trabajo - Academia Colombiana de Jurisprudencia

EL PODER ELECTORAL COLOMBIANO: EN BUSCA DEL PODER NEUTRO
“Los tres poderes políticos, tales como los hemos conocido hasta el presente, son tres
resortes que deben cooperar cada uno por su parte al movimiento general;
pero cuando estos, sacados fuera de su lugar, se mezclan entre sí o se chocan,
es necesario buscar una fuerza que los ponga en su lugar”
BenjamínConstant
Uno de los aportes más importantes a la teoría política moderna, ha sido sin lugar
a dudas la inclusión del concepto de poder neutro a la tridivisión clásica de
poderes. Este término acuñado por el filósofo y político francés de origen suizo
Benjamín Constant de Rebecque, deviene del intento por legitimar la monarquía
en una época en la que el concepto liberal de democracia trato de limitar e incluso,
desestimar el poder absoluto al interior de las monarquías de la época.
Dicho poder neutro, que para Constant correspondía al poder regio de las
monarquías constitucionales del siglo XIX, ha permanecido constante en las
democracias modernas, ya no bajo la forma monárquica constitucional, sino bajo
figuras como las del poder electoral, poder constitucional y poder de opinión1
entre otros. Precisamente a lo largo de este escrito, se analizará cómo ha sido la
evolución del concepto de poder neutro hasta la actualidad, sirviendo de premisa
para una lectura de la organización electoral colombiana, con el fin de evidenciar
el proceso de adaptación que ha tenido el poder electoral en la historia, en su
búsqueda por consolidarse como poder neutro del Estado.
LA TEORÍA DEL PODER NEUTRO DE BENJAMIN CONSTANT
En su obra El Espíritu de las Leyes, Montesquieu presentó lo que conocemos
como la división clásica del poder en legislativo, ejecutivo y judicial2, definición que
se consideró la doctrina pura de la división del poder en los siglos XVIII y XIX.
1
Constant, Benjamín. Principios de Política. Bogotá. D.E. 1981. Pág. 23.
Montesquieu. El Espíritu de las Leyes. Ediciones Istmo, S.A. Madrid. 2002. Pág. 245.
2
En esta doctrina pura sostiene que para el mantenimiento de la libertad política, es
necesario que el poder esté dividido en tres ramas, las cuales deben tener
funciones propias y definidas, prohibiendo la interferencia mutua y garantizando un
sistema de frenos entre ellas3.
Sin embargo, dicho modelo de división del poder, desde la misma época de
Montesquieu, ha sufrido múltiples revisiones y apreciaciones, siendo Benjamín
Constant, uno de sus principales críticos.
En su obra Principios de Política, Constant propuso una redefinición a la
separación clásica de poderes, al considerar que no serían tres (3) sino cinco (5),
los elementos del poder público:
“Encuentro yo cinco, de naturalezas diversas, en una monarquía constitucional:
1°, el poder regio; 2°, el poder ejecutivo, 3°, el poder representativo tradicional,
4°, el poder representativo de la opinión, 5° el poder judicial”4.
Constant entendía que los poderes públicos debían funcionar armónica y
coordinadamente, pero en algunas ocasiones dichos poderes podían entrar en
conflicto, para lo cual era necesaria una fuerza ajena que actuara con el fin de
garantizar el equilibrio entre los poderes existentes. Dicha autoridad neutra e
intermediaria se encontraba para el siglo XIX, en la persona del monarca
constitucional, a quien le correspondía buscar una especie de equilibrio para los
otros. En palabras del propio Constant:
“La monarquía constitucional tiene esta gran ventaja, porque crea el poder
neutro en la persona de un rey rodeado de las tradiciones de una memoria
respetable y de un poder de opinión, que sirve de base al político. El interés
verdadero de este rey no es en alguna manera el que uno de los poderes
destruya al otro, sino el que todos se apoyen, se comuniquen entre sí, y obren
de concierto (…) El rey está en medio de estos tres poderes como autoridad
3
M.J.C Vile.Constitutionalism and the separation of powers.Liberty Fund. Indianapolis. 1998. Pág. 14.
Constant, Benjamin. Principios de Política. Bogotá. D.E. 1981. Pág. 23.
4
neutra e intermediaria, sin algún interés bien entendido en quitar el equilibrio,
teniéndolo por el contrario muy particular en mantenerle”5.
Así las cosas, el poder neutro del monarca carecía de responsabilidad política
alguna siendo inviolable su fuero. Esto es así no sólo por su derecho adquirido de
manera hereditaria, sino también por carecer de un poder activo, dado que éste
reside en las funciones ejecutiva, legislativa y judicial. De esta manera, el poder
neutro al no ser activo, no se controla; es él quien ejerce controles en busca del
equilibrio. Y, ¿cómo ejerce el control el poder neutral?
Para Constant, era claro que el monarca constitucional tenía la potestad de ejercer
una serie de medidas para dirimir cualquier lucha entre los poderes públicos y
recuperar la armonía en tiempos de crisis. Para ello, el monarca al percibir
irregularidades en el accionar de los ministros de la rama ejecutiva, podía
destituirlos y nombrar otros a su discreción; si la acción legislativa en cabeza de la
Asamblea demostraba inconsistencias, podía disolverla sin dilación y a su vez, si
el poder judicial presentaba desatinos, el rey podía regular este accionar mediante
su derecho de gracia6. Es de aclarar que este poder neutro, “no se halla situado
por encima, sino al mismo nivel de los restantes poderes constitucionales, aunque
revestido de especiales atribuciones y provisto de ciertas posibilidades de
intervención”.
Lo valioso de estos postulados, es el aporte que ellos hicieron al pensamiento
demoliberal, en cuanto a la búsqueda permanente de la neutralidad en el poder
público. El trasfondo fundamental de la teoría de Constant, es el de resaltar la
necesidad de contar en cualquier sistema político con una fuente de neutralidad,
que en algún momento se creyó debía reposar en cabeza del monarca, pero que a
falta de él, debería ser de carácter impersonal. Como dicen Kalyvas y Katznelson
al analizar el pensamiento de Constant:
5
Constant, Benjamin. Curso de Política Constitucional, Tomo I. Imprenta de Lawalle Joven. Burdeos,1823. Pág. 62.
Ibidem. Curso de Política Constitucional. Pág. 64.
6
“En la monarquía, la neutralidad es atribuida a la persona del monarca; en las
sociedades modernas, ella no es simbolizada por una persona en particular. El
carácter impersonal del poder neutro - la neutralidad no pertenece a nadie-,
enfatiza esta dimensión de vacío. La neutralidad es un topos7 vacante que no
contiene alguna configuración específica de la comunidad política; no especifica
los valores sustantivos que deben gobernar una sociedad y no refleja una idea
de buena sociedad hacia el cual todos deberían encaminarse”8.
De esta manera, el poder neutro se ha erigido como un elemento esencial de las
democracias contemporáneas que asegura el equilibrio y legitimación de las
diferentes ramas del poder público, con el cumplimiento de las reglas del juego
político existentes. En este sentido, propongo concebir el poder electoral
colombiano en la búsqueda del poder neutro e imparcial, encargado desde su
origen y a lo largo de la historia nacional, de preservar las reglas que permiten el
acceso y conformación democrática del poder, incluso en momentos donde la
estabilidad política del país ha estado en entredicho.
EVOLUCIÓN DEL PODER ELECTORAL COLOMBIANO COMO PODER
NEUTRO
Poder electoral colombiano 1811-1886
El Estado colombiano se ha estructurado desde sus orígenes, sobre la clásica
división de poderes propuesta en el siglo XVIII. Esto fue evidente en cada uno de
los ordenamientos constitucionales del siglo XIX, época en la que el país contó
con una notable inestabilidad normativa, debido en gran parte a la lucha constante
entre bolivarianos y santanderistas, centralistas y federalistas, y finalmente
conservadores y liberales. Sin embargo, desde la proclamación de independencia,
7
Según Josef Esser, el topos o su plural topoi, son “puntos de vista pragmáticos de justicia material o correspondientes a
fines jurídico-políticos, que renuncian a un esquema deductivo cerrado y que, como puntos de arranque retórico de la
argumentación, afrontan el problema como abierto y por medio de enunciados de razón o de sentido común generalmente
admitidos”. Disponible en: García Amado Juan Antonio. Teorías de la tópica jurídica. Universidad de Oviedo. 1988. Madrid.
Pág. 129.
8
Kalyvas, A. and Katznelson, I. “We are Modern Men”: Benjamin Constant and the Discovery of an Immanent Liberalism.
Constellations,6. Pág. 525.
y “con la excepción de breves períodos, Colombia ha mantenido sus instituciones
republicanas y su sistema electivo de Gobierno”9.
Gracias a la influencia de las ideas liberales promovidas por pensadores y
políticos como Antonio Nariño10 y Camilo Torres11 entre otros, las Constituciones
del siglo XIX consagraron en sus diversos textos la triple separación del poder
público. Ello se evidencia a partir de la Constitución de Cundinamarca de 1811, en
la que se disponía la independencia de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo,
reservando el derecho de objetar por parte del ejecutivo, el cual se encontraba en
cabeza del rey de España12. De lo anterior, se puede observar que se propone por
nuestro primer constituyente un modelo de monarquía constitucional como el
recogido por Constant, respecto a la función de control que podía ejercer el
monarca constitucional respecto de los otros poderes.
