Blindaje electoral en el sistema político mexicano

Blindaje electoral del uso de recursos públicos y de medios de comunicación en el sistema
electoral mexicano
Héctor Díaz Santana1
1. Introducción. 2. Evolución del sistema electoral mexicano: en búsqueda de la legitimidad. 3. La trilogía electoral
institucional. 4. El uso de recursos públicos como elemento de ruptura de la equidad electoral. 5. Después de la crisis,
reforma constitucional electoral para evitar el uso de los medios de comunicación por los gobiernos. 6. Las disposiciones
administrativas de la autoridad electoral para garantizar la imparcialidad. 7. El blindaje electoral como práctica de
prevención del uso de recursos públicos. 8. Las reglas formales e informales de la competencia política. 9. Conclusiones
1. Introducción
Los procesos de transición democrática iniciados en América Latina a principios de la década de los
ochenta han estado fuertemente influenciados por la configuración de sus instituciones
electorales. Estamos hablando de una experiencia de más de 30 años, periodo durante el cual la
construcción de instituciones y procesos electorales todavía manifiesta sesgos que no han
permitido poner punto final a las condiciones de la democracia representativa. Los temas de la
agenda son diversos y todos ellos llegan a un punto de convergencia como es la universalidad en la
participación, la equidad, la legalidad y la legitimidad de las elecciones. En este artículo nos
centraremos en un tema particular, como son los efectos del uso de recursos gubernamentales en
elecciones y los mecanismos que el sistema electoral mexicano tiene para sancionar y en su caso
prevenirlos. Este tema representa uno de los puntos neurálgicos del país, tanto es así que existe
una prohibición expresa de carácter constitucional realizada en la última reforma electoral de
2007-2008.
De manera provocadora podemos afirmar que no obstante los esfuerzos normativos realizados, el
uso de recursos públicos en apoyos electorales es un tema prioritario de la agenda nacional
electoral, los partidos elección tras elección siguen presentando denuncias, recursos y
compareciendo a inconformarse a instancias judiciales. Nohlen establece que los procesos
electorales “representan una técnica de designación de representantes”,2 con toda propiedad
incorporó la palabra técnica, porque cada día se incorporan leyes y procedimientos más
sofisticados, sin embargo, su funcionalidad también depende de la calidad del sistema político,
que está definido por las normas informales de la interacción política.
Para México, las instituciones electorales representan el epicentro de la institucionalidad
democrática. Pese a ello, todavía es un proceso inacabado, cada cuatro se hacen reformas
electorales, es aceptable decir que se trata de una serie de aproximaciones sucesivas así como de
un proceso inacabado que si bien es cierto en la actualidad permite disponer de mayores certezas,
1
2
Profesor-investigador del CIECAS-IPN (México), email [email protected]
NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1995, p. 9.
1
confianza y legitimidad en la elección pública de los gobernantes, todavía presenta asuntos
pendientes en la agenda nacional y uno de ellos es la utilización indebida de recursos públicos para
elecciones, que no obstante de estar prohibido por la ley electoral y por el Código Penal es una
acción recurrente y la mayoría de las veces muy complicado de comprobar. En síntesis este
artículo expondrá de manera resumida las acciones más relevantes que el sistema electoral tiene
para evitar que este fenómeno vulnere la equidad electoral, altere la voluntad popular y afecte a
la legitimidad de la democracia representativa.
2. Evolución del sistema electoral mexicano: en búsqueda de la legitimidad
El sistema electoral mexicano tiene un espacio particular en los sistemas comparados debido a su
excesiva regulación, la sofisticación de sus procesos, la dimensión de sus instituciones electorales
y la participación constante que los partidos políticos tienen al seno de la administración electoral.
México es el único país en Latinoamérica que desde 1920 los procesos electorales no se han
interrumpido. Sin embargo el régimen político mexicano delimitó las fórmulas de acceso al
gobierno y en este esquema no permitió que partidos políticos opositores al régimen tuvieran
representación política por casi 60 años. Como se puede deducir, al ser un régimen de partido
hegemónico, el sistema electoral se diseño y adapto para dar una mayor legitimación al régimen
gobernante y ello todavía tiene sus efectos.
