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UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
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DE
NATURALEZA JURÍDICA DE LA LEY HABILITANTE:
ALCANCE Y CONSECUENCIAS
Trabajo Especial de Grado para
optar al Titulo de Abogada,
realizado por:
Lares de Colmenares, Crisolia del Valle
V.- 4.793.708.
Tutora Académica:
Dra. Innés Faría
Maracaibo, mayo de 2006
UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
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DE
NATURALEZA JURÍDICA DE LA LEY HABILITANTE:
ALCANCE Y CONSECUENCIAS
Trabajo Especial de Grado para
optar al Titulo de Abogada,
realizado por:
Lares de Colmenares, Crisolia del Valle
V.- 4.793.708.
Tutora Académica:
Dra. Innés Faría
Maracaibo, mayo de 2006
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NATURALEZA JURÍDICA DE LA LEY HABILITANTE:
ALCANCE Y CONSECUENCIAS
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A Dios por acompañarme a lo largo de toda mi
carrera y por estar siempre presente. y permitirme
alcanzar esta meta.
A la Doctora Innés Faría Villarreal, por su
acertada asesoría,
atenciones y
consejos
aportados para el feliz término de este trabajo
de grado.
A Mery Nereida Pérez por su paciencia, ayuda y
constancia en la elaboración de esta tesis. Gracias.
Crisolia
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Dedico este esfuerzo,
A Dios y a la Virgen del Valle por darme la
posibilidad y la fuerza para cumplir con esta
anhelada meta.
Con amor a Menelio y Gaudelia, mis adorables
padres de quienes aprendí su ejemplo.
Con cariño y amor a mi esposo Hugolino.
por ser mi fortaleza de ayer, hoy y siempre..
A mis queridos y adorados hijos, Hugolino y
VistorHugo. Los quiero…
Crisolia
Hoja de Evaluación
Este Jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado “NATURALEZA
JURÍDICA DE LA LEY HABILITANTE: ALCANCE Y CONSECUENCIAS”,
presentado por la Bachiller: Lares de Colmenares, Crisolia del Valle, para optar
al Título de Abogado.
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DRA. INNÉS FARÍA V.
C.I. No. V-9.783.545
Tutor
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DRA. ANA MARIA VILORIA
C.I. No. V-11.954.186
Jurado
__________________________
DRA. ANABELLA DEL MORAL
C.I. No.V-8.509.609
Directora de la Escuela de Derecho
_________________________
DRA. MARIANELA LOBO
C.I. No. V-9.174.598
Jurado
_________________________
ECON. ALFREDO LEÓN
C.I. No. V-5.043.476
Decano de la Facultad de Ciencias
Políticas, Administrativas y Sociales
Maracaibo, mayo de 2006
Resumen
Lares de Colmenares, Crisolia del Valle. Trabajo Especial de Grado.
“Naturaleza Jurídica de la Ley Habilitante: Alcance y Consecuencias”.
Universidad Rafael Urdaneta. Facultad de Ciencias Políticas, Administrativas y
Sociales. Escuela de Derecho. Maracaibo, mayo de 2006.
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Hoy en día, se encuentran dispositivos constitucionales en el marco del sistema
constitucional venezolano, lo cual ha sufrido cambios constituciones y legales
en Venezuela, desde la extinta Constitución de 1961 hasta la Constitución
vigente de 1999, dando lugar a que en la doctrina como en la jurisprudencia los
denominasen decretos leyes, conocidos como ley autorizatoria o Ley
Habilitante, sin que dichas medidas respondieran estrictamente a la
connotación conceptual de los decretos leyes, dado que la ley no obedecía a la
connotación conceptual correspondiente a la Ley Habilitante o ley de
delegación. En tal sentido, esta investigación se centra en determinar a que
naturaleza jurídica corresponde la Ley Habilitante en la legislación venezolana,
su alcance y consecuencias, razón por la cual este estudio se realizó para
obtener respuestas al objetivo planteado utilizándose un tipo de investigación
de tipo Documental Jurídico Propositiva, además de aplicarse diversas técnicas
para la recopilación de información y posterior desarrollo de dicha
investigación. Una vez desarrollada la misma se concluye que la naturaleza
jurídica de la Ley Habilitante no es de carácter autorizatoria sino más bien de
carácter delegatoria, lo que significa que es una delegación legislativa, ya que
se pudo demostrar que existe una delegación temporal al ejercicio de la
potestad legislativa hacia el Presidente de la República en Consejo de
Ministros para que él por delegación dicte actos con fuerza y valor de ley,
denominados por la doctrina decretos leyes, ajustados al marco, directrices y
propósitos de las materias objeto de la delegación legislativa. De allí radica la
importancia de este estudio, y a su vez, determinar si se violan derechos y
garantías constitucionales. Este trabajo va dirigido a todas aquellas personas
que tengan interés en el análisis, estudio y aprendizaje de las Leyes
Habilitantes establecidas tanto en la Constitución y leyes de la República.
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Palabras Claves: Ley Habilitante. Ley Orgánica. Delegación Legislativa.
Asamblea Nacional.
Índice General
Agradecimiento.
Dedicatoria.
Hoja de Evaluación.
Resumen.
Introducción…………………………………………………………………….. 09
CAPÍTULO 1: La Ley Habilitante.
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1.2.- Concepto de la Ley Habilitante…………………………………………15
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EVenezolana………………….. 18
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1.3.- La Ley Habilitante en la Constitución
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ER de 1945…………………………………………… 18
1.3.1.-D
Constitución
1.1.- Habilitación Legislativa…………………………………………………. 14
1.3.2.- Constitución de 1961…………………………………………… 19
1.3.3.- Constitución de 1999…………………………………………… 23
1.4.- La Ley Habilitante en el Derecho Comparado………………………. 27
1.5.- Naturaleza de la Facultad……………………………………………… 28
1.5.1.- Delegación………………………………………………………. 29
1.5.2.- Autorización…………………………………………………….. 30
1.5.3.- Habilitación……………………………………………………… 31
1.6.- Elementos de la Ley Habilitante……………………………………… 31
1.6.1.- Elemento Normativo…………………………………………… 32
1.6.1.1.- Acto Jurídico………………………………………….. 32
1.6.1.2.- Contenido Normativo………………………………. . 33
1.6.1.3.- Carácter Permisivo………………………………….. 45
1.6.2.- Elemento Procedimental…………………………………….. .. 53
1.6.3.- Elemento Orgánico…………………………………………….. 56
1.6.4.- Elemento Material……………………………………………. . 57
1.6.5.- Elemento Temporal……………………………………….. … 66
1.6.6.- Elemento Teleológico. .…………………………………………67
1.7.- Límites y Requisitos de la Ley Habilitante a Nivel Legislativo…….. 69
1.7.1.- Requisitos Subjetivos……………………………………………69
1.7.2.- Formalidades Objetivas…………………………………… …. 70
CAPITULO 2: La Ley Habilitante a la Luz de la Jurisprudencia
Venezolana.
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2.1.- Consideraciones Preliminares………………………………………..
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E de la Corte
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2.2.- Las Leyes Habilitantes en
la
Jurisprudencia
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Suprema de Justicia
comprendidas
en el período 1996
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al 1999…………………………………………………………………..
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2.3.- Las Leyes Habilitantes en la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo de Justicia comprendidas en el período 2000
Al 2003………………………………………………………………… 81
CAPÍTULO 3: Naturaleza Jurídica de
Alcance y Consecuencias.
la
Ley
Habilitante:
3.1.- Naturaleza Jurídica de la Ley Habilitante: ¿Delegación,
Autorización o Habilitación?.......................................................... 90
3.2.- Alcance de la Delegación Legislativa……………………………….. 92
3.1.2.- La Garantía de la Reserva Legal en materia de Derechos
Humanos y Garantías Constitucionales………………………94
3.2.2.- La Reserva Legal como límite de la Delegación
Legislativa sobre la base de los Tratados y Acuerdos
Internacionales suscritos por Venezuela…………………… 95
3.3.- Rango Legal de las Leyes Habilitantes: ¿Leyes Orgánicas,
Leyes Ordinarias?....................................................................... 97
3.4.- Consecuencias de la Naturaleza de “Delegación” de la Ley
Habilitante…………………………………………………………….. 103
3.4.1.- La Extensión del Ámbito del Requisito subjetivo que
condiciona la validez de la Ley Habilitante…………………103
3.4.2.- La Delegación Legislativa y el cambio de la Titularidad
en la Presidencia de la República Bolivariana de
Venezuela…………………………………………………..... 104
3.4.3.- El Deber del Presidente de la República de ejercer la
Delegación que le es conferida en la Ley Habilitante……105
3.4.4.- La Sustracción de la Competencia para Delegar la
Potestad Legislativa de la Asamblea Nacional, por la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. ….106
Conclusiones………………………………………………………………….108
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Recomendaciones………………………………………………………. … 110
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Bibliografía……………………………………………………………….. … 111
Introducción
En Venezuela las Leyes Habilitantes conforman nuestro ordenamiento
jurídico desde la Constitución de 1961, ellas nacen de la Constitución, por
consiguiente, son leyes que habilitan al Presidente de la República a dictar
decretos leyes, los cuales son actos emanados del Poder Ejecutivo que
establecen las reglas de derecho sobre materias propias de la Ley.
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del Estado, consistiendo de manera invariable, enR
el V
poder que tiene el Estado
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Epor cuenta de la colectividad y de
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de querer por sus órganos esenciales
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imponer su voluntad
DERa los individuos.
En efecto, constitucionalmente, el Poder Público ejerce la potestad única
Nuestro ordenamiento jurídico respondiendo a la distribución y concepción de
la división del Poder Nacional, lo organizó en: Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Ciudadano y Poder Electoral. En Venezuela,
ha sido formulada como una división del poder en el sentido de que se
establece una multiplicidad de órganos y a cada uno se les asigna una función
propia, lo que significa exclusividad en el ejercicio de esa función. En efecto, la
Constitución no solo insiste en la distribución del Poder Público en ramas, sino
que asigna a cada una de ellas y a sus órganos, funciones propias.
La doctrina también establece que la división de poderes no coincide
plenamente con la separación de funciones, pues generalmente se le asignan
al Poder Legislativo potestades administrativas y aun jurisdiccionales; y al
Poder Judicial funciones administrativas, como es el caso del nombramiento de
jueces que hace el mismo tribunal, también ocurre lo mismo con el Poder
Ejecutivo al cual se le atribuyen funciones legislativas como es la
reglamentación total o parcial de las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y
razón de ser.
Así pues, como los órganos del Poder Legislativo y Judicial ejercen
excepcionalmente funciones administrativas, así también los órganos del Poder
Ejecutivo realizan funciones legislativas y toman decisiones que dirimen
controversias.
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V de las funciones
En efecto, el Presidente de la República,
Rademás
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ejecutivas propias, tales como
las
funciones
de gobierno y funciones
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E funciones legislativas no sólo al dictar decretos con
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administrativas,
realiza
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valor de fuerza de ley sino cuando crea normas de carácter general en el
ordenamiento jurídico al ejercer la potestad reglamentaria.
Las atribuciones del Poder Ejecutivo esta consagrado en nuestra Carta
Magna en el artículo 236, en el numeral 8, el cual establece que el Presidente
de la República, dentro de sus atribuciones y obligaciones está la de dictar,
previa autorización de la Asamblea Nacional decretos con fuerza de ley.
Así mismo, el Poder Legislativo, conformado por la Asamblea Nacional
órgano de colaboración directa e inmediata del Presidente de la República el
cual tiene la atribución de coordinar las relaciones en la aprobación de leyes
conjuntamente con el Ejecutivo Nacional.
Las Leyes Habilitantes están contenidas en el artículo 203 de la
Constitución vigente la cual dispone que deben ser aprobadas por las tres
quintas partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, con el fin de
establecer todas aquellas limitaciones o directrices, propósitos y el marco de
las materias que tenga que delegar el Presidente de la República con rango y
fuerza de ley.
Estas leyes no son permanentes, ellas deben tener un término o sea
deben tener un plazo al ser fijadas para cumplir con su ejercicio.
El estudio planteado ayudará, entre otros aspectos, a conocer
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su naturaleza jurídica con el propósito de precisar
RelVámbito y alcance de las
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Ees el caso de la Ley Habilitante de
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materias que deberán ser reguladas
como
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2001, mediante
DElaRcual la Asamblea Nacional delegó al Presidente de la
detalladamente el alcance y consecuencia de la delegación legislativa así como
República la potestad para dictar cuarenta y nueve decretos leyes cuando en el
extinto parlamento en el año 2002, no logró en esa oportunidad sancionar más
de veinte leyes.
Produciéndose
en
el
Ordenamiento
jurídico
venezolano
una
inconstitucionalidad estructural, debido a que la Asamblea Nacional en la
práctica hace una dejación de su función esencial y existencial, y con ella se
procede a una concentración de poder en manos del Poder Ejecutivo que hace
ilusorio los mecanismos propios del Estado democrático y de derecho. El
objetivo de este trabajo es analizar si una ley orgánica puede ser derogada o
modificada por una Ley Habilitante creada por el Ejecutivo Nacional aún
cuando la resultante ley no sea orgánica.
El método de investigación empleado es de tipo documental jurídico
propositiva,
por medio de la cual se ha logrado la recopilación de la
información necesaria para la obtención de los objetivos propuestos, esto es, la
utilización de fuentes primarias, por ejemplo: bibliografía especializada en las
ramas de Derecho Constitucional
y Administrativo, además de
revistas
jurídicas y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La técnica para el manejo de información es el análisis de contenido,
mediante el uso eficiente y coherente de los diferentes instrumentos
utilizados para la elaboración de éste trabajo de grado.
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Por último, éste trabajo está dividido en cuatro
RV(3) Capítulos distribuidos
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de la siguiente manera:
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El primer capítulo se refiere a la Ley Habilitante, entre las cuales existe
su definición, naturaleza, elementos que la conforman, límites y requisitos,
El segundo capítulo esta dirigido a la Ley Habilitante a la luz de la
Jurisprudencia Venezolana, entre las cuales están las consideraciones
preliminares, Leyes Habilitantes en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y Leyes Habilitantes en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de
Justicia.
El tercer capítulo esta referido a lo que es la naturaleza jurídica de la Ley
Habilitante, alcance y consecuencias. Entre los cuales está determinar a que
tipo de naturaleza jurídica corresponde la Ley Habilitante, su alcance en la
delegación legislativa y las consecuencias de la naturaleza de delegación de la
Ley Habilitante.
Este trabajo va dirigido a todas aquellas personas que tengan interés en
el análisis, estudio y aprendizaje de las Leyes Habilitantes establecidas tanto
en la Constitución y Leyes de la República.
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1.1.-Habilitación Legislativa.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo
236, ordinal 8, faculta al Poder Legislativo para que autorice al Poder Ejecutivo
a dictar decretos leyes con fuerza de ley. En este artículo se consagra la
denominada Habilitación Legislativa o delegación Legislativa que consiste en el
otorgamiento por parte del Poder Legislativo al Presidente de la República de la
potestad de dictar normas con fuerza de ley.
Según Lares Martínez, esto significa, que “La Asamblea Nacional tiene
la facultad para delegar en el Poder Ejecutivo la función de legislar…”1.
Pedro Nikken plantea que: el referido artículo “contempla una
excepcional amplitud de delegación de la función legislativa, para que el
Ejecutivo Nacional quede habilitado para dictar decretos con fuerza de ley…”2.
En consecuencia, por autorización de la Asamblea Nacional, el Poder
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Ejecutivo queda facultado para dictar los decretos leyes con fuerza de ley.
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1.2.-Concepto
de Ley Habilitante.
DE
La derogada Constitución de la República de Venezuela de 1961
establece en el artículo 190, ordinal 8º que son atribuciones y deberes del
Presidente de la República dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera cuando así lo requiera el interés público y haya sido
autorizado para ello por ley especial.
