LA EXPERIENCIA DEL GATT CON LA PROTECCION

LA EXPERIENCIA DEL GATT CON LA PROTECCION COMERCIAL:
Dando Sentido Económico y Político a las Posibilidades
que el Gatt Ofrece para la Restricción de Importaciones
J. Michael Finger
Banco Mundial
La liberalización comercial no constituye una ciencia exacta. Cualquier programa
de apertura que exponga el mercado interno a la competencia internacional precisará
tarde o temprano de ciertos ajustes. De igual manera, cualquier gobierno que mantenga
una política comercial abierta se verá ocasionalmente sujeto a demandas de parte de
grupos de presión para aumentar el nivel de protección comercial en algún sector a
través, por ejemplo, de protección temporaria.
Los Acuerdos del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio) y desde 1995 de la Organisación Mundial del Comercio (OMC) especifican
cómo y cuando puede un país permitirse tales ajustes - o cuándo puede introducir una
nueva restricción comercial o reemplazar una antigua. Hasta el final de la Ronda
Uruguay, estas especificaciones tuvieron poca relevancia para las políticas comerciales
de los países en vías de desarrollo. Una de las razones para ello es que muy pocos países
en vías de desarrollo habían consolidado sus aranceles bajo el GATT, y por lo tanto
podían incrementar dichos aranceles sin violar sus obligaciones con este organismo. Otra
radicaba en que un número importante de restricciones comerciales permitidas por el
GATT se encontraban en los Códigos de la Ronda de Tokio, y muchos de 1os países en
vías de desarrollo decidieron no suscribirse a estos Códigos.
La Ronda Uruguay cambió las cosas. Todos los elementos de los convenios
negociados durante la Ronda Uruguay se aplican por igual a todos los miembros (un país
no tiene la opción de firmar un acuerdo sí, pero otro no) y los países en vías de desarrollo
consolidaron la mayoría de sus aranceles. 1 Los lineamentos y especificaciones en materia
de ajustes de niveles de protección del GATT/OMC se aplican por lo tanto a los países en
vías de desarrollo desde la Ronda Uruguay. La experiencia que otros países han tenido
hasta ahora con la administración y aplicación de estas reglas ha mostrados sus ventajas e
inconvenientes y puede servir de base para las decisiones de política que tendrán que
asumir los países en vías de desarrollo.
Las Reglas del GATT/OMC en materia de ajustes de niveles de protección comercial
ahora se aplican a países en vías de desarrollo.
Este documento describe cómo los miembros del GATT/OMC han utilizado las
estipulaciones en materia de "medidas urgentes de protección" o "válvula de escape" de
los acuerdos. Prosigue, extrayendo lecciones de la experiencia de países desarrollados en
la aplicación de estas medidas que pueden ser útiles cuando un gobierno se encuentre
deliberando sobre la estructura de un mecanismo de ajuste de protección comercial que le
1
Varios países en vías de desarrollo han mantenido cierta flexibilidad al consolidar sus aranceles muy por
encima de los niveles aplicados en aduana.
permita manejar de manera eficiente las demandas de aumento de la protección que
originarán en ciertas industrias y poder así mantener una política comercial en harmonía
con su inserción en el sistema internacional.
El lector deberá tener en cuenta desde un principio que aquí hay mucho más en
juego que simplemente cuáles son las restricciones al comercio que permite el
GATT/OMC. A este respecto, el GATT/OMC es generoso – la aplicación de todas las
restricciones que son permisibles podrían aislar a una economía del sistema global. El
desafío que confronta un gobierno es el de identificar, de entre los muchos procesos que
permite el GATT/OMC, un sistema de protección que tenga sentido económico, y
políticamente hablando, -uno que haga distinción entre restricciones que beneficiarán y
no beneficiarán a los intereses económicos nacionales y uno cuyas dimensiones políticas
ayuden a respaldar la preocupación de dicho gobierno por integrar su economía a los
mercados internacionales
Las reglas de GATT/OMC no son suficientes para diferenciar los ajustes útiles de
aquellos que resultan destructivos.
1. LA EXPERIENCIA ADQUIRIDA EN EL GATT CON RESPECTO A
LAS MEDIDAS DE PROTECCION
Si bien el GATT es quizás más conocido como precursor de los acuerdos tendientes a
levantar las restricciones comerciales, éste contempla una serie de estipulaciones que
permite que sus miembros impongan nuevas medidas de protección o aumenten los
niveles existentes. Veinte de ellas están enumeradas en el Cuadro 1, y la lista podría ser
más larga. El Artículo XX, (Excepciones Generales) por ejemplo, incluye 10 subcategorías de restricciones a las importaciones permitidas por el GATT. 2
VALVULAS DE ESCAPE BAJO EL GATT 1947
Los países industrializados han abierto sus economías a la competencia
internacional, principalmente a través de negociaciones recíprocas bajo el auspicio del
GATT. Estas disminuciones arancelarias, particularmente al inicio, fueron asumidas
tentativamente - los signatarios mismos dejaron espacio para poder realizar ajustes. El
Acuerdo otorga a cada país un derecho automático de renegociación para cualquiera de
sus disminuciones arancelarias luego de transcurridos tres años, y (Articulo XXVIII) bajo
procedimientos por "consideraciones solidarias", las reducciones pueden renegociarse de
manera más ágil. Ajustes aún más rápidos pueden llevarse a cabo al amparo del Articulo
XIX. En casos en los que un país enfrente un aumento importante de sus importaciones
que resulta "molesto", se puede introducir una nueva restricción comercial y luego
renegociar un acuerdo de compensación con sus socios comerciales. 3 La idea de contar
2
Por ejemplo, restricciones necesarias para proteger a la vida o salud humana, animal o vegetal,
restricciones relativas a la conservación de recursos naturales que se agotan.