El primer paso del proceso del cambio fue el reconocimiento plural a todas las fuerzas políticas
(Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, LOPPE, 1977), posterior a ello se
agregaron medidas para integrar a legisladores de oposición en la Cámara de Diputados por la vía
plurinominal (Código Federal Electoral, 1987). Como resultado de la presión social recibida en las
elecciones presidenciales de 1988 se realizó la “gran reforma electoral” que incorporó
instituciones electorales especializadas, otorgó a los partidos políticos financiamiento público y
espacios en los medios de comunicación, sofisticó el proceso electoral e integró diversas
disposiciones normativas en el ámbito judicial electoral como garantía de legalidad del proceso
(Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, 1990). Una visión panorámica de las
reformas electorales en México, muestra que el Legislador en diferentes momentos avanzó por la
vía de una creciente regulación en el conjunto de las acciones, atribuciones, procesos, e
instituciones que definen el desarrollo de las elecciones, sus resultados y la confianza pública.
Los resultados inmediatos se manifestaron por diversos triunfos electorales de la oposición en el
ámbito federal y local, pero todavía quedaban asuntos por resolver, lo que ocasionó otra reforma
electoral en 1996, que daba mayor autonomía al Instituto Federal Electoral (IFE), eliminando por
completo la participación de funcionarios del poder ejecutivo en los órganos electorales e
incorporó a la Constitución (art. 41) los principios generales que debían regir los procesos
electorales y las prerrogativas de los partidos políticos. El sistema llegó a su máximo nivel de
institucionalización en el 2000 cuando el PRI pierde la presidencia del país después de 70 años en
el gobierno, pero además permitió la consolidación y la legitimidad del sistema electoral
2
mexicano. Para el año 2004, se realizó una reforma electoral que incorporó el voto de los
mexicanos en el extranjero, además en este mismo periodo se desarrolló una extensa doctrina
electoral derivada de las resoluciones judiciales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.3 Para esta época el sistema electoral mexicano se constituía como uno de los países
del mundo con mayores reglas, agencias de electorales, recursos públicos para partidos y
normatividades específicas para el desarrollo, vigilancia, resolución de controversias electorales.
Uno de los problemas de la transición política en México fue la carencia de acuerdos y pactos para
la construcción de un sistema político, ello propició que las reglas del régimen hegemónico no
desaparecieran y las nuevas diseñadas bajo la connotación de la razón de estado y la
responsabilidad institucional, no se construyeran. Lo anterior tuvo efectos en diversos ámbitos, los
partidos no encontraban puntos de convergencia para efectuar reformas estructurales y también
se manifestaron consecuencias en lo electoral, la escrupuloso regulación, el exceso del
financiamiento público a partidos políticos que dicho sea de paso es el más generoso del mundo4 y
las garantías instrumentales de pluralidad y equidad, no evitaron la crisis de la elección
presidencial del 2006. Esta debacle tuvo como antecedente que después del año 2000 resurgieran
fenómenos perversos del pasado que eran desplegados por todos los partidos políticos y se
manifestaban en los ámbitos nacionales, estatales y municipales, como el clientelismo, uso de
recursos públicos, compra y coacción del voto, condicionamiento de programas sociales, y sobre
todo el uso excesivo de los medios de comunicación que eran pagados con recursos del erario
público para promocionar figuras políticas.
Después de la elección presidencial del 2006, la crisis fue tan intensa que como lo afirma Pérez
Fernández del Castillo, propició una seria ruptura, el candidato del Partido de la Revolución
Democrática, además de no reconocer el resultado electoral, acusó al régimen gobernante de
utilizar los recursos del estado para ganar la elección, a la autoridad electoral de coaligarse con el
gobierno y afirmó que algunos empresarios participaron de manera ilícita en favor del candidato
del Partido Acción Nacional. Un punto que destacó fue la intensa campaña desplegada por el
presidente del país para promocionar su obra pública en los meses anteriores al proceso
electoral.5
La consecuencia de las crisis del 2006 fue realizar una nueva reforma electoral (2007-2008), la que
apuntó hacia mayores capacidades de regulación por parte del Instituto Federal Electoral (IFE) en
3
Para consultar la evolución del sistema electoral de México de manera detallada véase: Germán Pérez Fernández del
Castillo, Arnulfo Puga y Héctor Díaz Santana (compiladores), Memoria histórica de la transición democrática en México
(1977-2007). Documentos básicos para entender el cambio político, Tres tomos, Porrúa, México, 2009.
4
En México los partidos políticos se reparten anualmente una bolsa de 200 millones de dólares para gasto ordinario y
además cada tres años les otorgan 200 millones adicionales como apoyos para gastos electorales. Para ver los montos
del financiamiento de partidos en México consúltese: Tépach M., Reyes, “El financiamiento público federal para los
partidos políticos nacionales de México: presupuesto aprobado e impacto de la reforma al artículo 41 constitucional,
2000-2012”, Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis, de la Cámara De Diputados, SAEISS-05-12, México, 2012.
