguns apontamentos colhidos em sala de aula, a Maestra Sara asseverou que a
harmonização de legislação sobre contratos em MERCOSUL é um estágio que se produz entre os países
que firmaram o tratado no ano de 1991. No tocante ao tratado internacional de direito contratual de
Montevidéu (1904 e 1940), eis alguns aspectos que se destacam: FORMAL ou extrínseco refere-se ao
elemento pessoal, qual seja: capacidade das partes; SUBSTANCIAL ou intrínseco refere-se ao elemento
real, qual seja disponibilidade da coisa.
Merece destacar que entre a maioria dos países democratas, além da contratação pessoal é
usual a contratação eletrônica que se realiza da mesma forma, obedecendo-se os mesmos requisitos,
quais sejam: a efetiva negociação a gerar um contrato, observando-se a vontade de manifestação da
parte contratante e a aceitação da última proposta ofertada.
Nos Países que assinaram o tratado do Mercosul não há uma convenção quanto a qualquer
das contratações. Isso acontece porque o labirinto de leis neles existentes rechaçam a autonomia da
vontade, elemento essencial, pois oriunda de um princípio emanado não pelo ordenamento Jurídico
de alguns Países, mas sim pelo Direito que considera o pacto firmado pelos contratantes, como sendo
lei.
Fazendo um paralelo entre União Europeia e Mercosul, a Professora Sara assinala que na
Europa fala-se em Lei, emanada pelo Poder Legislativo, interpretada pelos Tribunais. Na América do
sul fala-se em Direito. Somos amplos em sua interpretação aliando-nos à interpretação do Direito,
valemo-nos mais da autonomia da vontade. Exemplo: As leis mercatórias não necessitam de uma
convenção para dizer que essa lei é lei. Assim também se pode afirmar que, se um Direito é Direito,
não necessita de outra lei para dizer que isso é Direito.
5. União Econômica e Monetária
Último estágio da fase integracionista, a união econômica e monetária, ainda distante no
MERCOSUL, porém já ocorrida na União Europeia, salvo exceções , por meio da unificação da moeda,
teve como marco inicial a última revisão do Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia,
denominado Tratado de Roma, em 1993.
Trata-se do Tratado da União Europeia, também conhecido como Tratado de Maastricht, que
rege atualmente a Europa Comunitária. Sua cuja meta - atingir uma união monetária, com a instituição
de uma moeda única - o "EURO", emitida por um Banco Central independente, traz os seguintes
critérios de convergência das economias dos Estados-membros:
9
FELDSTEIN DE CÁRDENAS, 2009, p. 373.
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─
respeito pelos limites de flutuação do Sistema Monetário Europeu durante, pelo
menos, dois anos (± 2,25%);
─
taxa de inflação não ultrapassando em mais de 1,5% a média das taxas dos três
Estados-membros com melhores resultados nessa matéria;
─
déficit orçamentário inferior a 3% do PIB;
─
endividamento público inferior a 60% do PIB;
─
taxa de juro em longo prazo não superando em mais de 2% à dos três países com a
mais baixa inflação.10
Pode-se considerar que o Tratado da União Europeia conferiu ao projeto integracionista um
caráter muito mais ambicioso do que existia anteriormente. No que tange ao Tratado de Assunção,
esse tem, destarte, como seu objetivo diferenciador dos demais blocos econômicos, a constituição de
um mercado comum com características próprias e diversas de outras formas de organização do
comércio internacional, tais como a zona de livre comércio e a união aduaneira. No entanto, é preciso
passar por essas duas etapas a fim de chegar ao mercado comum.
Por ser o mercado comum europeu um mercado concorrencial, que prevê, dentre outras
ações, um regime que afiance que a concorrência não seja falseada no mercado interno, alguns
autores ainda incluem a concorrência como sendo a quinta liberdade do mercado comum.
A concorrência significa mais escolha para os consumidores, bem assim preços mais baixos. A
melhor garantia para os consumidores conseguirem obter bens e serviços de qualidade aos melhores
preços é o fato de existirem vários fornecedores a competir. A concorrência livre e aberta constitui a
pedra angular no sistema econômico do mercado. Sua política está centrada, no âmbito comunitário,
em cartéis, fusões e aquisições, papel do governo e abusos de posição dominante. Da parte dos
governos, estes atuam contra a concorrência principalmente por meio de subsídios, como os
americanos fizeram durante muito tempo com o algodão, por exemplo, e o uso de empresas públicas
para concorrerem com as do setor privado.
É fato que a necessidade constante de proteger o consumidor dos abusos da concorrência faz
com que a política da concorrência tenha uma importância essencial no tocante à solidificação de um
mercado único e integrado. As nações mais avançadas são as que adotam o chamado princípio da livre
concorrência, daí porque o estímulo a um projeto ousado como o do Mercosul.
6. Humanismo planetário
Ao externarmos nosso posicionamento crítico sobre as teorias até aqui expostas, partimos da
inquietude de Giorgio Agamben (2007) quando desfere a seguinte pergunta: “¿Desde el punto de vista
de derecho (...) qué significa vivir en un estado de excepción permanente?” (AGAMBEN, 2007, p. 14).
José María Monzón, professor da UBA, em seu livro “La violencia, los medios y la valoración jurídica”,
constata: La convicción que se va gestando es que no sólo los individuos corrientes dudan o niegan el
imperio de la ley; también lo hacen los abogados, especialmente los pertenecientes a los grandes
estudios. (MONZÓN, 2005, p.128)
As obras Império e Multidão, citadas anteriormente, que se complementam, são
extremamente densas e complexas, de caráter multidisciplinar, em que são analisadas as mudanças
culturais, antropológicas, políticas, filosóficas, econômicas e jurídicas ocorridas nas últimas décadas,
10
(RIBEIRO, s/d, s/p. Disponível em: http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/28714-28732-1PB.htm>>.)
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sendo o principal traço distintivo entre a prática imperialista de outrora e a que dá sustentação à sua
revolucionária e polêmica teoria, a questão da extrapolação da autoridade soberana do estado-nação,
derivada do processo de globalização e do compartilhamento do poder com as corporações
multinacionais.
Todavia, a par de constituírem uma tentativa de reconstrução ou revisitação da teoria
marxista, efetivamente não propõem solução para questões fundamentais que afligem a realidade
cotidiana de nossas vidas, como a fome, a miséria, a violência e alguns direitos fundamentais, como a
privacidade, a segurança jurídica, a justiça social, independentemente de qual seja a fronteira ou o
estado soberano em que estamos.
Parece-nos que a provável reação da multidão, embora não se saiba ainda quando nem como
isso poderia ser feito, muito nos aproximaria da instituição de um estado anárquico, onde, por óbvio,
imperaria algo que hoje conhecemos como “anarquismo”, cujo conceito doutrinário vale a pena
relembrar, com apoio em De Plácido e Silva:
ANARQUISMO - Palavra originada do grego anarché (regime sem autoridade), designa o
sistema social que aspira à eliminação da coação requerida pela ordem jurídica, considerado possível
uma convivência social determinada, que tenha por base a liberdade total e absoluta dos indivíduos.
O regime anarquista, pois, não admite autoridade e ninguém a pode ter para governar.11
Não acreditamos que tal sistema social possa resolver as angústias da humanidade. Nessa
mesma linha de raciocinio, MOZÓN (2005) assevera que: La ficción creada por la burguesía acerca de
la estabilidad del sistema y de su capacidad para contener los cambios – por medio de las
codificaciones, la inmutabilidad de las relaciones contractuales, y el juez como mero aplicador de la
norma, entre otros símbolos, cedió frente: a) al empuje de los movimientos sociales, por ejemplo, el
ecologismo, los de liberación sexual y los nativistas; b) al desarrollo del capitalismo tardío, que
consolida su estructura de dominación; c) a las nuevas tecnologías, que conducen a una dominación de
la mayor parte de la vida humana, y d) al desarrollo del Estado contemporáneo, cuya tendencia es a la
concentración del poder. (MOZÓN, 2005, p. 133)
Assim, do exposto, fácil é concluir que : se não houver um mínimo de racionalidade no uso do
poder, mesmo o seu titular não terá como exercê-lo, daí a necessidade de regras claras, estáveis e
previamente conhecidas por todos, com delimitação explícita dos seus limites e respectivos
mecanismos de controle.
Nosso sentimento é o de que necessitamos voltar às origens do próprio direito, ou seja, aos
seus princípios gerais. Se estes forem respeitados em todas as searas da vida em sociedade, em todos
os ramos do direito, o império da lei prevalecerá com naturalidade, não havendo campo para que a lei
imperial, assim entendida a que visa instrumentalizar o estado de exceção e as restrições à liberdade
individual, possa prosperar.
Isso porque os princípios gerais de direito traduzem a própria razão de ser dos institutos
jurídicos, seus elementos vitais e fundamentais, revelando um conjunto de regras e preceitos que são
muito mais importantes que os veiculados pela própria norma jurídica.
Posto isso, volvendo-nos ao princípio da autonomia da vontade nos contratos, realizados pelo
comércio eletrônico, sábia são as palavras da Professora Sara Feldstein ao afirmar que: se difícil é
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(DE PLÁCIDO E SILVA, 1997, s/p.)
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ensinar direito positivo, mais difícil ainda são seus princípios, notadamente quando se vê o ser humano
preterido pela modernidade.
Nesse diapasão, de gratas lembranças são as lições da Profesora Liliana Virginia SIEDE,
colhidas por apontamentos em suas classes na Universidad del Museo Social Argentino, no mês de
janeiro de 2015, assim ensinadas:
“ en el contexto de la globalización y la sociedade de riesgo, que constituyen hoy el
origen de los grandes interrogantes que impregnan y trasvasan las relaciones de la
humanidade, el gran avance científico-tecnológico y las grandes transformaciones sociales, han
producido câmbios en las relaciones que el hombre establece consigo mismo, con la família,
con la comunidade y con las instituciones en general, en ámbitos que van desde el orden
político, cinetífico, moral, jurídico, social y en la salud, entre otros.
En este contexto es donde surge la bioética, como una disciplina preocupada por la
protección y el cuidado de la sociedade em su conjunto y todos los seres vivos que conforman la
biodiversidade y el médio ambiente, siendo el siglo XX, el escenario de su aparición y desarrollo.
La Bioética oferece herramientas que contribuyen a pensar y abordar los dilemas éticos
en casos clínicos como en conflitos que se generan por el avance científico-tecnológico, entre
otros, permitiendo analizar las estructuras sociales y estabelecer critérios que desde diferentes
teorias y discursos, favorecem el processo de la toma de decisión de los equipos de trabajo y la
creación de una cultura respetuosa de la dignidade de las personas.
El presente seminário pretende propiciar en sus estudiantes, un diálogo con la realidad
a fin de dirimir e integrar los nuevos conceptos consubstanciados con una bioética que tenga
como norte el respeto por la dignidade humana y los derechos humanos con carácter
pluralista, secular y con clara consciencia de la necesidad de su integración en equipos
interdisciplinario que aborden realidades complejas.
Desde las diversas tradiciones como la bioética anglosajona, la bioética europea y la
bioética latino-americana se verá un panorama general de su funcionamento. La bioética nos
desafia a encontrar nuevos caminos, que permitan buscar mejores respuestas en el marco de
una sociedade democrática.”
Nesse contexto, é importante examinarmos a seguinte lição de nosso prestigiado mestre, Dr.
Carlos RAMOS NUÑEZ: Al considerarse el derecho tan solo como reglas, procedimientos y técnicas,
quienes salen perdiendo con esto no son solo los abogados, sino también los sociólogos, los
economistas y los historiadores, quienes son privados así de una de las más ricas fuentes informativas
de la vida social. Una visión demasiado estrecha de la ley hace imposible, a los especialistas en otras
disciplinas, estudiarla con provecho. Naturalmente, es más fácil quejarse de esta separación del
conocimiento que hacer algo constructivo para superarla. No obstante, sin una reintegración del
pasado no habrá manera de volver sobre nuestros pasos ni de encontrar lineamientos para el futuro.
(RAMOS NUÑEZ, 2007, p.28)
Dúvida não resta de que somente com este repensar crítico que os operadores do direito
poderão construir uma sociedade mais justa, solidária, fraterna e com menos desigualdade social.
Certo é que a efetiva proteção da dignidade da pessoa humana requer uma nova postura
hermenêutica dos operadores jurídicos, para que os clássicos direitos de feição individualista, em
especial, o direito real de propriedade, sejam humanizados, para estar a serviço de toda a sociedade,
cumprindo assim também com as suas funções sociais e não apenas a bem da satisfação de interesses
egoísticos,
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7. Conclusão
Conclui-se de tudo que até aqui se falou que o Mercosul tem desafios complexos pela frente,
principalmente por ter aspirações integracionistas. Há uma longa jornada para alcançá-las; porém, a
vontade política dos Estados-partes, somada à credibilidade econômica, nos leva a crer que estamos
no caminho certo. A chegada de novos sócios , como o Chile, a Bolívia e, apesar das controvérsias,
também a Venezuela, dá ao Mercosul um novo status aos olhos da comunidade internacional.
Em que pese o atual governo venezuelano apresentar traços não democráticos, também assim
viveram Brasil e Argentina, nos anos 1970, caracterizados por várias semelhanças políticas e
econômicas, eis que eles trocaram governos militares por governos democráticos; ambos percebiam a
necessidade de mudança e fortalecimento de alianças para enfrentar as condições econômicas
adversas presentes no plano internacional.
Se tudo está bem para meu vizinho, isso influi positivamente em meu próprio bem estar. Essa
lição é perfeitamente aplicável ao tema em evidência. Tem como autor o renomado escritor Mário
Midón, citado pelo Professor Raúl GRANILLO OCAMPO, in Direito Internacional Público da integração,
que por si só sintetiza aquele e o período atual, vivido pela América do Sul e porque não dizer de toda
a humanidade, assim considera como um futuro Estado mundial.
Não se pode esquecer que a história e os acontecimentos marcantes no final do último século,
notadamente a partir da introdução da máquina na atividade industrial, revelam que o mundo
realmente necessita de mutações, muitas vezes provocadas por crises, para abrir novos horizontes.
Dúvidas e buscas, certezas e esperanças sempre foram sentimentos vividos pela humanidade,
dúvidas não restam, buscas sim, certamente, só o futuro ou a vontade política revelará se o Mercosul
se reduzirá numa união aduaneira, ou se será capaz de se transformar numa verdadeira comunidade,
com todas as instituições que lhe são inerentes. Certo é que os interesses dos cidadãos dos países
mercosulistas não se restringem a um espaço de consumo dos produtos de livre circulação, mas sim à
qualidade de vida que o processo lhes proporcionará, com melhores condições de habitação, de
saúde, de educação e de trabalho, e com a integral proteção aos direitos humanos, por meio de uma
ordem jurídica coerente e justa, inspirada no processo de globalização, garantindo assim o direito da
integração humanitária, pré-estabelecido, neste continente, dentre outros, pelo Pacto de São José de
Costa Rica, também denominada Convenção Americana sobre os Direitos Humanos, firmado em 22 de
novembro de 1969.
Por derradeiro, necessário se faz compreender que a transnacionalização, fruto da autonomia
da vontade frente a função sócio/econômica/ambiental do contrato , fundamentada nas vigentes
Constituições e nos Códigos Civis de distintos Países é fruto de uma nova leitura que hoje se faz do
Direito no contexto do Mercosul e da união europeia, a merecer interpretação moderna e uso de
“novas ferramentas” objetivando conviver com a lei imperial tentando a qualquer custo sobrepor-se
ao império da lei.
8. Referências Bibliográficas
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Appunti sul principio di sinteticità degli atti processuali nel diritto
italiano. (Evoluzione di un sistema)
Irene Coppola12
Sommario: Premessa; 1. Concetto di sinteticità; 2. Punti di criticità dell’attuale processo civile;
3. Istanze innovative; 4. La sinteticità nella sua affermazione nell'ambito del processo
amministrativo; 5. La sinteticità, un'emergenza del processo civile; 6. Difesa, Sinteticità e
Telematica; 7. Osservazioni conclusive.
Sommario: In Italia, assolutamente nuovo e
fondamentale, l'art. 3 del codice processuale
amministrativo codifica l'affermazione del principio di
sinteticità degli atti per gli avvocati e per i magistrati. La
sinteticità non è ancora un dovere sanzionabile, ma è
un canone apripista per una nuova modalità di scrittura
degli atti: concretezza, incisività, chiarezza, brevità,
conferenza con il caso di specie. No sbavature, no atti
obesi, no inutili verbosità. La sintesi è l'affermazione di
un modello di scrittura che necessita di una norma ad
hoc in tutta la materia processuale e, soprattutto. in
quella processuale civilistica. Essere brevi e concisi non
è un detrimento del diritto di difesa o dell'esposizione
esaustiva dei fatti, ma è, solo ed esclusivamente,
azzeramento di tutto ciò che è ultroneo e poco chiaro
Abstract: In Italy, new and absolutely fundamental, the
art. 3 of the Administrative Procedure Code encoding
the affirmation of the principle of brevity of the
proceedings for lawyers and judges. The brevity is not a
punishable duty, but is a fee forerunner for a new way
of writing of the acts: concreteness, sharpness, clarity,
brevity, conference with the case. No smudge, no acts
obese, no unnecessary verbiage. The synthesis is the
affirmation of a model of writing that requires ad hoc
norms in all procedural matters and above. at trial
statutory. Being short and concise is not a detriment of
the right of defense or describe the exposure of the
facts, but it is, only and exclusively, zeroing of all that is
beside the point and unclear
Parole chiave: processo civile - codice processuale
amministrativo - Difesa – Sinteticità - Telematica
Keywords: Civil Procedure - Administrative Procedure
Code – Defense - Conciseness - Telematics
Premessa
Il nostro retaggio scolastico ci ha condotto verso il falso convincimento che “più si scrive, più si
è apprezzati”.
Niente di più sbagliato: la prolissità non sempre giova a chi scrive, né a chi legge.
Molto spesso, infatti, ci imbattiamo in “testi lunghi, in periodi contorti e frasi ampollose”13 che
invece di esaltare il contenuto del testo, rischiano di diminuirne l’interesse e di annoiare il lettore che
non mette a fuoco l’ubi consistam dello scritto.
12
Avvocato di Corte Suprema di Cassazione e di Giurisdizioni Superiori. Professore a contratto dell'Università
degli Studi di Napoli Federico II, SSPL, diritto processuale civile. Già Magistrato on. della Repubblica Italiana.
Direttore scientifico e Docente del Master in " Diritto di famiglia e tutela dei minorenni, aspetti sostanziali e
processuali" accreditato dal Consiglio Nazionale Forense in Roma e patrocinato dalla Provincia di Salerno.
13
Come si legge nell’articolo “Essere brevi, ma dire tutto” pubblicato su www.mestierediscrivere.com.
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Ecco perché c’è chi ritiene “salutare”14 la semplificazione del linguaggio ( ultimamente richiesto
dall'uso di internet), perché la comunicazione diventa più snella e più chiara.
La tendenza a questa “esondazione di parole” invade, oggi più che mai15, anche le aule dei
tribunali, recando nocumento non solo alla parte che agisce in giudizio per la tutela dei propri diritti, ai
giudici e agli avvocati coinvolti nel processo, ma anche all’intera comunità che ne dovrebbe essere
estranea16, indirettamente gravata da ingenti costi.
Brevità e sinteticità sono i concetti-cardine cui ispirarsi nell’elaborazione di un testo, in
generale (testi normativi, discorsi pubblici, relazioni, circolari etc.) e nella stesura di atto processuale,
in particolare.
1. Concetto di sinteticità
L’aggettivo sintetico (dal gr. συνϑετικός) deriva da sintesi (dal gr. σύνϑεσις «composizione»,
der. di συντίϑημι «mettere insieme» (comp. di σύν «con, insieme» e τίϑημι «porre») e sta a significare
una combinazione di parti/elementi che ha per scopo di formare un tutto17.
Il linguaggio comune si colora di espressioni quali “ esprimere in sintesi”, “fare la sintesi”,
avere capacità sintetiche”, “dare un giudizio sintetico”, ove i termini sintesi e sintetico sono sinonimi di
esposizione riassuntiva o compendio, essenziale o conciso.
Il concetto di sintesi assume, poi, connotazioni proprie, a seconda delle discipline in cui viene
utilizzato.
In filosofia, la sintesi è spesso rapportata al concetto di analisi, come parti complementari e
contrapposte della conoscenza.
Per Aristotele, la sintesi esprime il rapporto che unisce il soggetto al predicato nella
proposizione mediante la copula; per Cartesio, sintesi è una forma di conoscenza che va dal semplice
al composto 18 ; per Kant, rappresenta una forma conoscitiva strutturalmente caratterizzata
dall’intelletto (sintesi a priori) ossia l’attività spontanea ed essenziale dell’intelletto, la quale penetra,
collega, unifica la molteplicità dei fenomeni nel tempo e nello spazio19.
Nel pensiero idealistico post-kantiano, viene elaborata la nozione di sintesi dialettica, in
relazione a tesi e a antitesi, che assume un’ulteriore connotazione: per Fichte e Schelling la sintesi è
data dal momento dialettico in cui l’Io o il soggetto (tesi), dopo aver opposto a sé il Non-io o l’oggetto
(antitesi), lo ricomprende come momento interno a se stesso, mentre nel sistema hegeliano, essendo la
14
Così si esprime Giorgio De Rienzo, professore di letteratura italiana all'università di Torino, in un articolo sulla
rivista Telèma, e contenuto nell’articolo Essere brevi cit. La semplificazione cui fa riferimento De Rienzo è da
intendersi “non come faciloneria, ma come specificità e come pulizia di linguaggio, quasi come una rifondazione
di uno strumento comunicativo fondamentale, di cui per superficialità e improvvisazione (e magari per eccesso di
spettacolarità di invenzione) si è finito di smarrire il senso morale".
15
Vd. infra nel testo, a proposito del processo sintetico romano.
16
Vd infra nel testo, circa la violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost.)
17
La definizione è tratta da www.treccani.it/vocabolario/sintesi.
18
Vd. voce Sintesi in www.laterzalibropiuinternet.it/
19
Vd. voce Sintesi in E. MORSELLI, Dizionario di filosofia e scienze umane, Milano, 1989, pag. 186.
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realtà processuale, ogni composizione (sintesi) dialettica implica una nuova opposizione in vista di
un’ulteriore sintesi20.
Nel neoidealismo italiano21, invece, la sintesi finisce con il configurare l’attività propria dello
spirito con cui esso ordina, organizza, crea il proprio mondo.
Ben nota è l’utilizzazione dell’aggettivo sintetico, nella chimica, ove viene adoperato come
sinonimo di artificiale, ossia di sostanza non proveniente dall’elaborazione di organismi animali o
vegetali, ad es. gomma s., resine s.; materiali s.; pietre s.,
Meno conosciuto è invece l’impiego di tale termine in farmacologia e tossicologia, ove sta ad
indicare una particolare fase dei processi di metabolizzazione mediante la quale negli organismi si
giunge all’inattivazione e alla escrezione di sostanze estranee in essi introdotte,es. reazione di sintesi22.
Di particolare interesse è la connotazione che l’aggettivo sintetico assume in linguistica, ove si
distingue tra lingue sintetiche e lingue analitiche, in base alla tipologia morfologica.
Nelle prime l’espressione dei rapporti sintattici è realizzata prevalentemente per mezzo di
elementi interni (desinenze, affissi e variazioni tematiche), nelle seconde, le stesse funzioni vengono
assolte privilegiando invece elementi esterni indipendenti (ad es. preposizioni, verbi ausiliari) 23 .
Esempi tipici di lingue sintetiche sono la maggior parte delle lingue indo-europee, come il latino
(lat. puell-arum, dove –arum rappresenta sia il caso genitivo che il numero plurale), greco, spagnolo,
tedesco , svedese, ungherese.
Esempi tipici di lingue analitiche sono l’inglese, l’africano, l’ebraico, il cinese.
L’italiano è una lingua che presenta aspetti sia analitici che sintetici24(la parola parlerà
contiene informazioni sulla persona, il tempo e il modo per le quali in inglese sono necessarie tre
diverse parole, he will speak).
2. Punti di criticità dell’attuale processo civile.
Il processo civile si sviluppa attraverso varie fasi previste e disciplinate dalla legge al fine di
garantirne uno svolgimento ordinato e quanto più possibile lineare, caratterizzato dal ruolo decisivo
dell’attività del magistrato, ma prima ancora dell’attività tecnica del difensore. Quest’ultimo, oltre ad
avere la rappresentanza processuale della parte e compiere le attività connesse, è essenzialmente
impegnato nella individuazione della linea difensiva e della strategia processuale da intraprendere e,
quindi, nella redazione degli atti giudiziari in favore della parte assistita.
Nel compimento di tale ultima attività, la preoccupazione del procuratore costituito è quella di
dover riportare ogni evento o situazione che ritenga rilevante e necessaria, per il caso di specie, al fine
20
Vd. voce Sintesi in E. MORSELLI, Dizionario di filosofia e scienze umane cit.
Croce e Gentile ne rappresentano le massime espressioni.
22
Vd. voce Sintesi in www. treccani.it
23
Sono dette lingue analitiche o isolanti su www.linguisticalatina.it
24
Cfr. L’inglese non è una lingua sintetica pubblicato il 2 aprile 2012 in http://blog.terminologiaetc.it.
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di non cadere in errori di omissione che possano pregiudicare l’esito favorevole della propria strategia
difensiva.
Ma se l’intenzione di assicurare all’assistito una difesa valida rende merito al professionista25,
l’effetto che troppo spesso tende a realizzarsi è di tutt’altra specie: una sovrabbondante produzione di
atti riempie le scrivanie di avvocati e di magistrati costretti ad una cd. “lettura trasversale”, che
rincorre i paragrafi in apertura e chiusura, alla ricerca di elementi nuovi rispetto a quelli degli atti che
precedono26.
L’opera di “affastellamento indiscriminato”, così chiaramente definita in dottrina27, si aggrava
con il passaggio dei gradi: la comparsa conclusionale di primo grado costituisce il modello dell’atto
introduttivo del giudizio d’appello, il quale, con un vero e proprio effetto valanga, travolge gli atti
successivi fino al giudizio di legittimità della Corte di Cassazione, con la naturale conseguenza di
riscrivere il già scritto e rileggere il già letto.
Pertanto, se l’appello sarà stato di cinquanta pagine, il ricorso per Cassazione non potrà essere
meno di cento, quasi ad evidenziare che la maggiore importanza del giudice debba tradursi in maggiore
lunghezza dell’atto.
Non solo; in Cassazione il problema è stato alimentato, non poco, dagli orientamenti
giurisprudenziali in tema di principio di autosufficienza del ricorso28.
Tale principio si è affermato a partire dalla sentenza n.5656 del 198629, quando si è andato, via
via, richiedendo che nel ricorso fossero contenute indicazioni sempre più precise e puntuali che
consentissero di giungere alla decisione, senza dover ripercorrere tutti gli atti dei precedenti gradi di
giudizio, pena l’inammissibilità. Proprio il timore di veder dichiarati inammissibili i ricorsi, ha condotto
gli avvocati alla redazione di atti sempre più lunghi e complessi, a cui venivano allegati per intero gli atti
dei gradi precedenti, tanto da rendere ardua l’individuazione del thema decidendum.
Una svolta è rappresentata dalla sentenza n. 5698 del 11-4-2012 delle Sezioni Unite della Corte
di Cassazione30 che ha definitivamente chiarito che la pedissequa riproduzione degli atti di causa è
25
Il diritto di difesa di cui all’art. 24 della Costituzione si trasforma per il professionista nel dovere di prestare la
propria attività difensiva, deontologicamente sancito all’art. 10 del Codice deontologico degli Avvocati.
26
Così B. CAPPONI, “Brevità, concentrazione, non ripetizione”, in www.judicium. it , 1-12-2013;
27
Ibidem.
28
Vd a tal proposito B. CAPPONI,
Sulla “ragionevole brevità” degli atti processuali civili, in
www.judicium.it.10/3/2014;
29
Cass. del 18 settembre 1986, n. 5656, su www.cortedicassazione.it, A. GIUSTI, L’autosufficienza del ricorso per
cassazione civile, p.4. , 14/6/2012.
30
Cass. S.U. del 11-4-2012 n. 5698 in Giust. civ. Mass. 2012, 4, 473 ove si afferma che, in tema di ricorso per
cassazione, ai fini del requisito di cui all'art. 366, n. 3, c.p.c., la pedissequa riproduzione dell'intero letterale
contenuto degli atti processuali è, per un verso, del tutto superflua, non essendo affatto richiesto che si dia
meticoloso conto di tutti i momenti nei quali la vicenda processuale si è articolata; per altro verso, è inidonea a
soddisfare la necessità della sintetica esposizione dei fatti, in quanto equivale ad affidare alla Corte, dopo averla
costretta a leggere tutto (anche quello di cui occorre sia informata), la scelta di quanto effettivamente rileva in
ordine ai motivi di ricorso
Sul principio di autosufficienza del ricorso per Cassazione vd anche Cass. 7 febbraio 2012, n. 1716, Foro it., Rep.
2012, voce Cassazione civile, n. 113, secondo la quale «poiché il principio di autosufficienza del ricorso per
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superflua e <<inidonea a soddisfare la necessità della sintetica esposizione dei fatti>>, mentre onere
del ricorrente è operare una <<sintesi del fatto processuale e sostanziale>>31. <<La riproduzione totale
o parziale della sentenza impugnata può dunque ritenersi idonea ad integrare il requisito di cui all'art.
366 c.p.c., n. 3 32 , soltanto quando se ne evinca una chiara esposizione dei fatti rilevanti alla
comprensione dei motivi di ricorso>>.
Tuttavia non mancano in giurisprudenza indicazioni che, ai fini del rispetto del requisito
dell’autosufficienza del ricorso, pretendono la riproduzione del testo integrale di atti o documenti
contenuti nei fascicoli dei precedenti gradi di giudizio.33
cassazione, di cui all’art. 366, nn. 3 e 4, c.p.c., impone al ricorrente la specifica indicazione dei fatti e dei mezzi di
prova asseritamente trascurati dal giudice di merito, nonché la descrizione del contenuto essenziale dei
documenti probatori con eventuale trascrizione dei passi salienti, il suddetto requisito non è soddisfatto nel caso
in cui il ricorrente inserisca nel proprio atto d’impugnazione la riproduzione fotografica di uno o più documenti,
affidando alla corte la selezione delle parti più rilevanti e, quindi, un’individuazione e valutazione dei fatti
estranea alla funzione del giudizio di legittimità»; Cass. 16 marzo 2012, n. 4220, ibid., n. 112, secondo cui «ai fini
del rituale adempimento dell’onere, imposto al ricorrente dall’art. 366, 1° comma, n. 6, c.p.c., di indicare
specificamente nel ricorso anche gli atti processuali su cui si fonda e di trascriverli nella loro completezza con
riferimento alle parti oggetto di doglianza, è necessario che, in ossequio al principio di autosufficienza di detto
atto processuale, si provveda anche alla loro individuazione con riferimento alla sequenza dello svolgimento del
processo inerente alla documentazione, come pervenuta presso la Corte di Cassazione, al fine di renderne
possibile l’esame».
31
Vd. F. FALCONE e A. IORIO, Sintesi e niente allegati: così si vince in Cassazione, pubblicato il 30-4-2012 su
www.sole24ore.com
32
Vd. anche giurisprudenza su art. 366 c.p.c: Cass.civ. sez.VI del 16/03/2011 n. 6279 in Giust.civ. Mass.2011, 3,
425, ove si ritiene inammissibile il ricorso per Cassazione perché “ il ricorrente, anziché narrare i fatti di causa ed
esporre l'oggetto della pretesa come prescritto dall'art. 366, comma 1 n. 3, c.p.c., si limita a trascrivere
integralmente gli atti dei precedenti gradi del giudizio ovvero limiti ad allegare, mediante "spillatura", tali atti al
ricorso.”; Cass.civ.sez.VI del 16/01/2014 n. 784 in Giustizia civile Massimario 2014 sostiene che il requisito di cui
all'art. 366, n. 3, cod. proc. civ., non è soddisfatto in caso di riproduzione pedissequa dell’intero, letterale
contenuto degli atti processuali con conseguente inammissibilità del ricorso, dal momento che “una simile
struttura del ricorso esclude che l'esposizione sommaria dei fatti di causa possa desumersi per estrapolazione
dall'illustrazione del o dei motivi”; dello stesso tenore era già Cass.civ sez.VI del 09/07/2013 n. 17002 in Giustizia
civ.Massimario 2013; Cass.civ sez.III del 22/09/2009 n. 20395 in Giustizia civ. Mass. 2009, 9, 1341 ritiene
inammissibile il ricorso per regolamento di competenza per inosservanza del requisito di cui al n. 3 del comma 1
dell'art. 366 c.p.c. nel momento in cui esso “ pretenda di assolvere a tale requisito - applicabile anche a detto
mezzo di impugnazione - mediante l'assemblaggio in sequenza cronologica degli atti della causa, riprodotti in
copia fotostatica, senza che ad essa faccia seguire una parte espositiva in via sommaria del fatto sostanziale e
processuale, né in via autonoma prima dell'articolazione dei motivi né nell'ambito della loro illustrazione”;
Cass.civ. sez.un. del 17/07/2009 n. 16628 in Giustizia civile Mass. 2009, 7-8, 1110, dichiara che “La prescrizione
contenuta nell'art. 366, comma 1, n. 3 c.p.c., secondo la quale il ricorso per cassazione deve contenere, a pena
d'inammissibilità, l'esposizione sommaria dei fatti di causa, non può ritenersi osservata quando il ricorrente non
riproduca alcuna narrativa della vicenda processuale, né accenni all'oggetto della pretesa, limitandosi ad
allegare, mediante «spillatura» al ricorso, l'intero ricorso di primo grado ed il testo integrale di tutti gli atti
successivi, rendendo particolarmente indaginosa l'individuazione della materia del contendere e contravvenendo
allo scopo della disposizione, preordinata ad agevolare la comprensione dell'oggetto della pretesa e del tenore
della sentenza impugnata in immediato coordinamento con i motivi di censura”;
33
Vd. Cass. 9 aprile 2013, n. 8569, Mass., 281, secondo la quale «ai fini del rituale adempimento dell’onere,
imposto al ricorrente dall’art. 366, 1° comma, n. 6, c.p.c., di indicare specificamente nel ricorso anche gli atti
processuali su cui si fonda e di trascriverli nella loro completezza con riferimento alle parti oggetto di doglianza, è
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Alla luce di queste pronunce giurisprudenziali bisogna concordare con chi34ritiene che tra
inammissibilità per violazione del principio di autosufficienza e inammissibilità per violazione del
principio di sinteticità (e quindi delle venti pagine previste nella citata lettera), il passo sia breve.
Pertanto è auspicabile che almeno nelle fattispecie dubbie il fascicolo venga comunque aperto prima di
liquidare il ricorso, sic et simpliciter, per inammissibilità.
3. Istanze innovative.
L’eccessiva lunghezza degli atti processuali si traduce in un inevitabile allungamento dei tempi
tecnici del processo che danneggia, in primis, la parte che ha ragione che, nel ritardo, vede minacciato il
proprio diritto di difesa (costituzionalmente garantito all’art. 24 e tutelato in quanto inviolabile all’art.2
in forma più ampia), ma indirettamente, come prima evidenziato, anche tutti i cittadini costretti a
concorrere alla pesanti voci di spesa per lo Stato35.
Ad oggi, dunque, il processo si presenta notevolmente appesantito, diversamente da quanto
accadeva nel diritto processuale romano, ispirato ai canoni della tecnicità e della snellezza, a
dimostrazione che l'esigenza di sinteticità è risalente e si ritrova sia nel processo greco36 che in quello
romano.
Il processo romano, in particolare, nelle sue tipologie più antiche (quella delle legis actiones e
quella formulare), era improntato all’oralità ed alla concentrazione, come testimonia l’uso delle
clessidre durante le arringhe37; tuttavia, il processo per formulas38 sorto in epoca preclassica, fu il
modello giurisdizionale più efficace, in considerazione della sua applicabilità ai soggetti stranieri che
diventavano sempre più presenti a Roma.
Il risultato di questa produzione sovrabbondante è la violazione del principio costituzionale, di
importazione europea, del giusto processo, ex art.111 Cost. (“La giurisdizione si attua mediante il giusto
necessario che, in ossequio al principio di autosufficienza, si provveda anche alla loro individuazione con
riferimento alla sequenza dello svolgimento del processo inerente alla documentazione, come pervenuta presso
la Corte di cassazione, al fine di renderne possibile l’esame»; Cass. 1° marzo 2012, n. 3218, id., 2013, I, 1269); cfr.
Cass.4 luglio 2012 , n.11199 e Trib Milano, ord. 3 ottobre 2013 www.Il caso .it
34
La riflessione è di G. MICCOLIS - Lettera Primo Presidente Corte di cassazione (27.11.2013) pp.1-2, su
www.judicium.it.
35
Cfr. La complessità della semplificazione e la “chiarezza espositiva” degli atti processuali come strumento di
riduzione dei tempi della giustizia civile, in www.lavocedeldiritto.it.
36
cfr. DEMOSTENE contro MIDIA , 129
37
G. FINOCCHIARO, Il principio di sinteticità nel processo civile, in Rivista di diritto processuale, vol.68, n.4-5,
2013, pag. 853-869, ove si riportano interessanti frammenti di Plinio il Giovane sull’uso della clessidra per
contenere la durata delle difese degli avvocati (Plin. Ep. 2, 11, 14; Ep. 4, 9, 9-10).
38
Rispetto alle arcaiche legis actiones, il processo per formulas (introdotto dal pretore in epoca preclassica ed
abolito formalmente nel 342, con una costituzione di Costanzo e Costante) tutelava molte più posizioni giuridiche
ed era meno rigoristico, inoltre ben presto fu redatto per iscritto. Esso non si basava su certa verba (parole
precise e immutabili) ma su concepta verba (concepite di volta in volta dal pretore giusdicente, modellate sulla
controversia concreta (fase in iure) e inviate ad un giudice privato per la sentenza (fase apud iudicem). Le
formulae erano dei programmi di giudizio composti di 4 parti, come elencate e spiegate da Gaio nelle sue
Istituzioni (Gai, Inst., 4.39- 43), ossia demonstratio (oggetto della controversia), intentio (pretesa), adiudicatio e
condemnatio.
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processo regolato dalla legge. […]”), perchè un processo per definirsi giusto non può che svolgersi in
tempi ragionevolmente brevi.
Nell’Ordinanza del 1 ottobre 2013 del Trib.di Milano39, vengono giudicati sovrabbondanti e
dunque lesivi del principio del giusto processo gli atti di particolare ampiezza che, rispetto alle
precedenti difese ed al thema decidendum non introducono elementi di particolare differenziazione o
novità. Conformemente si esprimeva la Suprema Corte40 affermando che “la particolare ampiezza degli
atti certamente non pone un problema di formale violazione di prescrizioni formali dettate dall’art.366
cp.c., ma non giova alla chiarezza degli atti stessi e concorre ad allontanare l’obiettivo di un processo
celere che esige da parte di tutti atti sintetici, redatti con stile sobrio e asciutto… Tale tema va
ricondotto (…) al giudizio ex artt. 91 e 92 del c.p.c.”, cioè il giudice potrà tenerne conto in sede di
liquidazione delle spese processuali, condannando la parte colpevole ai sensi degli artt. 91 e 92 c.p.c.41
L’atto processuale è un atto tipico a contenuto predeterminato e a forma vincolata; deve
essere completo e riportare in modo chiaro le descrizioni delle circostanze e degli elementi di fatto,
oggetto della controversia, ma deve essere redatto in base ai criteri di sinteticità e chiarezza. Ciò non
significa che debba essere per forza un atto stringato, basta che sia privo di ripetizioni, di elementi e
riferimenti superflui ed inutilmente prolisso42.
A questa logica è ispirata la lettera del 17 giugno 2013 inviata dal Primo Presidente della Corte
di Cassazione, Santacroce, al Presidente del Consiglio Nazionale Forense, Alpa43.
Con essa viene affermato il principio per cui se la sentenza deve essere caratterizzata da
chiarezza e sinteticità, come si evince dall’art. 132 co.2 n.4 c.p.c., necessariamente analoghi requisiti
devono essere presenti negli atti di parte.
Richiamando quanto già espresso sia dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale
prevede che il ricorso ex art. 47 del Regolamento debba essere contenuto in dieci pagine, e nei casi
eccedenti, debba essere presentato un breve riassunto dello stesso, sia dal Consiglio di Stato44, il quale
suggerisce di contenere la lunghezza di memorie e ricorsi in venti, venticinque pagine e, nei casi
eccedenti, di formulare una distinta sintesi del contenuto dell’atto di non più di cinqunta righe (circa
39
Trib. Milano, sez.IX civ., ordinanza di ottobre 2013 (Est. G. Buffone) in www.ilcaso.it e in Foro it., 2014, I, 243.
Cass.4 luglio 2012, n. 11199, Foro it., 2014, I, 238.
41
Vd. anche Trib. Milano ordinanza 3 ottobre 2013, ove si afferma che “ l’introduzione del principio di sinteticità,
oltre che nella motivazione anche negli atti di parte, impone di sanzionare, in sede di regolazione delle spese
processuali, la particolare ampiezza di questi ultimi, qualora non introducano aspetti di significativa novità
rispetto al thema decidendum”.
42
Vd. G. FINOCCHIARO Il principio di sinteticità nel processo civile cit., sub nota Verde, L’impianto del codice nella
prospettiva (ancora non pienamente realizzata) della parità delle parti, a cura di Sassani, Villata, Il codice del
processo amministrativo, Torino 2012, 90, chiarisce che “L’obbligo della concisione riguarda in particolare
l’aspetto argomentativo, là dove, per ciò che riguarda le richieste, dovrebbe valere il principio della specificità,
che conduce all’inammissibilità del motivo non sufficientemente e chiaramente enucleato”.
43
Per il commento alla lettera del Presidente Santacroce vd. anche. www.lavocedeldiritto.it e www.anftv.it
44
Ci si riferisce alla lettera del Presidente del CdS, De Lise, al Presidente della Società Italiana degli Avvocati
Amministrativisti, Abbamonte , del 20 dicembre 2010, per la quale vd.www.giustizia-amministrativa.it e infra.
40
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due pagine), il Primo Presidente della Corte chiarisce che anche i ricorsi per Cassazione devono essere
più sintetici e contenuti nella lunghezza, pena l’inammissibilità.
Potrebbe ritenersi congruo – scrive il Presidente - un tetto di 20 pagine, da raccomandare per
la redazione di ricorsi, controricorsi e memorie. Nel caso di eccezionale complessità della fattispecie,
l’atto dovrà essere corredato da un riassunto in non più di 2-3 pagine del relativo contenuto. Sembra,
altresì, raccomandabile che ad ogni atto, quale ne sia l'estensione, sia premesso un breve sommario che
guidi la lettura dell'atto stesso. Allo stesso modo è raccomandabile che le memorie non riproducano il
contenuto dei precedenti scritti difensivi, ma, limitandosi ad un breve richiamo degli stessi se necessario,
sviluppino eventuali aspetti che si ritengano non posti adeguatamente in luce precedentemente, così
anche da focalizzare su tali punti la presumibile discussione orale” .
Lo scopo di tali raccomandazioni, spiega il Presidente, è quello di esaltare la forza d’impatto
delle impugnazioni, giungendo al cuore della censura ed evitando una ripetizione di concetti che invece
nuocerebbe all’assetto complessivo del ragionamento.
In verità non sembra essere condivisibile la riduzione di un principio, ossia la sua concreta
essenza, in un certo numero di pagine.
Non è detto che un esiguo numero di pagine debba corrispondere, necessariamente, ad
enunciati sintetici e chiari. (Sintesi= afferenza ed incisività)
Poche pagine di deduzioni inutili ed inconferenti non hanno nulla di sintetico, nell'accezione
precisata che è l'unica da calare nel meccanismo processuale al fine di evitare effetti ulteriormente
tossici.
Lo stesso principio di autosufficienza del ricorso (per Cassazione), inoltre, esige, come si legge
nella precitata lettera, la sintetica indicazione delle porzioni dei documenti in questione,
eventualmente allegati, e non la pedissequa trascrizione nel ricorso dei documenti stessi.
L’esortazione contenuta nella lettera del Presidente Santacroce richiede, per essere realizzata
in assenza di una cultura comune “formatasi già sui banchi di scuola”45, che siano “predisposti e messi
a disposizione degli utenti modelli di atti e di provvedimenti, come avviene per le corti internazionali,
tramite confronto con gli operatori”.
A tal scopo potrebbero essere utilizzati formulari, schede, motivi prestampati, come già
adottati in alcuni Tribunali, si pensi al Tribunale di Milano, che tra l’altro ha adottato raccomandazioni
sui canoni di lunghezza degli atti processuali46.
45
Come afferma COSTANTINO in nota a Cass.4 luglio 2012, n.11199 e Trib Milano, ord. ottobre 2013, vd. www. Il
caso. it,
46
Vd. RACCOMANDAZIONI adottate all’unanimità dal Tribunale di Milano sez. IX Civ. e approvate, dal Consiglio
dell’Ordine degli Avvocati di Milano, in data 15 maggio 2014. Si raccomanda agli avvocati nella redazione degli
atti del processo: 1) di adottare i modelli elaborati dalla Sezione e condivisi con le associazioni di settore, diffusi
con modalità telematiche; 2) di redigere gli atti in modo sintetico, adottando il carattere Times New Roman,
valore n. 12, interlinea 1,5; di contenere gli atti introduttivi del procedimento in 50 pagine, le memorie
integrative in 20 pagine e le successive memorie in 15 pagine; 4) di redigere l’indice dei documenti in modo
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Non va taciuto, però, che i formulari, i prestampati o altro, rischiano di annientare l'anima del
processo, l'humus imprescindibile: la dialettica.
4. La sinteticità nella sua affermazione nell'ambito del processo amministrativo.
La sinteticità entra nella tecnica processuale con riferimento al processo amministrativo:
sinteticità come principio e non ancora come dovere.
La sinteticità47 non è un semplice canone di origine giurisprudenziale, ma è un linea guida
comune ad altre codificazioni europee che ha trovato applicazione, come precisato anche
nell’Ordinanza sopra detta, nel nuovo processo amministrativo, all’art. 3 del codice processuale
amministrativo e, da ultimo, all’art.40 del D.L. 90/2014.
Il principio di sinteticità derivante dall'art. 3 comma 248, c.p.a. è, come prima espresso,
strumentalmente connesso al principio della ragionevole durata del processo di cui all'art. 2 comma 2,
dello stesso c. proc. amm., a sua volta corollario del giusto processo; esso assume una valenza peculiare
nel giudizio amministrativo caratterizzato dal rilievo dell'interesse pubblico in occasione del controllo
sull'esercizio della funzione pubblica49.
Infatti al comma 2 dell’art.3 c.p.a. si stabilisce che “Il giudice e le parti redigono gli atti in
maniera chiara e sintetica” 50, cooperando alla realizzazione del giusto processo.
chiaro e preciso con ordine numerico e descrizione del documento; 5) di indicare sempre negli atti il documento
richiamato in corpo al testo.
47
Vd. www.ilfogliodelconsiglio.it.
48
Invece, il comma 1 dell’art. 3 c.p.a introduce il dovere di motivazione dei provvedimenti decisori.
49
Così in CdS sez.V del 11/06/2013 n. 3210 in Foro Amministrativo CdS (I1), 2013, 6, 1650 (s.m.) ove però il
ricorso in esame viene dichiarato inammissibile non per violazione del dovere di sinteticità (benché gli atti siano
sovrabbondanti) ma “per ragioni manifeste”; pertanto “il Collegio ritiene di dover condannare, ai sensi dell'art.
26, comma 2, c.p.a. il ricorrente soltanto al pagamento del doppio del contributo unificato che è tenuto a versare
in relazione al presente ricorso”
50
Sul comma 2 dell’art.3 c.p.a., vd giurisprudenza: Cons.giust.amm. Sicilia sez. giurisdizionale del 19/03/2014 n.
147 in Foro Amministrativo (I1) 2014, 3, 844 (s.m.)ove “la superfluità della trascrizione in sentenza del contenuto
della relazione di verificazione trova oggi un fondamento legislativo nel principio di sinteticità dei provvedimenti
del giudice di cui all'art. 3, comma 2, del c.p.a.”; Cons di Stato del 20/11/2013n. 5497 in Foro Amministrativo CdS
(I1), 2013, 11, 3150 (s.m.) precisa “che l'inciso dell'art. 101, comma 1, Cod. proc. amm. (per cui "il ricorso in
appello deve contenere (...) le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata") non significa che - in
contrasto col ricordato principio di sinteticità, di cui all'art. 3, comma 2 -tali censure siano necessarie anche in
assenza di contestazioni riferibili allo stretto contenuto della sentenza (come nel caso di ragioni di inammissibilità
o irricevibilità dell'impugnativa), fermo restando che i motivi di appello, formalmente riproduttivi delle censure
prospettate in primo grado, ben possono contenere, in modo più o meno esplicito, argomentazioni contrarie a
quelle espresse nella sentenza appellata”; T.A.R. Milano sez. III del 07/10/2013 n. 2236 in Foro Amministrativo
TAR (I1), 2013, 10, 2979 (s.m) ritiene che “possa trovare applicazione l'orientamento secondo cui può essere
esaminato con priorità il ricorso principale se manifestamente infondato, per ragioni di economica processuale,
secondo il prudente e discrezionale apprezzamento del giudice, che deve ispirarsi ai principi di celerità,
economicità e sinteticità processuale sanciti dagli art. 2 e 3 c. proc. amm., qualora sia evidente l'infondatezza del
ricorso principale, ovvero la sua inammissibilità, irricevibilità o improcedibilità”; T.A.R. Milano sez.II del
19/03/2013 n. 721 in Foro Amministrativo TAR (I1), 2013, 3, 765 (s.m.), ravvisa un’abnorme dilatazione del
giudizio impugnatorio (ricorso principale e due ricorsi per motivi aggiunti, per un totale di quarantatre motivi di
impugnazione esteremamente analitici e in larga parte ripetitivi) costituisce violazione del principio di sinteticità
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Interessante rilevare che la rubrica del citato art. 3 c.p.a. reciti" dovere di motivazione e di
sinteticità", ma il dovere non costituisce enunciato nel contenuto del precetto.
Dovere o principio? Al momento, attesa la carenza di sanzione, sembrerebbe più principio.
Tale disposizione, comunque, rappresenta una novità importantissima nell'ambito del diritto
processuale, perchè impositiva di un modus scrivendi agli operatori del diritto, resa in attuazione della
fondamentale questione circa la ragionevole durata del processo, di cui all’art 111, co.2 Cost., e del
criterio direttivo stabilito dall’art. 44, comma 2°, lett. a), l. 18 giugno 2009, n. 69, secondo cui il Governo
era delegato ad “assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, al fine di garantire la
ragionevole durata del processo, anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche,
nonché la razionalizzazione dei termini processuali, l’estensione delle funzioni istruttorie esercitate in
forma monocratica e l’individuazione di misure, anche transitorie di eliminazione dell’arretrato”51.
La disposizione omette, però, di concretizzare il dovere di sinteticità e di prevedere un’esplicita
sanzione in caso di violazione.
A sopperire a tali mancanze intervengono, per un verso la lettera il Presidente del Consiglio di
Stato, Pasquale De Lise52, del 20 dicembre 2010 indirizzata all’Avv. Prof. Giuseppe Abbamonte,
Presidente della Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti, con cui indica, come elemento
necessario, per dare concreta attuazione all’art. co.2 c.p.a., che i ricorsi ed, in genere, gli scritti difensivi
depositati, non eccedano al massimo, le venti/venticinque pagine (il limite è stato poi ulteriormente
ridotto a non più di dieci pagine dalla successiva deliberazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia
Amministrativa, del 15 settembre 201153); per l’altro verso, il legislatore che, modificando il comma 1°
dell’art. 26, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, ha stabilito che il giudice amministrativo nell’emettere una
decisione, è tenuto, altresì, a provvedere sulle spese del giudizio “tenendo anche conto del rispetto dei
principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2.
L’osservanza di dovere di sinteticità spetta, quindi, sia all’avvocato nella redazione dell’atto di
parte che, al giudice, nella formulazione della decisione.
Il primo dovrà svolgere la difesa adottando uno schema sintetico nell’esporre le ragioni del
proprio cliente e nel contrastare gli argomenti di parte avversa, adoperando un linguaggio chiaro in
di cui all'art. 3 c.p.a. (in vigore all'atto della presentazione dei motivi aggiunti) da valutare, in sede di statuizione
delle spese di causa, indipendentemente dall'esito del giudizio; Cassazione civile, sezione sesta, sentenza 22
ottobre 2012, n. 18137 su www.altalex.com, stigmatizza il legale che aveva provveduto ad effettuare il cd. “copia
incolla” degli atti dei precedenti giudizi; Cd.S sez IV del 17/05/2012 n. 2833 in Foro Amministrativo CdS 2012, 5,
1167 (s.m.): “principi di chiarezza e sinteticità degli atti di cui all'art. 3 comma 2, c. proc. amm., escludono che il
giudice possa far luogo a valutazioni astrattamente idonee ad essere indebitamente utilizzate, anche solo a fini
emulatori nei rapporti tra le parti, pur costituendo indebiti sconfinamenti dalla sfera propria della sua
giurisdizione giuridicamente inidonei, come tali, a dar vita al cd. giudicato sostanziale ex art. 2909 c.c.”.
51
Vd. G. FINOCCHIARO, op.cit, sub nota Caringella, Protto, Codice del nuovo processo amministrativo, 2ª ed.,
Roma 2012, parte seconda, sub art. 3, 98-99, ove si chiarisce che la previsione del dovere di sinteticità risponde
alla duplice finalità di “garantire la snellezza e l’effettività della tutela giurisdizionale davanti al giudice
amministrativo” e di “adottare misure volte a smaltire il carico di controversie”.
52
Per la consultazione della lettera, vd. www.giustizia-amministrativa.it e supra.
53
Per la consultazione della deliberazione, vd. Foro it. 2012, V, 35
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nulla ripetitivo; il giudice, dal canto suo, dovrà elaborare una decisione chiara e sintetica con riguardo
sia all’esposizione degli argomenti che al linguaggio adoperato; la decisione dovrà apparire come la
necessaria e univoca conseguenza dei presupposti da cui si è partiti (individuazione della questione,
individuazione e interpretazione delle norme applicabili, soluzione della fattispecie concreta) e il
linguaggio adottato dovrà essere il più vicino possibile a quello comune, cercando di limitare
abbreviazioni, acronimi e sigle54.
Non può, tuttavia, nascondersi che sia più facile diffondere modelli semplificati quando si parla
di provvedimenti tipici, invece che di atti di parte, dal momento che le norme processuali, in
quest’ultimo caso, non garantiscono alcun contributo nel senso della semplificazione55, bensì creano la
convinzione che gli atti di parte debbano essere estesi, per essere completi, esaurienti ed univoci56.
Il riferimento al principio di sinteticità previsto dall’art. 3, co.2 c.p.a., è presente anche nell’art.
40 del D.L. 90/201457, convertito nella L 114/2014.
Esso rinvia ad un decreto attuativo del Presidente del Consiglio per l’individuazione e
specificazioni dei limiti dimensionali entro cui definire la sinteticità degli atti difensivi, ossia numero di
pagine consentite, spazi e caratteri da usare, escludendo le intestazioni e le altre indicazioni formali
dell’atto; il giudice sarà obbligato ad esaminare le questioni trattate nelle pagine rientranti nei limiti
consentiti.
La specificazione dei caratteri tecnici e del numero di pagine consentite che ha trovato
applicazione già in alcuni protocolli dei Tribunali ed a livello europeo, ove il numero di pagine spazia tra
54
Cfr. G. P. CIRILLO, Dovere di motivazione degli atti (art. 3 c.p.a) in www.giustizia-amministrativa.it.
L’osservazione è di B .CAPPONI, Sulla “ragionevole brevità” cit.
56
Sull’antitetico regime quanto all’estensione cui sono assoggettati gli atti di parte e i provvedimenti del giudice,
vd. G. FINOCCHIARO, Il principio di sinteticità cit.
57
Art. 40 (misure per l’accelerazione dei giudizi in materia di appalti pubblici)
1. All'articolo 120 dell'allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo
amministrativo), sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 6 è sostituito dal seguente: "6. Il giudizio
… … viene comunque definito con sentenza in forma semplificata ad una udienza fissata d'ufficio e da tenersi
entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente. [ ...
...]. Al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con il principio di sinteticità di cui
all’articolo 3, comma 2, le parti contengono le dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi nei termini stabiliti
con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Consiglio nazionale forense e l’Avvocato generale dello
Stato, nonché le associazioni di categoria riconosciute degli avvocati amministrativisti. Con il medesimo decreto
sono stabiliti i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti. Il medesimo
decreto, nella fissazione dei limiti dimensionali del ricorso e degli atti difensivi, tiene conto del valore effettivo
della controversia, della sua natura tecnica e del valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti.
Dai suddetti limiti sono escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell’atto. Il giudice è tenuto a
esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti; il mancato esame delle suddette
questioni costituisce motivo di appello avverso la sentenza di primo grado e di revocazione della sentenza di
appello"; b) …, c) …”2. … ... 2-bis. Le disposizioni relative al contenimento del numero delle pagine, stabilite dal
decreto del Presidente del Consiglio di Stato di cui alla lettera a) del comma 1 sono applicate in via sperimentale
per due anni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Al termine di un anno
decorrente dalla medesima data, il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa effettua il monitoraggio
degli esiti di tale sperimentazione.
55
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le cinque e le quindici ammesse, si presenta per qualcuno come una forzatura, suscitando perplessità e
indignazione.
L’art. 40 ha un indubbio carattere innovativo perché, in caso di violazione del principio di
sinteticità, prevede una nuova/un’ulteriore sanzione rispetto a quella delle spese processuali (oltre che
della denuncia disciplinare): impedisce al giudice di valutare tutto ciò che eccede il numero di pagine
consentite, indipendentemente dalla loro fondatezza.
Ora, sebbene tali istruzioni possano risultare eccessivamente analitiche, é evidente che bisogna
avere riferimenti stilistici e ci sia augura che la regolamentazione della materia in via autoritativa,
prevista dall’art..40, possa appunto porre un freno alla prolissità e ampollosità degli atti processuali
che si protrae nonostante gli interventi di interpretazione giurisprudenziale.
Appare singolare58, invece, che l’operatività di una disposizione legislativa sia rinviata ad un
decreto attuativo di natura amministrativa e quindi ricorribile e che la stessa disposizione sia limitata al
contenzioso in materia di appalti pubblici (art. 120 cp.a.); l’art. 3 che introduce il principio di sinteticità
si riferisce, infatti, a tutti gli atti processuali, non solo quelli di parte ma anche quelli del giudice.
Tuttavia l’applicazione della nuova disciplina ha carattere sperimentale, limitata a due anni
dall’entrata in vigore della legge di conversione con l’ulteriore previsione che al termine di un anno il
Consiglio della giustizia amministrativa effettuerà <<un monitoraggio degli esiti di tale
sperimentazione>>.
5.La sinteticità, un'emergenza del processo civile
Il principio di sinteticità degli atti processuali, dunque, risulta codificato solo nel processo
amministrativo con una norma ad hoc (l’art. 3 c.p.a) cui fa riferimento anche il recente D.L. 90/2014.
Non vi è nessuna norma del codice di procedura civile che canonizza una regola ad hoc sulla
sinteticità da applicare al meccanismo processuale civilista, ma la sinteticità è declinata in varie altre
norme e la si può evincere come criterio guida di carattere generale (anche se non basta): si pensi
all'art. 366, co. 1, n. 3 c.p.c., laddove stabilisce che il ricorso deve contenere "l'esposizione sommaria
dei fatti della causa" (cfr., sul punto, la recente Cass. civ., sez. un., 11 aprile 2012, n. 5698)59, l’art. 132,
comma 1°, n. 4, che tra gli elementi costitutivi della sentenza indica “la concisa esposizione [dello
svolgimento del processo e] delle ragioni di fatto e di diritto della decisione”; il successivo art. 134,
comma 1°, secondo cui “l’ordinanza è succintamente motivata” cosi' come all'art. 348 ter c.p.c. "; vedi
anche l'art. 281 sexies cpc e l’art. 823 c.p.c. che, tra le indicazioni che devono essere contenute nel
lodo arbitrale rituale, impone anche “l’esposizione sommaria dei motivi”60.
Non ci sono norme di analogo tenore negli altri codici di rito, ma la questione ha interessato il
processo civile e, di recente, il processo tributario.
58
L’osservazione è di P. QUINTO, “La sinteticità degli atti processuali: regola di buon senso o dogma di legge?”, in
www.giustizia –amministrativa.it, pubblicato il 1.9.2014.
59
Così si esprime la sent. CdS sez.V del 11/06/2013 n. 3210 cit.
60
Ma <<a nessuna di queste disposizioni del cp.c. era stato riconosciuto un valore assiologico tale da poter
desumere l’esistenza di un principio di portata generale; anzi, le medesime sono sempre state considerate prive
di un’autentica efficacia cogente>>, così si esprime G. FINOCCHIARO, op.cit.
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Inutile ricordare che istanze di celerità, speditezza, oralità contraddistinguono il rito del lavoro
ed il processo penale.61
Va evidenziata, in altro ambito, ma per il medesimo obiettivo, anche la legge n. 99/2013 che ha
introdotto la srl semplificata unipersonale in cui il concetto di sinteticità si esprime nella formulazione
del solo atto costitutivo e non anche dell'allegato statuto.