3
Las primeras rondas de negociación del GATT constituyeron una recopilación de las negociaciones
bilaterales, pero los recortes arancelarios debían realizarse en base al principio de la Nación Más
Favorecida (NMF) (es decir que eran aplicable a las importaciones de todos los miembros del GATT). Una
renegociación no implica a todo los miembros del GATT sino únicamente a aquel país con quien se ha
con una compensación es la misma aquí que con una renegociación, es decir de
proporcionar sobre otro producto una disminución arancelaria que los proveedores
extranjeros consideran igualmente valiosa.
Los signatorios iniciales del GATT reconocieron la necesidad de contemplar ajustes.
Durante la década de 1950, el GATT fue enmendado para añadir estipulaciones de renegociación. Pese a que los detalles eran complicados, el proceso de renegociación, en
su concepción, era claro y directo.
1. Un país para el cual la importación de algún producto se ha convertido en algo
particularmente difícil, notificará al GATT y a los principales exportadores de dicho
producto de manera de poder renegociar sus previas reducciones arancelarias.
2. Si, después de transcurridos varios días, la negociación no había llegado a un acuerdo,
el país podía proceder a incrementar el arancel.
3. Si el país, que iniciaba la acción lo hacía — y al mismo tiempo no concedía
compensación que los países exportadores consideraran satisfactoria — entonces los
países exportadores principales tenían libertad para suspender previas concesiones
que habían sido otorgradas al país importador.
4. Todas estas acciones estaban sujetas al principio de las Nación Más Favorecida
(NMF): es decir, las reducciones o incrementos arancelarios debían aplicarse a las
importaciones de todos los países. 4
El Articulo XIX, titulado “Medidas de Urgencia sobre la importación de
productos en casos particulares,” al que a menudo se hacía referencia como la cláusula de
escape o la cláusula de protección, otorgaba a un país que tenía dificultades de
importación la posibilidad de tener un más rápido acceso a básicamente el mismo
procedimiento. Bajo el Artículo XIX:
1. Si las importaciones ocasionaban o entrañaban la amenaza de un daño serio 5 a la
producción interna, el país podía adoptar una medida de urgencia que restringiera
dichas importaciones
2. Si la subsecuente consulta con los países exportadores no conducía a una
compensación satisfactoria, entonces los exportadores podían suspender sus previas
concesiones otorgadas al país importador. El GATT solicitaba al país que asumía la
medida de urgencia que consulte antes con los exportadores, pero permitía la acción
negociado inicialmente dicha reducción arancelaria, más cualquier otro país que consta en el GATT como
“proveedor principal”.
4
Los procedimientos de renegociación eran básicamente los mismos que priman hoy en dia – bajo los
Acuerdos de la Ronda Uruguay.
5
El acuerdo de la Ronda de Uruguay sobre Salvaguardias (pero no el GATT inicial) requiere de una
investigación formal y determinación de daños. Sin embargo contempla la posibilidad de introducir
medidas provisionales de protección que puede aplicarse antes de que la investigación llegue a su
conclusión.
anticipada bajo “circunstancias críticas.” En la práctica, las medidas de urgencia se
implementan antes de consultar con los países exportadores. 6
La historia muestra, entonces, que durante la primera década y media de
existencia del GATT, los países que abrieron sus economías a la competencia
internacional a través de las negociaciones del GATT también usaron medidas de
urgencia que actuaron como válvula de escape (Cuadro 1). Estas acciones constituyeron,
en gran medida, renegociaciones, realizadas bajo el Artículo XXVIII, suplementadas por
medidas emergentes (restricción primero, luego negociación de compensación) bajo los
procedimientos del Artículo XIX. 7 Para 1963, quince años después de que el GATT
entrará en funcionamiento, cada uno de los 29 países miembros del GATT que
contemplaban reducciones obligatorias de aranceles bajo el GATT habían cumplido una
renegociación – en total, 110 renegociaciones, o casi cuatro por país.
En la práctica, las medidas de urgencia bajo el Artículo XIX y las renegociaciones
bajo el Artículo XXVIII se complementaban unas con otras. Nueve de las 15 acciones
previas a 1962 bajo el Artículo XIX, que fueron lo suficientemente importantes como
para que el exportador insistiera en la compensación (o amenazara con retirar previas
concesiones), fueron eventualmente resueltas a través de renegociaciones bajo el Artículo
XVIII. A su vez, las renegociaciones dadas al amparo del Artículo XXVIII,
desembocaron en negociaciones regulares de aranceles. De 1947 a 1961, se cumplieron
cinco rondas de negociación, por lo tanto tales negociaciones estaban llevándose a cabo
casi de manera permanente.
En los primeros años del GATT, las renegociaciones y medidas de urgencia seguidas por
renegociaciones fueron los mecanismos principales para realizar los ajustes.
OTRAS ESTIPULACIONES DEL GATT QUE SIRVEN COMO
VALVULAS DE ESCAPE
Tal y como lo habían previsto sus fundadores, durante la primera década y media
del GATT, los procedimientos de renegociación y de medidas de urgencia sirvieron como
principales válvulas de escape para los países del GATT8 . Con el paso del tiempo, estos
mecanismos fueron reemplazados por otros.
Negociación de limitaciones de exportación
Para la década de 1960, la utilización formal del Artículo XIX y del proceso de
renegociación comenzó a debilitarse. Las medidas asumidas bajo la cláusula de escape
6
GATT 1994, p. 486. El Acuerdo de Salvaguardias de la Ronda Uruguay modificó el procedimiento de
medidas de urgencia de varias maneras. Entre éstas, no se requiere compensación alguna y no se permite
retirar concesión alguna durante los primeros tres años en que una restricción entra en vigencia. Ninguna
restricción (incluyendo ampliaciones) puede imponerse durante más de ocho años, (diez años para países en
vías de desarrollo). Todas las medidas que superen un 1 año deberán liberalizarse progresivamente.