Esta división del poder público se mantuvo incólume durante el siglo XIX en todas
y cada una de las Constituciones, tanto a nivel provincial como nacional, salvo la
figura del monarca, suprimida una vez declarada la independencia, por distintas
Constituciones provinciales, entre otras Cartagena 1812, Tunja 1812 y que
además se consagró en el artículo primero de la Constitución de 1821, por la que
se constituyó la Gran Colombia. Así se estableció en el artículo primero de la
Constitución de 1821: “La Nación colombiana es para siempre, e irrevocablemente
libre e independiente de la monarquía española; y de cualquiera otra potencia o
dominación extranjera, y no es, ni será nunca el patrimonio de ninguna familia ni
9
De la Calle Lombana, Humberto. “Elecciones para Asamblea Constitucional del 9 de diciembre de 1990”, en Boletín
Electoral Latinoamericano, n° IV, IIDH/CAPEL, San José, 1991. Pág. 20.
10
Nacido en Santafé de Bogotá en 1765, y muere el 13 de diciembre de 1823. Reconocido por su traducción del francés al
español de la Declaración universal de los derechos del hombre y el ciudadano y su periódico La Bagatela.
11
Nacido en Popayán en 1766, fue fusilado en octubre de 1816 durante el régimen de Pablo Morillo. Fue Presidente de las
Provincias Unidas de 1812 a 1816 y escribió el famoso Memorial de Agravios, con el fin de reivindicar el papel de los criollos
en la Nueva Granada.
12
El numeral 5 del Art. 1 establecía que: “Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se ejercitarán con independencia
unos con otros; aunque con el derecho de objetar el Poder Ejecutivo lo que estime conveniente a las libertades del
Legislador en su caso y lugar”. Posteriormente, el numeral 6 del mismo artículo aclaraba que “El ejercicio del Poder
Ejecutivo corresponde al Rey, auxiliado de sus ministros (…) y en defecto del Rey, lo obtiene el Presidente de la
Representación Nacional”.
persona”13. Otros referentes en dicha Constitución se encuentran en el artículo
10°, al determinar que el poder supremo estaba dividido en legislativo, ejecutivo y
judicial, tal como se definió con posterioridad en las Constituciones.
En las Constituciones de 1830, 1843, 1853, 1858 y 1863, y con relación a la
organización electoral, el común denominador fue la ausencia de instituciones que
organizaran y escrutaran las elecciones de manera centralizada, dado que la
estructura provincial heredada de la colonia permitía que a ese nivel se formularan
reglas electorales14. Es así como el manejo de los asuntos electorales se dio
básicamente al interior de cada provincia por intermedio de Juntas Parroquiales y
Asambleas Electorales:
“(…) los elegidos en la División Territorial más ínfima denominada Distrito
Parroquial, integraban los electores de la División que le seguía en categoría; y
así sucesivamente iban escalando posiciones hasta llegar a la capital de la
Provincia o de la República, determinándose así una dependencia institucional
que se originaba en las Juntas Parroquiales (con asiento en los Distritos
Parroquiales), continuaba en los Consejos (de los cantones) y luego en las
Asambleas (en las capitales de provincia), y terminaba en los Colegios
Electorales (también en la capital de provincia o de la República)”15.
En este punto, vale la pena resaltar la consagración que se hizo en la Constitución
de 1853, del sufragio universal para los ciudadanos varones mayores de 21 años,
para elegir por votación popular y directa al Presidente de la República,
Vicepresidente de la República, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
Procurador General de la Nación, Gobernadores de provincia, senadores y
representantes16. El órgano que escrutaba a nivel nacional era el Congreso, según
lo determinó el artículo 27 de la Constitución del 53: “El Presidente de la Nueva
Granada durará cuatro años en el ejercicio de su empleo, y será elegido por el
voto secreto y directo de los ciudadanos de la República, debiendo el Congreso, al
13
Art. 1. Constitución Política de la República de Colombia de 1821.
Registraduría Nacional del Estado Civil. Historia Electoral Colombiana 1810-1988. Bogotá. 1988. Pág. 85.
Ibidem. Historia Electoral Colombiana 1810-1988. Pág. 85.
16
El artículo 13 del Capítulo 3°, De las elecciones, de la Constitución de 1853, estableció que todo ciudadano granadino
tenía derecho a votar directamente y de manera secreta por las dignidades nombradas.
14
15
hacer el escrutinio, declarar la elección en favor del que haya obtenido la mayoría
relativa de votos”17.
Este sistema se mantuvo en la Constitución de 1858 que creó la Confederación
Granadina y así fue hasta la Constitución de 1863, que por su espíritu federal,
entregó de nuevo el manejo de los asuntos electorales a cada uno de los Estados
para su reglamentación18. Desapareció así el sufragio universal y se instauró la
elección indirecta del Presidente, la cual se hacía por el voto de los Estados,
teniendo cada Estado un voto, resultando elegido quien contara con la mayoría
absoluta de los votos de los Estados. Al igual que su precedente, la Constitución
del 63 encargaba al Congreso de la declaración de la elección del Presidente 19.
Poder electoral colombiano 1886-1930
Sin embargo, el cambio sustantivo que permitió el nacimiento de una organización
electoral nacional en Colombia, fue la llegada de Rafael Núñez al poder y con él,
el triunfo del centralismo en detrimento de la coexistencia de múltiples
organizaciones electorales de carácter federal. Con la expedición de la
Constitución de 1886, se permitió el sufragio universal de los ciudadanos20para
elegir concejales municipales y diputados a las asambleas departamentales. Para
la elección de representantes, se determinó un sufragio cualificado basado en el
alfabetismo, las rentas o el patrimonio, y para el caso de senadores y presidente y
vicepresidente, se decidió elegirlos de forma indirecta por intermedio de colegios
electores21.
No obstante lo anterior, es a partir de la ley 7 de 1888, que es posible hablar de un
hito en la historia de la organización electoral colombiana, pues con ella se crea el
17
Art. 27. Constitución de la República de la Nueva Granada de 1853.
Las normas relacionadas con las elecciones, estaban consignadas en el Capítulo X de la Constitución de 1863.
19
Art. 75. Constitución de 1863.
20
El artículo 15 de la Constitución de 1886 establecía que: “son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintiún
años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia”.
21
Artículos 172, 173, 174 y 175 de la Constitución de 1886.
18
Gran Consejo Electoral, conformado por seis miembros elegidos dos por el
Senado, dos por la Cámara de Representantes y dos por el Consejo de Estado,
cada uno con un suplente, por el término de un año22. A esta Corporación le
correspondía adelantar el escrutinio de todos los votos emitidos por los electores
en las asambleas de Presidente y Vicepresidente, así como la declaratoria de
nulidad de aquellos votos depositados a favor de candidatos no elegibles23. Esto
es, competencia para hacer apreciaciones jurídicas propias de la nulidad electoral.
Durante esta época, el poder ejecutivo en cabeza del presidente, prácticamente
tuvo una posición predominante frente a los demás poderes públicos. A pesar de
la tridivisión consagrada en el Título V de la Constitución del 86, el ejecutivo contó
con una serie de prerrogativas excepcionales que le permitieron contar con
ilimitada capacidad de nombrar y remover a cualquier funcionario del orden
ejecutivo, nombrar a los miembros de la Corte Suprema y a los magistrados de los
tribunales superiores, objetar las leyes por inconstitucionales, y contar con
facultades legislativas y poderes especiales en casos de guerra exterior o
conmoción interna, entre otros aspectos24. Esta situación, sumada a la hegemonía
conservadora, fue notable durante el período comprendido entre 1886 y 1904. A
ello contribuyó además, la debilidad del sistema electoral existente.
“La manipulación de los registros electorales, la negación del registro a los
liberales, el voto de los soldados, la actuación arbitraria de los jurados
electorales, que anulaban o modificaban registros a voluntad, la intimidación
armada, conducían a resultados electorales, que como ya se dijo, eran
absurdos. Fuera de Antioquia, el país no eligió ni un solo representante liberal
antes de 1904 (…) Eran frecuentes las localidades donde el número de votos
conservadores superaba el total de varones adultos, a pesar de lo s requisitos
de propiedad fijados por la ley”25.
Estas circunstancias, llevaron indefectiblemente al país a una situación en extremo
tensa que finalmente desembocó en la histórica Guerra de los Mil Días. Este
22
Así lo consagró el artículo 133 de la Ley 7 de 1888.
Artículos 134 y 150 respectivamente de la Ley 7 de 1888.
Melo Jorge Orlando. La Constitución de 1886. En: Nueva Historia de Colombia. Tomo I. Editorial Planeta. 1989. Págs.
49-50.
25
Ibídem. La Constitución de 1886. Págs. 63-64.
23
24
conflicto, acaecido entre 1899 y 1902, llevó a la derrota de los liberales que desde
entonces abandonaron la lucha armada como fórmula para encontrar participación
política. Con la pérdida de Panamá en 1903, y los estragos recientes de la guerra
y una seria crisis inflacionaria26 el general Rafael Reyes asumió el poder en 1904.
Durante su gobierno, Reyes otorgó una especial inclusión de los liberales en su
agenda política, hecho que los marcó tanto las relaciones con los conservadores
como la ideología misma del liberalismo desde entonces absolutamente civilista.
Gracias a ello, fue posible la participación de este partido en la Asamblea Nacional
Constituyente convocada el 15 de marzo de 1905, con la cual Reyes pretendía
adelantar los cambios necesarios para la recuperación social y económica del
país. Estas medidas se orientaron básicamente: “o a debilitar instituciones
políticas (supresión de la magistratura vitalicia) o a hacer posible la
democratización del régimen abriéndole espacios de participación al partido liberal
o a fortalecer al ejecutivo central27”. En este sentido, y con relación al tema
electoral, la Constituyente mediante Acto Reformatorio número 5 del 30 de marzo
de 1905, relevó al Gran Consejo Electoral de la función escrutadora de los votos y
de la declaración de la elección del Presidente, abolió el cargo de la
vicepresidencia, suprimió el Consejo de Estado y reemplazó las asambleas
departamentales
por
consejos
administrativos28.
