Cómo prevenir y eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal

RESPUESTA
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
III LA
Cómo prevenir y eliminar el trabajo
infantil en la minería artesanal
48
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
En base a toda la evidencia existente sobre el trabajo infantil en la minería artesanal y sus
riesgos, es imposible dudar de la necesidad urgente de retirar a los niños de esta actividad. La
experiencia del Programa IPEC de la OIT, que ha conducido proyectos pilotos en diversos
países de Asia, África y América Latina, demuestra que esto es posible ayudando a las comunidades mineras a adquirir derechos legales, organizar sus empresas, mejorar la seguridad, salud
y productividad de los trabajadores adultos y asegurando servicios esenciales tales como escuelas, agua potable y centros de salud en estas zonas.
En definitiva, la lucha contra el trabajo infantil en la minería de pequeña escala nos lleva a la
lucha por el desarrollo sostenible de la minería y de las comunidades que dependen de ella. Es
en este proceso de desarrollo que se encuentra la clave para atacar de raíz las principales
causas del trabajo infantil y es posible lograrlo a partir de la movilización de las fuerzas internas de la comunidad y la existencia de un contexto favorable a estos objetivos.
Bajo este enfoque, la experiencia del programa IPEC/Minería de la OIT ha demostrado que las
acciones más importantes para avanzar en la eliminación efectiva del trabajo infantil en la
minería artesanal, son las siguientes:
1
PROHIBIR EL TRABAJO DE LOS MENORES
DE EDAD EN LA MINERÍA
Establecer una prohibición legal no resuelve el problema pero es un primer paso importante y
necesario. Al respecto hay que tomar en cuenta que, al ratificar el Convenio 182 de la OIT, los
países se han comprometido a adoptar con carácter de urgencia medidas inmediatas y efectivas para prohibir y eliminar las peores formas de trabajo infantil en un plazo determinado.
También es importante recordar que una de las peores formas de trabajo infantil establecidas
en el Convenio 182 es el trabajo peligroso. Según el artículo 3 del citado convenio, trabajo
peligroso es aquel que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo es
49
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, y de acuerdo a su
artículo 4 es obligación de los países determinar los tipos de trabajo peligroso, localizar dónde
se practican, y hacer revisiones periódicas de este listado.
Complementariamente, la Recomendación 190 del Convenio 182 señala en su artículo 3 que,
para determinar y localizar los tipos de trabajo peligroso, debería tomarse en consideración,
entre otras cosas:
a)
b)
c)
d)
e)
Los trabajos en que el niño queda expuesto a abusos de orden físico, psicológico o sexual.
Los trabajos que se realizan bajo tierra, bajo el agua, en alturas peligrosas o en espacios
cerrados.
Los trabajos que se realizan con maquinaria, equipos y herramientas peligrosos o conllevan la manipulación o el transporte manual de cargas pesadas.
Los trabajos realizados en un medio insalubre en el que los niños estén expuestos, por
ejemplo, a sustancias, agentes, o procesos peligrosos, o bien a temperaturas o niveles de
ruido o de vibraciones que sean perjudiciales para la salud.
Los trabajos que implican condiciones especialmente difíciles, como los horarios prolongados o nocturnos, o los trabajos que retienen injustificadamente al niño en los locales
del empleador.
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
En el marco de estas definiciones, existen sobradas razones
para argumentar que el trabajo de los niños en la minería
artesanal es peligroso por su naturaleza y por las condiciones en que se realiza, y por tanto es una de las peores formas de trabajo infantil. Prácticamente todas las actividades
que forman parte del proceso productivo de la minería
artesanal están comprendidas en los literales del artículo 3
de la Recomendación 190.
En consecuencia, incluir el trabajo infantil en la minería en
el listado de trabajos peligrosos y prohibirlo es una de las
primeras tareas de los países ratificantes del Convenio 182.
Al respecto, existen normas en los Códigos de Niños y Adolescentes que deberían ser revisadas para asegurar una prohibición explícita y amplia del trabajo de menores de edad
en cualquier tipo de mina (subterránea, superficial o en ríos)
y en cualquiera de las operaciones vinculadas al proceso
minero (extracción, transporte, procesamiento). Otras leyes
que podrían contener normas al respecto y que deben ser
revisadas son las leyes generales del trabajo, las leyes generales de minería y leyes especiales como las de cooperativas
mineras en Bolivia o la Ley de Promoción de la Formalización y Desarrollo de la Pequeña Minería y Minería artesanal en el Perú.
50
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
PROHIBICIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN LAS MINAS EN LOS PAÍSES DE LA SUBREGIÓN
Código de niños y adolescentes
Países
Edad mínima
para el trabajo
Trabajos prohibidos
Bolivia
14 años
Son trabajos peligrosos e insalubres (prohibidos):
Los realizados en canteras, subterráneos, bocaminas y en lugares
que representen riesgo (artículo 134º, inciso 2).
Ecuador
15 años
Se prohíbe el trabajo de adolescentes:en minas, basurales, camales,
canteras e industrias extractivas de cualquier clase (art. 87, inciso 1).
Perú
14 años
Se autoriza el trabajo en la minería a partir de los 16 años (art. 51).
Se prohíbe el trabajo de los adolescentes en subsuelo (art. 58).
2
ANCLAR LA LUCHA CONTRA EL TRABAJO INFANTIL
EN LAS MINAS EN LAS POLÍTICAS NACIONALES,
SECTORIALES Y LOCALES
La lucha contra el trabajo infantil en las minas debe ser parte de una política nacional contra
el trabajo infantil y sus peores formas. Hay que tomar en cuenta que los compromisos asumidos por los países al ratificar los Convenios 138 y 182 de la OIT incluyen:
r
r
r
Adoptar una política nacional y medidas para asegurar la abolición efectiva del trabajo
infantil.
Elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo hasta un nivel que haga
posible el más completo desarrollo físico y mental de los niños y adolescentes.
Adoptar con carácter de urgencia medidas inmediatas y efectivas para prohibir y eliminar
las peores formas de trabajo infantil en un plazo determinado.
RATIFICACIÓN DE LOS CONVENIOS 138 Y 182 EN LOS PAÍSES DE LA SUBREGIÓN
Ratificación del Convenio 138
Ratificación del Convenio 182
Bolivia
11 de junio de 1997
6 de junio de 2003
Ecuador
19 de setiembre de 2000
19 de setiembre de 2000
Perú
13 de noviembre de 2002
10 de enero de 2002
Países
51
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
Debemos destacar que de acuerdo con el Convenio 182, los países se comprometen a:
r
r
r
r
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
r
Identificar y localizar las peores formas de trabajo infantil existentes en el país.
Adoptar normas legales que prohíban las peores formas de trabajo infantil, incluyendo
sanciones penales o de otra índole.
Elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar prioritariamente las
peores formas de trabajo infantil, en consulta con las organizaciones de empleadores y
trabajadores y otros grupos interesados, y establecer mecanismos para vigilar la aplicación de dichos programas.
Proporcionar asistencia directa, rehabilitación y educación a los niños y niñas rescatados
y en riesgo.
Ayudarse recíprocamente a fin de aplicar las disposiciones del convenio por medio de
una mayor cooperación y asistencia internacional.
Para poder desarrollar verdaderas políticas nacionales contra el trabajo infantil, los países han
conformado Comités Directivos Nacionales para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil, instancias interinstitucionales conformadas por autoridades del gobierno y representantes de las organizaciones de empleadores, trabajadores y organismos no gubernamentales
que tienen como una de sus tareas más importantes la formulación de Planes Nacionales de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Este debería ser el marco para la implementación
de programas de acción específicos contra el trabajo infantil en las minas.
52
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
53
Bolivia
Países
Creado por Resolución Ministerial 597/
92 del 26 de diciembre de 2002 del
Ministerio de Trabajo
Comisionado para la
Erradicación del
Trabajo Infantil,
CEPTI
Comisión
Interinstitucional de
Erradicación Progresiva del Trabajo
Infantil
Institucionalizada
por Resolución
Suprema Nro
220849 del 7 de
junio de 2001
Secretaría Técnica
Comisiones
Nacionales
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
Ministerio de Trabajo
Despacho de la Primera Dama de
la Nación
Ministerio de Desarrollo Sostenible
y Planificación
Ministerio de Relaciones Exteriores
y de Culto
Ministerio de Salud y Deportes
Ministerio de Educación, Género y
Generacionales
Ministerio de Asuntos
Agropecuarios, Campesinos e
Indígenas
Vice Ministerio de Justicia
Prefectura del Departamento de La
Paz
Cámara de Diputados
Comisión de Política Social
Cámara de Senadores
Comisión de Trabajo
Conferencia Episcopal Boliviana
Defensoría del Pueblo
Confederación de Empresarios
Privados de Bolivia, CEPB
Central Obrera Boliviana, COB
Las Organizaciones No Gubernamentales: Q'haruru, Enda - Bolivia
y PRONAFA
En calidad de asesores: OIT,
UNICEF y PMA
Miembros integrantes
1. Reducción progresiva del trabajo
de niños y niñas menores de 14
años.
2. Protección de adolescentes
trabajadores mayores de 14 años.
3. Erradicación de las peores formas
de trabajo de niños, niñas y
adolescentes.
Objetivos:
Plan Nacional 2000-2010, aprobado
por Resolución Suprema Nro.
220849 del 7 de junio de 2001.
Planes Nacionales
COMISIONES NACIONALES PARA LA ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN LOS PAÍSES DE LA SUBREGIÓN
54
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
Ecuador
Países
Miembros integrantes
- Ministerio de Trabajo y Recursos
Humanos (preside)
- Ministerio de Educación y Cultura
- Ministerio de Bienestar Social
- Instituto Nacional del Niño y de la
Familia, INNFA
- Federación de las Camaras de la
Producción
- Frente Unitario de Trabajadores
- En calidad de asesores: OIT,
UNICEF, OMS y Organismos No
Gubernamentales
Secretaría Técnica
Secretaría Técnica del
Comité Nacional
Creada por Decreto
Ejecutivo Nº 1220
del 6 de febrero de
2001
Comisiones
Nacionales
Comité Nacional
para la Erradicación
Progresiva del
Trabajo Infantil,
CONEPTI
Creado por Decreto
Ejecutivo Nro. 792/
97 del 29 de
octubre de 1997
1.Impulsar y articular políticas
públicas e institucionales hacia la
prevención y erradicación del
trabajo infantil.
2.Sensibilizar y movilizar a la
opinión pública y actores claves
para consolidar su apoyo a la
erradicación del trabajo infantil
3.Disminuir el número de niños,
niñas y adolescentes que trabajan,
especialmente quienes lo hacen en
actividades peligrosas y en las
peores formas.
4.Fortalecer la legislación y la
institucionalidad para el control
del trabajo infantil.
5.Establecer un sistema de
información especializado en
trabajo infantil que recoja, procese,
analice y difunda información
cualitativa y cuantitativa
especializada para el diseño, ajuste
y monitoreo de programas y
políticas.6. Fortalecer las
capacidades de las instituciones
públicas y privadas que actúan con
niños trabajadores, en el marco del
Plan Nacional.
Objetivos:
Plan Nacional 2003-2006 (borrador
pendiente de aprobación)
Planes Nacionales
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
55
Perú
Países
Aprobado por
Resolución Suprema
No. 018-2003-TR
del 21 de agosto de
2003.
Instalado el 16 de
abril de 2003.