7
A pesar de que, tal y como lo demuestra el Cuadro 1, la combinación varió con el transcurso del tiempo
hacia una mayor proporción de medidas de urgencia.
8
Por “países GATT” quiero decir países que habían reducido sus aranceles consolidandolos en el GATT.
Esto no incluye a la mayor parte de los países en vías de desarrollo que eran miembros del GATT.
tendían a involucrar montos insignificantes dentro del comercio mundial y en categorías
de productos relativamente menores. 9 Los grandes problemas tales como las
importaciones de textiles y vestimenta fueron manejados de otra manera, a través de los
acuerdos de negociación “voluntaria” para la restricción de exportaciones (VERs). El
Arreglo para Textiles de Algodón, que fuera negociado en 1962, sancionó los VERs de
países industrializados en textiles y vestimenta de algodón. El Acuerdo Multifibra,
primero negociado en 1972 y que recién ahora está siendo paulatinamente dejado de lado,
amplió la sanción del GATT para tales restricciones que aplicaban a virtualmente todos
los textiles y vestimenta de confección. El mismo método, restricciones negociadas para
la exportación, o VERs, fueron utilizados por los países industrializados para controlar
importaciones que ocasionaban problema hacia varios otros sectores importantes, por
ejemplo el acero (Cuadro 2).
Para la década de 1970, las restricciones a las exportaciones negociadas o “voluntarias”
se habían convertido en la modalidad más común para solucionar aquellas importaciones
que ocasionaban problemas.
Con la excepción de quienes habían sufrido sanciones específicas a causa de los
arreglos textileros, las VERs eran claramente ilegales bajo el GATT. 10 Sin embargo, pese
a que los VERs eran claramente inconsistentes con los aspectos legales del GATT, eran
consistentes con la ética del principio de reciprocidad.
Se trataba de negociaciones que permitían el reemplazo de restricciones que
habían sido negociadas (o reformadas). La negociación también fue importante
para evitar una reacción en cadena de parte de uno y otro país en secuencia, a fin
de restringir sus importaciones como había ocurrido en la cadena que se produjo
en la década de 1930.
Las VER concedían una compensación, que radicaba en el mayor precio que
podía recibir el exportador. Si las importaciones se hubiesen restringido al mismo
volumen por arancel, el escaso valor (renta) de la restricción habría sido recogido
por el país importador.
En muchas instancias, el problemático incremento de importaciones provenía de
países que no habían sido los “principales proveedores” con los cuales se había
negociado la concesión inicial. Estos nuevos exportadores desplazaban no
solamente la producción interna de los países importadores, sino también a los
proveedores tradicionales. Un VER con el nuevo proveedor que planteaba
complicaciones, sería visto entonces como una defensa de los derechos de los
proveedores principales que habían pagado por la concesión inicial.
La realidad de poderosas fuerzas políticas constituyó otro factor. Aún cuando uno
de los objetivos del GATT era el de neutralizar la influencia del poder económico en la
determinación de las políticas comerciales — muy frecuentemente las VERs se utilizaban
9
Las estadísticas correspondientes a 1980 demuestran que las medidas asumidas al amparo del Artículo
XIX cubríeron importaciones valoradas en $1.6 billones mientras que el monto total del comercio mundial
fue evaluado en ese mismo lapso en $2000 billones. Sampson (1987). p. 145.
10
GATT 1994, p. 494.
por parte de los grandes países para controlar las importaciones provenientes de países
pequeños.
Los VERs, aunque ilegales de acuerdo al GATT, guardaban más consistencia con la ética
del GATT o el principio de reciprocidad que las acciones unilaterales.
Antidumping
El mecanismo para evitar la inundación de mercados, o el “antidumping”
constituyó un instrumento menor cuando el GATT fue negociado, y las disposiciones
relativas a regulaciones de antidumping fueron incluídas con escasa controversia. En
1958, cuando las partes contratantes finalmente se informaron bien respecto del uso del
antidumping, las repercusiones resultantes demostraron que únicamente 37 decretos de
antidumping se encontraban vigentes en todos los países miembros del GATT, 21 de
ellos en Africa del Sur. (GATT 1958, p.14). Desde entonces, el antidumping se ha
convertido en el instrumento de protección predilecto de los países industrializados, y
está adquiriendo creciente popularidad entre los países en vías de desarrollo. La escala
de utilización del antidumping es mucho mayor que la escala que corresponde a la
utilización de renegociaciones y de medidas de urgencia. (Cuadro 5) En los 10 años
hasta 1993, por ejemplo, únicamente 30 acciones bajo el Artículo XIX fueron notificadas
al GATT: 3 por año, comparado con 164 casos de antidumping en un año. 11
El antidumping se ha convertido en el principal instrumento para tratar los casos de
importaciones que presentan una amenaza para los productores domésticos.
En los Estados Unidos, el movimiento hacia el uso del antidumping como
instrumento de protección ha sido fomentado por el deseo que anima al Congreso de los
Estados Unidos de recuperar el control de las políticas comerciales que esta en manos del
Ejecutivo. Esta rama del gobierno controlaba la renegociación de aranceles , la ejecución
de medidas de urgencia y la negociación de VERs. Al ampliar y robustecer la ley
antidumping, así como eliminar la decisión Presidencial para abrogar, a su discreción, un
resultado afirmado, el Congreso podría otorgar a sus constituyentes acceso a un alivio
que no sería diluido por los intereses presidenciales en torno a políticas externas en
general.
Las razones por las cuales el antidumping emergió como un importante
instrumento dentro de la Unión Europea eran muy similares. Un crecimiento más lento
hizo que los gobiernos Europeos se tornaran sensibles al desplazamiento de la producción
interna a causa de los exportadores Asiáticos que hacían su aparición. Constituía un
instrumento de la Unión Europea; mediante el Tratado de Roma, la Comisión de la
Unión Europea podía adoptar medidas de antidumping y los estados miembros no. La
Comisión, con el instinto de cualquier organización por demostrar su utilidad y por ende
ampliar su gestión, presionó con las medidas antidumping para responder a la credicente
demanda de protección de parte de la industria europea y remplazar de esta manera a las
administraciones nacionales en la oferta de protección.