La expresión ley especial es denominada o precisada, con anterioridad a
la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la práctica
administrativa, algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia y un sector
de la doctrina venezolana: acto autorizante, habilitación legislativa, ley
1
Cfr. Lares Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Caracas, Venezuela. Universidad
Central de Venezuela. 1992. p.93.
2
Cfr. Nikken, Pedro. Constitución Venezolana de 1999: La habilitación para Dictar Decretos
Ejecutivos con Fuerza de Ley Restrictivos de los Derechos Humanos y su Contradicción. Caracas,
Venezuela. Editorial Jurídica Venezolana. 2000. p.5.
antecedente, ley de autorización, ley de delegación, ley de habilitación y ley
habilitante.3
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla el
acto jurídico normativo en cuestión como una tipología de ley Tribunal Supremo
de Justicia en la Sala de Casación Civil el 8 de junio de 2000, nacional y le
asigna, de forma ordinaria y expresa en el ordenamiento constitucional patrio;
el nomen iuris: ley habilitante, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil el 8 de junio de 2000; y
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Tribunal Supremo de Justicia en
laS
Sala de Casación Civil el 6 de diciembre de
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2000.
DE
Con posterioridad de la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, dicho acto jurídico denominado por la
jurisprudencia venezolana: acto legislativo autorizatorio Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil el 6 de diciembre de 2000, ley
autorizatoria o ley habilitante, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil el 8 de junio de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala
de Casación Civil el 6 de diciembre de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en
la Sala de Casación Civil el 21 de noviembre de 2001; Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil el 31 de enero de 2002; y, por la doctrina
3
Cfr. Tavares, Fabiola del Valle y otros. “Examen del Elemento Normativo de la Ley
Habilitante: a la Ley Habilitante de 2000”. En: Revista de Ciencias Sociales (RCS).
Maracaibo, Venezuela. Universidad del Zulia (LUZ), Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales, Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CONDES). Septiembre–diciembre.
2004. Volumen X. No. 3. p. 498.
venezolana: autorización legislativa, delegación legislativa, ley de habilitación o
ley habilitante.4
La técnica legislativa no abandera la inclusión de conceptos y/o
definiciones en los textos normativos, sin embargo, la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999 en el artículo 203, tercer aparte,
conceptualiza las leyes habilitantes como las sancionadas por la Asamblea
Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las
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directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente o
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El referido
DEconcepto de rango constitucional debe complementarse con
Presidenta de la República, con rango y valor de ley.
lo dispuesto en el artículo 236, numeral 8, ejusdem, Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil el 6 de diciembre de 2000, que son
atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República: Dictar
previa autorización por una ley habilitante, decreto con fuerza de ley.
En el entendido de la constitución de conceptos y/o definiciones es labor
propia de la doctrina y la jurisprudencia, de inmediato se expone, producto de
armonizar ciertos postulados constitucionales con algunos principios de
doctrina y jurisprudencia nacionales, un concepto aproximado y descriptivo de
ley habilitante.
En tal sentido, se conceptualiza la ley habilitante como el acto jurídico de
contenido normativo y carácter permisivo, dictado en ejecución directa e
inmediata de la Constitución, sancionado exclusiva y excluyentemente por las
4
Idem.
tres quintas partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, por cuyo
intermedio se delega la posibilidad de ejercer la función legislativa, con arreglo
a ciertas directrices , propósitos y marco en materias de competencia nacional,
reservadas a actos con fuerza o rango de ley, de forma exclusiva y excluyente
a un solo destinatario, el Presidente de la República en Consejo de Ministros,
órgano del Poder Ejecutivo Nacional; y, además, se autoriza a éste último
órgano para dictar, en un plazo determinado, actos de contenido normativo.
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1.3.-La Ley Habilitante en la Constitución Venezolana.
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S R singulares y críticos de la nueva
Uno de los temas verdaderamente
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forma de gobierno
DE adoptada por la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela; publicada el 30 de diciembre de 1999, es la inusitada amplitud de la
delegación legislativa, que autoriza a la Asamblea Nacional, órgano legislativo
natural de acuerdo con el constitucionalismo democrático, para habilitar al
Presidente o Presidenta de la República para dictar decretos con fuerza de Ley
sobre cualquier materia inherente a la reserva legal, estableciendo sólo
limitaciones formales y ninguna respecto de las materias sobre las que el
ejecutivo nacional podría eventualmente legislar. Se trata de una comparación
en materia delicada, sensible y compleja de las constituciones venezolanas.
1.3.1.-Constitución de 1945.
La primera vez que aparece en la Constitución Nacional una potestad
que pueda considerarse como la célula genética de la habilitación o delegación
legislativa es en la reforma constitucional de 1945, durante el gobierno del
General Isaías Medina, la cual estaba establecida en el artículo 78, numeral 23,
que decía así: “Autorizar temporalmente el Poder Legislativo al Poder
Ejecutivo, para ejercer determinadas y precisas facultades extraordinarias
destinadas a proteger la vida económica y financiera de la nación cuando la
necesidad a conveniencia política lo requieran”.
1.3.2.-Constitución de 1961
La Constitución de 1961 estableció mecanismos para que el Presidente
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decir decretos-leyes. De acuerdo con el texto constitucional,
dicha facultad
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E se produzca una suspensión o
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extraordinaria puede ser ejercida
cuando:
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ER constitucionales, según el artículo 190, ordinal 6º; el
restricción de
Dgarantías
de la República dictara actos con el mismo rango y fuerza de ley formal, es
Congreso autorice al Presidente de la República para dictar medidas
extraordinarias en materia económica y financiera, de acuerdo al artículo 190,
ordinal 8º y en caso de urgencia comprobada y durante el receso las cámaras
legislativas, la comisión delegada autorice al presidente para la creación,
modificación o suspensión de servicios públicos, según lo descrito en el artículo
190, ordinal 11º.
A pesar del carácter extraordinario que tiene la ejecución de potestades
normativas de primer grado por el Presidente de la República es lo cierto que
durante la vigencia de la Constitución de 1961 esta pareciera haber sido la
regla, sobre todo en materia económica donde la legislación ordinaria podría
afirmarse habría sido la excepción.
La suspensión y restricción de garantías como medio de intervención en
la economía: el 23 de enero de 1961, es decir; el mismo día que entró en vigor
la Constitución de 1961, el Presidente de la República con base en lo
establecido en el ordinal 6º del artículo 190 de la Constitución dictó el Decreto
número 445 el cual acordó restringir en todo el territorio nacional las garantías
constitucionales previstas, en la medida en que lo determine el Presidente de la
República en Consejo de Ministros.
Posteriormente, a través del Decreto número 674 del 8 de enero de
1962 fue modificado parcialmente el referido decreto número 445, se
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establecieron alguna de las garantías restringidas, pero se mantuvo en todo el
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de la Constitución enE
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medida determinada por el Presidente de la República
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territorio nacional la restricción de las garantías establecidas en el artículo 96
en Consejo de Ministros, según el artículo 4º del Decreto número 674, es decir,
de la disposición constitucional que establece la garantía del derecho de
libertad económica.
Más adelante, mediante el Decreto número 813 del 31 de julio de 1962,
el Presidente ratificó la vigencia del Decreto número 674 fue así como se
mantuvo restringida la garantía del derecho de libertad económica por más de
30 años y no fue sino hasta el 10 de julio de 1991 cuando mediante el Decreto
número 1.724 se revocó el artículo 4º del Decreto número 674 y se restableció
dicha garantía.
La restricción de esa garantía sirvió para que el Ejecutivo regulara la
actividad económica mediante decretos en forma paralela con el legislador. Se
desvirtuó el carácter extraordinario del régimen de restricción de garantías, y se
utilizó esa vía para abrir al Ejecutivo la posibilidad de que regulara directamente
la economía sin necesidad de controles legislativos. Tal situación facilitó el
establecimiento de controles sobre precios, el cambio y la circulación de
moneda extranjera, y, en general, sobre la economía nacional.
La suspensión de otras garantías económicas como la garantía del
derecho de propiedad y la garantía expropiatoria, también han servido de base
para que el Ejecutivo dicte medidas en el ámbito económico, como ocurrió con
las expropiaciones sin juicio durante la crisis financiera de 1994-1995, en las
que el Estado se apropió coactivamente de la propiedad de las instituciones
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financieras intervenidas, sin atenerse a los límites establecidos en la
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pago de una indemnización.
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Constitución, esto es, sin la declaratoria de utilidad pública, sin juicio y sin el
De particular interés resultan las disposiciones de la ley de emergencia
financiera, las cuales permiten al Ejecutivo derogar automáticamente las leyes
sobre el régimen financiero, suspender automáticamente las garantías y
legislar en esa materia. Dicha ley, sin duda, establece modificaciones no
autorizadas por el constituyente al régimen de las potestades legislativas
extraordinarias del Presidente de la República.
Las autorizaciones legislativas: la intervención del Ejecutivo en la
economía también se ha producido a través de autorizaciones legislativas o
Leyes Habilitantes para dictar medidas extraordinarias en materia económica y
financiera, prevista en el numeral 8º del artículo 190 de la Constitución.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución se acudió repetidamente
a ese mecanismo para acelerar la introducción de reformas legislativas en
materia económica que, por urgencia, no pueden esperar que se transmita el
procedimiento constitucionalmente establecido para la formación de leyes.
Así, por ejemplo, con base en autorizaciones legislativas otorgadas de
conformidad con el referido ordinal 8º del artículo 190 de la constitución de
1961, fueron dictadas autorizaciones legislativas las cuales permitieron la
creación del Fondo de Inversiones de Venezuela, la reserva de la industria del
mineral de hierro.
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Las leyes Habilitantes, han sido empleadas
RVtambién para reformar
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RE a las finanzas públicas, como la
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diversos instrumentos legales,O
concernientes
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Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional, la Ley Orgánica de Crédito
DE
Público, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario; para modificar el régimen
laboral mediante el establecimientote bonos a los trabajadores; para reformar
leyes tributarias y para crear nuevos tributos.
Más recientemente, el 22 de abril de 1999 fue dictada la Ley Orgánica
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Medidas Extraordinarias
en Materia Económica y Financieras Requeridas por el interés público, la cual
sirvió de base al Presidente de la República para dictar y reformar diversos
instrumentos legales tales como la Ley de Minas, Ley del Servicio Eléctrico,
Ley de Concesiones, Ley para la Promoción y Protección de las Inversiones y
para reorganizar la Administración mediante la emisión de una Ley de
Adscripción, reformas a la Ley Orgánica de Administración Central y la
supresión de varios institutos autónomos.
A pesar del carácter extraordinario que tiene la autorización legislativa
para dictar medidas en materia económica y financiera, en la práctica ello ha
servido al Ejecutivo para introducir reformas en el sistema económico y sentar
las bases para la ejecución de un programa económico. Fue normal durante los
últimos 5 quinquenios que el Ejecutivo solicitara al Congreso dictar una Ley
Habilitante la cual permitiera al Presidente legislar en materia económica
mediante decretos.
1.3.3.-Constitución de 1999.
OS
D
A
RV
E
S
E
R del artículo 203 de la Constitución:
S aparte
De conformidad con el O
tercer
H
C
E
R
son Leyes Habilitantes
DE las sancionadas por la Asamblea Nacional, por las tres
quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices propósitos
y el marco de las materias que delegan al Presidente o Presidenta de la
República, con rango y valor de ley. Las leyes Habilitantes deben fijar el plazo
de su ejercicio.
En concordancia con ello, el artículo 236, numeral 8, de la Constitución
de 1999 estipula que son atribuciones y obligaciones del Presidente o
Presidenta de la República: dictar, previa autorización por una ley habilitante,
decretos con fuerza de ley.
Se abre así una posibilidad casi absoluta de habilitación legislativa. En
primer lugar, ningún presupuesto excepcional para que la Asamblea Nacional
habilite al Presidente o a la Presidenta de la República para dictar decretos con
fuerza de ley, basta con la aprobación de la ley habilitante por las tres quintas
partes de la Asamblea Nacional, que es un requisito formal, pero no es
necesario, en cambio, la existencia de una situación de excepcional gravedad
para la abdicación de la función legislativa en el ejecutivo.
En segundo lugar, no se establecen límites materiales para esa
delegación, que podría, en consecuencia, invadir cualquiera de las materias
que son objetos de la reserva legal, lo cual comprende por lo menos, todas las
materias que el artículo 156, numeral 32 de la Constitución, reserva a la
competencia del Poder Público Nacional en materia legislativa.
OS
D
A
V por la constitución,
Además los límites de la delegación no sonR
definidos
E
S
RE
sino dejados a la discreción O
deS
la Asamblea Nacional, la cual, en forma
H
C
E
ER para fijar las directrices, propósitos y el marco de las
genérica, está
Dfacultada
materias que delegan. Es, pues, una apreciación discrecional, cuyos límites
tendrán que ser los de razonabilidad y proporcionalidad que normalmente se
reconoce a estos actos. No obstante, tales criterios, aplicados a la delegación
legislativa, pueden ofrecer ciertas dificultades de control de constitucionalidad.
La única limitación que se establece expresamente es la fijación de un
plazo para el ejercicio de la habilitación, pero no se establece un plazo máximo,
sino que éste es enteramente dejado al árbitro o de la Asamblea Nacional.
A partir de la habilitación, el Presidente o Presidente de la República,
puede ejercer la atribución de dictar decretos con fuerza de ley sin otro
presupuesto que su juicio discrecional, y por ello con el enorme riesgo de ser
también arbitrario, sin otra limitación distinta de las que teóricamente podrían
establecerse o no en la ley habilitante y sin que recaiga sobre él ningún tipo de
control parlamentario, que no puede revocar la habilitación; o judicial, salvo el
de constitucionalidad.
Todo este poder exacerbado se enfrenta categóricamente con el
ejercicio democrático y participativo del gobierno el las vitales materias que,
como garantías mínimas a los ciudadanos están resguardadas por la reserva
legal.
OS
D
A
tienen reputación de ser más presidencialistas o autoritarias,
RV una previsión que
E
S
Edecreto con tal absolutismo.
R
S
permita una habilitación para gobernar
por
HO
C
E
ER
D
La habilitación legislativa prevista en la Constitución venezolana de 1999
No existe constitución alguna en América Latina, ni siquiera las que
no tiene parangón con ninguna de las constituciones Latinoamericanas y no
puede considerarse dentro de los Standard propios de una sociedad
democrática, donde la seguridad jurídica y las garantías ciudadanas vienen
dadas, en gran medida, por la reserva legal y la autentica separación de
poderes, instituciones que se originan y justifican, precisamente. Como
instrumentos de contención contra el absolutismo y el ejercicio abusivo del
poder.
Paradójicamente, los estados de excepción previstos en la Constitución
de 1999, contienen mayores garantías para el ciudadano. Es sabido que, en
términos generales, al quedar suspendidas las garantías constitucionales como
consecuencia de un estado de excepción, el Ejecutivo Nacional queda
facultado, en forma extraordinaria, para restringir a través de decretos con
fuerza de ley los derechos cuyas garantías han sido suspendidos, siendo como
es la más importante de las garantías, precisamente la reserva de la ley, es
decir, que fuera del estado de excepción, los derechos y libertades
fundamentales sólo pueden ser limitados por ley formal.
Según la Constitución de 1999, el decreto que declare el estado de
excepción debe ser aprobado, dentro de los ocho días siguientes a su
adopción, por la Asamblea Nacional; y debe asimismo ser sometido a la Sala
Constitucional
del
Tribunal
Supremo
OS
D
A
RV
de
Justicia para que se pronuncie sobre su constitucionalidad.
E
S
E
S R peligros que acechan a los valores
De modo que entre losO
mayores
H
C
E
R
democráticos,
DaEla vigencia del Estado de Derecho y a la garantía de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, ésta la virtual extirpación de
la reserva legal, que podría ocurrir si una Asamblea Nacional dócil habilita al
Presidente o Presidenta de la República para legislar por decreto sobre
materias que, en toda sociedad democrática, están reservadas a la aprobación
de órgano legislativo.