Comité Directivo
Nacional para la
Prevención y
Erradicación del
Trabajo Infantil,
CPETI
Comisiones
Nacionales
Plan Nacional 2005-2010 en proceso
de formulación
Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo (preside).
l Presidencia del Consejo de Ministros
l Ministerio de la Mujer y del
Desarrollo Social
l Ministerio de Educación-Ministerio
de Salud
l Ministerio de Agricultura
l Ministerio de Energía y Minas
l Ministerio de Justicia-Ministerio
del Interior
l Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
l Ministerio de Comercio Exterior y
Turismo
l Ministerio de Economía y Finanzas
l Poder Judicial
l Ministerio Público
l Representante de los Gobiernos
Regionales
l Instituto Nacional de Estadística e
Informática
l Asociación de Municipalidades del
Perú
Representación de los Trabajadores
l Un representante de cada una de
las Confederaciones Sindicales que
se encuentran representadas en el
Consejo Nacional del Trabajo y
Promoción del Empleo
Representación de los Empleadores
l Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP)
Presidencia de CPETI
a cargo de la Dirección de Seguridad y
Salud en el Trabajo y
Protección del
Menor, del Ministerio de Trabajo.
l
Planes Nacionales
Miembros integrantes
Secretaría Técnica
56
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
Perú
Países
Comisiones
Nacionales
Secretaría Técnica
Sociedad Nacional de Industrias
(SNI)
l Asociación de Exportadores (ADEX)
l Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú
(APEMIPE)
En calidad de asesores técnicos:
OIT, OPS, UNICEF
En calidad de organizaciones
internacionales invitadas:
JICA, COSUDE, AECI, GTZ, Unión
Europea
En calidad de organizaciones no
gubernamentales invitadas:
l Red por un Futuro Sin Trabajo
Infantil -Instituto de Salud y
Trabajo, ISAT
l Acción Solidaria para el Desarrollo
(CooperAcción)
l Grupo Iniciativa por los Derechos
del Niño, GIN
l Marcha Global contra el Trabajo
Infantil - Perú
l Grupo Iniciativa por los Derechos
del Niño, GIN
l
Miembros integrantes
Planes Nacionales
Esto no significa que mientras tanto sea imposible
hacer algo por los niños trabajadores, especialmente por aquellos que se encuentran envueltos en
las peores formas de trabajo infantil. A la par que
se impulsan estas políticas nacionales, es indispensable lograr que de inmediato se tome en cuenta
las necesidades especiales de los niños trabajadores y sus familias focalizando acciones. Sobre todo
enfocando éstas en favor de los niños involucrados
en trabajos peligrosos como la minería o sometidos a otras peores formas de trabajo infantil. En
este sentido, la función de los Comités Directivos
Nacionales y de los Planes Nacionales contra el
trabajo infantil debe ser, en gran medida, articular una serie de políticas y programas sociales para
enfocar su acción en grupos prioritarios de niños
trabajadores.
Lograr que se tome en cuenta a los niños trabajadores al momento de diseñar e implementar los
programas sociales puede hacer una gran diferencia. Instalar, por ejemplo, defensorías de la niñez y adolescencia o centros de cuidado infantil,
programas de educación rural, de alimentación y salud escolar, postas médicas, programas de
empleo juvenil y femenino, o programas de apoyo a micro y pequeñas empresas, puede generar
condiciones materiales indispensables para que los niños dejen de trabajar, sobre todo en zonas
como las mineras donde estos servicios suelen estar ausentes. También es posible condicionar la
entrega de transferencias para el alivio de la pobreza, al retiro de los niños del trabajo o a su
asistencia regular a la escuela y centros de salud. Tal es el ejemplo de programas como la bolsa
escolar de Brasil, el bono de esperanza de Bolivia o el bono de solidaridad en Ecuador.
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho . Perú
Pero es importante que el problema del trabajo infantil y las necesidades especiales de los
niños trabajadores sean planteados no sólo en el ámbito de los Comités Directivos Nacionales
sino también en los espacios donde se discuten políticas nacionales claves como los Consejos
Nacionales del Trabajo, los Consejos Nacionales de Niñez y Adolescencia, los Foros Educativos y las mesas de concertación de la lucha contra la pobreza. Definitivamente, la mejor
política nacional para eliminar el trabajo infantil es la política de reducción de la pobreza,
generación de empleo decente, educación para todos y protección de la infancia. En la medida que la pobreza haya sido reducida, que los adultos y jóvenes, varones y mujeres, cuenten
con oportunidades de empleo e ingresos suficientes para cubrir sus necesidades familiares,
que exista educación de calidad para todos y que todos los derechos de los niños tengan
vigencia real, se habrá eliminado la necesidad del trabajo infantil.
Pero no sólo las políticas nacionales sino también las políticas locales, pueden hacer mucho
para responder a este problema. La experiencia ha demostrado la enorme importancia de
convertir la lucha contra el trabajo infantil en parte de las políticas y programas de los gobiernos locales. Sobre todo en los países donde más ha avanzado la descentralización y los gobiernos regionales, municipales y cantonales tienden a tener un rol cada vez mayor en mate57
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
ria de servicios educativos, de salud y de protección de la niñez y adolescencia. Por esto y por
su mayor cercanía a la realidad de los niños y sus familias, los gobiernos locales y sus políticas
y programas tienden a ser esenciales para el desarrollo de acciones sostenidas y efectivas para
la erradicación del trabajo infantil.
A diferencia de otras instituciones o intervenciones especializadas que podrían estar centradas
en algún tipo de trabajo infantil, como por ejemplo la minería, y que dejan de lado otras
peores formas de trabajo infantil existentes en la misma zona e incluso en las mismas familias,
a los gobiernos locales les interesa el problema del trabajo infantil en su conjunto dentro de su
jurisdicción. Esto facilita la visión panorámica del problema en una zona determinada, el
establecimiento de prioridades y el desarrollo de acciones que eviten que los niños sean simplemente desplazados de una actividad, como la minera, a otra posiblemente peor. La acción
desde los gobiernos locales también permite desarrollar estrategias combinadas y cooperación
entre zonas expulsoras y zonas receptoras de trabajo infantil.