11
GATT 1993, pág. 16 y 26. La cuenta de casos de antidumping es parcial.
Australia había apoyado tradicionalmente a sus industrias de fabricación mediante
restricciones cuantitativas a la importación, así como con subsidios. Cuando el gobierno
de Hawke, a comienzos de la década de 1980, comenzó a liberalizar dichas restricciones,
durante varios años Australia inició más casos de antidumping que cualquier otro país.
El gobierno de Hawke, dándose cuenta de que el antidumping estaba a punto de socavar
su programa de reforma, presionó al Parlamento para que lleve a efecto una revisión de la
ley Australiana del antidumping. Dicha revisión contempla supervigilancia que permite
al gobierno determinar sus medidas de antidumping en base a sus principios generales de
políticas de comercio.
El hecho de que el antidumping surgiera en importancia no tiene nada que ver con la
lógica de un intrumento con racionalidad económica que sirve de válvula de escape.
Una vez que el antidumping probó ser aplicable a cualquier caso de importaciones
complicadas, sus demás atractivos en cuanto a la protección que ofrecían a las industrias
o a gobiernos inclinados a otorgar medidas de protección se pusieron de manifiesto.
Se podía identificar a los exportadores individualmente. GATT/OMC no requiere
aplicación multilateral.
La acción es unilateral. Las reglas del GATT/OMC no precisan de ningún tipo de
compensación o renegociación.
En la práctica a nivel nacional, la prueba de perjuicio relativos a medidas de
antidumping tiende a ser más flexible quo la prueba de perjuicio relativa a
medidas contempladas bajo el Articulo XIX.
La retórica de injusticia extranjera proporciona un vehículo para fabricar un caso
político a causa del cual se requiere protección.
Las medidas antidumping y VERs han probado ser complementos eficaces; por
ejemplo, la amenaza de adoptar una medida de antidumping proporciona cierta
fuerza para lograr que un exportador adopte una VER. 12
El proceso de investigación en sí tiende a frenar las importaciones. Esto se debe a
que los exportadores deben sobrellevar importantes cargas legales y
administrativas, los importadores confrontan la incertidumbre de tener que pagar,
una vez que la investigación llega a su fin, aranceles retroactivos por
antidumping. 13
Tal y como lo demostró la práctica por los usuarios iniciales del antidumping, el
instrumento podía aplicarse a virtualmente cualquiera instancia de complicaciones de
12
Durante el transcurso del período comprendido entre 1980 y 1998, 348 de los 774 casos de antidumping
que se produjeron en los Estados Unidos fueron sseguidos por VERs. (Finger y Murray, 1993). Entre Julio
de 1980 y Junio de 1989, fueron 384 los casos de antidumping adoptados por la Comunidad Europea, 184
de ellos eran “price-undertakings” (Stegmann, 1992).
13
(Finger, 1981; Staiger y Wolak, 1994)
importación, y su uso se amplió en más países. Los datos que constan en el Cuadro 3
enumeran los países que han notificado a la OMC medidas antidumping. 14 La lista
incluye a 16 países en vías de desarrollo. En Julio de 1996, un total de 58 países en vías
de desarrollo y economías en transición habían notificado investigaciones de antidumping
a la OMC. En realidad, en el último período para el cual se dispone de tabulaciones de la
OMC (Julio de 1995 a Junio de 1999), los países en desarrollo habían iniciado más
investigaciones de antidumping que los países industrializados. (Cuadro 6).
LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL GATT/OMC
Al comprender las disposiciones del GATT, resulta útil recordar que dentro del
período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, la negociaciones de la
Organización del Comercio Internacional (OCI) eran el punto focal de la diplomacia del
comercio internacional. Esto fue el foro en el cual la comunidad internacional negoció
reglas e instituciones para el sistema de intercambio comercial. El GATT surgió de una
negociación de aranceles. Cuando los países involucrados alcanzaron un acuerdo durante
la primera ronda de reducciones arancelarias — y las negociaciones de la OCI no habian
pudieron concluír — elaboraron rápidamente el GATT como un instrumento legal
(contrato) que llevaban dichas reducciones a la práctica. Con la presión por llevar a
ejecución las reducciones acordadas antes de que los intereses del proteccionismo las
bloqueara, los reformadores intentaron comprar a los proteccionistas mediante la
inclusión de estipulaciones que permitieran restringir el comercio. No tuvieron tiempo de
pensar exhaustivamente sobre las implicaciones que dichas estipulaciones acarrearían en
el largo plazo.
Lección 1: Las estipulaciones del GATT son fungibles
Cada estipulación del GATT para la restricción de importaciones parece aplicarse
únicamente a una circunstancia específica: restricciones por razones de seguridad
nacional, por razones de balanza de pagos, para promover una industria naciente, para
equilibrar el dumping. En la práctica, estas estipulaciones parecen ser bastante fungibles.
La práctica por parte de los países industrializados demuestra que cualquier medida en
para restringir importaciones que resultan “incómodas” puede legalmente explicarse
como una medida antidumping bajo el Artículo VI, o sin más problema como una medida
de urgencia bajo el Artículo XIX. De igual manera, los países en vías de desarrollo que
buscaban la legalidad del GATT para restricciones que fueron, dentro del contexto
económico, una protección para industrias nacientes (Artículo XVIII.C), les resultaba
administrativamente más conveniente – y sin implicar ningún problema legal –
declararlas como restricciones para proteger la balanza de pagos (Artículo XVIII.B).