5
Pérez Fernández del Castillo, Germán, México 2006. Las elecciones que dividieron al país, UNAM-Porrúa, México, 2008,
pp.70 a 77.
3
dos materias centrales: origen, uso y rendición de cuentas de recursos para las campañas políticas,
mayores facultades para el IFE en materia de fiscalización y la prohibición expresa de la
transmisión de mensajes en medios de comunicación de televisión y radio para pagar publicidad
electoral. En la campaña electoral federal de 2006 la contratación de mensajes por parte de
terceros para apoyar o atacar a alguno de los candidatos suscitó reclamos de inequidad entre los
afectados. También incorporó disposiciones para prohibir a los contendientes políticos emitir
difamaciones o denigrar a los adversarios.
Para la elección presidencial del 2012, las elecciones no estuvieron exentas de acusaciones y
reclamaciones mutuas, en cierta medida las disposiciones incorporadas en la reforma 2007-2008,
evitaron que el cúmulo de inconformidades fuera menor. La elección nuevamente fue impugnada
por el PRD bajo los argumentos de excesos de gastos de campaña, compra del voto, uso de
recursos públicos provenientes del ámbito local y la utilización de encuestas electorales para
incidir en el votante. Finalmente, la resolución del Tribunal Electoral en donde dictaminó el triunfo
del PRI fue acatada por los impugnantes. Un punto a resaltar, es que en México los casos de
impugnación electoral son muy altos, el Tribunal Electoral Federal recibió en el 2011, 35,702 casos
y en lo que va del 2012, son 28,163.6 El tener niveles altos de conflictividad electoral no favorece a
la legitimidad, son muchos los temas de la agenda que ocasionan las impugnaciones electorales,
una subsecuente reforma electoral es probable que se realice en los próximos años.
3. La trilogía electoral institucional
Dentro de los sistemas electorales comparados, México es el país que cuenta con una de las
estructuras más grandes en número de funcionarios que la conforman y en su presupuesto,7 cuyo
rango de acción se secciona en tres áreas, con competencias diversas. En ese contexto, el Instituto
Federal Electoral (IFE), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), y la Fiscalía
Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), hoy constituyen el sistema de
justicia electoral y son el epicentro que tiene como misión organizar, dirimir controversias y velar
por el buen desempeño de los procesos electorales. Las tres instituciones señaladas son
competentes para conocer de asuntos relacionados con el uso ilegal de recursos públicos para
fines electorales, para intervenir en casos de proselitismo político irregular por medio de espacios
en los medios de comunicación de televisión o radio, o para sancionar a los particulares que no
cumplen con las disposiciones de normativas relacionadas con este tema. A continuación
brevemente referiremos algunas de sus funciones.
De acuerdo al COFIPE, el IFE es la instancia competente para sancionar actos derivados de
irregularidades electorales cometidas por de partidos políticos, candidatos, medios de
6
http://www.te.gob.mx/informacion_juridiccional/estadistica/pdf/g001.pdf
La suma del presupuesto asignado a las tres instituciones en el año 2012, equivale aproximadamente a 1,000 millones
de dólares. Diario Oficial de la Federación, 12 de diciembre de 2011. https://www.dof.gob. mx/index.php?year=
2011&month=12&day=12
7
4
comunicación o por cualquier ciudadano. Para tal efecto existen disposiciones incorporadas en el
Libro Séptimo, Título Primero denominado “De los regímenes sancionador electoral y disciplinario
interno, el cual establece que el procedimiento sancionador se puede iniciar a instancia de parte o
de oficio (art. 361), como también que cualquier persona puede presentar quejas o denuncias (art.
362). Posterior a la denuncia se inicia un procedimiento, el cual da vista a las partes implicadas, les
permite presentar pruebas, realiza las investigaciones conducentes y emite finalmente un
dictamen que se somete al arbitrio de la autoridad máxima del IFE que es su Consejo General (art.
364 al 366). En caso de resultar responsable, las sanciones que se imponen están determinadas
por la personas que cometa el acto, ya sea por el partido, servidor público, particular o empresa
concesionada de medios de comunicación y se materializan en amonestación pública, multas,
disminución del financiamiento público, suspensión o cancelación de registro en caso de partidos
políticos, con la pérdida del derecho a ser candidato (art. 354).
Es oportuno mencionar que la institución facultada para interponer sanciones por actos
irregulares derivadas del uso de medios de comunicación para el proselitismo político o su
intervención para demeritar a partidos políticos o candidatos, es en una primera instancia el IFE
como instancia administrativa. A la fecha son innumerables las sanciones impuestas. En caso que
los actores implicados o terceros perjudicados no estén de acuerdo con la resolución emitida,
tienen como facultad acudir a otra instancia de carácter judicial como es el TEPJF, quien analiza el
asunto y tiene la facultad de confirmar o modificar el dictamen emitido.