Por todo esto, incluso en zonas eminentemente mineras, resulta determinante que la lucha
contra el trabajo infantil minero forme parte de políticas y programas del gobierno local contra el trabajo infantil en general y sus peores formas.
3
CREAR UN ENTORNO POLÍTICO Y NORMATIVO
FAVORABLE A LA FORMALIZACIÓN Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE DE LA MINERÍA ARTESANAL
La política nacional minera y en particular la política del país en relación con la minería de
pequeña escala, son cruciales para la existencia o desaparición del trabajo infantil en este
sector. De un lado es importante que la eliminación del trabajo infantil sea un objetivo explícito de la política nacional minera, pero de otro lado es necesario que exista una auténtica
voluntad de proteger y favorecer el desarrollo sostenible de la minería en pequeña escala.
En las dos últimas décadas, la expansión de una minería artesanal informal, insegura, contaminante, ineficiente y sumida en graves problemas sociales y laborales como el trabajo infantil, ha sido un fenómeno coincidente no sólo con un período de crisis económica que empujó a oleadas de personas hacia esta actividad, sino también coincidente con el establecimiento de un marco político y normativo que se esforzó en crear condiciones atractivas para
grandes inversiones mineras privadas y extranjeras, al mismo tiempo que descuidó a la pequeña minería. De esta manera, el boom de inversiones extranjeras en grandes proyectos
mineros y el boom de una minería artesanal en pésimas condiciones terminaron siendo las
dos caras de una misma moneda.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que ambos subsectores, tanto la gran minería
como la minería de pequeña escala, son importantes y que no deben ser considerados
excluyentes. La idea de acabar con la minería artesanal y sus problemas reemplazándola por
58
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
En este sentido, el Plan Nacional Indicativo del Desarrollo Minero del Ecuador, el Plan Nacional de
Reactivación Minera de Bolivia y la Ley de Promoción de la Formalización y el Desarrollo Sostenible
de la Pequeña Minería y Minería Artesanal del Perú,
formulados recientemente, entre el 2002 y el 2004,
representan importantes señales de un cambio de rumbo en los países y una mayor atención a las necesidades de la pequeña minería y problemas como el trabajo infantil en este sector.
Estos avances necesitan ser continuados de manera
creativa, respondiendo a la realidad de la minería
artesanal, ya que aún queda mucho por hacer en los tres países para que esta se encuentre
debidamente formalizada y cuente con oportunidades de financiamiento, capacitación, asistencia técnica y se rija por normas laborales, de seguridad, medio ambiente, protección social
y otras de bienestar que en las empresas mineras privadas son obligaciones del empleador
pero que en la minería artesanal muchas veces son inaplicables porque no hay una relación
empleador-trabajador sino trabajadores por cuenta propia, sociedades de trabajadores o cooperativas25.
CooperAcción, Santa Filomena. Ayacucho. Perú
empresas de la gran minería es ilusoria. La verdad es
que las grandes empresas mineras generalmente no están interesadas en los pequeños yacimientos o residuos
explotados por la minería de pequeña escala. Es cada
vez más claro que esta última no va a desaparecer y que
lo mejor que puede hacer un país es desarrollar una
política nacional dirigida a promover su desarrollo como
una actividad formal que permita aprovechar determinados recursos minerales en un marco de desarrollo sostenible, convirtiéndose en una oportunidad más para generar empleo y luchar contra la pobreza.
Un marco político y normativo, adecuado a las características de la minería artesanal, es
indispensable para hacer posible la formalización y el desarrollo sostenible de esta actividad,
condiciones indispensables para lograr eliminar definitivamente el trabajo infantil. Esto requiere ir más allá de las normas legales y las declaraciones políticas. Estas representan un buen
primer paso, pero para que se materialicen es necesario afinar las estructuras de la administración pública y destinar los recursos necesarios para atender el problema. Deberían crearse
direcciones o programas ocupados específicamente en el tema de la minería de pequeña
escala, capacitarse a los funcionarios, establecer claramente las competencias y los servicios
que se ofrecerán a los pequeños mineros, dotando a esta estructura del presupuesto necesario
para cumplir sus funciones.
25
Mosquera, César; Trillo, Armando; Anita Luján. Un plan de acción para el proyecto de Gestión Ambiental en
la Minería Artesanal (GAMA). Proyecto bilateral del Ministerio de Energía y Minas y la Agencia Suiza para el
desarrollo (COSUDE). Lima, 1999. (Documento inédito).
59
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
FORTALECER LAS ORGANIZACIONES DE BASE Y LA CAPACIDAD DE
ASOCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES MINERAS PARA FORMULAR
PLANES DE DESARROLLO SOSTENIBLE SIN TRABAJO INFANTIL.
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
4
Una de las acciones más efectivas que se puede emprender en la lucha contra el trabajo
infantil en la minería artesanal es ayudar a las comunidades mineras a dotarse de una visión de
futuro compartido y un plan de desarrollo a largo plazo que incorpore entre sus objetivos la
eliminación del trabajo infantil.
Como ya hemos visto, la eliminación definitiva del trabajo infantil en la minería artesanal
requiere del desarrollo de esta actividad y de las comunidades que dependen de ella. Es decir,
requiere que esta se convierta en una minería de pequeña escala eficiente, segura y limpia,
que represente una verdadera fuente de bienestar y desarrollo para la comunidad. En la medida que este cambio se produzca dejará de existir la “necesidad” del trabajo infantil.