Oltre all’Ordinanza e alle sentenze della Cassazione prima citate, rilevano, ai fini della presente
ricerca, la sentenza Cass.civ, sez. Lavoro, 1-2-2010 n. 2281 che ha osservato che “la chiarezza dei fatti di
causa è lesa quando il ricorrente non ricostruisce la vicenda processuale, ma si limita ad allegare
mediante spillatura al ricorso, il ricorso di primo grado e gli atti successivi , in tal modo rendendo
difficile l’individuazione della materia del contendere; e la sent. Cass. Civ., sez. Tributaria 23- 6-2010 n.
15180 che ha sostenuto che la sommarietà dell’esposizione implica un lavoro di sintesi e selezione dei
profili di fatto e di diritto della vicenda sub iudice in un’ottica di economia processuale che evidenzi i
profili rilevanti ai fini della decisione62.”
L'obiettivo della sinteticità mette dunque un freno non solo ad atti troppo lunghi, ma
soprattutto ad atti ripetitivi ed ampollosi: nessuna questione per quanto tecnicamente complessa o
economicamente rilevante richiede, a dire della Suprema Corte, atti processuali prolissi63.
Di recente i giudici della Corte di Cassazione64 hanno dichiarato inammissibile un ricorso perché
ritenuto “troppo lungo e prolisso, affermando che erano sufficienti solo le ultime dodici pagine di
motivazioni”, rispetto alle cento pagine presentate. Il ricorso formulato con la riproduzione di tutti gli
atti processuali del giudizio di merito a supporto della “denuncia del vizio di motivazione”, si legge nella
sentenza, “costringe il Collegio a rileggersi tutto”, “dovendo, invece, limitarsi unicamente a controllare
la veridicità e la coerenza delle argomentazioni poste a sostegno della decisione” impugnata.
La “violazione del dovere di sinteticità espositiva” causa, dunque, l’inammissibilità del ricorso
Non si può dubitare, dunque, della piena applicazione, del principio di sinteticità anche
nell’ambito del processo civile 65 , nel c.d. “diritto vivente” con le necessarie garanzie di rango
costituzionale previste dagli artt. 111, comma 6° (l’obbligo di motivazione di tutti i provvedimenti
giurisdizionali), e 24, comma 2°( diritto di difesa) Cost.
In ossequio al principio di sinteticità, le parti non possono sacrificare chiarezza (che, infatti,
dall’art. 3 cit. viene pari ordinata alla sinteticità), né completezza: il giudice non può omettere di
motivare su questioni decisive, e gli avvocati non possono tacere argomenti a difesa delle parti
assistite.
61
E' un'esigenza delle tecnica processuale tutta, amministrativa, civile, penale, tributaria
G. FERRARI, “Sinteticità degli atti nel giudizio amministrativo”, in www.treccani.it, 2013.
63
Al riguardo vd Cass. civ., sez. un., 11 aprile 2012, n. 5698 cit.; Cass. 2 marzo 2012, n. 3338, in Foro it., Rep.
2012, voce Procedimento civile, n. 140; Cass. 7 febbraio 2013, n. 2916, id., Mass., 91, e Bollettino trib., 2013, 884;
9 ottobre 2012, n. 17168, Foro it., Rep. 2012, voce Cassazione civile, n. 117; Cass. 8 novembre 2012, n. 19357,
Nuova giur. civ., 2013, I, 381, con nota di M. RUSSO .
64
Cass.civ. sez.lavoro del 30/09/2014 n. 20589 su www.altalex.com.
65
La considerazione è di FINOCCHIARO, op.cit.
62
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6. Difesa, Sinteticità e Telematica.
Il vero problema è dato dalla relazione intercorrente tra diritto di difesa e sinteticità.
Il diritto di difesa, di certo, comporta una serie di riflessioni che non possono essere compresse
in poche righe.
Spesso i casi concreti sono così delicati e complessi che l’operatore ha preoccupazione di
chiarire ogni singolo aspetto al giudice, perché quest'ultimo possa facilmente arguire la verità e
distribuire giustizia.
Trattasi di un’esigenza che spinge a scrivere, a dettagliare, a specificare, a precisare.
La preoccupazione di non avere detto tutto il tuttibile, non abbandona lo scrittore giurista.
Vero è, però, che bisogna sfatare molti miti: scrivere atti obesi non sempre significa “far
comprendere”, “chiarire”, anzi, come precisto, pùò produrre stanchezza e sfinimento nel lettore.
La capacità del vero giurista è quella di esprimere, con chiarezza e sintesi, concetti, in punto di
fatto ed in punto di diritto, fondanti delle ragioni avanzate.
Il diritto di difesa il più delle volte si esprime in poche battute: questo il fatto, questo il diritto,
questa la ragione. Di certo muta la difesa, se trattasi di diritti autodeterminati o diritto
eterodeterminati.
Nel primo caso la difesa risulta più agevole; nel secondo caso l’istruttoria risulta essere più
articolata.
Ma nulla osta a che difesa e sintesi siano due entità facilmente coniugabili.
Bisogna stare molto attenti, però, a non compromettere il diritto di difesa che si nutre della
giusta tecnica di utilizzazione di tutti gli elementi e di ogni argomentazione valida per esporre i fatti ed
il diritto leso.
Sintesi non è compressione: è difesa senza sbavature.
La sintesi necessita di nuovo humus anche negli atti tipici dell'autorità giudiziaria: sentenza,
decreto, ordinanza.
Innegabile è che il decreto e l'ordinanza rappresentano già atti sintetici: il decreto è atto
stringato, con motivazione breve e concisa (spesso di stile); l'ordinanza è atto piuttosto conciso, con
una motivazione "leggermente " più ampia.
Punto delicato è la sentenza, provvedimento paradigmatico dell'ufficio giudiziario.
La sentenza è un provvedimento, di regola, conclusivo di un processo sul merito ed è fornita,
così come previsto dallo art. 132 cpc, di motivazione.
Di certo si potrà sintetizzare il fatto processuale, trito e ritrito dalle stesse parti nelle varie
memorie e nelle rispettive comparse conclusionali, ma non potrà sintetizzarsi la motivazione del
provvedimento decisorio più importante che è la sentenza, nel senso di omettere, per eccessiva
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brevità, passaggi importanti e fondamentali dell'iter logico e giuridico che ha portato il magistrato a
decidere in un modo piuttosto che in un altro.
Molti hanno cercato di ridurre la parte motiva della sentenza fino a portare all'estremo pericolo
di decisioni apodittiche e inoppugnabili66
La motivazione a pagamento, pur suggerita, è assolutamente da scartare, come la motivazione
per relationem 67; la motivazione non può essere stringata, ma può e deve essere sintetica, nel senso di
incisività e sostanza dell'argomentazione tecnico-giuridica, in quanto assolutamente esaustiva di tutti i
passaggi decisionali in ordine alla fattispecie di riferimento concreto.
Non di trascurabile rilievo è che con il processo civile telematico (on line civil trial),
l’obbligatorietà del deposito telematico68 rende necessario contenere la lunghezza degli atti.
Il file, difatti, (atto, procura, documenti probatori allegati, indice, nota spese) confluisce in
un’unica busta elettronica crittografata: la busta telematica che l’avvocato, titolare di indirizzo pec
funzionante, invia come allegato del messaggio di pec, e tale messaggio deve avere la dimensione
massima di 30 Mb, ex art. 14 Specifiche Tecniche del 16 aprile 2014.
La modernizzazione del processo presuppone la modernizzazione di tutti gli atti di riferimento,
senza escludere, a priori, l'utilizzazione di schemi o altro che possano contribuire a snellire il sandwich
cartaceo.
7. Osservazioni conclusive
Alla luce degli interventi normativi e dei contributi giurisprudenziali sul principio di sinteticità
degli atti processuali, appare assolutamente doveroso e oltremodo vantaggioso, coniugare il binomio
“chiarezza- sinteticità” nella redazione degli atti di parte ( per gli avvocati) e nella formulazione delle
decisioni (per il giudice ).
La sinteticità, come prima espresso, non si sostanzia con la compromissione del diritto di
difesa, perché non è sacrificio di "qualcosa" di rilevante per il caso concreto.
Essere sintetici significa "stare sul pezzo", senza divagare, né ricorrere ad inutili stratificazioni di
scritti su scritti, né infarcire atti e provvedimenti con richiami e riferimenti inconferenti alla fattispecie.
Uno stile più sintetico con un linguaggio più chiaro, oltre a contribuire a realizzare il giusto
processo e ad assicurare il diritto di difesa, avrebbe anche il vantaggio di favorire il dialogo tra le Corti
66
La carenza di motivazione nella sentenza comporta il serio pericolo che la stessa non possa essere impugnata ,
perchè non si conosce il percorso logico e giuridico che ha spinto un Tribunale ad adottare una decisione
piuttosto che un'altra.
67
Il principio della motivazione per relationem è pericoloso perchè produttivo di soluzione del caso simile che
mal si concilia con il nostro sistema di civil law.
68
A partire dal 31.12.2014, il deposito degli atti di parte (ad esclusione degli atti di costituzione) e dei ricorsi per
ingiunzione in tutti i Tribunali (per le Corti d’Appello il termine è il 30.06.2015) sarà possibile esclusivamente in
via telematica, a norma dell’art. 44, co.1 D.L. 90/2014 convertito nella L114/2014, che è intervenuto sull’art. 16
bis D.L. 179/2012. Fino al 30.12.2014, il deposito è già obbligatorio per le cause introdotte dal 30.06.2014,
mentre è facoltativo per quelle in corso.
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supreme nazionali e quelle internazionali, sovranazionali e degli altri Paesi europei, estendendolo poi a
tutti i giudici comuni.69
Stimoli alla chiarezza e alla sinteticità provengono anche da altri ambiti del sapere.
Einstein aveva saputo sintetizzare la sua teoria della relatività generale in una formula breve e
concisa, allo stesso modo Cartesio aveva riassunto la sua filosofia nel cogito ergo sum, mentre la poesia
(forse la più nota) di Ungaretti era tutta contenuta nel suo titolo70.
La sintesi è un valore in ogni ambito, ma non è dote di tutti e, nell’attività forense, spesso si
tende a privilegiare prolissità e lungaggine nella falsa convinzione che l’attività di difesa possa essere
così maggiormente incisiva.
<<L’offensività degli scritti è forse un residuo di quando i contenziosi giudiziari si risolvevano
con le armi, nel duello processuale. Una memoria di cento pagine è un colpo di mazza chiodata, che è
sempre meglio di una ferita da gladio>>71.
Invece, l’attività di difesa non trae affatto giovamento dalla lunghezza del suo atto e, sulla
scorta delle considerazioni fin qui svolte, sarebbe opportuno correggere il ben noto brocardo latino in
repetita “non” iuvant.
Essa dipende esclusivamente dall’abilità del professionista nell’individuare una linea difensiva
che tuteli le ragioni del cliente e, se pur si volesse tracciare uno stile univoco nella redazione degli atti
processuali, senza dubbio ci si dovrebbe ispirare ai canoni di chiarezza e sinteticità della teoria
stendhaliana72, secondo cui la scrittura deve imitare la precisione e concisione del Codice Civile.
Inutile sottolineare che anche i provvedimenti redatti dal magistrato devono osservare il
canone di sinteticità, nell'accezione espressa.
Necessaria sarebbe, però, la configurazione di una sanzione perché il comportamento
processuale, improntato a sintesi, diventi regola da osservare.
Purtroppo, senza coazione, non sempre si riesce a sortire il risultato sperato.
Parimenti indispensabile si appalesa non un mero principio del diritto, ma l'inserimento di un
enunciato tecnico, di una norma ad hoc all'interno del processo civile per garantire chiarezza,
speditezza ed economicità ad un meccanismo che attualmente, per lungaggini, costi, insipienze ed
ingiustizie, ha registrato fin troppi fallimenti.
La sinteticità, ergo, non è una restrizione, un perimetro, un confine, ma un nuovo modo di
intendere uno scritto che deve essere così incisivo da condurre il lettore alla riflessione ed alla
cognizione piena, alla comprensione senza ombra di dubbio; è un modello di scrittura innovativo, una
sorta di schema riempito per la redazione di atti; con l'introduzione di una norma sulla sinteticità, nel
69
Vd. La complessità della semplificazione e la “chiarezza espositiva” degli atti processuali come strumento di
riduzione dei tempi della giustizia civile cit.
70
" Mi illumino /d'immenso", scritta a Sant Maria la Longa il 26 gennaio //1917
71
L’osservazione è di B. CAPPONI, “Brevità, concentrazione, non-ripetizione” cit.
72
E' noto che Stendhal miri ad una assoluta chiarezza e sintesi degli scritti.
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nostro ordinamento si potrà finalmente avere una nuova modalità di scrittura, senza fronzoli ed inutili
verbosità.
Il nostro processo non è un processo su moduli prestampati, ma la sinteticità costituisce
senz'altro un apripista per la costruzione di una sensibilità diversa, volta ad intendere il meccanismo
processuale, come un meccanismo veloce, snello e fattivo di risposte giuste.
L'eliminazione di carte inutili non può che favorire la verità sostanziale, e non meramente e
discutibilmente processuale, all'interno della spesso confusa dialettica dei conflitti.
Occorre ripulire le erbacce (obesità degli atti) per consentire la virtuosa coltivazione del campo
(il processo), evitando ogni confusione ed appesantimento linguistico al fine di garantire sagge ed
equilibrate risposte (le decisioni).
La sinteticità è azzeramento di tutto ciò che è superfluo.
Non è un problema di pagine in termini numerici, ma un problema di essenzialità e rilevanza.
In claris et in synthesis non fit interpretatio.
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O controle social dos recursos públicos: Transparência e cidadania
Aladio Anastacio DULLIUS73
Sumário: Introdução. 1 Controle social. 1.1 Conceito e origem. 1.2 A finalidade do controle
social. 1.3 Agentes. 2 Estratégias de controle social. 2.1 Controle social: a administração para a
sociedade. 2.3 Controle social como fator de desenvolvimento. 2.4 Transparência pública. 2.5
Accoutability. 3 O controle social na atualidade. 3.1 A primeira conferência nacional de
transparência e controle social – consocial. Conclusão. Referências
Resumo: O presente trabalho de pesquisa faz
uma analise acerca da participação popular na
gestão administrativa pública. Assim, destaca a
origem, o conceito, agentes, formas e estratégias
de controle social dos gastos públicos. Expõe os
problemas teóricos, conceituais e as concepções
formuladas pela população, portanto, “com base
no senso comum” acerca da cidadania e do seu
efetivo exercício. Ressalta a importância do real
exercício da cidadania através da participação,
expondo opiniões e fiscalizando as atividades do
Estado. Finaliza-se, abordando a ocorrência da
primeira conferência nacional de transparência e
controle social – CONSOCIAL, bem como,
algumas considerações acerca da Lei Federal nº
12.527 de novembro de 2011, norma inovadora
no ordenamento jurídico brasileiro, que trata da
divulgação das informações, acerca dos gastos
públicos, trazendo novos mecanismos de
envolvimento entre governo e governados. Nesta
perspectiva, tece algumas reflexões acerca do
assunto na atualidade em solo pátrio
Abstract: The present research is an analysis
about popular participation in public
administrative management. Highlights the
origin, concept, agents, forms and, strategies of
social control of public spending. Exposes the
theoretical problems, and conceptual ideas
formulated by the people, therefore, "based on
common sense" about citizenship and its
effective exercise. It emphasizes the importance
of the real exercise of citizenship through
participation, exposing opinions and overseeing
the activities of the State. Ends up, addressing
the occurrence of the first national conference of
transparency and social control - CONSOCIAL, as
well as some considerations about the Federal
Law nº 12.527 of November 2011, innovative
rule the national laws, which deals with
disclosure of information about public spending,
bringing new mechanisms of engagement
between government and governed. In this
perspective, it offers some reflections on the
subject today in homeland
Palavras-chave: Estado – administração –
participação – cidadania
Keywords: State - administration - participation citizenship
Introdução
O controle social da administração pública ocasiona a transformação institucional e cultural,
no trato do dinheiro público, causando uma ruptura histórica, político-administrativa do país, onde o
governante não administra sozinho, mas em conjunto com a comunidade que o elegeu.
O objetivo geral desta pesquisa é analisar a efetividade do controle social, a partir do disposto
na Constituição Federal de 1988, que trouxe à tona uma nova concepção de exercício da cidadania,
73
Advogado, Professor Doutor em Direito pela UMSA-AR
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através do engajamento de todos para uma administração em prol do bem estar coletivo,
estabelecendo práticas compatíveis com a ética e à justiça social na distribuição de recursos públicos,
com base no entendimento doutrinal.
Para atingir os objetivos, a metodologia a ser utilizada, do ponto de vista de sua natureza, será
teórico-empírica, no sentido de buscar condições explicativas empíricas e factuais da realidade através
da análise das teorias aplicadas ao Controle Social, tratando-se os dados de forma qualitativa, através
da compilação das informações de pesquisa, encontradas em bibliografias e dados disponíveis em
meios físicos e eletrônicos, como fontes de afirmações teóricas; e quantitativa, para saber a incidência
de mecanismos de controle social, existentes e em nosso país.
Os métodos de procedimento serão o histórico e o comparativo, através do método
hipotético-dedutivo. Os dados serão coletados a partir de documentação indireta, por meio de
pesquisa a documentos, como leis, acórdãos e sites da internet, bem como, de pesquisa bibliográfica a
livros e revistas jurídicas.
Tendo em vista que o objeto deste estudo é a participação do povo no controle da
administração pública, e sua eficácia, faz-se mister, a definição do que se entende por controle social,
bem como sua origem, os agentes atuantes, sua composição, formas, além de discutir os recursos
públicos, seu conceito, sua origem e sua finalidade.
No capítulo 2 será realizado um estudo acerca do controle social envolvendo a administração
para a sociedade, cidadania, desenvolvimento e transparência pública.
Já no capítulo 3 abordar-se-ão, o controle social na atualidade, como a ocorrência da primeira
conferência nacional de transparência e controle social – CONSOCIAL, bem como alguns considerações
acerca da lei federal nº 12.527 de novembro de 2011.
Por fim, anota-se, que a participação do povo na gestão do Estado é uma tentativa de se
alcançar o bem-estar da coletividade, em virtude de buscar atingir um grau de justiça e igualdade, no
que tange o trato com a res pública.
1 Controle social
Para melhor compreensão do tema, inicia-se esta pesquisa definindo-se o controle social, bem
como sua origem, finalidade, os agentes envolvidos na estrutura organizacional da administração
pública solidária, com o envolvimento da sociedade.
1.1 Conceito e origem
Para que seja plenamente compreendido o que é controle social da administração pública, fazse necessária uma abordagem histórica acerca do tema, descrevendo brevemente o seu surgimento e
sua definição.
1.1.1 Breve Histórico da origem do controle social da administração pública
O controle dos atos públicos era conhecido desde a antiguidade, onde na Grécia antiga, as
autoridades prestavam contas de suas ações e gastos, bem como em Roma (a partir de 509 a. C) o
Senado fiscalizava os administradores públicos74.
A reforma do Estado gestor da vida harmônica da sociedade, fez-se necessária, a partir da
falência do modelo centralizador adotado até aquele momento, que em virtude da burocracia, e do
74
SANTOS ROCHA, Aline Medeiros. A auditoria governamental e o controle social: sob prisma da ética na gestão
pública. In: Revista TCE-RJ. V. 1, p. 36-59. Rio de Janeiro: 2008.
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empobrecimento do povo, típica dos Estados absolutistas, não se demonstrava eficiente o suficiente,
para proporcionar o bem estar do cidadão.
Esta mudança de paradigma foi percebida com a chegada ao poder do povo, onde em um
Estado democrático, abriram-se as portas a participação popular na gestão pública.
Seja qual for a rota adotada, a temática é o próprio Estado Democrático de Direito e o efetivo
exercício das prerrogativas democráticas dos cidadãos, perante aquelas autoridades e instituições
responsáveis pela coisa pública. No Brasil, a evolução da histórica republicana tem como ponto de
partida legal a Constituição de 1891. Pouco mais de um século nos separa das primeiras
movimentações cívicas que buscaram deixar para trás a figura do imperador e as heranças
portuguesas de um Estado unitário, hermético e essencialmente patrimonial75.
Desde a vinda da família real portuguesa para o solo brasileiro é que se desenvolveram
políticas de controle como, por exemplo, o conselho da fazenda e a apresentação de projetos com
intuito de criar tribunais de contas, todavia somente instituídos após a constituição de 1891 e que vem
exercendo suas funções até a atualidade76.
O aperfeiçoamento do gerenciamento do Estado iniciou-se com a reforma burocrática,
buscando-se o desenvolvimento das nações e uma harmonia política, em vista a governabilidade.
Com a reforma burocrática, ocorrida na Europa no século passado, nos Estados Unidos no
inicio deste século e no Brasil nos anos 30, nos quadros do liberalismo, mas não da democracia,
estabeleceu-se a administração pública burocrática. A reforma Burocrática foi um grande avanço ao
romper com o patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administração
profissional. Foi uma verdadeira reforma porque se antepôs à administração patrimonialista e criou as
instituições necessárias à racionalização burocrática e, mais especialmente, ao surgimento da
burocracia profissional [...] em um momento que o desenvolvimento tecnológico tornara-se acelerado
e o Estado assumia papéis crescentes na área econômica e social77.
A partir dos anos 70, nota-se uma inconsistência entre o papel assumido pelo Estado e o ritmo
de desenvolvimento acelerado da sociedade, perpetrando-se nova reforma, que aconteceu em eixos
parciais e foi abandonada após o processo de redemocratização.
No caso do Brasil, a reforma de 1967, realizada por meio do Decreto-Lei nº 200, procurou
substituir a administração pública burocrática por uma administração para o desenvolvimento,
abandonada a partir da redemocratização do país em 198578.
Nos anos 80, assiste-se a proposta de gestão neoconservadora, com sua sugestão de Estado
mínimo e nos anos 90 uma alusão ao neoliberalismo com abandono do Estado centralizador. Deste
modo nasce a motivação para uma reforma estatal eficaz e responsável, com redimensionando a
atividade, flexibilização das regras e abertura comercial.
75
GUEDES, Alvaro Martim. Controle social da administração pública: cenário, avanços e dilemas no Brasil/ Alvaro
Martim Guedes, Francisco Fonseca (Orgs.). São Paulo: Cultura Acadêmica: Oficina Municipal; Rio de Janeiro: FGV,
2007, p. 8.
76
SANTOS ROCHA, Aline Medeiros. A auditoria governamental e o controle social: sob prisma da ética na gestão
pública. In: Revista TCE-RJ. V. 1, p. 36-59. Rio de Janeiro: 2008.
77
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial brasileira na
perspectiva internacional. 2. ed., São Paulo: Editora ENAP 34. 2011, p. 20- 21.
78
Ibid, op, cit., p. 21.
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A nossa Carta Maior, entre outros artigos, refere-se ao termo controle da administração
pública nos artigos 37, §8°, II, 49, X, 70, 197, 294, II, ao tratar da avaliação de desempenho e
responsabilidade dos gestores, da possibilidade de fiscalização, das competências do Congresso
Nacional, quando da formulação de políticas públicas e dos serviços, respectivamente, quando trata de
saúde e da assistência social.
Assim sendo, para renovar o sistema gerencial do Estado e dar mais confiança a este,
incorpora-se a participação da sociedade nos mecanismos da administração pública, ou seja, o
controle social, que se definirá a seguir.
1.1.2 Definição de controle social
Para que se tenha uma compreensão plena acerca do tema proposto, faz-se necessária a
definição do que é controle social, visto que, as principais mudanças no Brasil promovidas pela
Reforma do Estado, que tem seu inicio em 1995 por meio da adoção de novas formas de gestão ao
fazer uso melhor e mais eficiente dos recursos limitados disponíveis, ao passar de um modelo
burocrático para um modelo gerencial, tem submetido à administração pública a várias modalidades
de controle, seja do Legislativo, do Judiciário e/ou Administrativo, dependendo do órgão que exerce
esse regramento.
Em uma ótica mais abrangente, a sociedade observa a administração pública ou por
mecanismos criados pela própria sociedade dentro do Estado (controle governamental) ou fora dele
(controle social). Se não há mecanismos eficientes é possível que não haja equidade na distribuição
dos recursos públicos. É importante a interação e o equilibro entre o controle governamental e o social
para impedir que o destaque do primeiro absorva o segundo.
Porquanto a sociedade civil tem fundamental importância na direção do Estado, para que este
atinja a sua própria finalidade constitucional, a busca do bem comum. Mecanismos de controle
tradicionais denotam não ser eficientes para conduzir a distribuição de recursos de forma eficaz.
No tocante ao conceito, o sentido da palavra “controle” assume diversas conotações
dependendo da forma e do contexto em que é utilizada. A palavra controle é de origem francesa
(controlê) e foi introduzida no Direito Brasileiro por Seabra Fagundes em sua monografia O Controle
dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário.79
Na língua portuguesa, a palavra tem um sentido de dominação e, talvez por essa causa, o
controle é muitas vezes visto como um procedimento inconveniente e inoportuno.
O controle social se refere ao espaço de controle da Administração Pública que se dá com a
participação da sociedade civil, ou seja, por pessoas e instituições que não estão vinculadas à estrutura
governamental, tanto entidades organizadas como um cidadão comum que busque interagir com a
Administração Pública no exercício da cidadania e reivindicando direitos.
Na administração pública, o controle é imprescindível, vez que, os recursos em evidência não
são particulares e sim públicos. Assim, devem estar comprometidos com os interesses e os objetivos
de toda uma sociedade. Quando se junta à palavra controle o termo “social”, dá-se um sentido da
origem no social, na sociedade.
Segundo Di Pietro, o controle da administração pública é o poder de fiscalização e correção
que sobre ela exercem os órgãos dos poderes judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de
79
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 18. ed. por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio
Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, Malheiros Editores, 1993, p. 567.
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garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento
jurídico80.
Este conceito é, sem dúvida, um conceito formal. Ele não prevê, explicitamente, o controle
direto pela sociedade, como forma de controle da administração. No entanto, o controle da
administração, igualmente, pode ser exercido pela sociedade, mediante a participação dos cidadãos de
forma individual ou coletiva. Porém, do ponto de vista legal, o que a sociedade faz é apenas provocar
os órgãos competentes da própria administração, que tem o poder-dever, atribuído pela lei, com a
finalidade corretiva. Esse poder-dever não pode ser renunciado nem retardado sob pena de
responsabilidade de quem se omitiu.
Bresser Pereira faz uma exposição sobre mecanismos e sobre formas de controle no modelo
gerencial. Segundo ele, pode-se fazer uma simplificação, a partir de uma perspectiva institucional e,
assim, afirmar que existem três mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a
sociedade civil. No Estado está incluído o sistema legal. No mercado encontra-se o sistema econômico.
Na sociedade civil, há a estruturação dos grupos sociais, cujo controle democrático pode ocorrer por
meio da democracia representativa ou da democracia direta: o controle social81.
A Constituição Federal do nosso país, em seu art. 1º prescreve o “Estado Democrático de
Direito”, que constitui uma exigência de reger-se por normas constitucionais e por
infraconstitucionais, sendo que as autoridades públicas devem respeito aos direitos e às garantias
fundamentais. Adota, igualmente, no seu parágrafo único, o princípio democrático, ao afirmar que
“[...] todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituição82.
O controle popular das contas municipais encontra respaldo no art. 31, § 3.º da Constituição
Federal de 198883. A Reforma Administrativa inaugurada pela Emenda Constitucional N.º 19, introduz
expressamente na Carta Magna, o princípio da eficiência, como também traz alterações, no sentido de
garantir-lhe plena aplicabilidade e efetividade.
A Emenda constitucional N.º 19 de 199884, estabelece nova redação ao § 3.º do art. 37,
prevendo que a lei deverá disciplinar as formas de participação do usuário na Administração Pública
direta e indireta, regulando especialmente as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos
em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços; acesso dos usuários a registros administrativos e as
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII; e a disciplina da
representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego e função na administração
pública85.
Seguindo este ideário, pode se afirmar que esta política visa incutir um determinado
relacionamento sadio entre a sociedade e os gestores, ou seja os eleitos e os eleitores, para garantir
80
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 691.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial brasileira na
perspectiva internacional. 2. ed., São Paulo: Editora ENAP 34. 2011, p. 139.
82
MUKAI, Toshio / Direito Administrativo Sistematizado – 2. ed. – São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 509- 510.
83
Art. 31. (...) § 3.º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da Lei.
84
BRASIL, Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
85
MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. 2. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 511.
81
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juntos uma maneira justa de proporcionar uma convivência harmônica, com consciência de
responsabilidades conjuntas para com a sociedade como um todo.
1.2 A finalidade do controle social
A finalidade do controle visa garantir que a administração atue de acordo com os princípios
explícitos e implícitos na Constituição Federal que são: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, eficiência, finalidade pública, motivação.
Espera-se, com isso, uma aproximação entre governantes e governados, para colocar em
prática ações tendentes a diminuir as desigualdades sociais e institucionais, em vista de um Estado
mais justo e eficiente.
Cabe ressaltar, que pelo fato de o Estado brasileiro ser federado e democrático, organizado
sob três poderes, executivo, judiciário e legislativo, que o faz, ser controlador da coisa pública,
responsável e fiscalizador ao mesmo tempo, do próprio trabalho dos poderes entre si (controle
interno), ainda sofrendo o controle do legislativo e Tribunal de Contas (externo) e da sociedade, com
intuito de corrigir falhas e principalmente atuar preventivamente para coibir eventuais erros.
O Artigo 74 da Constituição Federal Brasileira de 198886 menciona as competências deste
controle interno que são, entre outras: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua
missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da União.
Com isso, nota-se, que os órgãos governamentais de controle externo, ou seja, os Tribunais de
Contas, são auxiliados na sua missão institucional, pelo sistema de controle interno de cada Poder,
realizando auditorias com a participação de ambos.
O controle interno de cada Poder deverá ser exercido de forma integrada pelos poderes do
Estado, conforme expressa artigo 74 da Constituição Federal87.
Ainda é oportuno destacar, a regra do § 2º do artigo 74 da CF/8888, supracitado, evidencia o
poder do cidadão, partido político, associação, sindicato, para denunciar irregularidades perante os
Tribunais de Contas, como instrumento possível de espaço do cidadão na gestão do Estado.
O ponto de pauta seguinte será acerca dos agentes do controle social da administração
pública.
1.3 Agentes
86
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
87
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
88
Ibidi, op., cit.
em:
em:
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Iniciam-se as considerações acerca dos agentes envolvidos na administração pública, que
através da descentralização e do regime democrático, possibilitam a população, eleger seus
representantes e a participar diretamente do exercício do poder.
Deste modo, cada cidadão possui sua responsabilidade para com a correta aplicação da coisa
pública, sendo um caminho de mão dupla da representação política, fundamental para a vitalidade e
democratização dos espaços de participação.
O ordenamento jurídico pátrio permitiu diversos meios de participação popular, através dos
órgãos oficiais, bem como, de maneira individual, como será visto a seguir.
1.3.1 Composição
A atual composição do controle da administração, pode acontecer de forma individual, bem
como de forma coletiva e representativa, através dos conselhos comunitários, atuação do Ministério
Público, organizações não governamentais, Tribunais de Contas e, por meio dos eleitos para cargo
público.
Cabe assim, a estas pessoas a proposição de políticas e programas sociais, aprovação de planos
estratégicos, fiscalização envolvendo o controle financeiro e a qualidade das políticas implementadas,
acompanhamento, monitoramento, avaliação.
O controle governamental exercido pelo Ministério Público encontra previsão legal no artigo
129 da Carta Magna, quando assim dispõe:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: I - promover, privativamente, a ação
penal pública, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a
sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV - promover a ação de
inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos
previstos nesta Constituição; V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações
indígenas; VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência,
requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva; VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo
anterior; VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os
fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais; IX - exercer outras funções que lhe forem
conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a
consultoria jurídica de entidades públicas.
Percebe-se, que este órgão atua de forma investigativa, da função jurídica do Estado, via de
regra, ainda podendo atuar como interlocutor dos anseios da sociedade.
Assim, o controle governamental, cada vez mais, abre o espaço para o controle social, com a
criação de inúmeras controladorias e ouvidorias, instituições públicas e privadas, visando que o
cidadão se manifeste, justamente para incentivar a participação popular na gestão pública, inclusive
abrindo-se oportunidade para que o povo opine na distribuição e aplicação dos recursos públicos.
O povo, portanto, é o legítimo agente detentor do poder, apresentando-se, como elemento
fundamental na relação Estado e Direito consubstanciado no monopólio da força, por artifício do
mesmo Estado, todavia competindo ao povo à titularidade do poder, bem como, a garantia da
liberdade individual, contra o arbítrio político, mediante a Constituição escrita, que em seu inicio
descreve esse poder.
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As formas de atuação do cidadão para o efetivo exercício do controle social da administração
pública nos últimos anos vêm sendo facilitada, conforme será a seguir.
1.3.2 Formas de atuação
Podem-se considerar formas de controle social da administração pública, os conselhos
formados pelo poder público e por usuários do sistema público, o plebiscito, o orçamento
participativo, as audiências públicas, ação popular, ação civil pública, uso de ouvidorias e
controladorias dos entes e órgãos públicos, acesso facilitado ao Poder Judiciário, a Defensoria e ao
Ministério Público, dentre outros.
O plebiscito, ou seja, o decreto do povo, chamado de plebe, tem por objetivo convocar os
cidadãos, para se manifestar sobre uma ação governamental, para que aprove ou rejeite a mesma,
conforme estabelecido no artigo 14 da Constituição Federal, transcrito in verbis.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa
popular.
Percebe-se, que o exercício da soberania possui mecanismos constituídos expressamente pela
Carta Maior, restando apenas sua concretização, através da conscientização e luta popular.
O orçamento participativo pode ser considerado um instrumento da democracia, visando
estimular o exercício da cidadania, envolvendo governo e sociedade, na tomada de decisões. Contudo,
ainda pouco estimulado e pouco aberto para a participação efetiva do cidadão, onde geralmente, o
gestor apenas possibilita a escolha entre duas ou três opções, e não a liberdade do governado em
opinar a área onde o mesmo deseje que algo se concretize.
Quanto às medidas judiciais, é oportuno analisar, os ditames do ordenamento jurídico
Brasileiro, os quais estão estabelecidos na nossa Carta Maior, que assim estabelece:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais
do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição89.
Como se verifica, trata-se de um Estado Democrático de Direito, em que o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes, e, no entanto, para se intitular genuinamente
democrático é imperioso um comprometimento político dos representantes com as aspirações da
sociedade e que esta exerça uma participação direta mais concreta nas ações públicas,
consequentemente efetivando o estabelecido no parágrafo único do artigo supracitado.
No intuito de justificar as premissas, importa aqui colocar a visão da estrutura do Judiciário,
que se sobrepõe as demais, os chamados “mármores do Poder Judiciário,” de difícil acesso,
corroborando com isso, a carência de recursos e a desinformação dos desfavorecidos pelo poder
econômico.
Insta frisar, que o Poder Judiciário tem por função a busca da solução de lides oriundas das
divergências entre pessoas. Sob o olhar da Constituição Federal, busca revelar a justiça aos cidadãos
brasileiros, sendo inexorável a apreciação do texto estabelecido pelo art. 5º inciso XXXV, o qual reza
89
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
em:
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que: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.” Desta garantia
fundamental é que emerge a garantia ao papel relevante prestado pelo Poder Judiciário de acesso à
justiça.
Órgãos disponibilizados para atendimento ao cidadão geralmente estão abarrotados pelo
sistema burocrático, atolados de trabalho, em virtude da lentidão em proporcionar uma solução
plausível às demandas, acarretando um acúmulo e, por conseguinte, a má prestação do serviço.
Os conselhos populares representam um espaço regulamentar da administração, privilegiado,
onde se efetiva a participação, não o único, mas uma das formas de informação, onde são discutidos e
avaliados, a atuação do gestor, emitindo pareceres sobre a atividade administrativa, ou seja, um órgão
do povo, fiscalizador da gestão política, principalmente da gestão dos recursos públicos, tema este que
será estudado em seguida.
1.4 Recursos públicos
Sabe-se, que o escopo principal da administração pública é vigiar o patrimônio público, para
que este se mantenha e sirva para atender as demandas dos seres humanos.
O esforço governamental para gerir de forma mais eficaz o Estado, introduziu as restrições ao
orçamento deste, onde não se tolera mais gestores irresponsáveis, pois quem paga a conta pelo uso
de dinheiro público, é o povo.
Assim sendo, para entender a postura responsável com a lida com o dinheiro público, o
intitula-se de recurso público, que será conceituado neste momento, bem como, tratar-se-á, de sua
origem e finalidade.
1.4.1 Conceito de recurso público
As últimas décadas foram e estão sendo marcadas por intensa crise na gestão estatal, Estado x
mercado x sociedade, abarcando o sistema político, aspectos econômicos e atendimento das
demandas do povo.
Neste viés, há de se dar um enfoque especial para a compreensão do que pode ser entendido
por recurso público, o qual poderá ser material ou humano, todavia tratar-se-á, aqui somente do
recurso material.
De modo conciso pode-se afirmar, que os recursos materiais públicos, são a soma das
despesas e das receitas, previstas por orçamento para tal fim, ou seja, mostra-se, ser cogente o
entendimento destes dois pressupostos para compreender-se, o tema dos recursos públicos.
Define-se despesa pública como sendo “o emprego de uma soma de dinheiro, em busca da
realização do interesse público90.”
Já a receita pública “é a entrada que integrando-se ao patrimônio público, sem quaisquer
reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer seu vulto, como elemento novo e
positivo91.”
90
TRODABAS, 1969, apud, MARCIAL, Eduardo; JARDIM, Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 6 ed.
São Paulo: Saraiva, 2003, p. 40.
91
BALEEIRO, apud, MARCIAL, Eduardo; JARDIM, Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 6 ed. São
Paulo: Saraiva, 2003, p. 55.
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Portanto, recursos públicos materiais, se constituem de um valor econômico, ou seja, gleba de
dinheiro, ou bem, resultante de acumulo patrimonial do ente público e destinado à promoção dos
interesses dos governados.
1.4.2 Origem do recurso público
Segundo a história, o pensamento financeiro, tem sua origem histórica, na Grécia, seguida por
Roma e desenvolvida a partir daí no mundo ocidental, como demonstra VALÉRIO92:
Naquela época, o Estado era pouco administrativo, tendo como função básica a militar, para a
defesa contra agressões externas e manutenção da ordem pública no plano interno. A atividade
financeira do Estado foi mínima, com a arrecadação de alguns tributos, visando quase que
exclusivamente a manutenção das forças armadas e poucas obras públicas, nem sempre iniciadas com
recursos financeiros, mas com trabalho e bens dos particulares.
Assim, desde a antiguidade, pode-se perceber que dependendo da situação e da instância, o
Estado, promove arrecadação e a distribui, conforme o interesse público o demande.
A ocorrência de atividade financeira do Estado se resume a receita, despesa, e crédito,
estipulados por orçamento, ou seja, lei específica, regulando a atividade pecuniária deste.
Deste ponto de vista, como a atividade financeira depende de lei específica, ou seja, um
regramento jurídico, pode se afirmar que sua origem é a Lei, que primeiramente o configura,
conceitua a instituição, o modelo de recurso, a atividade, o fato gerador, tanto da demanda como da
arrecadação.
Insta frisar, que o regramento cria um conjunto de institutos que normatizam toda atividade
financeira, ou seja, o conjunto de atos que visam a aplicação do montante arrecadado pelo Estado, em
virtude do mecanismo de satisfação e atendimento de demandas, podendo ser satisfeitas por iniciativa
isolada e/ou coletiva. Contudo, a iniciativa isolada, deverá se pautar no interesse geral.
O responsável por esta satisfação é sem sombra de duvida, o aparato estatal, assegurando
direitos, igualmente, entre aos cidadãos, propiciando aos administrados, garantias de vida digna e
bem-estar, com recursos materiais, pessoais e financeiros, que devem ser geridos com a parcela de
contribuição, tanto de governo e governados, justamente a fim de pontuar uma equidade entre estes
e cumprir com a desígnio do recurso para o qual este foi previsto, esta finalidade será o ponto de
pauta a seguir.
1.4.3 Finalidade do recurso público
A forma como o Estado retira da coletividade os recursos, ou seja, valores, na configuração de
bens ou estimativas pecuniárias e como estes retornam a sociedade, sob a forma de coantraprestação
de bens e serviços, e para isso o gestor se utiliza de três instrumentos trazidos pela CF/88, quais sejam,
o Plano Plurianual; a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, visto que a finalidade
do recurso público deve estar antecipadamente estabelecida, neste regramento específico, sendo
importante o planejamento para o curto, médio e longo prazo, colocando no papel todos os objetivos
desta atuação, pois se gasta dinheiro alheio, da sociedade coletiva.
Dentro do arcabouço jurídico, para cumprir a finalidade do recurso público e prevenir atuações
irresponsáveis, foram criados regulamentos específicos no nosso país, como por exemplo, a Lei 4.320
92
VALÉRIO, Walter Paldes. Programa de direito financeiro e finanças. 4 ed. Porto Alegre: Sulina, 1993, p. 43.
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de 196493, que traz em seu bojo, regras para elaboração do orçamento e contabilidade do Estado, bem
como a Lei de responsabilidade Fiscal, aperfeiçoou a gestão pública e reforçou o vínculo entre os três
instrumentos trazidos pela Carta Política de 1988.
Assim sendo, os recursos públicos devem atender as demandas da população, cobrindo suas
necessidades e garantindo o bem estar da coletividade, promovendo desenvolvimento em todos os
níveis, da população e da economia local.
Deste modo, a administração deverá gerir os recursos, com vistas ao favorecimento dos seus
membros, ali reunidos, promovendo um sentimento de pertencimento e orgulho nestes, em fazer
parte daquele espaço geográfico delimitado.
A estreita relação entre Estado e cidadão, regulada por Lei, acontece no momento em que o
primeiro arrecada e aplica em benefício do segundo, e juntos fiscalizam e discutem a forma adequada
para que isso aconteça.
Já os efeitos desta relação, dependem diretamente da atuação de cada um, ou seja, da
precedência da participação no bolo, tanto a arrecadar como, arrecadado.
O caráter financeiro das atividades estatais caracteriza-se, por estar multiafetado, desde a sua
constituição, até a sua concretização, não cabendo apenas ao gestor a sua disposição, mas sim, de
autorização legislativa, que ocorre, mediante intervenção popular, desde a eleição, com a escolha do
legislador, até mesmo, quando das consultas populares e audiências públicas, visando respaldo e
publicidade, àquela atividade.
Estes sistemas de controle permitem o atingimento de metas projetadas com antecedência,
obrigando a administração pública a gerir os recursos, de acordo com a vontade da maioria, ou seja,
com sua autorização.
Portanto, a finalidade do recurso público é atender as necessidades coletivas públicas, com
pleno cumprimento de ações atribuídas por regra, que nasce ou deveria nascer, da manifestação de
vontade popular.
Enquanto que, sua aplicação, decorre de uma decisão política contingencial, variável no tempo
e espaço, de acordo com a comunidade que a necessita e a determina, motivadas por
condicionamentos sociais, cultura, educação e participação do particular na gestão pública.
Por fim, anotar que o controle social da administração pública se concretiza, quando há
vontade política do eleitor, em realizar as escolhas mais adequadas, no momento da eleição para
cargo público, bem como, a sua efetiva participação no mandato de eleito e principalmente, estando
atento para atividade financeira do gestor, o que, atualmente foi ampliado, através dos meios de
comunicação existentes, como a internet, bem como, pela melhora da qualidade da educação,
contudo ainda insuficiente, para atender todas as demandas atuais do povo, mas possibilita projetar
um futuro mais perfeito.
No capitulo seguinte se estudará as estratégias de controle social, sendo o foco desta principal
o exercício da cidadania, através de uma administração para a sociedade.
2 Estratégias de controle social
93
BRASIL, Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 7 maio 2012.
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Neste segundo momento, abordam-se, as estratégias para que o controle social da
administração se efetive, através da participação da população, mas ao mesmo tempo, com a abertura
do Estado.
Nossa sociedade é herdeira de uma forma brutal de governo, o centralizador de decisões e
exploração econômica, no entanto na atualidade é necessário uma política geral de envolvimento, da
administração para o bem estar da sociedade, o que ver-se-á, neste capítulo.
2.1 Controle social: a administração para a sociedade
Neste momento, se estudará a sociedade que vive em um regime de esperança, construído
por meio de lutas sangrentas e ditaduras, evoluiu para uma democracia participativa, mas que apesar
disso, consegue discutir os enunciados e a projetar o seu futuro, mesmo que ainda precariamente,
todavia, formulando o envolvimento eficaz, dos cidadãos na administração do Estado, justamente para
garantir o bem estar coletivo.
Neste contexto, estudar-se-á, a administração para a sociedade em primeiro plano, para em
seguida, debater a administração pública na sociedade contemporânea.
2.1.1 Administração para a sociedade
As estratégias da administração para a sociedade são um conjunto das práticas políticas, que
tem por fito a valorização e, incentivo à participação da sociedade como um todo, de forma individual,
ou de forma coletiva, na gestão do ente estatal, e sua gestão, como é o caso dos conselhos
comunitários.
Cabe assinalar, que as primeiras propostas foram de intervenção no cotidiano do cidadão, livre
e digno de respeito, que necessita de apoio para ampliar, questionar e promover o cumprimento da
legislação que garante seus direitos, que a partir da Carta Política de 1988 foram democratizados, e
assentados em solo pátrio, todavia, alguns são passíveis de discussão, visando seu aperfeiçoamento e
adequação.
Entre os eixos temáticos já abordados, tendo em vista de que os seres humanos congregam,
no sentido de promover um crescimento mútuo, como assinala Hermany, Cortegagna e Costa, anota o
seguinte:
Os homens devem congregar no intuito de promover um crescimento contínuo e mútuo, para
que haja satisfação das necessidades básicas e possa haver, também, bom andamento; e para isso a
cidadania é fundamental. Não somente para que todos possas expressar seus interesses, mas para que
também se tenha conhecimento de que os grupos de indivíduos que compõe a sociedade, ao serem,
diferentes propiciam a que se chegue a um consenso94.
Percebe-se, que é necessário agir coletivamente para o bem estar de todos, ou seja, uma
gestão solidária do Estado, promovendo as reformas necessárias, visando atender as demandas do
cidadão, visto que ele mesmo ajudará a promovê-las.
Neste contexto, o que se pretende, é legitimar, o governo para a sociedade, trazendo o
mesmo, o mais próximo possível da população, visando assistir aquele que necessita da presença do
94
RAWLS, 2007, apud, HERMANY, Ricardo; BENKENSTEIN, Jeanine Cristiane; SODER, Rodrigo Magnos. O
empoderamento social e o poder local como instruimentalizadores na formulação democrática de políticas
públicas municipais. Espaço local, cidadania e políticas públicas / organização; Fernando Scortegagna, Marli da
Costa e Ricardo Hermany – Santa Cruz do Sul: Editora IPR, 2010, p. 249- 250.
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Estado, com programas e projetos, buscando, não o clientelismo, mas uma simbiose, entre governo e
governado.
As estratégias de envolver o publico e o privado, com práticas sociais que estimulem o ser
humano, cidadão, a contribuir com o desenvolvimento do ambiente onde se vive e, que será protegido
pelo Estado.
2.1.2 Administração pública na sociedade contemporânea
O novo ambiente na administração pública, conquistado a partir da promulgação da Carta
Política de 1988, ensejaram inovações e mudanças de paradigmas preexistentes, todavia enfrentando
resistências, principalmente, no que tange, a condição de submeter à ação da administração pública,
ao controle social.
Além disso, a descentralização dos processos de decisão, envolvendo, não somente a elite da
classe dominante, como também, o cidadão comum, onde este é convidado a expressar sua vontade,
perante a atividade estatal.
A inversão da pirâmide organizacional do Estado, está consolidando caminhos, ainda pouco
desbravados, mas que sem duvida, conduzirão ao atendimento, com eficiência, das demandas
levantadas pela maioria do povo, em virtude da manifestação do mesmo, perante o administrador
público, tanto para reivindicar, como para, fiscalizar a atuação deste.
A pauta de estudo a seguir, tratará do exercício da cidadania.
2.2 Controle social e cidadania
Sabe-se que o controle social da administração pública somente acontece com a participação
do cidadão na gestão do ente público, ou seja, a participação na tomada das decisões que é comum
entre seres humanos munidos de direitos e deveres, em espaços reservados a esta finalidade, muitas
vezes confundem-se, com o próprio Estado, o qual é encarregado de materializar as decisões dos seus
cidadãos, conforme época e espaço delimitado.
2.2.1 O conceito de cidadania
Marshall aponta que a cidadania divide-se em: cidadania civil, política e social, surgindo como
configuração da igualdade, sendo um status concedido àqueles que são membros integrais de uma
comunidade95.
Nesta perspectiva Pinsky nos mostra que: No sentido moderno, a cidadania é um conceito
derivado da Revolução Francesa (1789) para designar o conjunto de membros da sociedade que têm
direitos e decidem o destino do Estado. Essa cidadania moderna liga-se de múltiplas maneiras aos
antigos Romanos, tanto pelos termos usados, quanto pela própria noção de cidadão. Em latim, a
palavra ciuis gerou ciuitas, “cidadania”, “cidade”, “Estado”. Cidadania é uma abstração derivada da
junção dos cidadãos e, para os romanos, cidadania, cidade e Estado constituem um único conceito – e
só pode haver esse coletivo se houver, antes, cidadãos.96
Assim, a cidadania está intrinsicamente conectada a habitação em conjunto, ou seja, uma
reunião de seres humanos que juntos decidem a melhor forma de atuação, para que todos tenham
uma boa qualidade de vida e ninguém fique isolado, ou apresentando prejuízos.
95
MARSHALL apud CORREA, 1999, Darcísio. A construção da cidadania: reflexões histórico - políticos. Ijuí: UNIJUÍ,
p. 212- 214.
96
PINSKY, Jaime. et al. História da cidadania. São Paulo: Contexto, 2003, p. 49.
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2.2.2 O exercício da cidadania no controle da administração pública
Nota-se, que é de suma importância à participação daquele que se estabelece como cidadão,
ou seja, o participante da reunião de seres em sociedade, para que também usufrua dos benefícios
gerados a partir da constituição do gestor da coisa pública- Estado, no intuito de promover a vida
digna ao ser humano.
Observa-se, que a cidadania, conecta-se com vida digna e participação na gestão do Estado, ou
seja, a observação de garantias mínimas para que todos tenham respeitada sua dignidade.
A dignidade é garantia fundamental e serve de alicerce a outros princípios, pois a promoção da
igualdade entre outros, os quais dependerão desta para sua efetivação, não sendo plausível, sua
violação, em favor de um ser, de forma a penitenciar outro, o que é fruto da racionalidade do ser
humano.97
É forçoso ressalvar, que somente através da participação, é que efetivará o bem comum dos
indivíduos que compõe uma sociedade, sendo fundamental a interação entre governo e cidadão, para
buscar solução aos problemas enfrentados.
Neste sentido Hermany e Rodembusch98 anotam que: O conceito moderno de cidadania é
resultado da participação, é uma conquista da burguesia e significa a realização democrática de uma
sociedade, compartilhada por todos os indivíduos, ao ponto de garantir a todos o acesso ao espaço
público e condições de sobrevivência digna. Exige a organização e articulação política da sociedade
voltada para a realização de seus interesses comuns.
Nota-se, que o conceito está ligado a concretização dos interesses sociais, com a efetiva
participação do cidadão na gestão pública, onde os homens, sentido ser humano, congregam para
melhorar de vida, a sua individualmente e ao mesmo tempo conjuntamente aos demais que fazem
parte do conglomerado.
Retratar a ideia de cidadania a partir da participação no processo de gestão do Estado, onde os
brasileiros tornados cidadãos pelas Cartas políticas do Estado e que participa do desenvolvimento,
construindo seus direitos com base no envolvimento e luta dos movimentos sociais.
A situação socioeconômica da sociedade brasileira foi abalada durante o período de governo
militar, onde os direitos civis e políticos foram mutilados, em um contexto de censura e opressão,
renascendo, somente após os anos 80, mesmo que melindrada.
O processo de redemocratização do país foi destacado como uma luta por cidadania e garantia
de direitos, com organização da sociedade civil em defesa da participação do povo nas eleições e na
gestão do Estado.
97
DULLIUS, Aládio; ZORZAN, Marli. Princípio da dignidade da pessoa humana e atendimento interdisciplinar as
vítimas da violência doméstica. In âmbito jurídico. Disponível em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10477>. Acesso em: 13 abr. 2012, p. 13.
98
HERMANY, Ricardo; RODEMBUSCH, Claudine Freire, apud, HERMANY, Ricardo; BENKENSTEIN, Jeanine
Cristiane; SODER, Rodrigo Magnos. O empoderamento social e o poder local como instruimentalizadores na
formulação democrática de políticas públicas municipais. Espaço local, cidadania e políticas públicas /
organização ; Fernando Scortegagna, Marli da Costa e Ricardo Hermany – Santa Cruz do Sul: Editora IPR, 2010, p.
249.
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Entre as inovações trazidas por esta luta social, a primeira delas foi o voto direto, voto aos 16
anos, aumento do numero de sindicatos, instituições, organizações não governamentais e,
desencadeando na Constituição Federal de 198899, conhecida como a Carta Cidadã.
Sendo assim, o controle social acontece com o ativo exercício da cidadania, sendo este capaz
de gerar prosperidade, qualidade de vida, dignidade aos seres humanos e desenvolvimento, o que se
estudará no próximo ponto de pauta.
2.3 Controle social como fator de desenvolvimento
A cidadania intensificada é essencial para qualquer nação democrática, pois, possibilitará o
desenvolvimento do controle social, que deve ser exercitado e discutido, com o ensejo de desmantelar
obstáculos e encontrar caminhos a serem seguidos.
Em nações com condições de desigualdades sociais, como os existentes no Brasil, a
participação do conjunto da sociedade, cada vez mais próxima à Administração Pública, pode garantir
que haja um emprego mais eficiente dos recursos públicos e que esses sejam dirigidos rumo à
edificação da justiça social.
Assim sendo, o desenvolvimento da nação passa pelo “interagir”, gestor e sociedade, visando
buscar o mais justo para cada individuo participante daquele ambiente social.
O controle social é, portanto, uma ferramenta de desenvolvimento, tanto humano como de
crescimento da economia, bem como é garantia dos direitos fundamentais de todo cidadão e, como
tal, se constitui em um pressuposto fundamental de uma sociedade democrática. A nossa constituição
considerada a constituição cidadã, inovou criando esses instrumentos para o exercício e proteção do
ser humano.
2.4 Transparência pública
A transparência da gestão pública se faz necessária, para que cada cidadão tenha acesso à
informação sobre o uso da coisa pública, principalmente acerca dos recursos e de sua destinação.
Assim, a divulgação de informações relativas à execução orçamentária e financeira dos órgãos
e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, destaca-se, ser de suma importância
para fins de controle social, como prevê a portaria interministerial numero 140100 quando disciplina a
divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, por
meio da rede mundial de computadores.
2.4.1 Publicidade oficial determinada pela Constituição da República
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988101, além de fixar a publicidade como
princípio geral da administração pública, também previu algumas regras para sua efetivação em casos
específicos:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua
competência, regime jurídico e planos de carreira para os servidores da administração pública direta,
99
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
100
BRASIL. Portaria interministerial nº 140, de 16 de março de 2006. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Legislacao/Arquivos/Portarias/portaria_interministerial.pdf>. Acesso em: 18 abr. 2012.
101
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
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das autarquias e das fundações publicas. [...] § 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
publicarão anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos.
Bem como, a partir do artigo 84, quando estabelece a competência do presidente da
república, dispões acerca da publicação das leis, regrando que “Compete privativamente ao Presidente
da República: [...] IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução”, tendo em virtude de se tratar de interesse público e social.
Ademais, institui a parir do artigo 162, que os entes federados deverão divulgar suas receitas,
designando ainda, no artigo 165, acerca da obrigatoriedade do orçamento descriminado em Lei.
Art. 162. A União, os Estado, o distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do
mês subsequente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos
recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios
de rateio. Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por
Município; os dos Estados, por Município. [...] Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. [...] §
3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária.
Já, no artigo 225, quando trata da proteção ambiental, fala da exigência do prévio estudo de
impacto ambiental, requisitando a divulgação destes, observe:
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse
direito incumbe ao Poder Público: [...] IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade102.
Percebe-se, que a nossa Carta Política, prima pela transparência e a excelência na gestão
pública, apontando como pilares sustentadores do regime democrático e republicano, a gestão em
prol do bem-estar da coletividade, como garantia indistinta do cidadão em ter acesso às informações
relacionadas à atividade estatal.
2.4.2 Publicidade oficial determinada pela Lei de Licitações
A Lei nº 8.666103, de 21 de junho de 1993, conhecida como Lei de Licitações e Contratos
Administrativo, prevê em vários artigos a necessidade da publicidade dos atos na Administração
Pública, bem como, em outros, a transparência dos procedimentos, para possibilitar que o cidadão
efetivamente acompanhe tais procedimentos:
Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia,
a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade , da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
102
Ibidi, op., cit.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
103
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correlatos. [...]§ 3º A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu
procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.
Art. 4º Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que se
refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento
estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não
interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos. Parágrafo único. O procedimento
licitatório previsto nesta lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer
esfera da Administração Pública.
No artigo 7 e seguintes, cuida da execução das obras, dispondo acerca da publicidade e
transparência das mesmas, declarando que qualquer cidadão poderá requerer à administração Pública
os quantitativos das obras e preços unitários de determinada obra executada.
Art. 7º. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência: [...]§ 8º Qualquer cidadão poderá requerer
à administração Pública os quantitativos das obras e preços unitários de determinada obra executada.
O texto ainda fala da divulgação dos preços das mercadorias adquiridas pelo gestor público, no
intuito nítido, de fiscalização e controle sobre as compras.
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: [...]II – ser processadas através de sistema
de registro de preços; [...]§ 1º. O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. §
2º. Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na
imprensa oficial. [...]§ 5º. O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível,
deverá ser informatizado. § 6º. Qualquer cidadão é parte legitima para impugnar preço constante do
quadro geral em razão de inc0ompatibilidade desse com o preço vigente no mercado. [...]
Art. 16. Será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação oficial ou em quadro de
avisos de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração Direta ou
Indireta, de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço unitário, a quantidade
adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação, podendo ser aglutinadas por itens as
compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitação. Parágrafo único. O disposto neste artigo não
se aplica aos casos de dispensa de licitação previstos no inciso IX do art. 24. [...]
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços,
dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser
publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez; I – no Diário Oficial da União, quando se tratar
de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de
obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais;
II – no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação
feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; III
– em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação do
Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado
o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de
divulgação para ampliar a área de competição.
Já o artigo 26 da Lei de licitações, aborda a eficácia dos atos administrativos, tendo em vista,
um aumento no controle dos mesmos, exigindo comunicação a autoridade superior e publicação na
imprensa, observando no artigo 34, que os órgãos que realizem licitações, serão obrigados a manter
registros cadastrais, para fins de acompanhamento dos concorrentes.
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Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e inciso III e seguintes do art. 24, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três)
dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)
dias, como condição para a eficácia dos atos.[...]
Art. 34. Para os fins desta Lei, os órgãos e entidades da Administração Pública que realizem
frequentemente licitações manterão registros cadastrais para efeito de habilitação, na forma
regulamentar, válidos por, no máximo, um ano. § 1º O registro cadastral deverá ser amplamente
divulgado e deverá estar permanentemente aberto aos interessados, obrigando-se a unidade por ele
responsável a proceder, no mínimo anualmente, através da imprensa oficial e de jornal diário, a
chamamento público para a atualização dos registros existentes e para o ingresso de novos
interessados.
A exigência da realização de audiências públicas aparece no artigo 39, quando tratar de valores
superiores a 100 vezes o valor estipulado no artigo 23 da mesma norma.
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações
simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea “c”
desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência pública concedida
pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para
a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua
realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito
a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos os interessados.
Por fim, o artigo 61, trata dos pactos, ordenando a publicação destes instrumentos e as
obrigações assumidas pelos contratantes, ensejando que este seja condição indispensável para a
eficácia dos acordos.
Art. 61. Todo contrato, deve mencionar os nomes das partes e os seus representantes, a
finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da
inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais. Parágrafo
único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial,
que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia
útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer
que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei104.
Destarte, verifica-se, que a regra exige a publicação dos atos realizados, para preservar o
interesse da coletividade, no tocante a realização das licitações, apontando para a transparência da
administração.
2.4.3 Publicidade oficial determinada pela Lei do Pregão
A Lei nº 10.520105, de 17 de julho de 2002, instituiu uma nova modalidade de licitação: o
pregão que se destina à contratação de bens e serviços comuns. Sendo uma lei mais recente, já
104
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
105
BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
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reforçando a necessidade do uso de novas tecnologias, expressou que “poderá ser realizado o pregão
por meio de utilização de recursos de tecnologia da informação” (art. 2º, § 1º). Vários dispositivos na
Lei do pregão impõem também publicação de atos administrativos via imprensa oficial:
Art. 4º. A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará
as seguintes regras: I – a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação de aviso
em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, em jornal de circulação local, e
facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto da licitação, em jornal de grande
circulação, nos termos do regulamento de que trata o art. 2º. [...]IV – cópias do edital e do respectivo
aviso serão colocados à disposição de qualquer pessoa para consulta e divulgadas na forma da Lei nº
9.755, de 16 de dezembro de 1998.