Lección 2: Las disposiciones del GATT proporcionan escasa disciplina
Quienes elaboraron el GATT supusieron que la disciplina provendría del principio
de reciprocidad. Es por ello que establecieron las medidas de renegociación y de
14
El acuerdo de antidumping de la Ronda de Uruguay precisa que todos los miembros notifiquen de toda
medida de antidumping a la OMC.
urgencia como el mecanismo mediante el cual un país podría ajustar sus aranceles para
importaciones que entrañaban complicaciones. La evolución del VER evadía el poder de
reciprocidad como presión contra las restricciones. El antidumping, que constituye hoy
en día el instrumento favorito, está completamente fuera de los terrenos de la
reciprocidad, ya que permite expresamente la acción unilateral.
Con respecto a las estipulaciones (del Cuadro 1) que especifican el momento en
que varias medidas restrictivas pueden adoptarse, la práctica ha demostrado que tales
acciones casi siempre son posible bajo las reglas existentes. En pocas palabras, si el
aumento (o la existencia) de importaciones causa problema a los competidores
domésticos, el GATT siempre permitira de una manera u otra de restringir dichas
importaciones. La protección esta siempre disponible cuando la industria domestica la
requiere. Los acuerdos de la Ronda de Uruguay, reconociendo lo debil de los principios
económicos mediante los cuales las regulaciones del GATT/OMC tratan de disciplinar la
imposición de nuevas restricciones, trata de modificar los procedimientos, pero no la
substancia.
Lección 3: Las estipulaciones del GATT no proporcionan una base sobre la cual se
puede diferenciar entre las restricciones que sirven al interés económico nacional y
aquellas que no lo hacen.
Esta conclusión se deriva rápidamente de las dos anteriores. Cuando los
productores que compiten con las importaciones se benefician de medidas de protección
(evitándose los perjuicios), las reglas permiten la protección. Estas no precisan que un
gobierno, al decidir sobre un pedido de protección, tome en consideración los costos que
se acumularían para los usuarios domésticos de las importaciones (importadores de
insumos por ejemplo).
Estas conclusiones no significan que las regulaciones GATT no pueden resultar
utiles a un gobierno que quiera mantener una política de comercio abierta. Las
regulaciones no requieren de protección en cada instancia en la que se las permite. Tal y
como la sección siguiente de este trabajo lo explicará, los lineamentos de procedimiento y
transparencia que contemplan el GATT/OMC pueden constituirse en la base de un
mecanismo económica y políticamente sensato para determinar en qué momento o hasta
qué punto se hará honor a las solicitudes de protección excepcionales, y cuando no se las
tomará en cuenta.
2. UN MECANISMO DE PROTECCION QUE SEA
ECONOMICAMENTE SENSATO
El llevar a ejecución una política sensata de protección no es una ciencia exacta.
En lo abstracto, una buena política económica consiste de intervenciones
gubernamentales que otorgan mayores beneficios que costos a los miembros de la
sociedad por la cual el gobierno es responsable. En la practica, o cuando las realidades
de política interna se toman en cuenta, es a menudo cuestión de minimizar el efecto de
tales intervenciones.
En aquellos casos en los que una intervención no tiene sentido económico, pero
dentro del marco de consideraciones de política interna, resulta imposible evitar una
intervención , una buena política pasa a ser cuestión de:
•
lograr que las restricciones sean transparentes;
•
evitar que se conviertan en un precedente para restricciones ulteriores; y,
•
administrarlas de tal manera de no promover la imposición en el futuro de este
tipo de restricciones.
Lineamentos para Procedimientos
Una investigación de perjuicios ocasionados a los productores internos por un
aumento de las importaciones, necesita tener en cuenta el interes económico de toda la
economía y no solamente el de los productores afectados por el aumento de la
competencia. Si se toma en cuenta exclusivamente el interes de los productores que están
compitiendo con las importaciones, se esta dejando de lado una parte importante del
efecto que la restricción tendra sobre la economía doméstica. Por ende, la clave del
proceso de decisión es que exista una investigación paralela del impacto que la
restricción propuesta tiene sobre los usuarios industriales (productores que usan el
producto importado como insumo en su producción) y demás consumidores de las
importaciones.
A continuación se presentan lineamentos generales para que el proceso de
protección tenga sentido tanto política como económicamente – y al mismo tiempo
respete las obligaciones que los acuerdos del GATT/OMC imponen sobre los países
miembros.
Identificar los costos y quienes pierden así como los beneficios que se generan, y quienes
salen ganando.
Los procedimientos deberán poner de manifiesto tanto costos como beneficios de
la restricción propuesta. Una investigación habitual del perjuicio causado por un
aumento de las importaciones pone sobre la mesa los intereses de las partes que sufren de
la competencia que generan las importaciones así como los beneficios que una restricción
de las importaciones crearía para dichos productores. La investigación también debe
sacar a relucir los costos asociados con la restricción y las identidades de las personas o
grupos sobre quienes repercutirán dichos costos. El aumento del precio de las
importaciones perjudica tanto a los consumidores del producto como a los productores
que usan las importaciones como insumo en su producción. Estos costos, y la gente que,
dentro de la economía interna, tendrá que soportarlos, deberán gozar de la mismas
condiciónes de la que ya disfruta la otra parte (la perjudicada por el aumento de la
protección), tanto bajo la ley como en la práctica administrativa. Los perjuicios
(ocasionados a los consumidores o usuarios de importaciones) que resulten del menor
acceso a las importaciones se medirá de la misma manera que los daños (para quienes
compiten con las importaciones) de la competencia que éstas ofrecen: pérdida de rentas,
pérdida de utilidades, pérdida de puestos de trabajo, etc.
Un proceso como el que se sugiere hace sentido en lo político y en lo económico.
Al sacar a la luz intereses que sufragarían los costos de la restricción a las importaciones
que se proponen, el proceso ayudará a fortificar las políticas tendientes a no otorgar la
restricción.