Como lo son el presupuesto, las limitaciones a los derechos humanos y
las libertades fundamentales, la tipificación de delitos, la regulación del debido
proceso, el régimen del sufragio, la regulación de las organizaciones políticas,
el derecho a la libre sindicación y, en general, a la asociación, el ejercicio de los
derechos culturales, y así sucesivamente.
1.4.- La Ley Habilitante en el Derecho Comparado.
En el mundo occidental hasta pasada la primera guerra mundial, no
existía la delegación legislativa. La primera constitución de la cual se tenga
conocimiento que creo esta posibilidad fue la Constitución Alemana de 1919,
que fundó la llamada República de Weimar, que en su artículo 48 estableció la
posibilidad de que el Reichstag, el poder legislativo alemán, delegara en el
Presidente de la República la facultad de legislar en materia económica,
dotándolo así de poderes extraordinarios.
En Francia la post guerra de 1918 hasta 1940, llevó a desarrollar por
circunstancias económicas los poderes extraordinarios en materia económica y
OS
D
A
RV
social. Por cuanto la Constitución francesa vigente para ese entonces, es decir,
E
S
E
SR
O
H
C legislativa y tanto la doctrina como las decisiones
contemplaba la delegación
E
R
DE
desde 1975 hasta 1940, época en que duró la llamada tercera República no
del Consejo de Estado Francés sostenían la imposibilidad tanto constitucional
como legal de efectuarla.
Sin embargo, posteriormente y mediante subterfugios se concedieron
poderes extraordinarios al gobierno de turno, para que éste pudiese modificar
leyes, pero sin que sus actos teóricamente fuesen iguales a las leyes.
En el año 1946 en Francia se dio una nueva Constitución que duró hasta
el año 1958 y en la cual se negó expresamente la delegación legislativa, pero
que las necesidades existentes por la post-guerra condujeron de nuevo a una
delegación legislativa a través de las conocidas o llamadas leyes marcos, las
cuales consistían en que el Parlamento Francés dictaba una ley y autorizaba al
gobierno, es decir al ejecutivo, al Consejo de Ministros para que dictasen
decretos que completasen la ley.
1.5.- Naturaleza de la Facultad.
La facultad de los actos Legislativos que permite al Ejecutivo legislar
decretos, no está restringida a una materia específica en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia el mandato legislativo
puede versar sobre cualquier materia.
1.5.1.- Delegación.
OS
D
A
RV
La delegación se trata de una figura organizativa en virtud de la cual un
E
S
E
SR
O
H
de su propia esenciaE
yC
la transmite a otro. Algunas veces no se produce la
R
E
D
órgano se despoja de una atribución que le ha sido conferida y que forma parte
perdida para el órgano delegante de la función delegada, sino que, el ejercicio
de la misma va a ser compartido entre el delegante y el delegado.
En la delegación, el órgano delegante le señala al delegado los límites
dentro de los cuales deberá ejercer los poderes que le transmite. Además de lo
antes señalado, la delegación presenta notas muy rígidas.
- El delegante mantiene con respecto al delegado una facultad de control sobre
el desempeño de las tareas delegadas;
- La delegación no implica ni atiende a la existencia de un hecho especial. Es
decir, la función delegada no va a ser ejercida tan sólo por un motivo fáctico
específico, sino que el delegado es el propio juez de la oportunidad en que
ejercerá las facultades que le han sido atribuidas, independientemente de que
le sean establecidos lapsos dentro de los cuales deba efectuar su ejercicio;
- La delegación opera sobre cualquier material y no sobre una circunstancia de
naturaleza especial, aún cuando continuará existiendo delegación en los casos
en los cuales el delegante le señale al delegado directrices y propósitos en el
ejercicio de la función delegada, por cuanto esto último forma parte del poder
de control al cual hemos aludido procedentemente.
Para Peña Solís, la delegación es un acto legislativo mediante el cual la
Asamblea Nacional, en calidad de delegante, desplaza o cede al Presidente de
OS
D
A
RV
la República de manera temporal y circunscrita a ciertas directrices, su
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
En cuanto
DE a los Decretos con rango de ley dictados en virtud de la
competencia para legislar.5
delegación legislativa, los mismos serían revisables judicialmente cuando sean
dictados por una autoridad distinta al Presidente de la República; cuando se
extiendan a materias no determinadas en las directrices y marco de referencia
que debe contener la Ley Habilitante; cuando sean dictados sin observancia de
los mecanismos de control u otras formalidades en la propia Ley Habilitante por
el ente delegante; cuando se desvíe de los propósitos perseguidos por el ente
delegante en la propia Ley Habilitante; y cuando los Decretos sean dictados en
fecha posterior a aquella en la cual expire la habilitación.
1.5.2.-Autorización.
En la figura de la autorización no hay transmisión de poderes de un
órgano a otro, sino que el ente u órgano autorizados poseían los poderes, solo
que era necesario que los mismos fuesen activados mediante el acto
5
Peña Solís, José. Manuel de Derecho Administrativo. Volumen I. Caracas. Venezuela. Editorial
Texto, C.A. 2004. p.304.
autorizatorio. Este último lo que hace es levantar un obstáculo jurídico que
afectaba al órgano autorizado para el ejercicio de una facultad preexistente en
su seno. El órgano que autoriza no crea la facultad que constituye su objeto,
sino que permite con su actuación que la misma pueda ser ejercida.
1.5.3.-Habilitación.
La figura de la habilitación no significa la transmisión de potestades
OS
D
A
ante ciertas circunstancias concretas. En la habilitación
RV el órgano habilitado
E
S
E La habilitación por otra parte tiene
R
S
sólo puede operar en determinado
campo.
HO
C
E
R
una naturaleza
y unido a ello la razón que la determina es el
DEextraordinaria
públicas en forma general, sino el otorgamiento de una investidura para actuar
interés público. En todo caso, durante su ejercicio, estará presente un poder de
control por parte del delegante sobre el delegado o delegatario.
1.6.-Elementos de la Ley Habilitante.
La naturaleza descriptiva del concepto planteado sobre ley habilitante
permite destacar una variedad de elementos o requisitos esenciales
caracterizadores de la misma, los cuales son identificados atendiendo a las
siguientes denominaciones: elemento normativo, elemento procedimental,
elemento orgánico, elemento material, elemento temporal y elemento
teleológico.
Resulta necesario advertir que los señalados elementos revisten
carácter acumulativo, por cuanto se estima imposible predicar la existencia de
una ley habilitante con prescindencia de cualquiera de ellos.
1.6.1.- Elemento Normativo.
El elemento normativo, contenido en el concepto de ley habilitante, se
distingue en la expresión: acto jurídico de contenido normativo y carácter
permisivo, dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así,
destacan cuatro concurrentes subelementos conformadores del elemento
formativo: acto jurídico, contenido normativo, carácter permisivo y dictado e
ejecución directa e inmediata de la Constitución.6
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C acto legislativo autorizatorio, según el
El acto jurídicoE
llamado
R
DE
1.6.1.1.-Acto Jurídico.
Tribunal
Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil el 6 de diciembre de 2000 o
ley habilitante, constituye una declaración de voluntad de la Asamblea
Nacional, órgano del Poder Legislativo Nacional, destinada a producir efectos
jurídicos, consistentes en el establecimiento de una situación jurídica
individualizada o subjetiva, la cual inviste de ciertas facultades y obligaciones al
Presidente de la República en Consejo de Ministros, órgano del Poder
Ejecutivo Nacional, para dictar decretos con fuerza de ley.7
Es menester conferir a la ley habilitante el carácter de especie
perteneciente al género actos estatales definidos, por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 21 de Noviembre de 2001
como aquellas manifestaciones de voluntad del Poder Público, emanadas de
6
7
Cfr. Tavares, Fabiola del Valle y otros. Ob. Cit. p.499.
Ibidem. p. 499.
un sujeto en cumplimiento de las funciones que le atribuyen la Constitución y
las leyes.8
En éste orden de ideas, la Ley que autoriza al Presidente de la
República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley configura una forma jurídica,
en la modalidad de acto jurídico, por cuyo intermedio la Asamblea Nacional
exterioriza o materializa su voluntad encaminada a producir un efecto de
derecho.
E
S
E
SR
O
H
presencia E
de C
la estructura lógica de la
R
E
D
1.6.1.2.-Contenido Normativo.
La
OS
D
A
RV
norma jurídica y de los
caracteres de la norma jurídica individual en normas de la ley habilitante
permite argüir su contenido normativo y, en consecuencia, calificarla en
términos de Peña como un producto narrativo; y en términos de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como una norma. La ley
habilitante es una norma de competencia, por cuanto confiere poderes o
potestades, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha
6 de noviembre de 2001 y, también, obligaciones.9
En tal sentido, es factible disentir de las ideas defendidas por varios
autores reconocidos, quienes enfatizan que la ley habilitante per se o en sí
misma carece de contenido o valor normativo, pues este lo delatan las normas
posteriores o decretos con fuerza de ley dictados por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros.
8
9
Ibidem. p. 500.
Idem.
La norma jurídica de conducta contempla, expresa o implícitamente, una
estructura lógica, según el Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil de fecha 21 de noviembre de 2001, la cual consiste en enlazar
determinados supuestos de hechos o de hipótesis con determinadas
consecuencias jurídicas. Por consiguiente, destacan tres elementos en dicha
estructura: el supuesto de hecho o hipótesis, requisitos previstos en la norma
de cuya realización se hace depender la producción de los efectos jurídicos; la
OS
D
A
V del deber ser, vínculo
realización de los requisitos previstos en ella; y, el
Rnexo
E
S
E
R
S
que enlaza el supuesto de hecho
con
la
consecuencia
jurídica.
O
H
C
E
R
E
D
Se advierte que cada una de las normas jurídicas de conducta
consecuencia jurídica, efectos jurídicos que la normativa confiere a la
10
contenidas en la ley habilitante, y, por ende, en la Ley que autoriza al
Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de Ley en las
materias que se delegan presenta los tres elementos de la estructura lógica de
la norma jurídica. A título ejemplificativo, se transcribe el artículo 1, numeral 6,
ejusdem, con el propósito de identificar tales elementos.
En el artículo 1, como ya se explicó, se autoriza al Presidente de la
República para que, en Consejo de Ministros, dicte decretos con fuerza de Ley,
de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias que se
delegan en esta Ley, de conformidad con el tercer aparte del artículo 203 y el
numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
10
Idem.
En consecuencia, en el ámbito de la organización y funcionamiento del
Estado están las de dictar medidas a los efectos de reformar la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República con el objeto de adecuarla a las
competencias constitucionales, así como redimensionar su funcionamiento.
El supuesto de hecho se encuentra representado, de forma expresa, por
la elaboración o no de las medidas o el decreto con fuerza de ley, por parte del
Presidente de la República en Consejo de Ministros, a los efectos de reformar
OS
D
A
RV
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
E
S
E
S R en la norma bajo examen, varía en
La consecuencia jurídica,
implícita
O
H
C
E
R
atención al supuesto
DE de hecho.
Ante la posibilidad de que el Presidente de la República en Consejo de
Ministros elabore la medida o dicte el decreto con fuerza de ley, con sujeción a
los requisitos previstos en la ley habilitante, la consecuencia jurídica es
favorable: la eficacia de la medida.
Ante la eventualidad contraria, vale decir, la prescindencia total o parcial
de los requisitos contemplados en la ley habilitante, la consecuencia jurídico es
desfavorable, la sanción o ineficacia de la medida, por evidenciarse una
discordancia entre la conducta prescrita en la ley habilitante y la conducta
desarrollada de hecho por Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Ahora bien, en el supuesto que el Presidente de la República en Consejo
de Ministros sencillamente no dicte la medida, la consecuencia jurídica es
desfavorable: la pérdida de la oportunidad para ejercer la función legislativa con
respecto a la reforma de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
El nexo o vínculo que enlaza la elaboración o no de las medidas, por
parte del Presidente de la República en Consejo de Ministros, con la
consecuencia jurídica favorable o desfavorable, según lo descrito en el párrafo
anterior, aparece configurado en la norma por el deber ser.
OS
D
A
estructura lógica de la norma jurídica descritos son
RlosVpresentes en el artículo
E
S
E
R
S
1, numeral 6º, de la Ley que autoriza
al
Presidente
de la República para dictar
O
H
C
ERdeELey en las materias que se delegan, los mismos pueden
decretos conD
fuerza
Se considera oportuno enfatizar que, si bien los elementos de la
apreciarse, implícita o expresamente, en otra norma jurídica de esa o cualquier
ley habilitante.
Cada una de las normas jurídicas que integra la ley habilitante es
catalogada, en atención a su destinatario o ámbito orgánico de validez, como
norma jurídica individual, la cual detenta: por un lado, caracteres propios, como
la particularidad, concretización y temporalidad; y, por el otro lado, caracteres
comunes con la norma jurídica general, es decir como
imperatividad y la
coercibilidad.
A continuación se describen cada uno de los citados caracteres, con el
objeto de delimitar la presencia o no de la Ley que autoriza al Presidente de la
República para dictar decretos con fuerza de Ley en las materias que se
delegan.
El carácter de la particularidad es inherente a la esencia de la norma
jurídico individual o individualizada, al extremo que conduce a identificarla con
la norma jurídico particular o particularizada, vale decir, aquella regla de
conducta dirigida a una persona u órgano singular.
Por lo tanto, diferente a la norma general o de efectos generales, se
caracteriza por encontrarse dirigida a un grupo indeterminado de personas, de
acuerdo a lo indicado por el Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
OS
D
A
RV
Casación Civil de fecha 27 de septiembre de 2000.11
E
S
E
S R de Justicia en Sala Constitucional
Al respecto, el TribunalOSupremo
H
C
E
R
enfatiza queD
lasE
normas son creadas por el legislador para regular un conjunto
de relaciones jurídicas, a través de preceptos generalmente abstractos o
generales, para abarcar dentro de un mismo dispositivo conductas afines, sin
que ello niegue la existencia de normas individualizadas o particularizadas.
Entonces, la ley habilitante constituye una norma jurídica particular, cuyo
único destinatario se encuentra representado por el Presidente de la República
en Consejo de Ministros, según el Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil de fecha 19 de septiembre de 2001; Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 13 de noviembre de 2001;
Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 31de enero
de 2002.12
11
12
Ibidem. p.503.
Idem.
Esto puede apreciarse en el artículo 1º de la ley que autoriza al
Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley en las
materias que se delegan.
Según la clasificación de la norma jurídica individual o particular, en
pública y privada, es posible ubicar en la primera tipología a la Ley Habilitante,
por cuanto deriva de la actividad de las autoridades, la Asamblea Nacional.
OS
D
A
V fuerza de Ley en las
Presidente de la República para dictar decretosRcon
E
S
E individualizada o particularizada
R
S
materias que se delegan constituye
una
norma
HO
C
E
pública.
DER
Los argumentos expuestos facilitan inferir que la Ley que autoriza al
Así las cosas, conviene puntualizar que de acuerdo con el ordenamiento
jurídico venezolano la Ley Habilitante, en su carácter de sistema normativo
particularizado público, configura una excepción, según lo indica el Tribunal
Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 8 de junio de 2000 o
un número reducido de normas sancionadas por la Asamblea Nacional.
En tanto que la gran mayoría de las normas aprobadas por dicho órgano
del Poder Legislativo Nacional están dirigidas a un número indeterminado de
personas, por constituir la generalidad de una de las características propias de
los actos normativos, según el Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil de fecha 27 de septiembre de 2000.13
La concretización de las normas jurídicas conformadoras de la Ley
Habilitante abarca dos significados, los cuales son complementarios entre sí.
13
Idem.