Constituiu-se, assim, uma verdadeira arma contra a corrupção nas licitações, a qual foi
instituído pela Medida Provisória nº 2.026 de 4de maio de 2000 e logo, convertida na Lei nº 10.520 no
ano de 2002, em comento, tendo sido regulamento e aprovado pelo Decreto nº 3.555 de 8 de agosto
de 2000.
2.4.4 Publicidade oficial determinada pela Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar Nº 101106, de 4 de maio de 2000, também conhecida como a Lei de
Responsabilidade fiscal, aborda em alguns artigos os instrumentos da transparência na administração,
prevendo necessariamente a divulgação em meios eletrônicos de acesso ao público.
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação
popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; II – liberação ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; III – adoção de sistema integrado
de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da
Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I –
quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da
despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao
número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou
jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II –
quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive
referente a recursos extraordinários.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração,
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Parágrafo único. A prestação de
106
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
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contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de
fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os
empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de
suas atividades no exercício.
Na Seção III do texto107, aponta sobre o Relatório Resumido da Execução Orçamentária,
afirmando, a partir do artigo 52, o seguinte:
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os
Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e
composto de: I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: a) receitas por
fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de
natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos
da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a
previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a
previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa,
discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre
e no exercício; c) despesas, por função e subfunção. § 1º Os valores referentes ao refinanciamento da
dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com
amortização da dívida. § 2º O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções
previstas no § 2o do art. 51.
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a: I - apuração da
receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2º, sua evolução, assim como a previsão
de seu desempenho até o final do exercício; II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o
inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do
art. 4º; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os
pagamentos realizados e o montante a pagar. § 1º O relatório referente ao último bimestre do
exercício será acompanhado também de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do
art. 167 da Constituição, conforme o § 3º do art. 32; II - das projeções atuariais dos regimes de
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos; III - da variação patrimonial, evidenciando a
alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes. § 2º Quando for o caso, serão
apresentadas justificativas: I - da limitação de empenho; II - da frustração de receitas, especificando as
medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e
cobrança.
Na seção IV do mesmo diploma legal108, é estabelecido as regras para o Relatório de Gestão
Fiscal, que a partir do artigo 54 prevê, que:
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos
referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos
internos dos órgãos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de
107
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
108
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
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Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder
Judiciário; IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. Parágrafo único. O relatório
também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle
interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,
dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b)
dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; II - indicação das medidas
corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último
quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da
inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por
atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o
limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos
empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do
art. 38. § 1º O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá
apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III. § 2º
O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com
amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. § 3º O descumprimento do prazo a que se
refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2º do art. 51. § 4º Os relatórios referidos nos arts. 52
e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo
conselho de que trata o art. 67109.
Deste modo, a Lei de Responsabilidade fiscal, se destina a promoção da transparência da
gestão, exigindo dos administradores a responsabilidade pela apresentação de relatórios acerca de
suas atividades.
Portanto, demonstra-se, também neste diploma legal, o objetivo do legislador em facilitar o
controle e a responsabilização da administração, possibilitando a transparência dos atos e o
planejamento eficaz dos mesmos, para proporcionar uma qualidade maior no exercício da atividade
pública.
Por conseguinte, esta normativa, transformou o olhar político, na esfera da coisa pública,
elevando a transparência ao patamar de principio fundamental das novas práticas da gestão pública.
2.4.5 Publicidade oficial determinada pela Lei nº 9.755/1998 (Portal “Contas Públicas”)
A Lei Federal nº. 9.755110, de 16 de dezembro de 1998, impõe ao Tribunal de Contas da União
o dever de criar e gerir homepage na rede de computadores Internet, com o título “contas públicas”
para divulgação de dados que especifica, muitos deles associados ao cumprimento dos artigos acima
transcritos, como: art. 162, § 3º, da Constituição Federal111; art. 111 e 112 da Lei Nº 4.320/1964; caput
do art. 26, parágrafo único do art. 61, § 3º do art. 62, arts. 116, 117, 119, 123 e 124 da Lei nº 8.666/93.
109
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
110
BRASIL. Lei nº 9.755 de 16 de dezembro de 1998. Dispõe sobre a criação de "homepage" na "Internet", pelo
Tribunal de Contas da União, para divulgação dos dados e informações que especifica, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9755.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
111
BRASIL.
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 16 mar. 2012.
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Para o funcionamento desse site “Contas Públicas”, cada ente federativo ou órgão da
Administração Pública deverá manter a sua própria homepage, destinando uma página para as
publicações de que trata a Lei nº 9.755/1998, cujo endereço eletrônico para acesso deverá ser
informado ao TCE. Ou seja, não há a realização upload de dados para o site “contas públicas” ou envio
de documentos para o Tribunal de Contas da União, mas a indicação do endereço eletrônico do
Município onde as informações exigidas pela Lei poderão ser encontradas.
Essa divulgação no site “contas públicas” foi regulamentada pela Instrução Normativa TCU nº
28, de 5 de maio de 1999112, que em seu anexo II, itens 7 e 8, esclarece quais são as informações
mínimas a serem observadas pelos entes públicos.
Bem como, a portaria interministerial 140 de 16 de março de 2006, trata do assunto,
estipulando em seu artigo 9º do conteúdo lançado na internet, transcrito a seguir: I - Quadro de
Detalhamento de Programas, por unidade orçamentária do órgão ou entidade, contendo: a) código e
especificação dos programas orçamentários; b) orçamento atualizado, levando em consideração os
recursos consignados por programa na Lei Orçamentária Anual e em seus créditos adicionais; c) valor
liquidado no ano considerado, para exercícios encerrados, e valor liquidado até o mês considerado,
para o exercício corrente; d) valor pago no ano considerado, para exercícios encerrados, e valor pago
até o mês considerado, para o exercício corrente; e) percentual dos recursos liquidados comparados
aos autorizados; f) percentual dos recursos pagos comparados aos autorizados; II - Quadro de
Execução de Despesas, por unidade orçamentária dos órgãos e entidades, contendo: a) descrição da
natureza das despesas; b) valor liquidado no ano considerado, para exercícios encerrados e valor
liquidado até o mês considerado, para o exercício corrente; c) valor pago no ano considerado, para
exercícios encerrados e valor pago até o mês considerado, para o exercício corrente.
Percebe-se, ser esta, uma importante ferramenta, visto que está-se em um mundo globalizado
e informatizado, para que cada cidadão tome conhecimento das atividades do poder público e o trato
com os recursos, além de trazer dados sobre contratos, licitações, convênios e outros, envolvendo a
administração pública, visando detalhar as atividades.
A transparência dos órgãos e suas atividades funcionam como instrumento de prestação de
contas dos administradores públicos, aos administrados, incentivando, os mesmos no controle social,
para que estes participam e possam acompanhar a execução dos programas e ações do governo
Estatal atuando como figura de “cidadão-fiscal” operando como artifício inibidor da corrupção, de
fraudes e da má administração de recursos públicos, buscando através da transparência um sistema de
interação Estado x cidadão.
2.5 Accoutability
A efetividade do controle do gasto público pressupõe uma democracia com participação social
ativa e uma responsabilização dos gestores públicos (accountability) que precisa ser concebida dentro
do contexto de nossa sociedade. O conceito de accountability é de fundamental importância para que
se possa falar em participação social nas políticas públicas e responsabilização dos gestores públicos,
ou seja, a ideia de controle social da Administração Pública.
2.5.1 Conceito de accountability
112
BRASIL. Instrução normativa nº 28, de 5 de maio de 1999. Estabelece regras para a implementação
da homepage
Contas
Públicas,
de
que
trata
a
Lei
nº
9.755/98.
Disponível
em:
<http://www.contaspublicas.gov.br/TCU_InstrNorm28-99.htm>. Acesso em: 23 maio 2012.
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O tema accountability é bastante discutido na atualidade, sendo de fundamental relevância a
compreensão do seu significado, em virtude do efetivo controle social da administração pública,
delimitando, sujeitos objetos e finalidade dos gestores públicos.
Para tanto, busca-se o entendimento de Campos113, que identifica o termo accountability
como não ser uma questão de desenvolvimento organizacional ou de Reforma Administrativa. A
simples criação de controles burocráticos não se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a
responsabilidade dos servidores públicos. O grau de accountability de uma burocracia é explicado
pelas dimensões contextuais da Administração Pública, por meio da textura política e institucional da
sociedade, dos valores e costumes tradicionais partilhados na cultura e da própria história quando as
atividades governamentais se expandem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a
preservação dos direitos democráticos requer um controle efetivo da cidadania organizada; uma
sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability.
Nas palavras de Guedes114 significa avaliar os gestores no desempenho das atividades públicas,
observe: Accountability significa manter os indivíduos e organizações passíveis de Serem
responsabilizados pelo seu desempenho. Accountability pública se refere ao conjunto de abordagens,
mecanismos e práticas usadas pelos atores interessados em garantir um nível e um tipo desejados de
desempenho dos serviços públicos.
Em uma sociedade não participativa, sem conhecimento e noção de sua importância, o
controle social parece não acontecer como necessário, pois o cidadão não sabe da força que possui,
tendo em vista que o controle social ser a força da coletividade para fiscalizar as atividades do gestor
público e, exigir mudanças e melhorias, tudo pelo interesse comum.
3 O controle social na atualidade
Neste capítulo será analisado o controle social na atualidade, principalmente nos municípios
brasileiros, analisando primeiramente a conferencia nacional de transparência e controle social da
administração pública e, logo em seguida abordando a lei de acesso a informação, Lei nº12527/2011.
3.1 A primeira conferência nacional de transparência e controle social – consocial
Como atualidade, o Brasil realizou no mês de maio de 2012, a 1.ª Conferência Nacional Sobre
Transparência e Controle Social, onde um dos seus 4 eixos temáticos tratará justamente dos
mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão
pública; o resultado desse evento deverá trazer um documento final que servirá como base para a
construção do Plano Nacional sobre Transparência e Controle Social, que poderá indicar a realidade
existente e a solução equilibrada entre sociedade e governo na destinação eficiente dos recursos
públicos.
A etapa nacional realizada em Brasília, no mês de maio de 2012, depois de serem realizadas as
etapas estaduais, onde delegados representavam os estados e municípios, levando os anseios deste.
Apesar de os representantes dos municípios brasileiros nesta conferência, ao invés de serem
cidadãos comuns do povo, serem indicados funcionários comissionados, representando os municípios,
113
CAMPOS, Anna Maria. Accoutability: quando poderemos traduzi-la?, Revista de Administração Pública, Rio de
Janeiro, FGV. Fev./abr./1990, p. 24.
114
GUEDES, Alvaro Martim. Controle social da administração pública: cenário, avanços e dilemas no Brasil /
Alvaro Martim Guedes, Francisco Fonseca (Orgs.). – São Paulo : Cultura Acadêmica: Oficina Municipal; Rio de
Janeiro: FGV, 2007, p. 131.
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como delegados nesta, houve avanços significativos a serem percebidos, como elaboração e
aprovação de propostas, levantadas para melhorar a atuação do Estado, frente ao cidadão
contribuinte e beneficiário ao mesmo tempo.
A conferência é, sem dúvida, um retrato da preocupação atual da sociedade, onde temas
como corrupção, e gerenciamento eficaz dos recursos públicos, foram discutidos.
Para as próximas etapas, espera-se, uma divulgação maior, para que representantes da
sociedade civil sejam envolvidos neste momento tão oportuno para a participação popular nas
atividades do Estado e, que sejam levantadas aspirações prioritárias da sociedade, com isso, se consiga
maior participação do povo em geral.
3.1.1 As propostas definidas na consocial
Como resultado final da etapa nacional da CONSOCIAL, foram priorizadas 80 propostas,
levantadas durante as etapas preliminares, realizadas nos Estados da federação, que desencadearam
no documento escrito, com a aprovação dos delegados representantes dos municípios e dos Estados.
Dentre as propostas, está o financiamento público de campanha, a obrigatoriedade do ensino
de educação fiscal, o fim do sigilo, fiscal, bancário, para uso de órgãos de controle, a autonomia
orçamentária e independência funcional dos órgãos de controle da administração pública, a
classificação do tipo penal-corrupção- como crime hediondo e inafiançável, o fortalecimento dos
conselhos já existentes, a transparência do judiciário, o fortalecimento dos organismos municipais, a
facilitação da outorga de rádio e tv, apoiar e garantir o acesso à tecnologia ao povo, entre outros.
Entretanto, apesar de elencar temas complexos, envolvendo pessoas das mais diversas regiões
do país, para discuti-los em um congresso nacional, o exercício da cidadania, como foco principal do
controle social, ficou melindrado, tendo em vista, a pouca participação, efetivamente popular.
A evolução do estado democrático de direito, pode ser acentuado como ponto forte, tanto da
aprovação das propostas, quanto do evento como um todo.
Destarte, lança-se, um desafio a toda a sociedade e essencialmente, aos participantes, para
acompanhar a efetivação de decidido, bem como, em caso de não concretização, a exigência desta,
para que o feito tenha retorno positivo à sociedade.
3.2 Lei de acesso à informação
Tratar-se-á, neste momento, da legislação inovadora brasileira, que disponibilizou a todos os
interessados, os gastos com os cofres públicos, primeiramente tecendo algumas considerações a
referida regra, pontuando acerca de sua finalidade, órgãos e entidades envolvidos, princípios e
diretrizes da normativa em comento, da divulgação das informações, do pedido de acesso e seu
processamento, das responsabilidades e por último de sua regulamentação.
3.2.1 Considerações à lei federal nº 12.527/2011
A nova legislação regulamenta o direito do cidadão à informação, devidamente previsto na
Constituição Federal115, nos artigos 5º XXXIII, o qual dispõe que “todos têm direito a receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
115
BRASIL,
Constituição
Federal
de
1988.
Palácio
do
Planalto.
Disponível
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 16 mar. 2012.
em:
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Bem como o artigo 216 da mesma Carta Política, assinala que “Cabem à administração pública,
na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem”.
Surgindo como diploma regulador das disposições constitucionais, emerge em solo pátrio, no
mês de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação116 com o desígnio de tornar a gestão pública
mais cristalina e minimizar, ou até mesmo abolir as resistências à divulgação de dados oficiais,
contudo, devido a estas aversões, pode virar objeto de disputa entre Poderes.
Essa discussão está posta e, muitas democracias tem decidido, pela publicação dos gastos
provenientes dos cofres públicos, sem grandes repercussões negativas para os funcionários
individualmente e, em geral com repercussões positivas para a sociedade.
Sabe-se, que a efetividade do controle da administração possui um alto custo para a
sociedade, todavia, compensatório, por proporciona a eficiência dos gastos, visto ser fundamental e
indispensável para democratizar, cada vez mais a sociedade brasileira e, porque não dizer, mundial.
É oportuno anotar, acerca deste assunto, que não é de caráter estritamente pessoal, porque
se trata de dinheiro público, é pago com recurso público, pois o cidadão que paga impostos, tem o
legítimo direito de saber sonde os recursos que ele paga são gastos.
Tratando-se, de municípios de pequeno porte, o custo do controle sobre a administração,
poderia ser significantemente reduzido, visto que bastaria a sociedade fiscalizar e participar, de forma
direta, nos gastos públicos, realizando visitas à obras, apresentando demonstrativos de gastos e
balanços em reuniões, além de disponibilizar estes, em meios de comunicação existentes naquele
espaço e tempo.
A exigência para que chegam a todos os governados as informações sobre gastos, poderá
demonstrar a eficiência ou não, da administração ao cidadão, e, esta inter-relação poderá encorajá-lo,
a participar, de forma ativa.
Traçar ações pontuais para o dialogo entre governo e governado, também poderá auxiliar para
a ampliação do controle social, essencialmente nos pequenos municípios, informando da
complexidade ou da solução rápida para cada demanda, demonstrando de forma seria e eficaz as
possibilidades, o tempo, o custo e as formas, antes da concretização, durante a concretização,
fiscalizando, apresentando balancetes e demonstrativos e, após, trazer a comunidade para além de
usufruir, cuidar, pois o dinheiro investido, também é seu.
A troca de experiências entre municípios, organizações e instituições, também poderão
aperfeiçoar o uso dos recursos públicos, demonstrando seus problemas e as soluções encontradas,
interagindo com a sociedade, primando sempre pela eficiência na arrecadação e gasto, bem como,
proporcionar o bem estar da população.
Por derradeiro, apontar que o tributo possui uma função socioeconômica, tendo em vista o
atendimento de demandas sociais e econômicas, portanto, essa ideia precisa ser disseminada no seu
sentido axiológico, demonstrando a cada contribuinte, o valor para a sociedade de sua contribuição e
116
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
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ao mesmo tempo, demonstrando seu retorno eficaz, na forma de obras e atividades estatais,
satisfatórias aos anseios da sociedade, onde o cidadão exerce o papel atuante de, além de bancar,
fiscalizar a aplicação e, usufruir, do tributo pago.
Discutir-se-á, a seguir a finalidade da norma regulamentadora do acesso à informação.
3.2.2 Finalidade da Lei
A norma foi instituída com fito de assegurar o direito fundamental de acesso à informação à
todo cidadão brasileiro, garantido pela Constituição Federal de 1988.
Tendo em vista, que o Estado brasileiro assenta-se, em um regime democrático, onde o poder
repousa no povo, em conformidade com o artigo 1º da CF/88, nada mais apropriado disponibilizar as
informações relativas as atividades estatais, no sentido de prestação de contas, àquele que detém o
poder.
O ordenamento jurídico estabelece um direito positivo e ao mesmo tempo negativo, para a
informação, que consiste num poderoso meio de divulgar atividades do Estado e a participação nos
debates políticos, acerca da administração pública.
Todavia, depende do cidadão, a opção em procurar o representante do Estado, a fim de
solicitar, buscar essas informações, como base para participação dele, na fiscalização e abrindo espaço
para opinar acerca das demandas, que considere necessárias em ser atendidas.
Assim sendo, o direito ao livre acesso da informação, conforme pretende esta regra, deve ser
levado a todos os que queiram recebê-lo, ou até mesmo, por ação estatal de divulgação e
conscientização, destinando-se a envolver o povo para este fim, por meio da segurança jurídica
estabelecida, por este texto legal e pelas demais, inclusive a norma constituinte, onde se almeja
alcançar o bem comum.
Reconhecendo-se, assim, um direito humano fundamental de acesso a informação, por parte
do cidadão e um dever do Estado em oferecer e disponibiliza-las, pois encontra respaldo em diversos
pactos internacionais aderidos pelo Brasil, que reconhecem este acesso a informação, como um bem
público.
O fortalecimento da democracia se favorece quando há participação popular, nas decisões e
atividades da administração, resultando em uma gestão aperfeiçoada e ampliada, com o
conhecimento e reconhecimento do cidadão.
3.2.3 Órgãos e entidades que devem observar a Lei
Quanto aos órgãos públicos que devem observar o previsto na Lei 12.527 de 2011, estes foram
descriminados no parágrafo único do artigo primeiro, afirmando que: Parágrafo único. Subordinam-se
ao regime desta Lei: I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo,
Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; II - as autarquias, as
fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Logo a seguir, no artigo 2º, onde trata das entidades privadas sem fins lucrativos, como segue:
Art. 2º Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos
que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do
orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo,
ajustes ou outros instrumentos congêneres.
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Parágrafo único. A publicidade a que estão submetidas as entidades citadas no caput refere-se
à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a
que estejam legalmente obrigadas117.
Deste modo, estão alcançados por esta regra, tanto os órgãos estatais como aqueles que se
denominam sem fins lucrativos e cabe a estes, fornecer as informações relativas as suas atividades e
gestão do dinheiro público.
3.2.4 Princípios e diretrizes a serem observados
Tendo em vista que a administração pública tem seus princípios estabelecidos pela Carta
Magma de 1988, para a execução deste novo diploma regulador do acesso a informação, este deve ser
efetivado em conformidade com os princípios básicos da administração pública, estabelecidos pela
Carta Maior.
A normativa estabelece em seu artigo 3º algumas diretrizes a serem seguidas como: I observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II - divulgação de
informações de interesse público, independentemente de solicitações; III - utilização de meios de
comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV - fomento ao desenvolvimento da cultura
de transparência na administração pública; V - desenvolvimento do controle social da administração
pública118.
Assim, deve ser disponibilizado as informações, para que ocorra a conscientização da
população em geral e, que participe cada vez mais das atividades do Estado.
3.2.5 Do acesso às informações e da sua divulgação
No capítulo segundo o diploma em comento, a divulgação e do acesso as informações é
estabelecida, a partir de seu artigo 6º, dispondo o seguinte: Art. 6o Cabe aos órgãos e entidades do
poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a: I - gestão
transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação; II - proteção da
informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e III - proteção da
informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade,
integridade e eventual restrição de acesso119.
Percebe-se, que o texto demonstra a intenção do legislador em propiciar um amplo acesso as
informações referentes as atividades estatais e sua divulgação.
Bem como, a partir do artigo 7º coloca, quais as informações devem estar disponíveis, para
que aquele que se interessar, possa interagir com o governo, tendo em vista, emulsificação do
exercício da cidadania à todos os brasileiros.
117
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
118
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
119
Ibidi, op., cit.
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3.2.6 Do pedido de acesso e seu processamento
O pedido de informações pode ser direcionado a qualquer órgão ou entidade pública, descrita
no artigo 1º, por qualquer interessado, conforme estabelece a regra, em seu artigo 10º, descrito in
verbis: Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e
entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a
identificação do requerente e a especificação da informação requerida. § 1o Para o acesso a
informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que
inviabilizem a solicitação. § 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de
encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet. § 3o São vedadas
quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse
público120.
Aponta a norma, apenas uma exigência para liberação das informações que esta versa, logo, a
identificação do requerente e a especificação da informação desejada, devendo, serem fornecidas as
informações de imediato pelos órgãos ou entidades, em caso de ser impossível atender de imediato,
terá o órgão o prazo, não superior a 20 dias para fazê-lo.
3.2.7 Das responsabilidades
O agente público ou militar poderá ser responsabilizado quando se negar a fornecer as
informações requeridas, conforme estabelece os incisos do artigo 32 do texto legal: I - recusar-se a
fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou
fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; II - utilizar indevidamente,
bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação
que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das
atribuições de cargo, emprego ou função pública; III - agir com dolo ou má-fé na análise das
solicitações de acesso à informação; IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir
acesso indevido à informação sigilosa ou informação pessoal; V - impor sigilo à informação para obter
proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si ou a
outrem, ou em prejuízo de terceiros; e; VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos
concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado. § 1o Atendido
o princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, as condutas descritas
no caput serão consideradas: I - para fins dos regulamentos disciplinares das Forças Armadas,
transgressões militares médias ou graves, segundo os critérios neles estabelecidos, desde que não
tipificadas em lei como crime ou contravenção penal; ou; II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de
11 de dezembro de 1990, e suas alterações, infrações administrativas, que deverão ser apenadas, no
mínimo, com suspensão, segundo os critérios nela estabelecidos. § 2o Pelas condutas descritas
no caput, poderá o militar ou agente público responder, também, por improbidade administrativa,
conforme o disposto nas Leis nos1. 079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992121.
120
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
121
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
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Assim, sempre que constatada negativa de fornecimento das informações, o lesado poderá,
através do seu direito de ação, procurar a via administrativa, ou judicial, para ver seus direitos
assegurados, tendo em vista que o órgão ou entidade responde diretamente pela violação, cabendo
ação regressiva em face ao funcionário, que violou ou desrespeitou tal regra.
Todavia, a novo regramento acrescentou o artigo 126ª a Lei 8.112 de 1990, onde prescreve o
seguinte: Art. 126-A. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente
por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra
autoridade competente para apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade
de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função
pública122.
3.2.8 Regulamentação da Lei
A regulamentação da Lei será realizada, pelo poder executivo, em âmbito nacional pelo
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, o Núcleo de Segurança e
Credenciamento (NSC) e pela comissão mista criada para este fim.
Ressalta-se, que igualmente cabe ao executivo, à promoção e a conscientização, acerca do
direito de acesso as informações, bem como treinamento aos funcionários e, desenvolvimento de
práticas relacionadas à transparência na administração pública.
Cabe assim, conforme artigo 45 da lei 8.112 de 1990, transcrito a seguir: Art. 45 Cabe aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais
estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no art. 9o e na
Seção II do Capítulo III123.
Assim, os estados e municípios possuem a liberdade para definir regras específicas, em casos
omissos pela regra nacional, bem como, no que concerne a lacunas deste diploma legal.
Bem como, o regulamento 12.527/2011, ainda, assegura em seu artigo 9º o acesso a
informação mediante: I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do
poder público, em local com condições apropriadas para: a) atender e orientar o público quanto ao
acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; c)
protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e II - realização de audiências ou
consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação124.
Destarte, vê se um novo modelo e cultura acerca da gestão pública, mostrando-se, como um
instrumento útil para aprimoramento da boa administração.
Conclusão
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
122
Ibidi, op., cit.
123
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
o
o
o
o
art. 5 , no inciso II do § 3 do art. 37 e no § 2 do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de
o
o
dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 29 maio 2012.
124
Ibid, op., cit.
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De todo o exposto, conclui-se que o controle social da administração decorre de concepção
expressa em norma legal, através de inúmeros mecanismos conquistados pela população, através do
qual estabelece que a gestão administrativa do Estado, seja democrática e descentralizada, com a
participação da sociedade.
As ações podem ser direcionadas na medida em que haja uma conjugação de iniciativas, entre
administradores e administrados, visando a conscientização de ambos, de que o controle social não é
uma ferramenta unilateral, mas sim, de aproximação dos interesses políticos, com as demandas
públicas, propondo-se, deste modo, mecanismos de atração da sociedade, no intuito de interagir com
a gestão pública, eficientizando a aplicação dos recursos, como pilar de equilíbrio com o atendimento
das clamores do povo.
Contudo, mesmo quando se trata de participação popular no controle da gerência dos
recursos públicos, muitos relutam e não exercem sua cidadania, não colaborando com entidades
públicas ou privadas, que tratam deste assunto, simplesmente pelo fato de serem educadas
equivocadamente, que política é sinônimo de corrupção, quando na realidade a corrupção só
acontece, devido à falta de controle social sobre o gestor.
É fundamental, aproximar instituições, associações, organizações, Estado e cidadão, no intuito
de interação, cada um apontando problemas e possíveis soluções, para que devido sua visão
diferenciada e experiência possa-se, almejar a melhor solução e aplicação da coisa pública.
Quanto a efetividade do controle social em municípios de pequeno porte, faz-se mister
ressaltar, que carece de envolvimento eficaz da sociedade, pois mesmo que a administração promova
reuniões, audiências, conferencias, eventos, legislação e outros mecanismos, disponíveis para a
transparência e controle social de sua gestão, estes de nada adiantarão, se o cidadão, não se engajar,
tirando de seu tempo privado, alguns minutos, para dedicar a coisa pública, no fito de cuidar de seu
habitat presente, para melhorar seu futuro.
Entre as formas de controle social, existente nos municípios de pequeno porte, especialmente
nos municípios da grande Santa Rosa, RS, podem ser citados, a realização das audiências públicas, a
presença de conselhos e associações, acerca do controle da administração, no propósito de opinar e
fiscalizar na atuação governamental, o orçamento participativo também é exemplo disso, realizado em
algumas cidades e ainda, o controle estatal, concretizado pelo Tribunal de Contas, ouvidorias e o
Ministério Público, procurando interagir com o cidadão, disponibilizando, deste modo, canais de
comunicação entre governo e governados.
Como já analisado, todo aquele que exerce seu papel de cidadão, sua cidadania, a fim de que
os recursos da cidade sejam bem geridos, participa do desenvolvimento do seu habitat e, por
conseguinte, a promoção de seu bem estar e dos demais que vivem naquele espaço.
Contudo, se estes mecanismos não existem de fato, ou se não forem participativos, é possível
que não haja justiça, em relação à gestão dos recursos públicos, ou podem não ser eficientes para
fazer com que os recursos sejam distribuídos de forma eficaz.
Além disso, não se possui a consciência de participação nas associações e conselhos,
representativos, teoricamente, da vontade da população, que, entretanto, não tem a efetividade que
deveria, tendo em vista, que o envolvimento do cidadão, não ser tão efetivo como careceria, ou
poderia ser.
Sendo assim, cabe aos agentes de poder, como Estado, instituições de ensino, associações e
organizações da sociedade civil, contribuir para a transformação cultural do povo, rumo a cidadania
intensa e ativa.
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Por outro viés, é possível apontar, a burocracia, ou o chamado sistema, como um entrave
entre o entrelace administração e administrado, dificultando o exercício da cidadania, por
conseguinte, atendimento de demandas e, muitas vezes decepções, que podem piorar ou diminuir a
participação popular, pois, mesmo participando, não vê atendidos seus anseios.
Outro ponto a ser destacado, nas formas de atuação, é a composição dos agentes que
participam dos conselhos e associações e, até mesmo como representante de poder, que diversas não
possui a devida orientação ou formação, para que possa exercer o controle da administração pública,
de maneira eficaz, como deveria exercer, combatendo desvios, fraudes, ou sugerindo demandas,
apresentando projetos viáveis e capazes de satisfazer os anseios da população.
Por fim, há de se anotar, que tão-somente a conscientização pela participação, solidariedade,
são instrumentos do exercício efetivo da cidadania, em prol de uma sociedade mais justa e igualitária,
sendo do interesse de todos e, que unicamente participando, fiscalizando e opinando é que você
cidadão, será ouvido e atendido.
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Las protecciones jurídicas y de hecho a las invenciones y creaciones
Ángel Mariano GONZÁLEZ125
Sumario: 1. Protección de la información confidencial. 2. Motivaciones para infringir la
propiedad intelectual. 3. Las licencias. 4. Secretos comerciales. 4.1. El carácter confidencial
de la información para poder ser considerada como secreta. 4.2. El valor comercial del
secreto. 4.3. Las medidas de preservación: el aspecto subjetivo del secreto comercial. 4.4.
Protección o exclusividad de datos e información confidencial. 5. La patente. 5.1. La
relación entre la patente y el secreto comercial o industrial. 5.2. Naturaleza jurídica del
secreto industrial. El Gatt y la protección de la información confidencial. 6. Los contratos
de know-how y la transferencia de tecnología. 6. Los contratos de know-how y la
transferencia de tecnología. 6.1. Algunas especificaciones técnicas y calificación del
contrato de know-how. 6.2. La tecnología que se transfiere. 6.3. Marco legal para la
transferencia de tecnología. 6.4. Principales problemas y virtudes del sistema de
protección vía contratos de transferencia tecnológica. 7. No todo se protege. 8. Otras
protecciones respecto a las patentes de invención
Resumen: El artículo que presento intenta
aportar ideas para la protección de la propiedad
intelectual e industrial, la que se ha convertido sin
lugar a dudas en uno de los activos más
importantes de la empresa, más allá de los bienes
materiales. Se expresan algunas de las
protecciones y la comparación entre ellas,
indicando las semejanzas y diferencias, como así
también los beneficios de elegir una forma de
protección y no la otra, señalando que las mismas
pueden ser complementarias dado el avance de la
investigación y las posibilidades materiales y
económicas del descubridor
Abstract: The article tries to contribute ideas for
the protection of intellectual property, which has
become undoubtedly one of the most important
assets of the company, beyond material goods.
They expressed some of the protections and the
comparison between them, indicating the
similarities and differences, as well as the benefits
of choosing a form of protection and not the
other, noting that they can be complementary
given the advancement of research and
possibilities material and economic discoverer
Palabras llave: Propiedad intelectual, propiedad
industrial, know how, secretos comerciales,
secretos
industriales,
patentes,
licencias,
transferencia de tecnología
Keyword: Intellectual property, industrial
property, know how, trade secrets, trade secrets,
patents, licensing, technology transfer
1. Protección de la información confidencial
125
Abogado especializado en Derecho Empresarial, egresado de la Universidad de Buenos Aires con diploma de
honor, profesor de la Universidad Nacional de José C. Paz y de la Universidad Abierta Interamericana. Correo de
contacto: [email protected]
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No cabe duda que la humanidad se halla inmersa hoy por hoy, en la era del conocimiento,
siendo los avances tecnológicos, en campos como las comunicaciones, la biotecnología y la acelerada
expansión que ha tenido la informática constituyen muestras elocuentes de ello, y nos imponen a la
gente de derecho la necesaria actualización y estudio de cómo se protege hoy este bien inmaterial que
resulta ser el conocimiento y su derivado la información, toda vez que ya no son el capital y la mano de
obra, las únicas fuentes de desarrollo, pudiendo señalarse que son las ideas que innovan y los aportes
que crean alguno nuevo, los factores que podríamos decir, sustentan las economías modernas.
Es en este sentido que “... la información se ha convertido en un factor de riqueza, y sus
creadores o quienes tienen acceso a ella gozan de ventajas comparativas en relación a aquellos que no
disponen de esta posibilidad. Lo expuesto provoca que los primeros pretendan mantener y fortalecer
esta situación, estando dispuestos inclusive a invertir recursos con esta finalidad ...”126, siendo que “...
la fuerza comparativa de las empresas está vinculada -en una gran dimensión- a sus capacidades y
habilidades para generar y manejar información y conocimientos tecnológicos y comerciales ...”127.
Es por ello que hoy por hoy, los conocimientos y la información se han convertido en un activo
de la empresa, con la capacidad suficiente como para influir en forma significativa en la evolución la
misma, por ello, la protección jurídica de la información confidencial, se convirtió en un tema vital en
el ámbito de la propiedad intelectual, ello frente al desarrollo cada vez más rápido de las nuevas
tecnologías, no justificándose siempre la necesidad de solicitar una patente, toda vez que los períodos
de vida de ciertos productos son menores que el tiempo requerido para obtener y usar dicha
patente128, lo que quizá la vuelva antieconómica.
Más aún, cuando el secreto en su caso industrial o comercial podrá resultar una atractiva
alternativa que servirá de amparo a los investigadores en los inicios, en los comienzos de su actividad
investigativa, por lo que “... la creciente flexibilidad laboral en muchos países, determina una mayor
movilidad de los trabajadores, incrementándose el riesgo de la transferencia no autorizada de secretos
a los nuevos empleadores ...”129.
Y vinculado a esta última cuestión podría señalarse el espionaje industrial, la fuga indebida de
la información sobre nuevos productos, la posibilidad que se filtre información financiera relevante, la
posibilidad de captación de clientela, todas cuestiones que hacen que sea urgente la adopción de
iniciativas de parte de los operadores jurídicos a los efectos de proteger el secreto de dicha
información130.
2. Motivaciones para infringir la propiedad intelectual
126
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial – AD-Hoc.
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial – AD-Hoc: Existen circunstancias que motivan
mantener dicha información en un carácter de confidencialidad tales como: detener una ventaja competitiva
respecto a terceros; a que la menor divulgación de un conocimiento puede derivar en un aumento económico de
su valor; a la facultad de comunicar dicha información a otros interesados dispuestos a pagar por esta
transmisión.
128
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial – AD-Hoc.
129
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial – AD-Hoc.
130
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Una encuesta efectuada
por la Michigan State University dad a conocer en 1995, revela que aproximadamente el 75% de las compañías
que forman parte de la clasificación de 1.000 empresas de la revista Fortune, respondieron que el robo o el
intento de robo de información sobre clientes, secretos comerciales y programas para el desarrollo de nuevos
productos mediante comerciales y programas para el desarrollo de nuevos productos mediante computadoras
ha aumentado en los últimos cinco años. Fuente: ¿Confidencial? Eso es lo que usted cree, por Milo Geyelin
(Redactor de The Wall Sreet Journal), La Nación, 21/11/95." - pág. 22
127
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No cabe duda que, “… en lo que refiere a la normativa que rige la propiedad intelectual, su
transgresión está reforzada de manera evidente. Al cometer este tipo de delitos, el agente accede —
ilícitamente— a los bienes cuya comercialización exclusiva le cabe al titular del derecho intelectual:
películas, canciones, productos con determinada marca, tecnología, semillas, libros, etc. Se produce,
así, una paradoja, ya que cuanto más atractiva es la mercadería cuya comercialización exclusiva se
tutela mediante un determinado derecho intelectual, mayor es el refuerzo para acceder a ella
ilícitamente. Si los límites al delito no están lo suficientemente robustecidos como para frenar esta
pulsión, el resulta-do será la infracción. Al crear o potenciar la necesidad de los consumidores de
acceder a un determinado bien, entonces, se incrementa, paralelamente, su motivación para
adquirirlo, por la vía que sea …”131.
Asimismo, la motivación para infringir el régimen de la propiedad intelectual dependerá,
fundamentalmente, de la calidad y el precio del producto copiado, comparado en relación con la
calidad y el precio del producto original, siendo que cuanto más se asemeje el producto copiado al
original, mayor será el refuerzo, y a la inversa132.
3. Las licencias
Así enseña Farina que el contrato de licencia “… es aquél por el cual el titular de una patente
de invención autoriza a otra parte a usar o explotar industrialmente la invención sin transferirle la
titularidad …”133, es decir, aquél que adquiera para la utilización, por ejemplo de una marca, podrá
llevar adelante todas las operaciones usar o explotar industrialmente una invención, patentada,
realizada por el otorgante de la licencia, pagando un precio, pero sin ser el titular de dicha invención,
lo que permite, como se indicó, en cierta medida, aunque no sea ese el objeto querido, la propagación
de dicho producto a otros medios que posiblemente el licenciante no lo habría realizado por su propia
cuenta.
En este sentido, “… si bien es cierto que no existe un criterio unánime en la conceptualización
de los contratos de transferencia tecnológica, se entiende generalmente que abarcan a todos los
supuestos en donde se transmite información, o asistencia técnica en todos los supuestos en que el
objeto de los mismos no son productos patentables. Pero es mi opinión que la transferencia de
tecnología como contrato puede abarcar supuestos en donde el objeto del mismo es una invención
patentada …”134.
La licencia permitirá que dicho producto pueda ser luego masificado en su distribución en
cuanto a su desarrollo por los licenciantes, quienes a esta altura estarán cancelando en concepto de
pago del precio por la licencia lo que se hubiera determinado contractualmente con el licenciante.
Además “… del hecho incontrastable de que la licencia de patente es un contrato y que tanto
la concertación como la ejecución de la misma se rige por normas del derecho contractual …”135,
sumado al hecho de su no inscripción, implicará que la autonomía de la voluntad de las partes jugará
un notable papel en este tipo de contratos.
131
SANCHEZ HERRERO, Andrés, Sobre la observancia de los derechos intelectuales, LL 2008-A, 912.
SANCHEZ HERRERO, Andrés, Sobre la observancia de los derechos intelectuales, LL 2008-A, 912.
133
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
134
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776: En este sentido, “… considero que las licencias
son sin duda una forma de transferencia tecnológica por vía contractual. Esto es así ya que la licencia viene a
concretar una segunda fase de los productos patentados, teniendo en cuenta que el objeto de la patente son
invenciones que puedan tener una explotación …”.
135
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
132
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No cabe duda, dada la actual legislación en la materia, la protección de la licencia debe
enmarcarse dentro del contexto general del derecho de los contratos, y de ello surge la obligación del
licenciante de no ejercer acciones contra el licenciatario, por el uso de ésta, por lo cual, puesto en
términos positivos, implica autorizar tal uso, de lo contrario no podría hablarse de contrato de
licencia136.
Es decir, la licencia tendrá para nuestro derecho un fundamento exclusivamente contractual, y
como tal configura un acto que no puede afectar a los derechos de terceros, más aún, cuando “... las
licencias no se encuentran entre los actos cuya inscripción en los registros marcarios es requerida, de
donde cabe inferir que la legislación marcaria argentina, que sí prevé tales actos en otros contextos, se
basa en la tesis de que los mismos no tienen efectos erga omnes ...”137.
En este sentido debe señalarse que “... la diferencia de las licencias marcarias con los contratos
nominados previstos en sistemas jurídicos tales como el argentino queda plenamente de manifiesto
cuando se recuerda que el elemento esencial y definitorio de las licencias es la obligación negativa
asumida por el titular de la marca de abstenerse de accionar contra el licenciatario, permitiendo así el
uso del signo distintivo. Las figuras contractuales típicas no incluyen ninguna que tenga como eje del
contrato una obligación de no hacer, lo que demuestra que los contratos de licencia constituyen una
categoría específica dentro del derecho de los contratos …”138, y esta especificidad es reconocida como
válida, toda vez que es una manera para que por ejemplo la marca licenciada pueda ser
comercializada, es decir, no crea ninguna restricción abusiva al verdadero titular, al licenciante, quien
además recibirá una contraprestación por el otorgamiento de la licencia.
Por ello, las únicas restricciones que podrían pesar sobre el objeto del contrato de licencia,
valga la redundancia, surge del régimen general del derecho de los contratos, o en su caso por las
disposiciones del derecho público económico, como puede ser el derecho de defensa de la
competencia139, más aún, ni siquiera se observa en cuanto a la forma una restricción en este tipo de
derecho, toda vez que los contratos de licencia marcaria son contratos no formales140.
Asimismo y lo que resulta fundamental para entender este derecho o esta protección, deberá
de tenerse en cuenta que, como la ley no exige la inscripción de las licencias, un potencial cesionario o
licenciatario de la misma marca no tendrá la carga de averiguar en los registros respectivos si existen
licencias en vigor, por lo que las mismas pueden existir y con plena validez, resultando por ello
totalmente oponibles, sin que se haya realizado asiento alguno en tal sentí-do141.
136
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 404,
Heliasta.
137
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 405,
Heliasta: Por otra parte, está fuera de discusión que el titular de la marca puede otorgar licencias simples a una
pluralidad de beneficiarios, creando así una situación de uso incompatible con la naturaleza del usufructo.
138
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 407,
Heliasta.
139
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 415,
Heliasta.
140
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 419,
Heliasta: En los casos en que se exige la forma escrita, sea por excederse el límite previsto en el artículo 1193 del
Código Civil o por deberse registrar el contrato de la forma exigida por la Ley de Transferencia de Tecnología, el
incumplimiento con tales formalidades no resutlará en la nulidad del contrato, sino en limitaciones en cuanto a
sus posibilidades de prueba y en cuanto a sus efectos impositivos.
141
BERTONE, Luis Eduardo y CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo, Derecho de marcas, Tomo 2, pág. 419,
Heliasta: De esta forma, no podrá pretenderse alterar las reglas de prioridad en caso de conflicto entre varios
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En estas “… licencias se puede establecer la explotación abusiva o no, el tiempo de duración
(teniendo como término máximo la duración de la patente), establecer cláusulas de mejoras
introducidas, el royalty o regalía, la forma de pago, etc …”142, ello en el sentido que nadie puede
otorgar un derecho mayor que el que efectivamente posee, aunque todas las condiciones del contrato
de licencia deberán ser establecidas de común acuerdo por ambas partes.
En definitiva, “… es esta última posibilidad de los contratos de licencia la que viene a poner en
operatividad y concretar el fin de la protección de la patente; la transferencia al medio, la explotación
comercial de la misma, asegurando los derechos de propiedad del autor o investigador …”143, es decir,
la licencia permitirá que el descubrimiento, la patente o lo que fuere que tuviere un determinado
sujeto por su obra de actividad intelectual, podrá tener una difusión en el mercado, pero protegida a
través de la licencia que otorga a aquél que realizará el trabajo de explotación comercial y en su caso
transferencia la medio en el que desarrolla sus actividades.
Por todo ello la protección de una determinada invención, por ejemplo la protección de la
biotecnología resulta realizable a través de en primer lugar el patentamiento de la invención
biotecnológica y de la posterior licenciación de éstas, para los casos en que la invención biotecnológica
reúna los requisitos exigidos por el derecho vigente en la materia144.
Por último y como se verá en otra parte, si bien pueden utilizarse las voces contratos de
transferencia y acuerdos de confidencialidad o secreto comercial como idénticas, esto puede hacerse
teniendo el contrato de transferencia como un contrato en sentido restringido, el cual a su vez admite
múltiples especies, entre ellas la más importante la del know-how145, tal como más abajo se
determinaran.
En este orden de ideas “… las licencias o contratos de licencia serían contratos de transferencia
tecnológica en sentido amplio, pero con un objeto que es esencialmente una invención patentada
…”146, la protección de dicha invención.
En resumen, “… el contrato de transferencia tecnológico en sentido amplio puede tener como
objeto invenciones ya patentadas o no, y reservando a los contratos de transferencia tecnológica en
sentido restringido a aquellos que tienen por objeto invenciones que han obtenido patentamiento,
aun cuando pudieran potencial o teóricamente obtenerlos …”147.
Es por ello que no cabe duda que resultará una cuestión que hará a las necesidades y
realidades económicas y tecnológicas el saber a cuál de estas herramientas jurídicas se echara mano a
licenciatarios respecto de un mismo derecho, sobre la base de que un licenciatario posterior ha registrado su
contrato. Ni siquiera se podrá a nuestro entender crear una presunción de de conocimiento de la licencia, ante
futuros titulares de la marca mediante la registración mencionada. Tal presunción debe resultar expresamente
de la ley, pues constituye una alteración de las reglas relativas de la buena fe. Esto no implica, sin embargo, que
por motivos fácticos el registro de la licencia no pueda tener ciertos efectos frente a terceros.
142
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
143
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
144
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776, siendo válido aclarar que también será posible
la protección por vía de contratos de transferencia de tecnología, sobre las invenciones o innovaciones que no
pueden ser patentables o que siéndolas no resultare aconsejable sea aconsejable, desde luego con efectos
diferentes a la protección por vía de patentes y posterior licenciamiento de las mismas.
145
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
146
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
147
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
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los fines de lograr una transferencia de tecnología más adecuada y segura148, dependiendo en todo
momento del derecho, del bien o del conocimiento a transferir.
4. Secretos comerciales
Los secretos comerciales, suponen un conocimiento que está reservado a un número reducido
de personas no obstante no encontrarse protegido mediante el otorgamiento de un derecho de
exclusividad, sino que, en realidad, está sujeto a lo que más adelante se dirá, sin otra protección que la
que de hecho le brinda la circunstancia de que ese conocimiento sólo se encuentra dentro de la esfera
de alguno o unos pocos, solo los que conocen el secreto propiamente dicho, por lo que juega un papel
fundamental el deber de confidencialidad que deben prestar aquellos que se encuentran unidos
convencionalmente, el silencio es válido y judicialmente exigible, y su quebrantamiento importa la
aplicación de las reglas civiles sobre la responsabilidad contractual.
No obstante ello, la cuestión que se plantea es respecto a la protección no convencional de
este secreto.
Una de ellas puede ser la protección penal, para aquellas legislaciones que tipifican como
delito ciertas formas de apropiación y posterior utilización de dicho conocimiento, que podría
traducirse en los casos de competencia desleal.
Desde el punto de vista del derecho civil en algunos supuestos jurisprudencialmente se
estableció un deber de abstinencia en la utilización de conocimientos que una parte había adquirido
de otra durante las negociaciones para la concesión de una licencia para la explotación de la
innovación149.
Por otro lado se estableció al respecto que:
1. La protección que se otorgue será independiente de la real “novedad” o no del
conocimiento, bastando como condición su no divulgación;
2. Un punto fundamental consiste en saber cuántas personas independientes pueden
llegar a compartir tal conocimiento sin que éste pierda su carácter de secreto. Se
admite que no debería ser un requisito el conocimiento exclusivo de una sola empresa,
pero obviamente algún límite hay que trazar. A falta de mejor criterio, se propone que
ésta es una cuestión de hecho, que debe ser resuelta en caso; y
3. De todos modos la protección que se otorga es solamente relativa, por cuanto
cualquiera que por medios independientes o no antijurídicos o abusivos llegara al
conocimiento del secreto, tendría la facultad de utilizarlo libremente y, más aún, de
divulgarlo y en su caso o consecuentemente destruirlo, sin ningún derecho para
quienes anteriormente eran titulares de él150.
Puede indicarse con Voguel que, los secretos comerciales serían la forma más abstracta de
propiedad intelectual, más allá que no hay oficina alguna que registre los secretos comerciales, por
cuanto la noción de registrar los secretos comerciales, resulta contradictoria y va contra el mismo
concepto de secreto comercial151.
148
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 299/300, Editorial Astrea, Buenos Aires,
1974.
150
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 301, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974.
151
VOGUEL, Joseph, El cartel de la biodiversidad.
149
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Más aún, los secretos comerciales resultan ser un información con el carácter de confidencial,
y sus legítimos propietarios hicieron los esfuerzos necesarios para que ello se mantuviera en dicha
forma, por lo que “… si la misma información es deducida de manera honesta por los competidores,
entonces los primeros creadores no tendrán protección legal alguna …”152, siendo que, “… los secretos
comerciales son valiosos precisamente porque se les niega a otros el acceso a esta información y, por
tanto, éstos no pueden evitar los costos fijos de creación …”153, es decir, permanecer solo en secretos
comerciales, no brinda una protección concreta legislativamente acordada, más allá de lo beneficioso
desde el punto de vista económico.
Luego de lo expuesto corresponde hacerse la pregunta de si este secreto comercial o industrial
podría considerarse un derecho de la propiedad industrial, la respuesta negativa se impone, ello por la
naturaleza misma de la figura de que se trata, y ello es así puesto que la naturaleza misma de la figura
excluye que pueda otorgarse a su respecto una protección a la que corresponda un deber universal de
abstención, al estilo de los confiere el régimen tradicional de patentes respecto del que con
posterioridad al registro llegare al mismo descubrimiento o creación154.
En suma, un secreto empresarial o comercial, podría definirse como la información que
contiene una fórmula, un modelo o patrón, una compilación de datos, un programa, un método,
técnica o procedimiento, o que está incorporada o contenida en un producto, dispositivo o
mecanismo, y que se utilizará en una actividad comercial o empresarial, que no sea conocida en dicha
actividad, que tenga un valor económico en atención a que no es general o ampliamente conocida y en
su caso que no sea objeto de medidas adecuadas para preservar su carácter de secreto155.
152
VOGUEL, Joseph, El cartel de la biodiversidad.
VOGUEL, Joseph, El cartel de la biodiversidad: “… la transformación de los conocimientos tradicionales de las
comunidades en secretos comerciales posee muchas ventajas, entre las cuales están: • Los secretos comerciales
pueden ser ejecutados a un costo relativamente bajo. A pesar de que seguir juicios contra los infractores puede
ser costoso, es dudoso que una empresa biotecnológica vaya a arriesgarse a añadir varios cientos de millones de
dólares de investigación y desarrollo a un conocimiento tradicional obtenido de modo ilegal. Es más, cualquier
perpetrador estadounidense podría estar arriesgándose a las penas del Art. 39 del Convenio PIRC y de la Ley de
Espionaje Económico, si es que se ha logrado un acuerdo bilateral con el país en el cual el agraviado reside. • Los
secretos comerciales no expiran con el paso del tiempo. Cualquier conocimiento tradicional negociado en un
Acuerdo de Transferencia de Material (ATM) que resulte en una patente será divulgado al conocimiento público
con la expiración de ésta. Ya que las patentes son otorgadas de manera individual y expiran con el paso del
tiempo, la divulgación del conocimiento tradicional al conocimiento público será mínima en comparación con la
existencia total de secretos comerciales. • Los secretos comerciales pueden cambiar la responsabilidad de la
vigilancia contra las infracciones desde las comunidades tradicionales hacia un intermediario extranjero que esté
conectado con el aislamiento de compuestos secundarios … . A pesar de que se requiere que los EE.UU. otorguen
una 'tratamiento nacional' a las personas no estadounidenses en las disputas sobre propiedad intelectual bajo el
Art. 30 del Convenio PIRC y bajo los convenios bilaterales sobre PI propuestos, parece más probable que se
alcanzará la justicia cuando el demandante, y no solo el demandado, sea de nacionalidad estadounidense …”.
154
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 302, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974:
“…En realidad, cuanto parece posible hacer legislativamente en materia de “secretos” es punir los actos de
“apropiación indebida” y de “divulgación abusiva” …”.
155
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24: Se entiende, entonces, por secreto empresarial, todo aquel conocimiento que,
siendo útil a una empresa o persona, representa una ventaja competitiva en el rubro de actividad pertinente.
Puede ser de tipo científico, técnico o comercial (incluyendo fórmulas, procesos de manufactura,
153
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En relación a la naturaleza de la información confidencial de que se trate, corresponderá
entonces hablar de la existencia de un secreto científico, industrial o comercial, resultando siempre la
información comprendida valiosa y por tanto su reserva resulta fundamental para conservar su valor
económico, aclarando la doctrina seguida en el presente que “... el valor fundamental que ha
adquirido este activo intangible, ha motivado a que los países prevean en sus respectivas legislaciones
normas para su amparo, generalmente de conformidad a las disposiciones sobre competencia desleal
...”156.
4.1. El carácter confidencial de la información para poder ser considerada como secreta
Es en este sentido que para que cierta información pueda ser considerada como secreta,
solamente puede ser conocida por un número limitado de personas, circunstancia que implica que no
debe ser de conocimiento general entre los expertos o competidores en el área pertinente, solo que
debe ser reducida a dicho ámbito, es decir los círculos en que normalmente se utiliza el tipo de
información en cuestión, pues es en este contexto, donde deberá valorarse si la información en
cuestión es generalmente conocida o no, aclarando que no solo el titular tiene que tener acceso a
dichos secretos, “... pues ello imposibilitaría en la mayoría de los casos la utilización y provecho
económico de estos datos, los cuales requieren su comunicación a empleados, proveedores u otros
círculos limitados de personas ...”157.
El art. 3° de la ley 24.766 dispone que “... toda persona que con motivo de su trabajo, empleo,
cargo, puesto, desempeño de su profesión o relación de negocios, tenga acceso a una información que
reúna las condiciones enumeradas en el art. 1° y sobre cuya confidencialidad se los haya prevenido,
deberá abstenerse de usarla y de revelarla sin causa justificada o sin consentimiento de la persona que
guarda dicha información o de su usuario autorizado ...”.
Ello así, este empleo, que debe ser económicamente útil de la tecnología, del secreto, requiere
que sea conocido por un conjunto de individuos que actuando dentro de la estructura empresarial,
tengan acceso a la información que la compañía titular decide mantener en secreto.
En estos supuestos, los sujetos se comprometen a través de los instrumentos jurídicos que
quieran darse, para limitar o restringir toda aquella comunicación de los conocimientos empleados por
la empresa, por lo que siempre en atención a estas circunstancias, el acceso a la tecnología en cuestión
del que gozan tales personas, no afectará en ningún momento el carácter secreto de la información.
En suma, dentro de la estructura empresarial, los conocimientos secretos pueden y deben
estar a disposición de más de una persona, sin que por ello pueda considerarse que pierden su
carácter de secretos.
4.2. El valor comercial del secreto
Como indica la doctrina seguida “... del concepto de secreto industrial o comercial, se deriva
que existen prácticas manuales, fórmulas, empleo de aparatos, modos de trabajar en una fábrica, que
especificaciones de productos, dibujos, diseños, programas de computadoras, planes de direcciones y teléfonos,
planes especiales de precios, información de costos, etc.) que se mantengan en reserva.
156
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24.
157
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24.
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permiten conseguir productos o resultados más ventajosos, logrando la superioridad de unas firmas
sobre otras donde no se efectúen tales prácticas ...”158.
Entonces, se buscará mantener secretas estas prácticas, que constituyen un elemento de
individualidad de su establecimiento y en su caso no se desarrollan de igual manera en otras fábricas,
por lo que dejarían de ser secretas, puesto que su divulgación implicaría aumentar la potencia
competitiva de los rivales o bien perjudicar la dinámica competitiva de la empresa afectada.
4.3. Las medidas de preservación: el aspecto subjetivo del secreto comercial
No cabe duda, y quizá sea una verdad evidente en este tema de los secretos comerciales, que
para que determinada información sea considerada como confidencial, debe de manifestarse ese
deseo esa intención por parte de los interesados en que se conserve en exclusividad ese conocimiento
frente a otras personas y que el mismo sea reservado.
Entonces, si el elemento objetivo resulta ser que el conocimiento se reduzca a un grupo
reducido de personas, el elemento subjetivo será el factor volitivo que permita distinguir a esta
información secreta de cualquier otra información que no ha alcanzado divulgación por cuestiones
ajenas a la intención de los interesados.
Pero dicha voluntad debe de exteriorizarse y lo hará a través “... de restricciones u obstáculos
al acceso a la tecnología que se desea amparar, de manera que sólo se pueda llegar a tal información
por decisión del poseedor del secreto; mediante investigaciones lícitas; a través de conductas ilícitas
(condenadas legalmente), pero nunca casualmente …”159
Sin embargo, no existe un régimen de registro para los conocimientos técnicos confidenciales,
como si lo hay para las marcas, para las patentes, para los modelos y para los diseños industriales, por
lo que la importancia de la protección estará en la eficacia de las precauciones requeridas y adoptadas
por el poseedor del secreto reduciéndose las mismas a cuestiones fácticas y / o en su caso jurídicas160.
4.4. Protección o exclusividad de datos e información confidencial
Debe destacarse que no necesariamente el régimen legal que tutela la información
confidencial brinda adecuada protección a los datos científicos161
Ello así, por cuanto se trata de “… derechos con similitudes (Ej: ambos se ejercen respecto de
información en sentido genérico) y tienen su tratamiento en el TRIPs en la sección 7 bajo el título
158
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24.
159
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24.
160
MITELMAN, Carlos Octavio - Cuestiones de Derecho Industrial - AD-Hoc - Citando: "Oficina Internacional de la
OMPI; "Aspectos de la protección contra la competencia desleal relevantes para la integración de los países del
Mercosur", 1994, p. 31." - pág. 24: Como adelantáramos, las prevenciones destinadas a mantener la reserva de
los conocimientos pueden ser no sólo de naturaleza material, sino también de carácter jurídico. Son típicas las
cláusulas contractuales redactadas por el titular que obligan a los receptores de la información a conservarla
oculta. La obligación de reserva puede surgir también de la ley, como el supuesto de los secretos comunicados a
los empleados en el ámbito de las relaciones laborales (arts. 83 y 85 de la Ley de Contrato de Trabajo).
161
ZUCCHERINO, Daniel R., La protección de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
intelectuales, LL 2007 – B – 859.
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"Protección de la información no divulgada" es posible y necesario desde el punto de vista jurídico
diferenciarlos pues se trata —a pesar de la señalada similitud— de dos clases de derechos distintos e
independientes …”162.
Las principales diferencias, entre ambos derechos pueden sintetizarse de la siguiente manera:
─
─
─
─
162
Protección: en cuanto a la protección, el derecho de protección de la información
confidencial, tutela cualquier información secreta que tenga valor comercial y respecto
de la cual se han tomado medidas razonables para mantenerla secreta, legitimando de
esta manera a la persona que la controla163, por su parte, el derecho de protección de
datos protege exclusivamente los datos de prueba no divulgados que cumplen los
requisitos del art. 39.3 del TRIPs164.
Divulgación: Resulta condición ineludible para que se mantenga la protección de la
información confidencial, su no-divulgación165, por su parte como se indicó en el
derecho de protección de datos, no existe en el Acuerdo TRIPs un requerimiento
referido al mantenimiento del secreto respecto de esos datos que exceda el momento
de la presentación como condición para que los datos continúen protegidos, por lo
que mantener dicho requisito más allá del tiempo de la presentación resultaría
contradictorio en relación al propósito general de las normativas de protección de
datos166.
Presentación: En este sentido debe indicarse que, “… la información protegida bajo las
normas que tutelan la información no divulgada no debe presentarse ante ninguna
autoridad estatal dado que el Estado sólo participa en el proceso de tutela en el caso
del inicio de las acciones legales por violación a las leyes que protegen dicha
información …”167, en cambio, “… en el caso de los datos protegidos por el derecho de
protección de datos la presentación constituye una exigencia y una condición
ineludible ya que si los datos no son presentados no tienen protección bajo dicho
régimen …”168.
Carácter excluyente: El titular de información mantenida como confidencial, no podrá
impedir la divulgación o el uso por parte de terceros de dicha información salvo
únicamente en el supuesto de que el tercero haya adquirido la información que
pretende divulgar a través de prácticas comerciales deshonestas169, luego “… el
propietario de los datos protegidos bajo el régimen de protección jurídica de datos se
encuentra en condiciones legales de excluir a cualquier tercero respecto de usar (en el
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163
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de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
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─
─
sentido de depender directa o indirectamente) esos mismos datos que él ha producido
ya que dicha dependencia constituiría un uso comercial desleal que iría en contra del
propósito central de la normativa de protección de datos científicos o de prueba o sea
proveer incentivos a fin de promover la introducción al mercado de nuevos productos
farmacéuticos …”170, por el contrario no se podrá en ninguno de los casos inhibir a un
tercero respecto de producir y usar sus propios datos171.
Esfuerzo considerable: En este sentido, es un requisito concreto para obtener la
protección de los datos conforme el régimen del art. 39.3 del TRIPs el hecho de que la
producción de los mismos haya demandado un "esfuerzo considerable"172, en cambio,
en el supuesto de la información confidencial, solo bastará detentar la misma y
mantenerla como no divulgada a fin de contar con la tutela legal siendo irrelevante el
hecho de haberla obtenido merced a un esfuerzo considerable o sin que mediara
esfuerzo alguno173.
Extensión temporal: Los derechos sobre la información confidencial permanecen
vigentes por tiempo indeterminado siempre que subsistan las condiciones de hecho
que la caracterizan como tal, particularmente su carácter secreto174. Por el contrario la
extensión temporal del derecho de protección de datos es definida.
5. La patente
En este sentido, una patente es un derecho exclusivo concedido a una invención, es decir, un
producto o procedimiento que aporta, en general, una nueva manera de hacer algo o una nueva
solución técnica a un problema.
Una patente proporciona protección para la invención al titular de la patente.
La protección se concede durante un período limitado que suele ser de 20 años.
La protección de una patente significa que la invención no puede ser confeccionada, utilizada,
distribuida o vendida comercialmente sin el consentimiento del titular de la patente.