Pero el desarrollo de las comunidades mineras artesanales sólo puede ser obra de ellas mismas. Requiere de un entorno político favorable y puede necesitar ayuda, pero nada puede
sustituir a la propia comunidad. Por eso es indispensable reforzar su capacidad de cohesionar
y movilizar sus fuerzas internas en torno a una visión compartida de futuro y a un plan de
acción para avanzar hacia metas de desarrollo comunes. Esta capacidad de asociación es
parte fundamental del capital social con que cuentan las comunidades para su desarrollo y
funciona como un poderoso resorte que, una vez activado, puede llevar muy lejos a la comunidad.
Asociar a los actores locales de las comunidades mineras y crear un sentido de comunidad
entre ellos puede ser una tarea difícil debido a que sus integrantes vienen de distintos lugares,
trayendo diferentes raíces culturales y debido también a los diversos conflictos de intereses
que se generan entre los actores y sectores que conforman el mundo de la minería artesanal.
Pero lejos de la imagen de anarquía que se suele tener de ellas, incluso en las poblaciones
mineras más recientes existe en realidad un orden determinado y formas de organización que
hay que reconocer para partir de ellas.
60
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
Para fortalecer la capacidad de organización de la comunidad para el desarrollo, es fundamental comenzar haciendo un buen análisis de la situación para asegurar que los principales
actores locales están siendo involucrados. No sólo las organizaciones de base, sino también
las autoridades locales, las organizaciones de productores mineros y otras actividades económicas existentes en el lugar. Es importante tomar en cuenta que las organizaciones que tienen
el control de la mina suelen ejercer al mismo tiempo el poder local y ningún cambio o
proceso de desarrollo es realmente factible sin su colaboración. Sean estas formas asociativas
o empresas conformadas por los propios mineros, cooperativas o incluso empresas privadas
que controlan el trabajo de los mineros artesanales, es ineludible considerar su papel en el
desarrollo de la minería y de la comunidad. Asimismo, las autoridades locales, especialmente
los directores de los centros educativos o puestos de salud y los representantes de los gobiernos municipales, así como las organizaciones de mujeres e incluso los niños, juegan roles
claves.
La tarea es más sencilla allí donde existen formas de organización comunitaria que cumplen
las funciones de un comité de desarrollo. Pero donde no están presentes, algunas veces un
comité de salud, un comité de educación, un comité de emergencias u otras formas de asociación similar pueden ser el punto de partida para dar vida a un comité de desarrollo. Lo importante es ayudar a la comunidad a organizarse fortaleciendo lo que ya existe. La ayuda requerida puede consistir en estudios de análisis de la situación o estudios de línea de base, actividades de capacitación de los actores locales, formación de líderes, mediación para solucionar
conflictos, facilitación de ejercicios de planificación estratégica, capacitación para el diseño,
seguimiento y evaluación de proyectos comunitarios.
5
DESARROLLAR ACCIONES DE SENSIBILIZACIÓN
Y CAMBIO DE ACTITUDES Y PRÁCTICAS SOBRE
EL TRABAJO INFANTIL
Considerando que el involucramiento de los niños en el trabajo, incluso en un trabajo peligroso como la minería, obedece no sólo a necesidades materiales sino también a prácticas
sociales y creencias que son parte de una cultura tradicional, el retiro de los niños del trabajo
en las minas requiere también promover activamente un cambio en los valores, creencias y
actitudes de las personas y de las instituciones con relación al niño y al adolescente.
La nueva visión del niño como sujeto de derechos que promueve la Convención de los Derechos del Niño y las legislaciones nacionales, incluidas las normas de protección contra el
trabajo infantil y sus peores formas, replantean la concepción tradicional que se tiene acerca
de la niñez y son parte de una evolución de la sociedad y de la cultura para ser mejores, sin
embargo esto no ocurre automáticamente por imposición de la norma.
El cambio de comportamiento de las personas es un proceso y no un evento. Es a la vez un
cambio social y un cambio interno que las personas procesan a partir de su propia forma de
61
III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
ser, de sentir, pensar e interpretar las cosas. Es decir, a partir de su bagaje personal y cultural.
Por tanto, la intervención en este aspecto debe ser abordada de manera especializada, respetuosa y como un esfuerzo constante.
En la experiencia del programa IPEC/Minería de la OIT, una buena práctica fue partir de un
estudio preliminar orientado a explorar y comprender las representaciones sociales en torno
al trabajo infantil, la infancia, las pautas de crianza, los derechos y la noción de progreso y
calidad de vida en las zonas mineras de los tres países, a partir de lo cual se definieron las
estrategias de sensibilización y cambio de comportamientos. Las estrategias, los métodos,
materiales y mensajes de sensibilización fueron diferenciados y apropiados para cada audiencia y etapa de cambio por las que atraviesa el individuo o el grupo social, partiendo de que la
sensibilización implica recoger sentires, saberes, prácticas para lograr algún tipo de cambio
de actitud.
Como resultado de los aprendizajes significativos que resultaron de la experiencia continua
de trabajo con diversos actores comunitarios de ocho comunidades mineras de Bolivia, Ecuador y Perú el programa desarrolló una serie de materiales de sensibilización dirigidos a cuatro
públicos claves de las comunidades mineras:
a)
b)
c)
d)
los padres y madres de familia,
los docentes,
las autoridades y líderes locales, y
los propios niños, niñas y adolescentes.
Los materiales, que incluyen una guía y herramientas para facilitadores, buscan dar a conocer
los efectos del trabajo infantil en el desarrollo de niños y niñas y generar con y desde la
población, espacios de diálogo y reflexión que permitan proponer desde sus ritmos y procesos propios, visiones y concepciones nuevas de la niñez26.