Dichas
funciones
fueron
asumidas por la Asamblea Nacional, conformada por los diputados que fueron:
“designados por los Consejos de Gobierno departamentales o Juntas que
hacían sus veces, fueron 27, tres por cada uno de los nueve departamentos, un
tercio de los cuales correspondió al partido liberal. Entre ellos se encontraban,
como principales o suplentes, personajes destacados en el campo militar, las
letras, los negocios o la política, como Benjamín Herrera, Rafael Uribe Uribe,
26
Kalmanovitz, Salomón. Ensayos sobre Banca Central. Comportamiento, independencia e historia. En: Miguel Antonio
Caro, el Banco Nacional y el Estado. Editorial Norma. 2003. Pág. 297.
27
Vélez Humberto. Rafael Reyes: Quinquenio, régimen político y capitalismo (1904-1909. En: Nueva Historia de Colombia.
Tomo I. Editorial Planeta. 1989. Pág. 209.
28
Reforma Constitucional disponible en: http://www.bdigital.unal.edu.co/224/4/346_-_19_Capi_18.pdf
Baldomero Sanín Cano, J.M. Rivas Groot, Silvestre Samper Uribe y Alfredo
Vázquez Cobo, entre otros”29.
En este quinquenio, el Gran Consejo Electoral prácticamente fue suspendido,
situación que se mantuvo hasta el año de 1910. No obstante, durante ese lapso, el
general Reyes reorganizó el territorio nacional creando varios departamentos, que
coincidían con nuevas circunscripciones electorales, la representación respectiva,
como el de Galán en el sur de Santander, Caldas, Atlántico, Tundama, Quesada y
Huila entre otros30.Cada uno de ellos, fue establecido bajo la noción de
circunscripción electoral, debilitándose con los últimos rezagos de la organización
política electoral de los antiguos Estados soberanos y que pervivían llamados
desde 1886 departamentos conservando sus antiguos límites territoriales, para las
circunscripciones
territoriales
que
los
nuevos
departamentos
poseían
representación. Conforme al Acto Legislativo del 6 de agosto de 1908, se creó una
Corporación Electoral denominada Consejo Electoral Departamental al interior de
cada departamento, así mismo se estableció que la reunión de tres consejos
electorales, conformaban un Colegio Electoral, organismo que a su vez tenía la
potestad de elegir tres senadores y sus suplentes31.
Fue solamente hasta 1910, posterior a la renuncia del General Reyes a la
presidencia en junio de 1909 que con el Acto Legislativo Número 1° del 28 de
mayo de 1910, que se revive el Gran Consejo Electoral, al relevársele a la
Asamblea Nacional las funciones que en materia electoral había asumido en
190532.Posteriormente, el 31 de octubre de 1910 con la expedición del Acto
Legislativo Número 3° del mismo año, se dieron importantes cambios en la
29
Ríos
Peñalosa,
Gilma.
Las
constituyentes
de
1905
y
1910.
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/enero1991/enero1.htm
30
Mediante las Leyes 17 y 46 de 1905.
31
Sánchez Torres Carlos Ariel y Santamaría Ariza Erwin. Acercamiento a la historia de la representación territorial en
Colombia. A propósito del derecho a gobernarse por autoridades propias. En: El Principio Constitucional de Autonomía
Territorial: Realidad y experiencias comparadas. Colección Textos de Jurisprudencia. Editorial Universidad del Rosario.
2010. Págs. 129-130.
32
El Artículo Único del Acto Legislativo N° 1° de 1910 establecía: “Las funciones que ejercerá la Asamblea Nacional, en
substitución del Congreso y en conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Acto Legislativo número 9 de 17 de Abril
de 1905, son todas aquellas que por la Constitución y las Leyes corresponde ejercer al Congreso y a cada una de sus
Cámaras”.
organización territorial y electoral del país, al determinar que el territorio nacional
se dividiría en departamentos, y éstos en municipios o distritos municipales
(Artículo 2°), se prohibía la reelección presidencial (Artículo 28), se ordenaba a las
Asambleas Departamentales elegir a los miembros de los Consejos Electorales
(Artículo 13) y éstos a su vez, a los Senadores (Artículo 12), se permitió la
votación directa por Presidente de la República y Representantes a la Cámara, a
los ciudadanos que supieran leer y escribir, o tuvieran una renta anual de
trescientos pesos, o propiedad raíz de valor de mil pesos (Artículos 25 y 44) y se
conservó la elección directa de los consejeros municipales y los diputados a las
Asambleas Departamentales (Artículo 43).
Estos avances en materia electoral, eran fiel reflejo de la composición de la
Constituyente, integrada durante el gobierno interino de Ramón González
Valencia, la cual a diferencia de las Asambleas Constituyentes de 1863 y 1886 en
las que prácticamente no había representación de los grupos derrotados sino
únicamente de los vencedores, fue “expedida por un cuerpo elegido popularmente,
así fuera de modo indirecto, y en ella tuvo participación, aunque minoritaria, el
liberalismo33”.
Paralelamente, la Constituyente de 1910 sentó un precedente importante en la
estructura del poder público, al atribuirle a la Corte Suprema de Justicia la función
de salvaguardar la integridad de la Constitución, consolidando la primacía de esta
última, así como declarar la inexequibilidad de las normas a petición ciudadana o
por objeción presidencial (Artículo 41). A su vez, mantuvo la supresión del Consejo
de Estado que se había ordenado en 1905, hasta el año de 1914 en el que se
estableció como máximo tribunal de lo contencioso administrativo 34.
33
Melo Jorge Orlando. De Carlos E. Restrepo a Marco Fidel Suárez. Republicanismo y gobiernos conservadores. En:
Nueva Historia de Colombia. Tomo I. Editorial Planeta. 1989. Pág. 215.
34
Mediante el Acto Reformatorio de septiembre 10 de 1914 y la Ley 60 de 1914 (Ley Orgánica del Consejo de Estado)
A pesar de estas reformas, en los siguientes veinte años, el sistema electoral
presentó múltiples dificultades e inconsistencias; la influencia del poder del
gobierno, debilitaba la institucionalidad; por ello las elecciones arrojaban
resultados contrarios a las reglas establecidas y favorecieron la fácil manipulación
de los mismos:
“Lo que es más curioso, mientras menos rico y alfabeta fuera un departamento
o un municipio, mucho más alta era la participación electoral. Mientras en
Antioquia, con la más alta tasa de alfabetización del país y una distribución de
la propiedad en la que existían bastantes propietarios pequeños y medianos, los
ciudadanos con derecho a votar por presidente, según cálculos un poco
imprecisos, no eran más del 40% de los varones adultos, en muchos municipios
boyacenses o de Nariño, donde ni siquiera había escuela, resultaron frecuentes
las participaciones del 80 o 90% de la población adulta, y a veces fueron más
los votos que los habitantes”35.
El país ante estas situaciones, tomaba conciencia de la necesidad de consolidar
un sistema electoral que permitiera la participación de las fuerzas políticas en su
conjunto y garantizara la imparcialidad y neutralidad en los resultados. Los
cambios fueron promovidos con el ascenso del liberalismo al poder y se hicieron
conservando la figura del Gran Consejo Electoral, que continuó con algunas
modificaciones, durante las décadas de los 30´s y 40´s del siglo XX. En este
período, denominado como la Segunda República Liberal, se introdujeron por el
protagonismo del gobierno liberal cambios que afectaron directamente la
composición del organismo electoral y sus funciones jurisdiccionales.
Poder electoral colombiano 1930-1948
El gobierno de Enrique Olaya Herrera, dio inicio en el país a una serie de reformas
en especial en el campo social, correspondiente a la llegada del liberalismo al
poder. Dentro de este contexto, el Congreso expidió el Acto Legislativo 1° de
noviembre 20 de 1930, que amplió el concepto de circunscripción al establecer
35
Ibídem. De Carlos E. Restrepo a Marco Fidel Suárez. Republicanismo y gobiernos conservadores. Pág. 224.
que cada departamento constituía tanto una circunscripción senatorial (Art. 3)
como de Cámara (Art. 5), a la vez que se ordenaba a las Asambleas
Departamentales elegir a los senadores (Art. 2) en reemplazo de los Consejos
Electorales.
El 30 de julio de 1930, el Senado y la Cámara eligieron los integrantes del Gran
Consejo Electoral, resultando por parte del primero, tres conservadores, Juan
Antonio Gómez Recuero, Miguel de J. Pérez y Luis Ignacio Andrade, y un liberal,
Leandro Cuberos Niño, y de la Cámara, tres conservadores, Nicolás Dávila,
Alejandro Cabal Pombo y Francisco Angulo, y dos liberales, Alfonso López y
Gabriel Turbay36. Sin embargo, con la nueva composición del Congreso de 1931,
ligeramente de mayoría liberal, se propuso una serie de reformas al ramo
electoral, término con el que se conocía al poder electoral, que evidenciaban
desde aquel entonces el interés por estructurar una organización imparcial que
preservara las reglas del juego político, en la búsqueda del equilibrio político,
tomando distancia de los intereses partidistas.
La primera de dichas reformas ocurrió con la expedición de la Ley 7 de 1932, de la
cual es interesante citar apartes de su exposición de motivos:
“Los principales preceptos de este proyecto traducen en efecto, el anhelo,
hondamente arraigado en la Nación, de obtener un equilibrio político en la
constitución de los organismos electorales, como único medio de amparar el
libre y efectivo ejercicio del derecho al sufragio y de crear un ambiente de paz y
de lealtad en las juntas cívicas de los partidos. (…) Sobra decir que esta
innovación corresponde a otra aspiración de la opinión pública, tan sentida y
exteriorizada como la relativa a la constitución de una institución electoral
neutral”37.