El cumplimiento de los derechos de patente normalmente se hace respetar en los tribunales
que, en la mayoría de los sistemas, tienen la potestad de sancionar las infracciones a la patente. Del
mismo modo, un tribunal puede asimismo declarar no válida una patente si un tercero obtiene
satisfacción en un litigio relacionado con la patente.
El titular de una patente tiene el derecho de decidir quién puede -o no puede- utilizar la
invención patentada durante el período en el que está protegida la invención. El titular de la patente
puede dar su permiso, o licencia, a terceros para utilizar la invención de acuerdo a términos
establecidos de común acuer-do. El titular puede asimismo vender el derecho a la invención a un
tercero, que se convertirá en el nuevo titular de la patente.
170
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de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
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Cuando la patente expira, expira asimismo la protección y la invención pasa a pertenecer al
dominio público; es decir, el titular deja de detentar derechos exclusivos sobre la invención, que pasa a
estar disponible para la explotación comercial por parte por parte de terceros.
Las patentes constituyen incentivos para las personas, ya que les ofrece reconocimiento por su
creatividad y recompensas materiales por sus invenciones comercializables.
Estos incentivos alientan la innovación, que garantiza la mejora constante de la calidad de la
vida humana.
Una invención debe, por lo general, satisfacer las siguientes condiciones para ser protegida por
una patente: debe tener uso práctico; debe presentar asimismo un elemento de novedad; es decir,
alguna característica nueva que no se conozca en el cuerpo de conocimiento existente en su ámbito
técnico. Este cuerpo de conocimiento existente se llama estado de la técnica. La invención debe
presentar un paso inventivo que no podría ser deducido por una persona con un conocimiento medio
del ámbito técnico.
Finalmente, su materia debe ser aceptada como patentable de conformidad a derecho. En
numerosos países, las teorías científicas, los métodos matemáticos, las obtenciones vegetales o
animales, los descubrimientos de sustancias naturales, los métodos comerciales o métodos para el
tratamiento médico (en oposición a productos médicos) por lo general, no son patentables.
5.1. La relación entre la patente y el secreto comercial o industrial
Tanto el régimen de las patentes como el de los secretos empresariales, tienden a estimular las
actividades creativas e innovativas, en el caso de las patentes, mediante el reconocimiento de
derechos exclusivos y la condena a su violación y en el caso de los secretos comerciales mediante la
prevención de los usos comerciales deshonestos, apropiaciones indebidas que afecten los
conocimientos mantenidos en estado de confidencialidad por su legítimo poseedor.
En primer lugar, corresponde aclarar que la patente de invención es una excepción al principio
de libre circulación de las ideas, “... principio sobre el cual la humanidad fundó su progreso y que
brinda la posibilidad de que todos los individuos puedan utilizar y gozar de los aportes intelectuales y
tecnológicos con los cuales se nutre el avance de la civilización …”175 .
No obstante lo expuesto en el párrafo anterior, corresponde aclarar que dicha excepción,
consiste en el otorgamiento de un derecho exclusivo por un lapso de tiempo determinado sobre esos
conocimientos tecnológicos a cambio que se cumplan ciertos requisitos, no por cualquier motivo y en
especial que ese se explote y que se difundan las ideas que dan lugar a la invención misma176.
Ello así, esta idea expresada en el párrafo anterior ha sido el paradigma clásico que ha fundado
y legitimado el derecho de las patentes, esto es, el equilibrio entre el interés del inventor con el de la
sociedad177.
Sin embargo, “… la teoría que da sustento a esta rama del derecho industrial no ha sido
pacífica, especialmente desde que los países desarrollados, lograron introducir una variante sustancial
en la doctrina, modificando la ecuación "explotación igual producción" incluyendo dentro de ese
175
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República Argentina, LL 1996 – D – 1275.
176
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República Argentina, LL 1996 – D – 1275.
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concepto la importación de productos, haciendo extensivo al monopolio industrial de la patente, el
monopolio comercial de los productos originados en ella, ya que al patentar el invento en un país, se
puede impedir su explotación por un tercero con el simple expediente de traer el producto fabricado
en otro lugar del planeta …”178.
Asimismo, “… esto es uno de los éxitos más resonantes obtenidos en el GATT por los países
industrializados dentro del marco de la globalización de la economía, y que cumplida las posibilidades
de los países en vías de desarrollo de alcanzar las metas de un progreso industrial independiente ..”179,
toda vez que ya no se requiere inversión industrial que sirva de contrapartida al monopolio legal de
aquella información tecnológica simplemente se la puede sustituir comercializando esos productos
provenientes de otros países180.
Más aún, las patentes de invención tendrán siempre una duración definida en el tiempo,
mientras que los secretos sobre la información no divulgada permanecen vigentes por tiempo
indefinido siempre que subsistan las condiciones de hecho que los caracterizan como tal,
particularmente su carácter secreto.
También, la obtención y mantenimiento de una patente requiere gastos administrativos, tales
como los costos del trámite de concesión y el pago de tasas periódicas según fuere el caso, mientras
que la protección de los secretos empresariales no supone gastos administrativos, más allá de los
costos que demanden la adopción de las precauciones necesarias para mantener el secreto de los
conocimientos.
Sin embargo, el régimen de los secretos científicos, industriales o comerciales no constituye
una forma infalible de protección, pues en muchos casos es imposible impedir que los conocimientos
usados sean aprehensibles por los competidores u otras personas calificadas en el campo pertinente.
Además al no otorgarse a los secretos un derecho de exclusividad sobre los conocimientos
confidenciales, esta circunstancia no impide que otros desarro-llen la misma tecnología en forma
independiente y sea por ellos válidamente utilizables.
5.2. Naturaleza jurídica del secreto industrial. El Gatt y la protección de la información
confidencial
No obstante lo expuesto en cuanto a la difusión de los conocimientos técnicos, la necesaria
contrapartida, obligada que la sociedad exige al inventor, se ha mantenido invariable181.
A pesar de la decidida posición de los Estados Unidos en la Ronda Uruguay del GATT, (sigla en
inglés --General Agreement on Tariffs and Trade-- del "Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio" al cual nuestro país ha adherido) para incorporar la protección del secreto industrial en los
TRIP's (sigla en inglés --Trade Related Intellectual Property Rights-- referidos al capítulo del GATT que
178
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179
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tecnología y el proyecto de ley sobre los secretos industriales en la
tecnología y el proyecto de ley sobre los secretos industriales en la
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se establece las normas que regulan los aspectos de los derechos de propiedad intelectual vinculados
con el comercio) a su imagen y semejanza, el esfuerzo no tuvo los resultados esperados182.
Para nuestro derecho, el sistema continental, el secreto industrial -o "know how"- no es
considerado un derecho subjetivo y menos aún un derecho de propiedad, señalándose que a nadie se
le puede tutelar un derecho de goce, sobre un conocimiento técnico que no se da a conocer183.
En este sentido no cabe duda, y es una cuestión de hecho que la posibilidad de una protección
nace y se mantiene en la medida que el titular del conocimiento logra conservar el secreto, no
resultando ello una decisión ilegal, sino que solo configura una situación de hecho que dura mientras
dura la confidencialidad de la información 184.
Por lo tanto, “… el inventor individual o la empresa que investiga una determinada línea
tecnológica, una vez llegado a un resultado innovador, puede proteger el monopolio de tal invento
mediante el patentamiento, siguiendo los pasos que marca la ley …”185.
En el interín de lograr dicho descubrimiento deberá tratar de lograr la mayor confidencialidad
de la información secreta principal y complementaria en la que se encuentra trabajando
Puede también, “… mantener el invento en secreto y no darlo a conocer para evitar que sus
competidores puedan llegar al mismo resultado al cual él llegó …”186, pero ésta, “… es una decisión
empresarial; es un riesgo que debe estar dispuesto a afrontar pues si otro arriba al mismo resultado en
forma legítima, no podrá evitar que explote también el invento. Ya la idea no será monopolizada …” 187,
ya no tiene protección ninguno, o en su caso nunca la tuvo de parte del derecho, es el riesgo
empresario que se corre en dicha situación.
Distinto es el tema, “… si se lo analiza desde el punto de vista del derecho anglosajón --el
denominado "common law"-- en donde el propio juez crea derechos subjetivos, ya que los "rights"
(derechos) son considerados "property rights" (derechos de propiedad) …” 188, siendo que el debate
originado en el GATT, “… dio como resultado que los Estados Unidos, único país que pretendía la
protección de los secretos como derechos de propiedad, debió ceder principalmente ante los países de
la Unión Europea, estableciendo el marco protector de los secretos industriales en el ámbito de la
competencia desleal …”189.
182
KORS, Jorge Alberto, La protección de la tecnología y el proyecto de ley sobre los secretos industriales en la
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República Argentina, LL 1996 – D – 1275.
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República Argentina, LL 1996 – D – 1275.
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República Argentina, LL 1996 – D – 1275.
189
KORS, Jorge Alberto, La protección de la tecnología y el proyecto de ley sobre los secretos industriales en la
República Argentina, LL 1996 – D – 1275: Como consecuencia de ello, en TRIP's no se los considera un derecho de
propiedad sobre la información tecnológica sino como una situación de hecho que se sostiene dentro de las
normas de la competencia legítima. Por supuesto que si ella es vulnerada, la conducta ilícita deberá ser
sancionada. Pero no hay protección monopólica alguna. El único caso que se registra entre los países de tradición
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6. Los contratos de know-how y la transferencia de tecnología
6.1. Algunas especificaciones técnicas y calificación del contrato de know-how
Muchas adquisiciones tecnologías que no fueren susceptibles de ser patentadas constituyen,
sin embargo, condición necesaria para la obtención de un producto o resultado de interés industrial
para su propietario.
Estas adquisiciones son a veces transmisibles a través de información técnica (diseños,
cálculos, planos, especificaciones, reseñas de experimentos y comprobaciones generalmente
expresados a través de planillas, folletos o manuales), pero otras sólo lo son mediante instrucciones,
consejos y asesoramiento frente a situaciones concretas, expresadas muy comúnmente por una
comunicación que se observa de persona a persona.
En lo que interesa en el presente, tal habilidad y aptitud técnica es a veces secreta (en el
sentido de que ella sólo es poseída por una o pocas empresas dentro de una actividad determinadas);
pero otras no lo es (en cuanto es compartida por todas o casi todas las empresas que actúan en
determinado nivel en el ámbito de que se trate).
Incluso en este último caso, “... en que la tecnología en que se apoya el proceso pertenezca al
conocimiento público, una gestión industrial u operación técnica eficientes pueden requerir que al
conocimiento teórico se asocie una acumulación de experiencia, de tal modo que empresas que
deseen iniciarse en la actividad (y no estén dispuestas a pagar el tributo de inversión y tiempo que
otras han satisfecho) deban recurrir al auxilio de aquéllas para coparticipar de su experiencia
acumulada y obtener la deseada calidad del producto o la eficiencia en la técnica empleada …”190.
En este sentido, “… el savoir faire (saber hacer) se mostró como un concepto sumamente
amplio que describía el conocimiento logrado (generalmente por experiencia) en cualquier actividad, y
que no era exclusivo ni estaba alcanzado por las disposiciones sobre patentes, al representar una
mercadería de carácter inmaterial, objeto de contratación y transferible, cuya aplicación permitía
lograr resultados que hacían que unas empresas fuesen más eficientes que otras …”191, por lo que, “…
parte de la doctrina distingue que entre una y otra forma de convención existen sutiles diferencias. En
efecto, se ha dicho que mientras en el ‘contrato de know how’ se otorgan derechos no patentados, en
el de ‘licencia’ se concederían derechos patentados, o que en el ‘contrato de asistencia técnica’ -a
diferencia de los anteriores- la empresa asistente se obliga a proveer mano de obra especializada a la
jurídica continental que ha establecido una ley protectora del secreto industrial, es el de México. En su ley de
Propiedad Industrial de 1991 se introdujo un capítulo destinado a protegerlo en determinadas circunstancias.
Esta norma, al igual que el conjunto de la ley, fue elaborada al ritmo del ingreso de México en el Tratado del
Nafta. A pesar de ello, esta reglamentación se mantuvo dentro del campo de la competencia desleal.
190
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 285, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974:
Asimismo, no debe desconocerse que, “… cada uno de esos elementos (patentes, secretos patentables pero no
patentados, secretos no patentables, innovaciones, programas de racionalización, información técnica,
asesoramiento técnico y asesoramiento de organización y gestión empresarias) pueden constituir objeto de
negociaciones y contrataciones separadas y, además, cada uno de ellos plantea su propia problemática. En
conjunto configuran ellos el “saber como” obtener un resultado industrial o realizar eficientemente una gestión,
que distinguen a ciertas empresas respecto de otras, y que pudiendo ser transferidos de las primeras a las
segundas constituyen una suerte de mercancía objeto de contratación …”.
191
MARZORATTI, Osvaldo, Derecho de los negocios internacionales, Tomo 2, págs. 160/1, Editorial Astrea,
Buenos Aires, 2003.
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asistida …”192, sin embargo “… otro sector no efectúa distinción alguna, al señalar, genéricamente, que
"el contrato de know how es aquél por el cual una parte se obliga a informar a la otra, de los
conocimientos, fórmulas, pericia, o especial habilidad técnica, necesarias para obtener un producto
logrado como fruto de un proceso de estudio, de investigación y experiencia y que constituye un
secreto. Por la licencia de know how pues, el beneficiario está facultado a utilizar de la otra parte toda
la información necesaria sobre un proceso industrial específico, pero, al revés que en una patente, no
puede oponer a terceros ese conocimiento privilegiado; sólo tiene derechos personales contra su
contratante si éste, por ejemplo, infringió la exclusividad que le otorgó por vía contractual …"193.
Debe tenerse en cuenta que, “… por de pronto, es posible aseverar que aunque los orígenes de
la expresión know-how (como nombre sustantivo) son oscuros, su paternidad corresponde al lenguaje
coloquial del comercio norteamericano. Aún cuando al parecer puedan determinarse más lejanos
antecedentes de empleo, la expresión comienza a ser registrada en la posguerra y es amplia y
rápidamente receptada (sin intentar su traducción) en el habla mercantil y en las fórmulas
contractuales de los restantes países; pese a ello parece haber quedado hasta ahora cuidadosamente
fuera del lenguaje legislativo y judicial …”194.
Podemos definirlo entonces como aquellas técnicas que pueden ser tangibles o intangibles que
combinan la experiencia, la información y la comprensión (insight), que son requeridas para un
proceso industrial determinado y que para los terceros se mantienen en secreto195.
Hoy por hoy, la expresión ha mutado y evolucionado rápidamente “... hacia un alcance más
amplio, que comprende la totalidad del conocimiento y experiencia tecnológicos y, por extensión, todo
conocimiento y experiencias (comerciales u organizativas) conducentes a una mejor gestión
empresaria en un sector particular de la actividad económica)196.
Este concepto, puede, en el lenguaje empresario y quizá en algún documento legal confundirse
y ser utilizados sin mayores especificaciones, cartas-compromisos, cartas de intención, memorandums
of understanding, memorandums-contracts.
Es en este sentido de la confusión que “... toma (en principio) un valor amplio, genéricamente
descriptivo de la totalidad del aporte que una empresa experimentada y en posesión de cierto
conocimiento específico puede trasladar a otra respecto del sector (o cierto sector) de su actividad, e
independientemente de la calidad o condición jurídica que el presenta (se encuentre o no protegido
por patentes, sea o no patentable, sea o no conocido por otras empresas, se transmita o no por simple
192
PLATE, Cecilia y BOGLINO, Mónica, Know How, Revista del Derecho Comercial y de las Obligaciones, año 12, n°
70/71, Buenos aires, 1979, págs. 481/519.
193
MARZORATTI, Osvaldo, Derecho de los negocios internacionales, Tomo 2, págs. 162, Editorial Astrea, Buenos
Aires, 2003.
194
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 292, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974:
Además, “… mientras algunos indican como campo actual del know-how en sentido amplio “todo tipo de
conocimiento comercial (commercial intelligence) que pueda ser objeto de un contrato de licencia, salvo lo que
pueda considerarse puro secreto comercial, otros comprenden bajo tal expresión el conjunto de derechos que
alguien posea sobre ciertas fórmulas y procedimientos secretos …”.
195
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 292, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974,
quien cita a pié de página a KRASSER, R., Protection if know-how in Germany.
196
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 294, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974:
Más allá de aclarar que “... Esta evolución, sin embargo, no puede ser considerada rectilínea, por lo menos a nivel
doctrinario. Si bien en todo momento subsistió cierta tendencia a vincular el concepto de know-how con el
conocimiento “reservado”, en los últimos años, y principalmente cuando se consideran los problemas vinculados
con su eventual protección jurídica, se acentúa la superposición de ambas ideas …”.
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suministro de información técnica. Este caso, por países importadores de tecnología, cuyo interés,
obviamente, estriba en describir de la manera más extensa las contraprestaciones a que sus empresas
tienen derecho cuando participan en contrataciones de esta índole …”197, siendo que en sentido
amplio puede abarse el know-how indicando toda aquella información, conocimientos y experiencia
(técnicos) que atribuye a una empresa una situación de ventaja respecto de la competencia198.
Por otro lado, dando un significado estricto de la palabra licencia, la misma consiste en la
facultad o permiso para hacer una cosa, siendo que el Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia, define licenciar como "conceder el titular de una patente a otra persona o entidad el
derecho de usar aquélla con fines industriales o comerciales". Esta acepción que nos da la Real
Academia, se adecua a la práctica jurídica vinculada con la transferencia de derechos emergentes de la
propiedad industrial, en el que podrían encuadrar perfectamente los conocimientos tradicionales ya
aludidos.
Asimismo, dicho objeto contractual pues, resulta un modo especial de transferencia de
tecnología199, mas aún, cuando se trata de un bien inmaterial, esto es, ese saber hacer, objeto de la
licencia, posibilitándole el aprovechamiento económico conforme a los términos del acuerdo que
pudieran llegar a celebrar.
Más allá de lo expuesto en los parágrafos anteriores “… se consideró que el contrato de know
how es —genéricamente— aquel por el cual una parte se obliga a informar a la otra de los
conocimientos, fórmulas, pericia o especial habilidad técnica, necesarias para obtener un producto
logrado como fruto de un proceso de estudio y de experiencia, estando el beneficiario facultado a
utilizar toda la información sobre un proceso industrial específico que constituye un modo especial de
transferencia de tecnología …”200.
Claro está y debe dejarse establecido que el conocimiento no debe ser trivial o fácilmente
obtenible puesto que de lo contrario no sería necesario marcar la diferencia entre el que “sabe cómo”
y el que no lo sabe, ni este segundo estaría dispuesto a pagar un precio para salir de su estado.
197
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 296, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974.
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 296, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974:
Siendo que, “… este giro parece reflejar el punto de vista de países desarrollados, que presumen como “natural
una situación de concurrencia y repartición del mercado entre varias empresas. Para dar cuenta de la situación
en países de menor desarrollo industrial en los que no es infrecuente que una sola empresa sea la que tiene a
satisfacer cierto sector de la producción o de servicios, resulta más adecuado prescindir de tal referencia a la
“competencia” para configurar el concepto solamente como aquel conocimiento, información y experiencia
(técnicos) que permiten a quien lo posea la obtención de un mejor resultado o la conducción de un más eficiente
proceso industrial …”.
199
FINNEGAN, Marcus, Licences internationales des brevets et de savoir-faire, en La proprieté industrielle, OMPI,
Ginebra 92éme année, spt. 1976, pág. 223; SCHAPIRA, Jena, Les contrats internationaux de transfert
technologique, en Journal du Droit International, Editorial Techniques, Paris, 105éme anée, n° 1, 1978, pág. 226;
MASSAGUER FUENTES, José, La aplicación del derecho de libre competencia de la CEE al contrato de licencia de
patente, en R.D.I., año 9, 1987, pág. 393, citado por JUANES, Norma, La comercialización de programas de
computación o software, Revista de Derecho Privado y Comunitario, Buenos Aires, 2003-3, pág. 121.
200
CALDERÓN VICO de DELLA SAVIA, Lilia María, Cláusula de exclusividad en la comercialización, LL 2008 – C –
386.
198
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Ello es así puesto que nada indica que ese conocimiento deba ser secreto, a menos que como
tal se entienda simplemente lo desconocido por alguien, aunque sea familiar para el resto del mundo,
o por lo menos para el resto de la industria en ese sector de la actividad201.
6.2. La tecnología que se transfiere
Citando a Marzoratti, se indicó que, “… la tecnología es el conjunto de los conocimientos
aplicados a la producción y comercialización de bienes y servicios, lo que incluye las técnicas que se
encaminen al objetivo económico de producir o vender más (cuantitativamente) y mejor
(cualitativamente), siendo la posesión de dichos conocimientos esencial para el proceso económico
que da lugar a múltiples transacciones así como a la formación de mercado internacional de tecnología
siendo los principales productores y dueños de la misma, grandes empresas multinacionales …”202.
Y es en este sentido que dentro del género de contratos de transferencia de tecnología
menciona como especies a los contratos de:
─
─
─
─
Concesión de licencias de propiedad industrial por el cual la empresa cedente otorga a
la empresa licenciataria ciertos derechos de utilización de patentes, marcas
comerciales o procedimientos y técnicas no patentadas para la fabricación y venta de
productos;
De transmisión de know how, por el cual una organización revela conocimientos no
patentados susceptibles de aplicación industrial;
De asistencia técnica, por el cual el proveedor suministra también el personal técnico
para formación de recursos humanos en el país receptor, suministra los servicios de
asesoría y brinda la asistencia para resolver los problemas que surjan de la aplicación
de aquella tecnología que se transfiere; y
De ingeniería básica o de detalle que tienen por finalidad la prestación de servicios de
ingeniería básica, brindando parámetros esenciales del producto o proceso para su
obtención y la ingeniería de detalle que se aplica para el diseño e instalación de
equipos, obras civiles e instrumen-tación.
Pero debe dejarse sentado que si bien el contrato de know-how, no se encuentra regulado en
nuestro ordenamiento positivo, se lo ha definido como el conjunto de “... conocimientos y experiencia
de naturaleza técnica, comercial, administrativa, financiera o de otra naturaleza, aplicables en la
práctica en la explotación de una empresa o en el ejercicio de una profesión" que omite referencias
acerca de si el conocimiento técnico objeto del know-how debe ser secreto o no y descarta que
constituyan dicho objeto, las invenciones patentadas …”203.
6.3. Marco legal para la transferencia de tecnología
201
LE PERA, Sergio, Cuestiones de Derecho Comercial Moderno, pág. 301, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1974.
CALDERÓN VICO de DELLA SAVIA, Lilia María, Cláusula de exclusividad en la comercialización, LL 2008 – C –
386.
203
CALDERÓN VICO de DELLA SAVIA, Lilia María, Cláusula de exclusividad en la comercialización, LL 2008 – C –
386: Luego se indica que, “… al describir los deberes emergentes del contrato construye Farina, una calificación
del contrato de know-how, que sería el contrato por el cual una parte se obliga a suministrar a la otra
información y asesorarla para la aplicación de los conocimientos tecnológicos necesarios (fórmulas, pericia,
especial habilidad técnica, fruto de un proceso de investigación y a la vez experiencia), para obtener un producto
o servicio, adquiriendo esa última parte del contrato (licenciatario) el deber de guardar secreto y pagar una
regalía (royalty) como retribución, que se calcula de acuerdo con la unidad de referencia (unidad de producción,
de venta, de explotación, etc.) …”.
202
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En primer lugar, corresponde dejar resaltado que respecto a este tipo de contratos que no
revisten una tipicidad legalmente normada, abarcan una serie de posibilidades, aunque debemos
ceñirnos a lo que es nuestra materia de trabajo, es decir, aquellos contratos de transferencia de
tecnología que nos permitan una protección a la actividad innovativa.
Aunque se ha advertido que se puede utilizar este tipo de contratos para aquellos casos en
que no es posible la patentabilidad del producto o proceso, o que siendo posible, por razones diversas,
no se de ese el camino de la protección vía patente204.
Asimismo, la posibilidad de que el investigador recurra a esta forma de protección contractual
tiene la ventaja de ser una única posibilidad de protección cuando las normas de orden público
impiden la patentabilidad de un determinado producto, por ejemplo en el supuesto del campo de la
biotecnología, aunque corresponde aclarar que se debe de tratar de productos o procesos que están
excluidos de la patentabilidad pero no del comercio o tráfico jurídico205, siendo que, “… esto es
evidente toda vez que, siendo el producto o proceso, (no por las disposiciones de patente, sino por las
de derecho de fondo civil o comercial) fuera del comercio, no puede ser objeto, no sólo de los
contratos de transferencia de tecnología, sino de ningún tipo de contrato …”206.
Podemos concluir entonces señalando que el sistema de patente tiene entre otras la ventaja,
de una protección fuerte respecto a la atribución de la autoría de lo patentado y la posibilidad de
lograr el cese y penalización de quien intente desconocer el derecho protegido207.
6.4. Principales problemas y virtudes del sistema de protección vía contratos de
transferencia tecnológica
A su respecto, podemos indicar que, mediante el sistema de protección de los contratos de
transferencia tecnológica, se puede obtener una posibilidad de utilización o de explotación de
producto o proceso, sin tener la limitación que se establece en relación a la vigencia de la patente 208,
siendo que, “… como contrapartida, observamos que, no existiendo una protección estatal que haga
factible el conocimiento a toda la comunidad, sin el riesgo del plagio, en los contratos, los acuerdos de
confidencialidad serán de una importancia crítica ...”209.
No cabe entonces duda que la protección, contractual, durará y se extenderá mientras dure y
se extienda el secreto de lo que se haya transmitido, toda vez que lo valorable en sentido económico
será la transferencia de un conocimiento que no es de dominio común, sino que existe una atribución
de exclusividad210, aplicables dichos conceptos a lo indicado respecto a la relación entre los secretos
comerciales e industriales.
204
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
206
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776. Además, “… con la salvedad apuntada, además
se puede considerar la posibilidad de utilización de esta protección, como se dijo, cuando aun pudiendo ser
patentado, por alguna razón determinante no se elige el sistema de patente …”.
207
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
208
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
209
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
210
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
205
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En este sentido, por resultar la confidencialidad una de las cláusulas más importantes del
contrato de transferencia, también se la conoce como "protección de secretos comerciales"211.
Por último, y como definición conceptual de la protección que brinda la patente, resulta
oportuno recalcar que, “… la protección que logra la patente es sólo respecto a invenciones que
tengan altura inventiva, es decir que no sea evidente para una persona que tenga el conocimiento del
medio; que sea novedoso, es decir que no esté comprendido en el estado de la técnica (según las
palabras del art. 4 ley 24481), y que tenga aplicación industrial. Además, las invenciones patentables
por lo general son definidas por las legislaciones como un procedimiento, una técnica, un producto, un
método de fabricación o de composición de ese producto …”212.
Por otro lado, al respecto de la posibilidad de aplicar la normativa legal o consuetudinaria
tejida en torno a los secretos comerciales se recaló que, “… en materia de protección contractual por
vía de los secretos comerciales no está limitada a que las mismas sean técnicas, un procedimiento, un
método de fabricación o composición de un producto, ni está sujeta a la altura inventiva ni a la
novedad. Es decir que es perfectamente viable la protección de simples técnicas, o de recopilaciones
de datos, de informaciones o productos vedados al patentamiento …”213.
Siendo que, lo importante para resaltar resulta ser la circunstancia que, la protección que goza
una información confidencial enmarcada dentro de un contrato de transferencia de tecnología deriva,
por lo tanto, de la obligación contractual, mientras que aquella protección que se obtiene por la
obtención de una patente, proviene de la ley; y previene o comienza a operar ante la violación a la
esfera patrimonial del titular de la misma, esto es, no se origina de una obligación contractual, sino del
derecho de propiedad del titular, esto es, su origen es legal, no contracutal214.
Es en este sentido y como lógica consecuencia de la transferencia de la información, o en su
caso su obtención, por terceros ajenos que los documentos que establecen las cláusulas de
confidencialidad y la información transferida deben guardarse en lugares de extrema seguridad,
211
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776: “… estos secretos pueden ser definidos como
una información que contiene una fórmula, un esquema, un conjunto de datos, un programa, un método, una
técnica o un procedimiento, o una información contenida o incorporada en un producto, dispositivo o
mecanismo, que es capaz de ser utilizado en una actividad comercial o empresarial, que no sea genéricamente
conocida, que sea capaz de tener un valor económico, justamente debido a que no es muy conocida …”.
Asimismo, nos recuerda el autor que seguimos en el presente que, “… respecto a estos tipos de contratos de
transferencia tecnológica (que en algunos supuestos pueden integrar un know how u otra figura), o de secretos
comerciales, la mayoría de los países americanos no poseen una regulación normativa propia. Es decir no tienen
un sistema "típico", que establezca legislativamente cuáles son sus características y regulen sus especiales
institutos …”, siendo que, “… esta legislación relativa a los secretos comerciales sólo la hemos podido detectar en
algunos Estados de los Estados Unidos de América …”, concluyéndose que, “… sea como fuere, lo cierto es que
mientras el derecho de patentes exige que el titular divulgue su invención de tal manera que los terceros puedan
reproducir (previo pago de la regalía) lo patentado, la esencia misma de los secretos determina justamente su no
divulgación, ya que, en caso contrario, pierde su valor comercial …”.
212
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
213
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
214
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776: “… Es conveniente reiterar nuevamente que
los derechos derivados de la patente expiran en nuestra legislación nacional en un plazo de 20 años, mientras
que los acuerdos de confidencialidad en los contratos de transferencia pueden tener un plazo de protección
mayor, o aún más ser ilimitados y que obliguen a respetar el acuerdo mientras dure el secreto. Como vemos, el
problema del mantenimiento del secreto hace depender la protección por vía contractual, por lo que creemos
útil consignar algunas consideraciones respecto al mantenimiento de este secreto …”.
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debiendo ello ser establecido contractualmente, restringiendo el acceso a la información sólo a
determinadas personas las cuales en forma taxativa deben establecerse en dichos contratos215.
En este sentido también deberá existir control sobre las personas, en especial por parte del
transmitente respecto a las publicaciones para evitar comunicación de estos secretos216.
En este sentido, si bien la categoría genérica de contratos de transferencia de tecnología
cuenta con un régimen propio que proporciona la ley 22.426 que en su artículo 1° preceptúa "…
quedan comprendidos en la presente ley los actos jurídicos a título oneroso que tengan por objeto
principal o accesorio, la transferencia, cesión o licencia de tecnología o marcas por personas domiciliadas en el exterior, a favor de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas domiciliadas en el país,
siempre que tales actos tengan efectos en la República Argentina", explicitando en su artículo 3° que
quedan comprendidos en la misma en el artículo 1 y no comprendidos en el artículo 2 de la presente
ley, los que deberán registrarse ante la autoridad de aplicación a título informativo.
Por su parte, el artículo 2° a su vez establece que cuando los actos jurídicos a título oneroso
que tengan por objeto principal o accesorio, la transferencia, cesión o licencia de tecnología o marcas
por personas domiciliadas en el exterior, a favor de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas
domiciliadas en el país, siempre que tales actos tengan efectos en la República Argentina, que se
celebren entre una empresa local de capital extranjero y la empresa que directa o indirectamente la
controle, u otra filial de esta última, serán sometidos a la aprobación de la autoridad de aplicación de
manera obligatoria217.
Luego, el decreto reglamentario nro. 580 del 25 de marzo de 1981, establece en el artículo 1
que el contrato de transferencia de tecnología podrá tener por objeto:
a) las patentes de invención;
b) los modelos y diseños industriales; y
c) todo conocimiento técnico para la fabricación de un producto o la prestación de un
servicio, siendo que este último inciso
En el mismo sentido, “… el artículo 8 establece que, a los efectos de lo establecido en el
Artículo 3° de Ley 22.426 de Transferencia de Tecnología, deben registrarse ante el INSTITUTO
NACIONAL DE TECNOLOGIA INDUSTRIAL a título informativo, tanto aquellos actos celebrados entre
empresas independientes como también aquellos celebrados entre una empresa local de capital
extranjero y la empresa que directa o indirectamente la controle, u otra filial de ésta última …”.
Por su parte, la República Argentina aprobó por Ley 24.425 (Adla, LV-A, 29) el Acta Final en que
se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales; las
Decisiones, Declaraciones y Entendimiento Ministeriales y el Acuerdo de Marrakech por el que se
establece la ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO y sus cuatro (4) anexos, suscriptos en
Marrakech, Reino de Marruecos (15/IV/1994) que en su Anexo 1-C contiene el ACUERDO SOBRE LOS
ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO (ADPIC) que
en su Sección 7 titulada PROTECCION DE LA INFORMACION NO DIVULGADA (artículo 39) que establece
215
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776: “… en las zonas de explotación o producción
deben establecerse áreas de acceso restringido y establecer algunas formas de control de personal,
estableciendo en los contratos laborales cláusulas que obliguen a los empleados o trabajadores mantener dichos
secretos …”.
216
LEAL, Mario R., Protección de biotecnología, JA 1996 – II – 776.
217
CALDERÓN VICO de DELLA SAVIA, Lilia María, Cláusula de exclusividad en la comercialización, LL 2008 – C –
386.
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que, al garantizar una protección eficaz contra la competencia desleal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 10bis del Convenio de París (1967), los Miembros protegerán la información
no divulgada de conformidad con el párrafo 2, y los datos que se hayan sometido a los gobiernos o a
organismos oficiales, de conformidad con el párrafo 3.
En el parágrafo 2 de ese artículo, preceptúa que las personas físicas y jurídicas tendrán la
posibilidad de impedir que la información que esté legítimamente bajo su control se divulgue a
terceros o sea adquirida o utilizada por terceros sin su consentimiento de manera contraria a los usos
comerciales honestos, en la medida en que dicha información: a) sea secreta en el sentido de que no
sea, como cuerpo o en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente
conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se
utiliza el tipo de información en cuestión; y b) tenga un valor comercial por ser secreta; y c) haya sido
objeto de medidas razonables, en las circunstancias, para mantenerla secreta, tomadas por la persona
que legítimamente la controla.
7. No todo se protege
Según lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 11.723, " … a los efectos de la presente Ley, las
obras científicas, literarias y artísticas comprenden ... toda producción científica, literaria, artística o
didáctica sea cual fuere el procedimiento de reproducción. La protección del derecho de autor
abarcará la expresión de ideas, procedimientos, métodos de operación y conceptos matemáticos pero
no esas ideas, procedimientos, métodos y conceptos en sí …"218.
Asimismo, se debe recordar que, mientras el derecho de autor exige originalidad o
individualidad en la expresión de una idea, el régimen de patentes requiere que exista novedad
absoluta y altura inventiva, además de la posibilidad de aplicación industrial219.
Siempre “… a la luz del derecho de Autor, es interesante destacar que "todas aquellas
formulaciones de ideas que describen una aplicación práctica ... son conceptualmente ajenas al ámbito
del derecho autoral ... los derechos de los autores de las obras que contengan tales descripciones
terminan donde termina la obra, o las partes reconocibles de ella. Las ideas, en estos supuestos, no se
fusionan con la obra que las exterioriza, sino que simplemente se sirven de dicha obra como soporte
para ser exteriorizadas ..." …”220, por lo que se puede concluir que las ideas no son susceptibles de
apropiación por el mero hecho del depósito de una obra inédita ante la autoridad administrativa
competente, y ello es así, toda vez que el derecho de autor protege la forma original en que esas ideas
se han expresado221.
8. Otras protecciones respecto a las patentes de invención
En este sentido, “… cada vez más se afianza un nuevo sistema de producción de riqueza que
encuentra su fundamento en el conocimiento y precisamente —expresado del modo más simple- son
los derechos de propiedad intelectual e industrial los destinados a dar tutela jurídica a dichos
218
MARKIN, Elías Emanuel, Las ideas y procedimientos no se protegen por el derecho de autor, LLC 2008
(abril), 260.
219
MARKIN, Elías Emanuel, Las ideas y procedimientos no se protegen por el derecho de autor, LLC 2008
(abril), 260, quien cita a: LIPSZYC, Delia, "Derechos de autor y derechos conexos", Avellaneda, (Buenos Aires),
Ediciones UNESCO-CERLALC- ZAVALIA, 1993, pág. 62.
220
MARKIN, Elías Emanuel, Las ideas y procedimientos no se protegen por el derecho de autor, LLC 2008
(abril), 260, quien cita a: CHALOUPKA, Pedro, La propiedad de las ideas, en Derechos intelectuales, Vol. 3, Buenos
Aires, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 1988, pág. 65.
221
MARKIN, Elías Emanuel, Las ideas y procedimientos no se protegen por el derecho de autor, LLC 2008
(abril), 260.
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conocimientos, incentivando de ese modo su obtención y uso …”222, siendo que, “… una inadecuada
tutela de los derechos de propiedad intelectual e industrial (la rama del derecho-que como ya señalamosprotege e incentiva la obtención y el uso del conocimiento entendido como recurso productivo) tiene
efectos distorsivos respecto del proceso de inversión y dichos efectos negativos impactan asimismo en
el comercio internacional …”223.
En ese sentido, el derecho de autor abarca la protección de las obras científicas, pero su objeto
se centra en la expresión formal de una creación científica; protege al autor en contra de una
reproducción, modificación o comunicación no autorizada, y otorga otros derechos, pero no alcanzan
para impedir la aplicación comercial del contenido de la obra, en tanto no constituya un plagio224.
También puede indicarse que “… en el marco de las patentes de invención encuentra el originador de
los datos adecuada tutela, ya que es el invento como tal el que puede ser protegido mediante las
patentes de invención, no así los datos científicos producidos en los términos y con los objetivos antes
explicados …”225
222
ZUCCHERINO, Daniel R., La protección
intelectuales, LL 2007 – B – 859.
223
ZUCCHERINO, Daniel R., La protección
intelectuales, LL 2007 – B – 859.
224
ZUCCHERINO, Daniel R., La protección
intelectuales, LL 2007 – B – 859.
225
ZUCCHERINO, Daniel R., La protección
intelectuales, LL 2007 – B – 859.
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
de datos científicos como categoría autónoma entre los derechos
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La rielaborazione della nozione di embrione: equilibrismi tra diritto e
scienza.
Vitulia IVONE226
Sommario: 1. Considerazioni preliminari: scienza e diritto e il temuto “argine che si rompe”. 2. L’embrione nella Legge 19 febbraio 2004, n. 40 “Norme in materia di procreazione
medicalmente assistita”. – 3. Finalità della Legge n.40: la tutela dell’embrione possibile
soltanto attraverso una disciplina limitatrice del ricorso alle tecniche artificiali. – 4. Il
collegamento -ipocrita – con la legge sull’interruzione volontaria di gravidanza. – 5. Direttiva 6
luglio 1998, n. 98/44/CE: corpo umano e brevettabilità. Dicotomia o sintesi? - 6. La Corte
Europea di Giustizia sulla nozione di embrione umano: caso «Brustle vs Greenpeace» e caso
«International Stem Cell Corporation vs Comptroller General of Patents». – 7. Considerazioni
conclusive.
Sommario: Il lavoro intende "fare il punto"
sull'attuale fisionomia della figura dell'embrione,
dopo l'intervento della Legge n.40 del 2004 che è
stata di fatto svuotata di significato, dato
l'intervento di ampia giurisprudenza che ha
costruito una nuova dimensione della nozione
giuridica di procreazione medicalmente assistita.
Anche la Corte di Giustizia europea ha contribuito
a delineare una nuova traccia di riflessione sul
discorso etico riguardante l'embrione, più ampia
rispetto a quella dei legislatori nazionali.
L'attenzione del contesto europeo intorno al
delicato statuto giuridico dell'embrione testimonia
l'importanza delle problematiche relative all'inizio
della vita, nella rapida evoluzione delle scienze
mediche e nelle mutate esigenze di maternità
diverse da quella naturale.
Parole-chiave: scienza - embrione - fecondazione brevetti
Abstract: This article aims to "take stock" of the
figure on the current appearance of the embryo,
after the intervention of the Law 40 of 2004 which
was in fact emptied of meaning, given the
involvement of extensive case law that has built a
new size of the legal concept of medically assisted
procreation. Even the European Court of Justice
has helped shape a new track of reflection on the
ethical discourse on the embryo, wider than that
of the national legislators. The attention of the
European context around the delicate legal status
of the embryo shows the importance of the issues
at the beginning of life, in the rapid evolution of
medical science and the changing needs of
maternity other than natural.
Keywods: science – embryos – fecundation patents
1.Considerazioni preliminari: scienza e diritto e il temuto “argine che si rompe”.
Gli ultimi trenta anni hanno dimostrato che scienza e diritto viaggiano su binari innegabilmente
distinti e a velocità molto diverse: la prima, si muove con lo scopo di esercitare la propria funzione
innovatrice; il secondo, risponde alle logiche di una funzione ordinatrice.
226
Profesora de Derecho Privado, Dipartimento di Scienze Giuridiche (Scuola di Giurisprudenza). Università di
Salerno. Correo de contacto: [email protected] http://www.unisa.it/docenti/vituliaivone/index
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Pur trattandosi di ambiti di ricerca ontologicamente differenti, è innegabile l’assunto che la
scienza non possa procedere senza il diritto, pena incalcolabili violazioni di diritti irrinunciabili; nella
medesima misura, un diritto che intenda procedere omettendo di considerare la rilevanza del dato
scientifico, è quantomeno costretto a scontare una perdita di adesione alla realtà sociale e ad
accettare una visione del mondo limitata e limitante.
Negli studi relativi al complesso rapporto intercorrente tra scienza e diritto, il peculiare ambito
della genetica umana costituisce un terreno fertile per l’applicazione dei presidi costituzionali pensati
per la persona.
Tuttavia, l’approccio del diritto a questo segmento della scienza medica è reso più complesso
da alcune variabili: la circostanza che si tratti di una disciplina in rapida evoluzione, capace di
esprimersi più in termini di probabilità che di certezza, che presenti sviluppi futuri ancora indefiniti e
che non possa – per sua natura – tollerare il processo fisologicamente limitativo proposto dalle norme.
Pertanto, il giurista sa di dover procedere con prudenza, evitando – da un lato – di accumulare
eccessivo ritardo nel seguire questi processi e – dall’altro – di consentire elementi o comportamenti
incerti e non ancora scientificamente consolidati227.
La certezza che il diritto sia difficilmente in grado di fornire risposte idonee a tutelare tutte le
posizioni giuridiche soggettive rilevanti è emersa non soltanto nelle riflessioni della dottrina, ma anche
nei formanti giurisprudenziali che restituiscono la fisonomia di un sistema normativo spesso
disomogeneo tra le sue salde radici e le spinte innovatrici.
I vertiginosi progressi della scienza – segnati dai percorsi evolutivi dell’ingegneria genetica,
dalle dinamiche della medicina prenatale, dalle frontiere mobili della procreazione medicalmente
assistita, fino alle prospettive della gestazione surrogata – hanno impegnato il dibattito giuridico ed
etico degli ultimi decenni. La giurisprudenza ha più volte chiarito che non spetta al legislatore stabilire
direttamente e specificamente quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a quali
condizioni: essendo la pratica dell’arte medica fondata sulle acquisizioni scientifiche e sperimentali,
che sono in continua evoluzione, la regola di fondo in questa materia è costituita dall’autonomia e
dalla responsabilità del medico che, sempre con il consenso del paziente, opera le scelte professionali
basandosi sullo stato delle conoscenze a disposizione. Il ragionamento dei giudici della Corte ha inteso
qualificare come espressione dell’autonomia del medico le sue scelte professionali e come suo obbligo
il tener conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la propria responsabilità228.
La Corte aveva chiarito che «La pratica terapeutica si pone all'incrocio fra due diritti
fondamentali della persona malata: quello ad essere curato efficacemente, secondo i canoni della
scienza e dell'arte medica; e quello ad essere rispettato come persona, e in particolare nella propria
* Prof. Vitulia Ivone es Profesora de Derecho Privado, Departamento de Ciencias Juridicas, Universidad de
Salerno; ha sido profesora de Derecho civil en la Escuela de Profesiones Legales; es la Directora del Comité
cientifico de la Fundación de la Scuola Medica Salernitana; es miembro del comité academic del Doctorado en
“Ciencias Juridicas” de la Universidad de Salerno; es miembro de la Comisión de las Patentes de la Universidad
de Salerno; es miembro del’Observatorio de derechos humanos: bioetica, salud y medio ambiente; es miembro
del comitè cientifico de la revista Biodiritto (Aracne Rome) y de los Cuadernos de Bioética (UMSA, Buenos Aires);
es co-directora de la Escuela internacional en Bioetica y salud 2015, Universidad de Salerno.
227
Estremamente esemplificativo, in tema di sperimentazione medica, è il caso Stamina il cui iter è stato
evidenziato negli articoli E’ cura solo se vi sono le prove e Doppio imbroglio Stamina entrambi a firma congiunta
di E. Cattaneo e G. Corbellini apparsi rispettivamente sul Domenicale de Il Sole 24 ore del 26 agosto 2012, p.24 e
7 luglio 2013, p.27 ; si veda, altresì, Stamina, lo Stato si muova, a firma congiunta di E. Cattaneo, G. Corbellini, e
M. De Luca, apparso sul Domenicale de Il Sole 24 ore, 8 giugno 2014, p.23.
228
Corte cost.,26 giugno 2002, n. 282.
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integrità fisica e psichica, diritto questo che l'art. 32, secondo comma, secondo periodo, della
Costituzione pone come limite invalicabile anche ai trattamenti sanitari che possono essere imposti
per legge come obbligatori a tutela della salute pubblica. Questi diritti, e il confine fra i medesimi,
devono sempre essere rispettati, e a presidiarne l'osservanza in concreto valgono gli ordinari rimedi
apprestati dall'ordinamento, nonché i poteri di vigilanza sull'osservanza delle regole di deontologia
professionale, attribuiti agli organi della professione».
L’analisi della giurisprudenza ha mostrato l’assenza di un sostrato fattuale univocamente
interpretabile, causa di molte dispute concrete e di un lungo filone di studi della dottrina229.
Nel campo specifico della genetica, il ruolo svolto dal diritto è stato quello di non indicare
soluzioni predeterminate, facendo piuttosto ricorso ai meccanismi che tradizionalmente permettono la
miglior considerazione delle specificità del caso concreto.
Appare lecito chiedersi se le conoscenze derivate dalle ricerche genetiche abbiano davvero una
forza così dirompente da imporre, in ambito giuridico, una inedita ricostruzione di modelli
tradizionalmente affermati o se, al contrario, il diritto sia già in possesso dello strumentario occorrente
per far fronte a questa “temperie genetica”.
L’aver ascritto agli studi genetici un ruolo determinante nella costruzione delle identità e nel
processo di autodeterminazione – senza per questo cadere in un pericoloso riduzionismo genetico – ha
generato una riemersione della dimensione relazionale in ragione di una condivisione biologica.
Il principio del consenso, quale epitome della tradizione individualista e meccanismo mediante
il quale pazienti e malati hanno assistito alla riattribuzione di valore nei confronti della propria capacità
di autodeterminazione, sembra essere messo in discussione dalla rilevanza ultra-individuale
dell’informazione genetica.
Ma ci si riferisce sempre di più – nell’attento esame della copiosa giurisprudenza – ad un
consenso come processo e non più come atto istantaneo, per lasciare che si disperda la stagione della
medicina difensiva in favore di un tempo attento ai bisogni dei deboli.
229
Tra i tanti, si segnalano M. BENINCASA, Liceità e fondamento dell'attività medico-chirurgica a scopo
terapeutico, in Riv.ital.di dir. e proc.pen., Milano, 1980; R. DE MATTEIS, La responsabilità medica. Un sottosistema
della responsabilità civile, Padova, 1995; G. ALPA, La responsabilità medica, in Resp. civ. prev., 1999; U. IZZO, Il
tramonto di un « sottosistema » della r.c.: la responsabilità medica nel quadro della recente evoluzione
giurisprudenziale, in Danno e resp., 2005; P. STANZIONE, La responsabilità civile del professionista, in Danno e
resp., 2007; G. CASSANO, La responsabilità civile del medico e della struttura sanitaria - Giurisprudenza di
assoluzione e di condanna, dopo le Sezioni Unite, Santarcangelo di Romagna, 2010; G. COMANDÈ, Dalla
responsabilità sanitaria al no-blame regionale tra conciliazione e risarcimento, in Danno e resp., 2010; R.
PUCELLA, Autodeterminazione e responsabilità nella relazione di cura, Milano, 2010; M. FRANZONI, Dalla colpa
grave alla responsabilità professionale, Torino, 2011; A. BARBA – S. PAGLIANTINI, Autodeterminazione al
trattamento terapeutico tra salute ed integrità della persona, in Comm. cod.civ., a cura di E. Gabrielli, Milano,
2013; M. BONA, La responsabilità medica civile e penale dopo il Decreto Balduzzi, Rimini, 2013; M. FACCIOLI, La
quantificazione del risarcimento del danno derivante da responsabilità medica dopo l’avvento della legge
Balduzzi, in Nuova giur.civ.comm., n.2, 2014; R. BREDA, Responsabilità medica tra regole giurisprudenziali e
recenti interventi normativi, in Contr. e impr., 3, 2014; L. MATTINA, “Legge Balduzzi”: diventa extracontrattuale la
responsabilità del medico?, in Danno e resp., 1, 2015; C. BRUSCO, “Decreto Balduzzi” e responsabilità del medico:
un traguardo raggiunto o un quadro in movimento? Valutazioni critiche su alcuni aspetti della cd. legge Balduzzi,
in Dir.pen. e processo, 6, 2015.
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Le istanze etiche – che richiamano il tema della riservatezza anche con riferimento alle cc.dd
informazioni anonimizzate – propongono un modello di ricerca di tipo solidaristico, in cui vi sia
armonia tra le categorie giuridiche individualiste e la prospettiva biologica.
Il dovuto dialogo tra scienza e diritto rimanda alla grande lezione di Jurgen Habermas che ha
parlato di “argine che si rompe” 230 : questa immagine ha caratterizzato la stagione di studi
sull’embrione che ha prodotto – in egual misura – appassionate difese talvolta tese a qualificarlo
“persona” e talaltra orientate a collocarlo in una prospettiva scientifica231.
Ad alimentarne gli spunti di riflessione è intervenuta la Legge 19 febbraio 2004, n.40 che ha
dettato «Norme in materia di procreazione medicalmente assistita».
2. L’embrione nella Legge 19 febbraio 2004, n. 40 “Norme in materia di procreazione
medicalmente assistita”.
La legge 19 febbraio 2004, n. 40 ha dettato «Norme in materia di procreazione medicalmente
assistita».
In essa è stata inserita una serie di diversi progetti di legge con i quali, non sempre
felicemente, si è tentato di riempire un vuoto che, con sempre maggiore urgenza, reclamava di essere
colmato. Infatti, in Europa, l’Italia era il «fanalino di coda» tra gli Stati che si erano dotati di una legge:
in concreto, gli interpreti erano costretti a operazioni ermeneutiche, talvolta artificiose, sul
presupposto che la filiazione biologica non potesse che essere frutto dell’unione sessuale di un uomo e
una donna232. Forti erano e sono le diverse visioni della vita che contraddistinguono la nostra società e
non meno forte era ed è la presenza del cattolicesimo e della sua dottrina, ampiamente condivisa a
livello politico anche tra forze di opposti schieramenti233.
230
J. HABERMAS, I rischi di una genetica liberale, Einaudi, Milano, 2002. Il filosofo tedesco opera una distinzione
tra le posizioni « al di qua e al di là dell'Atlantico », ossia tra gli europei che, rifacendosi ad un « concetto di
natura
metafisicamente sostanzioso », discuterebbero con scetticismo « se sia il caso di sviluppare la tecnica genetica »
e gli americani che si preoccuperebbero di come si possa implementare uno sviluppo che non è più messo in
dubbio.
Habermas abbraccia la convinzione di coloro i quali sono favorevoli a limitare fortemente la ricerca scientifica nel
campo della genetica in le relative applicazioni sulla natura umana. Per questo motivo il filosofo parla di « argine
che si rompe », ovvero la massima che afferma sia meglio vietare ciò che potrebbe essere il punto di partenza
per un succedersi di eventi che fanno scivolare in modo incontrollabile verso interventi « liberali di eugenetica ».
231
J. HABERMAS, Il futuro della natura umana, Einaudi, Milano, 2001. L'autore chiama «genetica liberale» quella
prassi che rimette alla discrezionalità dei genitori l'intervento sul genoma degli ovuli fecondati. Egli tocca
argomenti critici come quello della diagnosi di preimpianto sugli embrioni umani e della ricerca sulle cellule
staminali. A tal proposito, Habermas differenzia gli interventi terapeutici dagli interventi migliorativi, che
corrispondono rispettivamente all'atteggiamento clinico e a quello biotecnico, all'agire comunicativo ed all'agire
strategico. Egli chiarisce che quando l'intervento medico è guidato dall'obiettivo clinico della guarigione e della
prevenzione, chi esegue il trattamento pur sempre presupporre il consenso del paziente che vi si sottopone.
Si veda B. G. PRUSAK, Rethinking « Liberal Eugenics » : Reflections and Questions on Habermas on Bioethics, in
Hastings Center Report, 2005, n.6, p.31-42.
232
M. SEGNI, Le biotecnologie mediche nell’esperienza dell’Unione europea, in Familia, 2003, p.311 ss.; R.
VILLANI, La procreazione assistita. La nuova legge 19 febbraio 2004, n. 40, Torino, 2004, p.13 ss.
233
M. SESTA, La fecondazione assistita, in M. Dogliotti e M. Sesta (a cura di), Il diritto di famiglia, in Tratt. dir.
priv. diretto da M. Bessone, III, Torino, 1999, p.181.
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La legge stabilisce che alla procreazione medicalmente assistita possono accedere soltanto
coppie maggiorenni eterosessuali, coniugate o conviventi (art. 5), con problemi si sterilità o di
infertilità altrimenti non risolvibili (art. 4). La nuova legge, infatti, si prefigge di «favorire la soluzione
dei problemi riproduttivi derivanti dalla sterilità o dalla infertilità» (art. 1). Viene, a un tempo,
confermato il preannunciato, quanto discusso, divieto di inseminazione eterologa (art. 4, comma 3),
ipotizzandosi, in caso di sua violazione, una sanzione amministrativa pecuniaria (da 300.000 a 600.000
euro) per il medico che vi faccia ricorso (art. 12, comma 1), ma la sola sospensione per un anno
dell’autorizzazione a praticare la procreazione medicalmente assistita da parte della struttura
all’interno della quale si è consumata la violazione (art. 12, comma 10); la non punibilità per i
richiedenti ai quali siano applicate le tecniche vietate (art. 12, comma 8) e, addirittura, la completa
deresponsabilizzazione per il donatore di gameti estranei alla coppia richiedente (art. 9, comma 3).
Come è stato osservato, «la normativa approvata resta tipizzata, forse, da eccessive restrizioni
per ciò che attiene all’accesso alla procreazione medicalmente assistita, ma da una sicura e opportuna
tutela riservata all’embrione. Sotto quest’ultimo aspetto, anzi, quantunque criticabile e migliorabile, la
legge rappresenta un evidente passo in avanti rispetto al “disordine” - si parlava, addirittura, di far
west - che contraddistingueva la materia prima della sua approvazione»234.
Nella legge in questione non si rinviene una definizione di embrione, pur essendovi alcune
norme che vietano espressamente tutta una serie di attività aventi ad oggetto gli embrioni medesimi.
L’art. 13, infatti, bandisce «qualsiasi sperimentazione» sull’embrione umano ed «ogni forma di
selezione a scopo eugenetico» degli embrioni. L’art. 14, poi, proibisce la crioconservazione e la
soppressione di embrioni. Nel silenzio della legge è diventato, dunque, arduo stabilire cosa sia
l’embrione. Tuttavia, la dottrina e la giurisprudenza hanno subito compreso l’ineludibilità
dell’operazione ermeneutica perché da essa dipende, tra l’altro, l’ambito di applicazione delle norme
sopra indicate.
E’ stato osservato che la legge 40/2004, nel suo primo manifestarsi, ha mostrato i suoi tratti
caratteristici: anzitutto, non incide su «diritti fondamentali della persona», che, come si è detto, non
ha un diritto fondamentale a produrre un figlio conforme ai suoi desideri; poi, non riduce diritti della
coppia se non per ragioni connesse alla tutela della vita, sotto il duplice profilo della tutela della vita
come essa si manifesta negli embrioni che si produrranno e della tutela della vita di tutte le persone in
genere, con riferimento ai pericoli che per la società potrebbero derivare dalla libertà di gestione e
trattamento di un numero indeterminato di embrioni da parte di chi li producesse e di chi ne potesse
disporre come proprietario, gestore, acquirente, erede, ecc.
234
F. RUSCELLO, La nuova legge sulla procreazione medicalmente assistita, in Famiglia e diritto, n.6, 2004, p.628.
L’autore sottolinea che «mi sembra che la legge abbia bisogno sicuramente di interventi migliorativi e, sotto
questo profilo, gli ordini del giorno a volta a volta richiamati sono significativi che una volontà in tal senso è
presente anche nei nostri parlamentari. La tecnica del «compromesso» non sempre è foriera di esiti positivi; anzi.
E da parte di molti già si dice che la legislazione appena approvata, con il suo «oscurantismo», fa fare al nostro
ordinamento ingiustificati arretramenti. Il mondo medico-scientifico ne sottolinea le eccessive restrizioni e
preannuncia, fra l’altro e conseguentemente, i cc.dd. viaggi della speranza verso quei Paesi dove la procreazione
medicalmente assistita è più favorita. Come in altre recenti circostanze, il legislatore sembra intervenire per
approntare un primo punto di riferimento; come dire: sistemiamo, per il momento, la materia, dandole
comunque una disciplina; bella o brutta che sia, abbia essa una disciplina; si avrà tutto il tempo, poi, di
intervenire e di migliorarla. In linea di principio, non condivido questo metodo; nondimeno, sono sicuro che per
tutti i lunghi viaggi valga ancora oggi l’ammonimento che ci proviene dalla secolare tradizione cinese: per fare un
viaggio lungo mille miglia, è necessario fare il primo passo. La legge appena approvata costituisce sicuramente il
primo passo di un cammino che vedo ancora lungo».
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Infine, interviene proprio in quelle fattispecie nelle quali «si deve operare un bilanciamento
con l’interesse collettivo alla salute», e non solo235.
3. Finalità della Legge n.40: la tutela dell’embrione possibile soltanto attraverso una
disciplina limitatrice del ricorso alle tecniche artificiali.
Relativamente ai presupposti soggettivi per accedere alla tecnica procreativa artificiale,
all’ammissibilità e agli eventuali limiti del ricorso all’inseminazione eterologa – nonché alla tutela degli
embrioni – la disciplina introdotta con la Legge n.40 pone l’espresso divieto di inseminazione eterologa
e riconosce una particolare tutela agli embrioni: in linea di massima, si parte da una enunciazione di
principio che, nel diritto alla salute, sembrerebbe individuare la prima necessità da soddisfare. È
possibile ricorrere alla procreazione medicalmente assistita allo scopo di far fronte ai «problemi
riproduttivi derivanti dalla sterilità o dalla infertilità umana» (art. 1, comma 1). È, infatti, consentito
procedere alla procreazione medicalmente assistita soltanto se «non vi siano altri metodi terapeutici
efficaci per rimuovere le cause di sterilità o infertilità» (art. 1, comma 2), cioè «solo quando sia
accertata l’impossibilità di rimuovere altrimenti le cause impeditive della procreazione» (art. 4, comma
1).
La Legge n.40 opera anche in ossequio ai princípi enunciati dalla Convenzione di Oviedo del 4
aprile 1997 (ratificata in Italia con legge 28 marzo 2001, n. 145)236, secondo la quale l’utilizzo della
tecnica artificiale è «circoscritto ai casi di sterilità o di infertilità inspiegate documentate da atto
medico nonché ai casi di sterilità o di infertilità da causa accertata e certificata da atto medico» (art. 4,
comma 1).
In realtà, i primi commentatori della Legge n.40 ebbero modo di affermare che il ricorso alla
tecnica riproduttiva artificiale era possibile in via residuale ed estrema, secondo un modello di tipo
repressivo237: basandosi sul presupposto di una erronea equazione, la legge aveva immaginato che, per
poter tutelare i diritti dell’embrione, si dovesse pianificare delle disposizioni che ostacolassero le
pratiche artificiali di fecondazione e procreazione medicalmente assistite. All’ampliamento del diritto
di procreare - attraverso la rimozione delle cause che ne impedivano l’effettiva realizzazione, quali
sterilità e infertilità - corrispondeva una disciplina contraddistinta da una serie di divieti che, non
soltanto avevano come punto di riferimento l’embrione, ma le pratiche artificiali stesse.
235
R. VILLANI, Dal Parlamento alle aule di giustizia : le nuove disposizioni in materia di procreazione
medicalmente assistita al banco di prova del caso concreto, in Nuova giur.civile commentata, n.4, 2004, p.427.
236
L’art. 1 della Convenzione di Oviedo impegna le parti firmatarie a proteggere « la dignità e l’identità di tutti gli
esseri umani» nonché a garantire « a ciascun individuo, senza discriminazione, il rispetto della sua integrità e dei
suoi diritti e libertà fondamentali nei confronti delle applicazioni della biologia e della medicina». Nell’art. 2, è
presente il riconoscimento del primato delle esigenze e del «bene dell’essere umano [….] sull’ interesse della
società o della scienza» come pure si fa menzione del divieto di modificazioni genetiche di spermatozoi ed ovuli
destinati alla fecondazione (art. 13) e di ogni utilizzo delle tecniche di assistenza medica alla procreazione al solo
scopo di conoscere il sesso del nascituro «salvo che al fine di evitare una grave malattia ereditaria legata al
sesso» ( art. 14). Inoltre, al secondo comma dell’art. 18 «è vietata la creazione di embrioni umani a fini di
ricerca», mentre si prevede che, laddove la legge consenta la ricerca sugli embrioni in vitro, si debba assicurare
loro adeguata protezione. Un ulteriore divieto, posto fermamente, è quello della clonazione umana in quanto la
strumentalizzazione di esseri umani mediante la creazione di soggetti geneticamente identici è da ritenersi
«contraria alla dignità umana».