El TEPJF es la instancia máxima que tiene como responsabilidad resolver las impugnaciones que
presenten los partidos políticos, candidatos o cualquier ciudadano al ver agraviados sus derechos
político electorales. Sus funciones fundamentales al igual que el IFE, se establecen en la
Constitución (art. 99) y su marco de ejercicio jurisdiccional se estable en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME). El TEPJF ha emitido
interesantes sentencias en donde ha anulado comicios electorales locales, porque los gobiernos
utilizaron, entre otras cosas, los medios de comunicación para hacer proselitismo político (Caso
Tabasco, Colima). Además el TEPJF también ha confirmado por medio de sentencias multas a las
televisoras por alterar las disposiciones electorales y favorecer a partidos políticos o candidatos
(TELEVISA, Caso TV Novelas y TV Azteca, Caso Márquez).
En lo que respecta a la FEPADE, es la instancia competente para castigar utilizando para ello un
catálogo de más de 130 tipos penales. Entre estas existe un tipo una figura penal que sanciona con
multa y pena de prisión al funcionario público que utilice “fondos, bienes o servicios” que tenga a
su cargo para favorecer a partidos políticos o candidatos (art. 407 del Código Penal Federal).
Aunque expresamente no existe un tipo penal que sancione a los que utilicen los medios de
comunicación contraviniendo lo establecido en el código electoral, se puede presentar una
conducta indirecta, en donde un servidor público desvíe recursos gubernamentales para pagar
medios de comunicación que promocionen un candidato, a un partido o degraden a los
adversarios. El procedimiento que se utiliza es similar al proceso ordinario penal, que inicia con la
presentación de una denuncia, la radicación de la misma, la investigación por parte del ministerio
5
público y en caso de encontrar elementos constitutivos de un delito electoral lo consigna ante un
juez penal, quien finalmente emite una sentencia que puede ser multa o privación de la libertad.
4. El uso de recursos públicos como elemento de ruptura de la equidad electoral
Un punto siempre complejo de la materia electoral es hacer aseveraciones categóricas. A la
pregunta si en México se utilizan recursos públicos de manera irregular para hacer proselitismo
político la respuesta es afirmativa. Si la subsecuente pregunta es referir certezas sobre su
incidencia, aquí se inician los primeros problemas para su precisión. Estudios realizados por
FLACSO (2000)8 y por el PNUD, México (2006)9, pretendieron medir las condiciones que afectaban
el voto libre y secreto y el uso irregular o clientelar de los recursos públicos para fines electorales.
La respuesta en términos generales es que el fenómeno persiste en todos los partidos políticos,
pero no por ello sus efectos tienden a neutralizarse, ya que esta acción ofrece ventajas
competitivas a los miembros del gobierno10 y más cuando estas conductas difícilmente pueden ser
sancionadas.11
Aunque los estudios señalados no están direccionados a las acciones sobre el uso de los medios de
comunicación dependientes del Estado por parte de los gobernantes, son expuestos como un
ejemplo que indica que los partidos en el gobierno tienen mayores ventajas competitivas sobre
sus adversarios. En este caso, uno de los temas que motivo uno de los incidentes que afectó el
proceso electoral del 2006, fue el exceso de publicidad electoral por parte del gobierno federal. En
este sentido, el mismo tribunal electoral al momento de emitir el fallo de la elección del 2006,
señaló en su sentencia que este acto puso en grave riesgo a la elección debido a la emisión de
mensajes de televisión y radio en donde se promocionaban los logros de la administración, como
también las declaraciones expresas del presidente Fox donde apoyaba al candidato de su partido
“constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios que se califican en esta determinación
que, de no haberse debilitado su posible influencia con los diversos actos y circunstancias
concurrentes examinados detenidamente, podrían haber representado un elemento mayor para
considerarlas determinantes para en el resultado final, de haber concurrido otras irregularidades
de importancia que quedaran acreditadas”.12
La sentencia citada, constituyó un factor que motivo la reforma electoral del 2007-2008, con
alcances constitucionales que impactaron en las elecciones federales y estatales. El uso de los
8
FLACSO, “Estudio sobre la participación ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales
del año 2000”, México, 2001.
9
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Encuesta Nacional sobre la Protección de los Programas Sociales,
PNUD, México, 2007.
10
Aparicio Jiménez, Ricardo, “La magnitud de la manipulación del voto en las elecciones federales del año 2000, en
Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, México, no. 20, junio, 2002.