36
Mayorga García Fernando. La construcción de la organización electoral en una época de cambios en la vida colombiana.
El Gran Consejo Electoral entre 1930 y 1948. En: El Derecho Administrativo en los Albores del Siglo XXI. Colección Textos
de Jurisprudencia. Editorial Universidad del Rosario. 2007. Pág. 626.
37
Ibídem. La construcción de la organización electoral en una época de cambios en la vida colombiana. El Gran Consejo
Electoral entre 1930 y 1948. Pág. 628.
Dicha ley, constaba de trece artículos y redujo el número de integrantes del Gran
Consejo Electoral, de nueve a ocho miembros elegidos cuatro por el Senado y
cuatro por la Cámara de Representantes, y en palabras del Presidente López
Pumarejo:
“(…) en su artículo 14 redujo, en mi concepto, sabiamente, las funciones del
poder electoral, que hoy se puede decir que están limitadas a la vigilancia e
inspección de los representantes de los partidos políticos sobre los actos
mecánicos de contabilidad de los votos emitidos por el pueblo. Las
corporaciones escrutadoras, según tal artículo, no pueden entrar en
apreciaciones de derecho, las cuales corresponden privativamente a los
Tribunales Seccionales de lo Contencioso Administrativo y al Consejo de
Estado. Sólo podrán declarar nulidad por alteraciones manifiestas en los
registros, por errores aritméticos, por falsificación de los documentos
electorales, es decir, cuestiones de hecho que no admiten interpretaciones en
uno u otro sentido”38.
De esta manera, al Gran Consejo Electoral se le sustrajo la función de declaratoria
de nulidad, que implicaba apreciaciones de derecho, establecida en la Ley 7 de
1888, encargándole exclusivamente las funciones escrutadoras y declarativas de
las elecciones.
Años más tarde, en 1936, se expidió la Ley 47 del 12 de marzo de ese mismo año,
la cual aumentaba el número de miembros del Gran Consejo Electoral a nueve,
elegidos cuatro por el Senado y cinco por la Cámara de Representantes. Esta
medida, en primera instancia no contó con el beneplácito del entonces Presidente
de la República Alfonso López Pumarejo, quien inicialmente no sancionó el
proyecto de ley al aconsejar que la elección del Consejo debiera hacerla la Corte
Suprema de Justicia, dada la independencia y garantía de representatividad e
imparcialidad que éste órgano otorgaría39. Dichos argumentos fueron rechazados
de plano por el conservatismo, aduciendo que la Corte por su naturaleza no podía
38
Ibídem. La construcción de la organización electoral en una época de cambios en la vida colombiana. El Gran Consejo
Electoral entre 1930 y 1948. Pág. 696.
39
Ibídem. La construcción de la organización electoral en una época de cambios en la vida colombiana. El Gran Consejo
Electoral entre 1930 y 1948. Pág. 699.
inmiscuirse en asuntos electorales. Finalmente, el 12 de marzo se sancionó la Ley
47 de 1936 sin modificación alguna.
Sin embargo, cinco meses después, el 15 de septiembre, se expidió la Ley 120 de
1936, que en su primer artículo estableció que para el periodo que comenzaba el
1º de octubre, serían elegidos los miembros del Gran Consejo, de la siguiente
forma: tres por el Senado; tres por la Cámara de Representantes y tres por el
Presidente de la República. Esta situación reflejaba la puja constante entre
miembros de uno y otro partido por alcanzar mayor representación en este órgano,
que poco a poco cobraba especial relevancia en la esfera política nacional. Sin
embargo, los resultados del cambio de composición del Gran Consejo Electoral,
favorable al gobierno de turno, que podía nombrar 3 magistrados, no fueron
positivos para la legitimidad de ese órgano electoral, como se verá más adelante.
Poder electoral colombiano 1948-1991
Las primeras décadas del siglo XX, reflejaron el interés por consolidar un poder
electoral imparcial que generara credibilidad a la expresión del voto, manifestada
por la voluntad popular. Lamentablemente, la lucha bipartidista entre liberales y
conservadores, sumada a la notable injerencia del poder ejecutivo en el proceso
electoral, suscitaron que los intentos por crear una institucionalidad realmente
sólida e imparcial, fueran infructuosos.
Con la llegada del conservador Mariano Ospina Pérez a la presidencia en 1946, se
inició una etapa decisiva en la historia política colombiana y en la conformación de
la organización electoral. Durante su mandato, se adelantaron cuatro procesos
electorales: “para Parlamento en marzo de 1947, para concejos municipales en
octubre de 1947, nuevamente parlamentarias en junio de 1949 y presidenciales en
noviembre del mismo año”40. El triunfo en dichos comicios, excepto en las
presidenciales, fue para el partido liberal encabezado por Jorge Eliécer Gaitán,
quien gracias a su victoria en las urnas en 1947, asumió la dirigencia de dicho
partido41.
Similar fue el resultado el 5 de octubre de 1947, en las elecciones para concejos
municipales en los que los liberales superaron notablemente a los conservadores.
Ante estos hechos, el dirigente conservador Laureano Gómez aseveró que los
resultados habían sido producto de la pésima identificación electoral, durante los
años precedentes.
“Aseguró que una revisión adelantada por él, le había demostrado que el
liberalismo poseía 1.800.000 cédulas falsas y exigió que se rehiciera totalmente
la cedulación del país. Desde la posesión de Ospina, los conservadores venían
demandando una reforma electoral que según ellos garantizaría la pureza del
sufragio y tildaban de fraudulenta la cedulación adelantada durante los
gobiernos liberales. Esta acusación de cédulas falsas en poder del liberalismo
fue repetida incesantemente en el periódico El Siglo, de propiedad de Laureano
Gómez, hasta que tuvo eco en los campos y veredas colombianas”42.
Estas declaraciones, sumadas a las de Gaitán en contra del presidente Ospina,
atizaron el fuego para el recrudecimiento de la violencia en el país. Ante estos
hechos, el liberalismo envió un memorial de agravios al Presidente de la
República, como se expresó en el discurso por la paz de Jorge Eliecer Gaitán; sin
embargo la voluntad del Presidente no fue suficiente para enfrentar el
recrudecimiento de la violencia. Finalmente, la convención liberal del 1° de marzo
de 1948, aprobó el retiro de todos sus miembros de la Unión Nacional creada por
Ospina Pérez43.
40
Reyes Catalina. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. En: Nueva Historia de Colombia. Tomo II. Editorial
Planeta. 1989. Pág. 10.
41
En las elecciones parlamentarias de marzo de 1947, los resultados fueron: votos gaitanistas: 448.848; votos santistas:
352.959 para un total de 801.807 votos liberales frente a 651.223 votos conservadores y 11.577 comunistas. (Ibídem. Pág.
14).
42
Ibídem. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. Pág. 18.
43
Ibídem. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. Pág. 20.
La tensión alcanzó su punto máximo el 9 de abril de 1948 con el asesinato de
Gaitán. A punto de estallar una guerra civil, al día siguiente del magnicidio los
liberales decidieron reconstituir la Unión Nacional y apoyar al gobierno durante ese
año. En ese espíritu de reconciliación bipartidista, se expidió en diciembre, la Ley
89 de 1948, sobre Organización Electoral, que fue catalogada en aquel entonces,
como “el mayor logro de entendimiento entre los partidos”44 y la verdad que hoy 65
años después puede hacerse la misma afirmación.
Este era el intento más claro que se tenía en la historia nacional hasta ese
momento, por consolidar el poder electoral como un poder equilibrado de fuerzas
políticas. Así lo destaca la exposición de motivos de los senadores ponentes del
proyecto de ley, Carlos Lleras Restrepo y Gilberto Moreno T.:
“(…) En nuestra modesta opinión, la Organización Electoral del país viene
adoleciendo de dos grandes fallas: la primera consiste en que los organismos
electorales se constituyen con el concepto de que sus miembros son
representantes de los partidos, y con tal carácter se designan. La segunda, la
de que ciertas funciones electorales, colocadas en manos de corporaciones, se
ejercen defectuosamente, sin que se pueda localizar la responsabilidad de
quienes incurren en omisiones o culpas, y sin que exista un sistema de
jerarquías que permita al superior corregir oportunamente la actuación de los
organismos subalternos.
La primera falla no solo conduce en ocasiones a actuaciones arbitrarias por
parte de quienes creen equivocadamente que deben actuar en las
corporaciones electorales tomando en cuenta antes que el respeto a la ley los
intereses de su propio partido, sino también siempre la desconfianza en la
opinión pública acerca de la imparcialidad de las actuaciones y decisiones de
aquellos organismos. En nuestro concepto, las funciones electorales no tienen
por qué cumplirse y no deben cumplirse a nombre de un partido político. Por el
contrario, en tratándose de escrutinios y de declaratorias de elección, los
ciudadanos encargados de esas funciones deben actuar a nombre de toda la
ciudadanía, sin distingo alguno, y sin que les sea lícito considerarse como
personeros de una determinada fracción para la defensa de los intereses de
ella. Quienes escrutan sólo tienen la misión de hacer un recuento fiel de los
votos emitidos y de aplicar fiel y objetivamente la ley. A ellos se les confía la
guarda de la pureza electoral y no la defensa de los intereses partidistas. Por
todas estas razones hemos creído que los actos de escrutinio y recuento de
votos en los municipios, en los departamentos y en la nación, deben confiarse a
44
Ibídem. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. Pág. 24.
ciudadanos a quienes los partidos no hayan designado específicamente para
estas funciones. Dentro de esta orientación, la facultad de intervenir en los
escrutinios es simplemente anexa a otra posición que el ciudadano ocupa y
para la cual fue escogido sin el carácter de representante o personero de un
partido político”45.