La estrategia de sensibilización puede apelar no sólo a medios de comunicación masiva (radio, TV, prensa escrita) sino también a formas de comunicación interpersonal como los talleres, donde utilizando metodologías de corte educativo e incluso el arte y el juego, se puede
movilizar cambios a nivel de los conocimientos, actitudes, creencias y valores que legitiman
prácticas favorables al trabajo de niños y niñas. Es notable el caso de Bella Rica, Ecuador,
donde el componente principal de la estrategia de sensibilización del DyA fue un trabajo de
familia por familia.
26
Valencia, R, material de sensibilización para prevenir y eliminar el trabajo infantil en las comunidades mineras
artesanales. Primera edición 2005.
62
Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
6
BRINDAR APOYO A LOS MINEROS ARTESANALES
PARA LA ADOPCIÓN DE TECNOLOGÍAS MINERAS DE
PEQUEÑA ESCALA MÁS PRODUCTIVAS, SEGURAS,
HIGIÉNICAS Y PARA UNA GESTIÓN EMPRESARIAL EFICIENTE
No hay nada que los mineros artesanales deseen más que contar con ayuda para mejorar su
tecnología y así poder obtener mayores ingresos. El acceso a fuentes de financiamiento, la
adquisición de equipos y la asistencia técnica, elementos indispensables para operar en forma más satisfactoria, figuran entre las principales preocupaciones de la minería en pequeña
escala en todo el mundo27.
Los cambios tecnológicos pueden contribuir a eliminar
el trabajo infantil de manera directa y en forma inmediata cuando permiten reemplazar trabajos donde participan niños por sistemas mucho más convenientes a cargo de los adultos. Es el caso, por ejemplo, de la mina
Santa Filomena en Perú, donde el transporte del mineral y el desmonte desde el interior de la mina hasta la
superficie, era un trabajo realizado manualmente con la
ayuda de muchos niños y fue sustituido por un equipo
mecánico de izaje de uso colectivo, operado por un trabajador adulto capacitado. El “winche” no sólo eliminó
la carga manual y con ella el trabajo de los niños, sino
además permitió a los mineros multiplicar su capacidad
de extracción de mineral y por tanto sus ingresos, así
como mejorar las condiciones de seguridad en el interior de la mina ya que las galerías pudieron ser ampliadas y conservadas libres de los escombros que anteriormente se apilaban dentro de los túneles por lo difícil
que era el trabajo de carga.
Posteriormente, en la misma zona fue instalada una
pequeña planta de cianuración operada por personal
calificado, que está permitiendo reemplazar el proceso
de molienda y amalgamación del oro en molinos de
27
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
Asimismo, ningún cambio es tan importante para el desarrollo de la comunidad, ni para la
eliminación del trabajo infantil, como la introducción de cambios tecnológicos en esta actividad. Mejorar la tecnología significa no solo elevar la productividad y los ingresos de los
mineros sino también mejorar las condiciones de trabajo, la seguridad e higiene y la salud del
medio ambiente. Todas ellas son mejoras que directa e indirectamente disminuyen la necesidad del trabajo infantil, a la vez que crean las condiciones necesarias para el desarrollo de la
comunidad.
OIT, Los problemas sociales y laborales en las explotaciones mineras pequeñas. Ginebra, 1999.
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III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
piedra (quimbaletes) que se realiza con la ayuda de los niños. La planta permite a los mineros
duplicar prácticamente la recuperación de oro que obtenían con los quimbaletes y eliminar
además la contaminación por mercurio que afectaba a toda la población. La carga de mineral y el trabajo en quimbaletes habían sido identificadas por la ONG CooperAcción como las
principales actividades demandantes de la ayuda de los niños y adolescentes en la mina.
Gracias a estos cambios tecnológicos, a sus beneficios económicos y todos los cambios positivos desencadenados por estas innovaciones en la comunidad, Santa Filomena pudo ser
declarada por la Ministra de la Mujer y Desarrollo Social como la primera comunidad minera
artesanal completamente libre de trabajo infantil. El apoyo de la ONG CooperAcción y de la
OIT había tomado 5 años.
Es importante remarcar que no se trata de realizar grandes inversiones ni de transformar la
minería artesanal en una sofisticada operación de gran escala. Algunos cambios tecnológicos
sencillos y graduales pueden ser los más factibles y además tener un gran impacto. Hay pequeños cambios tecnológicos que pueden funcionar como un elemento desencadenante de
cambios mayores en la mina y en la comunidad. Y aunque este es un área en donde la ayuda
externa resulta particularmente necesaria, lo más importante es que el proceso del cambio
pertenezca a la propia comunidad. Se ha visto que las mejoras tecnológicas que los propios
mineros quisieran implementar dependen en primer lugar de la forma cómo se encuentra
organizada la minería y los mismos mineros en la zona. En suma, para brindar ayuda efectiva
en esta área es importantísimo considerar la factibilidad social de los cambios tecnológicos.
Los enfoques “técnicos” que toman en cuenta solo las características del mineral y del yacimiento para plantear soluciones “óptimas” de explotación, pueden llevar a propuestas inviables
cuando no toman en cuenta la situación legal, la forma de organización de la producción, las
características sociales, económicas, financieras e incluso culturales de estas comunidades.
De allí también que los cambios tecnológicos tienen que ir de la mano con un proceso de
formalización y desarrollo de la capacidad de los trabajadores para gestionar la minería en
un nivel empresarial.
Por ello, ayudar a las comunidades mineras artesanales a mejorar su tecnología no siempre es
tan sencillo como transferir tecnología y equipos. Muchas veces se requiere adaptar o incluso
crear soluciones de pequeña escala, combinando los conocimientos de los técnicos con la
experiencia, la perspectiva y los recursos disponibles por parte de los mineros. En algunos
países es difícil obtener este tipo de apoyo técnico cuando los profesionales son únicamente
formados para operar con la tecnología avanzada y los equipos de las grandes operaciones
mineras. Las universidades y centros de capacitación técnica tienden a esmerarse por ofrecer
este tipo de preparación y por su parte los profesionales aspiran a ocupar algún puesto en
estas grandes compañías. La minería de pequeña escala no es vista como un campo interesante de actividad. De allí que el intercambio entre mineros de pequeña escala de diversas
regiones y países constituye una de las formas más comunes en que se difunden los conocimientos y las técnicas utilizados en este sector, y constituye también una de las alternativas
más interesantes para encontrar soluciones adecuadas a las necesidades tecnológicas de los
mineros artesanales.