11
Díaz Santana, Héctor, “El ejercicio de las instituciones electorales en la manipulación del voto”, en Perfiles
Latinoamericanos, FLACSO, México, no. 20, junio, 2002.
12
http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/informes/dictamen.pdf, pp. 202 y 203.
6
medios de comunicación por parte de los gobernantes no solo manifestó en el ámbito nacional,
también los gobiernos locales replicaban la conducta, por este motivo acertadamente se considero
incorporar medidas legales que prohibieran dichas conductas que sin duda afectaban a la legalidad
electoral, pero que de cierta manera resulta muy complicado medir su efectividad en términos
relativos de votos.
6. Después de la crisis, reforma constitucional electoral para evitar el uso de los medios de
comunicación por el gobierno
La reforma electoral realizada en el 2007-2008 integró diversos temas, sin duda la más impactante
es la limitación expresa en la Constitución y la ley electoral, por parte de los gobernantes para
utilizar los medios de comunicación para publicitar su gestión de gobierno. La prohibición a los
partidos políticos de contratar propaganda político electoral en radio y televisión se extendió a
cualquier persona física o moral, incluyendo candidatos o precandidatos a cargos de elección
popular, dirigentes y afiliados a un partido político, así como a la ciudadanía. Esta reforma causó
una fuerte polémica, los medios de comunicación se opusieron tajantemente y no obstante que
ejercieron una fuerte presión, la reforma se instrumentó. Para los medios de comunicación esta
medida ocasionó que los millonarios ingresos que tenían por publicidad electoral se eliminarán,
además las nuevas normas especificaban que durante las campañas electorales estos medios
debían aportar espacios gratuitos para la publicidad electoral en espacios que correspondían al
Estado producto de las concesiones recibidas.
Con esta medida se prohibió a los concesionarios o permisionarios de radio y televisión, vender
espacios o publicidad a favor o en contra de un partido político o candidato. Para hacer esta
disposición efectiva, se incorporó un régimen de responsabilidades y sanciones que incluye
partidos políticos, funcionarios públicos, ciudadanos, asociaciones religiosas, concesionarios o
permisionarios de radio y televisión, y a cualquier persona física o moral que contravenga las
nuevas reglas de difusión de propaganda político electoral. De esta forma el IFE tiene la facultad
de ordenar la suspensión inmediata o el retiro de mensajes contratados que puedan afectar el
desarrollo de la contienda electoral o la imagen de un partido, incluyendo los que denigren a las
instituciones o que calumnien a las personas. Para que estas medidas tuvieran contundencia, se
incorporan en la Constitución en el art. 41 que establece las disposiciones fundamentales del
proceso electoral, bajo el siguiente texto:
“Apartado A, III… Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas,
tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por
cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de
los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular…
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que
denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Durante el tiempo que
comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial,
deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de
7
los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y
cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades
electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de
emergencia.”
Las nuevas disposiciones constitucionales de manera precisa establecieron la no intervención en
asuntos electorales por parte de los gobiernos para no afectar la imparcialidad de la competencia
política, pero además integraron una nueva disposición que tiene como objeto evitar que los
funcionarios públicos utilicen la publicidad electoral como medida de promoción de su imagen.
Esta disposición fue motivada por los excesos que se manifestaban por parte de presidentes
municipales, gobernadores o legisladores que pretendían aspirar a una posición política de mayor
envergadura. Para ejemplificar lo anterior, se presentaban casos en los cuales alcaldes que
pretendían ser gobernadores, desde el inicio de su gestión pagaban con los recursos municipales
publicidad política en donde el epicentro eran ellos mismos, emitiendo un mensaje que se
instrumentaba en la eficacia de su función y su sentido de la responsabilidad pública. Estas
acciones se manifestaban en todo el país de manera descomunal generando fuertes cargas al
erario público y desviando dinero que bien podría gastarse en los asuntos prioritarios que requería
la población. Para dejar clara tal condición referiremos textualmente el art. 134 constitucional:
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones,
tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su
responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los
órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres
órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En
ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada
de cualquier servidor público.
Las disposiciones constitucionales anteriormente señaladas también se incorporaron a la ley
electoral de manera prioritaria, tanto es así que se replicó de manera gramatical una parte del art.
41 constitucional al art. 2.2 del COFIPE. A la prohibición establecida se incorporó una excepción en
la ley electoral para permitir la difusión de informes de labores por parte de los gobernantes y
legisladores una vez al año. Esta actividad se permite realizar de manera particular y está limitada
al entorno territorial de gobierno y no debe exceder “de los siete días anteriores y cinco posteriores a
la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines
electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral” (art. 228, párrafo 5 del COFIPE).