Salvo algunas modificaciones al texto original, fue aprobado el proyecto de ley el
16 de diciembre de 1948. La nueva norma consagró desde su primer artículo el
carácter imparcial de la organización electoral, la cual no debía ser utilizada a
favor de ningún partido político. Creó la Corte Electoral, en reemplazo del Gran
Consejo Electoral, y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se estableció que
la Corte estaría conformada por el más antiguo ex Presidente de la República, los
dos Magistrados más antiguos de la Corte Suprema de Justicia, de diferente
filiación política; el Rector de la Universidad Nacional y el Gerente del Banco de la
República (Art. 3). Asimismo, se le encargó la función principal de efectuar los
escrutinios en las elecciones para Presidente de la República, Senadores
Representantes, y Diputados a las Asambleas Departamentales, así como su
correspondiente declaratoria de elección (Art. 4). Al Registrador Nacional, se le
encomendó la dirección de la Oficina Nacional de Identificación, la vigilancia del
proceso de cedulación y la actuación como secretario permanente de la Corte
Electoral, entre otras (Art. 13).
Siendo las dudas sobre la cedulación una grave causa de la legitimidad del poder
electoral, la ley reglamentó una revisión de la cedulación en colaboración con una
misión extranjera (Art. 14) y estableció la fecha para las elecciones del legislativo
en junio de 1949 y las presidenciales en junio de 1950 (Art. 49).
Con la nueva organización electoral en marcha, y tras la victoria liberal en las
parlamentarias de junio del 49, la bancada de este partido propuso reformar la Ley
45
Mayorga García Fernando. Orígenes de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Registraduría Nacional del Estado
Civil. 1995. Págs. 23-24.
89 con el fin de postergar la revisión de las cédulas y adelantar las elecciones
presidenciales de junio de 1950 a noviembre de 1949:
“Con el proyecto, el liberalismo intentaba protegerse. Temían que la revisión de
cédulas fuera utilizada para despojar de ellas a los ciudadanos liberales con el
fin de que no pudieran votar. Trataron de adelantar los comicios seis meses con
el fin de hacer efectiva la ventaja sobre los conservadores, antes de que éstos
la pudieran desconocer por medio del fraude o la violencia. Querían los liberales
a toda costa que el Congreso se encontrara sesionando para la fecha de las
elecciones, de manera que se constituyera en guardián y protector del
electorado de su partido”46.
Claramente los conservadores se opusieron y el presidente Ospina la vetó por
inconstitucional. No obstante, al pasar por revisión de la Corte Suprema de
Justicia, ésta la declaró exequible. Esto ocurría en medio del recrudecimiento de la
violencia, con lo que se ponía en riesgo la labor de la recién creada organización
electoral:
“El 24 de octubre el Registrador Nacional, Eduardo Caballero Calderón, informó
al presidente cómo en 120 municipios, o sea una séptima parte del territorio
nacional, los liberales no se habían podido registrar debido a la acción de las
autoridades sectarias. (…) Afirmó Caballero Calderón que “las elecciones del 27
de noviembre lejos de llegar a ser la expresión inequívoca de la realidad serán
una farsa sangrienta”. Pocos días después de este informe, los miembros
liberales de la Corte Electoral, los ex presidentes López Pumarejo, Eduardo
Santos, Carlos Lozano y Lozano y el rector de la Universidad Nacional, Antonio
Rocha, renunciaron a sus cargos47”.
La Dirección Nacional Liberal en un pronunciamiento público, anunció que debido
a la falta absoluta de garantías, retiraban la postulación de Darío Echandía a la
Presidencia de la República para el período 1950 - 1954 y el 13 de noviembre,
catorce días antes de las elecciones, el Dr. Caballero Calderón renunció a su
cargo de Registrador Nacional48. Las elecciones del 27 de ese mes, dieron como
46
Reyes Catalina. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. En: Nueva Historia de Colombia. Tomo II. Editorial
Planeta. 1989. Pág. 29.
47
Ibídem. El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946-1950. Pág. 31.
48
Sánchez Torres Carlos Ariel. Derecho electoral en Colombia (financiación política, publicidad y encuestas). Revista
Estudios Socio-Jurídicos, ISSN 0124-0579, Vol. 2, Nº. 2, 2000. Pág. 69.
ganador al conservador Laureano Gómez, único candidato inscrito en esa gesta
electoral.
Durante el gobierno de Gómez, reemplazado por enfermedad en noviembre de
1951 por Roberto Urdaneta Arbeláez, la Corte Electoral tuvo un funcionamiento
precario en su quórum. Durante 1950, a las sesiones no asistieron “ni el ex
presidente más antiguo ni el magistrado de la Corte Suprema de Justicia de
filiación liberal más antiguo, lo que muestra muy a las claras las dificultades
políticas por las que pasaba en ese momento Colombia”49.
En este período, con el Decreto 2628 de 1951, se estableció la expedición de la
cédula de ciudadanía laminada, adoptando el sistema dactiloscópico de la Misión
Henry Canadiense. Posteriormente, y con el Decreto 2864 del 19 de noviembre de
1952, se ordenó a la recién creada Registraduría Nacional la expedición de la
cédula, tamaño bolsillo, siguiendo los parámetros de dicha misión, de manera
gratuita. La primera de estas cédulas fue expedida el 24 de noviembre de 1952 al
Presidente de la República, Laureano Gómez Castro.
La presidencia de Gómez estuvo marcada por una nueva concepción de Estado.
Se aprobó mediante el acto legislativo número 1 de 195250, la convocatoria de una
Asamblea Nacional Constituyente que se instaló el 15 de junio de 1953, en la que
entre otras medidas, se pretendía restringir el sufragio universal, aduciendo, en
palabras de Gómez, que: “el sufragio universal inorgánico y generalizado
interviniendo en toda la vida social para definir la dirección del Estado, contradice
la sociedad. El manejo del Estado es, por antonomasia, obra de la inteligencia”51.
49
Mayorga García Fernando. De la Corte Electoral al Consejo Electoral. La Organización Electoral moderna en Colombia
(1948-2006). En: Balance del derecho electoral colombiano. Colección Textos de Jurisprudencia. Editorial Universidad del
Rosario. 2007. Pág. 200.
50
Para mayor información de esta Constituyente, léase: 25 años de evolución político-constitucional, de Carlos Restrepo
Piedrahita. Pág. 23 y ss.
51
Tirado Mejía Álvaro. El gobierno de Laureano Gómez, de la dictadura civil a la dictadura militar. En: Nueva Historia de
Colombia. Tomo II. Editorial Planeta. 1989. Pág. 89.
Ante estas tesis doctrinarias, en la otra orilla, se presentó la posición liberal de no
participar en las elecciones de 1951 y 1953 por falta de garantías y la situación de
violencia, y el fortalecimiento del ejército en cabeza del general Gustavo Rojas
Pinilla, el 13 de junio de 1953, produciéndose así el denominado golpe de opinión,
asumió la presidencia el general Rojas, dos días antes de la fecha en que se tenía
prevista la instalación de la Constituyente.
Durante
el
gobierno
Rojas
Pinilla,
la
Corte
Electoral
se
reunió
muy
ocasionalmente. Tanto en 1954 y 1955 sesionó once oportunidades, en la última
de ellas sin ningún expresidente, en 1956 tan sólo tres y finalmente en 1957, en
veintiséis ocasiones52. A pesar de inicialmente contar con el respaldo de sectores
liberales, sectores conservadores y de la opinión pública, poco a poco el general
Rojas fue perdiendo apoyo popular. Sus choques con el poder judicial53 y los
movimientos estudiantiles, las restricciones a la prensa, la prohibición de terceras
fuerzas como el comunismo54 y la presión cada vez más generalizada de los
partidos, llevaron a que el 10 de mayo el general renunciara al solio de Bolívar a
favor de una Junta Militar.
Durante el gobierno de la Junta Militar, presidida por el general Gabriel París, se
celebró el plebiscito del 1° de diciembre de 1957, el cual se constituyó en un hito
en la democracia nacional, ya que:
“Por primera vez en nuestra historia electoral era convocado el pueblo,
incluyendo las mujeres, directamente, al ejercicio del poder constituyente, y
durante más de 30 años se quiso que fuera también la última vez que el pueblo
ejerciera su poder directamente”55.
52
Mayorga García Fernando. De la Corte Electoral al Consejo Electoral. La Organización Electoral moderna en Colombia
(1948-2006). En: Balance del derecho electoral colombiano. Colección Textos de Jurisprudencia. Editorial Universidad del
Rosario. 2007. Págs. 202-203.
53
El 4 de noviembre de 1953, un juez penal dejó en libertad a Felipe Echavarría, aduciendo que su testimonio había sido
fruto de torturas por parte del ejército ante lo cual el presidente Rojas, en duras palabras manifestó su oposición. El 13 de
noviembre, los dieciséis miembros de las Corte Suprema de Justicia renunciaron. (Ibídem. Pág. 114)
54
El Acto Legislativo 6 de 1954 en su primer artículo estipuló: “Queda prohibida la actividad política del comunismo
internacional. La ley reglamentará la manera de hacer efectiva esta prohibición”.
55
Sánchez Torres Carlos Ariel. Derecho electoral en Colombia (financiación política, publicidad y encuestas). Revista
Estudios Socio-Jurídicos, ISSN 0124-0579, Vol. 2, Nº. 2, 2000. Pág. 70.