A continuación avanzamos los lineamentos necesarios para evaluar la solicitud de
excepciones en presencia de una política comercial abierta:
Identificar los costos asociados con la restricción de las importaciones y quienes
salen perdiendo. Los procedimientos deberán sacar a relucir los costos de la excepción
solicitada, así como las identidades de las personas o grupos sobre quienes recaerán
dichos costos. Las importaciones más costosas necesariamente implicarán más gasto
para alguien y – si las importaciones constituyen materiales necesarios a la producción de
algún otro producto – pueden eliminar la fuente de trabajo para alguien. Estos costos, y
el segmento poblacional sobre el cual repercutirán dentro de la economía interna, deberán
tener la misma condición de igualdad frente a la ley y frente a la práctica administrativa
de la que ya disfruta la otra parte. El proceso deberá utilizarse para fortalecer las
políticas tendientes a no tener que hacer la excepción.
Tener bien claro que la medida adoptada se trata de una excepción. Las
declaraciones públicas deberían establecer el hecho de que la acción solicitada debería
constituir una excepción a los principios que entraña el programa de liberalización y
deberá enfatizar que un cúmulo de tales excepciones deberá interpretarse como un
abandono del programa de liberación y pérdida de sus beneficios. Al incluir en el
proceso de investigación una expresión de los costos que la restricción propuesta
impondría, ayudará a aclarar el punto de que la medida corresponde una excepción a la
política en general beneficiosa de apertura frente a la competencia internacional.
No santificar los criterios detrás de la medida. Los procedimientos no deberan
suponer, tal como lo hace el antidumping, que existe una buena razón para hacer
concesiones. Deberán evitarse lo procedimientos que comparan la situación del
solicitante con los criterios preestablecidos para conceder alivio a las importaciones. Los
procedimientos deberán enfatizar que la función de la revisión es la de identificar los
beneficios, costos y a quienes salen ganando y a quienes salen perdiendo con la medida
solicitada.
El tercer lineamento es más importante de lo que parecería en principio. La
historia del antidumping y de otros remedios comerciales demuestra que la gente astuta
siempre estará en capacidad de presentar su situación como injusta y que rápidamente se
puede proveeder la evidencia necesaria para restringir las importaciones.
A nivel técnico, los conceptos útiles que se deben emplear en los procedimientos
de investigación – tales como transparencia y vencimiento automático de cualquier
excepción que se conceda (una cláusula de tiempo limitado) – puede entresacarse de
entre los requisitos de procedimiento incluídos dentro del Acuerdo de Protección de la
Ronda Uruguay.
ENCUADRADO: Imperfecciones económicas de las
investigaciones de daño
Hace más de dos siglos los economistas demonstraron que las restricciones a las
importaciones disminuyen a menudo el bien estar económico de los países que las
imponen. Nada en dicho argumento sugiere que un aumento de las importaciones
beneficia a todos los intereses domésticos. Al contrario, el comercio trae beneficios netos
porque las ganancias de algunos más que compensan las perdidas de otros.
Las investigaciones de daño solo reconocen la mitad del análisis económico del comercio
internacional. Ponen en evidencia los costos del comercio, pero ignoran sus ganancias.
Todo el peso es dado a los intereses domésticos que sufren de la competencia extranjera y
que se benefician entonces de restricciones a las importaciones. Sin embargo, se deja de
lado los intereses domésticos que tendrán que pagar el costo de estas restricciones –o
visto por el otro lado que se beneficiarían si estas no son impuestas.
4
Como analogía, uno podría imaginar a los
intereses domésticos que se benefician de las
restricciones a las importaciones como si
jugaran de derecha a izquierda en el campo de
football dibujado arriba. Las investigaciones
permite solamente marcar goles a los intereses
que se benefician de las restricciones, pero no
a los que serán perjudicados por estas. En el
marcador final, los intereses de los usuarios de
importaciones que sufren costos debidos a la
restricción de estas no son contados.
Una petición de salvaguardias es un pedido de acción de la parte de un gobierno. Para
poder decidir correctamente si se debe o no tomar acción se necesita primero hacer la
siguiente pregunta: Quién en la economía doméstica se beneficiará de dicha acción y
quién perderó y por cuanto?.
Las investigaciones de salvaguardias no deben concentrarse solamente en el efecto que la
restricción de las importaciones tendrá sobre los productores domésticos de productos
similares, pero debe focalizarse sobre el interés económico nacional. El interés
económico nacional, en este contexto, es la suma
de los beneficios a todos los agentes nacionales
que se beneficiarán de la restricciones menos los
costos a aquellos que sufrirán de estas. El daño,
tal cual es definido en las leyes de salvaguardias
y antidumping, tiene solamente en cuenta un lado
de los que forma el interés económico nacional.
Un proceso ecónomicamente sensato permitiría a
ambos lados –aquellos que se benefician de las
restricciones como aquellos que sufren de estas—
marcar goles.
44
Bibliografia
Banks, Gary, 1993. “The Antidumping Experience of a GATT-Fearing Country,” en
Finger (1993).
Finger, J. Michael y Andrea Olechowski, 1987. The Uruguay Round, A Handbook for the
Multilateral Negotiations, Washington, DC, Banco Mundial.
Finger, J. Michael y Tracy Murray, 1993. “Antidumping and Countervailing Duty
Enforcement in the United States,” Capítulo. 13 en J. Michael Finger, ed. Antidumping,
How It Works and Who Gets Hurt, Ann Arbor, Michigan, U. of Michigan Press.
Finger, J. Michael y K. C. Fung, 1993. “Will GATT Enforcement Control
Antidumping?” Banco Mundial, Policy Research Working Paper Number 1232.
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Michigan, U. of Michigan Press.
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1989-90. Geneva: GATT.System: Report by the Director
----------, 1994. Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice. 6th edition.
Geneva: GATT.