7. Las disposiciones administrativas de la autoridad electoral para garantizar la imparcialidad
El sistema mexicano otorga facultades amplias al IFE a través de la Constitución y la ley electoral
para garantizar que los procesos electorales se desarrollen apegados a la ley y con imparcialidad.
En el primero de los casos, señala garantías instrumentales como velar por “la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad” de los procesos electorales (art. 41 constitucional).
8
Esta condición es ratificada por las normas electorales que lo facultan para asegurar el ejercicio
pleno del sufragio activo y pasivo, velando por las garantías fundamentales de los principios de la
democracia representativa y vigilando que los partidos cumplan la legalidad electoral (art. 104,
105 Y 118 del COFIPE). Además existen precedentes judiciales derivados de sentencias del Tribunal
Federal del Poder Judicial de la Federación en donde reconoce con el Consejo General del IFE está
facultado para “prevenir y corregir la comisión de conductas ilícitas, así como restaurar el orden
jurídico-electoral violado, y facultades explícitas contempladas en el código comicial federal, en
tanto que es únicamente el alcance de tales atribuciones el que se interpreta a la luz de los
principios constitucionales y legales, así como los fines asignados legalmente al Instituto Federal
Electoral” (SUP-RAP-017/2006).
En el tema que nos ocupa, el IFE ha emitido diversos acuerdos en los que exhorta a los gobiernos a
suspender campañas publicitarias sobre sus acciones o programas de gobierno, a estos les
llamaron “acuerdos de neutralidad”. El primero fue en el año 1997 en donde exhortaba a los
gobiernos municipales, estatales y al federal para que treinta días antes de la elección, no
utilizarán los medios de comunicación, esto se replicó en los años 2000 y 2003. En el año 2006 las
acusaciones por la utilización de recursos públicos se incrementaron por parte de todos los
partidos. Por ello fue necesario un nuevo pacto de neutralidad, el cual aumentó a cuarenta días la
prohibición de difusión de obra pública en incorporó las siguientes prohibiciones (Oficio IFE,
PC,160/06): “a) Asistir en días hábiles a cualquier evento o acto público, gira, mitin, acto partidista,
de coalición o de campaña, de los aspirantes y candidatos a cargos de elección popular federal; b)
Realizar cualquier acto o campaña que tenga como objetivo la promoción del voto; y c) Emitir a
través de cualquier discurso o medio, publicidad o expresiones de promoción o propaganda a
favor de un partido político, coalición o de sus aspirantes y candidatos a cargos de elección
popular en el proceso electoral federal de 2006, incluyendo la utilización de símbolos y mensajes
distintivos que vinculen a un partido político, coalición o candidato”.13
La Constitución y la ley electoral requerían precisar algunos temas que no estaban claros sobre el
uso de los medios de comunicación por parte de los distintos gobiernos. Por ello el IFE emitió en el
año 2008 un Reglamento en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral, el que
integra en síntesis las siguientes disposiciones:
a) Se definió lo que se entiende por propaganda gubernamental prohibida por la ley:
“aquella contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos
federales, locales, municipales o del Distrito Federal, órganos autónomos, cualquier ente
público de los tres órdenes de gobierno o sus servidores públicos; a través de radio,
televisión, prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes u otros medios
similares, que contenga alguno de los elementos siguientes: a) El nombre, la fotografía, la
13
Una síntesis de las acciones realizadas por el IFE para garantizar la neutralidad electoral pueden consultarse en el
“Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el cual se aprueba el Reglamento del Instituto Federal
Electoral en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de los Servidores Públicos", Diario Oficial de la
Federación, 7 de abril de 2008.
9
silueta, la imagen, la voz de un servidor público o la alusión en la propaganda de símbolos,
lemas o frases que en forma sistemática y repetitiva conduzcan a relacionarlo
directamente con la misma; b) Las expresiones “voto”, “vota”, “votar”, “sufragio”,
“sufragar”, “comicios”, “elección”, “elegir”, “proceso electoral” y cualquier otra similar
vinculada con las distintas etapas del proceso electoral. c) La difusión de mensajes
tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de
algún partido político, aspirante, precandidato o candidato; d) La mención de que un
servidor público aspira a ser precandidato; e) La mención de que algún servidor público
aspira a algún cargo de elección popular o al que aspira un tercero; f) La mención de
cualquier fecha de proceso electoral, sea de organización, precampaña, campaña,
jornadas de elección o de cómputo y calificación, u otras similares; g) Otro tipo de
contenidos que tiendan a promover la imagen personal de algún servidor público; y h)
Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos
políticos” (art. 2).
b) Publicidad permitida.- la que se difunda para temas de prevención civil, educación,
campañas de salud, informes de gobierno, rendición de cuentas y se permite la utilización
de portales web para comunicación con los ciudadanos (art. 3 a 5)
El Reglamento mencionado incluye mecanismos para recibir quejas, denuncias y los diversos
procedimientos sancionatorios (6 y 7). También incluye un apartado especial que sanciona los
actos anticipados de campaña derivados de pagos hechos por particulares y por los medios de
comunicación (art. 8), la utilización de medidas cautelares para prevenir conductas irregulares (art.