Con la aprobación de 4.169.294 colombianos, incluyendo mujeres56, se estableció
que éstas tuviesen los mismos derechos políticos que los hombres y se sellaron
las bases para la existencia del denominado Frente Nacional, el cual inicialmente
concebido hasta 1968, fue prorrogado hasta 1974 por el Acto Legislativo 1° de
1959, y ampliado de nuevo para la rama ejecutiva hasta el 7 de agosto de 1978,
mediante Acto Legislativo 1° de 1968. El sistema político planteado, se caracterizó
por la alternancia entre liberales y conservadores en la Presidencia de la
República, la paridad entre los mismos partidos en todas las corporaciones de
elección popular, en la administración pública y en la Corte Suprema de Justicia y
el Consejo de Estado57.
Poco después del plebiscito de 1957, se expidió el Decreto 399 del 20 de
diciembre de 1957, que modificó la integración de la Corte Electoral, al ordenar en
el artículo 1° que estaría conformada por los dos ex presidentes de la República
más antiguos, de distinta filiación política y por cuatro delegados, dos
conservadores y dos liberales designados por la Corte Suprema de Justicia, con el
fin de armonizar su estructura al espíritu bipartidista del Frente Nacional.
Esta organización del poder público, de una u otra manera consolidó en el país, lo
que se llamó una democracia restringida58, que a pesar de generar avances como
la inclusión de la mujer en el espectro político, redujo el margen de participación
de la sociedad y de terceras fuerzas en el manejo del poder público:
“No es posible creer que los dos partidos se hayan fusionado sino que
sencillamente sus fronteras ideológicas se borraron; es decir, que el Frente
Nacional conservatizó al país, no solamente durante los 16 años previstos como
consecuencia del Pacto de Benidorm, sino también durante los mandatos de
56
Las mujeres adquirieron el derecho al voto mediante el Acto Legislativo No. 3 de la Asamblea Nacional Constituyente el
día 25 de agosto de 1954.
57
Ibídem. Derecho electoral en Colombia (financiación política, publicidad y encuestas). Pág. 72.
58
Concepto que ha sido usado por Murillo Castaño para indicar la situación política del país en la época del Frente
Nacional. Similar es la idea de sociedad bloqueada, acuñada por Mario Latorre para “señalar la falta de canales de
expresión de la sociedad ante partidos sin ideología, sin políticas claramente diferenciadas y promovidos por relaciones
clientelistas”. Para mayor ampliación de este concepto, consultar: Latorre Mario. Hechos y Crítica Política. Bogotá,
Universidad Nacional de Colombia. 1986.
Alfonso López, Julio César Turbay y Belisario Betancur. Se pierde la noción de
oposición, indispensable al funcionamiento de la democracia, es una de las
grandes pérdidas de legitimidad del sistema político ya que el elector, vote por
unos o vote por otros de todas formas los encuentra a los dos juntos en el
gobierno, tanto al vencedor como al vencido. Este poder compartido de los dos,
es uno de los factores, que relegó a la oposición dentro de la política armada o
dentro del movimiento social por falta de espacio político”59.
De esta forma, el Frente Nacional, que inicialmente se vislumbraba como la
solución al conflicto interpartidista:
“(…) resultó ser, a largo plazo, un freno al surgimiento de terceras fuerzas por
fuera del bipartidismo. De esta manera, el Frente Nacional y la monopolización
del poder por parte del partido Liberal y del partido Conservador cercenaron en
gran medida los canales de expresión de diversos sectores de la sociedad civil
que se vieron en la necesidad de acudir a medios no institucionales como las
marchas campesinas, los paros cívicos y la guerrilla con el fin de canalizar la
oposición”60.
El Frente Nacional sustituyó los precedentes gobiernos de partido a veces con
pretensiones hegemónicas creando un gobierno de dos partidos excluyente por
definición constitucional.
Este marco jurídico de la organización electoral, permaneció después de concluido
el Frente Nacional por el año de 197461. Sin embargo, durante este período, el
poder electoral vivió una relativa tranquilidad consecuencia de la aparente
estabilidad política creada por la hegemonía bipartidista. No obstante, las
consecuencias políticas del Frente Nacional, principalmente la exclusión de
nuevas fuerzas, llevaron inevitablemente al decaimiento y pérdida de legitimidad,
del poder electoral:
“El resultado de la exclusión por el gobierno de otros partidos y movimientos
distintos del Liberal y Conservador, fue un debilitamiento de la legitimidad
democrática que hacía necesaria una reforma política y por ende una reforma
59
Sánchez Torres Carlos Ariel. Derecho electoral colombiano. Legis. 2da Edición. Bogotá. 1997. Pág. 70.
Murillo Castaño Gabriel. Elecciones, partidos políticos y democracia en los países andinos. América Latina Hoy, 2009,
Vol. 3, Issue 0. Pág. 10.
61
Para el año de 1974, la Registraduría Nacional del Estado Civil contaba con ciertas dificultades administrativas para
determinar a ciencia cierta el número real de ciudadanos en capacidad de votar y el dato exacto del censo electoral. Para
mayor información ver: Restrepo Piedrahita Carlos. 25 años de evolución político-constitucional. 1950-1975. Universidad
Externado de Colombia. 1976 pág. 221.
60
electoral con el ánimo de crear un clima favorable para la oposición y superar
así la hegemonía bipartidista del Frente Nacional”62.
En este orden de ideas, se inicia una etapa de cambios en todos los niveles del
poder entre los cuales estaba por supuesto la organización electoral. En el año de
1979, durante el gobierno del Presidente Julio César Turbay Ayala, se expidió la
Ley 28 del 6 de mayo, “por la cual se adopta el Código Electoral”, la cual reiteró el
mandato de apartar los intereses partidistas en todo el proceso electoral. Así
constaba en su exposición de motivos:
“Tiene, pues, este proyecto de ley por objeto mantener y perfeccionar una
organización electoral ajena a la presión de los partidos políticos, para que de él
no se deriven ventajas para ninguna de las corrientes políticas en actividad y
sea visible un manto de imparcialidad en quienes, de una u otra forma,
participen como garantes de la pureza de los procesos electorales”63.
Es así como a la Corte Electoral se le encarga la suprema inspección y vigilancia
de la organización electoral (Art. 12), siendo esta última conformada por la Corte,
el
Registrador
Nacional,
los
Delegados
del
Registrador
Nacional,
los
Registradores Distritales, Municipales y Auxiliares y los Delegados de los
Registradores Distritales y Municipales (Art. 10). Respecto a la Corte Electoral, se
amplía el número de integrantes a nueve (9): cuatro (4) por cada uno de los dos
(2) partidos que hubieren obtenido el mayor número de votos en el Congreso y
uno (1) por el partido distinto a los anteriores con mayor votación (Art. 13), los
cuales serían elegidos por la Corte Suprema de Justicia (Art. 14) y deberían
revestir las mismas calidades para ser Magistrado de dicha Corte (Art. 15).
Se consideró que con la elección de un miembro de partido distinto de los
mayoritarios, un intento por tratar de ampliar el espectro de participación y
representación política en la conformación de la organización electoral.
62
Sánchez Torres Carlos Ariel. Derecho electoral en Colombia (financiación política, publicidad y encuestas). Revista
Estudios Socio-Jurídicos, ISSN 0124-0579, Vol. 2, Nº. 2, 2000. Pág. 73.
63
Mayorga García Fernando. De la Corte Electoral al Consejo Electoral. La Organización Electoral moderna en Colombia
(1948-2006). En: Balance del derecho electoral colombiano. Colección Textos de Jurisprudencia. Editorial Universidad del
Rosario. 2007. Pág. 217.
Para 1985, el país vivía los intentos del Gobierno del Presidente Betancur, de
poner fin al conflicto interno, a través de unos diálogos de paz, y las respectivas
garantías de representación y participación para facilitar el ingreso a la vida
política, de quienes habían optado por la presión de las armas.
“Betancur se propuso dar solución a dos problemas políticos de vieja data: el
fenómeno de la guerrilla y la gestión gubernativa excesivamente centralizada.
En ese orden de ideas se dio curso a un proceso de negociación política con los
grupos guerrilleros Movimiento 19 de Abril (M-19) y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) pactándose un acuerdo de paz en el año
de 1984. Del proceso de negociación y la firma de los pactos surgió el partido
de izquierda Unión Patriótica (UP) que tendría en los años venideros una
representación minoritaria reflejada en las alcaldías de algunos municipios
pequeños del país. En la búsqueda de una administración pública eficiente y la
ampliación de canales democráticos el gobierno de Betancur promovió una
reforma constitucional para conseguir la descentralización administrativa y la
elección popular de alcaldes. A pesar de estos esfuerzos, su administración
perdió legitimidad con el fracaso de los acuerdos de paz cuyo proceso terminó
trágicamente con la toma del Palacio de Justicia por parte de la guerrilla en
Noviembre de 1985”64.
En ese contexto, se expidió la Ley 96 de 1985, “por la cual se modifican las Leyes
28 de 1979 y 85 de 1981, el Código Contencioso Administrativo, se otorgan unas
facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones”. Esta ley suprimió la
Corte Electoral y creó el Consejo Nacional Electoral, con una justificación
semántica que vale la pena mencionar:
“Se suprimió la Corte Electoral por dos recomendaciones que dio el Honorable
Consejero de Estado doctor Jorge Valencia Arango, cuando afirmó que el
vocablo “Corte” produce la sensación de ser un organismo jurisdiccional, siendo
que la Corte Electoral no es sino una corporación administrativa, cuyos actos
están sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Además, al
quedar jerárquicamente dependiendo del Consejo de Estado, la Corte Electoral
por su ostentoso nombre producía la impresión de ser de superior rango, no
siendo así”65.
64
Murillo Castaño Gabriel. Elecciones, partidos políticos y democracia en los países andinos. América Latina Hoy, 2009,
Vol. 3, Issue 0. Pág. 10.
65
Vives Echeverría José Ignacio. La Reforma Electoral de 1985 ante el Senado. Ed. Colombia Nueva Ltda. 1985. Pág. 242.