El primer significado consiste en especificar, delimitar, determinar o
precisar, sin vaguedad alguna, las directrices, propósitos y marco de las
materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, según la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999: en el artículo
203.
Este significado se reduce a la especificación de cada una de las
materias comprendidas de la Ley Habilitante y de las competencias que, al
OS
D
A
RV
interior de las mismas, el Presidente de la República en Consejo de Ministros
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
E la ley habilitante debe regular
tal
Dsentido,
puede ejecutar.
En
casos concretos o
situaciones determinadas. La ley que autoriza al Presidente de la República
para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se delegan precisa
seis ámbitos materiales: ámbito financiero; ámbito económico y social; ámbito
de infraestructura, transporte y servicios; ámbito de la seguridad ciudadana y
jurídico; ámbito de la ciencia y tecnología; y, ámbito de la organización y
funcionamiento del Estado.
A su vez, conforme con el artículo 1, numeral 6, ejusdem, el Presidente
de la República en Consejo de Ministros dispone de la siguiente competencia
específica: dictar medidas que regulen la creación, funcionamiento y
organización del Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Sobre el particular se comparte la tesis esgrimida por Fernández al
señalar que toda ley de habilitación debe precisar claramente el ámbito de
habilitación, de otra manera, se le otorgaría al Ejecutivo Nacional un cheque en
blanco, unos verdaderos plenos poderes.
Dicha ley de habilitación no debe ser ni general, ni abstracta, por lo
contrario, requiere de: un objeto preciso y limitado, la especificación de las
materias dentro de las cuales el Ejecutivo puede legislar por decreto con fuerza
de ley y la delimitación de los principios a los que los futuros decretos con
fuerza de ley deben adecuarse.
OS
D
A
V
La doctrina examina la ley que autoriza alR
Presidente
de la República
E
S
Een las materias que se delegan y
R
S
para dictar decretos con fuerza
de
ley
HO
C
E
R constante su redacción es abierta, al ser imprecisa,
Emanera
sostiene queD
de
por lo que las vaguedades se prestaron para que alegara la posibilidad de
enganchar temas colaterales. Además, menciones incidentales en ciertas
materias fueron interpretadas como permisiones plenas o se hicieron
interpretaciones extensivas.
El primer significado descrito resulta necesario pero insuficiente para
predicar el elemento concretización de las normas jurídicas de la ley habilitante,
razón por la que debe concatenarse con un segundo significado, según el cual
la norma jurídica es susceptible de determinada o determinadas aplicaciones
concretas y no de indeterminadas o múltiples aplicaciones concretas, a
diferencia de la norma jurídica abstracta.
La determinada o determinadas aplicaciones concretas de la mayoría de
las normas jurídicas integradoras de la ley habilitante se materializan en la
emanación de uno o varios decretos con fuerza de ley, por parte del Presidente
de la República en Consejo de Ministros, que una vez dictados dichas normas
e imposibilitan su futura aplicación. Al efecto, el artículo 1, numeral 5, de la ley
que autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de
ley en las materias que se delegan.
El carácter de temporalidad, según el Tribunal Supremo de Justicia en la
Sala de Casación Civil de fecha 8 de junio de 2000; Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil del 6 de diciembre de 2000; Tribunal
OS
D
A
RV
Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil del fecha 31 de enero de
E
S
E
SR
O
H
C
2003 o provisionalidad,
toda vez que
E
R
E
D
2002; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 12 de
junio de
su lapso de duración se
encuentra previsto en el texto de la señalada ley, en otras palabras, las normas
jurídicas de la Ley Habilitante tienen una vigencia predeterminada, a diferencia
de la casi totalidad de las leyes, cuya vigencia es indefinida.14
En idéntico sentido se pronuncia la Procuraduría General de la
República, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha
8 de junio de 2000, órgano superior de consulta en materia jurídica de la
Administración Pública Nacional Central y Descentralizada, pues al examinar la
vigencia de la Ley Habilitante dictamina que es excepcional que las leyes
posean solo una vigencia temporal, por cuanto éstas se promulgan con la
intención de permanecer en el tiempo, con la pretensión de valer in aeternum.
El carácter en cuestión se aprecia en el artículo 3 de la ley que autoriza
al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley en las
materias que se delegan, al disponer que la autorización al Presidente de la
14
Cfr. Peña Solís, José. Ob. Cit. p.319.
República tendrá vigencia por el lapso de un año, contado a partir de la
publicación de esta ley en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela.
El rasgo de la imperatividad acompaña a las distintas normas jurídicas
contenidas en la Ley Habilitante, en el entendido que cada una de ellas
expresa un deber ser o configura una regla de conducta de obligatoria
observancia.
OS
D
A
Esta imperatividad se constata, fundamentalmente,
RV en la circunstancia
E
S
E Presidente de la República en
Rjurídica,
S
en la que el destinatario de laO
norma
H
C
E
ER dicte decretos con fuerza de ley, de acuerdo con las
Consejo de D
Ministros,
directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan en esta ley.
El artículo 2, ejusdem, manifiesta la hiperactividad, en lo concerniente a
un requisito de forma, todos los Decretos que sean dictados en ejecución de
esta ley, deberán ser acompañados a su respectiva exposición de motivos.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo de
fecha 19 de septiembre de 2001, reitera la naturaleza imperativa de la ley
habilitante, pues al habilitar al Presidente de la República para que ejerza
funciones legislativas establece las directrices y parámetros de su actuación la
que deberá ejercer dentro de lo establecido en esa ley.15
La coercibilidad de las normas jurídicas comprendida en la Ley
Habilitante atiende a la posibilidad lógica de imponer la sanción, es igual o
sinónimo de coactible. Al respecto, se puntualiza que dicha sanción refiere a
15
Ibidem. p.504.
una consecuencia desfavorable, derivada del incumplimiento de una norma o
varias normas jurídicas de la Ley Habilitante, y no a un acto coactivo o castigo.
La consecuencia desfavorable, según se especifica en el acápite
concerniente a la estructura lógica de la norma jurídica, pueden consistir en: la
ineficacia de la medida o, bien, la pérdida de la oportunidad para ejercer la
función legislativa, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil
de fecha 8 de junio de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
OS
D
A
RV
Casación Civil de fecha 6 de diciembre de 2000; Tribunal Supremo de Justicia
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
El articulado
DE de la ley que autoriza al Presidente de la República para
en la Sala de Casación Civil de fecha 31 de enero de 2002.16
dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se delegan no plantea
expresamente la coercibilidad, a diferencia de los otros caracteres examinados,
vale decir, particularidad, concretización, temporalidad e imperatividad.
1.6.1.3.-Carácter Permisivo.
El carácter permisivo de la Ley Habilitante se manifiesta en la
circunstancia de que su normativa faculta, Tribunal Supremo de Justicia en la
Sala de Casación Civil de fecha 16 de octubre de 2001; Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 31 de enero de 2002 o permite el
órgano superior de dirección del Poder Ejecutivo Nacional, Presidente de la
República en Consejo de Ministros, realizar una conducta en un determinado
sentido formal, por cuanto establece tanto la materia sobre la cual debe versar
tal facultad o permiso como el procedimiento para actuarla.
16
Idem.
Con arreglo a lo expuesto, artículo 1 de la ley que autoriza al Presidente
de la República para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se
delegan autoriza al Presidente de la República para que, en Consejo de
Ministros, dicte decretos con fuerza de ley, de acuerdo con las directrices,
propósito y marco de las materias que se delegan en esta ley, de conformidad
con el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
OS
D
A
RV
La norma transcrita alude, por un lado, de forma expresa al sentido
E
S
E
SR
O
H
C
Ministros, al preceptuar
que de acuerdo con las directrices, propósito y marco
E
R
E
D
de las materias que se delegan en esta ley; y, por el otro lado, de forma tácita
material de la conducta permitida al Presidente de la República en Consejo de
al sentido material y formal de dicha conducta permitida, al señalar que de
conformidad con el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo
236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así, el tercer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela refiere expresamente al sentido formal que son
Leyes Habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres
quintas partes de sus integrantes; y, al sentido materias a fin de establecer las
directrices, propósito y marco de las materias que se delegan al Presidente o
Presidenta de la República.
Entre tanto, el numeral 8 del artículo 236, ejusdem, contiene
implícitamente ambos sentidos; son atribuciones y obligaciones del Presidente
o Presidenta de la República dictar, previa autorización por una Ley Habilitante,
decretos con fuerza de ley, pues debe hacerlo conforme a los requisitos de
forma y fondo previstos en la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
En cuanto al sentido material de la conducta permitida, se observa que
la Asamblea Nacional, en el artículo 1 de la ley que autoriza al Presidente de la
República para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se
delegan, emite un acto de permisión o concede permiso al Presidente de la
República en Consejo de Ministros para dictar decretos con fuerza de ley, lo
OS
D
A
RV
cual es calificado como conducta o competencia genérica.
E
S
E
S R se descompone en numerosas
Dicha
conducta o competencia
O
H
C
E
R
E
conductas oD
competencias
específicas, discriminadas al interior de los seis
ámbitos materiales regulados en el artículo 1, ejusdem, a saber: ámbito
financiero; ámbito económico y social; ámbito de infraestructura, transporte y
servicios; ámbito de la seguridad ciudadana y jurídico; ámbito de la ciencia y
tecnología; y, ámbito de la organización y funcionamiento del Estado.
Constituye ejemplo de conducta o competencia específica, en el ámbito
de la organización y funcionamiento del Estado, la facultad conferida al
Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros para dictar
medidas a los efectos de reformar la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República.
Con respecto al sentido formal de la conducta permitida, la ley que
autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley en
las materias que se delegan lo contempla en su artículo 2 diciendo que todos
los decretos que sean dictados en ejecución de ésta ley, deberán ser
acompañados de su respectiva exposición de motivos.
Igualmente, en el artículo 4 de la misma ley, expresa que: La Asamblea
Nacional designará de su seno una comisión Especial, que refleje en lo posible
una comisión política del Cuerpo, a la que el Ejecutivo Nacional informará por
lo menos diez (10) días antes de su publicación en Gaceta Oficial, del
contenido de los decretos elaborados con base de los poderes delegados
mediante la presente ley.
OS
D
A
RV
E
S
E
R
En otro orden de ideas,O
seS
considera prudente advertir que el carácter
H
C
E
R
permisivo deD
laE
normativa de la Ley Habilitante se justifica por constituir una
excepción a la conducta establecida en normas calificadas en su conjunto
como norma general, representada por los artículos 136, 187, numeral 1, y 156
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuya
interpretación concatenada permite esgrimir que corresponde al Poder Público
Nacional en sentido horizontal, por órgano de la Asamblea Nacional ejercer la
función legislativa como función propia en las materias de la competencia
nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.
De modo que los artículos 203 y 236, numeral 8, de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, al facultar a la Asamblea Nacional para
sancionar Leyes Habilitantes orientadas a permitir al Presidente de la
República en Consejo de Ministros el dictado de decretos con fuerza de ley
Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 6 de
noviembre de 2001, configuran una excepción a la norma general.
Puesto que en virtud de éstos artículos se permite al Presidente de la
República en Consejo de Ministros ejercer la función legislativa Tribunal
Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 6 de junio de 2000;
Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil del fecha 6 de
diciembre de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil
de fecha 19 de septiembre de 2001, en colaboración con la Asamblea
Nacional.17
OS
D
A
RV
La Ley Habilitante configura un acto jurídico o declaración de voluntad
E
S
E
SR
O
H
C del poder general del Estado orientada a la
definida como la manifestación
E
R
DE
emanada de la Asamblea Nacional en ejercicio de la función Legislativa,
proposición, deliberación, creación, modificación y extinción de normas de
rango legal.
La mencionada función ocupa, conjuntamente con la función de
gobierno, el segundo grado o peldaño de producción del derecho, por ejecutar
de forma directa e inmediata a la Constitución.
En consecuencia, la Ley Habilitante, producto del despliegue de la
función legislativa, según el rango, el grado de producción del derecho o la
graduación o relación conforme a la Constitución como cuerpo normativo de
más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico de un Estado de Derecho,
Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 10 de abril
de 2001.18
17
18
Ibidem. p.504.
Idem.
Asimismo,
representa un acto jurídico con rango legal, de segundo
grado, de relación directa o de ejecución directa e inmediata de la Constitución,
Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 10 de abril
de 2001; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Civil de fecha 20
de noviembre de 2002, concretamente, de los artículos 203, tercer aparte, y
236, numeral 8, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo
cual puede corroborarse con arreglo al artículo 1 de la ley que autoriza al
OS
D
A
RV
Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley en las
E
S
E
SR
O
H
C es considerada una ley
Ley Habilitante
E
R
DE
materias que se delegan.
La
sui generis, dado que
comporta características particulares o singulares caracteres de la norma
jurídica:
particularidad,
concretización,
temporalidad,
imperatividad
y
coercibilidad, los cuales la convierten en una ley especial o en una técnica
legislativa de carácter excepcional, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de
Casación Civil de fecha 8 de junio de 2000.
Lo expuesto no impide aseverar que la Ley Habilitante, en términos de
Peña es una ley en el pleno sentido de la palabra, desde una perspectiva
material o sustancial y desde una perspectiva formal u orgánico-procedimental
de manera concurrente.
En similares términos se pronuncia la Sala Constitucional del Tribunal
supremo de Justicia en sentencia de fecha 8 de junio de 2000, al sustentar
expresamente que la Ley Habilitante es una ley.19
19
Idem.
La perspectiva material o sustancial induce a reiterar la calificación de la
ley habilitante como acto jurídico de contenido normativo, expresión
equivalente a las nociones proposiciones jurídicas o reglas de derecho, con
independencia del órgano que lo produce y del procedimiento seguido para su
producción.
De acuerdo a la perspectiva formal u orgánico-procedimental la Ley
Habilitante constituye el acto jurídico sancionado por el órgano de expresión de
la soberanía Popular.
OS
D
A
RV
E
S
E
R
S
El parlamento con arreglo
al procedimiento pautado en la Constitución.
O
H
C
E
R
la respectivaD
enE
cuestión aparece en los artículos 202 al 218, ambos inclusive,
de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual confiere a
la Ley Habilitante el carácter de acto sancionado por la Asamblea Nacional,
como cuerpo legislador, por las tres quintas partes de sus integrantes,
siguiendo las etapas de iniciativa, discusión, sanción, promulgación y
publicación.
Este criterio es defendido por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia en el fallo de fecha 6 de noviembre de 2001, al reconocer
que en la Ley Habilitante concurren los requisitos extrínsecos del procedimiento
de formación de las leyes.
Sobre las perspectivas material o sustancial y formal u orgánico
procedimental o conceptos de la ley material y ley formal, se destaca que la
Sala Político-administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de
fecha 30 de marzo de 2000, discrepa los argumentos esbozados, por cuanto
establece que el concepto de ley material alude a una noción concerniente a la
función normativa que ejercen los órganos deliberantes a todos los niveles
político territoriales con respecto a sus competencias constitucionales.20
Este denominado concepto material atiendo no sólo a un elemento
material: la función normativa, sino, también, a un elemento formal: los órganos
deliberantes, lo cual conduce a designarlo, en discordancia con la referida
sentencia, como un concepto ecléctico o mixto de la ley.
OS
D
A
Sin embargo, el concepto ecléctico de ley
RnoV es desacertado, pues,
E
S
Eo sustancial y la perspectiva formal u
R
S
según se indicara, la perspectiva
material
HO
C
E
orgánico-procedimental
DER revisten carácter concurrente y no excluyente.
Por consiguiente, se considera relevante enfatizar que la crítica, al
criterio argumentado por el Tribunal, se plantea con respecto a la denominación
ley material, pues su contenido abarca los conceptos de ley formal y de ley
material.
Resulta de interés afirmar que la perspectiva formal u orgánicoprocedimental denota, conforme a la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, la existencia de un género de leyes de carácter nacional
denominado: ley formal, cuyas especies se encuentran representadas por: las
leyes ordinarias, las leyes formales orgánicas, las leyes formales habilitantes y
las leyes formales de base.