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Countries, Cambridge, Cambridge University Press.
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in the United States, Washington, DC, Institute for Intentional Economics.
OECD, Economics Department, 1996. Trade and Competition, Frictions After the
Uruguay Round (Note by the Secretariat) OCDE, Paris.
Sampson, G. 1987. “Safeguards.” en Finger y Olechowski 1987.
CUADROS
Cuadro 1: FRECUENCIA DEL USO DE LAS DISPOSICIONES DEL GATT
QUE PERMITEN RESTRICCIONES AL COMERCIO
Instrumentos
Frecuencia de su uso
1. Disposiciones para renegociar previas concesiones y obligaciones
Periódicamente – 3 años – renegociaciones (a iniciativa del país
que quiere aumentar un arancel consolidado), §XXVII.1 and
§XXVIII.5;
Enero 1955 – Marzo 1994: 206 renegociaciones, 128 de estas bajo
§XXVIII.5.i
Renegociaciones bajo Circunstancias especiales (requiere
autorización del GATT), §XXVIII.4;
Sesenta y cuatro renegociaciones desde 1948.ii
Aumento de un arancel cuando se forma una unión aduantera,
§XXIV.6;
Se siguen los procedimientos del artículo §XXVIII; es decir estan
incluídos en los nímeros más arriba.
Retiro de una concesión para aumentar la protección de una
industria naciente, §XVIII.A.
Nueve, hasta marzo de 1994.iii
2. Restricciones que pueden ser impuestas unilateralmente
Excepciones generales, §XX
No se requiere notificación. Entre 1974-1987 seis países en desarrollo
notificaron restricciones cuantitativas bajo el artículo §XX, que
comprendían 131 productos.iv
Restricciones para la aplicación de normas, control de calidad,
§XI.2.b
No se necesita notificación. No hay información disponible.
Restrictions a la importación de cualquier producto agrícola o
pesquero, §XI.2.c
No se necesita notificación. No hay información disponible.
Excepciones relativas a la seguridad, §XXI
Un país en desarrollo, Tailandia, notificó bajo el artículo §XXI entre
1974-1987. No hay más información disponible.v
Retiro total o parcial de cualquier concesión que fue negociada
inicialmente con un gobierno que no se haya hecho parte
contratatante o que haya dejado de serlo, §XXVII.
Hasta 1994, §XXVII habia sido utilizado por 15 países con respecto: (a)
retiro de China, Syria, Lebanon and Liberia; (b) Colombia, que participó
participated en la Ronda de Annecy (1949) pero no accedió al GATT
entonces; y (c) Corea y Filipinas, quienes participaron en la Ronda
Torquay (1951), pero no accedieron al GATT entonces.vi
No aplicación del Acuerdo en el momento de accesión, §XXXV.
Hasta 1994, este artículo fue invocado (a) contra Japón por 53 países,
pero 50 retiraron más tarde sus demandas; (b) por 16 otros miembros
contra 21 países. Solamente 10 invocaciones bajo el artículo §XXXV
son operacionales en 1994.vii
Restricciones por balanza de pagos, general §VII.
Tres países han impuesto estas restricciones por lo menos una vez entre
1974-1986.viii
Restricciones por balanza de pagos, países en desarrollo;
§XVIII:B.
24 países han impuesto estas restricciones por lo menos una vez durante
el período 1974-1986.ix
Medidas de urggencia, §XIX.
1950 a 1984: 124 acciones (3.6 por año)
1985 a 1994: 26 acciones (3.25 por año)x
Derechos compensatorios, §VI.
Julio 1985 - Junio 1992: 187 investigaciones (27 por año), de las cuales
106 de parte de los Estados Unidos y por Australiaxi
Derechos antidumping, §VI.
Julio 1985 - Junio 1992: 1148 investigaciones (164 por año), de las
cuales 300 por Estados Unidos, 282 por Australia, 242 por la Unión
Europea, 124 por Canada, 84 por México.xii
3. Restricciones que requieren aprobación del GATT
Retiro de concesión por mecanismo controversias: §XXIII;
Hasta marzo 1994, 113 excenciones fueron acordadas, 44 vigentesxiv
force.xiii xiv
Una vez.
Excenciones no especificadas en acuerdo accesión, §XXXIII;
No hay información disponible.xv
, §XVIII.C;
Nueve países en 47 años.xvi
Exención de aranceles consolidados por un país “más
desarrollado” por razones de industria naciente, §XVIII.D.
Nunca.xvii
Excenciones, §XXV;
Table 1: Notes
i.
GATT 1994, pp. 892-910.
ii.
GATT 1994, pp. 892-910.
iii.
GATT 1994, p. 465. Estas fueron hechas por Benelux representando a: Suriname (1958), Grecia (1956,65), Indonesia (1983), Corea (1958) y Sri Lanka (1955[2],56,57).
iv.
OCDE, 1992, p. 100. Información con respecto a Artículoss XX, XI y XXI no esta disponible, ya que no se requiere notificación. Las fuentes de la OECD contiene
información para notificaciones de estos artículos para países en desarrollo y para el período especificado.
v.
OCDE, 1992, p. 100.
vi.
GATT 1994, pp. 861-62.
vii.
GATT 1994, pp. 958-960.
viii.
Anjaria 1987, p. 675.
ix.
Anjaria 1987, p. 675.
x.
GATT 1994, pp. 500-516.
xi.
GATT, Basic Instruments and Selected Documents, Annex Table "Summary of Antidumping Actions, [date]," volúmenes de 1985-86 a 1991-92.
xii.
GATT 1993, Appendix Cuadro 1.
xiii.
GATT 1994, pp. 828-839.
xiv.
GATT 1994, p. 630.
xv.
GATT 1994, p. 948 enumera a 5 países para los cuales los protocolos de accesión incluyen provisiones para el uso de medidas específicas que serían de otra manera
incompatibles con el GATT.
xvi.