Se determinó que el Consejo Nacional Electoral estaría conformado por no menos
de siete (7) y no más de once (11) miembros, de los cuales tres (3) debían
representar a cada uno de los partidos que hubieren obtenido mayor número de
votos en la última elección de Congreso, y uno (1) por el partido distinto de los
anteriores que les siguiese en votación (Art. 3), elegidos por el pleno del Consejo
de Estado para un período de cuatro (4) años (Art. 4). En términos generales, las
funciones generales de inspección y vigilancia y de cuerpo consultivo en materia
electoral del Gobierno, se mantuvieron en la ley sin mayores alteraciones.
A su vez, el 15 de julio de 1986, el presidente Belisario Betancur, haciendo uso de
las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 96 de 1985, reunió las normas
vigentes en el denominado Código Electoral. Este Código, expedido por el Decreto
2241 de 1986 y aún vigente, mantuvo incólume la estructura de la organización
electoral establecida desde la Ley 28 de 1979, salvo la sustitución de la Corte por
el Consejo Nacional Electoral de la Ley 96 de 1985. La norma corroboró al
Consejo como ente encargado de la suprema inspección y vigilancia de la
organización electoral así como de las funciones escrutadoras-declarativas de las
elecciones (Art. 11). Complementariamente, continuó con sus funciones
administrativas respecto a la elección y remoción del Registrador Nacional y la
aprobación de algunos de sus actos administrativos. Respecto a éste último, la
norma le encargó la organización y vigilancia de todo el proceso electoral y en
general, todo el funcionamiento de todas las dependencias de la Registraduría
Nacional (Art. 26).
Con la llegada de Virgilio Barco a la presidencia en 1986, se continuó con el
proceso de desmonte definitivo del Frente Nacional, para lo cual se propuso una
reforma constitucional con el fin de asegurar un papel protagónico a la oposición y
facilitar la participación de fuerzas históricamente excluidas por el Estado. Barco,
continuó con el proceso de paz de su antecesor, “eliminando los perfiles
publicitarios del mismo, bajándole tono a la guerrilla e invirtiendo importantes
sumas del presupuesto de la Nación en un Plan Nacional de Rehabilitación cuyo
objeto era rescatar las zonas de intenso marginamiento, mediante la masiva
presencia del Estado”66.
Es así como en este gobierno se firmó el Acuerdo de Paz con el M-19 y el Ejército
Popular de Liberación (EPL), con el cual los grupos desmovilizados obtuvieron
importantes concesiones para postularse como movimientos políticos dentro de
las vías democráticas legales67. A raíz de estas circunstancias:
“A mediados de la administración Barco, se hizo notoria la necesidad de una
reforma política orientada a la legitimidad democrática y que fuera capaz de
superar la dificultad que se había generado ante el fracaso de los dos proyectos
de reforma constitucional en 1977 y 1982, consistente en que por vicios
constitucionales de forma o de fondo la Corte Suprema de Justicia en ejercicio
de sus funciones de juez constitucional, declaraba inexequibles tales intentos
parciales de reformas a la administración de justicia, al Congreso o al
ordenamiento territorial. Se vislumbró entonces la posibilidad de superar tan
poderoso escollo político a través del llamado al constituyente primario. Un
efímero grupo de estudiantes, “Todavía Podemos Salvar a Colombia”, impulsó
la idea de incluir una séptima papeleta en las elecciones para corporaciones
públicas, que se realizarían el 11 de marzo de 1990; el pueblo sería consultado
sobre la convocatoria de una asamblea nacional pluralista que se encargaría de
modernizar al Estado”68.
Poder electoral colombiano 1991-2013
Sería esa Asamblea, fruto de la séptima papeleta, la cual fue votada por el pueblo
el 27 de mayo de 1990 expresando su apoyo para iniciar una reforma estructural
al Estado y la Constitución, la cual vio la luz finalmente el siete de julio de 1991. La
nueva Carta Política, elevó a rango constitucional a la organización electoral en el
Título IX “de las elecciones y de la organización electoral”. Es interesante en este
punto, traer a colación el debate suscitado en la Constituyente al tratar de definir la
66
De la Calle Lombana, Humberto. “La reforma electoral en Colombia”. En: Memorias del IV Curso Anual Interamericano de
Elecciones, IIDH/CAPEL, San José, 1991. Pág. 173.
67
Murillo Castaño Gabriel. Elecciones, partidos políticos y democracia en los países andinos. América Latina Hoy, 2009,
Vol. 3, Issue 0. Pág. 11.
68
Sánchez Torres Carlos Ariel. Derecho electoral en Colombia (financiación política, publicidad y encuestas). Revista
Estudios Socio-Jurídicos, ISSN 0124-0579, Vol. 2, Nº. 2, 2000. Págs. 74-75.
organización y división del poder público, el cual por la existencia de órganos
como el electoral, no respondía ya a la clásica distribución tripartita:
“El Estado; en la práctica y no en sus textos, en cuanto hace referencia a su
organización y funciones, ha rebasado las doctrinas tradicionales; y ha
evolucionado tanto que la actual distribución del poder público, en tres ramas o
su ejercicio a través de tres funciones, en verdad, ya no corresponde ni a la
teoría ni en la práctica a la estructura real del Estado moderno. Hay órganos
que no encuadran en ninguna de las tres clásicas ramas del poder público,
porque sus funciones ni son legislativas, ni administrativas, ni judiciales (…) La
función electoral que tiene por objeto obtener la pura, seria y genuina expresión
de la voluntad general de la opinión pública para mantener o transformar la
estructura, organización y funcionamiento del Estado, es otra función pública
que requiere ser regulada en forma autónoma e independiente, no sólo porque
lógica y materialmente no encuadra dentro de la clásica teoría tripartita, sino
porque debe garantizarse la pureza y autenticidad de esa expresión de
voluntad, alejándola de cualquier indebida intromisión para que se conserve y
amplíe aún más al esencia de la democracia y por sobre todo, se fortalezca el
Estado de Derecho”69.
La Asamblea Constituyente, fue consciente del importantísimo papel de la
organización electoral al interior de un Estado de Derecho, la cual no podía
supeditarse a alguna de las tres ramas del poder, sino que dada su esencia y
funcionalidad, merecía un tratamiento especial en la estructura del Estado
colombiano. Y es que el poder electoral, como bien se ha decidido calificar a la
función electoral, se constituye en garante de legitimidad de las instituciones
públicas y de quienes las conforman. De su estabilidad y neutralidad depende que
las diversas controversias que surjan al interior de la sociedad política, se
solucionen de manera pacífica. He ahí la importancia de la organización electoral:
“Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes
a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad a las decisiones que éstos
adopten; casi que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima
autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución
constitucional, generadora de una situación de derecho, pues confiere nada
menos que el Poder Público. Por eso es una función pública. En ella se asienta
69
Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59. Informe a la Comisión Tercera de la Asamblea
Nacional
Constituyente.
Tema
Estructura
del
Estado.
1991.
Págs.
14-15.
(En
línea).
http://www.elabedul.net/Documentos/Temas/Asamblea_Constituyente/Gacetas/Gacetas_51-100/gaceta_059.php
la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia
pacífica en la sociedad”70.
Incluso, en algún momento, se propuso en la Constituyente incluir el poder
electoral como rama independiente del poder público. Sin embargo, esta
clasificación finalmente no fue aprobada71.Empero, bajo estas consideraciones, se
trató de estructurar una organización electoral que no respondiera como en la
mayor parte de la historia nacional a intereses partidistas o particulares, sino que
fuese lo suficientemente neutral e imparcial como para legitimar el ejercicio político
y asegurar una inclusión democrática de la oposición. Con tales propósitos, se
estableció que las autoridades electorales serían el Consejo Nacional Electoral y
la Registraduría Nacional del Estado Civil, funcionando de manera armónica, más
conservando su autonomía la una respecto de la otra.
Inicialmente, el texto aprobado en el artículo 264 de la Constitución de 1991,
continuaba con la integración del Consejo Nacional Electoral por no menos de
siete miembros, quienes eran elegidos por el Consejo de Estado de ternas
elaboradas por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. A su
vez, el Consejo tenía la facultad de elegir al Registrador Nacional. En todo caso,
ninguno de los miembros del Consejo ni el Registrador podían ser reelegidos.
Esta estructuración del poder electoral, perduró hasta el año 2003. Para aquel
entonces Álvaro Uribe Vélez era el presidente de Colombia, y en el segundo año
de su mandato, se expidió el Acto Legislativo 1 de 2003, con el que se adecuó
nuevamente la conformación del Consejo Nacional Electoral, aumentando a nueve
(9) sus miembros, quienes serían elegidos por el Congreso de la República en
70
Ibídem. Págs. 53-54.
Los constituyentes Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano propusieron incluir un titulo en la Constitución
Política intitulado: “Poder Electoral como Rama Independiente del Poder Público”. Se argumentó en su momento, que con
ello se garantizaría la independencia y la imparcialidad que debían caracterizar la estructura y manejo. de los distintos
procesos electorales.
Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 24. Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución
Política
de
Colombia
No.
88.
1991.
Págs.
107-108.
(En
línea).
http://www.elabedul.net/Documentos/Temas/Asamblea_Constituyente/Gaceta_024.pdf.
71
pleno, “para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de
Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con
personería jurídica o por coaliciones entre ellos”72. Paralelamente, se modificó la
forma de escoger al Registrador Nacional, al establecer que serían los Presidentes
de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
mediante concurso de méritos, los encargados de hacerlo.73
A finales del decenio pasado se atribuyeron al Consejo Nacional Electoral,
funciones que implicaban apreciaciones jurídicas, más exactamente aquellas que
tienen ver con la nulidad electoral, quebrando una tradición de más de 70 años, en
el sentido de atribuir dicho tema de las nulidades la cual estaba circunscrita
únicamente a la justicia contencioso administrativa.