20
Idem.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de justicia en sentencia de
fecha 6 de noviembre de 2001, sin entrar a dilucidar la relación de género a
especie descrita, admite que la Ley Habilitante es ley en sentido formal.21
1.6.2.-Elemento Procedimental.
Este elemento se relaciona con el procedimiento de formación de leyes
las cuales a través de fases deben someterse a una promulgación cumpliendo
OS
D
A
sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
RV la cual tiene la ultima
E
S
E
R
S
palabra para decidir.
HO
C
E
DER
una serie de requisitos que culminaran con la aprobación de dicha ley por la
Entre las fases tenemos la iniciativa, la discusión, la sanción, la
promulgación y la publicación. Las tres primeras son competencia del Poder
Legislativo y las otras dos corresponden al Poder Ejecutivo.
La iniciativa legislativa es la primera fase del procedimiento en la
formación de la ley ordinaria. Aquí se establece que el procedimiento comienza
con la presentación del proyecto de ley ante la Asamblea Nacional, ante la
Comisión Delegada y a las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional
en número no menor de tres, al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate
de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales.
En cambio, cuando se trate de leyes aprobatorias, tratados, convenios o
acuerdos internacionales o de contratos de interés nacional, la iniciativa
corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Es así, como la Asamblea
Nacional se limita en estos casos a aprobar o improbar ciertas leyes las cuales
21
Idem.
no podrán ser dictadas sino a solicitud del Ejecutivo Nacional. Los Proyectos de
ley pueden ser presentados por los electores y electoras para iniciarse la
deliberación de los proyectos de ley.
La segunda fase corresponde a la deliberación que comprende por lo
menos dos discusiones en días diferentes hasta su aprobación. Si se aprobare
sin modificaciones, quedara sancionada, la ley, en caso contrario deberán en
sesión conjunta resolver las discrepancias, y la presidencia declarará
sancionada la ley acordada por la mayoría.
OS
D
A
RV
E
S
E
S Rpor duplicado el final de la deliberación,
Sancionada la ley, se redactará
O
H
C
E
R
ambos ejemplares
DE serán firmados por el Presidente o Vicepresidente y los
secretarios de la Asamblea Nacional a los fines de su promulgación.
La promulgación es la tercera fase, que corresponde al Presidente de la
República, la cual se ejecuta, mediante la publicación de dicha ley en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
El Presidente deberá promulgar la ley dentro de los diez días siguientes
a aquel en que la haya recibido. De este lapso podrá solicitar a la Asamblea
Nacional, mediante exposición razonada, que modifique alguna de las
deposiciones de ley o levante la sanción a toda la ley o parte de ella.
Posteriormente, la Asamblea Nacional decidirá acerca de los aspectos
planteados por el Presidente o Presidenta de la República, por mayoría
absoluta de los diputados y diputadas y le remitirá la ley para la promulgación.
El Presidente o Presidenta de la República debe proceder a la promulgar la ley
dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas
observaciones.
Sin
embargo,
cuando
el
poder
ejecutivo
haya
alegado
la
inconstitucionalidad de la ley, el Presidente de la República podrá solicitar al
Tribunal Supremo de Justicia se pronuncie acerca de la inconstitucionalidad
alegada. Si el Tribunal Supremo de Justicia, negare la inconstitucionalidad
invocada o no decidiere dentro del término de diez días, el Presidente de la
OS
D
A
RV
República deberá promulgar la ley dentro de los cinco días siguientes a la
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
La última
DEfase es la publicación, la cual alcanza su fin, cuando la ley
decisión del Tribunal Supremo de Justicia o al vencimiento del término.
queda promulgada y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela.
Nuestra Constitución, también es clara en prever que en el caso que el
Presidente de la República no promulgué la ley, atomizará al Presidente o
Vicepresidente de la Asamblea Nacional para que proceda a su promulgación,
la cual podrá hacerse, en este caso en la Gaceta Oficial de la República de la
Asamblea Nacional.
1.6.3.-Elemento Orgánico.
Es uno de los elementos esenciales que conforman los requisitos de la
Ley Habilitante, el cual esta constituido por los órganos o entes principales
como son: el Ejecutivo Nacional y la Asamblea Nacional; la cual mediante un
acto legislativo en calidad de delegante, cede al Ejecutivo Nacional
lineamientos generales que ha de tener la normativa delegada.
Entre las facultades amplias del Ejecutivo Nacional como órgano
delegado encontramos un fundamento legal establecido en el artículo 236
ordinal 8ª, el cual reza: habilitante decretos “Son atribuciones y obligaciones
del Presidente o Presidenta de la República, dictar previa autorización por una
ley con fuerza de ley”
Como podemos ver, es evidente que la eliminación de los limites
materiales dentro del texto constitucional implica que se trata de una
OS
D
A
RV
delegación, caso contrario ocurre, en el ultimo párrafo del artículo 233 de
E
S
E
SR
O
H
C
en el Presidente de E
la República,
se basa en un otorgamiento por parte del
R
E
D
nuestra Constitución, en donde tal delegación por parte del Poder Legislativo
Poder Legislativo al Presidente de dictar normas con fuerza de Ley.
1.6.4.-Elemento Material.
Las Constituciones venezolanas de 1961, manteniendo la misma línea
de sus predecesoras de 1947 y 1953, permitía al Presidente de la República
dictar medidas en materia “económica y financiera” cuando así lo requiriera el
interés público, siempre y cuando fuera previa y expresamente autorizado por
el Congreso de la República mediante una ley especial. Así mismo, la
Constitución de Venezuela de 1961 establecía lo siguiente: “Son atribuciones y
deberes del Presidente de la República. Dictar medidas extraordinarias en
materia económica o financiera cuando así lo requiera el interés público y haya
sido autorizado para ello por ley especial”*
*
Léase artículo 190 Constitución de 1961.
De esta manera la potestad para legislar por decretos, excepcionalmente
conferida por el Parlamento al Presidente se inscribía en la Constitución
venezolana de 1961 dentro de la figura conocida en el Derecho Público como
“autorización”.
Precisamente por ese carácter autorizatorio, la ley especial que permitía
al Presidente dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera
durante la vigencia de la Constitución venezolana de 1961 y sus antecesoras
OS
D
A
RV
1947 y 1953, fueron reconocidas coloquialmente como Leyes Habilitantes aun
E
S
E
SR
O
H
C
venezolano.
E
R
DE
cuando ese termino en ningún momento fue utilizado por el constituyente
No es hasta la Constitución de 1999 cuando aparece contemplada por
primera vez de manera expresa la figura de las “Leyes Habilitantes”.Pero
curiosamente dicha constitución introdujo diferencias sustanciales, en el
tratamiento de la potestad legislativa del Presidente de la República.
Concretamente se establece expresamente que el acto legislativo emanado de
la Asamblea Nacional debe fijar los límites temporales y materiales a la
potestad
legislativa
que
permite
al
Presidente
de
la
República
excepcionalmente dictar Decretos con fuerza de ley.
De esta forma la Constitución vigente de 1999 dispone lo siguiente en
los artículos 203 y 236.
Articulo 203: Son Leyes Habilitantes las sancionadas por la Asamblea
Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de
establecer las directrices, propósitos y marcos de las materias que se
deleguen al Presidente o Presidenta de la República, con rango y
valor de ley. Las Leyes Habilitantes deben fijar el plazo de su
ejercicio.
Articulo 236: Son atribuciones y obligaciones del Presidente o
Presidenta de la República: Dictar previa autorización por una Ley
Habilitante, decretos con fuerza de ley.
Lo anterior permite concluir que, a diferencia de la Constitución
derogada de 1961, la vigente de 1999 amplia el radio de acción material de la
potestad legislativa conferida al Presidente, la cual puede exceder del
meramente económico o financiero y extenderse a otras áreas de la
competencia natural del Poder Legislativo Nacional.
OS
D
A
RV
Por lo consiguiente, se eliminaron los
limites
materiales previstos en la
E
S
E
R
OenScabeza
Constitución con lo cualC
seH
deja
de la propia Asamblea Nacional la
E
ER
potestad deDdeterminar las directrices sobre las materias objeto de la
habilitación y los limites temporales de la misma.
Este cambio constitucional es fundamental a los fines de este estudio
por cuanto, como veremos luego, trataremos de determinar precisamente hasta
que punto esta amplitud y discrecionalidad del Parlamento puede ser utilizada
como escudo para que el Presidente de la República limite o afecte derechos
fundamentales previstos en la Constitución mediante Decretos-Leyes.
Por otra parte, no podemos dejar de reconocer que el tratamiento que
nuestra nueva Constitución confiere a las potestades legislativas del Presidente
de la República, se inscribe en las tendencias más actuales del derecho
comparado, concretamente en Francia y en otros países europeos, en los
cuales las facultades legislativas del Poder Ejecutivo son cada vez más amplias
dado que es una realidad inexpugnable la notaria inoperancia de los
parlamentos para regular materias en tiempo real.
Sin embargo, en nuestro parecer, es también evidente que la agilidad
legislativa incluso en caso de urgencia y bajo circunstancias excepcionales,
tampoco pueden ser una excusa válida para que el Jefe del Ejecutivo siempre
con una sola visión pueda limitar derechos fundamentales sin que existan un
control previo, o al menos posterior que abra la puerta a mecanismos de
consulta y a la revisión judicial en sede constitucional, tanto por lo que respecta
a la Ley Habilitante como a los actos legislativos o Decretos-Leyes dictados en
virtud de ella.22
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
normativo que aparece
que aparece por primera vez en la Constitución de
E
R
E
D
Según Peña Solís, la Ley Habilitante es el resultado de un producto
Venezuela de 1999; en cambio, si se atiende al lenguaje coloquial y forense, su
antecedente más remoto debe buscarse en el artículo 73 de la Reforma
Constitucional de 1945, que atribuía a ambas Cámaras como cuerpos
colegiadotes la facultad de autorizar temporalmente al Presidente de la
República para ejercer determinadas y precisas facultades extraordinarias
destinadas a proteger la vida económica y financiera de la nación, cuando la
necesidad o conveniencia pública lo requiriesen.
Se trataba de una ley que otorgaba autorización al Presidente de la
República para dicten medidas extraordinarias. La disposición se repite en la
Constitución de 1947 en idénticos términos, y parcialmente en la de 1953. En la
de 1961 aparece consagrada en el artículo 190, ordinal 8º.
22
Rafallí, Juan M. La Afectación del Derecho de Propiedad mediante Decretos-Leyes Dictados en el
Ejercicio de Leyes Habilitantes. En Estudios de Derecho Civil, Libro Homenaje a José Luís Aguilar
Gorrondona. Caracas. Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia, Colección de Libros Homenaje, No.5.
Volumen II. p. 329.
Por lo tanto, se decide hacer un seguimiento al constituyente que dio
lugar a la aprobación de las disposiciones consagratorias de las Leyes
Habilitantes. En ese orden de ideas es preciso observar que en el Anteproyecto
de Constitución presentado a la Asamblea Nacional Constituyente el 12 de
octubre de 1999, la aludida disposición constituía el primer aparte del artículo
237, y su denominación era leyes de base, y estaba concebida así: “Son leyes
de base, las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes
OS
D
A
las materias en las cuales se delega al PresidenteR
deV
la República con rango y
E
S
E
R
S
valor de ley”
HO
C
E
DER
de sus miembros, a fin de establecer las directrices, propósitos y el marco de
23
En concordancia con dicha disposición, el articulo 277 que fijaba las
atribuciones del Presidente de la República, preceptuaba: “Son atribuciones y
deberes del Presidente de la República: Dictar, previa autorización por una ley
de base, decretos con fuerza de ley”.24
Por lo tanto, en la sesión del 16 de noviembre de 1999, la Comisión
Especial de Consenso, propone tácitamente cambiar el nombre de leyes de
base por Leyes Habilitantes.
De modo pues, que la modificación más significativa que sufre el
dispositivo bajo todos los constituyentes es el cambio de nombre de ley de
base a Ley Habilitante, no obstante, es necesario aclarar que tal significación
radica exclusivamente en el nombre, en virtud de que todo el texto de la norma
permanece idéntico, salvo en lo atinente a la coletilla añadida acerca de la
necesidad que fijasen el plazo para su ejercicio. En esa sesión la disposición
23
24
Cfr. Peña Solís, José. Ob. Cit. P.298.
Cfr. Peña Solís, José. Ob. Cit. p.299.
resulta aprobada así: Son Leyes Habilitantes las sancionadas por la Asamblea
Nacional por las tres quintas partes de sus miembros, a fin de establecer las
directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente
de la República, con rango y valor de ley.
A los fines de armonizar la terminología en el artículo que regula las
atribuciones del Presidente de la República, que pasa a ser el 236, se cambia
en su numeral 8 ley de base, por Ley Habilitante.25
OS
D
A
Según Pedro Nikken, uno de los temas verdaderamente
singulares y
RV
E
S
E1999, es la inusitada amplitud de
R
S
críticos de la nueva Constitución
de
HO
C
E
delegación legislativa,
DER que autoriza a la Asamblea Nacional, órgano legislativo
natural de acuerdo con el constitucionalismo democrático, para habilitar al
Presidente o a la Presidenta para dictar decretos con fuerza de ley sobre
cualquier materia inherente a la reserva legal, estableciendo sólo limitaciones
formales y ninguna respecto de las materias sobre las que el Ejecutivo
Nacional podría eventualmente legislar, como se expresa en el atícelo 203 de
la Constitución de la República.
En concordancia con ello, el artículo, el artículo 236, numeral 8, de la
Constitución recién puesta en vigor estipula: Son atribuciones y obligaciones
del Presidente o Presidenta de la República: Dictar, previa autorización por una
Ley Habilitante, decretos con fuerza de ley.
Se abre así una posibilidad casi absoluta de habilitación legislativa. No
es necesario ningún presupuesto excepcional para que la Asamblea Nacional
25
Ibidem. p.319.
habilite al Presidente o a la Presidenta de la República para dictar decretos con
fuerza de ley; basta con la aprobación de la Ley Habilitante por las tres quintas
partes de la Asamblea Nacional, que es el requisito formal, pero no es
necesario, en cambio, la existencia de una situación de excepcional gravedad
para la abdicación de la función Legislativa en el Ejecutivo.
En segundo lugar, no se establecen limites materiales para su
delegación, que podría, en consecuencia, invadir cualquiera de las materias
OS
D
A
RV
que son objeto de reserva legal, lo cual comprende, por lo tanto todas las
E
S
E
SR
O
H
C reserva a la competencia del Poder Público
numeral 32 de la Constitución,
E
R
DE
materias que son objeto de reserva legal comprendidas en el artículo 156,
Nacional en materia legislativa.
Además, los límites de la delegación no son definidos por la
Constitución, sino dejados a la discreción de la Asamblea Nacional, la cual, en
forma genérica, está facultada para fijar las directrices, propósitos y el marco
de las materias que se delegan.
Es pues, una apreciación discrecional, cuyos límites tendrán que ser los
de razonabilidad y proporcionalidad que normalmente se reconocen a estos
actos.26
Así mismo, sostiene Nikken, que nuestra Constitución de 1999 no
establece controles al Poder Legislativo al momento de dictar la Ley
Habilitante.27
26
27
Cfr. Nikken, Pedro. Ob.Cit. p.10.
Idem.