Conviene subrayar que los cambios tecnológicos están íntimamente vinculados a la necesidad de mejorar la gestión ambiental, las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, así
como a la prevención de desastres. Aún los cambios más sencillos deben tomar en cuenta
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Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
estos aspectos y pueden contribuir notablemente a mejorar la situación. No obstante, los cambios tecnológicos son solo una parte del conjunto de acciones necesarias para prevenir desastres y mejorar las condiciones de trabajo y salud ambiental. Se necesitan programas específicos en la comunidad para enfrentar con éxito estos temas. Al respecto son sumamente interesantes las experiencias del proyecto “Gestión Ambiental en la Minería Artesanal”, GAMA28, la
metodología “Análisis de Riesgos Aplicado a la Minería Artesanal”, ARAMA29 y el Sistema de
Preparación y Prevención de Desastres en la Minería de Pequeña Escala30, de los cuales se
pueden desprender valiosas lecciones para todas las comunidades.
También desde el punto de vista de la eliminación del trabajo infantil, resulta altamente
efectivo prevenir desastres, proteger la salud ambiental y mejorar las condiciones de seguridad en que trabajan los adultos. Al reducir los accidentes y enfermedades, así como las pérdidas materiales y los gastos que ellas originan, se elimina uno de los factores que suele precipitar el ingreso de los niños al trabajo. Por la misma razón, extender sistemas de seguridad
social u otras formas de protección social de los trabajadores frente a los accidentes e
infortunios, es también proteger a los niños de la necesidad que puede impulsarlos al trabajo.
7
BRINDAR APOYO A LAS FAMILIAS PARA EL DESARROLLO
DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS COMPLEMENTARIAS O
ALTERNATIVAS A LA MINERÍA
Apoyar el desarrollo de actividades que generen ingresos complementarios a los de la minería
incrementa la seguridad económica de las familias y sus posibilidades de desarrollo, disminuyendo la necesidad del trabajo infantil. Tener una actividad económica complementaria puede permitir a los padres incrementar los bajos ingresos que obtienen de la mina sin necesidad
de recurrir al trabajo de los niños o enfrentar una época de disminución de los ingresos debido
al agotamiento de una veta o la disminución de los precios de los minerales. Los ingresos
adicionales generados por otra actividad también pueden permitir el autofinanciamiento de
mejoras en la operación de la mina, gracias a lo cual mejorará la economía y las condiciones
de vida de la familia.
De otro lado, si pudieran hacerlo, algunas familias preferirían cambiar el trabajo en la mina
por otra actividad, como por ejemplo la producción de bienes o servicios para los mineros.
De hecho, algunos trabajan en la mina con la aspiración de reunir un capital para poder
iniciar un pequeño negocio en la zona, sobre todo en aquellas comunidades mineras jóvenes
donde hay múltiples actividades por comenzar. Para otras familias, dejar la minería puede ser
Proyecto bilateral de la Agencia de Cooperación Suiza para el Desarrollo, COSUDE y el Ministerio de Energía
y Minas del Perú.
29
Metodología desarrollada por el Instituto Salud y Trabajo del Perú (ISAT) con apoyo de la OIT.
30
Metodología desarrollada por el programa IIPM de la agencia canadiense IDRC, a partir del desastre ocurrido
en la zona minera de Chima en Bolivia en el año 2002.
28
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III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
simplemente forzoso debido, por ejemplo, a cambios en la situación de la mina o cambios en
el proceso de producción minera. En estos casos, la posibilidad de iniciar una actividad alternativa puede permitir que la situación económica de la familia mejore y prescinda del trabajo
infantil, o evitar que empeore presionando a los niños a trabajar.
En general, promover el desarrollo de otras actividades económicas que diversifiquen la economía local evitando que dependa exclusivamente de la minería es una estrategia efectiva para
disminuir el trabajo infantil en la mina. Pero es también algo indispensable pensando en el futuro.
Tarde o temprano las minas se agotan y si durante la vida útil de la mina los recursos no han sido
aprovechados para cimentar el futuro de la comunidad o si, peor aún, la minería ha destruido
otros recursos naturales, la situación de las familias será al final lamentable y saldrán posiblemente
hacia otras minas a trabajar en forma artesanal, requiriendo el trabajo de los niños.
La ayuda requerida por las comunidades mineras para planear el futuro de la economía local
poniendo la minería al servicio de un desarrollo sostenible, puede comprender la realización
de estudios de factibilidad, actividades de capacitación, asistencia técnica y financiamiento
para poner en marcha o reforzar otras actividades económicas.
Dirigir el apoyo para el desarrollo de nuevas iniciativas económicas hacia las mujeres ha
demostrado ser especialmente efectivo. Las mujeres tienden a asumir los compromisos con
mayor responsabilidad. Aseguran que los ingresos vayan directamente en beneficio de la economía familiar. Su dedicación a trabajos distintos a la minería evita que incorporen a los niños
desde muy pequeños en este trabajo. Además, al reforzar su contribución económica en la
familia, se ha visto cómo mejoran las relaciones de equidad entre los géneros, tanto en la
familia como en la comunidad.