Lo anterior, se refleja en el Acto Legislativo No. 1 de 2009, que en su artículo 8°
establece que el Consejo de Estado debe:
“Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de
competencia establecidas en la ley.
PARÁGRAFO. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción
Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la
demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el
proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad
someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad
administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral”.
Esto supuso otorgar al Consejo Nacional Electoral una facultad que desde la ley
séptima de 1932 fue privativa de la jurisdicción contenciosa administrativa. De la
misma manera, el numeral 12 del artículo 12 del mismo Acto Legislativo, atribuye
al Consejo Nacional Electoral la decisión sobre:
72
Artículo 14. Acto Legislativo 1 de 2003.
Artículo 15. Acto Legislativo 1 de 2003.
73
12. (…) la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas
o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos
están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En
ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.
Las razones que en 1932 llevaron a limitar las funciones de las corporaciones y
comisiones electorales, tenían que ver con la posibilidad de que corporaciones
administrativas ejerzan funciones que suponen juicios en derecho y que crean,
modifiquen o extinguen situaciones particulares.
No obstante lo anterior, en la sentencia de 18 de octubre de 2012 proferida por la
sección quinta del Consejo de Estado con ponencia del consejero Dr. Alberto
Yepes Barreiro, anuló la Resolución No. 754 del 09 de abril de 2010 del Consejo
Nacional Electoral, que reglamentó las facultades atribuidas por la reforma
realizada al Consejo Nacional Electoral, así como también se anuló en sentencia
del 23 de mayo del año en curso, la Resolución No. 093 de 2010, que reglamentó
la revocatoria de inscripción de candidatos por inhabilidad.
Estos fallos marcan un punto de tensión jurídica que resulta de abandonar una
tradición jurídica de limitar el Consejo Electoral a actividades más vinculadas a
aspectos de la administración de justicia, que deben ser materia de futuros
desarrollos legales.
CONCLUSIONES
Hemos observado que dos temas medulares recorren la historia del poder
electoral en Colombia, el primero, quienes designan a quienes van a conformar los
órganos del Poder Electoral, y el segundo, cual es la competencia de las
Corporaciones Escrutadoras frente a los termas de creación, modificación o
extinción de situaciones jurídicas más allá del simple escrutinio y declaración de
resultados electorales.
Frente al primer aspecto, desde 1888, se ha distinguido una corporación con
funciones de escrutinio y declaración de elecciones a la que se han añadido las
propias de los tiempos actuales de regulación de partidos políticos, campañas
políticas, encuestas de opinión, financiación de las campañas entre otras y un
órgano no colegiado encargado de organizar las elecciones e identificar a los
ciudadanos.
De manera que la más elevada corporación escrutadora ha estado conformada
considerando el origen partidista en ocasiones, de algunos de sus miembros, y en
otras de todos sus integrantes, y elegidos o designados por otras ramas del poder
político; en ocasiones por el Congreso de la República, en otras por el Presidente
de la República, en otras por el Consejo de Estado e incluso por la Corte Suprema
de Justicia. En cuanto al Registrador Nacional del Estado Civil, desde la ley 89 de
1948 hasta lo dispuesto en el Acto Legislativo No. 1 de 2003, fue elegido por la
corporación escrutadora nacional, llámese Corte Electoral o Consejo Nacional
Electoral, por cuanto las funciones que desde 1948 han diferenciado la esencia del
Consejo Nacional Electoral o de Corte Electoral con las del Registrador Nacional,
no sólo a nivel administrativo y funcional, sino también en cuanto a su naturaleza:
mientras que el primero reviste un carácter principalmente político, el segundo se
caracteriza por su condición exclusivamente técnica. Esta elemental distinción, es
prueba fehaciente del proceso de consolidación del poder electoral como poder
neutro del Estado. En tanto el órgano encargado de preparar y celebrar el proceso
electoral carece de componentes políticos, al ser únicamente un agente
especializado seleccionado por méritos, la legitimidad no sólo de dicho proceso
sino también de sus resultados, es absolutamente innegable. Así ha sido
corroborado por la Corte Constitucional:
“(…) las funciones atribuidas a cada uno de los mencionados órganos permite
predicar el carácter técnico de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues
la preparación y el desarrollo de las jornadas electorales exigen manejar
conocimientos y criterios técnicos, cuya estricta aplicación es garantía de la
imparcialidad y transparencia de su actuación, así como fundamento de la
confianza de los distintos actores políticos y de la ciudadanía en general. En
cambio, en las funciones del Consejo Nacional Electoral se advierte un carácter
político que se acentúa cuando se aprecian las competencias que debe ejercer
en relación con los partidos y movimientos políticos o respecto de la oposición y
de las minorías”74.
Esta realidad, supone inevitablemente cuestionar si la actual forma de
conformación de las autoridades electorales es la idónea para preservar su
carácter neutral y garante. Esta discusión, por ahora, ha sido resuelta
positivamente a favor de lo consagrado en la Constitución. Como se dijo en
consonancia con la Corte Constitucional, hasta ahora se ha acogido la tesis de
que la mejor manera de estructurar el poder electoral en el caso por ejemplo del
Consejo Nacional Electoral, es mediante la representación de las distintas fuerzas
políticas que integran el Congreso. Algunas voces han cuestionado que este
manejo es un retroceso de más de cien años, sin embargo creo que la esencia es
más que a quien se elige que quien elige, porque tenemos una tradición en el
sentido que la representación política tiene una importancia significativa en el
órgano colegiado electoral. Con la Ley 96 de 1985 que suprime la Corte Electoral
y crea el Consejo Nacional Electoral y en aras de ampliar la participación política
se incluyen miembros de los partidos minoritarios en el Consejo Nacional
Electoral.
74
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-230A/08.
Menos pacifica es la cuestión en torno al alcance de las funciones del Consejo
Nacional Electoral o las comisiones escrutadoras frente a temas que más de 75
años fueron conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, situación
que deberá definirse en un futuro por la ley estatutaria por el constituyente
derivado.
Por lo que los retos que se avizoran en el futuro cercano son enormes. El actual
proceso de paz que desarrolla este gobierno, puede traer como resultado
inevitable la inclusión de nuevos actores en el ejercicio de la política, tal como
ocurrió en los procesos de paz que permitieron que en la constituyente de 1991
estuvieran representados entre otros, el M-19, la Unión Patriótica y otros grupos y
movimientos de indígenas, trabajadores, gremios de la producción, estudiantes,
etc.75. Si eso llegase a suceder, múltiples y diversos serían las cambios que se
deberían adelantar en aras de asegurar la adecuada armonización de las fuerzas
al margen de la ley con la institucionalidad nacional.
Seguramente uno de esos cambios afectaría el poder electoral, base y sustento de
legitimidad del Estado de Derecho. Y es que la legitimidad, siguiendo a Max
Webber, entendida como el conjunto de motivos del interior que justifican la
obediencia y el acatamiento de un sistema político determinado por parte de los
gobernados76, sólo es posible alcanzarla por medio de instrumentos legales que
garanticen la libertad de elección, la toma de decisiones democráticamente y el
derecho a la oposición y el respeto a los resultados electorales, entre otros. Estos
últimos principios de legitimidad, formulados por Guglielmo Ferrero, el electivo y el
democrático77, han de asegurarse en el escenario de una posible desmovilización
de grupos armados, para lo cual el papel del poder electoral es indiscutiblemente
relevante.
75
De la Calle Lombana, Humberto. “Elecciones para Asamblea Constitucional del 9 de diciembre de 1990”, en Boletín
Electoral Latinoamericano, n° IV, IIDH/CAPEL, San José, 1991. Págs. 22-25.
76
Webber Max. Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica. México. 1922. Pág. 1507.
77
Ferrero Guglielmo. Poder los genios invisibles de la ciudad. Editorial Tecnos S.A. Madrid. 1998. Pág. 80.
Adicionalmente, no se debe descartar la opción de una eventual reformulación de
las normas constitucionales, enmarcadas en uno de nuestros mecanismos de
participación ciudadana. Se trata de encontrar una propuesta para reconstruir la
formula de legitimidad vigente, siguiendo los postulados contractualistas que
señalan la constitución como pacto de paz. Esta idea, si bien puede no contar con
un apoyo considerable, puede llegar a presentarse como propuesta para
reconstruir la fórmula de legitimidad política vigente o de la legitimidad social,
siguiendo los postulados del neocontractualismo de Jhon Rawls78 entre otros
exponentes de esta doctrina.
En sintonía con lo dicho, también es imperativo preservar lo establecido en la
Constitución Política del 91, con relación a su autonomía respecto de los demás
poderes públicos. En un país preponderantemente presidencialista, es un deber
proteger al máximo la incidencia del ejecutivo en órganos como el electoral.A este
último, como poder neutro, debe garantizársele su función mediadora, tutelar y
reguladora, y así realizarla.
Como se ha observado en el recuento histórico de los párrafos anteriores, la
historia política ha determinado la estructuración del poder electoral. Cada vez que
se
presentan
cambios
en
la
conformación
de
los
poderes
públicos,
inevitablemente se presentan cambios en la estructura y función electoral. El
interés principal ha de ser entonces, el asegurar al máximo la autonomía y
neutralidad de la organización electoral, cualquiera que sea su horizonte en el
futuro. Sólo de esta forma se logrará que el poder electoral sea efectivamente, un
poder neutro.
78
Para mayor ampliación sobre los postulados neocontractualistas, se puede consultar: Rawls John. La Teoría de la
Justicia.
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