Esto de alguna manera implicaría por mandato expreso de la propia
Constitución en su artículo 23, que deba prevalecer y aplicarse en este tema la
Convención
Americana
sobre
Derechos
Humanos,
por
encima
del
ordenamiento interno, ya que conforme a la Opinión Consultiva de la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos, la imposición de limites, requisitos y
controles
efectivos,
para
poder
afectar
justificadamente
derechos
fundamentales por vía legislativa delegada, vale decir, mediante Decretos
OS
D
A
RV
dictados en virtud de Leyes Habilitantes, supone un tratamiento más favorable
E
S
E
SR
O
H
Ctales criterios que se delegan
Se considera, E
que
R
DE
al goce y ejercicio de tales derechos.
a través de una
habilitación por parte del Ejecutivo Nacional, puede ofrecer ciertas dificultades
para poder controlar lo que esta establecido en la Constitución, ya que como no
establece limites, podría invadir la esfera de la reserva legal.
Es a partir de la delegación que la Asamblea Nacional le otorga al
Presidente o Presidenta de la República la potestad para que ejerza la
atribución de dictar decretos con fuerza de ley, y por ello es el enorme riesgo
de actuar arbitrariamente, sin tener ninguna limitación que pueda frenar su
actuación.
Todo este poder delegado en manos de una sola persona, se enfrenta
con el ejercicio democrático y participativo de un gobierno que a sido
constituido con bases sólidas como son las garantías constitucionales las
cuales cumplen una primordial función que es la de resguardar la reserva legal
de nuestro país, para no convertirse en una Constitución autoritaria que permita
una habilitación para gobernar por decreto con tal absolutismo.
Razón por la cual, no puede considerarse dentro de los parámetros
propios de una sociedad democrática, donde la seguridad jurídica, las
garantías ciudadanas vienen dadas, en gran medida, por la reserva legal y la
auténtica separación de poderes, instituciones que surgen precisamente para
frenar el absolutismo y el abuso de poder
Concluyéndose,
que
la
delegación
legislativa
mediante
Leyes
Habilitantes prevista en la Constitución de 1999 es ahora mucho más amplia
OS
D
A
RV
que la prevista en la Constitución anterior, ya que esta se limitaba
a las
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
Ello permite,
DE a la Asamblea Nacional facultar al Ejecutivo Nacional a
materias económicas y financieras.
través del Presidente de la República para que vía Decretos-leyes, trate
cualquier materia incluyendo las reservadas al Poder Nacional.
1.6.5.-Elemento Temporal.
En la Ley Habilitante se detecta el carácter de la temporalidad o
provisionalidad, toda vez que su lapso de duración se encuentra prevista en
sus limitaciones señaladas por la ley, en otras palabras, las normas jurídicas de
la ley habilitante tienen una vigencia predeterminada, a diferencia de la casi
totalidad de las leyes, cuya vigencia es indefinida.28
Las Leyes Habilitantes deben marcar un plazo para el ejercicio de la
delegación., que establezcan limites temporales al plazo determinado que debe
28
Cfr. Tavares, Fabiola del Valle y otros. Ob. Cit. p.498.
fijar la ley para que el Gobierno ejerza delegación, la cual tiene muy pocas
probabilidades de ser acogida por cualquier Parlamento.
Ante todo, no debe olvidarse que la delegación legislativa es y será
siempre una forma excepcional de legislar, función ésta que pertenece al
órgano parlamentario; por lo tanto, resulta difícil que este voluntariamente
llegue a despojarse de la misma por todo el termino de la legislatura y mucho
menos por un plazo superior; además la tendencia que se observa en los
OS
D
A
RV
países que adoptan esta forma de técnica legislativa, es la de conceder la
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
Inclusive,
DEtodo conduce a pensar que desde el punto de vista formal las
delegación por términos reducidos.
leyes habilitantes pueden ser abrogadas mediante el correspondiente
referendo, en razón de que no figuran dentro de las excepciones contempladas
en el artículo 74 constitucional, y de que el producto normativo que constituye
su efecto fundamental, esto es, el decreto ley, conforme al artículo antes citado
igualmente es susceptible de abrogación mediante referendo.
De modo, pues, que también desde esta perspectiva la ley habilitante
tiene todos los efectos de una ley formal verdadera, y el hecho de que tenga
una vigencia predeterminada, a diferencia de la casi totalidad de las leyes, cuya
vigencia es indefinida, no constituye, a la luz del citado articulo 218 de la
Constitución, obstáculo alguno para su reforma o derogación mientras no haya
fenecido el plazo de vigencia.
Se acepta, que la temporalidad es la única limitación que se establece
expresamente es la fijación de un plazo para el ejercicio de la habilitación, pero
no se establece un plazo máximo, sino que éste es enteramente dejado al
arbitrio de la Asamblea Nacional.
1.6.6.-Elemento Teleológico.
La finalidad esencial de la Ley Habilitante es la previa transferencia o
delegación de una potestad legislativa que le es transferida al Presidente de la
República, la cual a través de una ley especial tiene la potestad de derogar, y
OS
D
A
RV
modificar leyes dictadas por la Asamblea Nacional.
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S
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SR
O
H
C
República, en Consejo
de Ministros, dictó varios decretos, los cuales fueron
E
R
E
D
dictados de acuerdo con la autorización contenida en una ley habilitante en pro
Bajo la vigencia de la Constitución de 1961, el Presidente de la
de medidas económicas y financieras.29
Estos Decretos-Leyes dictados conforme a medidas económicas y
financieras dictadas por el Congreso hoy Asamblea Nacional, conforme al
ordinal 8º del articulo 190 de la Constitución de 1961 (hoy derogada), mediante
la cual quedó autorizado al Presidente de la República, a realizar cualquier
modificación en beneficio de la colectividad, para así cubrir los servicios de
primera necesidad.
La
nueva
Constitución,
no
contiene
un
número
suficiente
de
modificaciones las cuales permiten determinar un cambio fundamental y
verdadero en la estructura económica del Estado. En el preámbulo de la nueva
Constitución pueden encontrarse las fundaciones de la Constitución Económica
29
Cfr. Lares Martínez, Eloy. Ob. Cit. p.96.
Se establece allí como propósito de la nueva Constitución: Refundar la
República
para
establecer
una
sociedad
democrática,
participativa
y
protagónica; multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado, que consolide los valores de la libertad la independencia, la
paz, la solidaridad y el bien común para las futuras generaciones.30
Además, asegurando el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la
educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación
OS
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A
RV
alguna, promueva la cooperación pacífica entre las naciones e impulse y
E
S
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SR
O
H
C
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1.7.-LímitesD
yE
Requisitos de la Habilitación Legislativa.
consolide la integración latinoamericana.
Aun cuando nuestra Constitución no limita expresamente la potestad de
la Asamblea Nacional para transferir al Presidente competencia legislativa,
tanto las Leyes Habilitantes como los Decretos-Leyes dictados en virtud de
ellas, están sujetos a límites materiales, temporales y a requisitos formales.
Seguidamente nos referimos a ellos utilizando aunque con algunas variantes, la
división Requisitos subjetivos y Formalidades objetivas.
1.7.1.-Requisitos Subjetivos.
De conformidad con el artículo 203 constitucional el único órgano
facultado en forma exclusiva y excluyente para sancionar la ley habilitante es la
Asamblea Nacional, por tanto, se configura una interdicción clara y categórica
para cualquier órgano deliberante del Poder Público.
30
Cfr. Peña Solís, José. Ob. Cit. p.319.
Así, no se podría pretender que el Consejo Legislativo de un Estado
sancionara una ley de esta naturaleza. Igualmente la habilitación únicamente
puede ser conferida al Presidente de la República en Consejo de Ministros,
razón por la cual no resulta posible habilitar para que dicte decretos leyes, por
ejemplo al Vicepresidente Ejecutivo de la República.31
El artículo 203 de la Constitución de 1999, es claro al establecer que las
Leyes Habilitantes deben ser sancionadas por la Asamblea Nacional es el
OS
D
A
RV
único ente del Poder Público que puede transferir su competencia legislativa al
E
S
E
SR
O
H
Cefectuar una delegación similar.
de los Estados no podrían
E
R
DE
Presidente de la República, con lo cual por ejemplo los Consejos Legislativos
Por otra parte, el único funcionario del Poder Ejecutivo facultado para
recibir la delegación legislativa, es el Presidente de la República pues es el
único que conforme sus competencias constitucionales pueden dictar DecretosLeyes.
1.7.2.-Formalidades Objetivas.
La Habilitación del Presidente de la República para dictar Decretos con
Fuerza de Ley implica conforme lo disponen los ya citados artículos 203 y 236
numeral 8 de la Constitución, un acto legislativo formal emanado por la
Asamblea Nacional; en consecuencia, las Leyes Habilitantes deben ser
sancionadas conforme al procedimiento de formación de las leyes previsto a la
Constitución de la República.
31
Ibidem. p.312.
Adicionalmente, de forma expresa requiere el precitado artículo 203 de
la Constitución que la habilitación sea sancionada con una mayoría calificada
que comprende el voto favorable de las tres quintas partes de sus integrantes,
es decir, que sobre la base de 165 diputados debe contarse con el voto
favorable de 100 de ellos.
Sin dudas al haberse eliminado en la constitución de 1999 la limitación
relativa al ámbito económico y financiero que permitía al Presidente dictar
OS
D
A
RV
medidas extraordinarias sólo en estas materias, resulta de especial importancia
E
S
E
SR
O
H
expresamente que E
lasCLeyes Habilitantes establezcan
R
DE
el que, como requisito formal el artículo 203 de la Constitución exija
las directrices,
propósitos y marcos que delimitan las materias sobre las cuales el Presidente
podrá legislar.
Aquí debemos señalar que los tres términos señalados, aunque
similares, no son sinónimos; por lo cual, en nuestro parecer si la Ley Habilitante
no expresa sobre qué materias versa la habilitación, cuál es el objetivo que se
persigue al delegar al Presidente la función legislativa y que tipos de medidas
o situaciones deben ser tratadas para lograrlo la Ley Habilitante no cumpliría
con los requisitos formales antes mencionados.
Lo mismo podemos decir si tales requisitos son cubiertos de manera tal
que impliquen una excesiva minuciosidad, es decir, si establece con tanto
detalle las medidas que el Presidente debe dictar que la propia Ley Habilitante
le quita todo margen de maniobra al delegado, lo cual implica una negación de
la delegación misma.
Debemos decir que la misma norma requiere como formalidad esencial
a su validez que la Ley Habilitante exprese su vigencia temporal, es decir, el
tiempo durante el cual podrá el Presidente de la República Dictar Decretos con
fuerza y valor de Ley.
Pero como cambio importante introducido a la Constitución de 1999 y
con la misma clara tendencia de un presidencialismo a ultranza que inspira la
Constitución vigente, el constituyente de 1999 eliminó no sólo los límites
OS
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A
RV
materiales referidos a materias económicas y financieras sino también el
E
S
E
SR
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C
autorización legislativa.
E
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DE
carácter de urgencia que normalmente lleva implícita toda delegación o
Vale decir, no aparece en la Constitución de 1999 ninguna exigencia
adicional en cuanto al carácter necesario o a razones de interés público ni de
otra índole como requisito formal e intrínseco que justifica la habilitación, lo cual
es otra evidencia clara del excesivo poder que la nueva Constitución confiere al
Presidente de la República.
Además de que la delegación debe ser expresa, la Ley Habilitante debe
indicar el objeto definido, como dice la Constitución Italiana sobre el cual el
Ejecutivo Nacional tiene que ejercer la potestad que se le transfiere, esto es, la
materia o materias que serán objeto de los decretos leyes, evitando de esa
manera la posibilidad de las denominadas leyes de pleno poderes, o las leyes
que contienen delegaciones genéricas o en blanco, por ejemplo, aquellas que
identifica como su objeto la libertad económica, cuando lo correcto, es en ese
caso, sería referirse, para que el objeto sea definido, a ley de bancos o de
seguros, entre otros.32
OS
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RV
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S
E
SR
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H
C
E
R
DE
2.1.- Consideraciones Preliminares.
El 13 de Noviembre de 2000 la Asamblea Nacional de la República
Bolivariana de Venezuela decreta la ley que autoriza al Presidente de la
República para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se
delegan, la cual materializan los postulados contenidos fundamentalmente en
32
Ibidem. p.313.
los artículos 203, tercer aparte, y 236, numeral 8, de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
La mencionada ley, calificada como ley habilitante, suscita una intensa
polémica en diferentes sectores de la sociedad organizada de Venezuela, entre
ellos: el sector político, el sector académico, el sector económico y el sector
social.
OS
D
A
V
por la Asamblea Nacional al Presidente de laRRepública
en Consejo de
E
S
Eser reguladas por éste en virtud de
R
S
Ministros y en las materias susceptibles
de
HO
C
E
la transferencia
DER
La polémica encuentra su eje central en la función legislativa transferida
En aras de tomar postura de esta polémica y ofrecer posibles
soluciones, desde una perspectiva científica, se pretende conceptualizar la ley
habilitante, describir sus elementos o requisitos esenciales y examinar en
detalle todos sus elementos y su identificación en la ley que autoriza al
Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley en las
materias que se delegan o Ley Habilitante de 2000, cuestión esta ultima que
constituye el objeto general de esta investigación.33
Sin dudas que si se atiende estrictamente a la denominación ley
habilitante, resultan concluyentes que este es un producto normativo que
aparece por primera vez en Venezuela en la Constitución de 1999; en cambio
si se atiende al lenguaje coloquial, sus antecedentes más remotos deben
buscarse en el artículo 73 de la Reforma Constitucional de 1945.
33
Cfr. Tavares, Fabiola del Valle y otros. Ob. Cit. p.497.
En la cual se le atribuía a ambas Cámaras como cuerpos colegisladores
la facultad de autorizar temporalmente al presidente de la República para
ejercer determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a
proteger la vida económica y financiera de la nación, cuando la necesidad o
conveniencia pública lo requiriesen.
Se trataba de una ley que otorgaba autorización al Presidente de la
República para dictar medidas extraordinarias. La disposición se repite en la
OS
D
A
RV
Constitución de 1947 que aparece consagrada en el artículo 190, ordinal 8.34
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La Constitución de 1961O
enS
el ordinal 8º del artículo 190 regresó a lo que
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R
había iniciado
DlaEConstitución de 1945 y reafirmando la de 1947, esto es a la
posibilidad de facultar al Presidente de la República para dictar medidas
extraordinarias en ciertos casos, pero modificó el texto de la siguiente manera:
“Dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera cuando así
lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial”.
Obsérvese que la Constitución de 1961 en este punto se eliminó,
equivocadamente, ciertas palabreas que contenían las constitucional anteriores
de 1945 y de 1947, pues no habla de temporalmente ni de que las facultades
extraordinarias debían ser determinadas y precisas.
2.2.- Las Leyes Habilitantes en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, comprendidas en el período 1996 al 1999.
Es de gran interés el estudio de decretos-leyes dictados a través de una
Ley Habilitante, mediante un análisis jurisprudencial de las sentencias
34
Cfr. Peña Solís, José. Ob. Cit. p.396.
emanadas de la Corte Suprema de justicia en la Constitución de 1999, hoy en
día denominado Tribunal Supremo de Justicia en sus correspondientes Salas
tanto en la Constitucional y Político Administrativa, en las cuales se determinan
los
criterios
y
decisiones
concernientes
a
todos
aquellos
derechos
constitucionales violados, así como de la garantía constitucional de la reserva
legal.
Dicho estudio esta determinado en gran parte a sentencias emitidas en
OS
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RV
el período comprendido desde 1996 al 2005, donde el Estado tiene el deber de
E
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SR
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nuestra Constitución. EC
DER
asegurar una tutela jurídica a través de los medios de protección existente en
En tal sentido, para la realización de este análisis jurisprudencial se
sistematizaron cronológicamente las sentencias por casos, indicándose el
tribunal conocedor, la fecha, los derechos infringidos, el contenido, normativa
aplicada y análisis, con el propósito de establecer los criterios e importancia de
cada uno de los fallos y resultados emanados de las correspondientes Salas.
Con el fin de analizar si existe o no una inconstitucionalidad de los decretosleyes por violación de la propia Ley Habilitante o por haberse violado la
garantía constitucional de la reserva legal en el Máximo Tribunal de Justicia de
Venezuela.