9) y faculta al Consejo General del IFE para que resuelva de temas que no están previstos en el
Reglamento.
7. El blindaje electoral como práctica de prevención del uso de recursos públicos
Durante la década de los noventa, una acusación constante ante las autoridades electorales era
que el partido en el gobierno (PRI) utilizaba los recursos públicos para favorecer a sus candidatos.
Después de la elección presidencial del año 2000 el tema se mantenía como parte de la agenda
pública, con la característica que esta conducta fue replicada por los otros partidos en el ámbito
local en donde eran gobierno. Por esta causa en el año 2001, la Fiscalía Electoral (FEPADE) en el
marco de sus facultades para la prevención del delito electoral, diseñó diversas estrategias para
evitar que se utilizaran recursos públicos de manera ilegal en favor de partidos políticos o
candidatos denominado “blindaje electoral”. A esta causa de inmediato se le sumó la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) como medida que buscaba impedir el clientelismos político como
consecuencia de la asignación de programas sociales. Esta práctica se fue ampliando y para el año
2006 se signaron diversos instrumentos que obligaron a toda la administración pública a realizar
blindaje electoral, la que fue evaluada y fiscalizada por medio del “Índice de Blindaje Electoral”.
Además los gobiernos locales también replicaron el blindaje al interior de los gobiernos. Una
10
particularidad de este tema es que era organizado y desarrollado del mismo poder ejecutivo, sin la
participación de las autoridades electorales. México es precursor de este tema que hasta la fecha
se mantiene y que contribuye de manera intensa a evitar la conflictividad electoral.
El Blindaje Electoral se compone por una serie de estrategias, cursos de acción y programas
sistematizados que instruyen a las instituciones públicas incorporar diversas actividades para
evitar que se utilicen o desvíen recursos públicos financieros, humanos y materiales en apoyo de
partidos políticos o candidatos. El proceso para este fin se compone de cuatro acciones
sustantivas: a) se instruye a todas las unidades administrativas a diseñar estrategias derivadas de
su ejercicio para evitar el uso de recursos públicos para fines electorales; b) se informa a los
servidores públicos por medio de materiales didácticos especializados sobre sus derechos político
electorales y de las penas en que incurren los que utilizan los recursos públicos para fines
electorales; se sensibiliza por medio de campañas de difusión la importancia de la ética pública y el
respeto a los valores democráticos; y d) se evalúa con la participación de órganos
gubernamentales especializados y la contraloría social el cumplimiento de metas y se hacen
públicos los resultados.
Los objetivos del blindaje electoral son diversos. El aspecto más importante es evitar que los
recursos públicos sean utilizados para el proselitismo electoral y contribuir con la legalidad e
imparcialidad del proceso electoral. Otro aspecto fundamental es la difusión de una cultura de
actuación responsable de los servidores públicos ante el entorno electoral, quienes deben asumir
condiciones de total neutralidad, ello sin afectar sus derechos políticos a votar por el partido de su
preferencia. Además el Blindaje Electoral busca disuadir conductas ilícitas derivadas del uso de
recursos públicos y en caso contrario, sancionar por la vía penal y administrativa a los servidores
públicos que utilicen recursos públicos para el proselitismo político.14
8. Las reglas formales e informales de la competencia política
Una pregunta interesante para valorar el sistema electoral mexicano es el explicar el por qué si se
tiene un andamiaje tan potente representado por instituciones especializadas y un exceso de
legislaciones, reglamentos y disposiciones especiales todavía persisten conductas preocupantes
que generan alta conflictividad electoral. La respuesta es simple, algunos actores políticos que
participan en los procesos electorales no están respetando los principios básicos normativos de la
legalidad, la equidad y los derechos electivos de los ciudadanos, es decir las reglas informales de la
competencia política.