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DESARROLLAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LA COMUNIDAD,
ESPECIALMENTE LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN, SALUD,
NUTRICIÓN, RECREACIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS NIÑOS
Apoyar el desarrollo de los servicios educativos en las zonas mineras es una de las tareas más
importantes como alternativa al trabajo infantil. Como hemos visto, los problemas de cobertura y calidad del servicio en las zonas mineras suelen ser más graves que en el resto del país.
Este no es un reto fácil en países donde en general la educación es muy deficitaria como es el
caso de Bolivia, Ecuador y Perú. Pero ninguna lucha contra el trabajo infantil y en favor de la
educación de los niños tiene posibilidades de éxito cuando no hay escuelas a las que puedan
asistir o su servicio es tan malo que las familias y los propios niños tienen buenas razones para
pensar que el trabajo es mejor, particularmente en el nivel secundario de la escuela.
Es indispensable movilizar a la comunidad para lograr avances en este aspecto. Se ha visto en
muchos casos que el esfuerzo inicial de la comunidad para construir algunas aulas y contratar
profesores, o su ofrecimiento de apoyo en forma de trabajo comunitario, son buena estrategia
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Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
para animar y comprometer a las autoridades a destinar recursos para construir escuelas o
aulas donde estas no existen o son insuficientes. En la mayoría de los casos también es necesario un esfuerzo conjunto de las autoridades y de la comunidad para asegurar a los profesores
ciertas facilidades para trabajar en la zona. Una fuerte organización y mecanismos de participación de los padres de familia en torno a la educación de los niños constituyen también
medios fundamentales para exigir y contribuir a elevar la calidad de la educación. Capacitar a
los profesores y dotar las escuelas con bibliotecas y material educativo son también necesidades importantes.
Vincular la escuela a una serie de servicios como desayunos escolares y seguros de salud
escolar incrementa su atractivo para las familias y los niños. La escuela puede convertirse en
un centro no solo para la educación sino también para la salud, el deporte, las artes y el juego
de los niños. Las actividades fuera del horario de clases resultan muy efectivas al ofrecerles
formas de utilizar el tiempo libre de manera provechosa y evitar el trabajo por falta de alternativas. Han tenido mucho éxito la creación de ludotecas, la conformación de grupos musicales, equipos deportivos, clubes juveniles y pre juveniles. En Bolivia, la ONG Cepromin ha
tenido un éxito notable organizando a los niños trabajadores para acompañar su crecimiento
personal ayudándoles a desarrollar un proyecto de vida.
CooperAcción, Santa Filomena, Ayacucho. Perú
Debidamente capacitados, los docentes y la escuela pueden cumplir un rol clave en el monitoreo
del trabajo infantil y la atención de las necesidades especiales de los niños trabajadores y ex
trabajadores. Por su cercanía a los niños, los profesores pueden identificar con más facilidad
sus problemas y necesidades. Frecuentemente, la incorporación o reincorporación de niños
trabajadores o ex trabajadores a la escuela representa retos particulares para la escuela y el
docente debido al retraso escolar de los niños y a la diferencia de edad con sus compañeros de
aula. De allí que la implementación de programas de nivelación escolar, refuerzo de las clases
y ayuda en las tareas de casa han sido en muchos casos necesarios para preparar el reingreso
de los niños o asegurar su mantenimiento en la escuela.
Los centros de educación temprana y los servicios comunitarios de cuidado de los niños más
pequeños resultan también indispensables para que las madres no se vean en la necesidad de
llevarlos al trabajo de jancheo, pallaqueo o barranquilla simplemente porque no tienen quien
los cuide durante su ausencia. En general, el desarrollo urbano de los asentamientos mineros,
el establecimiento de servicios básicos de
agua potable, desagüe, manejo de la basura
y puestos de salud, mejora las condiciones
de vida de las familias, la salud de los padres
y los niños, disminuyendo sus gastos y las necesidades que llevan a los niños a trabajar.
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III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?
FACTORES QUE INFLUYEN EN LA DECISIÓN DE RETIRAR A LOS NIÑOS
DEL TRABAJO EN LAS MINAS*
Factores legales y administrativos
l
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Factores económicos y familiares
Existencia de bases legales coherentes con los Convenios 138 y 182
Instituciones con un mandato claro para prevenir el trabajo infantil
Existencia de recursos humanos, financieros y materiales para aplicar
las leyes
Voluntad política de aplicar las leyes
Acceso a la legalización de las operaciones informales de la pequeña
minería artesanal
l
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l
Ingresos familiares permiten prescindir del trabajo de los niños
Conciencia familiar sobre los derechos de los niños
Existencia de una visión del futuro
de los niños (educación, trabajo,
familia, etc)
Posibilidad para usar producción libre de trabajo infantil como un argumento de marketing (comercio
justo, etc)
Decisión de retirar a los niños
del trabajo en la mina
Factores morales
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l
Fuerte conciencia del público, las comunidades y otros actores contra el
trabajo infantil en operaciones mineras
Conciencia de clientes sobre el origen y forma de producción de los productos mineros
Operaciones mineras de gran escala
que sirven como ejemplo positivo
Opinión pública contra la informalidad, corrupción, etc
Factores infraestructurales
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l
l
*
Existencia de servicios educativos y de
salud al alcance de las comunidades
mineras artesanales
Oportunidades de negocios no mineros disponibles
Profesionalización de las operaciones
mineras (sólo trabajos calificados requeridos)
Capacidad financiera y voluntad de
invertir en la actividad minera
Acceso a tecnología minera y servicios mineros especializados
Clima favorable a la inversión
Action Against Child Labor in Small-Scale mining & Quarrying. A Thematic Evaluation. ILO/IPEC and
ILO/SECTOR, Geneva, May 2004.
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Qué HACER para LIBERAR a los NIÑOS del TRABAJO INFANTIL MINERO. MARCO CONCEPTUAL
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III. LA RESPUESTA: ¿qué hacer para eliminar el trabajo infantil en la minería artesanal?