Por lo tanto, este caso y a la luz de la jurisprudencia venezolana este
análisis se dividirán en dos períodos, los cuales contendrán las sentencias
dictadas bajo la vigencia de la Constitución de 1961 y las sentencias dictadas
bajo la vigencia de la actual Constitución de 1999.
- Sentencias Dictadas por la Corte Suprema de Justicia.
Nº 1
CASO: Acemar, C.A.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia.
FECHA: 30 de septiembre de 1996.
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Tributario el cual reza
expresamente
en el Reglamento General a la Ley de
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CONTENIDO: Se interpone recurso de nulidad por la violación de un Derecho
Pilotaje.
NORMATIVA APLICADA: Artículo 4 del Código Orgánico Tributario y Artículo
190, numeral 10 de la Constitución de 1.961.
ANÁLISIS: En dicha sentencia la Corte Suprema de Justicia deja sentada su
opinión, en relación al derecho de pilotaje el cual se regula por el artículo 34 de
la Ley de Pilotaje, donde se expresa que existe una habilitación la cual causa
una remuneración especial cuyo monto no puede exceder del monto del
derecho de pilotaje correspondiente a lo dispuesto en la ley.
De lo anteriormente señalado, el Ejecutivo debe actuar bajo la ley,
aunque entre las atribuciones concedidas por el Poder Legislativo al Presidente
de la República este la de reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar
su espíritu, propósito y razón.
Nº 2
CASO: Oleograsas, C.A.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Político-Administrativa.
FECHA: 20 de febrero de 1997.
CONTENIDO: Se denuncia la violación de un derecho tributario de rango
constitucional en relación al impuesto del valor agregado mediante un decreto
ley, dictado a través de una Ley Habilitante, en la cual según el legislador
OS
D
A
RV
consistía en exonerar los alimentos y productos para el consumo humano.
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S190,Rordinal 8º Constitución de 1961.
NORMATIVA APLICADA: Artículo
O
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C
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ANÁLISIS: En relación con lo antes expuesto, la Corte Suprema de justicia
considera que existen motivos suficientes para considerar que el derecho
infringido viola el principio de legalidad tributaria por cuanto desconoce la
exención de la cual disfruta el producto y en razón de ello está viciada de
nulidad.
Nº 3
CASO: Importación Export Fradori, C.A.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Político-Administrativa.
FECHA: 11 de agosto 1998
CONTENIDO: Se entiende que existe una violación a un derecho tributario ya
que la alícuota de todos los tributos debe ser fijada por la ley de forma expresa,
en la cual permita al Ejecutivo fijar impuestos dentro de los límites sobre los
límites determinados por el legislador.
Sabemos que la fijación de la cuantía de la obligación esta reservada a la ley,
por lo cual no se le puede delegar al Poder Ejecutivo, por lo tanto, el legislador
nunca puede facultar de un modo limitado al Ejecutivo para que fije o modifique
arbitrariamente esos limites, ya que la seguridad jurídica y la igualdad ante las
cargas públicas deriva de la igualdad ante la ley.
OS
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A
V
NORMATIVA APLICADA: Artículo 190, numeral 8R
Constitución
de 1961.
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S
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R
S
HO este tribunal observa que debido a que de
C
ANÁLISIS: Por lo consiguiente,
E
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D
acuerdo a la ley, el pago adicional no se relaciona con la prestación del servicio
de pilotaje, se advierte que los reglamentos deben observar los limites que le
establece la Constitución y la ley, y que las fuentes escritas se ordenan
alrededor de un principio básico como es el de la absoluta prioridad de la ley
expresión de la voluntad de la comunidad sobre el reglamento.
Nº 4
CASO: Ramiro Sosa Rodríguez y otro.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Político-Administrativa.
FECHA: 9 de noviembre de 1999.
CONTENIDO: Considera la parte actora que una Ley Habilitante, por muy
amplia que sea, no puede violar la reserva legal en materia de Derechos
Humanos, ya que según el artículo 190, ordinal 8º, no faculta al Presidente de
la República para dictar decretos-leyes regulares en los cuales se tipifiquen
delitos y se establezcan penas, por cuanto esta materia, relativa a derechos
humanos, es la más rígida e inderogable reserva legal.
NORMATIVA APLICADA: Artículo 190, ordinal 8º de la Constitución de 1961.
ANÁLISIS: La distinguida Corte pasa a decidir que existe una violación de
unos supuestos delictuales, cuando se utiliza el mecanismo de las medidas
OS
D
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Constitución, la cual atiende a la reserva legal, donde
RVel Ejecutivo Nacional no
E
S
Etipología penal establecidas en las
R
S
podía sustituir mediante decreto-ley
la
HO
C
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leyes, ya que
tipos delictuales no le es de su competencia, sino que le
Dlos
extraordinarias, prevista en el citado ordinal 8º del artículo 190 de la
compete al código penal.
Por lo tanto, prevaleciendo de fondo la in idoneidad del Ejecutivo de violar el
principio absoluto de la llamada legalidad de los delitos y las penas.
2.3.- Las Leyes Habilitantes en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo
de Justicia comprendidas en el período 2000 Al 2003.
Está claro que en todo ordenamiento jurídico en el cual exista una
jurisdicción constitucional, la Ley Habilitante como toda ley, está sujeto al
control de constitucionalidad por parte del órgano competente. En Venezuela
no cabe duda que el tipo normativo contemplado en el artículo 203, tercer
aparte de la Constitución está sometido al control de la constitucionalidad, por
disponerlo así el artículo 336, numeral 1, que expresa que son atribuciones de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la nulidad total
o parcial de las leyes nacionales y además actos de rango de ley de la
Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución, razón por la cual habría
que determinar en el caso de las Leyes Habilitantes los tipos de vicios que las
puedan afectar, en tanto y en cuanto colidan con la Constitución.
Nº 1
CASO: Expediente Nº-00-1799, sentencia Nº 537.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional.
FECHA: 12 de junio de 2000.
OS
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SR
O
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Cy al acceso a la información según lo establecido en
derecho a la comunicación
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D
el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
CONTENIDO: En esta sentencia, se quiere dar a conocer como se infringe el
establece cuatro categorías de leyes orgánicas que son las siguientes: a) las
que dicta la constitución; b) las que se dicten para organizar los poderes
públicos; c) las que desarrollen derechos constitucionales; d) las que sirvan de
marco normativo a otras leyes, siendo estas leyes calificadas como orgánicas
por la Asamblea Nacional.
Razón por la cual, para que una ley sea catalogada como orgánica debe
cumplir con todos los criterios exigidos como es el caso de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones que es constitucionalmente orgánica por los motivos
siguientes: 1) Se trata de una ley que tiene una concordancia con artículos de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 2) Se trata de una
ley que su organización o estructuración depende de los órganos del Poder
Público Nacional. 3) Se trata de una ley que desarrolla parcialmente derechos
constitucionales a la comunicación y de acceso a la información. 4) Se trata de
una ley que satisface las exigencias sobre materias que regula, mediante
principios normativos válidos para otras leyes que se sancionan conforme al
artículo 156, numeral 28, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
NORMATIVA APLICADA: Artículo 203 y 156 de la Constitución.
ANÁLISIS: Así pues, con base en las anteriores consideraciones, este máximo
OS
D
A
Constitución de la República de Venezuela, en
RelVsentido de declarar la
E
S
E de la Ley Orgánica de
R
S
constitucionalidad del carácter
orgánico
HO
C
E
Telecomunicaciones.
DER
tribunal se pronuncia conforme a lo previsto en el artículo 203 de la
Nº 2
CASO: Juicio del abogado Alberto J. Melena y otro abogado.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional.
FECHA: 06 de diciembre del 2000.
CONTENIDO: Se interpone por razones de inconstitucionalidad al ser violado
un derecho tributario, un Recurso de Nulidad contra la ley que autoriza al
Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera, y contra decretos leyes contentivas de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado y de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de
Timbre Fiscal, decretos que fueron dictados en ejecución de dicha Ley
Habilitante, dictado por el Ejecutivo Nacional en ejecución de la referida ley
autorizatoria.
Es pertinente destacar que las Leyes Habilitantes se caracterizan por su
vigencia determinada por lo tanto lo que una vez transcurrido el lapso previsto
en la ley, o sea habiéndose dictado o no los decretos-leyes de las materias
habilitadas, la ley autorizatoria fenece. De modo tal, que la delegación se agota
por el uso que de ella haga el Ejecutivo Nacional mediante la publicación o por
el tiempo establecido en la Ley Habilitante.
Por esta razón, estas tienen una vigencia de carácter temporal, esto es, que
OS
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RV
transcurrido el plazo establecido en la propia ley para su existencia, estas
E
S
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SR
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E
R
E
NORMATIVA
Artículo 190, ordinal 8ª de la Constitución de 1961.
DAPLICADA:
pierden su eficacia.
ANÁLISIS: Por lo antes expuesto, esta Sala considera que las disposiciones
donde la ley autoriza al Presidente de la República para dictar medidas
extraordinarias en materia económicas y financieras, no es constituye un acto
susceptible de ser anulado por cuanto ha perdido su vigencia, es necesario
señalar que los decretos-leyes no dependen de la vigencia de la ley, sino que
puedan subsistir en ausencia de dicha ley, ya que los actos dictados de una
habilitación legislativa tienen autonomía y gozan de independencia respecto de
la ley autorizatoria.
Nº 3
CASO: Decreto Presidencial con fuerza de ley, habilitación legislativa y control
previo de constitucionalidad.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional.
FECHA: 19 de septiembre de 2001.
CONTENIDO: Esta Sala debe determinar previamente si el Presidente de la
República esta facultado para dictar un decreto-ley orgánico por habilitación
legislativa y en caso afirmativo, si ese acto normativo estaría sometido al
control previo de la constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de esa
Sala Constitucional.
OS
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SR
O
H
C tipo de limitación, la atribución del Presidente de la
manera amplia y sin ningún
E
R
DE
Al respecto, el artículo 236, numeral 8º, de la Constitución vigente, dispone de
Republica para dictar previa autorización por una Ley Habilitante decretos con
fuerza de ley, lo contrario con la Constitución de 1961.
NORMATIVA APLICADA: Artículo 203 de la Constitución de 1999.
ANÁLISIS: Esta Sala aclaró que según clasificación de las leyes orgánicas en
cuanto a sus criterios de división por categorías expuestos ya anteriormente en
otro análisis, esta ley obedece a un criterio técnico-formal es decir, a la
calificación hecha por la Asamblea Nacional en su carácter de ley marco.
Siendo así, advierte esta Sala que la Ley Habilitante es una ley base que sirve
de marco normativo a otras leyes, por lo que debe afirmarse que se trata de
una ley orgánica, cuya particularidad es la exigencia de un quórum calificado.
Por tal razón, si la Ley Habilitante es una ley marco por su naturaleza, entonces
se trata de una ley orgánica denominada por la Constitución por lo tanto no
necesitaría de la calificación por la Asamblea Nacional ni que sea remitida a la
Sala Constitucional para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de
su carácter orgánico .
Siendo así, el Presidente de la República podría dictar no solo leyes ordinarias,
sino también leyes orgánicas pero si le correspondería a la Sala Constitucional
declarar su constitucionalidad del carácter orgánico del decreto, solo cuando el
acto no haya sido calificado con tal carácter por la Constitución.
OS
D
A
RV
Por razones expuestas, esta Sala, declara la constitucionalidad del carácter
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
orgánico de este decreto-ley.
Nº 4
CASO: Juicio de Fedecámaras.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional
FECHA: 19 de diciembre de 2001.
CONTENIDO: Se interpone una solicitud de amparo contra los decretos
dictados por el Presidente de la República, vulnerándose un derecho
constitucional como es el Derecho a la participación ciudadana, a la opinión
pública, la información y la participación política, los cuales son de rango
constitucional, garantizado a través de la consulta popular.
NORMATIVA APLICADA: Artículos 62 y 70 de la Constitución de 1999.
ANÁLISIS: En virtud de lo antes expuesto esta sala considera admitir el
recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejecutada por la parte actora contra
los decretos leyes dictados por el Presidente de la República.
Nº 5
CASO: Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional.
FECHA: 31 de Julio de 2002.
CONTENIDO: Se interpone el recurso por violarse el Debido proceso para la
OS
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materiales (Objeto, fines, actividades) y formales R
(organización
y métodos) de
E
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que consta el proyecto de ley bajo
estudio.
HO
C
E
DER
calificación del carecer orgánico de la Ley, en relación a sus aspectos
NORMATIVA APLICADA: Artículo 203 de la Constitución de 1999.
ANÁLISIS: La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de justicia considera
que el Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la calidad no
tiene el carácter orgánico que el fuera atribuido por la Asamblea Nacional en
sesión del 25-09-2001.
Nº 6
CASO: Enrique Ochoa Antich, Raúl Pinto Peña, Vicente Bello, Alejandro
Martínez, Gonzalo González, José Gregorio Ochoa y Manuel Gutiérrez.
TRIBUNAL CONOCEDOR: Sala Constitucional.
FECHA: 20 de Febrero de 2003
CONTENIDO: Se interpone Recurso de interpretación por violar el derecho al
debido proceso para la promulgación de la Ley, a fin de que la Sala
Constitucional determine el contenido y alcance de los artículos 203 y 214 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
NORMATIVA APLICADA: Artículo 214 de la Constitución de 1999.
ANÁLISIS: El Tribunal Supremo de Justicia en relación a la solicitud planteada,
considera que dicho artículo presenta dos supuestos, el primero es que dentro
de los diez días siguientes a aquél cuando el Presidente de la República recibió
OS
D
A
Vde que modifique alguna
Consejo de Ministros, la devuelva a la Asamblea, R
a fin
E
S
RE
disposición de la ley, o levanteO
laS
sanción a toda la ley o parte de ella. El otro
H
C
E
EelRPresidente considera que la ley recibida de la Asamblea, o
supuesto esD
que
la ley de la Asamblea Nacional, con el fin de promulgarla, previo acuerdo del
alguno de sus artículos, sea inconstitucional. A juicio de esta sala, se trata de
dos procedimientos que, debido a que tienen un mismo lapso para incoarse y
cuyo resultado puede ser en ambos la promulgación de la ley, resultan
excluyentes. Es claro, que si se acoge el primer supuesto, corrija o no la
Asamblea Nacional los vicios que sean denunciado, la ley debe ser promulgada
según la decisión de la Asamblea Nacional. Si la decisión de la Asamblea
Nacional sobre la ley objeto de este procedimiento resultara inconstitucional, el
Ejecutivo, o cualquier interesado, puede incoar la acción de inconstitucionalidad
ordinaria.
Si el Presidente opta por el otro control, cual es acudir a la Sala Constitucional
para que examine la inconstitucionalidad de la ley o algunos de sus artículos, y
la Sala decidiere en sentido positivo o negativo, el Ejecutivo obligatoriamente
debe promulgar la ley, lo que significa que no puede acudir al primer supuesto,
ya que la norma en el artículo 214 Constitucional ordena
en este último
supuesto que la ley se promulgue dentro de los cinco días siguientes a la
decisión del tribunal, sin excepción alguna, por lo que el Ejecutivo mal podría
incumplir el mandato constitucional y enviar la Ley a la Asamblea nacional.
OS
D
A
V Autorización
3.1.- Naturaleza Jurídica de la Ley Habilitante: ¿Delegación,
R
E
S
o Habilitación?
E
R
S
HO legislativa la transferencia, en virtud de
C
EntendiéndoseE
por
delegación
ER
D
una expresa disposición constitucional, de la competencia que de suyo le
pertenece al órgano legislativo, o dicho en otros términos, que conceptual e
históricamente le resulta esencial al Poder Ejecutivo.