Uno de los problemas de las reglas informales, es que establecen parámetros del comportamiento
social. Algunos ejemplos en la materia los podemos encontrar cuando se violan los topes a los
14
Una descripción completa sobre Blindaje Electoral véase: Díaz Santana, Héctor, “El Blindaje Electoral como
instrumento de confianza institucional y responsabilidad pública”, en http://observadorelectoral.org.mx/ blindaje_
electoral. pdf
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gastos de campaña, se utiliza financiamiento prohibido por la ley, se compra el voto, se coacciona
a los electores, se utilizan fondos públicos de manera irregular o se presiona o paga a los medios
de comunicación para favorecerlos o perjudicar a sus opositores. En esta materia la “lista negra”
puede ser interminable. Es cierto que las irregularidades electorales se castigan por medio de
sanciones, sin embargo, la experiencia nos dice que la materia electoral otorga un alto grado de
flexibilidad. Lo que más puede afectar al sistema electoral es que las acciones irregulares sean
tomadas como parte de la realidad, lo que ocasiona un juego sucio que cualquiera puede salir
gravemente lastimado. Es claro que las normas establecen los códigos para la interacción social y
en este caso también en la política, pero también lo es, que puede existir una cultura del conflicto
que como lo establece Ross, son prácticas y valores comunes que se manifiesta por rituales y
símbolos que agreden al valor y a la dignidad, y que producen respuestas y disputas comunes que
tiene como efectos incidir en “lo que la gente lucha dentro de una sociedad, los rivales contra
quienes lucha y el resultado de la contienda”. 15
Ante el escenario planteado es complicado evitar la alta conflictividad electoral. Por tal motivo, un
sistema electoral debe estar formulado considerando estos fenómenos. Es decir, para estados
donde las normas de la competencia política no son acatadas, se tienen que construir andamiajes
institucionales fuertes que eviten en la medida de lo posible el derrumbamiento de la democracia
representativa. En México las instituciones electorales y las leyes existentes son diques de
contención efectivos, pero no están exentas de cuestionamientos por no garantizar en su
integridad la legalidad e imparcialidad electoral. La reforma del 2007-2008, que prohibió el uso de
medios de comunicación de televisión y radio por parte de los gobernantes, le ha permitido tener
un problema menos y concentrarse a otras áreas de prioridades.
9. Conclusiones
El sistema electoral mexicano se adapta de manera constante a las condiciones de la competencia
política y busca en el profesionalismo de su desempeño institucional la garantía integral de los
valores fundamentales de la democracia representativa. En 20 años lo avances son manifiestos, la
organización de los procesos electorales prácticamente es impecable. Donde existe un fuerte
déficit es en el tema de equidad y en el cumplimiento de las normas que están generando una alta
conflictividad, son miles los recursos que se presentan al año y todavía persisten conductas que
vulneran el voto libre y secreto. Ante este escenario las instituciones electorales ofrecen
respuestas, sin encontrar la fórmula mágica para poner punto final a la conflictividad electoral que
como fantasma se mantiene constante en el imaginario colectivo.
En lo que respecta a la utilización de recursos públicos para medios de comunicación, la reforma
del 2007-2008 ha permitido construir diques de contención para evitar la conflictividad electoral,
15
Ross, Marc Howard, La cultura del conflicto. Las diferencias interculturales en la práctica de la violencia,
Paidós Estado y Sociedad, Barcelona, 1995, pp. 44 y 45.
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por medio de la prohibición expresa en la Constitución y leyes electorales del uso de medios de
comunicación de televisión y radio por parte de los servidores públicos como instrumento de
difusión de sus acciones de gobierno. El objetivo de esta medida es evitar que la propaganda
político-electoral vulnere gravemente a la equidad electoral. Es evidente que todavía persisten
problemas al respecto, sobre todo en el trato que los medios de comunicación le dan al
desempeño gubernamental en su escrutinio público al emitir mensajes de eficiencia o deficiente
de la gestión gubernamental. Ante esto poco se puede hacer, delimitar un ejercicio libre y objetivo
derivado de una conducta que busca favorecer a perjudicar a un actor político es parte de la
cotidianidad en la mayoría de países democráticos del mundo. Relacionado con este tema,
también podríamos mencionar la publicidad emitida en los medios de comunicación para
promocionar a un actor político que es pagada por particulares sin rostro, pero este tema podría
ser materia de otro ensayo.
Las medidas adoptadas en México en materia de uso de medios de comunicación relacionados con
temas electorales pueden ser un referente efectivos para aplicar en otras latitudes. En la elección
del 2012 demostraron su efectividad y evitaron que los distintos ámbitos de gobiernos utilizaran a
los medios de comunicación como instrumento para favorecer de manera directa a servidores
públicos que participaron en elecciones o a su partido político y de esta manera contribuyeron a
garantizar mejores condiciones de la equidad electoral.
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