237
F. D. BUSNELLI, Libertà di coscienza etica e limiti della norma giuridica: l’ipotesi della procreazione
medicalmente assistita, in Familia, 2003, p.281, là dove definisce, appunto, autoritario il modello scelto dal
«Progetto unificato», progetto dal quale trae origine il testo normativo della Legge n.40.
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La questione piú delicata che la legge ha dovuto affrontare è stata sicuramente quella relativa
all’embrione e al grado di tutela da attribuirgli. La tecnica utilizzata dal legislatore è stata
caratterizzata dai divieti: è esclusa la sperimentazione sugli embrioni (art. 13, comma 1), la loro
produzione a fini sperimentali, ma anche qualsiasi selezione a scopo eugenetico e, comunque, diretta
ad alterare il patrimonio genetico o a predeterminarne le caratteristiche, come vietati sono gli
interventi di clonazione, oltre che «la fecondazione di un gamete umano con un gamete di specie
diversa e la produzione di ibridi o di chimere» (art. 13, comma 3). Il divieto di sperimentazione ha
lasciato impregiudicati interventi a garanzia del diritto alla salute e all’integrità dell’embrione. In
questo senso, è stata consentita la ricerca clinica e sperimentale quando «si perseguano finalità
esclusivamente terapeutiche e diagnostiche ad essa collegate volte alla tutela della salute e allo
sviluppo dell’embrione» (art. 13, comma 2). Per niente chiaro è apparso il destino di quegli embrioni
con accertate malformazioni: infatti, subito dopo i primi commenti, la dottrina si è chiesta quando si
stabilisce che il medico responsabile della struttura possa decidere di non procedere alla procreazione
medicalmente assistita, esclusivamente per motivi di ordine medico-sanitario, come dettato dall’art. 6,
co.4238.
Per quanto riguarda la volontà della donna di accedere alle tecniche riproduttive, esse possono
essere revocate soltanto finché non si sia attuata la fecondazione dell’ovulo (art. 6, comma 3). Ciò sta a
significare che, una volta avvenuto questo importante passaggio, l’intervento di impianto è
irrevocabile e potrà essere eseguito anche contro la volontà dei richiedenti e, in particolare, della
stessa donna. Ora, la presenza nella Costituzione italiana dell’art. 32, che espressamente stabilisce non
si possa essere obbligati «a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge»,
lascia ipotizzare che il caso della donna che non può revocare il consenso dato si inscriva proprio in
questa tipologia prevista dalla Costituzione.
4. Il collegamento - ipocrita – con la legge sull’interruzione volontaria di gravidanza.
L’art. 1 della Legge n.40 enuncia che, al fine di favorire la soluzione dei problemi riproduttivi
derivanti dalla sterilità o dalla infertilità umana, e` consentito il ricorso alla procreazione medicalmente
assistita, essendo l’intento della normativa volto ad assicurare i diritti di tutti i soggetti coinvolti,
compreso il concepito. La norma e` apparsa subito in contrasto con altra precedente disposizione,
ovvero la Legge 22 maggio 1978, n. 194 che reca disposizioni per la tutela sociale della maternità e
sull’interruzione volontaria della gravidanza239. Essa, enunciando il principio del rispetto della tutela
238
E’ stato osservato : «La valutazione del medico è rapportata, o rapportabile, a fatti precedenti l’inizio della
procedura o anche a fatti successivi? La valutazione può essere effettuata anche in un momento successivo alla
fecondazione dell’ovulo? D’altra parte, i «motivi di ordine medico-sanitario» sono motivi che attengono alla
salute della donna intesa nella sua unitarietà psico-fisica o attengono a motivi esclusivamente di carattere fisico?
E qualora questi motivi dovessero essere, come è pensabile, di carattere psico-fisico (64), la valutazione del
medico è con esclusivo riferimento alla salute della donna o anche dell’uomo? E fino a che punto si può spingere
la valutazione dei motivi di ordine psichico senza introdurre pericolosi esami sull’idoneità alla paternità o alla
maternità dei richiedenti?»: così F. RUSCELLO, La nuova legge sulla procreazione medicalmente assistita, in
Famiglia e diritto, n.6, 2004, p.630.
239
P.RESCIGNO, Danno da procreazione, Milano, 2006; L. d’AVACK, La legge sulla procreazione medicalmente
assistita: un’occasione mancata per bilanciare valori ed interessi contrapposti in uno stato laico, in Dir. famiglia,
2004, p.793 ss.; M. SESTA, Dalla liberta` ai divieti: quale futuro per la legge sulla procreazione medicalmente
assistita?, in Corriere giur., 2004, 1528 ss.; G. FERRANDO, La nuova legge in materia di procreazione
medicalmente assistita: perplessita` e critiche, in Corriere giur., 2004, p.810 ss.; ID., Procreazione assistita e
malattie genetiche: i coniugi possono rifiutare l’impianto di embrioni malati?, in Famiglia e dir., 2004, p.380 ss.;
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della vita umana dal suo inizio – art. 1 –, riconosceva la possibilità della donna di interrompere la
gravidanza entro i primi novanta giorni – art. 4 – ove avesse accusato «circostanze per le quali la
prosecuzione della gravidanza, il parto o la maternità comporterebbero un serio pericolo per la sua
salute fisica o psichica, in relazione o al suo stato di salute, o alle sue condizioni economiche, o sociali o
familiari, o alle circostanze in cui e` avvenuto il concepimento, o a previsioni di anomalie o
malformazioni del concepito».
L’art.13 della Legge n.40 vieta, al 1º co., qualsiasi sperimentazione sull’embrione umano e
dispone, al 2º co., che la ricerca clinica e sperimentale su ciascun embrione umano sia consentita a
condizione che si perseguano finalità esclusivamente terapeutiche e diagnostiche ad essa collegate,
volte alla tutela della salute ed allo sviluppo dell’embrione stesso. In merito ai limiti all’applicazione
delle tecniche sugli embrioni, l’art. 14 stabilisce i limiti e le regole per l’applicazione delle tecniche di
PMA sugli embrioni vietandone la crioconservazione e la soppressione – fermo restando quanto
previsto dalla l. n. 194/1978 – e prescrive il limite di produzione del numero di embrioni, per un
massimo di tre, di cui impone il simultaneo ed unico impianto – 2º co. – ad eccezione di causa di forza
maggiore relativa allo stato di salute della donna, ipotesi in cui è consentita la crioconservazione
temporanea degli embrioni sino al trasferimento. Il 5º co. della norma stabilisce il diritto della coppia
ammessa alle pratiche di essere informata, su richiesta, in ordine allo stato di salute degli embrioni
prodotti e da trasferire nell’utero. Si tratta, di fatto, di un sostanziale divieto di effettuare attività
diagnostiche sull’embrione in un tempo precedente al suo impianto con la conseguenza della
impossibilità di accedere alla diagnosi al fine di evitare l’impianto di embrioni eventualmente malati.
Cio` paradossalmente avrebbe consentito l’impianto dell’embrione malato e successivamente, ex l. n.
194/1978, l’aborto del feto. Le decisioni prese dalla giurisprudenza in materia hanno evidenziato
l’evoluzione della questione, basata su una posizione ipocrita in merito al dialogo – impossibile – tra
quanto esposto nella Legge n.40 e la precedente Legge n.194240.
Accanto all’ampia attenzione dedicata a livello europeo a questi temi241, anche la Corte
costituzionale italiana è intervenuta per sostenere la parziale illegittimità costituzionale della legge
M. DOGLIOTTI, Una prima pronuncia sulla procreazione assistita: tutte infondate le questioni di legittimita`
costituzionale?, in Famiglia e dir., 2004, 384; AA.VV., Un’appropriazione indebita. L’uso del corpo della donna
nella nuova legge sulla procreazione assistita, Milano, 2004; A. RIZZIERI, La responsabilità del ginecologo per non
aver accertato che il nascituro era affetto da patologia invalidante, in La resp.civ., n.7, 2005 ; S. CACACE, La scelta
solo alla madre, il risarcimento anche al padre : cronache di una nascita indesiderata, in Danno e resp., n.5,
2006 ; E. PALMERINI, La Corte costituzionale e la procreazione assistita, in La nuova giur.civ.comm., n.6, 2006 ; F.
GALGANO, Danno da procreazione e danno al feto : quando la montagna partorisce un topolino, in Contratto e
impresa, n.3, 2009 ; E. PELLECCHIA, Aborto farmacologico e disciplina dell’interruzione di gravidanza, in La nuova
giur.civ.comm., n.1, 2010 ; P. ZATTI, Il duttile rigore : l’approccio di Giorgio Oppo al diritto della vita nascente, in
Riv.dir.civ., n.4, 2010 ; A. SCALERA, Aborto. La legge 194 ancora una volta al vaglio della Consulta, in Fam. e
diritto, n.11, 2012 ; A. VAPINO, La prova della volontà abortiva ai fini del risarcimento da nascita indesiderata, in
Giur.it., n.1, 2015.
240
Nel 2004 il Tribunale civile di Catania rigettava il ricorso di una coppia che, portatrice sana di beta –
talassemia, aveva chiesto la diagnosi pre-impianto ed, in caso di malattia, il non trasferimento in utero
dell’embrione malato, con ciò sollevando la questione di costituzionalità dell’art. 14 della legge nella parte in cui
impone l’impianto di tutti gli embrioni, anche malati, con riferimento agli artt. 2, 3 e 32 Cost. Il giudice di primo
grado aveva ritenuto infondata la questione e rigettato il ricorso affermando che le normative di cui alle l. nn.
40/2004 e 194/1978 appartenessero ad ambiti di tutela differenti, rinvenendo nella l. n. 194 la tutela della salute
della donna e nella l. n. 40 la tutela del diritto alla vita del nascituro. Appariva in tal modo evidente l’elusione del
nesso tra la salute della donna, la gravidanza e l’esistenza del concepito.
241
Di fondamentale importanza è da ritenersi la Dichiarazione universale sul genoma umano adottata
dall’UNESCO l’11 novembre del 1997 ed approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1998 in cui si
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sulla procreazione medicalmente assistita, in violazione dell’art. 3 Cost. sotto il duplice profilo del
principio di ragionevolezza e di quello di eguaglianza – ove prevede la produzione di non più di tre
embrioni per volta, da impiantare contemporaneamente – ed ove non prevede che il trasferimento
degli embrioni, da realizzare non appena possibile, debba essere effettuato senza pregiudizio per la
salute della donna242.
5. Direttiva 6 luglio 1998, n. 98/44/CE: corpo umano e brevettabilità. Dicotomia o sintesi?
La Corte di Giustizia Europea, il 6 luglio 1998 ha adottato una direttiva - n. 98/44/CE - che
obbliga gli Stati membri a garantire la protezione delle invenzioni biotecnologiche all'interno del
territorio comunitario.
Il 31 luglio 2000 spirava il termine di recepimento nelle legislazioni nazionali di tale Direttiva
sulla “Protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche”. Tale normativa è stata approvata con
notevole ritardo, in conseguenza dell’inazione dei Governi che si sono succeduti nelle due ultime
legislature, condizionandone il recepimento nell’ordinamento nazionale italiano. Problemi di
comprensione del suo contenuto eminentemente tecnico e risvolti etici legati alla brevettazione di
alcuni prodotti della “materia vivente”243 hanno creato contrasti nelle varie Commissioni di studio tra
le opposte forze politiche, prolungando le discussioni ed innescando, spesso, accese polemiche
sfociate, alla fine, in prese di posizione di natura ideologica contro la proprietà intellettuale, vista solo
come strumento di potere e di controllo244. Alla fine del 2005, ventuno Stati membri (tra cui non
figurava l’Italia) avevano recepito tale normativa nelle loro legislazioni nazionali: conseguentemente, la
Commissione CE dovette dare corso alla procedura d’infrazione contro l’Italia, la Lettonia, la Lituania
ed il Lussemburgo. Alla scadenza della legislatura, il Dipartimento delle Politiche comunitarie decise di
è cercato di pervenire ad una definizione giuridica del genoma umana. Finalità precipua della dichiarazione è
affermare, solennemente, che «nessun progetto scientifico nel campo della biologia e della genetica può
prevalere sulla dignità e sui diritti della persona». Dunque, «nel rapporto scienza e vita a prevalere devono
essere sempre i diritti della vita e della persona umana su quelli della scienza». Occorre, inoltre, ricordare che,
nel qualificare il genoma umano come patrimonio dell’umanità, «la Dichiarazione intende anzitutto sottolineare
il dovere che la comunità internazionale ha di assicurare la protezione della specie umana e dei suoi valori morali
di fronte ai rischi potenziali della genetica. Si tratta di un imperativo etico capitale, poiché, aldilà della dignità e
dei diritti di ogni singolo individuo, è in gioco la dignità stessa del genere umano».
242
F. D. BUSNELLI, Art. 1 Commento alla legge 22 maggio 1978, n. 194, Norme sulla tutela sociale della maternità
e sull’interruzione volontaria della gravidanza, a cura di Bianca - Busnelli, in Leggi civ. comm., 1978, p.1600; E.
ESPINOZA, Sullo statuto giuridico del concepito, in Dir. fam., 1994, II, p.371.
243
Si ricordi che, per la prima volta in sede comunitaria, era stato istituzionalizzato un Gruppo europeo di
Consiglieri per la bioetica che faceva capo al Presidente della Commissione, ed era preposto, in virtù dell’articolo
7 della direttiva 98/44, a “valutare tutti gli aspetti etici connessi alla biotecnologia”. Il Gruppo europeo per l’etica
delle scienze e delle nuove tecnologie della Commissione ha presentato complessivamente 16 pareri: tra questi,
il parere n. 3 del 30 settembre 1993 sulle questioni etiche relative alla proposta di direttiva sulle invenzioni
biotecnologiche, il parere n. 8 del 25 settembre 1996 sulla brevettabilità delle invenzioni implicanti elementi del
corpo umano e i pareri n. 15 e n. 16, successivi all’approvazione della direttiva, per valutare gli aspetti relativi alla
brevettazione delle sequenze geniche e delle cellule staminali embrionali umane alla luce dell’art. 5 della
direttiva stessa (cfr. COM(2002) 545 final; COM(2003); (2004); (2005) 312 def. del 14 luglio 2005: relazione della
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sugli sviluppi e implicazioni del diritto dei brevetti nel campo
della biotecnologia e dell’ingegneria genetica.)
244
Si veda, tra gli altri, A. PIZZOFERRATO, La tutela brevettuale delle invenzioni biotecnologiche, in Contratto e
impr., n.3, 2000.
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predisporre un decreto legge di recepimento che è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 29
dicembre 2005 - D.L. n. 3 del 10 gennaio 2006 - poi pubblicato negli Atti della Camera come disegno di
legge n. 3760 di conversione in legge con modificazioni recante “Attuazione della direttiva 98/44/CE in
materia di protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche (G.U. n. 8 del 11 gennaio 2006)245.
La direttiva n. 98/44, senza stravolgere l’esistente impianto legislativo, aveva inteso ampliare la
protezione offerta dal brevetto ai nuovi prodotti della ricerca biotecnologia, visti come fattori
fondamentali per lo sviluppo industriale, utilizzando uno strumento legislativo più potente.
La direttiva è stata oggetto di ricorso contro il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione
europea per il suo annullamento (causa C-377/98), ricorso promosso dal Regno dei Paesi Bassi,
appoggiato dalla Repubblica italiana e dal Regno di Norvegia. La causa si è conclusa con il rigetto del
ricorso da parte della Corte di giustizia, con la sentenza del 9 ottobre 2001246. Da questo momento è
iniziata la fase dell’enforcement dell’obbligo da parte degli Stati membri di recepirla nel proprio
ordinamento nazionale. La direttiva, che consta di 18 articoli e 56 “consideranda”, presenti nel
preambolo (che costituiscono un valido aiuto nell’interpretazione degli articoli successivi), ha come
base giuridica l’art. 100247 del Trattato CE (ora art. 95 del Testo consolidato) ed è stata pensata
nell’ottica di non stravolgere le normative brevettuali e le convenzioni internazionali esistenti (art.
1)248.
La Direttiva, precisando quali sono gli elementi che tra le invenzioni aventi ad oggetto i
vegetali, gli animali e il corpo umano, possano costituire oggetto del rilascio di un brevetto, impone di
rendere brevettabili le invenzioni che si prestino ad uno sfruttamento industriale e che permettano di
produrre, trattare o utilizzare il materiale biologico.
In particolare, sul divieto di brevettabilità di invenzioni aventi ad oggetto embrioni ex art. 6 n. 2
lett. c) direttiva 6 luglio 1998, 98/44/CE sulla protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche - si
legge che «sono considerate non brevettabili… c) le utilizzazioni di embrioni umani a fini industriali o
commerciali». Come è stato osservato, tale disposizione va letta in combinato disposto con l’art. 5,
par. 1, della stessa direttiva laddove afferma che «il corpo umano, nei vari stadi della sua costituzione
e del suo sviluppo, nonché la mera scoperta di uno dei suoi elementi, ivi compresa la sequenza o la
sequenza parziale di un gene, non possono costituire invenzioni brevettabili». Si ha quindi un’ulteriore
245
G. MORELLI GRADI, La direttiva sulla “Protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche” e la normativa di
recepimento nazionale, in Il dir.industriale, n.1, 2006, p.25.
246
Ci si riferisce al ricorso (C-377/98) intentato dal Regno dei Paesi Bassi, con l’appoggio dell’Italia e della
Norvegia, per l’annullamento della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 luglio 1998 contro il
testo - proposto dalla Commissione CE per la seconda volta nel dicembre 1995, e approvato dal Consiglio dei
Ministri dell’UE il 27 novembre 1997, - divenuto direttiva 98/44/CE (base giuridica l’art. 100 A del Trattato CE
(ora art. 95 CE), l’art. 235 del Trattato CE (ora art. 308 CE) o artt. 130 e 130 F del Trattato CE (ora artt. 157 CE e
163 CE), che aveva invocato il mancato rispetto dei seguenti principi comunitari: sussidiarietà, certezza del
diritto, obblighi di diritto internazionale degli Stati membri, diritti fondamentali della dignità della persona
umana, principio di collegialità per i progetti legislativi della Commissione».
247
In vista del progetto di completamento del mercato interno, l’art. 100A stabilisce, in deroga all’art. 100, che il
Consiglio, a maggioranza qualificata, adotti le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative degli Stati membri al fine del buon funzionamento del mercato interno e della
libera circolazione dei prodotti.
248
Infatti, il preambolo dell’atto comunitario si preoccupa, anzitutto, di tutelare la biodiversità, anche in
considerazione della notevole importanza da questa assunta nel quadro dell’attuazione del principio dello
sviluppo sostenibile sancito, all’epoca, dalla conferenza di Rio de Janeiro del giugno 1992. Vengono perciò
regolati i rapporti tra la disciplina comunitaria e quella prevista dalla Convenzione sulla Diversità Biologica
nonché dall’ Accordo TRIPs.
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conferma che il legislatore europeo ha escluso qualsiasi possibilità di brevetto lesiva del rispetto
dovuto alla dignità umana249.
Con sentenza del 16 giugno 2005 la Terza Sezione della Corte di giustizia europea condannava
l’Italia, per non aver trasposto, nel termine stabilito, in normativa interna la Direttiva n. 98/44/CE sulla
protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche, cioè delle invenzioni aventi per oggetto
«materiale biologico» e consistenti in un organismo, un microrganismo o in una sequenza di DNA.
L’Italia, ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di dare esecuzione alla citata sentenza, con D.L. 10
gennaio 2006, n. 3250 in alcuni punti ritoccato in sede di conversione avvenuta con Legge 22 febbraio
2006, n. 78251 si adeguava ai dettami comunitari252.
Il legislatore italiano non poteva rimanere indifferente alla corretta sollecitazione comunitaria
in materia di biotecnologie, soprattutto in ordine alla regolamentazione di provvedimenti aventi ad
oggetto il corpo umano, nella sua interezza o nelle sue parti costitutive253.
Appare evidente – in linea di principio - che il corpo umano e le sue parti non siano «beni»
parificabili a tutti gli altri, come affermato nel citato art. 3 della Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione Europea del 2000254 e nell’art. 21 della Convenzione di Oviedo secondo cui le parti del
249
Nel valutare l’adozione - da parte del Parlamento e del Consiglio dell’Unione europea - di una direttiva sulla
protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche, Guido ALPA (Bioetica e diritto. Soluzoni domestiche o
soluzioni comunitarie, in Il corriere giur., n.7, 1998, p.749) afferma : «Per i giuristi italiani il documento è ancor
più implicante, in quanto l’adempimento dell’obbligo di recepimento delle direttive comunitarie potrà costituire
l’occasione o lo stimolo per dare risposta in via ultimativa alle gravi e pressanti questioni di bioetica che Governo
e Parlamento a tutt’oggi non hanno saputo o potuto risolvere. Può apparire curioso che per assicurare
protezione all’embrione (entro i limiti in cui tale protezione appaia opportuno o necessario garantire) e alla
persona umana intesa nella sua dimensione corporea si debba passare per la market regulation, e, di più, per la
disciplina delle biotecnologie, riguardanti ogni forma vivente (incluse quelle vegetali e animali). Può apparire
curioso che la Convenzione adottata a Strasburgo il 19 novembre 1996 sulla protezione dei diritti dell’uomo e
della dignità dell’essere umano rispetto alla utilizzazione della biologia e della medicina non abbia ancora avuto
esiti nel nostro ordinamento. Ma, prendendo atto dell’impasse in cui si dibattono i nostri conditores, qualunque
sollecitazione che provenga dall’esterno appare la benvenuta. Alcuni passi del documento - letti nella prospettiva
indicata - segnano per un verso limiti invalicabili a Parlamento e Governo, e, per altro verso, gli spazi di libera
regolamentazione entro i quali gli Stati membri dell’Unione potranno effettuare le loro opzioni».
Più di recente, A. Di Stasi, Alla ricerca di una nozione giuridica di “embrione umano”: il contributo del judicial
dialogue tra Corti internazionali, in Federalismi.it, 7.
250
In G.U. n. 8 dell’11 gennaio 2006.
251
In G.U. n. 58 del 10 marzo 2006.
252
La Commissione aveva contestato allo Stato italiano la mancata previsione da parte della normativa interna di
disposizioni relative: a) alla possibilità di ottenere un brevetto per un’invenzione avente per oggetto un prodotto
composto da materiale biologico o che ne contiene (art. 3, § 1); b) alla possibilità di brevettare un elemento
isolato del corpo umano altrimenti prodotto mediante un procedimento tecnico (art. 5, § 2); c) alla non
brevettabilità di taluni processi specifici, come la clonazione degli esseri umani e l’impiego di embrioni umani a
fini industriali e commerciali (art. 6, § 2); d) alla portata della protezione offerta da un brevetto a un’invenzione
biotecnologica (artt. 8-11); e) alla concessione di licenze obbligatorie nel caso in cui esista un nesso di
dipendenza tra un brevetto su un’invenzione biotecnologica ed un sistema di protezione dei ritrovati vegetali
(art. 12).
253
E. GAMBINI, La protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche. L’attuazione nell’ordinamento italiano
della Direttiva 98/44/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le novità del decreto Legge 10 gennaio 2006, n.
3, in www.olir.it.
254
La Carta dei diritti fondamentali dell’UE, all’art. 1 sancisce il principio della dignità umana, proclamandolo
inviolabile, e all’art. 2 dispone che «ogni individuo ha diritto alla vita». Significativo, in proposito, è il
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corpo umano non possono costituire una fonte di profitto, in ossequio al cd. principio di
extrapatrimonialità del corpo.
Sono, infatti, preclusi alla brevettabilità: il corpo umano, sin dal momento del concepimento e
nei vari stadi del suo sviluppo, nonché la mera scoperta di uno degli elementi del corpo stesso, ivi
compresa la sequenza o la sequenza parziale di un gene, al fine di garantire che il diritto brevettuale
sia esercitato nel rispetto dei diritti fondamentali sulla dignità e l’integrità dell’uomo e dell’ambiente;
ogni procedimento tecnologico di clonazione umana, qualunque sia la tecnica impiegata, il massimo
stadio di sviluppo programmato dell’organismo clonato e la finalità della clonazione; ogni utilizzazione
di embrioni umani, ivi incluse le linee di cellule staminali embrionali umane; le invenzioni riguardanti
protocolli di screening genetico, il cui sfruttamento conduca ad una discriminazione o stigmatizzazione
dei soggetti umani su basi genetiche, patologiche, razziali, etniche, sociali ed economiche, ovvero
aventi finalità eugenetiche e non diagnostiche ed ogni procedimento tecnico che utilizzi cellule
embrionali umane.
6.La Corte Europea di Giustizia sulla nozione di embrione umano: caso «Brustle vs
Greenpeace» e caso «International Stem Cell Corporation vs Comptroller General of Patents».
La nozione di “embrione umano” ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. c), della Direttiva 98/44/CE sulla
protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche deve essere intesa in senso ampio e, pertanto,
essa ricomprende non solo l’ovulo umano fecondato ma anche l’ovulo umano non fecondato in cui sia
stato impiantato il nucleo di una cellula umana matura e l’ovulo umano non fecondato che, attraverso
partenogenesi, sia stato indotto a dividersi e a svilupparsi. Spetta al giudice nazionale stabilire, in
considerazione degli sviluppi della scienza, se una cellula staminale ricavata da un embrione umano
nello stadio di blastocisti costituisca un “embrione umano” ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. c), della
Direttiva 98/44/CE.
Questo il contenuto della decisione della Corte Europea - del 18 ottobre 2011 - nel caso
“Brustle vs Greenpeace”, adottata nel contesto di un procedimento di annullamento di un brevetto
tedesco riguardante cellule progenitrici neurali e relativi processi di produzione a partire da cellule
staminali embrionali nonché la loro utilizzazione a fini terapeutici255.
riconoscimento, sin dal preambolo, di come l’Unione ponga « la persona al centro della sua azione» ed « i valori
indivisibili ed universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà» quale base
essenziale dell’intero sistema. In tale articolo non viene in alcun modo specificato se la vita abbia inizio con il
concepimento, così come non è neanche formalizzato che essa abbia inizio con la nascita. Da tale constatazione,
si ritiene lecito, secondo alcuni, identificare nell’ “individuo”, cui la Carta attribuisce il diritto alla vita, anche il
concepito. A quest’ultimo è riferibile anche il diritto all’integrità fisica previsto all’art. 3 della Carta di Nizza,
riproclamata con alcune modifiche il 2007 a Strasburgo. L’espresso divieto, ivi previsto, di pratiche eugenetiche,
autorizza a considerare proprio il concepito quale portatore di interessi giuridicamente rilevanti dato che buona
parte di dette pratiche sono volte a incidere sul suo patrimonio genetico. Inoltre, considerato che l’art. 24 della
Carta di Nizza riconosce nel bambino il titolare di situazioni giuridiche soggettive che necessitano di particolare
tutela poiché, come si legge nella proclamazione d’intenti contenuta all’interno del preambolo, il godimento di
questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle
generazioni future, si è ritenuto di poter estendere tale previsione anche al concepito non solo quale parte della
comunità umana ma, soprattutto, quale incarnazione del rispetto dovuto alle prossime generazioni.
255
G. CARAPEZZA FIGLIA, Tutela dell’embrione e divieto di brevettabilità. Un caso di assiologia dirimente
nell’ermeneutica della Corte di Giustizia, in Dir. fam. pers., 2012, pp.20-38.
La vicenda sorge dal deposito da parte di Oliver Brüstle di un brevetto relativo a cellule progenitrici neurali,
isolate e depurate, aventi proprietà neurologiche e ancora in grado di moltiplicarsi. Il brevetto avrebbe potuto
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La Corte, nell’interpretare l’art.6, n.2, lett. C) della Direttiva 6 luglio 1998, 98/44/CE sulla
protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche, pur prendendo atto della necessità, per definire
l’embrione umano, di un confronto con le più attuali conoscenze scientifiche, caratterizzate in ogni
caso da una pluralità di visioni diverse, ribadisce con forza la valenza esclusivamente giuridica della
questione. Infatti il collegio sostiene di dovere ricavare la determinazione del significato e della portata
dell’espressione «utilizzazioni di embrioni umani a fini industriali e commerciali» presente nella
direttiva, tenendo conto del contesto nel quale essa è impiegata e degli scopi perseguiti dalla disciplina
ovvero la rimozione degli ostacoli agli scambi commerciali ed al buon funzionamento del mercato
interno256. Nonostante la chiara impronta mercantilistica insita negli scambi aventi scopi commerciali,
la sentenza in esame ha il coraggio di accogliere un’impostazione spiccatamente personalista della
questione, in linea con la crescente apertura del diritto comunitario alle istanze del costituzionalismo
europeo, pianificando una nozione di embrione umano conforme ai valori di dignità umana ed
integrità personale giustamente selezionati nell’ambito del complesso normativo comunitario quali
valori fondanti del sistema257. In quest’ottica la sentenza perviene ad una nozione di embrione umano
in grado di ricomprendere non soltanto qualsiasi ovulo dal momento della fecondazione ma anche
quelli ottenuti con le tecniche di partenogenesi e di clonazione: tuttavia, pur avendo abbracciato una
definizione ampia di embrione, la Corte non si spinge fino al punto di affermare che in essa vi rientrino
anche le cellule staminali embrionali, preferendo rimettere la questione al giudice nazionale, il quale
dovrà stabilire «in considerazione degli sviluppi della scienza, se esse siano tali da dare avvio al
processo di sviluppo di un essere umano».
Dopo appena tre anni dalla sentenza Oliver Brüstle/Greenpeace del 18 ottobre 2011, la Corte
di giustizia ha avuto, dunque, una nuova opportunità per occuparsi della nozione di "embrioni umani"
di cui all'art.6, par. 2, lett. c), Dir. n. 98/44/CE protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche.
A ben vedere, il nuovo caso sollevato dall'Alta Corte di Giustizia del Regno Unito presenta una
sola differenza rispetto a una delle questioni cui la Corte ha risposto al Bundesgerichtshof con la
sentenza Brüstle. In quell'occasione, era stato chiesto ai giudici europei, tra altro, se "ovuli umani non
fecondati, stimolati attraverso la partenogenesi a dividersi e svilupparsi" siano compresi nella nozione
di "embrioni umani" ai sensi dell'art. 6, par. 2, lett. c), della direttiva: la Corte di giustizia aveva risposto
in modo affermativo. In particolare, la Corte dichiarò che la nozione di "embrione umano" comprende
gli ovuli umani non fecondati indotti a dividersi e a svilupparsi attraverso partenogenesi dato che tali
ovuli erano, come gli embrioni creati mediante fecondazione di un ovulo, tali da dare avvio al processo
di sviluppo di un essere umano. Come è noto, infatti, la partenogenesi consiste nell'attivazione di un
porre rimedio al problema tecnico della riproduzione illimitata di siffatte cellule, trovando applicazione nei
trapianti di cellule del sistema nervoso e migliorando la cura di numerose malattie neurologiche, specie del
morbo di Parkinson. Contro questo brevetto ha presentato ricorso l’associazione Greenpeace e V, in quanto
proibito dalla legge tedesca di implementazione della direttiva CE/44/98, che all’art. 6 prevede il divieto di
brevettabilità delle invenzioni il cui sfruttamento commerciale è contrario all’ordine pubblico o al buon costume,
in particolare, al paragrafo 2) lett. c) il quale vieta “le utilizzazioni di embrioni umani a fini industriali o
commerciali”.
E. FALLETTI, La diagnosi genetica preimpianto: una ricostruzione di dottrina e di giurisprudenza nazionale ed
europea, in Il corr.giur., n.2, 2013.
256
P. ZATTI, La prospettiva del biologo, in AA.VV., Procreazione artificiale e interventi nella genetica umana,
Padova, 1987, p.1991.
257
A. GUGLIELMINO, S. CHAMAYOU, Diagnosi preimpianto: tra tutela della salute e procreazione responsabile. Il
punto di vista dei medici, in I diritti delle coppie infertili, a cura di M. D’Amico, I. Pellizzone, Milano, 2010, p.235 ;
R. PAVONE, La convenzione europea sulla biomedicina, Milano, 2010, p.99; A. SANTOSUOSSO, Diritto, scienza,
nuove tecnologie, Padova, 2011.
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ovocita, in assenza di spermatozoi, attraverso un insieme di tecniche chimiche ed elettriche e
l'organismo così creato è denominato "partenote".
La causa in esame ha alla base il rifiuto dell’IPO ( “Intellectual Property Office”) inglese di
riconoscere due domande di brevetto presentate dalla “International Stem Cell Corporation”, società
all’avanguardia nel campo della biotecnologia che si proponeva di brevettare una tecnologia di
produzione di cellule staminali pluripotenti. In questo caso, attraverso l’attivazione partenogenetica
dell’ovulo non vi è la necessità della fecondazione in quanto l’ovocita viene ad essere stimolato
attraverso tecniche elettriche e chimiche grazie alle quali può raggiungere lo stadio della blastocisti :
non essendo mai stato fecondato l’ovocita contiene unicamente DNA materno. L’ “IPO” aveva rifiutato
il riconoscimento proprio sulla base della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea del
2011, ritenendo che suddette invenzioni portassero ad un utilizzo comportante la distruzione di
embrioni umani. Al contrario, l’impugnazione della “International Stem Cell Corporation” si basava
sull’assunto che l’ovocita “attivato” con quel tipo peculiare di tecniche non fosse poi in grado di
svilupparsi in embrione umano, posto che in esso sarebbe “contenuto” esclusivamente DNA materno.
In altri termini, La Corte Ue ha affermato che, per poter essere qualificato come "embrione
umano", un ovulo umano non fecondato debba necessariamente avere la capacità intrinseca di
svilupparsi in essere umano. Alla stregua di ciò, il solo fatto che un ovulo umano attivato per
partenogenesi inizi un processo di sviluppo non è sufficiente per considerarlo un "embrione umano".
All'opposto, nell'ipotesi in cui questo tipo di ovulo avesse la capacità intrinseca di svilupparsi in
essere umano, esso dovrebbe essere trattato allo stesso modo di un ovulo umano fecondato, in tutte
le fasi del suo sviluppo.
La Corte inglese si è però chiesta se gli ovuli umani stimolati a dividersi e svilupparsi attraverso
partenogenesi contenenti esclusivamente cellule pluripotenti, non idonei a svilupparsi in esseri umani,
possano o meno essere ricompresi in quella definizione di “embrione umano” di cui alla direttiva
98/44/CE. Proprio per questo ha presentato domanda pregiudiziale nel 2013 alla Corte di giustizia
dell’Unione Europea, sottolineandoo che secondo le conoscenze scientifiche di cui dispone, un
partenote umano, per effetto della tecnica usata per ottenerlo, non è in grado in quanto tale di dare
inizio al processo di sviluppo che conduce ad un essere umano: questa è una valutazione che risulta
condivisa da tutti gli interessati che hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte. L’unico
punto di differenza sostanziale fra le due controversie sottoposte all’ attenzione della Corte a pochi
anni di distanza riguarda la riconducibilità o meno dei “partenoti” alla nozione di “embrione umano”.
Nel 2014 vi è stato un “revirement della Corte Europea rispetto alla sentenza Brustle poiché si è
preferito sostenere che un partenote che non abbia alcuna possibilità di svilupparsi in un essere
umano non risulta sillogisticamente riconducibile alla nozione di “embrione umano”. Sebbene si
rimetta comunque al giudice britannico la verifica della sussistenza della incapacità intrinseca del
partenote di svilupparsi in essere umano, il collegio sembrerebbe escludere dalla nozione di embrione
umano quella di “ovulo umano non fecondato il quale, attraverso la partenogenesi sia stato indotto a
dividersi e a svilupparsi (…). Attenta dottrina afferma sarebbe stato preferibile attribuire maggiore
rilievo alla circostanza che, «sebbene i partenoti, secondo la nostra conoscenza attuale, non possano
svilupparsi in esseri umani, essi attraversano inizialmente i medesimi stadi di sviluppo di un ovulo
fecondato, segnatamente la divisione e la differenziazione cellulare, e costituiscono quindi embrioni
umani»258. Ha, invece, evitato di affrontare il problema di determinare quando abbia inizio la vita
258
A. DI STASI, Alla ricerca di una nozione giuridica di “embrione umano”. il contributo del judicial dialogue tra
Corti internazionali, in www.federalismi.it, 2015, nota 23.
L’autrice afferma che « Le difficoltà nella delineazione di uno “statuto” ontologico dell’embrione risultano
confermate dalla speculare complessità nella definizione di uno “statuto” giuridico dello stesso sia di fonte
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umana, la Corte Europea dei diritti dell’uomo che, anche quando ha dovuto fare specifico riferimento
alla portata dell’art. 2 della C.E.D.U. :« Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge…» si è
limitata a riconoscere agli Stati europei un ampio margine di apprezzamento con riferimento alle scelte
di politica legislativa259. Anche nella precedente giurisprudenza la Corte non aveva assunto una
posizione chiara perché pur riconoscendo, in nome della dignità umana, la necessità di protezione
giuridica del feto e/o dell’embrione, per la potenzialità di quest’ultimo di diventare persona, ha
omesso, tuttavia, di identificarlo come «persona alla quale vada assicurato il diritto alla vita ex art. 2
della C.E.D.U.» 260.
La sentenza segna, indubbiamente, un ulteriore importante passo verso la realizzazione di uno
statuto giuridico dell’embrione, il più possibile condiviso quantomeno nell’ambito dei Paesi membri
dell’Unione Europea. È da notare, peraltro, come la decisione della Corte raccolga in pieno l’appello
rivolto precedentemente dal Comitato Nazionale per la bioetica al legislatore italiano «affinché, in
sede di recepimento della direttiva europea sulla protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche
venga definita una interpretazione che escluda ogni possibile ambiguità in merito all’illiceità delle
brevettabilità del corpo umano, in ogni sua parte e in ogni sua fase di sviluppo»261.
La posizione assunta dai giudici comunitari appare nel senso di configurare una accezione non
rigida di embrione umano: ciò nel timore di diminuire la protezione del corpo umano, violando così il
principio di integrità e dignità contenuto nella summenzionata direttiva e, più in generale, espresso
nell’intero ordinamento comunitario ( artt. 1-3 della Carta nonché art. 2 Tratt. UE).
Questa impostazione è orientata nel senso di tutelare il momento iniziale della vita umana, in
ossequio e nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento comunitario: tale assunto non può
non condizionare la riflessione interna agli Stati membri, in un campo caratterizzato da continue
scoperte e da emergenti bisogni della persona.
CONCLUSIONI
Le considerazioni sin qui svolte hanno evidenziato – da un lato - la complessità del fenomeno,
intriso di aspetti anche morali, filosofici, scientifici, e dall’altro, l’unitarietà della realtà sulla quale il
diritto interviene e che contribuisce a formare l’ordinamento. In questa unitarietà si innesta,
principalmente, il rapporto fra diritto e morale, un rapporto che lega vicendevolmente due «elementi»
difficilmente separabili. Quanto sia essenziale la morale al diritto e quanto della morale il diritto si
serva, anche per il giurista non sempre è facile riconoscere. Ciò nonostante, allorquando si ammetta la
relazione tra diritto e morale, il problema è di individuare l’ambito etico del quale l’ordinamento ha
bisogno e del quale esso stesso si serve. Appare indubbio che l’ordinamento esprima, innanzitutto, dei
valori che, prescelti e posti a fondamento del sistema, proprio per ciò, danno coerenza alle regole a
volta a volta individuate dal legislatore262.
nazionale (ambito che esula, evidentemente, da questa trattazione), sia di fonte internazionale. Essa si riflette
nell’ambiguità anche lessicale di alcuni atti giuridici internazionali e comunitari che, almeno fino alla fine degli
anni Novanta, usavano indifferentemente, addirittura nell’ambito delle stesse disposizioni, espressioni quali
“essere umano”, “persona” e “individuo”».
259
Sentenza Evans vs The United Kingdom del 10 aprile 2007, Ric. N. 6339/05.
260
Di Stasi, Alla ricerca di una nozione giuridica di “embrione umano”, cit., 13-16.
261
Dichiarazione del Comitato Nazionale per la Bioetica sulla possibilità di brevettare cellule di origine
embrionale umana del 25 febbraio 2000.
262
F. RUSCELLO, La nuova legge sulla procreazione medicalmente assistita, in Famiglia e diritto, n.6, 2004, p.631.
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L’attenzione del contesto europeo al delicato discorso dell’embrione ha dimostrato
l’importanza dei temi che riguardano l’inizio della vita e la difficoltà di ritrovare un solido punto di
incontro che unifichi le legislazioni e i principi ad esse sottesi263.
Da decenni si assiste sempre più spesso ad una vera e propria interazione tra il sapere
scientifico e il sapere giuridico, tanto che taluno ha parlato, in proposito, di un «campo di connessioni
controllate tra nuclei concettuali propri del diritto e di altre discipline»264.
Si tratta di saperi profondamente diversi tra loro: il diritto, ha il compito di organizzare
l’esistente, mediante un sistema armonico di regole; mentre la scienza, ha, invece, una naturale
vocazione per la ricerca ed è, dunque, proiettata verso il futuro e le nuove acquisizioni.
L’ordinamento, in questa dimensione, diviene un sistema di regole e principi normativi tra loro
coerentemente coordinati sulla base di precisi e predeterminati valori che si sono consolidati nella
cultura di una società. Sotto questo profilo, l’art. 2 della Costituzione italiana, introducendo la clausola
generale di tutela della persona265, formalizza a livello giuridico ciò che un tempo veniva qualificato
come diritto naturale; consente l’introduzione all’interno dell’ordinamento di elementi che in una
logica formale ne sarebbero estranei. È in questa prospettiva che il giurista non può fare a meno della
morale, della filosofia, della scienza, in un approccio interdisciplinare che lo autorizza ad affidarsi a
criteri morali, etici, filosofici aventi - nell’ordinamento giuridico - un preciso «riconoscimento»266.
Sul tema della procreazione medicalmente assistita la dottrina giuridica italiana ha fatto i conti
con la rapida evoluzione delle scienze mediche e con le mutate esigenze di maternità diverse da quella
naturale. Pertanto, appare molto più delicato il compito del giurista, dovendo egli, in caso di
contrapposizione tra valori del medesimo rango, risolvere in ogni caso il conflitto, nel rispetto dei
valori collocati nella Costituzione.
263
La sempre maggiore utilizzazione delle tecniche di fecondazione artificiale in vivo e in vitro e le problematiche
etiche legate al rutilante progresso scientifico hanno condotto il Parlamento Europeo, nel 1989, ad adottare due
risoluzioni. La prima (n.1100) si apre affermando che «la scienza e la tecnologia, e in particolare le scienze
biomediche e la biotecnologia, espressione della creatività umana, continuano a progredire, e che la loro libertà
di azione non può essere limitata arbitrariamente». Si seguiva così la scia di una precedente Raccomandazione,
quella n. 1046/1986, in cui si enunciava che «fin dalla fecondazione dell'ovulo la vita umana si sviluppa in modo
continuo, sicché non si possono fare distinzioni durante le prime fasi del suo sviluppo e si rivela quindi necessaria
.
una definizione dello statuto biologico dell'embrione umano» In merito alla ricerca sugli embrioni ed alla
necessità di proteggere il patrimonio genetico umano, la Raccomandazione proclama la necessità di «adottare le
misure intese ad assicurare che la collettività venga informata in maniera semplice, esatta e sufficiente delle
attività riguardanti la fecondazione assistita e le tecniche connesse e, più in particolare, la fecondazione in vitro e
l’impiego dei gameti, embrioni e feti umani a fini di ricerca scientifica o altri fini».
Nella seconda risoluzione – approvata nella seduta del 16 maggio 1989 - concernente la fecondazione artificiale,
si afferma «la necessità di proteggere la vita umana fin dal momento della fecondazione», soprattutto in ambiti
sì problematici, tant’è che in altro punto del documento si individua quale criterio fondamentale per la disciplina
delle operazioni di fecondazione artificiale «il diritto di autodeterminazione della madre e il rispetto dei diritti ed
interessi del figlio, riassumibili nel diritto alla vita».
264
A. SANTOSUOSSO, Diritto, scienza e nuove tecnologie, Padova, 2011, p.291 e ss.
265
P. PERLINGIERI, Il diritto civile nella legalità costituzionale, Napoli, ESI, 1991 ; Id., La personalità umana
nell’ordinamento giuridico, Camerino-Napoli, 1972.
266
Avvisa che sarebbe «un errore affidarsi esclusivamente a criteri meramente deontologici o religiosi: sarebbero
scelte, per dir così, unilaterali che non darebbero conto della complessità del fenomeno giuridico e
disconoscerebbero quel pluralismo culturale voluto e scelto dal nostro costituente quale fondamento dell’intero
sistema normativo», F. RUSCELLO, op.cit., p.632.
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La legge n.40 del 2004, dopo 11 anni di interventi giurisprudenziali, appare del tutto svuotata
del suo spirito e dei suoi contenuti.
Il quadro legislativo, così come modificato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 162 del
10 giugno 2014 dice che oggi in Italia «possono accedere alle tecniche di procreazione medicalmente
assistita coppie di maggiorenni di sesso diverso, coniugate o conviventi, in età potenzialmente fertile,
entrambi viventi» (art. 5, comma 1o , l. 19.2.2004, n. 40), quando «sia accertata l’impossibilità di
rimuovere altrimenti le cause impeditive della procreazione» e solo nei «casi di sterilità o di infertilità
inspiegate documentate da atto medico» nonché nei «casi di sterilità o di infertilità da causa accertata
e certificata da atto medico» (art. 4, comma 1o , l. n. 40/2004). Il ricorso a tecniche di procreazione
medicalmente assistita di tipo eterologo è ora ammesso nei soli casi in cui sia stata diagnosticata una
patologia che sia causa di sterilità o infertilità assolute ed irreversibili.
Caduto un ulteriore divieto presente nella Legge n.40, si può sostenere che il tema della procreazione
medicalmente assistita in Italia sia stato affidato alle sole cure dei giudici e alla dottrina rimane
l’impegno di non far «spegnere i riflettori» su un tema eticamente sensibile, così legato al mistero
della vita e al suo atto di inizio
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El tratamiento otorgado al sufrimiento mental como violación al
derecho a la dignidad humana.
Alejandra PETRELLA267
Sumario: Introducción. 1. Derechos sociales y dignidad humana. 1.1. Dignidad humana.
Marco teórico. 1.2. Caracterización de los derechos sociales. 1.3. Los derechos sociales en
un Estado social constitucional. 1. 4. Ubicación del derecho a la salud dentro del plexo de
los derechos económicos, sociales y culturales. 1.5. Conceptualización del derecho a la
salud mental como un derecho social. 1.6. Derechos fundamentales en la Constitución
Argentina. 2. Plexo normativo de la salud mental. 2.1. Protección jurídica del derecho a la
salud. 2.2. Legislación específica en salud mental. 2.3. La autodeterminación del hombre
como criterio de protección. 2.4. Operatividad de las normas establecidas en los pactos
con jerarquía constitucional. 2.5. El principio de progresividad (y no regresividad).
Bibliografía.
Resumen: Este trabajo se referirá a la inclusión del
derecho a la salud mental entre los derechos
económicos, sociales y culturales –particularmente
dentro del derecho a la salud–, su vinculación con
el derecho a la dignidad humana y su análisis
desde la perspectiva de la salud pública. Ello, en el
marco de un nuevo enfoque del derecho a la salud
mental, a partir del cambio de paradigma referido
a considerar a las personas con padecimientos
mentales como sujetos de derecho en situación de
vulnerabilidad. Tales afirmaciones conllevan al
necesario análisis referido al cambio jurídico y
social que ellas implican, debido a que la
problemática en cuestión es compleja y de
etiología multifactorial. Para ello, y a modo de
introducción, cabe adelantar que la mirada se
centrará en tres ejes fundamentales: 1. Entender
la salud mental como inserta en el sistema de
derechos económicos, sociales y culturales entre
los cuales debe darse una relación de
complementación y acumulación. 2. Entender que
la afectación al derecho a la salud mental importa
una violación al derecho a la dignidad humana. 3.
Entender que la salud mental como derecho social
debe acompañarse de una estrategia de salud
pública, para evitar tal vulneración.
Palabras-llave:Vulnerabilidad – Padecimientos
mentales – Salud mental
267
Abstract:This paper will refer to the inclusion of
the right to mental health between economic,
social and cultural rights, particularly within the
right to health, its link with the right to human
dignity and analysis from the perspective of public
health . Therefore, in the framework of a new
approach to mental health law, from referred
paradigm shift to consider people with mental
illness as rights vulnerable. Such statements
involve the necessary analysis based on the legal
and social changes they imply, because the issue
in question is complex and multifactorial etiology.
For this, by way of introduction, it looked forward
to focus on three key areas: 1. Understand the
mental health system inserted into the economic,
social and cultural rights among which should be a
relationship of complementarity and
accumulation. 2. Understand that the involvement
of the right to mental health care a violation of the
right to human dignity. 3. Understand that mental
health as a social right to be accompanied by a
public health strategy to prevent such violations.
Keywords: Vulnerability - Mental Disorders Mental Health
Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales. UMSA. Juez de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Profesora en la
carrera de Abogacía UMSA.
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Introducción.
Partiendo de la hipótesis referida a que el derecho a la salud mental es uno de los derechos
fundamentales del hombre, corresponde ahora precisar su alcance en tanto la falta de cumplimiento
de las garantías constitucionales emergentes de los tratados internacionales y de las leyes dictadas en
consecuencia –hoy vigentes– importa una omisión del Estado en los deberes que le son propios. La
consecuente falta de atención al sufrimiento mental genera una violación al derecho a la dignidad
humana, argumento respecto del cual dará cuenta el presente artículo. Por ende, el mantenimiento
de los enfermos mentales en hospitales monovalentes constituye una clara violación al citado derecho
a la dignidad humana y resulta conculcatorio de las garantías constitucionales.
Existe un vínculo necesario entre el concepto de dignidad humana y el enfoque de derechos en
el que se enmarca el cambio de paradigma que proponen tanto la Ley Nacional de Salud Mental268
cuanto la vigente en la Ciudad de Buenos Aires. Se profundizará así, acerca del encuadre del derecho a
la salud mental como correlato del derecho a la vida y –necesariamente– a la dignidad humana.
1. Derechos sociales y dignidad humana.
1.1. Dignidad humana. Marco teórico.
La dignidad humana, tomada como soporte del derecho internacional de los derechos
humanos, imprime una inequívoca preferencia por la protección de las personas en situación de
marginalidad, vulnerabilidad, desventaja, exclusión, pobreza, entre otras expresiones, como la de
minorías, ya que –como lo ha dicho la Comisión Interamericana de Derechos Humanos– la extrema
pobreza y la exclusión constituyen una violación de la dignidad humana269.
Cabe comenzar el análisis por su enfoque filosófico.
El concepto de dignidad humana ha conocido varias fases en su formulación histórica. Durante
la época pre-moderna, dicho valor derivaba del parentesco del hombre con Dios y hacía del primero
un ser excelente por ser creado a la imagen divina. Gracias a las cualidades que le fueron atribuidas
(pensamiento, lenguaje, etc.), el ser humano podía demostrar su grandeza y superioridad sobre los
demás animales: el hombre era el único ser valioso puesto que Dios le otorgó sólo a él las capacidades
más nobles para ejercer su predominio y perfeccionar su conocimiento. El concepto de dignidad era así
un concepto religioso.
En la época moderna, el concepto de dignidad fue reformulado: la dignidad del hombre
derivaba de su naturaleza humana pero dicha naturaleza se desvinculaba progresivamente de
cualquier origen divino. Como en la época pre-moderna, se hace un elogio de las capacidades
humanas pero esta vez deduciendo de las mismas la dignidad del hombre, sin acudir a ningún
parentesco religioso. Persiste aquí la singularidad de la especie humana en relación con los demás
animales, pero a esta reformulación parcial del concepto se ha añadido una más profunda: el hombre
es un fin en sí mismo y debe ser tratado como tal y no meramente como un medio. Esta nueva
formulación de la dignidad se plasmará en el ámbito jurídico con la aparición de los derechos
humanos. A partir de allí, la dignidad humana no sólo tendrá un alcance vertical (la superioridad de los
seres humanos sobre los animales) sino también horizontal (la igualdad de los seres humanos entre sí
sea cual fuere el rango que cada uno pueda desempeñar en la sociedad).
268
Ley Nacional N°26.657.
Cfr. Gialdino Rolando, 2002, “Dignidad humana y derechos humanos”, en Investigaciones de Derecho
Comparado, Nº 2-3, Buenos Aires, CSJN.
269
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El concepto actual de dignidad humana no niega la existencia de desigualdades entre los
individuos. Lo que sí niega es que esas desigualdades naturales y sociales sean la justificación de un
tratamiento desigual por parte de las instituciones o de un trato degradante entre los individuos. Cada
uno merece un respeto debido por el mero hecho de ser humano. Tal afirmación recuerda la base de
la definición moderna de la dignidad que aparece en Kant: “[…] la humanidad misma es dignidad:
porque el hombre no puede ser utilizado únicamente como medio por ningún hombre (ni por otros, ni
siquiera por sí mismo), sino siempre a la vez como fin, y en esto consiste precisamente su dignidad (la
personalidad) en virtud de la cual se eleva sobre todas las cosas [...]”270.
Este concepto de la dignidad humana desde una visión filosófica será el que recorra el
articulado propuesto por la Ley Nacional de Salud Mental de la República Argentina y que se vincula al
tratamiento de los padecimientos mentales a partir de un nuevo paradigma.
Así, de la dignidad de la persona como valor central emanan la justicia, la vida, la libertad, la
igualdad, la seguridad y la solidaridad, que son dimensiones básicas de la persona, que en cuanto tales
se convierten en valores y determinan la existencia y legitimidad de todos los derechos reconocidos
por nuestra Constitución. Por otra parte, esos valores están indisolublemente unidos por su raíz y
fundamento: el valor de la dignidad de la persona humana.
En cambio, desde su enfoque jurídico, corresponde destacar que en la estructura de los
derechos humanos trascendentales el derecho a la dignidad de la vida conlleva como componente el
derecho a la salud. El derecho a la vida incluso se subordina al derecho a la dignidad de la vida, ya que
la dignidad es un derecho tan absoluto que no puede existir vida si en ella falta dignidad. Quizás
biológicamente la vida sea superior, pero no así axiológicamente ya que el derecho a la vida –a una
buena calidad de vida–y, por consiguiente, a una adecuada atención médica, ocupa un papel central
dentro de los derechos humanos, pues el bien protegido resulta condición necesaria, primera y
fundamental, para la realización de los otros bienes. El derecho a la inviolabilidad (a su dignidad) de la
vida es un derecho inexcepcionable; le corresponde a cada hombre o mujer –a todos– por su condición
de ser humano. Vale desde siempre y para siempre271.
El criterio de abordaje de la dignidad humana se funda en tres caracteres: es un concepto
integral, es una variable –ya que depende del contexto económico, político y socioambiental que varía
según cada época determinada– y puede sostenerse que el concepto está en ampliación permanente;
y es operativo, dado que su atribución legal fundamental es la responsabilidad del Estado y la garantía
de las personas272. Es un concepto pluridimensional cuya definición, alcance y precisión jurídica varían
de un Estado al otro desde diversas dimensiones, pero no hay duda acerca de su carácter relacional, ya
que la dignidad del apersona humana debe ser interpretada como el reconocimiento de una
naturaleza determinada, merecedora de un respeto y consideración específicos y distintos de los que
pudiera recibir cualquier otra entidad existente por su carácter troncal respecto de los demás
270
Kant Immanuel, 1989, Metafísica de las Costumbres, Segunda parte, “Principios de la doctrina de la virtud”,
Madrid, Tecnos, trad. de Cortina, A., p. 335.
271
Cfr. C. Fed. Mar del Plata, “Recalde, Norberto vs. Dirección de Bienestar de la Armada”, 17-6-1999, DJ, 2000-178.
272
Este enfoque del derecho a la salud mental desde la dignidad humana fue abordado por la autora en la
monografía final, mediante la que se aprobara el posgrado en “Determinantes sociales de la salud mental”
(Ciencias Sociales, UBA/2011) y denominada “La dignidad humana y los padecimientos mentales: una relación en
construcción”, en coautoría con la Dra. Ana Heller y la Lic. Adriana Vilarnovo (Revista de Salud Mental de la
Universidad Nacional de Lanús).
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derechos y libertades273. En este sentido, al igual que la Corte Suprema de Justicia e la Nación se ha
expedido en varios pronunciamientos el Tribunal Constitucional Español274.
1.2. Caracterización de los derechos sociales.
Previo a conceptualizar los derechos económicos, sociales y culturales, se debe formular una
retrospección histórica. La idea de un derecho de connotación “social” era casi desconocida hasta el
último tercio del s. XIX. En Europa Occidental –cuna de la noción–, el contexto social, económico y
jurídico de gran parte de ese siglo remite al establecimiento del capitalismo como modo de
producción, que luego se va extendiendo al mundo. Coincidentemente, desde el punto de vista
jurídico comienza la promulgación de códigos civiles y comerciales, que tradujeron en términos legales
las condiciones de certeza y previsibilidad, las reglas relativas a contratos, propiedad y responsabilidad
por daños.
También merece ser citado el ideario de la primera ola del constitucionalismo –de fines del s.
XVIII–, que concibe a los seres humanos como libres e iguales, con la misma capacidad para participar
en el mercado y producir, hacer circular y transar bienes. Las constituciones estadounidense275 y
francesa276 traducen en términos del derecho constitucional tales ideas político liberales.
La Constitución Argentina de 1853277-1860 y el Código Civil de Vélez Sarsfield278 son ejemplos
paradigmáticos de este proceso.
En el punto, tanto en Europa cuanto en América, uno de los temas trascendentes de la época
resultaba el de la relación entre sistemas normativos y realidad social.
El estudio de la historia facilita la comprensión de las instituciones. En este marco, el análisis
de la historia de los derechos sociales –particularmente la cuestión en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires– encuadrados en el Título II de la Constitución porteña, con la denominación “Políticas
Especiales”, propenderá a una mejor comprensión de la temática en estudio.
Luego de la categorización de los derechos básicos –detalladamente previstos en la norma
citada–, la conclusión necesaria lleva al interrogante vinculado a si ellos pueden ser cumplidos o son
sólo “una expresión de buenos deseos”; por caso, el capítulo se inicia con el Artículo 17279 de la CCABA,
que propicia el desarrollo de políticas sociales.
Hecha esta introducción, cabe precisar a los llamados derechos sociales como aquellos que
surgen a fin de garantizar una efectiva igualdad de oportunidades. Estos derechos no hacen referencia
a los individuos en cuanto a tales, sino viviendo en sociedad, y requieren una intervención activa del
Estado para proteger a las minorías más vulnerables (trabajadores, niños, ancianos, discapacitados).
273
V. Delpiazzo Carlos, 2001, Dignidad humana y derecho, Montevideo, Universidad de Montevideo, Facultad de
Derecho.
274
STC 53/1985 del 11-4-1985, que entendió a la dignidad como un valor moral y espiritual inherente a la
persona.
275
Adoptada en su forma original por la Convención Constitucional de Filadelfia, Pensilvania, el 17-9-1787 y
ratificada el 21-6-1788.
276
Dada por la Asamblea Nacional Constituyente el 3-9-1791.
277
Dada por la Convención Constituyente de Santa Fe, promulgada por Justo José de Urquiza el 1-1-1853; su
primera reforma –del año 1860– es la que propende a la unificación nacional.
278
Redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield, fue aprobado el 25-9-1869 mediante la Ley Nº 340 y entró en
vigencia el 1-1-1871.
279
“La ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión
mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a personas con necesidades básicas insatisfechas
y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”.
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Si bien las primeras declaraciones de derechos tienen como fuente de inspiración tanto las
vertientes del pensamiento filosófico como jurídico, es cierto que las personas con padecimientos
mentales se enfrentan diariamente con la estigmatización y consecuente violación de sus derechos
humanos. En consecuencia, como concepto previo y de orden general, cabe aceptar el principio de que
la universalización de los derechos humanos, es decir, el concepto de que todos los seres humanos
tienen derechos que merecen reconocimiento, es relativamente moderno. Los griegos no
reconocieron a los individuos en un ámbito de derechos reservados e inalienables y exentos de la
autoridad de los magistrados, el derecho no se concebía como un sistema de garantías para el pleno
desarrollo de la persona280.
Se utilizará el término “derechos humanos”281 para hacer referencia a los derechos sociales o
“de segunda generación”, que ostentan las siguientes características:
Son derechos cuya naturaleza jurídica constituye un crédito sobre la sociedad o el Estado. Sus
titulares son el individuo en cuanto integrante de una sociedad con la cual interactúa, pero también
determinados grupos sociales (familia, sindicatos, usuarios de los sistemas de salud mental, por caso).
De allí, el posterior nacimiento de la acción colectiva como forma procesal de requerir judicialmente su
tutela, o en términos modernos, el denominado litigio estructural mediante el cual ha enfocado la
Cámara Contencioso Administrativa y Tributaria ciertas causas vinculadas al derecho a la salud
mental282.
Tienen como finalidad promover la igualdad real entre los individuos.