Anjaria 1987, p. 670. Estos países son: Cote d'Ivoire, Indonesia, Malasia, Tailandia, Zimbabwe, Cuba, Haiti, India y Sri Lanka.
xvii xvii.
GATT 1994, p. 465.
Cuadro 2: Acuerdos en vigor en Setiembre 1989
A. Por año
B. Por producto
Antes de 1975
36
1975-1979
39
1980-84
69
1985-89
105
Total
249
Alimentos y productos agrícolas
Textiles y vestimenta*
Acero y productos del acero
Productos electrónicos
Automóbiles y equipo de transporte
Calzado
Máquinas herramientas
Otros
Total
59
44
44
22
20
12
12
36
249
* No incluye las restricciones bilaterales del Acuerdo Multifibra.
Fuente: GATT (1991). The International Trade Environment: Report by the Director General, 1989-1990. Geneva:
GATT.
Cuadro 3: Investigaciones Antidumping y medidas en vigor
País
o Grupo
Cantidad de Investigaciones, 1 Julio 1998 - 30 Junio 1999
Contra
Medidas a en
vigor al:
-------------1 Julio 1999
China
Países
Desarrollado
Países en
Desarrollo
Economías
en Transición
Argentina
Australia
Brazil
Canada
Chile
Colombia
Comunidad Europa
Corea
Costa Rica
Egipto
Filipinas
Guatemala
India
Indonesia
Israel
Japón
Malasia
México
Nicaragua
Nueva Zelandia
Panamá
Perú
Polonia
República Checa
Singapur
Slovenia
Sud Africa
Tailandia
Trinidad & Tobago
Turquía
USA
Venezuela
4
1
0
0
0
0
5
0
0
0
1
0
7
0
0
0
0
1
0
1
0
2
0
0
0
0
4
0
1
1
7
2
2
4
8
6
0
2
4
2
0
0
0
0
10
0
3
0
1
8
0
2
0
0
1
2
0
0
7
0
0
0
12
3
7
13
2
5
0
2
17
3
1
1
0
0
8
0
0
0
0
0
2
1
2
0
0
0
0
0
19
0
4
6
5
1
2
0
2
5
0
4
15
0
0
0
2
0
13
0
0
0
0
3
0
0
0
3
2
0
0
1
2
0
0
0
17
4
42
48
35
77
2
13
183
28
0
NR
NR
NR
73
NR
8
1
NR
88
NR
21
NR
7
1
NR
2
NR
86
NR
2
34
336
9
TOTALES:
Países Industrializados
Países en desarrollo y
en Transición
14
23
28
49
41
58
37
38
666
430
Source: WTO, Committee on Antidumping Practices, “Semiannual Report Under Article 16.4 of the Agreement,” for
individual countries.
Notas:
a
Incluye aranceles duties y price undertakings.
Cuadro 4: Renegociaciones, Medidas de Emergencia y Limitacíon
Voluntaria de las Exportaciones
120
Número
100
80
60
40
Renegociaciones
Medidasde Urgencia
20
Limitación Voluntaria
de las Exportaciones ya
situado
0
48-50
51-55
56-60
61-65
66-70
71-75
76-80
81-85
86-90
91-93
Período
Cuadro 5: Renegociaciones, Medidas de urgencia, Iniciación de Medidas Antidumping
y Limitación Voluntaria de las Exportaciones
1200
1000
Número
800
Renegociaciones
600
Medidas de Emergencia
400
Iniciacion de medidas
Antidumping
Limitación Voluntaria de
las Exportaciones ya
situado
200
0
48-50
51-55
56-60
61-65
66-70
71-75
Período
76-80
81-85
86-90
91-93
Cuadro 6: Iniciación de medidas Antidumping (1986—1999)
250
Número
200
150
100
En Desarrollo
50
Industrial
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
ANNEX TABLE
Número de investigaciones Antidumping
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
54
40
20
19
23
46
76
61
45
6
8
22
35
18
Desarrollados
Australia
Austria
0
0
0
0
0
0
4
4
0
Canada
27
24
20
14
15
12
16
37
22
9
6
8
10
17
Comunidad Europea
23
17
30
29
15
15
23
33
47
37
16
26
44
41
Finlandia
0
5
5
0
0
1
0
0
0
Japón
0
0
0
0
0
0
3
0
1
0
0
0
0
0
Nueva Zelandia
0
0
4
8
1
6
13
4
2
9
9
1
5
4
Suecia
2
0
0
2
4
2
1
0
0
U.S.A.
63
41
31
25
24
52
62
68
47
30
16
20
28
43
Total Desarrollados
169
127
110
97
82
134
198
207
164
91
55
77
122
123
6
42
18
8
15
0
0
1
2
0
2
9
4
30
12
1
19
12
12
2
4
2
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
1
5
1
0
8
En desarrollo
Argentina
Brazil
Chile
Colombia
0
0
0
Costa Rica
0
Ecuador
1
Egypt
Filipinas
2
Guatemala
India
1
0
0
0
0
0
0
5
3
1
9
Korea
3
1
0
0
3
2
0
7
4
3
0
0
2
12
11
13
25
24
23
18
3
0
0
11
38
20
11
0
4
7
5
3
6
18
5
5
2
8
1
5
8
12
Malasia
México
1
1
5
Indonesia
Israel
5
3
Nicaragua
2
Panamá
2
Perú
Polonia
4
0
0
0
0
0
24
0
0
4
0
3
5
5
0
1
3
0
0
0
11
23
32
1
0
0
0
5
República Checa
2
Singapur
2
Sud Africa
9
14
Tailandia
Trinidad and Tobago
Turquía
0
0
0
0
0
0
0
0
21
Venezuela
Total En Desarrollo
3
1
3
14
14
41
39
38
83
2
0
5
0
7
1
5
0
7
10
69
94
114
113
166