No hay coincidencia doctrinaria ni jurisprudencial en punto a su carácter operativo o
programático. La controversia doctrinaria en cuanto a su exigibilidad se basa –en punto a su principal
sostén argumental– en cuestiones presupuestarias de cada Estado. Por otro lado, su justiciabilidad –
como posibilidad de reclamar ante un juez o tribunal el cumplimiento de alguna de las obligaciones
que surgen de ellos– también se encuentra cuestionada en punto a la vaguedad de los textos que los
consagran y que impiden determinar si las normas son o no autoaplicativas.
Requieren para su goce una intervención activa del Estado, caracterizada por obligaciones de
dar y hacer.
Tengo para mí que la exégesis de las fuentes de interpretación del contenido de los derechos
sociales, económicos y culturales dimana de los tratados constitucionalizados, y –como se reseñará–
tal fundamento convierte en operativas las normas que luego se plasman en los textos
constitucionales.
[“Sentada la relatividad de la distinción conceptual entre derechos civiles y políticos y derechos
económicos sociales y culturales, cabe sin embargo señalar que la adopción en el plano internacional
280
Colautti Carlos, 1999, Derechos humanos constitucionales, Buenos Aires, Ed. Rubinzal Culzoni, p. 7.
Si bien la acepción derechos humanos puede guardar otras connotaciones según el análisis iusfilosófico que se
formule, a fines metodológicos –y toda vez que no existe duda, a criterio de la suscripta, de que el derecho a la
salud mental constituye un derecho humano a la vez que se encuentra en el plexo de los derechos económicos,
sociales y culturales o de segunda generación– se utilizarán los términos referidos de manera indistinta. Ello,
porque si bien admito que no existe consenso en punto a su absoluta similitud, sí sostiene que la hay en cuanto a
la caracterización de estos derechos en el marco de la tesis. No existe controversia en cuanto al derecho a la
salud como un derecho humano fundamental; sí, en cambio, se puede discrepar en punto a su operatividad o
plena aplicabilidad.
282
V. “Acuña, Soledad c/ GCABA s/ amparo”, Expte. 1558/0, en el que la Sala I otorga este tratamiento a la causa
vinculada a la judicialización del neuropsiquiátrico Braulio Moyano.
281
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de dos pactos distintos ha reflejado la intención de establecer obligaciones de alcance diferente en
relación a cada categoría de derecho. Estas asimetrías se manifiestan en la diferente redacción de los
Artículos. 2.2. PIDCP y 2.1. PIDESC: mientras que en el primer caso se consagra incondicionalmente la
obligación de adoptar medidas para hacer efectivos los derechos consagrados en el Pacto, en el caso
del PIDESC la obligación de adoptar medidas resulta modalizada por la referencia a la disponibilidad de
recursos y a la realización progresiva de la efectividad de los derechos. Por otro lado, el PIDCP establece
expresamente en su Artículo 2.3. el derecho a un recurso efectivo en caso de violación de los derechos
consagrados en el Pacto, derecho que no se encuentra establecido explícitamente en el PIDESC. A pesar
de estas marcadas diferencias de redacción de ambos textos legales, la labor interpretativa de las
órganos de aplicación del PIDESC ha procurado reducir las aparentes brechas entre ambos sistemas
normativos, tal como veremos en el punto 2.2.”]283.
Estos derechos constituyen la base del Estado constitucional, en tanto constituyen su motor y
también su freno. De manera un tanto genérica, se puede sostener que los derechos fundamentales
son, en su esencia, derechos humanos transformados en derecho positivo. Una vez que los derechos
humanos adquieren carácter positivo mediante los derechos fundamentales, se abre la discusión
acerca de qué debe considerarse como válido en el derecho positivo, justamente, a partir del
respectivo catálogo de derechos fundamentales. Ello constituye un problema de interpretación que
sigue las reglas generales de la interpretación jurídica. Desde esta perspectiva, uno de los puntos más
importantes es el de la ampliación de las funciones de estos derechos, toda vez que a partir del s. XX,
además de su tradicional función de derechos de defensa, atribuyen al ciudadano un derecho contra el
Estado para obtener de él la protección contra intervenciones o ataques provenientes de otros
ciudadanos y, a su vez, son derechos a que se implemente la organización y los procedimientos
necesarios y adecuados para el disfrute de los derechos fundamentales. Tal es la posición de Alexy,
quien reseña que todavía existe controversia sobre el problema de los derechos sociales
fundamentales, sin perjuicio del consenso en punto al derecho mínimo existencial284.
1.3. Los derechos sociales en un Estado social constitucional.
En el marco del movimiento denominado “constitucionalismo social”285, que nace como un
modo de transformar la realidad, surgen los derechos sociales ya reseñados, también llamados de
segunda generación, que imponen un Estado activo, en tanto se vinculan con situaciones de pobreza
y/o vulnerabilidad. Luego se llega aun más lejos con los derechos de tercera generación (a un
ambiente sano, los de consumidores y usuarios) y se genera una cierta tensión ya que comienzan a
jugar intereses económicos, jurídicos y políticos que pueden implicar resignar la operatividad de
ambas clases de derechos. Resulta necesaria una ponderación entre los distintos bienes jurídicos como
un modo de armonizar todos los derechos. Argentina es un país donde todavía deberán equilibrarse
derechos de segunda y tercera generación como operativos generando mecanismos que hagan a ellos
exigibles. En esto, deben intervenir todos los actores del sistema.
283
Abramovich Víctor; Courtis Christian, 2002, Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Editorial
Trotta, p. 65.
284
Alexy Robert, 2003, Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los principios, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, p. 21 y sigs.
285
El constitucionalismo social como movimiento universal que defiende y promueve la incorporación a las
constituciones de los derechos sociales y se inicia con la sanción de la Constitución de Querétaro (México), en
1917, resultado directo de la Revolución mexicana y con la Constitución de la República de Weimar (Alemania),
en 1919.
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Considero que, más allá de la clasificación de derechos entre aquéllos de primera, segunda,
tercera y aun cuarta generación286, es dable referirse al sistema o plexo de derechos fundamentales. El
término sistema denota la interrelación entre las categorías que lo integran; así, entre los derechos
sociales, y entre éstos y el resto del ordenamiento, se produce una relación de complementación y
acumulación. El enfoque de derechos que aquí se pretende encontrará su eje fundamental en los
derechos sociales como plexo jurídico sistémico, toda vez que la definición de salud mental como
proceso biopsicosocial los involucra y hace que devenga necesaria tal complementariedad. Y desde
esta perspectiva el andamiaje jurídico estará dado por la pirámide normativa que encuentra en su
cúspide los tratados internacionales.
Hablar del derecho a la salud mental importa ubicar a este derecho en el plexo de los
denominados derechos sociales fundamentales, incorporado entre aquellos que comprometen al
Estado al aseguramiento de los denominados mínimos existenciales a garantizar o estándares mínimos
conforme la denominación de los tratados internacionales a los que se hará referencia al encuadrar el
plexo normativo.
En función de lo hasta aquí expuesto, se tomará como premisa fundamental que el derecho a
la salud mental es un derecho social ubicado dentro del derecho a la salud en general, que integra el
plexo sistémico de los derechos básicos cuya protección jurídica supra nacional, nacional y local lo
tornan operativo, exigible. Constituye un derecho/garantía para el ciudadano y un compromiso/deber
asumido de aseguramiento para los Estados. Es a partir de este argumento, que se desarrollará el
marco normativo en el que encuentra su fundamento de validez. Para ello se han interpretado las
normas pretendiendo darles sentido y alcance, de manera armónica, intentando respetar el espíritu
del legislador, con un enfoque de derechos humanos y con fundamento en el principio pro homine en
el sentido de otorgar a las regulaciones el estándar mínimo de protección con base en los Tratados
Internacionales Constitucionalizados, toda vez que éstos actúan a modo de piso; quedando así
virtualmente derogadas todas aquellas normas cuyas prescripciones fijaran menores garantías que las
previstas por éstos. Si bien la circunstancia de la falta de derogación de algunas leyes implicó la
coexistencia de una nutrida normativa en la materia, lo cierto es que el parámetro de interpretación
debe estar dado –en términos de la CSJN– tomando al ser humano como un fin en sí mismo, respecto
del cual los restantes valores tienen solo carácter instrumental, afirmando que la protección de los
derechos humanos –en tanto derechos esenciales del hombre–, siendo uno de ellos el derecho a la
preservación de la salud, es una obligación impostergable de los Estados, que debe asegurarse
mediante acciones positivas287.
Ahora bien, para hablar de derechos sociales, deben existir mecanismos de garantía a fin de
asegurar su efectividad. Según el Prof. Luigi Ferrajioli, las garantías son mecanismos o técnicas de
tutela de los derechos, destinados a asegurar su efectividad288. Hay distintas formas de garantía de
acuerdo al sujeto que actúa como actor principal del resguardo:
Garantías institucionales: son aquellos mecanismos confiados a instituciones o poderes
públicos. A su vez se clasifican en:
Garantías políticas: puestas a cargo de los poderes políticos (ejecutivo y legislativo). La
importancia de estas garantías radica en que para que los derechos sociales reciban alguna concreción
286
Los que hoy se vinculan a cuestiones tecnológicas, informáticas y/o de acceso a la información.
CSJN, Fallos: 316:479, 241:291, 321:1684, 323:3229, 318:2639, entre otros.
288
Ferrajioli Luigi, 1999, “Derechos fundamentales”, en Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid,
Trotta, pp. 37-72.
287
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es necesario que los poderes políticos definan su contenido y alcance y determinen los medios
mediante los que se harán efectivos. Por otro lado, y en la materia que se trata, para que la efectividad
del derecho a la salud mental llegue a los sectores que no pueden acceder a los servicios que ofrece el
sistema privado, la actividad del Estado debe desplegarse. No basta con la constitucionalización de
este tipo de derechos –que de hecho ya existe–, sino su configuración concreta, o sea, la definición del
contenido de los derechos, la designación de sus titulares, los modos de ejercicio, las obligaciones que
de ellos emanan los responsables de su cumplimiento. En este sentido, operan como garantía los
principios que rigen los derechos sociales tales como el de generalidad, universalidad, contenido
mínimo esencial, razonabilidad (especialmente en cuanto a su reglamentación), prohibición de
discriminación, progresividad y no regresividad, previsión y aseguramiento de partidas presupuestarias
para satisfacer estos derechos. Luego, como técnicas de control secundario deben existir el poder de
policía efectivamente ejercido por la administración y órganos de contralor externo.
Por otro lado, en este siglo ya no cabe conformarse con el mero reconocimiento de derechos
que hacen a la naturaleza humana –por caso, el derecho a la salud mental–, sino que se debe perseguir
como meta la efectiva aplicación y puesta en práctica del sistema internacional de los derechos
humanos como sustento al desarrollo y realización de los individuos289.
Llevado este análisis a lo que sucede en los hechos en materia de salud mental, resulta difícil
extrapolar la teoría por cuanto ante la segmentación que se da en la materia, los parámetros son de
difícil determinación. Por caso, existe un Ministerio de Salud que debería tener una política marco en
la materia. Luego, cada jurisdicción tiene sus propias competencias. La dispersión es tal que en algunas
provincias está prohibido el estilo asilar o manicomial otras en las que no hay regulación al respecto, y
otras en las que, pese a que una ley establece la desmanicomialización, ella no se encuentra en los
planes del gobierno.
De allí la necesidad de una política pública en materia de salud mentalGarantías
jurisdiccionales: son secundarias y están destinadas a que un poder independiente de los sujetos
obligados considere denuncias de incumplimiento de esas obligaciones, obligue a su cumplimiento y
establezca reparaciones o sanciones. Tradicionalmente esta función es cumplida por el Poder Judicial.
La efectiva justiciabilidad de los derechos sociales requiere ciertas condiciones mínimas:
La de determinar la conducta debida: ello debe hacerse a partir de los estándares
internacionales pero resulta importante a la hora de determinar la efectividad de la sentencia por
dictarse.
El sujeto obligado: en general es una autoridad estatal.
Las acciones o remedios adecuados: aquí resulta trascendente que la mayoría de los derechos
sociales se judicializan mediante acciones colectivas que no están reguladas en gran parte de los
ordenamientos. Ello importa que los jueces deban recurrir a creaciones pretorianas para articular un
proceso con el resguardo de las debidas garantías.
Garantías extrainstitucionales o sociales: son herramientas que dependen directamente de sus
titulares, su activación importa su propia iniciativa. De ellas forman parte las distintas maneras de
participación ciudadana, el uso de las leyes de acceso a la información, el control ciudadano, la
formulación participativa del presupuesto y las formas de autotutela de los derechos que los
ciudadanos elijan. O sea, formas de expresión activa de la ciudadanía. El derecho a tener derecho.
289
V. Diana Nicolás, “El respeto de las personas con padecimientos mentales. En la soledad del olvido”, SJA 5-122007, cit. 10, p. 20. V. Título III de esta tesis, Cap. 1. “Salud pública”, cuadro comparativo de las leyes provinciales
de Argentina.
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En este punto resulta significativo lo que acontece en la Ciudad de Buenos Aires con la salud
mental en cuanto los cuatro hospitales monovalentes de salud mental se encuentran judicializados290.
1. 4. Ubicación del derecho a la salud dentro del plexo de los derechos económicos, sociales
y culturales.
Para entender a la salud como un derecho social cabe primero remontarse someramente en el
devenir histórico de sus concepciones y prácticas, a saber:
En la cultura grecorromana el concepto de salud respondía a un criterio “higienista”291, hasta
que a fines del s. XV surge la clínica292, que pone en crisis dicho concepto. En esta primera etapa la
medicina hipocrática importaba una relación salutogénica con el ambiente.
En la segunda etapa293, se produce un cambio en la unidad de análisis y se pasa de aquella
teñida de higiene, a una de enfermedad, y su cura. Predomina el modelo lógico lineal de
causa/consecuencia en el marco de una dimensión bipolar; salud/enfermedad.
Posteriormente, con el nacimiento de la epidemiología esta díada se profundiza frente al
descubrimiento del origen de las enfermedades infecciosas.
Con el paso de los años y la prevalencia de enfermedades no contagiosas, deviene complicado
para la epidemiología explicar las causas de esas patologías y se incorpora así a la medicina el concepto
de multicausalidad/multiefecto.
Este análisis de la evolución de la medicina se superpone con el nacimiento del derecho a la
salud.
El derecho a la salud es uno de los derechos sociales por excelencia que se irradia al resto de
los derechos. La salud como derecho nace con la Revolución Francesa, en tanto se reconoce la
posibilidad de acceso de todo hombre a la atención médica y se establece la idea de salud como
servicio público y de medicina como ciencia social. Ello se complementa luego con la reforma médica
alemana de 1848, país en el que se dicta la primera Ley de Salud Pública en 1849294. Así se advierte que
en su origen existió una estrecha vinculación entre el Estado y el derecho de la salud. Resultan
interesantes las consideraciones al respecto que formula Foucault en su obra, El nacimiento de la
clínica295, a partir de la mirada de las transformaciones socioculturales y económicas que genera el
tratamiento de los enfermos. De alguna manera, el modo de tratar el tema guarda similitud con el que
realiza en su historia de la locura, en el que la aborda como un discurso desde la experiencia
histórica296.
290
Hospitales Borda y Alvear (amparos en trámite por ante el JCAyT Nº 9), Hospital Tobar García (JCAyT Nº 4) y
Hospital Braulio Moyano (JCAyT Nº 12).
291
La higiología como concepción de la salud encuentra su origen en el criterio deísta: Higea y Panacea –hijos del
Dios–, salud y enfermedad.
292
Paracelso es considerado por la medicina como uno de los padres de la clínica.
293
Siglos XV y XVI.
294
De dicha época data la polémica entre higienismo y medicina social, siendo en Alemania el primer
representante de este último movimiento, Rudolf Virchow. La Ley de Sanidad alemana presentada a la Sociedad
Médica en 1848 es de autoría del Dr. Salomon Neumann y propiciaba una visión de la medicina social que, luego
y debido a los conflictos bélico políticos, no fue aplicada integralmente.
295
Foucault Michel, 1966, El nacimiento de la clínica, París, Ed. Siglo XXI.
296
Foucault Michel, Historia de la locura en la época clásica, op.cit.
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El derecho a la salud es hoy un derecho personalísimo e indiscutible, cuyo reconocimiento
emana de disposiciones tanto supraconstitucionales -que más abajo se detallarán– como de la propia
Constitución Nacional. El derecho a la vida, y su corolario –el derecho a la preservación de salud-, tiene
a su vez una directa relación con el principio fundante de la dignidad inherente a la persona humana,
soporte y fin de los demás derechos humanos amparados (Pacto de San José de Costa Rica).
En la estructura de los derechos humanos trascendentales el derecho a la dignidad de la vida
conlleva como componente el derecho a la salud. El derecho a la vida incluso se subordina al derecho a
la dignidad de la vida, ya que la dignidad es un derecho tan absoluto que no puede existir vida si en
ella falta dignidad. Quizás biológicamente la vida sea superior, pero axiológicamente la vida solo es tal,
si es digna. El derecho a la vida –a una buena calidad de vida– y, por consiguiente, a una adecuada
atención médica, ocupa un papel central dentro de los derechos humanos, pues el bien protegido
resulta condición necesaria, primera y fundamental para la realización de los otros bienes. El derecho a
la inviolabilidad (a su dignidad) de la vida es un derecho inexcepcionable; le corresponde a cada
hombre o mujer –a todos– por su condición de ser humano. Vale desde siempre y para siempre297.
Como corolario cabe destacar que el derecho a la vida digna implica el derecho a la calidad de vida y
conlleva los derechos a la salud, a la integridad física y psicológica, su preservación y adecuado
mantenimiento.
Incluso la Corte ha reconocido este derecho como bien fundamental toda vez que quien está
gravemente enfermo no puede seguir un plan de vida propio298.
1.5. Conceptualización del derecho a la salud mental como un derecho social.
Ante todo, hay coincidencia con el sector de la doctrina que diferencia entre los problemas
sociales en sí mismos, de su solución médico psiquiátrica. Por caso, Victoria Martínez, directora de
atención a grupos en situación de vulnerabilidad de la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación y
cofundadora del Movimiento Solidario de Salud Mental, alerta sobre el riesgo de “psiquiatrizar” los
problemas sociales en tanto las situaciones de crisis que vive un país generan una fuerte exclusión
social. Entonces, hay que separar a quienes requieren efectivamente un tratamiento y quienes, por los
padecimientos que produce la situación social o de exclusión a la que están expuestos, requieren un
tipo de abordaje más integral; justamente recuperar sus condiciones dignas de vida para que puedan
desarrollar plenamente sus potencialidades.
La construcción de una ideología negadora de la personalidad de los individuos, que se refleja
tanto en los derechos de los menores cuanto en los de los discapacitados mentales, aun no ha sido
superada. Ella impone –para que el cambio sea estructural– una mirada distinta sobre los derechos en
juego, que evite el origen descalificante, que no implique sustraerle nada a la persona, que se acerque
más a las prácticas recomendadas por los organismos de derechos humanos y las fuentes que surgen
de los tratados. Aun no hay cambios estructurales y por ello las condiciones existentes en cuanto a la
protección de la salud mental son insuficientes.
Entonces, una cosa son los problemas sociales –que importan un análisis sociológico– y otra
distinta la ubicación del derecho a la salud mental como un derecho social por cuanto existe una
implicancia entre todos estos derechos; sin negar que los determinantes sociales juegan un rol
preponderante a la hora de su concreción.
297
Cfr. C. Fed. Mar del Plata, “Recalde, Norberto vs. Dirección de Bienestar de la Armada”, 17-6-1999, DJ, 2000-178.
298
CSJN, “Asociación Esclerosis Múltiple de Salta c/ EN”, 326:4931.
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Quizás, en materia de derechos sociales, el derecho a la salud mental es el que menos ha
avanzado en punto a su efectividad. Se han dictado las leyes necesarias, pero no hay una aplicación
concreta de ellas. Es reciente –por lo incipiente de su reglamentación299– la puesta en marcha de los
dispositivos que la Ley de Salud Mental nacional establece, pero no puede negarse la existencia de un
factor de resistencia en los operadores de las leyes que tratan esta temática, toda vez que en la Ciudad
de Buenos Aires la ley existe hace años300 y su puesta en práctica es relativa. Dado que nos
encontramos frente a grupos humanos de extrema vulnerabilidad, tampoco existe la fuerza suficiente
como para lograr su efectivización: el Estado no cumple y la sociedad mira para otro lado. El cambio
social forma parte de un proceso que deberá acompañar al cambio jurídico: ello implica tanto para la
sociedad cuanto para el individuo con sufrimiento mental una mutación de la perspectiva de
identidad. Esto es, incluir la enfermedad mental en la vida de uno/de otro, sin que ello me
defina/defina a ese otro. Que la enfermedad no se transforme en identidad. Y ello es algo que no
puede lograrse solo a través de las normas jurídicas. Tan solo para ejemplificar lo antedicho cabe
memorar que en el año 1971, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclama la “Declaración de
los derechos del retrasado mental”301 y, en 1975, la “Declaración de los derechos de los impedidos”302,
mientras que veinte años después un documento de igual tenor modifica sustancialmente la manera
de denominar a las PPM, dictando así los “Principios para la protección de los enfermos mentales”303.
Si bien en todos ellos se reconocen derechos, la mera denominación de las personas condiciona y
valora su estado. Es de esperar que esta evolución gradual conlleve a no considerar como permanente
un padecimiento y, en consecuencia –fundamentalmente–, se llame “persona” a quien tiene un
sufrimiento mental.
Si bien ese es un objetivo principal, toda vez que este trabajo se propone un análisis desde lo
jurídico –y no desde lo sociológico y/o filosófico–, la ubicación del derecho a la salud mental como un
derecho social implica una toma de posición desde una ideología jurídica, vinculada con la definición
de este derecho como un proceso psicobiosocial.
Esta relación que se va construyendo muy lentamente debería ser tomada como paradigma
por algún sector social y no como centro de debates ideológicos entre los médicos, que terminan
aportando poco al bienestar del paciente mental.
Cabe entonces hablar del derecho a la salud mental como un derecho humano fundamental,
social y de incidencia colectiva, toda vez que –al menos en punto a los alcances pretendidos por esta
tesis– el enfoque otorgado al tema, lo es desde la perspectiva de la salud pública. Pese a ciertas críticas
que ha recibido la LSM es de considerar que ésta significa un gran avance en cuanto al cambio de
paradigma que implica dejar de lado la visión imperante hacia las PPM desde el siglo XIX, así como el
concepto biológico jurídico aun vigente en el Código Civil Argentino304 –aun con la reforma de la Ley Nº
17.711–, y el decreto ley que regulaba las internaciones305; para dejar en claro que el sufrimiento
mental no convierte a los seres en incapaces ni los priva de su autonomía. La ley no hace más que
adecuar la legislación vigente hasta el momento a los principios y tratados de derechos humanos de
299
Fue reglamentada mediante Decreto Nº 603/2013.
Ley 448 de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires.
301
Resolución Nº 2.856 del 20-12-1971.
302
Resolución Nº 3.447 del 9-12-1975.
303
Resolución Nº 46/119 del 17-12-1991.
304
Cabe señalar que el nuevo Código Civil y Comercial que modifica esta visión en los términos propuestos ha
entrado en vigencia el 1-08-2015.
305
Ley Nº 22.914/1983.
300
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los que el país es parte, y se planta en el concepto de salud mental –que es más amplio que la mera
ausencia de trastornos mentales– con fundamento en la definición de salud como “un estado de
completo bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades”306.
1.6. Derechos fundamentales en la Constitución Argentina.
La Constitución de 1853 –fuertemente influida por la norteamericana en su parte orgánica y
por las francesa y gaditana en la programática– resulta novedosa y logra organizar (tras la reforma
federalizante de 1860) a toda la República. Ya en su preámbulo, y en el tema que nos convoca, entre
otros objetivos destaca “[...] promover el bienestar general [...]”. Ello da cuenta de la naturaleza de
derechos a los que luego haría referencia a lo largo de su texto.
Resulta interesante retrotraerse y analizar el fundamento que Alberdi daba al tema en sus
Bases. Era fundamental en aquella época el millón escaso de habitantes que tenía la Argentina por
toda población en un territorio de doscientas mil leguas. Ello, y su distancia de Europa, al decir de
Alberdi, le impedía a la República ser nación, ya que de ésta sólo tenía el nombre y el territorio. Por
ello, a la entonces Argentina desierta y solitaria –a fin de convertirse en grande y primordial– debían
garantizársele los medios para obtener los resultados. Alberdi, en sus Bases, las llama garantías
públicas de progreso y engrandecimiento, no limitándose a promesas sino a su cumplimiento efectivo
a fin de poblar el país. Es en este punto, y en la descripción de tales garantías a las que se hará
referencia, en el que es posible argumentar que se encuentra el origen constitucional argentino de los
derechos básicos. Así, Alberdi entiende que debe garantizarse el ejercicio de todos los derechos civiles
inherentes al ciudadano, abrir el acceso a los empleos públicos, a la enseñanza. Tales Bases son
plasmadas luego en el Proyecto de Constitución concebido según los antecedentes desarrollados en el
libro. Así, su Capítulo II –que se refiere al derecho público argentino– destaca los derechos que la
Constitución garantiza a los argentinos. Si bien se advierte que se encuentran conglobados derechos
políticos y sociales, cabe resaltar el derecho a enseñar y aprender, y la igualdad como base del empleo,
como algunos de los hoy denominados derechos sociales. Si bien, se reitera, se funden los distintos
derechos y garantías, en el Capítulo IV referido a las garantías públicas de orden y progreso, se asegura
la instrucción gratuita y la inmigración irrestricta, que constituirían un reflejo de “derechos para
todos”.
Se destaca el momento histórico en el que Alberdi escribe sus Bases, toda vez que lo hace al
enterarse del triunfo de Urquiza sobre Rosas en la Batalla de Caseros, del 3 de febrero de 1852. El
texto de las Bases se lo envía al primero, quien agradece su aporte. La obra es fuente fundamental de
la CN sancionada el 1º de mayo de 1853. Alberdi comienza su texto diciendo: [“Reconociendo que la
riqueza es un medio, no un fin, la Constitución Argentina propende por el espíritu de sus disposiciones
económicas no tanto a que la riqueza pública sea grande, como bien distribuida, bien nivelada y
repartida, porque sólo así es nacional y digna del favor de la Constitución, que tiene por destino el bien
y prosperidad de los habitantes que forman el pueblo argentino, no de una parte con exclusión de la
otra”].
La Constitución de 1853, en su primera parte, establece las Declaraciones, Derechos y
Garantías donde se plasman los derechos sociales que luego se explicitarían acabadamente con las
posteriores reformas.
Se destaca –del texto originario– el Artículo 14, el que interpretado armónicamente con el
Artículo 28, ya daba cuenta de la operatividad de los derechos que allí se establecían.
306
Definición de la Organización Mundial de la Salud: http://www.who.int/topics/mental_health/es/.
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Toda violación a estos derechos implica violar los derechos y garantías implícitos en el Artículo
33 de la CN, por ende, queda descalificado el acto por inconstitucional y merece defensa mediante la
aplicación del mecanismo de revisión judicial o control de constitucionalidad.
En igual sentido, los alcances de los derechos implícitos que surgen del Artículo 33 de la CN307
se han visto ampliados por conducto de los Tratados Internacionales que sí los enuncian. Entre los
derechos que la carta magna no menciona se destacan el derecho a la vida, a la verdad, el de reunión y
el derecho a la dignidad humana. Toda vez que importan un margen de discrecionalidad judicial, y tal
como sostiene en su voto el Ministro Petracchi, estos derechos poseen un contenido inicial
objetivamente investigable y su desarrollo parte de los principios estructurales reconocibles en el
sistema adoptado, lo que implica una construcción del significado de los derechos y garantías
implícitos que parte de lo que la realidad social propone308.
Desde esta perspectiva, la violación al derecho a la salud mental colisiona con el Artículo 33 de
la CN. En este sentido, y como surge del fallo al que posteriormente se hará referencia, el modo en el
que viven los pacientes internados en los neuropsiquiátricos resulta una afrenta al derecho humano a
la dignidad, entendiendo por este último –según la doctrina de la Corte Suprema– el derecho a la
realización personal309.
Dan cuenta de ello no sólo los fallos nacionales, sino también los resueltos por los tribunales
internacionales. La mutación que ha sufrido el modo de encarar el tema en los últimos años por parte
de la jurisprudencia nacional e internacional permite dar un giro al tema: ya no existen dudas en punto
a la igualdad de derechos y garantías protectorios de las personas con padecimientos mentales. Ahora
bien, tal como se detallará en las conclusiones de esta tesis, tal reconocimiento judicial no se ha visto
reflejado en la política de los Estados. La realidad muestra un Estado ausente en la materia y una
sociedad que no se compromete con el tema, pese al gran avance normativo y jurisprudencial.
2. Plexo normativo de la salud mental.
Para dar plena operatividad a los derechos sociales, se ha sistematizado –por razones
metodológicas– una determinada prelación normativa tomando en primer término el derecho a la
salud en general como derecho social, en razón a que ello condicionará el plexo normativo ut infra
detallado referido a la salud mental en particular.
Así, en la órbita citadina, la sistematización implica que la relación entre derechos sociales y su
reconocimiento expreso por conducto de los tratados internacionales encuentra razón de validez
fundamentalmente en:
─
─
─
307
El Artículo 75, inc. 19 e inc. 22, de la Constitución Nacional.
El Artículo 10 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en tanto
establece que rigen en el ámbito de la Ciudad los tratados internacionales ratificados y
que se ratifiquen. Ello implica el expreso reconocimiento, en el orden local, de la
normativa internacional como derecho interno.
El Artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
“Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de
otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma
republicana de gobierno”.
308
Gelli María Angélica, 2001, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, Buenos Aires, La
Ley, p. 276.
309
“Sejean Juan c/ Zaks de Sejean Ana s/ inconstitucionalidad del Art. 64 de la Ley Nº 2.393”, 1986, CSJN, S. 32
XXI, CSJN, Fallos: 308:2268.
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El Artículo 2º, incs. 1, 2 y 3, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
Si se evalúa la inclusión de estos tratados internacionales en el derecho interno a la luz de la
aplicación jurisprudencial, se advierte que, en materia de derechos sociales, el tema se plantea con
cierta claridad, esto es, comienza a existir una marcada tendencia favorable al reconocimiento de los
citados derechos con fundamento de validez en una hermenéutica derivada de una nueva prevalencia
de las fuentes.
Las pautas y los principios protectorios aplicables encuentran sustento –básicamente– en las
dos normas derivadas de estos tratados, ya citadas y con el siguiente alcance:
Del citado Artículo 26 de la CADDHH derivan los siguientes principios, que viabilizan la
aplicación de las garantías expresamente previstas:
─
─
─
─
─
─
─
El de progresividad (y no regresividad) de los derechos sociales.
El de inversión de la carga probatoria en los procesos judiciales en los que se dirime su
aplicación.
El de flexibilización del principio de congruencia procesal en los citados procesos.
La aplicación del principio de iura novit curia.
La utilización de medidas para mejor proveer para llegar a la verdad material.
El de in dubio pro justicia social.
Una jurisdicción de acompañamiento por parte de los jueces.
Del Artículo 2º del PIDESC, en tanto establece:
─
─
─
En su inc. 1): que cada Estado se compromete a respetar y garantizar a los individuos
los derechos sociales reconocidos por el Pacto.
En su inc. 2): cada Estado se compromete a adoptar las medidas necesarias para hacer
efectivos tales derechos.
En su inc. 3): compromiso estatal de garantizar la posibilidad de un recurso en caso de
violación de tales derechos.
Toda vez que –como se ha hecho referencia a lo largo de la tesis– los instrumentos
internacionales resultan fuente primaria del derecho a la salud en general y a la salud mental en
particular, cabe clasificarlos en:
1. Obligatorios (hard law): son vinculantes, tales como el PIDESC.
2. No obligatorios (soft law): por ejemplo, resoluciones de la Asamblea General de la
ONU310. Son instrumentos para la planificación de políticas públicas, tal como refiere la
310
También podemos agregar aquí los documentos de bioética emanados de organismos internacionales, a
saber:
1. Declaración sobre los problemas éticos de pacientes con enfermedades mentales, de la Asociación Médica
Mundial, adoptada por la 47ª Asamblea General, Bali, Indonesia, septiembre de 1995 y revisada por la Asamblea
General de la AMM en Sudáfrica, octubre de 2006.
2. Código Internacional de Ética Médica de la Asociación Médica Mundial, adoptado por la 3ª Asamblea General
de la AMM, ratificado en Sudáfrica, octubre de 2006.
3. Declaración de Madrid de la Asociación Mundial de Psiquiatría, aprobada por la Asamblea General de la AMP,
en Madrid, España, el 25 de agosto de 1996.
4. Proposición y Puntos de Vista de la AMP sobre los derechos y protección legal de los enfermos mentales,
adoptada por la Asamblea General de la AMP, en Atenas, Grecia, el 17 de octubre de 1989.
5. Declaración sobre la defensa y secreto del paciente, adoptada por la 45ª Asamblea Médica Mundial, en
Budapest, Hungría, en octubre de 1993.
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LSM en su Artículo 2º, al hacer referencia a los tres instrumentos internacionales que
menciona311.
La obligación de los Estados de satisfacer con carácter esencial o mínimo los derechos
reconocidos por el PIDESC surge también de los Principios de Limburgo sobre su implementación,
aprobados por Naciones Unidas en 1986 y por las Directrices de Maastricht312, de 1997, sobre
violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales. En particular, el punto 9 de estas
directrices estipula que “un Estado incurre en una violación del Pacto cuando no cumple lo que el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina una obligación mínima esencial de
asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos esenciales de cada uno de los derechos”.
Por su parte, el punto 25 de los principios de Limburgo establece que los Estados parte “tienen la
obligación, independientemente de su nivel de desarrollo económico, de garantizar el respeto de los
derechos de subsistencia mínima de todas las personas”. El punto 72 de los principios establece que el
Estado es responsable si “no aplica sin demora un derecho a que está obligado a garantizar de
inmediato conforme al Pacto”.
2.1. Protección jurídica del derecho a la salud.
Primero se hará alusión al plexo de derechos y garantías nacionales e internacionales que
constituyen una fuente ineludible a la hora de proteger el derecho humano a la salud en general:
Pactos Internacionales: se citan en primer término por cuanto han sido incorporados por
conducto del Artículo 75, inc. 22 CN y constituyen la pauta hermenéutica básica ya que tienen rango
superior a las normas nacionales y locales:
─
─
─
311
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre313.
Declaración Universal de Derechos Humanos314.
Convención Americana sobre Derechos Humanos; Protocolo adicional315.
Tal como luego se detallará estos model law referidos son los Principios de Naciones Unidas para la Protección
de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la atención de la Salud Mental, de 1991; la Declaración de
Caracas de 1990 y los Principios de Brasilia rectores para el desarrollo de la atención de la salud mental en las
Américas, del 9-11-2005, aunque en este último caso la LSM incurre en un error material por cuanto cita su año
de emisión como “1990”.
312
Las Directrices de Maastricht sobre violaciones a los DESC fueron dictadas entre el 22 y el 26 de enero de 1997
y constituyen un documento elaborado por expertos en derecho internacional con motivo del décimo aniversario
de los principios de Limburgo.
313
Derecho a la preservación de la salud y al bienestar.
“Artículo XI: Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales,
relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan
los recursos públicos y los de la comunidad”.
314
“Artículo 25.
1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.
315
“Artículo 10. Derecho a la salud.
1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico,
mental y social.
2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a reconocer la salud
como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho: a. la
atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los
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Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales316.
Convención sobre los Derechos del Niño317.
A modo de cierre, cabe citar
─
─
─
─
La recomendación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales318.
Constitución Nacional: (Art. 33; Art. 11, inc. 1º, dignidad humana; Art. 16, inc. 2º, salud
pública; Arts. 42, 43, 23, 14 bis. y 19).
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que en su Artículo 20319 va más allá que la
propia Constitución Nacional, garantizando el derecho a la salud en forma expresa.
Leyes nacionales y locales: la Ley Nº 23.660 (de Obras Sociales), Ley Nº 23.661 (Seguro
Social de Salud), Ley Nº 23.798 (de SIDA), Ley Nº 26.529 (Derechos del paciente en su
relación con los profesionales e instituciones de salud), Ley Nº 24.788 (de lucha contra
el alcoholismo), Ley Nº 24.742 (creación de los comités hospitalarios de ética), Ley Nº
17.132 (Normas para el ejercicio de la medicina, la odontología y actividades de
colaboración), Ley Nº 26.396 (de prevención de trastornos alimentarios), Ley Nº
24.240 (de Defensa del Consumidor), Ley Nº 17.565 (venta de antibióticos con receta),
Ley Nº 26.682320 (Marco Regulatorio de la Medicina Prepaga). Cabe destacar que el
Decreto Nº 1.602/2009, que establece la Asignación Universal por Hijo, prevé un
sistema de cobertura social sin hacer especial referencia al sistema de salud. Por ende,
el colectivo de beneficiarios se atiende en el sistema público de salud. Se citan las
vinculadas a la temática de tesis por cuanto tratan aspectos generales de la salud pero
conexos a la salud mental, cuyo plexo normativo se desarrollará ut infra.
En la Ciudad, la salud en general se encuentra regulada por la Ley Básica de Salud Nº 153
(Reglamentada por los Decretos Nros. 208/2001 y 2.616/2003), la Ley Nº 2.132 del Consejo General de
individuos y familiares de la comunidad; b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los
individuos sujetos a la jurisdicción del Estado; c. la total inmunización contra las principales enfermedades
infecciosas; d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; e.
la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y f. la satisfacción de
las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más
vulnerables”.
316
“Artículo 12:
1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental”.
317
“Artículo 24.
1. Los Estados partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios
para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados partes se esforzarán por
asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”.
318
Observación General Nº 14, Punto 43.
“La obligación de proteger requiere que los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en la
aplicación de las garantías del Artículo 12 del PIDESC”.
319
“Se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades
de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente.
El gasto público en salud es una inversión social prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las
acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación, gratuitas, con
criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad.
Se entiende por gratuidad en el área estatal que las personas quedan eximidas de cualquier forma de pago
directo. Rige la compensación económica de los servicios prestados a personas con cobertura social o privada,
por sus respectivas entidades. De igual modo se procede con otras jurisdicciones”.
320
BOCBA 27-5-2011.
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Salud (órgano de asesoramiento y consultivo, de debate y propuesta de grandes lineamientos en
materia de salud dentro de una perspectiva interdisciplinaria y multisectorial), la Ley Nº 2.318/2007
(sobre Adicción a la pasta base)321, entre otras, y haciendo igual salvedad que en el ac. anterior.
2.2. Legislación específica en salud mental.
De acuerdo a una clasificación realizada por la suscripta, la prelación normativa regulatoria en
materia de salud mental, en concreto, y con particular enfoque de las normas vigentes en la CABA,
sería:
Todo el orden positivo de los derechos humanos encuentra fundamento en el principio de la
dignidad humana (valor intrínseco del ser humano), previsto por el Artículo 33 de la CN y el Artículo
75, inc. 22, en tanto incorpora los tratados internacionales con rango constitucional.
Se consideran particularmente aplicables, en la especie:
La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad322. Incluye
en su Artículo 1º a aquellas personas que padezcan deficiencias mentales que puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los demás.
Este instrumento resulta de interesante análisis toda vez que si bien no se refiere únicamente
a personas con padecimientos mentales, su inclusión hace que el reconocimiento de derechos que
formula –más extenso aun que los hasta aquí mencionados– permita ampliar el enfoque de derechos
de que gozan estas personas323.
La Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra las Personas con Discapacidad324, en tanto en la Observación General adoptada se interpreta el
Artículo 1.2. b) de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las
Personas con Discapacidad –tratado del sistema de protección de derechos humanos del sistema
interamericano (OEA)– a la luz del Artículo 12 de la Convención de los Derechos de las Personas con
Discapacidad, en el sentido de considerar discriminatoria la interdicción, estableciendo el
reconocimiento de la capacidad amplia de las personas con discapacidad, con apoyos y salvaguardias
cuando sea necesario, con mandatos expresos a los Estados parte del tratado regional.
─
─
Artículo 14 CN.
Artículo 28 CN.
Ley Nacional de Salud Mental Nº 26.657, en tanto constituye una ley de presupuestos mínimos
en salud mental, y es de orden público, sin perjuicio de las regulaciones específicas más beneficiosas
que pudiere dictar la CABA para proteger los derechos en cuestión conforme lo establece el Artículo 1º
de la ley. De la propia ley se autoimplican los instrumentos internacionales ya citados y a citar que
integran la ley por conducto del Artículo 2º. Su ámbito de aplicación abarca un universo indeterminado
de personas en un universo determinado –que es todo el territorio nacional–; por ende, resulta
aplicable a los vecinos de la Ciudad a modo de piso jurídico.
321
Reglamentada por Decreto Nº 1.681/2007.
Aprobada por Resolución de las Naciones Unidas el 13-12-2006 y ratificada por Argentina mediante Ley Nº
26.378 publicada en el BO del 13-12-2006. Este fue el primer tratado de derechos humanos del siglo XXI.
323
La Ley 27.044 (B.O. del 22/12/14) otorga jerarquía constitucional en los términos del art. 75 inc. 22) a la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
324
Dada en Guatemala el 7-6-1999, aprobada por Argentina mediante Ley Nº 25.280 publicada en BO del 4-82000.
322
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Los Artículos 20 y 21, inc. 12, de la Constitución local, en tanto fijan las políticas de salud
mental que reconocerán la singularidad de los asistidos por su malestar psíquico y su condición de
sujetos de derecho, garantizando su atención en los establecimientos estatales. No tienen como fin el
control social y erradican el castigo. Propenden a la desinstitucionalización progresiva, creando una
red de servicios y protección social, interpretados armónicamente con el Artículo 10, en tanto estos
derechos no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y
ésta no puede cercenarlos.
─
─
─
─
─
Artículo 73, inc. 23, CN, en tanto establece igualdad de oportunidades y trato.
Artículo 42 de la CCABA.
Ley Nº 447 de la CABA (Ley marco de políticas para plena participación e integración
de personas con necesidades especiales), establece un régimen básico e integral para
la prevención, rehabilitación, equiparación de posibilidades y oportunidades,
participación e integración social plena de las personas con necesidades especiales,
que son aquellas que padecen alteraciones –totales o parciales– y/o limitaciones
funcionales –permanentes o transitorias– físicas, mentales o sensoriales, que, en
relación a su edad y medio social, impliquen desventajas considerables en su
desarrollo.
Ley Nº 448 de Salud Mental de la CABA, que garantiza el derecho a la salud mental de
todas las personas en el ámbito de la Ciudad y consta de dos títulos: la salud mental en
la CABA (en el que se profundizará), contiene las disposiciones generales en la materia
y regula la autoridad de aplicación de la ley y el sistema de salud mental. Se destaca su
Artículo 2º, inc. h), que expresa que la garantía del derecho a la salud mental se
sustenta en la función del Estado como garante y responsable del derecho a la salud
mental individual, familiar, grupal y comunitaria, evitando políticas, técnicas y
prácticas que tengan como fin el control social. La amplitud de esta garantía estatal se
pone de manifiesto al advertir que la salud mental está vinculada a la concreción de los
derechos al trabajo, al bienestar, a la vivienda, a la seguridad social, a la educación, a la
cultura, a la capacitación y a un medio ambiente saludable, tal como reconoce la
misma ley en el inc. 2).
Ley Nº 114 de la CABA (protección integral de los derechos de los niños).
A ello deben sumarse los decretos reglamentarios y resoluciones varias aplicables.
A la luz de tal cantidad de regulaciones, cualquier espectador externo que desconozca la
realidad de nuestro país pensaría que Argentina –y particularmente la Ciudad, al contar con dos leyes
específicas de salud mental– es un lugar ideal en punto al tratamiento de la problemática. Sin
embargo, el desfasaje entre lo legalmente prometido y lo efectivamente cumplido constituye una
brecha ineludible que convierte al derecho a la salud mental en una grave deuda interna de los
argentinos.
2.3. La autodeterminación del hombre como criterio de protección.
Se debe partir de la premisa del hombre como eje y centro de todo el sistema jurídico y en
tanto fin en sí mismo –más allá de su naturaleza trascendente– su persona es inviolable y constituye
valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental.
Desde el Preámbulo de la Constitución Nacional se vislumbra el principio rector que hace a la
justificación misma de la existencia del Estado y orienta categóricamente su actividad, a saber,
“promover el bienestar general”, en tanto vertebración ideológica y axiológica de un pueblo, que por
tanto debe ser cumplido imperativamente.
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A partir de la reforma constitucional y la incorporación de ciertos pactos internacionales con
fuerte, precisa y determinante impronta a la hora de proteger los derechos humanos más básicos,
existe un amplio plexo normativo que otorga a los ciudadanos protección, derechos y garantías.
En general, las normas internacionales sobre derechos humanos jurídicamente vinculantes
deben operar directamente en el sistema jurídico interno y ello permitirá a los interesados reclamar la
protección judicial de sus derechos.
Por caso, el PIDESC no establece los medios concretos que pueden utilizarse para su aplicación
en el orden interno, ni obliga a su incorporación general a la legislación nacional, pero una vez que las
legislaciones van concretando las prestaciones enunciadas en éstos a través de diversos programas,
planes o normativas ejecutoras, se puede decir que el Estado ejerció su poder con el fin de dar
cumplimiento a lo por él ratificado. A través de su discrecionalidad, más o menos limitada, bajó las
normas del pacto a la realidad. A su vez, al positivizar los derechos fundamentales, los ha configurado
como vínculos y límites a los poderes públicos en su conjunto. Poderes públicos de cuya legitimidad los
derechos fundamentales son, precisamente, el fundamento y no a la inversa. El Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales es el órgano de interpretación y control del cumplimiento del Pacto
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y manifestó: “La obligación fundamental que deriva del
Pacto es que los Estados parte den efectividad a los derechos reconocidos en él”. También, que al
menos dos principios se derivan del deber de dar efectividad al Pacto que deben respetarse: a) los
medios elegidos tienen que garantizar el cumplimiento de las obligaciones, y la mejor forma de hacerlo
es asegurando la justiciabilidad de los derechos; y b) habrá de tenerse en cuenta qué medios han
resultado más eficaces en el Estado para garantizar la protección de otros derechos humanos, pues
sólo razones imperiosas podrían justificar una diferencia significativa respecto de las garantías de los
derechos del Pacto, dado que sus formulaciones son, en gran medida, comparables a las de los
tratados sobre derechos civiles y políticos.
Por ende, resultan inatendibles las afirmaciones del Estado en cuanto a que el Pacto no es de
aplicación directa por motivos “esencialmente técnicos”, argumento muchas veces usado como
defensa en los juicios en los que se controvierte la aplicación directa de un tratado a la hora de la
judicialización de los DESC(s). Los Estados, en consecuencia, deben tomar determinadas medidas
inmediatamente y, con independencia de su estado de desarrollo, dar prioridad a los grupos sociales
que viven en condiciones desfavorables concediéndoles una atención especial, por lo que las políticas
y la legislación no deben estar destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas
de los demás.
Cuando el país como Estado soberano ratifica un tratado internacional se obliga
internacionalmente a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos
que el tratado contemple; en caso contrario, podría generarse un supuesto de responsabilidad
internacional del Estado argentino en los términos del Artículo 75, inc. 23, de la CN.
Es en este marco que adquieren relevancia otros instrumentos internacionales que –previo al
dictado de la LSM– podrían considerarse no obligatorios, pero a la luz de lo establecido por el Artículo
2º, se consideran integrantes de la ley. En este sentido, se toman como pautas orientadoras, ya que los
principios no constituyen un tratado o acuerdo de cumplimiento internacional obligatorio. Sin
embargo, permiten la interpretación sobre derechos humanos internacionalmente reconocida e
incluso ser usados como modelo para aquellos países que deben reformar aun su legislación interna.
Así la Argentina, en su LSM, tomó estos principios a modo de model law incorporándolos al sistema
legal. Ellos son:
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Principios para la protección de enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la
salud mental: resultan de aplicación sin discriminación alguna, y constituyen un hito en lo que a salud
mental se refiere, por ello su cita325.
325
Los principios enunciados son:
Principio 1. Libertades fundamentales y derechos básicos: comprensivo del derecho a la mejor atención
disponible, al trato con dignidad y respeto y no discriminatorio hacia todas las personas que padezcan
enfermedades mentales. Asimismo se les reconoce el derecho a ejercer todos los derechos civiles y políticos que
establecen los Tratados Internacionales.
Toda decisión que a consecuencia de una incapacidad mental deba tomarse, lo será luego de una audiencia
equitativa ante un tribunal independiente e imparcialmente establecido por la legislación nacional. También la
persona de cuya capacidad se trate tendrá el derecho a ser representado por un defensor. Cuando un Tribunal
competente determine que una persona no puede ocuparse de sus propios asuntos se adoptarán medidas
necesarias y apropiadas a su condición a fin de asegurar la protección de sus intereses.
Principio 2. Protección de menores: debe tenerse especial cuidado en la protección de sus derechos.
Principio 3. La vida en comunidad: se reconoce el derecho de toda persona a vivir y trabajar –en la medida de sus
posibilidades– en sociedad.
Principio 4. Determinación de una enfermedad mental: siempre deberá ser formulada con arreglo a normas
médicas aceptadas internacionalmente. Ninguna persona o autoridad clasificará a alguien como enfermo mental
salvo para los fines directamente relacionas con su enfermedad o con las consecuencia de ésta.
Principio 5. Examen médico: nadie puede ser forzado a este, salvo que se practique con arreglo a un
procedimiento autorizado por el derecho nacional.
Principio 6. Confidencialidad: las personas con padecimientos mentales tienen derecho al tratamiento
confidencial de la información que les concierne.
Principio 7. Importancia de la comunidad y de la cultura: importa el derecho a ser tratado en la comunidad en la
que vive y en el marco de un tratamiento adecuado a sus antecedentes culturales.
Principio 8. Normas de atención: incluye el derecho a recibir atención sanitaria y social de acuerdo a sus
necesidades, evitando la administración injustificada de medicamentos así como los malos tratos por parte de
otros pacientes como del personal.
Principio 9. Tratamiento: todo paciente tiene derecho a recibir el tratamiento menos restrictivo y alterador
posible, en un plan prescripto individualmente, con arreglo a las normas éticas –particularmente los principios de
ética médica aceptados internacionalmente– y con fines de preservación y estimulación de su independencia
personal.
Principio 10. Medicación: debe responder a las necesidades fundamentales de salud y ser administrada
únicamente con fines terapéuticos o de diagnóstico, nunca para castigo o conveniencia de terceros.
Principio 11. Consentimiento para el tratamiento: debe prestarse el consentimiento informado y libre después de
haber proporcionado al paciente información adecuada y comprensible acerca de su diagnóstico y su
tratamiento. El paciente puede solicitar que durante el procedimiento de consentimiento estén presentes una o
más personas y tiene derecho a negarse a recibir tratamiento. Solamente podrá aplicarse un tratamiento sin el
citado consentimiento en caso de pacientes involuntarios, respecto de los cuales una autoridad independiente
hubiere comprobado su incapacidad para otorgarlo o cuando esta autoridad comprobase que el plan de
tratamiento propuesto es el más indicado para atender las necesidades de salud del paciente. Sin embargo, esta
excepción no se aplicará cuando el paciente tuviese un representante legal. También se podrá aplicar un
tratamiento sin consentimiento cuando fuese urgente y necesario para impedir un daño inminente al paciente o a
otras personas, pero este no se aplicará más allá del período estrictamente necesario. Toda tratamiento debe
volcarse de inmediato en la historia clínica, no puede someterse a pacientes a restricciones físicas, nunca podrá
aplicarse la esterilización como tratamiento de la enfermedad mental, no puede someterse al paciente a ensayos
clínicos o tratamientos experimentales sin el consentimiento informado; y tanto el paciente cuanto su
representante tendrán derecho a apelar ante un órgano judicial u otro órganos independientes en punto al
tratamiento recibido.
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Declaración de Caracas para la reestructuración de la atención psiquiátrica dentro de los
sistemas locales de salud326: cabe destacar que el documento incluye como única cláusula general de
limitación aquella que surge del dictado de leyes necesarias para proteger la salud o la seguridad de la
persona de que se trate, o de otras personas, o para proteger la seguridad, el orden, la salud, o la
moral públicas, o los derechos y libertades fundamentales de terceros. Su trascendencia en lo que al
Principio 12. Información sobre los derechos: los pacientes internados deben ser informados –en lenguaje
comprensible– acerca de los derechos que los asisten, y en caso de no tener la capacidad para comprender la
información se la deberá comunicar a su representante.
Principio 13. Derechos y condiciones en las instituciones psiquiátricas: aquí se resalta el derecho de todo paciente
a ser respetado como persona en cuanto a su vida privada, y su libertad de comunicación, de religión o creencia.
En cuanto al medio ambiente se establece que debe ser lo más parecido a las condiciones de la vida normal de las
personas y ello incluye instalaciones para esparcimiento, educación, centros comerciales y ocupacionales. No
pueden ser sometidos a trabajos forzados ni explotados.
Principio 14. Recursos que deben disponer las instituciones psiquiátricas: personal médico y no médico calificado,
equipo de diagnóstico, atención adecuada y tratamiento regular, completo y adecuado. Estos establecimientos
deberán ser inspeccionados por autoridades nacionales competentes a fin de garantizar que las condiciones se
adecuen a los presentes principios.
Principio 15. Principio de admisión: deberá tenderse a que ésta fuere voluntaria, en caso contrario, deberá
informársele que puede abandonar la institución. La excepción a esto se da conforme lo previsto en el siguiente
principio.
Principio 16. Admisión involuntaria: solo se dará este supuesto en caso de determinación médica que considere
que debido a la enfermedad mental existe un riesgo grave de daño inmediato o inminente para esa persona o
terceros, o cuando de no admitírselo el deterioro de su condición resultare considerable. En este último caso,
deberá consultarse –en lo posible– una segunda opinión profesional.
La retención involuntaria debe ser breve y la institución debe haber estado facultada para ello por la autoridad
competente.
Principio 17. El órgano de revisión: es el órgano judicial u otro independiente instituido por la legislación de cada
país que determina internaciones involuntarias, examina periódicamente a los pacientes y sus decisiones son
apelables ante instancias superiores.
Principio 18. Garantías procesales: todo paciente tiene derecho a ser asistido por un defensor en la defensa de sus
derechos, quienes tendrán acceso al expediente, a las audiencias, a ser oídos, a que se les designe un intérprete y
a presentar todo tipo de pruebas, incluso dictámenes independientes vinculados a su salud mental.
Principio 19. Acceso a la información: derecho del paciente a acceder a la historia clínica salvo que de ello se
derive un perjuicio a su salud o peligro para terceros.
Principio 20. Delincuentes: estos principios resultan de aplicación a las personas que cumplen penas de prisión por
delitos penales o han sido detenidas.
Principio 21. Quejas: derecho de todo paciente a presentarla conforme los requisitos de cada legislación nacional.
Principio 22. Vigilancia y recursos: cada Estado debe velar por la existencia de mecanismos adecuados para
garantizar el cumplimiento de estos principios.
Principio 23. Aplicación: para ello se deben adoptar las medidas legislativas, judiciales administrativas, educativas
y de otra índole que resulten pertinentes.
Principio 24. Alcances de los principios relativos a las instituciones psiquiátricas: estos principios son aplicables a
todas las personas internadas en instituciones psiquiátricas.
Principio 25. Mantenimiento de los derechos reconocidos: los derechos reconocidos por este instrumento no
podrán ser restringidos.
326
Adoptada en el marco de la Conferencia Regional para la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica en
América Latina, celebrada en Caracas, Venezuela, el 14 de noviembre de 1990.
Su reproducción completa puede ser consultada en Itzak Levav, Helena Restrepo y Carlyle Guerra de Macedo,
1994, The restructuring of psychiatric care in Latin America: A new policy for mental health services, 15 J. Public
Health and Policy, p. 71.
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tema de tesis se refiere, consiste en que promueve sistemas alternativos centrados en la comunidad,
dentro de redes sociales locales.
Principios de Brasilia327: denominados principios rectores para el desarrollo de la salud mental
en las Américas. Se dictan en el marco de la convocatoria que realizan el Ministerio de la República
Federativa de Brasil, la OPS y la OMS, al personal gubernamental de salud mental, organizaciones de la
sociedad civil, usuarios y familiares a fin de evaluar los desarrollos producidos desde 1990 y en la que
se resuelve aunar esfuerzos a fin de gestionar una reunión regional de ministros, promover programas
de colaboración y fundamentalmente continuar trabajando firmemente en la implementación de los
principios étnicos, jurídicos, técnicos y políticos incluidos en la declaración de Caracas.
Asimismo, otros instrumentos internacionales recogidos por la Ley Nacional de Salud Mental
que serán citados en orden cronológico decreciente, que no resultan obligatorios, son:
Consenso de Panamá328: en este instrumento se llama a los gobiernos y demás actores
nacionales a impulsar la implementación de la estrategia y Plan de Acción regional en salud mental
mediante un proceso que se adapte a la realidad de cada país –identificando escenarios y desafíos
actuales– y propende a la erradicación del sistema manicomial en la próxima década. Para ello,
reconoce como objetivo esencial la protección de los derechos humanos de los usuarios de los
servicios de salud mental y propone se incremente la asignación de recursos a los programas y
servicios de salud mental, y se los distribuya equitativamente.
El punto neurálgico de este consenso –en opinión de la suscripta– resulta el reconocimiento
referido a que la inversión en salud mental significa una contribución a la salud y el bienestar en
general, así como al desarrollo social y económico de los países.
Principios y buenas prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de libertad en las
Américas329: en cuanto este documento –teniendo en cuenta los principios y disposiciones contenidos
en los distintos instrumentos internacionales– observa con preocupación la crítica situación de
violencia, hacinamiento y falta de condiciones dignas de vida en distintos lugares de privación de
libertad, particularmente la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas con
discapacidad mental privadas de libertad en hospitales psiquiátricos. Estos principios constituyen un
aporte al proceso de preparación de una Declaración Interamericana sobre los derechos, deberes y la
atención de personas sometidas a cualquier forma de detención y reclusión por el Consejo
permanente en seguimiento de la Resolución AG/RES. 2283 (XXXVII-0/07)330.
327
Adoptados por la Conferencia regional para la reforma de los servicios de salud mental, “15 años después de
Caracas”, Brasilia, Brasil, 9-11-2005.
328
Adoptado por la Conferencia de Salud Mental, “20 años después de la declaración de Caracas. La década del
salto hacia la comunidad por un continente sin manicomios en el 2020”. Ciudad de Panamá, Panamá, 8 de
octubre de 2010.
329
Adoptados por la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, Resolución Nº 1/2008 del 13 de marzo
de 2008.
330
La AG/RES. 2283 (XXXVII-0/07) es el estudio sobre los derechos y la atención de las personas sometidas a
cualquier forma de detención y reclusión y fue aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 5 de junio de
2007. Esta Resolución de Asamblea General se funda en el informe anual del Consejo Permanente a la Asamblea
General (AG/doc. 4698/07 corr. 2), en lo que se refiere a este tema, y en las Resoluciones AG/RES. 1816 (XXXI0/01), AG/RES. 1897 (XXXII-0/02), AG/RES. 1927 (XXXIII-0/03), AG/RES. 2037 (XXXIV-0/04), AG/RES. 2125 (XXXV0/05) y AG/RES. 2233 (XXXVI-0/06).
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Declaración de Montreal sobre Discapacidad Intelectual331: mediante la que se reafirman los
derechos básicos y libertades fundamentales consagradas en las convenciones internacionales
respecto de las personas con discapacidad intelectual y se exhorta a los Estados miembros de la OEA a
hacer efectivos los contenidos de la Convención Interamericana para la eliminación de todas las
formas de discriminación contra las personas con discapacidad, dándoles entidad de ciudadanos
plenos.
Por último, se estima de inobjetable valor –por su contenido– el documento denominado
Declaración de Luxor, toda vez que sienta un criterio unívoco en punto al principio de igualdad: “Los
derechos fundamentales de los seres humanos designados o diagnosticados, tratados o definidos
como mental o emocionalmente enfermos o perturbados, serán idénticos a los derechos del resto de
los ciudadanos”332.
2.4. Operatividad de las normas establecidas en los pactos con jerarquía constitucional.
Habiendo reseñado el plexo normativo, corresponde ahora volver sobre el tema de la
operatividad de tan extenso catálogo normativo.
Los Estados firmantes de la Convención Americana han reiterado que “sólo puede realizarse el
ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a
cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos
civiles y políticos”. Negar operatividad a las normas citadas en los apartados anteriores conduciría a la
incongruencia de sostener que las normas superiores están sujetas a las inferiores, circunstancia que
se repite a menudo en el orden institucional.
Con relación al carácter operativo de las cláusulas constitucionales, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación insistió en que: [“Es bien sabido que esta última (la Constitución Nacional) asume
el carácter de una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten
efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el caso, se encuentra en debate un derecho
humano. Asimismo, los derechos constitucionales tienen, naturalmente, un contenido que, por cierto,
lo proporciona la propia Constitución. De lo contrario, debería admitirse una conclusión insostenible y
que, a la par, echaría por tierra el mentado control: que la Constitución Nacional enuncia derechos
huecos, a ser llenados de cualquier modo por el legislador, o que no resulta más que un promisorio
conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último. [...]
Es asunto de legislar, sí, pero para garantizar ‘el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos’, tal como lo
establece el Artículo 75 de la Constitución Nacional, [...] puesto que, si de ésta se trata, resulta claro
que el hombre no debe ser objeto de mercado alguno, sino señor de todos éstos, los cuales sólo
encuentran sentido y validez si tributan a la realización de los derechos de aquél y del bien común. De
ahí que no debe ser el mercado el que someta a sus reglas y pretensiones las medidas del hombre ni los
contenidos y alcances de los derechos humanos. Por el contrario, es el mercado el que debe adaptarse
331
Adoptada por la Conferencia Internacional OPS/OMS sobre la Discapacidad Intelectual, Montreal, Canadá, 610-2004.
332
Artículo 4º de la Declaración de los Derechos Humanos y de la Salud Mental, que marca el 40ª Aniversario de
la Federación Mundial de la Salud Mental, fundada el 21 de agosto de 1948, y de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, proclamada el 10 de diciembre de 1948; ha sido adoptada por vez
primera el 17 de enero de 1989 con el nombre de Declaración de Luxor sobre los Derechos Humanos para los
Enfermos Mentales, en el transcurso del congreso del 40ª Aniversario de la Federación, en Luxor, Egipto.
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a los moldes fundamentales que representan la Constitución Nacional y el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos de jerarquía constitucional, bajo pena de caer en la ilegalidad”]333.
Si se admite la operatividad de los derechos reconocidos en la Constitución y en los Pactos e
instrumentos internacionales con jerarquía constitucional, no puede dejar de reconocerse la obligación
del Estado de hacer efectivos estos derechos, como la otra cara de la misma moneda. Tal carácter
operativo de las cláusulas constitucionales ha sido reconocido en numerosos precedentes de nuestro
tribunal cimero334.
También, en el punto 11 del Anexo III del Folleto Informativo Nº 21 de las Naciones Unidas se
manifiesta: [“Los Estados partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en
condiciones desfavorables concediéndoles una atención especial. Las políticas y la legislación, en
consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de
los demás. El Comité tiene conciencia de que factores externos pueden afectar al derecho a una
continua mejora de las condiciones de vida y que en muchos Estados partes las condiciones generales
de vida se han deteriorado durante el decenio de 1980. Sin embargo, como lo señala el Comité en su
Observación General Nº 2, a pesar de los problemas causados externamente, las obligaciones
dimanantes del Pacto continúan aplicándose y son quizás más pertinentes durante tiempos de
contracción económica. Por consiguiente, parece al Comité que un deterioro general en las condiciones
de vida y vivienda, que sería directamente atribuible a las decisiones de política general y a las medidas
legislativas de los Estados partes, y a falta de medidas compensatorias concomitantes, contradiría las
obligaciones dimanantes del Pacto”].
2.5. El principio de progresividad (y no regresividad).
La operatividad se plasma en uno de los principios que caracterizan a los derechos sociales,
que es el de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en alguno de los tratados con
jerarquía constitucional mencionados, y que implica la prohibición de adoptar políticas y/o medidas
que empeoren la situación de los derechos sociales. De acuerdo a este principio, una vez reconocido
un derecho, su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento por parte del
Estado de alternativas razonables; ya que una vez que éste cumple con las tareas constitucionalmente
impuestas y, en consecuencia, amplía el ámbito de protección de los derechos y su ejercicio de los más
necesitados, está obligado a abstenerse en el futuro de desarrollar actividades que atenten contra esta
situación.
En este sentido, resulta pertinente recordar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación –basada en lo dispuesto en los tratados mencionados– reafirmando el derecho a la
preservación de la salud –comprendido dentro del derecho a la vida–; destaca en numerosos fallos que
es obligación del Estado garantizar el derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones
que deban asumir las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de medicina prepaga.
Agregando, asimismo, los más que numerosos antecedentes que registra el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos respecto de las llamadas obligaciones positivas335 de los Estados, que ponen en
cabeza de éstos el deber de “garantizar el ejercicio y disfrute de los derechos de los individuos en
relación con el poder, y también en relación con actuaciones de terceros particulares”.
333
V. CSJN, “Vizzotti, Carlos A. c/ AMSA s/ despido”, Fallos: 327:3677, del 14-9-2004, entre otros.
Ibídem.
335
CSJN, 21-9-2004, 2652. XXXVIII, Recurso de hecho, “Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/
accidentes Ley Nº 9.688”, en la que además se hace un interesante desarrollo en cuanto a la operatividad y la
aplicación de los tratados internacionales a casos de derechos sociales; en la especie, se trataba de una cuestión
de derecho del trabajo.
334
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Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece
que los Estados partes se comprometan a adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que
dispongan para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos.
Este condicionamiento “máximo de los recursos” disponibles es una cuestión de prueba y
variará de acuerdo a la situación económica del país en el que se intente aplicar la normativa del
Pacto.
De la normativa transcripta surge que el Estado tiene el deber jurídico de realizar prestaciones
positivas dirigidas sustancialmente a la prevención de las enfermedades y a la asistencia –médica y
terapéutica– de los enfermos.
Conclusión.
En definitiva, la internación compulsiva de los enfermos mentales implica la violación a su
derecho a la dignidad humana. Sin embargo, la construcción desmanicomializadora y/o
desinstitucionalizante en lo fáctico aun no se adecua al plexo normativo vigente. Las leyes implican un
significativo avance, pero insuficiente.
En atención a ello, considero que debe deconstruirse la situación manicomial actual y formular
un replanteo con la mirada puesta en los Pactos Internacionales Constitucionalizados para construir un
nuevo escenario en el que el padecimiento mental se reconstruya a partir de la vigencia de los
derechos humanos.
Para ello, se deberá:
i.- Preparar a la sociedad para recibir a la persona con padecimientos mentales sin excluirla,
discriminarla o disgregarla.
ii.- Crear y/o instar a la creación de mecanismos alternativos a la internación en
neuropsiquiátricos para aquéllos pacientes que tienen el alta médica y no el alta social.
iii.- Instalar en los operadores médicos, jurídicos y sociales; la idea de la persona con
padecimiento mental como sujeto de derecho. “
Todo ello, con la mirada en los derechos humanos a fin de superar en concepto basagliano
que dice: “Miseria y locura caminan a la par”.336
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(sancionada 17-4-1986; promulgada 6-5-1986; BO 13-5-1986).
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Ley de Salud Mental de la CABA Nº 448.
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Ley de los Derechos del Paciente en su relación con las instituciones y los profesionales de la Salud Nº
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Una construcción desde la perspectiva de los derechos fundamentales”, presentado en
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los derechos sociales en Latinoamérica”, 2008-2, Res Pública Argentina, Ediciones Rap,
mayo/agosto, dirigida por Agustín Gordillo
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El Río de la Plata y las élites de poder: los niveles discursivos del
unitarismo en torno a la forma de gobierno (1820-1827)
Rubén Darío SALAS337
Sumario: 1. Introducción. 1.1. Método. 1.2. Objeto de estudio. 3. El planteo. 4. Caracterización 4.1. Centro de unidad - 4.1.1. Unidad en la diversidad. 4.2. Gobierno Mixto y 'principio
aristocrático' . 4.3. Los resortes de la virtud y del honor.- 4.4. La presencia de los ministros en la
Asamblea Legislativa. 4.5. Paz y Orden. 5. Consideraciones finales. 6. Bibliografía
Resumen: Dos grandes visiones de la realidad se
Abstract: Two great views of reality were
aceleran luego de 1820, impelidas por una crisis
que profundiza y complejiza la prolongada
ilegitimidad político-institucional; ambas, expresión
de imaginarios enfrentados de manera singular, a la
hora de concretar los proyectos para el nuevo
Estado que habrá de nacer del fragmentado Imperio hispánico. Es interés del presente trabajo
subrayar la intencionalidad operante en uno de
los discursos en pugna -el unitario-, para proceder a
develar la urdimbre de su trama argumentativa,
donde su sustancia se acusa de forma elocuente. En
este sentido, reservamos al método elegido para
abordar nuestro objeto de estudio el lugar protagónico de esta presentación. El método de «análisis
del discurso histórico» se enmarca dentro de la
"historia conceptualizante", implementado desde
una perspectiva semántica y semiótica. Abordamos
así un tema inserto dentro del campo de la historia
del pensamiento político, expresado a través de una
determinada propuesta doctrinaria, cuyo «discursotipo» intenta rescatar algo del modelo de Estado
arquetípico aquilatado por siglos de permanencia y
eficiencia.
accelerated after 1820, pushing by a crisis that
deepens and complicates the prolonged
institutional illegitimacy; both, expression of
imaginary faced uniquely, when concrete projects
for the new state that will be born from the
fragmented Hispanic Empire. The main idea of this
study underlines the intention of operating in one
of the speeches in struggle - the unitary-, to
proceed to unveil the warp of his argumentative
plot, where substance is accused in an eloquent
way. In this sense, we reserved to the method
chosen to address our object of study the leading
place of this presentation. The method of
«historical discourse analysis» is part of the
conceptualizig history, implemented by a semantic
and semiotic perspective. We thus address an
issue insert within the field of the history of the
political thinking, expressed through a certain
doctrinal proposal, whose «speech model» tries to
rescue some of the archetypal State model, rated
by centuries of permanence and efficiency.
Palabras Llave: Unitario – Élite – Discurso – Río
Keywords: Unitarianism – Elite – Speech – Rio de
de la Plata – Forma de Gobierno
la Plata – Form of Government
1. Introducción
Dos asuntos, método y objeto de estudio, concitan la atención de este trabajo, resultando el
primero de significativo interés en tanto determinará un cambio de perspectiva, tanto en lo axiológico
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Doctor en Historia – Universidad del Salvador. Correo de contacto: [email protected]
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como en lo hermenéutico, para el abordaje de los estudios relacionados con el pensamiento políticoinstitucional al modificar el encuadre de análisis.
1.1. Método
El método, que denominamos "conceptualizante1" aplicado al «análisis del discurso histórico»
resulta aún hoy un desafío ante el cual el historiador continental no acusa respuesta. Esta herramienta
metódica transita por lo que podemos llamar Semántica y Narratología (semiótica) histórica que advierte
sobre la polisemia de muchas de las voces del léxico político de una época, persiguiendo reconstruir, a
través de la decodificación del conjunto de ellas, pero también y, fundamentalmente, de las
modalizaciones discursivas (referidas a creencias, presunciones, convicciones, deseos), el marco
ideológico de las élites en una determinada coyuntura histórica2. Se trata no de un mero seguimiento
etimológico, sino de la puesta en discurso de tal coyuntura, entendiendo por «discurso» un "proceso
estructurante de significación3".
Por tanto, se trata de un método de raíz lingüística, que persigue decodificar el texto producido
por un sector de las élites rioplatenses entre 1820 y 1827, buscando reconstruir su «visión o imagen del
mundo», atendiendo tanto a aspectos relacionados con cierta orientación de la lingüística histórica para
subrayar la interrelación existente entre lexemas (unidades de contenido mínimas) o sintagmas de un
determinado campo léxico-semántico, como a la dimensión semiótica y, a partir de ello, reconstruir la
conciencia posible de la coyuntura histórica abordada. No perseguimos hacer un estudio lexicográfico,
ateniéndonos a señalar la evolución de ciertos lexemas, sino advertir la presencia de un campo
semántico donde el accionar de éstos permita definir el perfil del unitarismo rioplatense.
Atender al examen aislado de lexemas significativos supone acotar el análisis del discurso a lo
estrictamente semántico. La puesta en discurso, en cambio, nos ubica en una perspectiva semiótica que,
al tiempo que ocurre al análisis semántico, lo trasciende, al tomar en cuenta otras dimensiones del
discurso, tales como las creencias, mitos, imágenes, conceptos, esto es un sistema de representaciones o
ideología4.
La conceptualización nos acercará más al entramado de la propuesta ideológica del grupo
unitario; nos permitirá operar con una categoría que denominaremos «discurso-tipo», receptora de una
determinada "formación ideológica" articulada a través de formaciones discursivas o "conjunto de
prácticas discursivas que determinan ciertas regularidades en la construcción del discurso, tanto
temáticas (tema y objeto del discurso) como formales (estrategias y recursos lingüísticos utilizados).5"
El empleo riguroso del método implica renunciar al impresionismo verbal, pues obliga a
introducirse en los "pliegues" del discurso, en una trama que muchas veces ofrece resistencias para el
investigador actual. Importa atender al estilo discursivo, no violentarlo con nuestra percepción sintética
de la realidad, sino recordar que todavía el texto es sumamente analítico, conceptual. Es decir, los
lexemas generalizantes no resultan aún una presencia regular, como sí lo serán cuando se afirme en el
imaginario el contexto liberal - utilitario; todavía no nos encontramos, según términos de Alexis de
Tocqueville, en los «tiempos democráticos» de las generalizaciones.
El título de este trabajo refiere a "niveles discursivos" en tanto atiende: 1) a las "estrategias
discursivas" de los enunciadores, dado que durante el acto de habla (discurso político) éstos articulan
1.
2.
3.
4.
5.
Cf. P. Veyne, «La historia... », v. I, pp. 75-104.
H. Parret, De la Semiótica…, p. 63.
A. Vasconcelos da Silva, Semiotização…, p. 10.
Cf. G. Duby, «Historia…», v. I, pp. 157-159.
M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, Análisis…, p. 11.
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distintos niveles relacionados con componentes descriptivos, didácticos o prescriptivos6; 2) a las marcas
que refieren al discurso tradicional y aquél que se inserta en la nueva ideología liberal e ilustrada; el
deslizamiento, intencionalmente marcado en algunos casos e inconscientemente en otros, de un
paradigma discursivo tradicional dentro de un paradigma moderno, todo lo cual contribuye a definir el
«discurso-tipo».
1.2. Objeto de estudio
Dos grandes visiones de la realidad denominadas unitaria y federal, se aceleran luego de 1820,
impelidas por una crisis que profundiza y complejiza la prolongada ilegitimidad político-institucional;
ambas, expresión de imaginarios enfrentados de manera singular, a la hora de concretar los proyectos
para el nuevo Estado que habrá de nacer del fragmentado Imperio hispánico.
Aquí nos proponemos subrayar la intencionalidad operante en uno de los discursos en pugna -el
unitario-, para proceder a develar la urdimbre de su trama argumentativa, donde su sustancia se acusa
de forma elocuente.
Abordamos así un tema inserto dentro del campo de la historia del pensamiento político,
expresado a través de una determinada propuesta doctrinaria, cuyo discurso pretende rescatar algo del
modelo de Estado arquetípico y aquilatado por siglos de permanencia y eficiencia.
Nuestra propuesta revela los daños infligidos al quehacer historiográfico por las orientaciones
históricas reduccionistas y, en esta senda, la manipulación del lenguaje creemos ocupa un lugar
relevante. Un enfoque reduccionista de la temática escogida se derivaría de plantear nuestro análisis del
tema sin distinguir la realidad del momento histórico concreto de la propia del intérprete actual de tal
realidad. Como todo objeto de estudio de un pasado más o menos lejano, importa tanto no olvidar los
elementos condicionantes del momento histórico abordado (el marco ideológico), como también evitar
cualquier conclusión de lo acaecido sin deslindar adecuadamente la carga emocional e intencional de los
actores de aquella realidad. En fin, se trata de realizar una doble lectura, advirtiendo "la distancia entre
las condiciones (sociales) bajo las cuales se ha producido un texto y las condiciones (que se «desplazan
[a] lo largo del tiempo histórico) bajo las cuales ese texto es «reconocido»",7 es decir, desde nuestro aquí
y ahora. Se trata de no descuidar las perspectivas semántica y semiótica al proceder al «análisis del
discurso.»
La caracterización producida por el discurso unitario en torno a su modelo teórico de
administración del Estado, será la orientación que adoptaremos al aplicar el método conceptualizante.
Quedará entonces perfilado aquel proyecto de sociedad concebido como «consolidado en unidad de
régimen», decodificando el discurso, sin olvidar aquello que se esconde en los repliegues del mismo,
precisando semánticamente aquellas voces y expresiones que en nuestros días ofrecen un significado
diferente aun cuando no varíe el significante y, atendiendo, igualmente, a su modalidad semiológica.
3. El planteo
Producida la definitiva caída de Napoleón en 1815, las potencias europeas, con acentuado
énfasis los miembros de la Santa Alianza, ahora alertas ante el avance del constitucionalismo, luego de
controlada la aventura revolucionaria iniciada en Francia en 1789, asisten alarmados al nuevo frente que
se abría con la desintegración del Imperio hispánico donde se agitaba el fantasma republicano.
6. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, ibíd., p. 29 y 66."Se entiende por estrategia discursiva aquella
representación global de un medio para alcanzar un fin. Representa también un estilo, es decir, un modo para
llevar a cabo esa acción global de la manera más efectiva. Una estrategia discursiva determina la elección, en cada
punto del discurso, de la alternativa más efectiva." (p. 19)
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América hispana reactualizaba el problema de la forma de gobierno; volvía a ocupar el primer
plano la puja Monarquía - República, pero esta última especie ya no acotada a un país, sino a un
continente8.
Envueltas en una encrucijada, anarquía interna y creciente hostilidad externa, el discurso-tipo
más extendido entre 1816 y 1820 consistirá en ponderar la Monarquía temperada y condenar la
República - Democracia, en tanto ésta arrastraría a la región rioplatense por el mismo sendero de la
Francia revolucionaria.
Producida la crisis de 1820, un sector de las élites rioplatenses arrojará de su discurso la solución
monárquica, que trocará por la modalidad republicana del Sistema Representativo.
En tanto el Sistema Representativo es de naturaleza republicana, la ponderación recaerá
específicamente en señalar las bondades de éste que, por otra parte, absorbe las mejores cualidades que
rigurosamente eran apuntadas al hablar de las Repúblicas clásicas.
Las ideas básicas del discurso monárquico serán trasvasadas bajo la modalidad republicana con
el rótulo de sistema consolidado o de unidad. Escindida de los vicios inherentes a la Democracia, la
República disminuía su indignidad. Si quienes suscriben el discurso unitario reniegan de la Democracia
absoluta, tampoco encontrará defensores entre los federales; ambos grupos descalifican a la República
identificada con Democracia en su versión jacobina, con sus connotaciones de anarquía y de sistema
tumultuario9.
Lo que ahora pondera el «discurso unitario» es el Sistema Representativo de forma republicana,
pero en ese orden: primero -y fundamentalmente- el Sistema Representativo, y luego, esporádicamente,
el carácter republicano al que, cuando resulte pertinente, confrontarán con la modalidad monárquica
para demostrar la superioridad de la segunda, dotada de un "poder neutro".10
Dentro del Sistema Representativo, la República había perdido su identificación con la
Democracia entendida en el sentido simple, pues, como sentencia Manuel A. de Castro: "La democracia
es un vicio, la República, no; ¿y en qué se distingue la democracia de la república?: en que el pueblo en la
República, aunque tiene la soberanía, elige a sus Representantes para que la ejerzan."11
8. "Aproveché la oportunidad para averiguar" los sentimientos de Metternich "sobre la parte del mensaje del
presidente de los Estados Unidos relativa a América Hispana [...]. Este discurso, dijo, había confirmado su opinión
anterior de que el establecimiento de estas vastas Repúblicas en el Nuevo Mundo, además del poderío de los
Estados Unidos, de cuyas miras nadie podía abrigar dudas después de leer el discurso [...], traería grandes
calamidades a Europa." No obstante, afirmó que "por remoto que fuera el peligro que temía, era [...] deber de todo
estadista prestarle la debida consideración." (Carta del Duque de Wellington comentando una entrevista con el
Príncipe de Metternich, al ministro Canning, Viena, 21 de enero de 1824, en C.K. Webster, comp., Gran Bretaña…, v.
II, p. 27-s). La opinión del artífice de la Alianza Europea puede seguirse a través de un editorial del periódico porteño
The British Packet and Argentine News, donde sus editores, a través de un artículo titulado "El Sistema Republicano", efectúan apreciaciones como las que siguen: "Los principales argumentos dirigidos contra el sistema republicano son el espíritu de partido al cual da lugar, su incierta duración y la tiranía que le sucede. 'Mejor un tirano, que
muchos.' Los monarcas del continente europeo, al constituir la Santa Alianza, temían a ese espíritu de republicanismo tan predominante en el continente americano y se regocijaban al ver un gobierno monárquico como el del
Brasil, formado en su mismo centro, confiando en que, si no podía ser aniquilado, por lo menos serviría como un
contrapeso." (The British…, p.145).
9. Cf. R.D. Salas, «Aproximación…, pp. 85-114.
10. "Casa de Representantes. Continúa la sesión del 14 de abril. Alocución de M. A. de Castro", El Argos…, nº 141,
20 de abril de 1825, v. V, p. 136.
11. "Sesión del 10 de octubre de 1826", en E. Ravignani, comp., Asambleas…, t. III, p. 1023-s...
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Adviértase el carácter prescriptivo y didáctico del discurso, cuya argumentación se inserta en los
cánones de la Retórica clásica, la cual supone que todo discurso debe someterse a determinadas reglas
que garanticen "la obtención del efecto de persuasión perseguido en el mismo.12" Estos principios
regirán las cuidadas alocuciones de la mayoría de los expositores del Congreso Constituyente cuya
estructura no difiere de aquella que consignan los editoriales periodísticos. El registro o nivel discursivo
no ofrece diferencias y el editorial periodístico resulta así una proyección del lenguaje oral culto.
Respecto de lo afirmado por de Castro, axioma indiscutido del ideario liberal, una República, en
tanto representativa, se compondrá de un principio democrático (la representación a través de los
diputados), pero también requerirá de un principio aristocrático (el Senado) que "es el que ha de dar [...]
estabilidad a la forma Republicana".
Representa el principio aristocrático "aquella aristocracia que pende de las virtudes del saber",
pues, para que "la forma republicana [...] sea buena, algo de aristocracia personal debe haber."13 El
principio monárquico es necesario para organizar el poder ejecutivo, como se ve en "los Estados Unidos
de América del Norte". De allí que pueda concluirse que "solamente las formas mixtas convienen a las
sociedades modernas."14
Otra característica del discurso político de la época es la distancia que generalmente toma el
enunciador de su enunciado, el cual es presentado como de "certeza colectiva", como verdad
incuestionable que debe ser aceptada por el destinatario para no quedar fuera del orden social.15 Claro
está que inserto el discurso en el marco de un debate, es obligada la respuesta en forma de réplica o de
aceptación, no obstante, la misma adoptará el mismo carácter dogmático. Incluso el discurso diferido
(introducción en la alocución de alguna cita de autoridad), resultará poco habitual en el discurso político
parlamentario, siendo recurrente, en cambio, en el estilo periodístico, muchos de cuyos editoriales se
remiten a la transcripción de fragmentos de obras políticas en boga, apenas parafraseadas.
En este sentido, y de manera particular en el discurso parlamentario, surgen reiteradamente
reflexiones de distintos teóricos de la política sin que se advierta la mención explícita del autor;
estrategia discursiva a la que acuden también los redactores periodísticos cuando no es su objetivo
ilustrar al auditorio sobre una determinada obra.
Sólo de manera aislada, de forma muy especial en el marco del debate, se empleará la primera
persona en una aseveración, es decir, sólo ocasionalmente "el enunciador deja a su destinatario en
libertad para adoptar la actitud que prefiera respecto de lo dicho.16
En relación con los lexemas República y Democracia, sostiene Gregorio Funes que constituye un
error hacerlos sinónimos, pues, si bien "es cierto que en su organización social algo tienen [las repúblicas]
de democracia; no lo es menos que también participan de la aristocracia electiva, y aún de la monarquía
constitucional."17
El paradigma norteamericano se impone como referencia por el vigor que encarna el Poder
Ejecutivo, es decir, porque retiene importantes elementos del paradigma británico. Nadie puede asociar
poder central con "absoluto y abusivo", dirán los redactores del Proyecto de Constitución de 1826, "y
12. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, op. cit., p. 53.
13. "Sesión del 10 de octubre de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 1023-s.
14. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto de la Comisión de Negocios Constitucionales sobre la forma de
gobierno que ha de servir de base a la Constitución del Estado", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 218 y 215.
15. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, op. cit., p. 22.
16. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, ibíd., p. 22.
17. El Argos, nº 40, 17 de mayo de 1823, v. III, p. 164.
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hasta hoy nadie puede reprobar con argumentos prácticos los efectos de la unidad de un poder
constitucional."18
Pese a todas las precisiones, el lexema República no logrará despojarse de su vaguedad, y así lo
recuerda el deán Funes siguiendo a Destutt de Tracy.19 Además encontrará en el espacio geográfico
rioplatense un ámbito más que apropiado para las mutaciones semánticas.
4. Caracterización
Caracterizar es sinónimo de conceptualizar, y al hacerlo decodificamos el discurso producido por
las élites aproximándonos a su representación de la realidad, a la conciencia posible de su época; nos
acercamos al significado y significación de su marco ideológico. "El lenguaje, entonces, materializado en
discurso, se constituye en instrumento y evidencia de las pugnas ideológicas de una sociedad.20"
La caracterización surge básicamente del Dictamen y del Proyecto Constitucional de 1826,
producido por la Comisión respectiva, en tanto estos documentos compendian los atributos nucleares
del discurso-tipo "República consolidada". Si bien su campo léxico-semántico y semiótico es notablemente más amplio que aquel contemplado por el Dictamen y Proyecto, nuestro recorte del campo permite
atender al objetivo planteado en este escrito, sin desvirtuarlo.
De los atributos más salientes del discurso, a saber: centro de unidad, Gobierno mixto y principio
aristocrático, resortes Virtud/Honor, presencia de los ministros en la Asamblea Legislativa, estabilidad,
extensión territorial, paz y orden, tolerancia religiosa y, aquellos que remiten a la categoría Sistema
Representativo21, sólo se examinarán, a manera de muestreo, los siguientes: centro de unidad (unidad
en la diversidad), Gobierno mixto y 'principio aristocrático', los resortes Virtud/Honor, presencia de los
ministros en la Asamblea Legislativa, paz y orden.
Dado que el régimen republicano se resiente por su debilidad, es necesario dotarlo de todos
aquellos elementos que, sin ser incompatibles con un sistema absolutamente electivo, hacen a la
grandeza de las Monarquías constitucionales.
Requiere de un centro de unidad, entendido como vigoroso y expeditivo en su accionar, tanto en
política interior como exterior.
Su estructura debe responder a la modalidad del Gobierno mixto, pero cuya «balanza
constitucional» seguirá en espíritu el arquetipo británico, acudiendo al norteamericano sobre todo en
aspectos orgánicos.
El principio aristocrático será el vertebrador de la modalidad republicana de carácter
consolidado, lo cual obligará a mantener alejada a la oposición, buscando que el gobierno sea fiel
expresión de la opinión pública y nunca de la multitud.
La República consolidada, en tanto vertebrada por el principio aristocrático, que por fuerza de las
circunstancias deberá constituirse alrededor de la riqueza y del mérito, se caracterizará por amalgamar el
resorte de la virtud, propio de las Repúblicas, con el del honor, que da vida a las monarquías, según los
postulados del barón de Montesquieu.
El paradigma británico había hecho de la aristocracia el fiel de la «balanza constitucional», y el
principio aristocrático resultó el eje del modelo constitucional de 1826.
18. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto de la Comisión...", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 218.
19. El Argos, nº 40, 17 de mayo de 1823, v. III, p. 164.
20. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, op. cit., p. 11.
21. Cf. R.D. Salas, «Élites rioplatenses…, pp. 49-s.
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Pero era necesario trasvasar algo más del paradigma, v.gr., la presencia de los ministros de la
rama ejecutiva en la Asamblea legislativa, lo cual indirectamente serviría para resaltar el prestigio de la
figura presidencial, al tiempo que daría mayor relieve al Poder Legislativo. Éste, neutralizada la oposición,
apuntalaría la autoridad del presidente en tanto las diferencias con el Poder Ejecutivo quedarían
zanjadas con la presencia de los ministros en la Asamblea. Allí se dirimirían las diferencias que pudieran
surgir, pudiendo proponer el Poder Ejecutivo, en el curso de las sesiones, las medidas que estimare
convenientes.
Se caracteriza este modelo teórico por una acentuada indiferencia religiosa, que avanza hacia la
tolerancia de otros cultos.
La estabilidad, la paz y el orden resultan consustanciales a la República consolidada, en tanto, por
su carácter, no resulta incompatible con la existencia de un ejército permanente.
Con los mismos argumentos empleados para destacar la superioridad de la Monarquía
temperada sobre la República en el período 1816-1820, se esgrimirá la defensa de la República
consolidada sobre la federal, por ejemplo, en relación con la extensión territorial.
Conviene el poder consolidado a un territorio extenso, cuando existe una población
limitadamente ilustrada, cuando ésta es escasa, donde imperan territorios inhóspitos y se desconocen
las ventajas del sistema de división del poder, así como la observancia de las leyes.
He aquí algunos de los caracteres con que las élites se re-presentaban a la República rioplatense.
4.1. Centro de unidad
El "Proyecto de la Comisión de Negocios Constitucionales", después de dictaminar que las
provincias se han decidido, en cuanto a la "naturaleza del gobierno", por el régimen "representativo
republicano", afirma -apartándose por un momento de la expresión "forma de gobierno" por la más
técnica de "forma de administración"- que "se afianzará mejor el orden, la libertad y la prosperidad de la
República [...] formando de todas las provincias un Estado, consolidado bajo un gobierno central y
encargado del régimen interior de todas."
"Gobierno central", nacional, que concentrando todas las fuerzas que de ordinario quedan
repartidas por las provincias dota "al poder del gobierno" de "una acción fácil, rápida y fuerte, que no
puede tener en la complicada y débil organización federal."
En materia de política interior y exterior, el carácter consolidado de la administración permitirá
obrar con celeridad y eficacia.
Sostienen los autores del Proyecto que las mismas provincias sintieron la necesidad "de
consolidar en una masa homogénea las fracciones dispersas de la unión, trayéndolas a un centro común
de autoridad.22" En todo momento "Reinos" y "Repúblicas", acudieron a la concentración del poder
cuando advertían que iban a quedar desquiciadas "las bases de su existencia.23"
El deán Funes, durante 1823 redactor de El Argos, echa mano de un discurso de Necker, -pieza
oratoria muy requerida a la hora de recordar la dignidad de la autoridad ejecutiva, menguada en el
discurso político liberal-, transcribiendo lo que sigue: "Aunque en apariencia [el poder ejecutor] tiene el
segundo lugar en la ordenanza política, hace sin embargo el papel principal de un Estado; es la fuerza
22. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto...", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 214, 217, 216.
23. El Redactor…., nº 1, 1 de mayo de 1816, p. 4.
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motriz de un gobierno; representa en el sistema político esa potencia misteriosa que, en el hombre
moral, reúne la voluntad a la acción." 24
Ese centro de unidad o poder central debe ser "un poder bienhechor [que] como la actividad del
sol derramando el calor y la luz por toda la naturaleza, la ayuda y no la estorba, la vivifica y fecundiza."25
Las élites que ponderan este modelo teórico, que plasma en la Constitución de 1826, tienen
presente la necesidad de brindar al Estado por constituirse una fuerza ejecutiva que no sea meramente
nominal; en buena medida, perfeccionar esa forma de República que se llamó Directorio.
La salida monárquica, en su momento, había intentado asentar el Estado sobre bases más firmes
que las que proporcionaba el Directorio, el cual, dada su misma naturaleza electiva, no podía ocultar la
intrínseca debilidad. Malogrado el proyecto monárquico, la atención se concentró en conformar una
República que rescatara, al menos, el vigor que se buscaba en el monarca constitucional.
No debe, por consiguiente, sorprender que se explique la consolidación política republicana
haciendo uso de metáforas extraídas del ritual monárquico. Basta con no olvidar que la adopción de la
modalidad republicana fue obra de las circunstancias y no producto de la convicción.
El centro de unidad que recaerá en un presidente, concebido como activo y organizador, será
una imagen omnisciente; "fuerza motriz" y a su vez "misteriosa"; "sol" que "vivifica y fecundiza" la
naturaleza.
4.1.1. Unidad en la diversidad
La consolidación implica, fundamentalmente, buscar un centro de unidad político administrativo, y no una sujeción absoluta de las provincias, de allí que los autores del Proyecto de
Constitución expresen, con frase estereotipada: No se trata de "la unidad que caracteriza a los gobiernos
absolutos, en que la ley general es la voluntad singular de un hombre solo: es la unidad de
representación y de poder, en que la ley que ligue a todos ha de dimanar de la voluntad general,
representativa de los derechos de todos."26
Pero lo cierto era que, como no había ocurrido antes -vulnerando los principios jurídicos del
contractualismo histórico inscriptos en la raíz misma de la Monarquía hispánica-, la República
consolidada suponía la renuncia de los Pueblos a su soberanía, de la cual dispondría un centro de unidad,
forma de administración de la que éstos desconfiaban abiertamente, interpretada como un nuevo
intento de ciertos sectores de las élites porteñas de avasallar sus derechos.
Buscando aventar las sospechas, y empleando Juan I. de Gorriti uno de los ideologemas27 en
pugna, sostiene: "No es [...] la forma federal la que asegura, por su naturaleza, la libertad civil; como no
es la forma de unidad la que por sí misma hace temer." "No es malo que el Gobierno esté en manos de
uno solo, cuando las trabas que le ponen las leyes dejan [...] bien garantidos todos los derechos."28
El discurso-tipo unitario se sustentará sentenciando que los gobiernos de los Pueblos, en tanto
no habían producido los cambios acordes con las instituciones del siglo y se encontraban supeditados al
accionar de los caudillos y de irregulares Juntas cuya permanencia dependía de la voluntad de éstos,
24. El Argos, nº 3, 8 de enero de 1823, v III, p. 11.
25. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto...", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 218.
26. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto...", en E. Ravignani, comp., ibíd, t. III, p. 217.
27. M.M. García Negroni y M.G. Zoppi Fontana, op. cit, p. 65.
28. "Sesión del 18 de julio de 1826. Alocución de J. I. de Gorriti", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 245-s..
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obligaba a dejar de lado cualquier solución federal pura, reemplazándola por un sistema descentralizado
depositado en "consejos de administración"29, digna concesión al sistema federal.
Respecto de las voces 'centralización' o 'descentralización' no las encontramos empleadas en la
secuencia estudiada. No obstante, hacemos uso de las mismas como recurso metodológico que facilite
determinar los grados de concentración, referente tanto a la organización político - administrativa como
espacial.
Así como en la época hispánica, los gobernadores-intendentes eran elegidos directamente por el
Rey, ahora lo serían por el presidente, quien, de acuerdo con el Proyecto constitucional, sería aconsejado
por el cuerpo aristocrático -Senado- para efectuar las designaciones.
La designación de estos "empleados privilegiados", llamados gobernadores, no resultaría de una
imposición de la autoridad ejecutiva nacional, sino que sería el resultado del asesoramiento de los
senadores, en cuyo juicio estaría presente la peculiaridad regional.
Este modelo teórico de Constitución para el Estado argentino, resulta centralizado en lo políticoadministrativo y descentralizado en lo espacial: de allí que hablemos de unidad en la diversidad.
La República, dentro del Sistema Representativo ortodoxo, parecía inseparable del régimen de
administración federal; la Monarquía Constitucional, en cambio, se identificaba con la unidad de régimen
y distintos grados de descentralización espacial.
Pero en América del Sud, 'federación' se había hecho sinónimo, para ciertas élites, de anarquía.
Por consiguiente, la modalidad representativa republicana debía conformarse espacialmente, tomando
el referente de las monarquías constitucionales, incluso haciendo menos amplia la descentralización, por
carecer el régimen republicano de ese 'poder neutro', que garantiza en las monarquías la armonía de las
realidades heterogéneas.
Aunque un régimen monárquico constitucional se concilie con una amplia descentralización e
incluso con la federación, por la esencia misma del poder nuclear del monarca, será calificado de
nacional.
La Monarquía temperada o constitucional supone respeto por los particularismos, por los
regionalismos, pero amalgamados por la fuerza centrípeta y concentrada que entraña.
De igual manera, la República, tal como surge de la Constitución de 1826, pone el acento en la
unidad morfológica y cultural del nuevo Estado (Estado-Nación) y, coherente con ello, se inclina por la
"forma de administración" consolidada.
Al aludir a la organización espacial, el art. 7º de la Constitución, no recoge la precisión semántica
"forma de administración", incluida en el Dictamen de la Comisión, y ocurre a la misma con la expresión
menos técnica, pero más difundida, de "forma de gobierno", claro desplazamiento léxico-semántico que
habla sobre dos expresiones jurídicas de la organización del Estado, predominantemente de carácter
racional normativo, una y, de carácter histórico contractualista, la otra. "La nación argentina adopta para
su gobierno la forma representativa republicana, consolidada en unidad de régimen," precisa el citado
artículo.30
Julián S. de Agüero conceptualizará el lexema «nacionalización»: Hablar de nacionalizar el país no
constituye "una frase vaga, no es una voz vacía de sentido. Nacionalizar los pueblos no importa otra cosa
29. "Sesión del 1 de septiembre de 1826. Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 500.
30. "Acta del 24 de diciembre de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 1193.
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que subordinar todos los intereses locales, y todas las pretensiones al interés y al sumo derecho
nacional."
La nacionalización de los Pueblos significa realizar "una transacción racional e indispensable
entre todos los intereses parciales, sacrificando cada uno una parte, para que de aquí resulte el interés
nacional." Nacionalizar los Pueblos es hacer que éstos "reconozcan un centro del cual se difunda a todos
los puntos del territorio todos los principios de una libertad racional y sobre todo los efectos de la
prosperidad."31 Nacionalizar resulta conformar un sistema "mixto", como lo es el de los Estados Unidos,
que renunció a la pura federación.32
Un Gobierno puramente federal supone, en cambio, la defensa de los intereses particulares de
cada Estado, en detrimento del interés del conjunto. Parece rememorar el antiguo feudalismo, es decir,
prácticas primitivas de la organización política, nunca comparable con el armónico orden racional, en
donde las partes renuncian a ciertos intereses, en tanto priorizan el todo llamado Nación.
Mientras que un Gobierno organizado espacialmente como federación acepta como natural el
accionar de fuerzas centrífugas, el Estado nacional las repele.
4.2. Gobierno Mixto y 'principio aristocrático'
El Proyecto y Dictamen de la Comisión de Negocios Constitucionales devela la trama del discurso,
la intencionalidad de las minorías rioplatenses, donde bajo la expresión 'forma de gobierno' incluyen la
referencia a la organización espacial, que sólo excepcionalmente llaman 'forma de administración'.
Enseguida se deja advertir, como pocas veces, que hablar de 'Federación' supone hacerlo de
'Democracia directa', y referir a 'Unidad' en sentido simple, supone hacerlo de 'Monarquía' y 'Aristocracia'.
En otras palabras, en este período de 1820-1827, quienes defienden las bondades de la
República consolidada, sin abandonar los fundamentos doctrinarios sostenidos entre 1816-1820,
buscarán sustentarlos echando mano de la plasticidad que recorre el léxico político. Se advertirá
entonces un desplazamiento semántico, si bien no absoluto, y en lugar de referir recurrentemente a la
peligrosa 'Democracia' lo harán apuntando a la peligrosa 'Federación'.
En la misma línea, ponderar las ventajas de la forma de gobierno de unidad, será hacerlo de la
Monarquía Constitucional y del 'principio aristocrático' que supone.
Refiriéndose a las formas de gobierno envilecidas, el "Proyecto" comienza reproduciendo el
mismo pasaje, que el deán Funes había incluido en el "Manifiesto" explicativo de la Constitución de 1819,
para demostrar su carácter "mixto":
La historia de los viejos y de los nuevos gobiernos "nos han hecho conocer los vicios de la
turbulenta democracia de Atenas, de la orgullosa aristocracia de Venecia, de la rigorosa monarquía de
Rusia". De lo cual se infiere que "ningún gobierno simple es bueno; porque las formas simples son
degradadas y viciosas." "La oligarquía es la supremacía de los ricos [y] la democracia es la supremacía de
la multitud, que engreída de su número y de su fuerza, desconoce el saber y la virtud, y quiere gobernar
con el desorden." De allí que como corolario se afirme que sólo "las formas mixtas convienen a las
sociedades modernas, porque separando los vicios de cada una, acumulan las bondades de todas." Todo
gobierno simple es peligroso y además no se concilia "con el estado de las sociedades políticas".
31. "Sesión del 28 de febrero de 1826. Alocución del Ministro de Gobierno", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. II, p.
783.
32. "Sesión 41 del 9 de junio de 1825. Alocución de J. S. de Agüero", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. II, p. 26.
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El introito confluye en recordar lo peligroso que sería adoptar la federación "en las circunstancias
de despoblación de nuestras provincias", pues los Pueblos elegirían por representantes a "toda clase de
gentes, aún de las incapaces de ejercer los derechos políticos, o han de encontrarla en el pequeño
número de prepotentes. Lo primero vendría a terminar en una democracia destructora; lo segundo en
una oligarquía opresora."33
Podemos concluir, operando con reemplazo de términos, que el lexema Federación resulta un
adecuado sustituto léxico tanto para referir a "democracia destructora" como a "oligarquía opresora".
"El Congreso ha sabido descartar de la Constitución todos los defectos que podían hacer
temibles un gobierno de unidad, adaptándole diestramente las ventajas reales que puede ofrecer la
federación"34, sostiene Juan I. de Gorriti.
En respuesta al diputado Amenábar que considera la necesidad de que se adopte "la forma de
gobierno temperada", es decir, un "sistema mixto" de unidad y de federación, se pregunta Julián S. de
Agüero: "¿Hay sistema que no sea mixto? Se llama sistema de unidad en cuanto prevalece en él la
unidad; se llama sistema de federación aquél en que prevalece la federación, pero ambas cosas hay en
todas las formas de gobierno republicanos representativos."
Ya Santiago Madison lo había anotado en El Federalista al considerar el paradigma norteamericano un gobierno nacional incompleto "a un tiempo mismo Nacional y Federal".35
Antonio Sáenz, en su curso sobre Instituciones, después de indicar que "los gobiernos deberán
clasificarse según las formas que en ellos prevalezcan más", da el nombre de República mixta a aquella
en donde "ciertos derechos son ejercidos aristocráticamente y otros según formas democráticas."36
La Constitución de 1826 es considerada por sus autores de naturaleza 'mixta', aun cuando
prevalezca en ella notoriamente el 'principio aristocrático', se otorgue un amplio campo de acción al
'principio monárquico', mientras el 'principio democrático' ocupa un lugar más que discreto, en la
medida que se traten de introducir también en él elementos de aristocracia.
Al comparar la modalidad mixta del paradigma norteamericano con la misma modalidad
contemplada por la Constitución de 1826, advertimos enseguida las diferencias. Mientras en el primero
el Poder Judicial se convierte en el eje de la «balanza constitucional», apartándose en este punto de su
referente británico, el modelo teórico rioplatense se mantiene fiel a este último y hace del Senado el eje
del sistema.
Si en la modalidad norteamericana la «balanza constitucional» es interpretada como de
equilibrio entre dos potencias con idéntica fuerza (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo), en el modelo
rioplatense, adaptando el paradigma británico, se persigue hacer del Poder Legislativo un remedo del
Parlamento británico.
Dado que en Gran Bretaña el Parlamento lo integraban el Rey, los Lores y los Comunes, se
intenta en el modelo teórico rioplatense que la Asamblea Legislativa la integren no sólo Senadores y
Representantes, sino también, los ministros del Poder Ejecutivo.
33. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto de la Comisión...", en E. Ravignani, comp., op. cit., t. III, pp. 215-s..
34. J.I. de Gorriti, "Informe que da el Sr... al Congreso General Constituyente, sobre el resultado de su comisión
cerca de las autoridades de Córdoba (comunicando el rechazo de la Constitución de 1826)", 1827, en E. Ravignani,
comp., ibíd., t. III, p. 1368.
35. "Discurso inaugural de John Q. Adams, Presidente de los Estados Unidos", La Gaceta Mercantil, nº 475, 24 de
mayo de 1825, s.d..
36. A. Sáenz, Instituciones…, v. I, pp. 115-s..
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Así concebido el Poder Legislativo (más exactamente el «brazo legislativo» del poder), dispondría
de una autoridad más amplia que el Poder Ejecutivo («brazo ejecutivo» del poder), lo cual no afectaría el
accionar de éste, en tanto ambos poderes o «brazos» actuarían estrechamente ligados. La eliminación de
la 'oposición' ("sistema [sólo] justificable en Europa37" por la existencia de ese "Poder Neutro que impide
que ninguno se salga fuera de sus límites38"), contribuiría a fortalecer este esquema gubernativo.
La estrategia discursiva de la élite unitaria de la época tendrá como objetivo irrenunciable dotar
a la desacreditada República de algo de la dignidad de la Monarquía Constitucional.
Que el paradigma británico continúa acaparando la atención de las élites rioplatenses inclinadas
hacia la República consolidada, se observa en la siguiente alocución de Juan I. de Gorriti, quien afirma: "Si
se presentan los Estados Unidos como ejemplo de prosperidad en una federación; yo también puedo
presentar la Gran Bretaña en un estado de fuerza, de poder y de prosperidad, cual no tiene país ninguno
en el universo y esto bajo una forma de unidad, y aún más, bajo una forma hereditaria que siempre es
una."39
Respecto del Senado, el Dictamen de la Comisión de Negocios Constitucionales sostiene que
"debe ser un cuerpo mediador entre el Poder armado y el poder popular, que calme sus mutuas
pretensiones."40 El Senado encarna entonces el 'principio aristocrático', pues como en su momento
apuntara el deán Gregorio Funes, todo gobierno republicano participa "de la aristocracia electiva".41
En todo sistema de gobierno, "si no se inmuta la naturaleza de las cosas, nunca puede dejar de
haber aristocracia", incluso debe estar presente en la misma Cámara de Representantes. La aristocracia
basada en el mérito, en la virtud -sirva como ejemplo la nobleza británica, cuyos miembros, dada su
auctoritas, se encuentran revestidos "con todo el brillo de los honores y de un título hereditario"- "debe
correr como un torrente" y "no hay poder en la tierra que pueda vencerlas."
"Esta aristocracia no es temible", pues existe en toda sociedad, "y todo lo demás es una quimera,
y una triste teoría."42 Constituiría un grave error, apunta de Castro, confundir "la forma republicana con
la forma democrática." Al subrayar esto, evoca el estereotipo léxico que empleaba República y
Democracia directa como sustitutos semánticos.
República no es Democracia, aunque el 'principio democrático' -derivación diluida de la
Democracia- se encuentre presente en la Cámara de representantes, pues hablar de Gobierno libre
supone hacerlo de Gobierno mixto.
La voz Democracia, como dentro del estereotipo era de rigor, guarda su significado ambivalente
de forma pura y viciada.
37. El Nacional…, nº 11, 3 de marzo de 1825, t. X, p. 9408.
38. "Casa de Representantes [...] Alocución de M.A. de Castro”, El Argos, nº 141, 20 de abril de 1825, v. V, p. 136.
39. "Sesión del 4 de octubre de 1826. Alocución de J. I. de Gorriti", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 947.
40. "Sesión del 1 de septiembre de 1826. Dictamen de Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., ibíd., t.
III, p. 498.
"El cuerpo de Senadores es el que ha de dar y da la estabilidad a la forma Republicana; y por esto necesita
tener un carácter distinto, dudando de que la Nación tenga los efectos de la estabilidad; porque [...] en la forma
republicana para que sea buena, un algo de aristocracia personal debe haber, es decir, de aquella aristocracia, que
pende de las virtudes del saber, de la grande opinión que tengan los individuos del país." ("Sesión del 10 de octubre
de 1826. Alocución de M. A. de Castro", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 1023-s.).
41. El Argos, nº 40, 17 de mayo de 1823, v. III, p. 164.
42. "Sesión del 25 de septiembre de 1826. Alocución de M. A. de Castro", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp.
738-s..
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En el marco de su exposición, el lexema se emplea con un sentido peyorativo, en la línea de la
oclocracia -voz que había utilizado al hablar de las desviaciones de la Democracia en el periódico El
Observador Americano- y de la demagogia. De allí que en tono sentencioso afirme que, "si alguien al
hablar de República lo hace en el sentido de Democracia, jamás suscribiré [...] por ésta." Democracia, voz
exasperante cuya sola mención remite inmediatamente a turbulencia.
"Cuando no hubiera reputaciones patricias, afirma el gobernador de San Juan, será urgente
crearlas, porque los pueblos como los individuos si no se estiman se degradan y envilecen."43
De allí que El Argos marcara como un error de la Constitución de Cádiz no haber incluido en las
Cortes a la Nobleza -contrapeso natural y, por su prestigio, verdadero regulador del Estado en tanto no
debe su origen ni "a la casualidad" ni "al capricho" - ni al Clero, cuando en la Constitución de 1819 se hizo
el esfuerzo de "inventar algunas clases" para conformar el Senado.44
Aludir al sufragio censitario es fortalecer el brazo aristocrático del poder, y la Constitución de
1826 suspende la ciudadanía a quienes sean criados "a sueldo, peón jornalero [o] simple soldado de
línea." Como destaca el periódico El Nacional, "sólo ciertas clases [...] en todas partes dan el tono a la
sociedad" y resultó vano que los autores "de las erróneas doctrinas, que hicieron siempre las desgracias
de los pueblos, llamaran absurda y anti-republicana esta opinión."45 Quienes constituyan "la parte sana y
útil" serán los que en su carácter de electores procederán a la elección del Presidente de la Nación.46
El Dictamen acota, al aludir a la elección del presidente: "Sería sumamente peligroso el confiar
este acto tan trascendental al resultado exclusivo de sufragios arrojados en masa, quizás [sin] el
conocimiento, imparcialidad y previsión conveniente."47
El nombramiento de los gobernadores por parte del presidente, resulta una expresión clara de
los principios que rigen a la Constitución, a saber, 'monárquico' y 'aristocrático'.
La expresiva metáfora con que los autores del Dictamen habían caracterizado al centro de
unidad, que encarnaría el presidente, identificado con "la actividad del sol" que con su calor todo lo
"vivifica y fecunda", explica que se exprese que el nombramiento de éstos "bien podía quedar confiado a
sólo el prudente discernimiento del jefe de la nación", no obstante, como especial concesión y, para
darle toda la respetabilidad que el nombramiento merece, el "juicio" del presidente será "ilustrado" por
el de "los respetables miembros del Senado", es decir, por esa aristocracia de méritos y de riqueza, o
como lo había expresado el gobernador de San Juan, por esas "reputaciones patricias".
Como lo afirmamos, tanto el Dictamen como el Proyecto Constitucional conforman el 'discursotipo' de estas élites que se han lanzado a la propuesta de una República consolidada, que intenta rendir
homenaje al paradigma mixto británico, compensando los desvíos que la realidad impone, con una sana
intención y un sincero espíritu aristocrático.
Los vocablos, elegidos cuidadosamente para presentar la Constitución, resultan un fiel reflejo de
ese espíritu, muchas de cuyas fórmulas y metáforas no deslucirían a una Constitución monárquica.
La composición cuidadosa del discurso, la elegancia de estilo adecuada a la aridez del tema, la
claridad de las propuestas se planteaban como un imperativo, aspectos que según Juan M. Fernández de
43. El Argos, nº 119, 5 de febrero de 1825, v. V, p. 47.
44. El Argos, nº 19, 14 de agosto de 1821, v. I, p. 120.
45. "Legislatura Provincial. Elecciones", El Nacional, nº 3, 6 de enero de 1825, t. X, p. 9320.
46. Ibíd., p. 9321.
47. "Sesión del 1 de septiembre de 1826. Dictamen de Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., ibíd., t.
III, p. 498.
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Agüero -quien dedicó la tercera parte del primer curso de Filosofía dictado en la Universidad de Buenos
Aires (1822-1827), llamado "Principios de Ideología" a la "Ideología oratoria o Retórica"-, se deberían a
los "esfuerzos de elocuencia" que exigía el actuar en la Tribuna o el foro. De allí que "todo autor que no
quiera exponerse al olvido y al desprecio debe esforzarse a merecer iguales elogios por la expresión que
por los pensamientos48."
Si bien algunas pinceladas, tanto del Dictamen como del Proyecto, recuerdan la modalidad
republicana del Sistema Representativo, la arquitectura del conjunto se impone.
Posteriormente, y debido a las resistencias que se hacían sentir, dado que a nadie se le ocultaba
que los senadores detentaban funciones comprometedoras para el equilibrio del sistema, las cuales no
resistían comparación alguna con las desempeñadas por los lores dentro del idealizado paradigma
británico, la Comisión decidió que el presidente nombrara a los gobernadores "a propuesta en terna de
los consejos de administración."
4.3. Los resortes de la virtud y del honor
Montesquieu había señalado que la virtud es el resorte que mueve a las Repúblicas, mientras el
honor, el que pone en movimiento a la Monarquía. Cuando Montesquieu habla de la virtud, no se aparta
del principio consagrado ya desde la época clásica, que exige el amor a la patria, el desinterés, la
renuncia a sí mismo en cada uno de los ciudadanos del Estado. El honor exige preferencias y distinciones,
que encuentran en el monarca la figura dotada del prestigio necesario para concederlos.49
La virtud es el amor a la república; el honor supone la gloria personal. Se trata de "un honor
falso", pero aún así "es útil para la cosa pública", pues por alcanzarlo los hombres realizan "toda clase de
acciones difíciles y que requieren esfuerzo, sin más recompensa que la fama de dichas acciones."50
La virtud es propia de la forma republicana, según un postulado que se remonta a la Antigüedad,
y un Estado es verdaderamente republicano en tanto pequeño en extensión o, si de República extensa y
libre se habla, no es otra cosa que la República federativa, que surge de la unión de varias repúblicas
pequeñas.51
Pero el modelo teórico llamado República consolidada en unidad de régimen, tal como era
concebido por las élites rioplatenses, no podía evitar ser comparado con la forma monárquica despótica,
y en el mejor de los casos con la Monarquía Constitucional, en tanto inscripta dentro del modelo
representativo.
Lo que sus mismos seguidores no ignoraban era que se trataba de un singular modelo teórico
que, por decisión de sus mismos artífices, trataba de incorporar la mayor cantidad de elementos
monárquicos y aristocráticos posibles. En razón de ello no escapaba a sus autores que, dada su
estructura, los resortes que activarían al régimen tendrían que ser tanto el honor como la virtud.
¿Pero la virtud se compadecía con la educación y hábitos de los habitantes del Río de la Plata?
No parecía ser la opinión de José de San Martín, para quien las principales desgracias de la
revolución tenían como agentes a aquellos "en quienes confiaron los Pueblos".52 De allí que la
"desorganización y la anarquía" debían temerse no del accionar "de los españoles" sino "de las
48.
49.
50.
51.
52.
J.M. Fernández de Agüero, Principios…, v. III, p. 64.
Montesquieu, Del espíritu…, v. I, L. III, c. V, p. 47; c. VII, p. 49; l. V, c. II y c. XVIII, p. 80.
Montesquieu, ibíd., v. I, L. III, c. VII, p. 49.
Montesquieu, ibíd., v. I, L. IX, c. I, pp. 125-s..
Carta de San Martín a Godoy Cruz, Mendoza, 10 de septiembre de 1816, en Documentos…, v. V, pp. 551-s..
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desavenencias domésticas, de [la] falta de educación y juicio"53, "de la ausencia de integridad y talento
entre los hombres prominentes del país".54
Para el comerciante inglés Samuel Haigh, las "características usuales del gobierno sudamericano
tipo" eran la "impostura y la rapacidad".55 En tanto, reflexionaba Henry Brackenridge, respecto de los
rioplatenses: Por "los hábitos y caracteres del pueblo" se trata de una nación adherida "a las formas y
ceremonias, y la etiqueta", lo cual determina "que nuestros sencillos hábitos republicanos les parezcan
insípidos; de hecho, no conozco una sola de nuestras constituciones de Estado que no les sentara muy
groseramente."56
En este sentido, Manuel A. de Castro, al referirse a los caudillos que invadieron Buenos Aires bajo
el lema de la República Federal, e intentando defender la modalidad gubernativa que él comparte,
especifica que "la grosería no es exclusivamente republicana"57, con lo cual evidencia su actitud mental
(el pliegue del discurso), en el sentido de que la grosería hace a la entraña de la República, aunque a
veces pueda tener "dignidad".58
Si las virtudes republicanas parecían tan difíciles de hallar, si la dignidad parece rehuir al espíritu
republicano, debe activarse el honor, que en el discurso de Manuel A. de Castro se hace sinónimo de
virtud, pues como asevera, "no hay estímulo más poderoso para la virtud como el premio y la
recompensa, que consiste en el honor". Éste no es otra cosa que "la estimación pública [...] consecuencia
inmediata del amor a la patria", pues sólo es temible, afirma con frase estereotipada, "la aristocracia [...]
hereditaria"59.
Estas consideraciones se hacen en el marco de la discusión de un "proyecto de gobierno",
consistente "en premiar a los autores de la Revolución del 25 de mayo de 1810", y en cuyo articulado se
contemplaba: Entregar "a perpetuidad una renta anual [...] que disfrutarán aquellos en quienes [un] jury
haya reconocido derechos". Esta renta "pasará de los padres a sus hijos y descendientes legítimos,
prefiriéndose siempre los varones, y entre éstos el más inmediato en grado." De igual forma "los hijos y
descendientes de los que siendo considerados autores de la revolución hayan fallecido después del 25 de
mayo de 1810, entrarán al goce de la renta que [...] correspondería a sus padres."60
Este proyecto no fue aprobado, porque no hubo acuerdo sobre quiénes eran los héroes del 25
de mayo de 1810.
En su momento había afirmado el ministro de gobierno, que resultaba imperativo proceder a
este reconocimiento, pues si no se hace lo que se propone será justo asentir a lo que se dice "muy
principalmente de los [gobiernos] republicanos" respecto de que "es natural en ellos la ingratitud."61
Pero lo cierto es que si se buscaba dignificar a la República, hacerla menos ingrata, se requería
rodear de una especial dignidad al presidente.
53. Carta de San Martín a Bowles, Mendoza, 7 de septiembre de 1816, en R. Piccirilli, San Martín…, p. 405.
54. Informe de Guillermo Bowles al Secretario del Almirantazgo británico, J. W. Croker, Buenos Aires, 26 de enero
de 1813, en R. Piccirilli, ibíd., p. 401.
55. S. Haigh, Bosquejos… p. 85.
56. H.M. Brackenridge, Viaje…, t. II, p. 169.
57. Gazeta de Buenos Aires…, Suplemento al nº 56, 24 de mayo de 1821, v. VI, p. 501.
58. "Sesión del 10 de junio de 1826", en E. Ravignani, comp., op. cit., t. III, p. 1405.
59. "Sesión del 9 de junio de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 1398-s..
60. "Sesión del 24 de mayo de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 1291-s..
61. Ibíd., t. III, p. 1304.
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"Cualquiera que sea el sistema de administración de una República, si está organizada con
formas racionales, ha de mantener a su gobierno adornado de atributos brillantes que hacen las
impresiones más fuertes y enérgicas en el común de la masa popular", similares a las que están "en
posesión [de] las Monarquías"62, afirmaba Antonio Sáenz.
En la misma línea discursiva se inserta la alocución de J. Valentín Gómez: "La persona que ha
investido el cargo de presidente, debe considerarse punto menos que sagrada." "Es precisamente en un
país republicano donde, no habiendo otros motivos que éste", y requiriendo "que se consolide más y
más", para que la "presidencia" no pierda "su valor moral", "es tan necesario" crear alrededor de esta
magistratura una esfera de "prestigio".63
Las voces y expresiones empleadas resultan indicadores precisos de la formación ideológica de
los hablantes, donde queda de manifiesto, a través de diversos bloques discursivos, el sentimiento de
una resignación mal asumida; el sutil reconocimiento del carácter insaturado de ese nuevo modelo
gubernativo, que sólo parecería poder sobrevivir en tanto se proyectara sobre el mismo algo de la
pompa y majestad monárquica. Acaso la Constitución de 1819 no había estipulado el "tratamiento" de
"Alteza" para el Director Supremo64 como forma de prestigiar el cargo.
La redefinición de voces, acusa la presencia de nuevos instrumentos conceptuales. No se trata de
la inclusión ocasional de lexemas con nuevo significado; se trata de una filigrana léxico-semántica que
define una nueva ideología, una nueva cultura que toma de la anterior (de la ancestral), aquello que aún
el más crudo racionalismo se rehúsa a rechazar para construir el nuevo edificio político. Algo de su
argamasa metajurídica, debe estar presente en sus cimientos si se lo quiere duradero.
El alcance que tuvieron las mutaciones culturales en la región rioplatense, y de manera
excluyente en Buenos Aires, se advierte con claridad, no en los embanderamientos políticos (unitarios y
federales doctrinarios sostenían principios amasados en la fragua del Liberalismo) ni en cuantificadores
económicos, sino a la luz de una perspectiva semiótica y del examen de las estructuras sintácticosemánticas del discurso en su conjunto; allí late la transformación revolucionaria, el nuevo horizonte
mental que exhiben de manera aquilatada las figuras prominentes de las élites.
Algo de lo monárquico debía ser rescatado: la fuerza emotiva, simbólica y misteriosa de la
autoridad regia se les presenta a los actores como el puerto de salvación, aunque el tema aparezca en los
pliegues del discurso, sugerido muchas veces más que explícito.
4.4. La presencia de los ministros en la Asamblea Legislativa
En el marco del paradigma británico, ejercía entre las élites un magnetismo especial la figura del
Parlamento, con su matemático sentido del equilibrio que permitía conciliar a la vez la separación y la
convivencia armónica de los dos grandes pilares del poder, el Ejecutivo y el Legislativo.
Quienes pugnaban por el sistema consolidado para nada pretendían reproducir en todas sus
instancias el funcionamiento del régimen británico, que importaba, por ejemplo, la responsabilidad de
los ministros ante el Parlamento, pero sí aquella opción que suponía un trabajo de común acuerdo entre
legisladores y ministros, aunque estos últimos tuvieran voz y no voto.
Ya el periódico El Republicano acusaba a la administración porteña de querer imitar el sistema
imperante en las monarquías europeas, el cual considera "monstruoso" aplicado en una República.65
62.
63.
64.
65.
A. Sáenz, op. cit., pp. 90-s..
"Sesión del 5 de febrero de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 604-s..
Cf. "Apéndice", "art. 7", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. VI -2ª parte-, p. 720.
El Republicano…, nº 8, 25 de enero de 1824, p. 132.
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La Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires, en la sesión del día 14 de junio de
1822, entiende inoportuna la presencia de los ministros en la Legislatura, en tanto estima que la misma
podría influir "contra la libertad de opinar de los representantes, y que sería mayor si a éstos se les daba
la iniciativa."66
Pedro F. Sáenz de Cavia señala que los secretarios de Gobierno y de Hacienda al concurrir a la
Legislatura piden la palabra a cada momento, "sosteniendo sus opiniones en un tono que está muy
distante del 'meramente' informativo." "La presencia constante de los agentes del gobierno acaba
siempre por ministerializarlo todo."67
La idea de asegurar la presencia de los ministros en la Legislatura se mantuvo en el proyecto
constitucional de 1826, pues no bastaba con que los ministros acudieran a la legislatura cuando ésta lo
exigiera. "Es además de conveniencia pública [...] que el gobierno pueda proponerle por su conducta
cuantas medidas considere conducentes a la felicidad de la República."68
Dada la responsabilidad que le cabe al gobierno en la administración del Estado y a la urgencia
de llevar a la práctica ciertas medidas, resulta de la mayor necesidad el debate, "de allí que sea menester
que tenga la puerta abierta para ocurrir en toda oportunidad al cuerpo legislativo por medio de sus
ministros y exigir de él las resoluciones que crea necesarias."
Por ello, y según queda consignado en el art. 87, la Comisión ha creído que "la Constitución debe
sancionar la asistencia de los ministros del Poder Ejecutivo a las sesiones del cuerpo legislativo."
Sin que se diesen mayores explicaciones, pero dentro de un clima notoriamente hostil por parte
de la oposición, y ante la agitación reinante en las provincias, relacionada con la eliminación de las
soberanías provinciales, se suprimió el art. 87 pues, como indicó el diputado J. Valentín Gómez,
refiriéndose al art. 60, "había otro ya sancionado en el mismo sentido."
Si se cotejan los arts. 60 y 87, se advierte que, de manera alguna, el segundo es ampliación del
primero. El art. 60 alude específicamente al lugar de procedencia de los proyectos de ley; en cambio, el
art. 87, que demandó la extensa explicación de los autores del proyecto constitucional sobre la
conveniencia de la presencia de los ministros en el Congreso, resulta el que mejor define al texto
constitucional dentro del espíritu del paradigma británico, paradigma que ha demostrado que resulta
"de una importancia inmensa dejar a los grandes poderes legislativo y ejecutivo la oportunidad de
acercarse y entenderse para la sanción de las leyes." Por otra parte, apunta el Dictamen, “el Congreso
nada aventura con la presencia de los ministros, una vez que éstos no invistan el carácter de diputados,
ni concurran con sus sufragios a la sanción de la ley."69
4.5. Paz y Orden
66. Diario de Sesiones…, v. I, p. 52.
67. "Artículo comunicado, Buenos Aires, 6 de septiembre de 1821", El Patriota…, nº 3, 8 de septiembre de 1821, p.
12.
68. "Sesión del 1 de septiembre de 1826. Dictamen de Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., op. cit.,
t. III, pp. 499-s..
69. "Acta del 21 de octubre de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 1052.
"El art. 60 dice: "Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras [...] por proyectos presentados
por sus miembros, o por el P. E., por medio de sus ministros." (Cap. 5: De la formación de las leyes).
En la secc. 5ta.. Del Poder Ejecutivo, cap. 3, el art. 87, dice: "Puede proponer a las Cámaras, por conducto de
sus Ministros, en el curso de las sesiones, cuantas medidas considere necesarias o convenientes al bien de la
nación." ("Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 504 y 506). "Sesión del 1 de septiembre
de 1826. Dictamen de Proyecto de Constitución", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p.499.
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Ambos atributos resultan una lógica consecuencia del establecimiento de la República
consolidada, ya que por estar dotada de un poder central vigoroso y expeditivo en sus decisiones, se
asegura mejor el orden interno, y se adelantan más las relaciones exteriores.
Paz y orden se logran internamente en una República consolidada donde, como destaca Juan J.
Paso, hay "un Gobierno en que uno mande y se haga obedecer en las provincias"; sistema que se impone
por "la necesidad de los Pueblos". En tal sentido, considera que la causa de la separación de España no
radicó en la disconformidad con el sistema, ya que la Corona ejerció "sólo una unidad externa"70, ni en
las quejas contra el Gobierno español, sino en encontrarse el centro del poder "demasiado lejos".71
El sistema de aislamiento, que muchos llaman federal, produjo un "estado de dilaceración de
todo el país", que puede "componerse con el sistema de unidad representativo", y de esta forma poner
término a "seis años de desorden", en donde los pueblos corrieron "la alternativa de una obediencia
servil o de una desobediencia anárquica". Dentro de una República consolidada, los Pueblos que todavía
no sean "capaces de regirse por sí mismos, tendrán [la] tutela segura en el régimen general de la
República."
Dos son los grandes fines de una asociación política: "la seguridad [...] interior y exterior [y] la
libertad". El logro de esta última depende de que se alcance la primera. 72
Tantas ventajas como proporciona el sistema de unidad al logro de la seguridad interna, las
brinda a la seguridad exterior y ésta se vincula con aspectos militares y geopolíticos, lo cual remite a la
existencia de un ejército permanente.
Razones militares y geopolíticas determinan la conveniencia de establecer una República
consolidada en unidad de régimen: "El sistema federal" tiene sólidos argumentos contra sí, los cuales son
conocidos "por todos los publicistas teóricamente con dos palabras [...]: débil y complicado." Voces que
"dos veces" repite "Washington" en su "despedida", "obrita que anda impresa" y que permite corroborar
lo afirmado,73 expresa el diputado José E. del Portillo.
Sólo en un gobierno de unidad, donde uno mande y los demás obedezcan, se puede garantizar la
adecuada defensa del territorio. "¿Qué sería de nosotros, se pregunta J. Valentín Gómez, si en el empeño
de una guerra hubieran de ocurrir cada una de las provincias a defenderse en masa sin otros medios ni
recursos para hacerla?"
Considera Gómez que el entusiasmo patriótico es mayor cuando el sentimiento de libertad e
independencia es poderoso, de allí "que sea mayor en un gobierno federal que en el de unidad", pero
también es cierto que se defiende mejor un Estado y se le brinda más "seguridad" en un régimen de
unidad.74 Baste recordar las dificultades en que se encontró envuelto el "gobierno de los Estados Unidos
en la última guerra [debido] a la resistencia que ha encontrado en algunos de sus Estados para
sostenerla." Resulta fácil imaginar que si "en un país idolatrado de su gobierno" se han tocado estos
inconvenientes, "¿qué resultaría en [el] nuestro?"75
Sólo en un gobierno de unidad el ejército está pronto a actuar: Ante una eventualidad bélica, al
gobierno le basta poner en marcha el ejército; ordenar que esto se ejecute.
70. "Sesión nº 10, 19 de enero de 1825", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. I, p. 1051.
71. "Sesión del 18 de julio de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 243.
72. "Proyecto de la Comisión...", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 216-s..
73. "Sesión del 29 de septiembre de 1826. Alocución del diputado José E. del Portillo", en E. Ravignani, comp.,
ibíd., t. III, p. 807.
74. "Sesión del 2 de octubre de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 897.
75. "Sesión del 2 de octubre de 1826. Alocución de J. V. Gómez", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 898.
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El Ministro de Guerra, al cerrar la discusión sobre el Proyecto presentado para autorizar al Poder
Ejecutivo a efectuar modificaciones en la composición del ejército a la vez que hacerlo permanente,
sostuvo que el modelo de un establecimiento militar variaría según se adoptara la forma de unidad o
federal. Fue entonces cuando incidentalmente puso en evidencia el espíritu monárquico que recorría el
régimen de unidad, al sostener, respecto de los modelos de ejércitos que se habían tenido, que éstos son
propios "de una forma de Gobierno monárquico, y los que debemos seguir son los de un gobierno
republicano" pero, enseguida puntualiza: "la única República que pudiera habernos ofrecido este modelo
es la de los Estados Unidos", pero como allí "la única guerra que han tenido es la de Inglaterra", han
adoptado "una forma de defensa [basada] en las milicias", lo cual "aquí es impracticable."76
Queda, por tanto, la certidumbre de que la modalidad de defensa que se persigue legitimar,
basada en la existencia de un ejército permanente con amplias facultades para su conducción por parte
del Gobierno central, es de naturaleza monárquica.
Constituía un axioma en política considerar que la defensa de una República -como tal de
limitada extensión- debía quedar en manos de milicias, esto es, ciudadanos armados, que ante la
inminencia de un conflicto bélico serían convocados al efecto.
El gobierno de los Estados Unidos no se había atrevido a establecer un «ejército permanente»,
pues cada Estado veía con desconfianza cualquier avance del Gobierno general. En cambio, se
consideraba propio de los Gobiernos monárquicos disponer de una considerable fuerza militar.
El esquema discursivo inaugurado por el constitucionalismo liberal, y consideramos a todo
discurso como fundador de cultura, permite asistir a un extenso escenario de derivaciones delocutivas,
esto es, de transformaciones lingüísticas tanto en la forma material como en el significado de las palabras
y, en este sentido, reviste interés la resignificación de la voz Monarquía, que es resignificación de una
visión del mundo denotadora de la presencia de un nuevo marco ideológico (perspectiva semiótica), que
podríamos definir con Tocqueville como de ocaso de los «tiempos aristocráticos» y de amanecer de los
«tiempos democráticos». En este contexto referir a la Monarquía simple o al legitimismo suponía, en
tanto se trataba de gobiernos despóticos, disponer de una fuerza armada permanente para oprimir a su
pueblo. Aquellos que ponderaban la Monarquía Constitucional estimaban, en cambio, que la fuerza
militar permanente no constituía, por encuadrar dentro de la categoría representativa, un peligro de
opresión ni era motivo de inquietud interior, convicción avalada por la respetabilidad y prestigio de la
figura del monarca, de quien derivaban los premios y honores de los jefes militares, que revestían de
gloria por el carácter mismo de su procedencia.
Tradicionalmente «Déspota» y «despótico» referían a la forma natural de ejercer el gobierno, de
allí que la voz monarcha fuera definida como "príncipe soberano y absoluto, independiente y despótico."
Pero desde el último tercio del siglo XVII comenzó a identificarse «Gobierno despótico» con «tiranía»77,
para terminar elevado por Montesquieu a categoría de forma de gobierno. El discurso de la Ilustración
no tardó en asociar semánticamente «déspota» con «monarca» en alusión a la Monarquía Absoluta,
como lo había prescripto oportunamente John Locke78.
76. "Sesión del 8 de agosto de 1826. Alocución del Ministro de Guerra", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 375.
77. Real Academia Española, Diccionario de Autoridades…, s.v., despótico,-ca y despóticamente, v. II, t. III, p. 323;
monarcha, v. II, t. IV, p. 595. El Diccionario de Autoridades reproduce lo consignado por el Tesoro de la lengua
castellana o española de Sebastián de Covarrubias Orozco de 1611. Cf. sobre la sinonimia "despotismo" y "tiranía":
F. Brunot, Histoire…, t. VI -2ª parte-, p. 432.
78. J. Locke, Segundo…, c. XI-XII.
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Dentro del código cultural de las élites rioplatenses -unitaria y federal- está presente esta
sinonimia, de allí que pueda desconcertar que el discurso al mismo tiempo denoste y pondere al
monarquismo. La denostación recae en la Monarquía, entendida como absolutista y de suyo despótica,
cómodo estereotipo léxico a la hora de reivindicar la forma República escindida de la Democracia;
mientras el ennoblecimiento de la voz Monarquía aparecerá asociado con el adjetivo «constitucional».
José de Ugarteche, hombre de la 'oposición' federal, afirmará: Si "autorizar ilimitadamente al
Poder Ejecutivo" ha producido disturbios en gobiernos monárquicos, "entre nosotros sería el maximum
de los males [...]; traería el desquicio de un gobierno republicano, porque entonces faltarían los límites
señalados y ciertos en uno de los tres poderes de que se compone el gobierno representativo
republicano."79 "En tiempos de paz es necesario" que el ejército "no pueda ser instrumento del poder",
sentencia Juan I. de Gorriti80.
En otras palabras, si la existencia de ejércitos permanentes en gobiernos monárquicos entiéndase despóticos o absolutistas- ha derivado en disturbios, cómo no los ocasionaría cuando la
forma de gobierno es representativa y, además, de modalidad republicana.
El propio Ministro de Guerra reconoce que "la organización de un ejército bajo el sistema de
Gobierno que tienen las Repúblicas de América, y muy particularmente la Argentina, es un asunto nuevo
que no se ha conocido de siglos a esta parte."81
Acoger el Sistema Representativo Republicano bajo el régimen de administración unitario,
suponía adoptar el modelo de gobierno que asegurara el orden y la paz, y esto obligaba, en el plano
militar, a admitir la existencia de un ejército permanente que permitiera un accionar rápido, en tanto
razones geopolíticas así lo imponían.
Sólo una República consolidada podrá lograr el respeto de los Estados vecinos. Por otra parte,
debe contemplarse "que si una fatalidad [...] turbase la paz nos encontraremos rodeados", de un lado,
por "un imperio poderoso", y, de otro, por "repúblicas consolidadas".82
Hasta aquí hemos transitado a través de algunas de las vicisitudes de un debate donde se
impone la originalidad de la propuesta doctrinaria del discurso de las élites rioplatenses, más allá de que
no pocos de sus bloques remeden más o menos puntualmente teorías en boga. La propuesta representa
una realidad que ha roto su anclaje con el pasado, de allí la complejidad conceptual (semiótica y
semántica) del discurso, en tanto receptor de transformaciones de naturaleza desconocida por la singularidad cultural que envolvía. En tal sentido no son pocas las resistencias mentales que operan en sus
actores. El discurso denotará un giro copernicano en las actitudes mentales, del cual es prueba el
entramado léxico-semántico, cuya decodificación nos permite aproximarnos a la realidad que las élites
construyen a partir de ellas, esto es, que hacen a su "competencia cultural.83"
5. Consideraciones finales
A lo largo de esta presentación creemos haber podido alcanzar el objetivo mínimo de nuestro
trabajo, cual era perfilar una determinada realidad histórica y, al mismo tiempo, destacar las posibilidades instrumentales de un método para el abordaje de la misma.
79. "Sesión del 12 de agosto de 1826. Alocución de José de Ugarteche", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, pp. 393
y 392.
80. "Sesión del 12 de agosto de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 399.
81. "Sesión del 12 de agosto de 1826", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 398.
82. "Sesión del 14 de julio de 1826. Proyecto de la Comisión....", en E. Ravignani, comp., ibíd., t. III, p. 217.
83. C. Kerbrat-Orecchioni, La enunciación…, p. 28.
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Ofrecimos aquí un pequeño muestreo de la problemática elegida; muestreo posible en tanto se
operó sobre una amplia y diversificada documentación, delimitando estrictamente el campo de trabajo
en base a la temática específica a decodificar. A partir de tal premisa, perfilamos el «discurso-tipo
unitario» a los efectos de advertir la representación que hacían las élites de su realidad (semiosis de lo
ideológico y del poder)84.
Respecto de dicha representación de la «República consolidada en unidad de régimen», importa
subrayar que nuestra propuesta se encuadra dentro de lo que Michel Foucault llamara "rupturas
paradigmáticas", pues la solución político-institucional del grupo unitario plantea un modelo teórico
nuevo que lo es doblemente: porque inédita es la experiencia Iberoamericana y porque el cambio opera
sobre un marco ideológico también nuevo.
Respecto del discurso, entendemos como funciones centrales o ejes del mismo dos posiciones
paradigmáticas, la "función representativa" y la "función comunicativa" del lenguaje y, en tanto al
abordar la primera, nos preguntamos cómo representa el lenguaje un contenido mental; la segunda nos
conduce a la relación existente entre el discurso y la sociedad, pues todo discurso es fundador de cultura,
de intersubjetividad.
En el marco de la "función representativa" recordamos sus dos visiones: la "concepción
expresionista" (el lenguaje expresa el pensamiento, postulación de Descartes y Chomsky), y la
"concepción articulista" (el lenguaje articula o modela el pensamiento según la preceptiva de Condillac y
Saussure). La "función comunicativa" nos planteará que el lenguaje es una forma de vida
(Wittgenstein)85.
Atendimos a través del «análisis del discurso» a una perspectiva semiológica que persigue
"identificar las pautas de cambio de código" en una precisa coyuntura histórica; perspectiva que rehúsa
convertir la labor historiográfica en un mero registro de datos que reflejen procesos básicos (sociales,
políticos).86
Como corolario hacemos nuestras las consideraciones de Eduardo Rabossi, cuando sostiene: "Al
pensar y al decir representamos, significamos, lo pensado y lo dicho. Y la posibilidad de que nuestras
representaciones mentales del mundo sean correctas o verdaderas parece transitar por carriles
parecidos a la posibilidad de que nuestras representaciones lingüísticas lo sean.87"
6. Bibliografía
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DIARIO DE SESIONES DE LA H. JUNTA DE REPRESENTANTES DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (18221833). Reimpresión facsimilar. Buenos Aires, Imprenta de la Independencia, v. I.
DOCUMENTOS DEL ARCHIVO DE SAN MARTÍN, Buenos Aires, Coni, 1912, 5 v.
DUBY, Georges, «Historia social e ideologías de las sociedades», en Jacques Le Goff y Pierre Nora, eds.,
Hacer la Historia, Barcelona, Laia, 1978., v. I, pp. 156 -179.
84. Cf. sobre el tema «Ideología y Poder»: E. Verón, Semiosis…, p. 65.
85. Cf. H. Parrett, «Las teorías…», pp. 17-23.
86. H. White, El contenido…, pp. 205 y 216.
87. E. Rabossi, «Wittgenstein…», p. 9.
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Spota de Lapieza Eli. Buenos Aires, Solar-Hachette, 1976.
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VEYNE, Paul, «La historia conceptualizante», en Jacques Le Goff y Pierre Nora, eds., Hacer la
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WEBSTER, Charles K., comp., Gran Bretaña y la Independencia de América Latina, 1812-1830.
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Un presente griego, sin sorpresas
Jorge Horacio SCHIJMAN338
Sumario: 1. Antecedentes. 2. Explicaciones intentadas. 3. Colofón. 4. Bibliografía
Resumen: Se desarrolló una visión histórica y
social de un Estado con grandes dificultades.
Grecia, pasa un momento socio-político
trascendente, de sus decisiones y de sus
colegas de la Unión Europea, ésta generación
se activará con ilusiones o transitará en un
ostracismo desesperado. El presente trabajo,
de alguna manera intenta mostrar diferentes
aristas de una realidad con destino incierto.
Abstract: A historical and social vision of a state
with great difficulties developed. Greece passed a
transcendent socio-political moment, their
decisions and their colleagues from the European
Union, this generation is activated with illusions
or for transit in a desperate ostracism. This work,
somehow tries to show different aspects of a
reality with uncertain destiny.
Palabras llave: Unión Europea – Crisis económica
- Grecia
Keyword: European Union – Econocmic crisis –
Greece
1. Antecedentes
No hay que ser especialista en economía, o en finanzas, o historiador, o vidente, el
camino a transitar por el Estado griego y especialmente los ciudadanos griegos es un presente
que se acercaba, se aproximaba, se sentía.
Se pudo haber evitado, si, posiblemente si, pero bueno, como nosotros los argentinos,
miramos pero no vemos, oímos pero no escuchamos.
Parece que la realidad tiene variedad de lecturas, lo que es difícil, es evitar las
consecuencias.
Desde la Acrópolis hasta el Mar Egeo, pasando por las tierras de Alejandro Magno, se
escuchan los latidos del Banco Central Europeo, de la Comisión Europea, del Fondo Monetario
Internacional, la Troika, del Gasto Público, del Déficit Fiscal, del Control Fiscal, la Evasión Fiscal,
la Deuda Pública, del corralito, hay que aumentar el I.V.A., austeridad, mayores impuestos,
reducir beneficios laborales, disminuir los agentes públicos, vender empresas e islas del Estado
griego, privatizar empresas públicas, privatizar los puertos, reformar el sistema de jubilaciones y
pensiones, quedarse en el Euro, salir del Euro, echarlos del Euro, la solución es el Dracma,
supervisión financiera, subsidios; en fin, encontrar el mejor GPS que señale cual es el camino,
es verdaderamente un tema de ingeniería socio-económica, o tal vez de un verdadero
estadista.
338
Dr. en Ciencias Jurídicas y Sociales (UMSA). Profesor de Derecho Internacional en Postgrado e Investigación
(UMSA). Profesor Titular de Historia General del Derecho (UMSA). Profesor Titular de Derecho Político (UMSA).
Correo de contacto: [email protected]
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Ahora bien, se puede vivir sin sueños?, sin la esperanza que ésta generación pueda
superar la crisis, o la tremenda crisis, o su excesiva deuda externa, en fin como la quieran
llamar.
En lo personal soy un apasionado de la lectura de temas históricos, políticos, jurídicos,
de biografías, de contenidos sociales y culturales en general, ya que siempre se aprende,
cuanto más leo, creo que más aprendo, siempre quedan reflexiones o dudas; pero si tengo
algo bien claro, que vivir en democracia hoy en día es lo mejor, tal vez en un futuro el
mundo tendrá un sistema, más justo, en un contexto más superador, mejores dirigentes, más
transparente, más representativo, menos corrupto, más sensible, y más receptivo de las
necesidades sociales.
Los jóvenes griegos deben tener ilusiones, las cicatrices de los terribles hechos del siglo
pasado europeo no desaparecieron, no hay que olvidar los motivos que ayudaron a expandir
las falsedades, las mentiras, la discriminación, el racismo, y las muertes fundadas en ideologías
totalitarias y autoritarias -no olvidemos Auschwitz / Birkenau- o Dachau; no permitamos que ese
caldo de cultivo venenoso se desarrolle.
Los fracasos de los rescates financieros que se dieron, han contribuido a expandir el
“anti-europeísmo”, que circula con mucha fluidez por la Unión Europea; los partidos políticos
de extrema derecha intentan aliarse (el Tea Party Europeo) para aumentar su presencia en el
Parlamento Europeo, incluso en países como Holanda, en los que era algo que ni se planteaba
hace años se escucha “no queremos dinero para los griegos, sino para nuestros enfermos”,
frase que en determinados sectores de opinión se convierten en eslóganes.
En la misma
Grecia grupos extremistas -con características antisemitas y racistas-, comparten el
euroescepticismo.
El ex primer ministro belga Guy Verhofstadt (presidente de los liberales en el
Parlamento Europeo), señaló ´”…que todo esto es muy serio, los líderes de la Unión Europea
han caído en la trampa euroescéptica. En vez de ofrecer alternativas para salir de la crisis, los
políticos tradicionales copian el discurso y el lenguaje de los ultra. No se atreven a decidir”.
Desde fines del 2008, con la caída del Banco Lehman Brothers, la crisis económica se
fue generalizando, colapsa parte de la actividad bancaria y la desaparición del crédito, y era
muy usual escuchar “griegos indisciplinados”, no quieren adaptarse a la disciplina fiscal, le
señalaban que su clase política se había comportado de manera irresponsable en el pasado (
en Bancos, Aseguradoras y Fondos de Pensión).
Se mostró a la dinastía de los Papandreu, Jefes de Gobierno (Giorgios -abuelo- y
Andreas -padre- como líderes de la reforma griega), como responsables de la sideral deuda
externa, y a Giogios -hijo- -nacido en Minnesota, E.E.U.U.- , comprometido por la situación
financiera de su país.
Debemos comprender y tener presente acontecimientos y consecuencias del pasado, no
tanto del nihilismo o del anarquismo de Kropotkin o de Bakunin, pero si las circunstancias de
la Revolución Bolchevique, del Tratado de Versalles, la hiperinflación alemana de 1923, la
pérdida de la democracia en 1933, del holocausto, la Guerra Fría, la caída del Muro de Berlín,
la implosión de la Unión Soviética, la situación actual de los denominados Indignados, y cuáles
fueron los motivos que impulsaron el mercado regional en Europa.
El Proceso Regional Comunitario Europeo, comenzó en un contexto diferente al actual,
se amplió, se profundizó sus horizontes (teniendo presente el Plan Marshall y las características
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del enfrentamiento de la Guerra Fría), donde los Estados miembros tomaban sus decisiones en
plenas convicciones, pero con tolerancia y aceptando lo distinto, sin resignar que el objetivo
era transitar un sendero común, en la diversidad; bajo las ideas del economista francés Jean
Monnet, buscando desde lo político/jurídico una visión distinta y diferente a las propuestas
desarrolladas luego de la 1° Guerra Mundial.
Claro que a la luz de los hechos, en general siempre fue Francia, el impulsor de los
cambios y transformaciones en la integración de Europa, entendiendo que el “aroma francés”
siempre estuvo liderando las vicisitudes comunitarias.
Hoy, éstas iniciativas son compartidas
por otro poderoso Estado miembro, que es Alemania -vista como una locomotora económica-,
y ahí lidera Angela Merkel, “Angie” como la llaman, también como “Mutti” (mamá), una mujer
muy poderosa, partidaria de la austeridad, y contraria ferviente a los subsidios, y se puede
llegar a visualizar que lo que sostiene mamá Merkel, es el sendero a transitar en Europa.
El mundo de hoy es muy distinto, no se parece al de hace cincuenta años, la
revolución tecnológica cambió casi todo (las comunicaciones, facebook, twitter, wi-fi, sitios web,
Microsoft, IBM, Google, Intel, GPS, 4 G, el Genoma Humano, etc,) -y en los próximos tiempos,
serán más breves, y más transformadores-, pero “no terminemos con los sueños”, las ilusiones
son un combustible gravitante en la vida de los hombres.
La base de la crisis griega, es una deuda de aproximadamente US$ 355.000 millones;
cifra enorme para un país de sus características y posibilidades actuales.
Es muy preocupante, para los griegos que son los deudores, pero también es
preocupante para sus acreedores.
Bien vale para nuestro tiempo, la famosa frase del economista británico John Maynard
Keynes, “Si yo te debo una libra, tengo un problema, pero si te debo un millón, el problema es
tuyo”.
Como resultado de rescates financieros de los últimos años por la Unión Europea y el
FMI, se estima que aproximadamente los principales acreedores de Grecia, son los siguientes:
─
─
─
─
─
─
─
─
─
─
─
─
la
la
la
la
la
la
la
la
la
la
la
la
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
deuda
con
con
con
con
con
con
con
con
con
con
con
con
Alemania 68.200 millones de euros;
Francia 43.800 millones de euros;
Italia 38.400 millones de euros;
España 25.000 millones de euros;
Holanda 13.400 millones de euros;
E.E.U.U. 11.300 millones de euros;
el Reino Unido 10.800 millones de euros;
Bélgica 7.500 millones de euros;
Austria 5.900 millones de euros;
Finlandia 3.700 millones de euros;
el F.M.I. 21.400 millones de euros; y
el Banco Central Europeo 18.100 millones de euros.
2. Explicaciones intentadas
Grandes genios de la economía, ganadores de Premios Nobel (como Paul Krugman o
Joseph Stiglitz), líderes políticos, juristas destacados, sociólogos consultados, líderes espirituales,
-hasta las discusiones ciudadanas de café-, todos opinan que es lo que hay que hacer;
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quedarse en la Eurozona, irse del Euro, quedarse en la Unión Europea, hacer la nuestra -crear
nuestra moneda y devaluar-, son decisiones no sencillas, con aristas muy técnicas.
Estas reflexiones me hacen acordar a una fantástica película dramática del año 1993,
dirigida por James Ivory llamada “Lo que queda del día” (The Remains of the day),
personificada por el extraordinario actor inglés Anthony Hopkins, en su papel de primer
mayordomo de un lord inglés, muy cercano a las ideas que prevalecían en la Alemania de la
década del treinta, en tiempos previos a la 2° Guerra Mundial. La escena transcurre en un
salón, donde aristócratas amigos del lord inglés intentan probar sus sectarias y discriminadoras
posiciones políticas/sociales tomando al primer mayordomo como ejemplo, haciéndole preguntas
de carácter muy técnico desde la bolsa de valores, los bonos de la época, situaciones
puntuales del valor oro, etc.. Es decir le consultaban su opinión en temas muy puntuales y
técnicos, que el mayordomo no podía ni sabía responder, y que desconocía totalmente de que
le preguntaban; en consecuencia para éstas personas quedó probado que no se puede dejar
en manos de la mayoría del pueblo la toma de decisiones, en razón de su ignorancia y falta
de estudio.
La democracia, y justo la democracia en Grecia, donde hace muchos siglos, genios de la
filosofía política como Sócrates, Aristóteles, el mismo Platón, ya debatían sobre política -que
diferentes fueron, que hoy en día seguimos estudiando y debatiendo en los claustros
académicos sus principios y reflexiones-, el tema de la representatividad política está muy
presente.
Para los griegos de hoy, éste tema no es menor.
Para Joe Sinclair (Diario La Nación del 18-7-2015), señaló muy duramente “Grecia nunca
morirá, pero los griegos se mueren, es así”, gente sin techo, pobreza, pérdida de trabajo,
“gente sin casa, sin baño, sin vida”, desempleo, saben que vienen las nuevas y duras reformas
exigidas por los acreedores de Grecia. Se opina “no hemos tocado el fondo de la crisis, todavía
estamos en caída libre, y se preguntan donde terminará esto?”.
Hay quienes creen que la crisis es consecuencia de una demasiada integración en
Europa, y otros porque hay poca. El resultado de ésta situación es un enorme decaimiento de
la confianza de los ciudadanos comunitarios en la Unión Europea. Un aspecto que parece
fundamental en la crisis, es el tema de la tasa de interés sobre los títulos públicos de los
países de Europa, el cual es un indicador muy importante de la confianza que el mercado
financiero tiene sobre la posibilidad de los países de tener éxitos positivos en su actividad
económica.
Desde un ángulo diferente, la mirada de la Organización del Atlántico Norte -OTAN- es
para tener en consideración; Grecia no les importaría tanto a los E.E.U.U. si no fuera porque la
ven como un miembro clave de la OTAN en el Mediterráneo Oriental, una región que los
norteamericanos creen que ya está suficientemente inestable. A Washington le preocupa el
conflicto en Ucrania, la guerra civil en Siria, los fundamentalistas del Estado Islámico, le
preocupa que ocurrirá con Turquía, o con Irán.
Le preocupa la posibilidad de una Grecia
fuera de la Eurozona, y en situación desesperada, transite por divisas nuevas, y quisiera
congraciarse con Rusia y China.
En muchos sectores europeos, ven a Grecia como un Estado aventurero, desde el año
2004 con los Juegos Olímpicos, sus gastos públicos aumentaron fuertemente, financiados con
endeudamiento externo.
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Los gobiernos populistas no son muy estrictos
de sus déficit parece ser una fórmula periódica, para
el poder, pero es una obviedad que ésta fórmula
expandió, los salvatajes impuestos hasta la fecha no
superficie, y no se ve la salida.
con sus cuentas públicas, el rojo furioso
algunos interesante para mantenerse en
es efímera, el derrumbe helénico se
dan resultado, los pobres salieron a la
Los más entendidos estiman que sin una quita importante de la deuda, y varios años
de gracia para reestructurar el Estado griego, no hay salida posible.
3. Colofón
La Conducción de la Unión Europea debe conducirse con madurez, sin mezquindad,
trazar su destino; es difícil posicionarse en si Grecia debe continuar o no en la Eurozona, pero
cualquier decisión que se asuma tendrá su consecuencia.
Pero la democracia griega de hoy debe elegir a sus representantes, deben tener un
gobierno sensato, creíble, con menos privilegios, eficiente, con una política creíble, posible,
crear expectativas para nuevas inversiones, con nuevas inyecciones de capital.
Grecia debe ser “atractiva”, debe tener una mirada estratégica, con metas más
ambiciosas, con sus debilidades, pero es inevitable que deben poner en práctica un programa
creíble y posible de mediano y largo plazo; donde los contribuyentes griegos perciban
horizontes de esperanza, que sus descendientes no solamente sigan siendo griegos, sino que
vivan en su tierra, con la ilusión que los sueños y los proyectos de sus vidas pueden
concretarse.
La democracia debe si o si dar o intentar dar respuestas a las necesidades de su
pueblo, con la austeridad no es suficiente, deben tener inquietudes, deben dar luz a las
ilusiones, a sus anhelos, a los proyectos de los suyos; no le quiten expectativas, el pueblo
griego merece tener sus ilusiones, los sueños dan vida, “no extirpen su espíritu emprendedor”.
4. Bibliografía
CORRADINI, Laura “Los Bancos, el Epicentro del Terremoto”, 2012.
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SCHIJMAN, JORGE H. “La Justicia en los Procesos de Integración”, Revista Conceptos, Universidad
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Diario LA NACIÓN (Argentina)
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La convenzione di negoziazione assistita nel diritto di famiglia
italiano.
La legge n. 162 del 2014 di conversione del D.L. n. 134 del 2014.
Irene Coppola
Sommario: 1. Introduzione; 2. La crisi della coppia e l'accordo assistito; 3. Il ruolo del
pubblico ministero nella convenzione di negoziazione assistita; 4. L'Ufficiale di Stato
Civile nella crisi del matrimonio; 5. Riflessioni conclusive. 6. Riferimenti bibliografici
Sommario: La famiglia del terzo millennio sta subendo
un notevole cambiamento. Il legislatore italiano,
sensibile ai mutamenti ed alle emergenti istanze in
materia di diritto di famiglia, introduce un nuovo
modello per la separazione, il divorzio o le modifiche di
patti della crisi: la convenzione di negoziazione
assistita. La ratio dell'istituto consiste, soprattutto,
nell'esigenza di speditezza nel trovare una soluzione
stragiudiziale per affrontare la fase patologica del
matrimonio, anche se troppi protagonisti sulla scena
non consentono facilmente la gestione del conflitto in
tempi brevi. Sottrarre il diritto di famiglia nel
momento stragiudiziale al controllo pubblicistico, ove
sia fattibile, può servire a rendere più snella, giusta e
fruibile la procedura di cambiamento per la cura ed il
controllo della crisi.
Parole-chiave: Famiglia – Patologia del matrimonio –
Crisi familiari
Abstract: The family of the third millennium
is undergoing a significant change. The Italian
legislator, sensitive to changes and to
emerging demands in the area of family law,
introduces a new model for the separation,
divorce or modified terms of the crisis: the
Convention of assisted negotiation. The ratio
of the institute consists above all in the
requirement of promptness in finding a
solution out of court to deal with the
pathological stage of marriage, even if too
many players on the scene did not allow easy
handling of the conflict in a short time.
Subtract the family law court in time to public
control, where feasible, can help to make it
more streamlined, fair and accessible the
process of change for the care and control of
the crisis.
Keywords: Family - Pathology of marriage –
Family´s crisis
1. Introduzione
Familia est principium urbis
e quasi seminarium rei publicae
Cicerone
In Italia la legge n. 162/2014, che ha convertito il decreto legge n.132/2014, ha introdotto,
nell’ordinamento, l’istituto della convenzione di negoziazione assistita da uno o più avvocati, come
strumento stragiudiziale, in via ordinaria, per la soluzione di un conflitto (artt. 2 – 11).
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Nell’ambito del diritto di famiglia, settore particolarmente delicato, agli artt. 6 e 12 della citata
legge, è stata prevista una convenzione di negoziazione assistita (stragiudiziale e consensuale) in
presenza di almeno un avvocato per parte o in presenza dell’Ufficiale di Stato Civile per la separazione
personale, la cessazione degli effetti civili (o lo scioglimento del matrimonio) e per la modifica delle
condizioni di separazione o di divorzio.
Il nuovo istituto, non sostitutivo, ma alternativo alla giurisdizione ordinaria, consente ai
coniugi di regolare il momento di crisi del loro matrimonio, senza dover ricorrere al giudice.
In altri termini, in caso di crisi, la coppia potrà:
1) procedere con la convenzione di negoziazione assistita;
2) presentarsi innanzi all’Ufficiale di Stato Civile;
3) far ricorso all’autorità giudiziaria;
2. La crisi della coppia e l’accordo assistito.
La coppia in crisi può definire i termini per regolare la separazione (o il divorzio) con un
convenzione di negoziazione assistita (accordo assistito), in presenza di almeno un avvocato per parte.
Trattasi di un istituto di recente formazione, di estrazione francese ed espressione del diritto
collaborativo, che estrinseca un mezzo stragiudiziale per la risoluzione di conflitti, all'interno del
ménage matrimoniale.
Di certo il nuovo istituto nasce per emergenti esigenze sociali e giuridiche; la crisi della famiglia
e dei matrimoni registra statistiche preoccupanti ed ha spinto il legislatore italiano, non solo a cercare
soluzioni più veloci alle istanze di giustizia, ma, soprattutto, a rimettere, in modo consistente, alle
stesse parti, la soluzione e la decisione del modus per risolvere il conflitto.
Il diritto di famiglia, infatti, è il regno delle parti, della coppia, dei coniugi ed il legislatore
interviene in punta di piedi a lambirne i profili più delicati.
L’art. 2. 7° comma, della l. n. 162/2014, applicabile anche in materia di diritto di famiglia,
statuisce, l’obbligo per l’avvocato (la norma parla di “dovere deontologico”) di informare il cliente,
all’atto del conferimento dell’incarico, circa la possibilità di ricorrere alla convenzione di negoziazione
assistita 339.
La convenzione, atto contrattuale, ha una particolare struttura e deve necessariamente
prevedere una serie di elementi:
1) l’informazione al cliente circa l' istituto della convenzione di negoziazione assistita;
2) l'indicazione dell'esperimento del tentativo di conciliazione;
3) l’informazione sulla possibilità riconosciuta alla coppia in crisi di ricorrere alla mediazione
familiare340:
4) la conoscenza dell'importanza per il minore di trascorrere tempi adeguati con ciascuno dei
genitori341 (art. 6, comma 3).
339
L’eventuale inadempimento da parte dell’avvocato rappresenta un illecito disciplinare sanzionabile
Sulla mediazione familiare, vedi G. Impagnatiello, La mediazione familiare nel tempo della «mediazione
finalizzata alla conciliazione» civile e commerciale, in Fam. e dir., 2011, p. 525 ss.;G. Morani, La mediazione familiare, in Dir. famiglia, 2012, p. 1322 ss.
341
A tal proposito F. Danovi, I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità di protagonisti, in
Famiglia e Diritto, 12, 2014, p. 1145 ss.
340
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5) l’indicazione delle parti con le loro generalità342 e quelle dei loro difensori;
6) il luogo e la data del matrimonio;
7) l'indicazione dei figli nati dalla coppia, con data di nascita e la specificazione se siano o meno
economicamente autosufficienti;
8) i patti della separazione o del divorzio 343 che si intendono formulare: l’assegno di
mantenimento nel procedimento di separazione o l’assegno di divorzio nel procedimento di
divorzio344 (specificando l’importo previsto per il coniuge e quello per la prole); la previsione
dell’aggiornamento dell’assegno in base agli indici Istat dei prezzi al consumo per le famiglie di
operai ed impiegati; la divisione delle spese straordinarie 345 ; l’assegnazione della casa
familiare, l’affidamento (condiviso o esclusivo) dei minorenni; l’indicazione del luogo ove
questi ultimi avranno residenza; la regolamentazione del diritto di visita da parte del genitore
coaffidatario, ma non collocatario della prole;
9) per il divorzio va indicata la data dell’udienza presidenziale della separazione; la data
dell’omologazione della separazione consensuale; il numero della sentenza di separazione, la
data del deposito ed il passaggio in giudicato;
10) le firme delle parti, l’autentica delle stesse da parte degli avvocati e la loro attestazione, come
si è già detto, che i patti non violino le norme imperative.
L’accordo raggiunto, a seguito della convenzione assistita, produce gli effetti ed è equipollente
ai provvedimenti giudiziali che definiscono i procedimenti di separazione personale, di cessazione degli
effetti civili del matrimonio e di modifica delle condizioni di separazione o di divorzio.
3) Il ruolo del pubblico ministero nella convenzione di negoziazione assistita.
Il ruolo del pubblico ministero nell’ambito della convenzione di negoziazione assistita in diritto
di famiglia, suscita non poche perplessità.
Da un lato si è voluto accelerare il percorso per porre fine alla crisi di coppia introducendo un
rimedio stragiudiziale e consensuale al fine di evitare costi e lungaggini tipici del processo civile,
dall’altro, comunque, il legislatore inserisce un filtro al procedimento in esame con la previsione di un
controllo di tipo pubblico sull’accordo: il nulla osta o l'autorizzazione del pubblico ministero346.
In mancanza di figli minori, di figli maggiorenni, incapaci o portatori di handicap grave ai sensi
dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ovvero economicamente non
342
U. Antico , P. Avallone , Negoziazione assistita in separazione e divorzio, Avant, Collana “Meglio Saperlo” – n. 1,
p. 37.
343
Per i trasferimenti immobiliari la sottoscrizione va autenticata da un notaio o altro pubblico ufficiale, ai fini
della trascrizione, F. Danovi , Il d.l. n.132/2014: le novità in tema di separazione e divorzio, in Famiglia e Diritto,
10, 2014, p. 952; M. Gradi, Inefficienza della giustizia civile e “fuga dal processo”, commento al D.L. n. 132/2014
convertito in legge n. 162/2014, Messina , 2014 p. 107.
344
Sul punto B. Poliseno, La convenzione di negoziazione assistita per le soluzioni consensuali di separazione e
divorzio, in Foro it. 2015,V,col. 34, per l'ammissibilità e di disposizioni a carattere patrimoniale; Sesta M.,
Negoziazione assistita e obblighi di mantenimento nella crisi della coppia, in Famiglia e Diritto, 3, 2015, p. 305, è
per la possibilità della prestazione una tantum.
346
ss.
Vedi, F. Danovi , I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità di protagonisti, cit., p. 1143
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autosufficienti, l’accordo raggiunto, a seguito di convenzione di negoziazione assistita, deve essere
trasmesso al procuratore della repubblica presso il tribunale competente, il quale, quando non ravvisa
alcuna irregolarità, comunica il nullaosta agli avvocati per gli adempimenti ai sensi del comma 3.
L’avvocato, in virtù dell’art. 6, comma 3, ottenuto il nullaosta, dovrà trasmettere347 entro il
termine di dieci giorni348 copia del provvedimento, munito dello stesso e autenticato dall’ufficio del
pubblico ministero, all’ufficiale dello stato civile del Comune in cui il matrimonio fu iscritto o trascritto.
In presenza di figli minori, di figli maggiorenni incapaci o portatori di handicap grave, ovvero
economicamente non autosufficienti, l’accordo raggiunto con il nuovo istituto, deve essere,
ugualmente, trasmesso entro il termine di dieci giorni (dall’accordo)349 al procuratore della repubblica
presso il tribunale competente, il quale, in questo caso, dovrà valutare non solo la regolarità
dell’accordo (per quanto attiene alla forma, al rispetto delle norme imperative e al buon costume), ma
anche la sua rispondenza all’interesse dei figli.
Nel caso in cui la valutazione sarà positiva, il procuratore autorizzerà l’accordo; qualora,
invece, riterrà che l’accordo non risponda all’interesse dei figli, il medesimo ufficio pubblico dovrà
trasmettere, entro cinque giorni, al presidente del tribunale, il quale fisserà, entro i successivi trenta
giorni, la comparizione delle parti e provvederà senza ritardo350.
Anche in tal caso, in virtù dell’art. 6, comma 3, l’avvocato dovrà trasmettere entro il termine di
dieci giorni, copia del provvedimento munito di autorizzazione e autenticato dall’ufficio giudiziario che
ha autorizzato l’accordo, all’ufficiale dello Stato civile del Comune in cui il matrimonio fu iscritto o
trascritto.
L’omissione di tale adempimento, in entrambi i suddetti casi, è punita in via amministrativa
con una sanzione pecuniaria da 2.000 a 10.000 euro a carico dell’avvocato della parte. La sanzione è
irrogata dal Comune dove devono essere eseguite le annotazioni previste dall’art. 69 del D.p.R. 3
novembre 2000, n. 396351.
Le parti possono procedere alla negoziazione assistita anche per modificare le condizioni della
separazione tra loro pronunciata o dello scioglimento del matrimonio o della cessazione degli effetti
civili del matrimonio, nonché di una precedente modifica della condizioni della separazione o del
divorzio.
347
A proposito della «trasmissione», il legislatore non fornisce chiarimenti, per cui F.Danovi, Il d.l. n.132/2014: le
novità in tema di separazione e divorzio, cit., p. 951, ritiene preferibile ricorrere ad una notificazione formale per
“intuibili esigenze di certezza”, rispetto alla “semplice” comunicazione tramite raccomandata o addirittura posta
elettronica certificata.
348
Per la decorrenza di tale termine vedi U.Antico, P. Avallone, Negoziazione assistita in separazione e divorzio,
cit., p. 38 e F. Danovi, I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità di protagonisti, cit., p.
1145).
349
Il termine è ora indicato dalla legge. F. Danovi, I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità
di protagonisti, cit., p. 1142, nota 3, ritiene che il termine debba valere in linea di principio.
350
Sul significato del termine “provvede senza ritardo” si veda F. Danovi, I nuovi modelli di separazione e divorzio:
una intricata pluralità di protagonisti, cit., p. 1142.
351
F. Danovi, Il d.l. n.132/2014: le novità in tema di separazione e divorzio, cit., p. 952, ritiene operante tale
sanzione tanto nell’ipotesi di assoluta inottemperanza, quanto in quella di tardiva trasmissione. La circolare n. 19
del 28/11/2014 del Ministero dell’Interno ha previsto che ciascuno degli avvocati deve inviare, ai fini dei
conseguenti adempimenti, l’accordo autorizzato all’ufficiale dello stato civile, il quale, trascorso il termine di dieci
giorni, dovrà avviare l’iter per l’irrogazione delle sanzioni a carico del legale che abbia violato, entro il predetto
termine, l’obbligo di trasmissione
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Si applicano, in tale ipotesi, le stesse regole esaminate per i due tipi di accordo, a seconda
dell’esistenza o meno di figli aventi diritto al mantenimento, ragion per cui, al fine di ottenere il
nullaosta o l’autorizzazione sarà necessario indicare i motivi posti a fondamento delle richieste,
nonché dare prova dell’avvenuto matrimonio, allegando il relativo certificato, e dell’avvenuta
separazione, allegando la sentenza o il decreto di omologa, o del divorzio.
In ogni caso, mancando un’attività istruttoria, le parti, al fine di ottenere il nullaosta o
l’autorizzazione, dovranno convincere il procuratore della repubblica che le eventuali modifiche
avvengano nel rispetto del superiore interesse dei figli352. Il tribunale di Torino è intervenuto, con il
provvedimento del 15 /01/2015, a chiarire che, a seguito della mancata autorizzazione da parte del
pubblico ministero, il procedimento di negoziazione assistita non si “tramuta” in un normale
procedimento di separazione consensuale o ricorso congiunto per cessazione degli effetti civili o
scioglimento del matrimonio, o ancora ricorso congiunto per la modifica delle condizioni di
separazione o divorzio, in quanto le parti non hanno formulato alcuna domanda sul punto e
l’emissione di uno dei suddetti provvedimenti risulterebbe reso in palese violazione del “principio della
domanda” ex art. 99 c.p.c., nonché del “principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato” ex
art. 112 c.p.c.
Pertanto, se il pubblico ministero non autorizza l’accordo, il presidente del tribunale con il
provvedimento con il quale fissa la comparizione delle parti, invita le stesse ad adeguarsi ai rilievi
sollevati dal pubblico ministero (nel rigetto dell’autorizzazione) e, contestualmente, le autorizza,
qualora ritengano di non aderire pienamente a questi ultimi o intendano apportare delle modifiche
alle clausole dell’accordo, a depositare, in tempo utile, un ricorso per separazione consensuale o
ricorso congiunto per la cessazione degli effetti civili o per lo scioglimento del matrimonio, o ancora
per la modifica delle condizioni di separazione o divorzio.
Altro tribunale353, ritenendo il parere del pubblico ministero obbligatorio, ma non vincolate,
afferma che il presidente del tribunale, rivalutate le condizioni, le ragioni addotte a sostengo
dell’accordo e la documentazione allegata, possa, in difformità al parere del pubblico ministero,
ravvisare l’adeguatezza delle condizioni e, salvaguardati sufficientemente gli interessi della prole, e
autorizzare l’accordo.
Resta aperto il discorso sui rimedi (reclamo o appello) avverso il provvedimento del
presidente del tribunale; stante la natura non definitiva dei provvedimenti relativi alle condizioni della
separazione o del divorzio, si deve ritenere che essi non passino mai in giudicato, con conseguente
esclusione della possibilità di ricorso alla Corte di Cassazione354.
4) L'Ufficiale di Stato Civile nella crisi del matrimonio.
L’articolo 12 della legge 162/2014 ha introdotto una ulteriore procedura semplificata
attraverso la quale i coniugi possono procedere, di comune accordo, con una dichiarazione da rendersi
dinanzi all’Ufficiale di stato civile, alla separazione personale, alla cessazione degli effetti civili ( o allo
scioglimento del matrimonio) e alla modifica delle condizioni della separazione o del divorzio.
352
U. Antico , P. Avallone, Negoziazione assistita in separazione e divorzio, cit., p. 47.
Il Tribunale Termini Imerese, decreto 24/3/2015, in QdF, 4, 2015,ritiene che il procedimento che si instaura
dinanzi al Presidente sia assimilabile ai procedimenti in camera di consiglio.
354
U. Antico, P.Avallone P., Negoziazione assistita in separazione e divorzio, cit., 45.
353
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Con la legge di conversione, organo competente, è il sindaco, quale ufficiale dello stato civile
a norma dell’art. 1 del D.p.R.3 novembre 2000, n. 396, del comune di residenza di uno dei coniugi o del
comune presso cui l’atto di matrimonio è iscritto o trascritto, ed è prevista l’assistenza facoltativa di
un avvocato.
Non è previsto nessun controllo da parte del pubblico ministero.
Tale istituto non si applica in presenza di figli minori, di figli maggiorenni incapaci o portatori di
handicap grave, ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ovvero
economicamente non autosufficienti, attesa la mancanza di un successivo controllo dell'organo
pubblico circa la rispondenza dell’accordo alla tutela degli interessi dei soggetti deboli355.
Quanto al procedimento, poiché il 3° comma dell’art. 12 dispone che "l’ufficiale di stato civile
riceve da ciascuna delle parti personalmente la dichiarazione”, sembrerebbe ipotizzarsi che i coniugi si
presentino davanti all’ufficiale dello stato civile per renderla oralmente e che, poi, quest’ultimo rediga
un atto ove si limita, sostanzialmente, a riportare il contenuto delle dichiarazioni rese dinanzi a sé.
Tuttavia, nella pratica, al fine di accelerare i tempi, è facile ipotizzare che le parti, comparse
personalmente dinanzi all’ufficiale di stato civile, gli consegnino una dichiarazione scritta contenente il
contenuto dell’accordo, che, lo stesso sindaco, provvederà ad allegare al verbale di comparizione,
divenendone parte integrante.
E' da ritenersi che la dichiarazione personale delle parti, proprio perché personale, non possa
essere delegata.
L’accordo è compilato e sottoscritto dinanzi all’ufficiale di stato civile immediatamente dopo il
ricevimento della dichiarazione.356.
In questo modo, si procede per la modifica delle condizioni di separazione o di divorzio.
Quando, invece, la dichiarazione è resa ai fini della separazione personale, della cessazione
degli effetti civili del matrimonio o di scioglimento del matrimonio secondo condizioni concordate,
l’ufficiale dello stato civile, una volta ricevute le dichiarazioni dei coniugi, deve invitarli a comparire di
fronte a sé non prima che siano decorsi trenta giorni dalla ricezione delle stesse per la conferma
dell’accordo.
La previsione di tale termine ha la funzione di garantire ai coniugi il diritto al ripensamento,
offrendo un momento di riflessione in relazione ad una scelta che ha effetti particolarmente incisivi
nella vita personale.
Ove le parti si presentino nella data fissata e confermino le dichiarazioni rese, l’ufficiale di stato
civile provvederà alle relative trascrizioni e annotazioni.
Se le parti non si presentano nella data fissata, tale assenza è ritenuta, per legge, equivalente a
mancata conferma della dichiarazione resa con conseguente inefficacia della stessa357.
355
G. Casaburi, Separazione e divorzio innanzi al sindaco: ricadute sostanziali e processuali, in Foro it., 2015, V,
col 44, è a favore dell’accesso a tale procedimento anche ai coniugi con prole, al fine di ottenere lo status
connesso alla separazione e al divorzio, con riserva successiva di verifica giudiziale.
356
F. Danovi, Il d.l. n.132/2014: le novità in tema di separazione e divorzio, cit., p. 953, ritiene che, nella prassi i
coniugi perverranno di fronte all’ufficiale a intesa raggiunta; ma, da un punto di vista giuridico, il rappresentate
dello Stato è da ritenersi parte del procedimento e la sua presenza costituisce una conditio juris di efficacia
ineludibile. Sempre in tal senso, F. Danovi, I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità di
protagonisti, cit., p. 1148.
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La norma in esame, inoltre, prevede che l’accordo non possa contenere patti di trasferimento
patrimoniale.
La circolare interpretativa del Ministero dell’Interno, n. 19 del 28 novembre 2014, ha disposto
che “in assenza di specifiche indicazioni normative, va esclusa dall’accordo davanti all’ufficiale
qualunque clausola avente carattere dispositivo sul piano patrimoniale, come, ad esempio, l’uso della
casa coniugale, l’assegno di mantenimento, ovvero qualunque altra utilità economica tra i coniugi
dichiaranti” e il decreto del Ministero dell’Interno del 9 dicembre 2014358, nell’introdurre nuove
formule (in particolare la n. 121–ter e n. 121-quater) da utilizzare negli accordi dinanzi all’ufficiale di
stato civile in materia matrimoniale, ha escluso completamente qualsiasi trasferimento patrimoniale,
compresa la mera previsione di un assegno periodico.
Tuttavia, una simile lettura finirebbe per svuotare la ratio della novella, divenendo, nella
realtà, alquanto difficile, se non impossibile, il ricorso a tale strumento359.
Pertanto, sarebbe preferibile ritenere che gli accordi in esame possano contenere tutte le
clausole relative alla previsione, misura e modalità di versamento di eventuali assegni di
mantenimento o post matrimoniali, mentre è vietato il trasferimento di beni immobiliari.
L’accordo, una volta recepito o confermato, è equipollente ai provvedimenti giudiziali che
definiscono i procedimenti di separazione personale, di cessazione degli effetti del matrimonio, di
scioglimento del matrimonio e di modifica delle condizioni di separazione o di divorzio, senza bisogno
di successiva omologazione giudiziale.
L’accordo, dunque, è concluso nel momento in cui le parti lo sottoscrivono dinanzi all’Ufficiale
di stato civile.
Anche in questo caso, gli accordi di separazione personale, di scioglimento o di cessazione
degli effetti civili del matrimonio ricevuti dall’ufficiale dello stato civile, dovranno essere annotati a
margine dell’atto di nascita e di matrimonio e iscritti negli archivi informatici
Molteplici incertezze presenta anche questa norma; si pensi al controllo che l’ufficiale di stato
civile è chiamato a svolgere oppure alla mancata previsione di un rimedio nel caso in cui l’ufficiale di
stato civile neghi il recepimento delle misure in oggetto360.
357
G. Casaburi, Separazione e divorzio innanzi al sindaco: ricadute sostanziali e processuali, cit., ritiene
ammissibile la possibilità di presentare una richiesta argomentata per ottenere una proroga o una nuova
convocazione, se per ragioni obiettive non è stato possibile effettuare la seconda.
358
Rinvenibile sul sito istituzionale del Ministero dell’Interno, alla voce Servizi Principali.
359
V.Violante, Nota brevissima sull’incidenza della circolare del Ministro dell’Interno n. 19/2014 e del successivo
D.M. 9 dicembre 2014 in merito agli accordi di cui all’art. 12 del d.l. n. 132/2014, convertito con modificazioni
dalla l. n. 162/2014, in www.judicium.it, p. 2, ritiene possibile rivolgersi all’ufficiale di stato civile solo per
perfezionare “un accordo di separazione personale ovvero nei casi di cui all’art. 3, primo comma, num. 2), lett.
b), della legge 1° dicembre 1970, n. 898, di scioglimento o di cessazione degli effetti civili del matrimonio” senza
figli minori o “deboli” e senza alcuna previsione di tipo patrimoniale. Inoltre, ritiene, che viene sostanzialmente
eliminata la possibilità, normativamente previste, di richiedere consensualmente la modifica delle condizioni di
separazione o divorzio F. Danovi, Il d.l. n.132/2014: le novità in tema di separazione e divorzio, cit., p. 954, il
quale rileva che una simile interpretazione finirebbe per relegare il nuovo procedimento alle sole ipotesi di
separazioni o di divorzi tra coniugi autosufficienti o che si dichiarino tali.
360
G. Casaburi, Separazione e divorzio innanzi al sindaco: ricadute sostanziali e processuali, cit., ritiene
prevedibile un aumento esponenziale delle azioni di impugnazione degli accordi per vizio del consenso
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Sarà interessante vedere quale accoglienza troveranno queste nuove forme di separazione
consensuale e, soprattutto, se la loro previsione garantirà un maggiore ricorso alle stesse e una minore
litigiosità in una materia così delicata.
5) Riflessioni conclusive
La convenzione di negoziazione assistita, in materia di diritto di famiglia, suscita non poche
riflessioni.
La ratio del nuovo istituto, consensuale e stragiudiziale, si fonda essenzialmente su esigenze di
speditezza e di tempestività in un ambito delicatissimo, quale quello del diritto di famiglia.
Questa esigenza, però, corre il rischio di essere gravemente penalizzata o, addirittura azzerata,
se si considerano i passaggi che, comunque ed in ogni caso, la procedura in esame, di regola (tranne
nell'ipotesi, in vero residuale, della negoziazione della crisi matrimoniale innanzi all'ufficiale di Stato
Civile) deve fare fuori e dentro le aule dei tribunali.
Se l'intento del legislatore italiano era di accelerare i tempi e ridurre il lavoro dei tribunali,
questa previsione normativa di certo non sembra aiutare
Troppi sono i protagonisti della procedura; troppe figure intervengono sullo scena di quello
che doveva essere il regno del potere dispositivo delle sole parti, con l'assistenza, giusta, doverosa,
fondante, dei rispettivi avvocati chiamati a suggerire e, soprattutto, a condurre un accordo, al di fuori
delle aule degli uffici giudiziari, nel rispetto delle regole imperative ineludibili, a tutela dei figli e senza
troppe distinzioni tra minorenni e maggiorenni.
Introdurre il controllo del pubblico ministero, oltre a comprimere, anche immotivatamente, il
potere dispositivo delle parti che ben sanno come regolare i reciproci rapporti anche nell'interesse dei
figli, non agevola lo snellimento delle procedure ed è contra l'obiettivo della riforma.
La considerazione svolta, diventa ancora più critica se si osserva che, nella pratica, il controllo
pubblico sull'accordo assistito, in considerazione dell'enorme carico di lavoro, o finirà con il ridursi in
una mera formalità che appesantisce ed aggrava l'istituto, oppure si convertirà in un automatico
filtro di smistamento di carte su carte al presidente del tribunale competente.
In verità, in materia stragiudiziale ed in considerazione dello spirito di novità della riforma, il
legislatore dovrebbe evitare istituti ibridi e pluralità di comparse: o si lascia pieno potere alle parti che
possono decidere come meglio disciplinare ed affrontare la crisi di coppia, anche tutelando
personalmente gli interessi della prole, oppure si sottrae il potere di disponibilità alle parti in ambito
di diritto di famiglia, lasciando tutto alla bontà di un tribunale.
Gli istituti misti non servono a nulla, se non a creare confusioni e ad inasprire inutilmente una
procedura, con il rischio di dar vita, solo ed esclusivamente, a diritto dormiente.
6. Riferimenti bibliografici
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Saperlo” – n. 1.
CASABURI G., Separazione e divorzio innanzi al sindaco: ricadute sostanziali e processuali, in Foro it.,
2015, V.
DANOVI F., I nuovi modelli di separazione e divorzio: una intricata pluralità di protagonisti, in Famiglia
e Diritto, 12, 2014.
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DANOVI F., Il d.l. n.132/2014: le novità in tema di separazione e divorzio, in Famiglia e Diritto, 10, 2014.
GRADI M., Inefficienza della giustizia civile e “fuga dal processo”, commento al D.L. n. 132/2014
convertito in legge n. 162/2014, Messina , 2014.
IMPAGNATIELLO G., La mediazione familiare nel tempo della «mediazione finalizzata alla
conciliazione» civile e commerciale, in Fam. e dir., 2011,
MORANI G., La mediazione familiare, in Dir. famiglia, 2012.
POLISENO B., La convenzione di negoziazione assistita per le soluzioni consensuali di separazione e
divorzio, in Foro it. 2015,V.
SESTA M., Negoziazione assistita e obblighi di mantenimento nella crisi della coppia, in Famiglia e
Diritto, 3, 2015.
VIOLANTE V., Nota brevissima sull’incidenza della circolare del Ministro dell’Interno n. 19/2014 e del
successivo D.M. 9 dicembre 2014 in merito agli accordi di cui all’art. 12 del d.l. n. 132/2014, convertito
con modificazioni dalla l. n. 162/2014, in www.judicium.it.