Por tal razón, siendo dicho órgano el titular originario o primario de la
potestad legislativa, por disponerlo así expresamente una norma constitucional,
está facultado para transferirla al Poder Ejecutivo, ajustándose estrictamente a
los requisitos establecidos en la norma que prevé la delegación.
De ese modo el ejercicio de la potestad transferida al Gobierno origina
un producto normativo formalmente diferente a la ley, en virtud de la forma que
adopta el decreto, pero sustancialmente idéntico a ella, en razón de que tiene
su misma fuerza activa que es la derogación y modificación de leyes y de
reglamentos y la forma pasiva frente a actos de menor rango como son los
reglamentos.
Cabe advertir que en un sector mayoritario de la doctrina francesa se
opone a otorgarle la naturaleza de ley de delegación, al acto normativo que
permite al Gobierno dictar decretos con fuerza de ley y rango de ley.
A tal fin acude al dogma nacido de la Revolución Francesa, atinente a
que la soberanía nacional reside en el pueblo o la nación; por lo tanto, el
Parlamento carece de titularidad de la potestad legislativa, ejerciéndola en
representación del pueblo, lo que constituye un obstáculo insalvable a los fines
de su delegación.
De
OS
D
A
RV
E
S
E
SdeR
Así pues, quien no es titular
una facultad esta impedido de delegarla.
O
H
C
E
ER
allí queDla
doctrina de ese país prefiere hablar de habilitación o
apoderamiento, para así explicar la naturaleza del acto del Parlamento que
faculta al gobierno para dictar los actos.
De tal manera, siendo esto en realidad una manera sofisticada de eludir
el fondo del asunto, pues basta analizar tal habilitación en el contexto del
artículo 38 de la Constitución Francesa de 1958, para percatarse que se trata
de una verdadera delegación.35
Si bien es cierto que en otras constituciones como la española por
ejemplo, se establece que la delegación legislativa debe otorgarse al gobierno
de forma expresa en materia concreta y cumpliendo con los requisitos
correspondientes para así no ser concedida de un modo implícito.
Aquí en nuestro país, debe interpretarse que ese carácter expreso de
delegación corresponda a la obligación que posee la Asamblea Nacional de
35
Ibidem. p.304.
establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al
Presidente de la República con rango y valor de ley, en virtud de imponer una
Ley Habilitante, en la cual conste la voluntad de los legisladores de delegar al
Presidente de la República la potestad para dictar decretos con rango de ley en
determinadas materias.
De modo, pues, basta con que la ley contenga una expresión donde se
puedan utilizar los verbos delegar, autorizar o habilitar en el contexto
OS
D
A
RV
constitucional venezolano, por ser la Ley Habilitante una clara ley de
E
S
E
SR
O
H
Ca delegar, que es la figura organizativa constitucional
habilitar son equivalentes
E
R
DE
sobre la cual aparece vinculada la legislación delegada.
delegación, todos ellos resultan equivalentes, pues tanto autorizar como
Por supuesto, que sea autorización, habilitación o delegación, debe ser
para dictar decretos con fuerza de ley, porque de esa manera queda claro el
carácter expreso de la naturaleza jurídica de la Ley Habilitante que es
delegación.
3.2.-Alcance de la de delegación legislativa.
El alcance queda determinado en el momento que la Constitución
impone al legislador el deber de establecer la obligación para el Presidente de
la República de ejercer la potestad delegada en el marco de la directrices y
propósitos que deben ser fijados en la Ley Habilitante, de tal manera que
ciertamente se trata de una delegación, pero condicionada por esos limites los
cuales son diseñados a grandes rasgos por la Asamblea Nacional para dar
origen a una Ley Habilitante.
Por lo tanto, todos los decretos con fuerza de ley que dicte el Presidente
de la República, deben seguir esos grandes rasgos como son esas directrices y
propósitos, sino de lo contrario aparecerán viciados de inconstitucionalidad.
Por supuesto, que si no se fijan las directrices y propósitos perseguidos
por la Ley Habilitante, los cuales deben ser generales porque están destinados
a condicionar caso por caso cada uno de los decretos leyes que debe dictar el
Presidente
de
la
República,
entonces
la
ley
estará
viciada
OS
D
A
RV
de
inconstitucionalidad, porque con el establecimiento de esos requisitos objetivos
E
S
E
SR
O
H
C
transferida al Poder Ejecutivo.
E
R
DE
se busca precisamente es condicionar y limitar el ejercicio de la potestad
Demás está advertir que en la Constitución de 1961, la norma era
escueta, a diferencia de la de 1999 la cual no obligaba al legislador a
establecer las directrices y propósitos en la Ley Habilitante que condiciona su
aplicación, la cual permite actualmente establecer una norma de detalle para
que obligatoriamente sea insertada en el correspondiente decreto con fuerza
de ley.
De modo, pues, que el referido problema interpretativo sigue sin ser
resuelto, y por supuesto, ahora bajo la vigencia de la Constitución de 1999,
cobra mayor relevancia, ya que no se trata de una autorización al ejecutivo,
sino de una delegación legislativa, porque la Constitución, como se expreso
anteriormente, obliga al legislador a fijar directrices en la Ley Habilitante; de allí
que resulta necesario dilucidar si estas directrices pueden ser especificas y
contener normas de detalles que deberán ser repetidas en el correspondiente
decreto con fuerza de ley que dicte el Poder Ejecutivo en ejercicio de la
delegación.
Queda claro, por las razones expuestas, que consideramos válidas esas
normas de detalles, pero por supuesto que será el debate doctrinario, y a la
postre la decisión judicial, la que permitirá dilucidar esa problemática, es decir
si esta Ley Habilitante es de carácter autorizatoria o delegatoria.
OS
D
A
RV
3.2.1.- La Garantía de la Reserva Legal en materia
Derechos Humanos y Garantías Constitucionales.
de
E
S
E
SR
O
H
C
nulidad que todavía no
ha sido resuelto, según caso Fedecámaras y uno de
E
R
E
D
En contra de la Ley Habilitante de 2001, se interpuso un recurso de
sus argumentos fundamentales fue precisamente la invocación de la garantía
de reserva legal, para sostener que de conformidad con los artículos 19 al 129
de la Constitución, los cuales conforman casi totalmente, pues sólo se excluyen
los artículos que regulan los deberes, que van del 130 al 135, el Titulo III de la
Constitución denominado de los Derechos Humanos y Garantías y de los
Deberes. La delegación contenida en la ley habilitante era nula en todos
aquellos casos en que se habilitaba al Poder Ejecutivo para regular o restringir
algunos de esos derechos, pues esas regulaciones únicamente podían provenir
del Parlamento mediante ley formal.
En ese sentido, se identificaron veinticinco de los decretos con fuerza de
la ley dictados por el Poder Ejecutivo, los cuales como consecuencia de la
delegación, se habrían violado la señalada prohibición, en virtud de que en su
criterio infringían la reserva legal con respecto a los derechos de propiedad, del
libre ejercicio de la libertad económica, a la seguridad personal, a la
identificación personal, al ejercicio de las profesiones liberales, entre otros.
En ese orden de ideas basta con reiterar que las leyes habilitantes no
pueden regular materias reservadas por la Constitución a las leyes orgánicas, y
en principio, los derechos constitucionales por mandato imperativo del artículo
203, encabezamiento, del texto fundamental, necesariamente deben ser
regulados por leyes orgánicas, siendo esto tan cierto que en ese precepto se
OS
D
A
RV
crea un subtipo de leyes orgánicas exclusivamente para desarrollar los
E
S
E
SR
O
H
Cposibilidad de que la Asamblea
existir ninguna
E
R
DE
derechos constitucionales, motivo por el cual en estricto rigor jurídico no
debería
Nacional pudiera
delegar su competencia legislativa en el Ejecutivo Nacional para que regule los
derechos constitucionales.
3.2.2.- La Reserva Legal como límite de la Delegación Legislativa
sobre la base de los Tratados y Acuerdos Internacionales
suscritos por Venezuela.
La garantía de la reserva legal es uno de los limites de la delegación
legislativa en materia de derechos constitucionales, en vista que los decretos
con fuerza de ley disciplinan derechos fundamentales, los cuales son
impuestos por los Tratados y Acuerdos Internacionales suscritos por Venezuela
invocando de una manera concreta a la Convención Interamericana de los
Derechos Humanos conocido como el Pacto de San José, el cual expresa
claramente la existencia de unas restricciones.
Tales restricciones permitidas por la Convención, en relación al goce y
ejercicios de los derechos y libertades reconocidas en la misma, las cuales no
pueden ser aplicadas sino conforme a las leyes se dicten por razones de
interés general y que cumplan con el propósito para el cual han sido
establecidas.
Así pues, en nuestro ordenamiento jurídico, existe la posibilidad de
delegaciones legislativas en materia de derechos humanos, siempre que tales
delegaciones estén autorizadas por la propia Constitución, que se ejerzan
dentro de los limites impuestos por ella y por la ley delegante, y que el ejercicio
de la potestad delegada este sujeto a controles fiscales, de manera que no se
OS
D
A
RV
desvirtué, ni pueda utilizarse para desvirtuar el carácter fundamental de los
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
E que en Venezuela es procedente la delegación legislativa
De talD
manera,
derechos y libertades protegidos por la Convención.
en materia de derechos fundamentales, ya que los controles exigidos están
claramente establecidos en la Constitución, otra cosa diferente es que los
poderes implicados en la delegación legislativa les den cumplimiento, pero es
precisamente con el objeto de lograr poder corregir esas eventuales violaciones
al texto fundamental y a la Ley Habilitante, en la cual esta consagrado el control
de la constitucionalidad.
En otras palabras, la Ley Habilitante no puede instituir otro requisito o
límite que no estuviese establecido en el texto constitucional.
La amplitud y el rango del respeto y garantía de los derechos humanos,
constituye, una de las notas resaltantes y positivas de la Constitución de 1999.
Una de las particularidades más destacadas y progresistas de este régimen
radica en el valor particular que se le asigna a los derechos humanos
internacionalmente protegidos, así como a las decisiones de los órganos
internacionales competentes para velar por tal protección.
Sin embargo, esa ventajosa característica no se asemeja con otras que
resultan de la forma de gobierno adoptada por la misma constitución,
particularmente con la aludida habilitación legislativa, que puede facultar al
Ejecutivo Nacional para establecer, sin control expreso, restricciones a los
mismos derechos fundamentales y libertades publicas que el mismo texto
fundamental reconoce y recoge.
OS
D
A
RV
E
S
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SR
3.3.- Rango Legal de las O
Leyes
Habilitantes:
H
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Ordinarias?. E
DER
¿Leyes Orgánicas, Leyes
Las Leyes Habilitantes desde el punto de vista formal difieren de la ley
orgánica y la ordinaria, en cuanto al procedimiento para su sanción. En efecto,
conforme al artículo 203 de la Constitución de 1999, para sancionar las Leyes
Habilitantes se requiere el voto favorable de las tres quintas partes de los
integrantes de la Asamblea Nacional, en cambio, para calificar las leyes
orgánicas se requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los
integrantes en la sesión antes de iniciarse la discusión del proyecto presentado.
La Constitución, en el caso de las Leyes Habilitantes, a diferencia de lo
que ocurre con las orgánicas, no indica en que fase del proceso legislativo, que
es el correspondiente a las leyes ordinarias, debe constatarse que la ley cuenta
con el apoyo de la mencionada mayoría calificada. Notándose así, que existe
una notable caracterización de ese tipo de leyes las cuales dependen
exclusivamente de esa votación calificada.
Dado que desde el punto de vista formal, el elemento esencial que
permite diferenciar una Ley Habilitante de una ley ordinaria, es la mayoría
calificada exigida para su sanción, toda pretensión de revocatoria de la
delegación legislativa que ella implica, supone la reforma o derogación de la
Ley Habilitante, para lo cual resulta impredecible que al momento de ser
sancionada sea votada por lo menos con las tres quintas partes de los
integrantes de la Asamblea Nacional.
OS
D
A
RV
Conviene indicar, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
E
S
E
SR
O
H
C
Jesús Eduardo Cabrera
Romero, dictaminó que siendo las Leyes Habilitantes,
E
R
E
D
Justicia, en sentencia del 19 de octubre de 2001, bajo ponencia del magistrado
por definición, leyes marco, éstas no tienen limite en cuanto a la jerarquía del
decreto ley que puede dictarse, por lo cual podría adoptar no sólo el rango de
una ley ordinaria sino también de una ley orgánica.
Razón por la cual, las Leyes Habilitantes son leyes orgánicas por su
naturaleza, al estar contenidas en el artículo 203 de la constitución de la
República bolivariana de Venezuela, el cual se encuentra íntegramente referido
a las leyes orgánicas.
Tal interpretación constitucional, referida al alcance y contenido de los
principios y normas constitucionales, es de obligatorio acatamiento para todos
los tribunales de la República, incluidas las salas del supremo tribunal. Razón
por la cual, no es aceptable que la Asamblea Nacional se auto limite en su
potestad, cuando por el contrario debe ejercer en plenitud sus atribuciones en
respetar el contenido y alcance de la ley en forma integral.
Por ello, no es compartible tal criterio, ya que la Sala Constitucional se
ha limitado a realizar una afirmación basada en el puro criterio de autoridad
concerniente a la equiparación entre los tipos de leyes ya analizadas y las
suprimidas leyes orgánicas por investidura parlamentaria, sin detenerse a
realizar un verdadero examen de la materia, tal orientación la ha conducido en
que esta sala
incurra en un gravísimo error al considerar al tipo de leyes
habilitantes como una ley orgánica que sirve de marco normativo a otras leyes.
OS
D
A
RV
Efectivamente si la Sala tuviese la razón, entonces cual fue la razón para
E
S
E
SR
O
H
C
autónomas, sino queE
sencillamente
las hubiese
R
E
D
que la Constitución hubiese catalogado a las Leyes Habilitantes como
incluido en el tipo de leyes
orgánicas existentes, de tal manera que ante la voluntad del constituyente, y
dada la irrefutable diferencia conceptual entre las leyes habilitantes y las leyes
orgánicas, intentar solapar a las primeras en las modalidad de las segundas,
constituye
un criterio evidentemente errado, y desde luego, una clara
infracción constitucional, aunque parezca paradójico, porque la declaración
proviene de la sala constitucional.
En el supuesto negado de que se admita que una Ley Habilitante es una
ley orgánica, es necesario añadir que se ha incurrido en un error conceptual
más, al afirmar que una Ley Habilitante entra en la modalidad de las orgánicas
que sirven de marco normativo a otras leyes, ya que aparte de las diferencias
derivadas de la comparación genérica antes señaladas, estructuralmente
resulta totalmente infundado sostener que una Ley Habilitante, cuyo único
objeto es delegar temporalmente la potestad legislativa de la Asamblea
Nacional al Presidente de la República, es a la vez una ley orgánica que sirva
de marco de marco normativo a otras leyes.
Tomando en cuenta tales criterios, ha quedado evidenciado que carece
de sustanciación jurídica y doctrinaria, en primer lugar afirmar que las Leyes
Habilitantes son leyes orgánicas, y en segundo lugar, sostener que las
primeras forman parte del tipo de leyes orgánicas que sirvan de marco
normativo a otras leyes porque al final el elemento principal de las primeras es
la delegación legislativa.
OS
D
A
RV
E
S
E
SconR tal criterio, casi un error inexplicable
En definitiva, se constituye,
O
H
C
E
R
ELeyes Habilitantes son leyes orgánicas, y más aun que entran
sostener queD
las
en el tipo de leyes orgánicas que son las que sirven de marco normativo a otras
leyes,
Conviene destacar que si la Sala constitucional declaro en sus
sentencias que la Ley Habilitante es una ley orgánica por denominación
constitucional, entonces ciertamente también se tratará de una ley orgánica así
denominada por la Constitución, por lo cual no resulta necesario que sea
calificada como tal por la Sala Constitucional, ni que sea remitida a esta Sala
Constitucional para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su
carácter orgánico.
De manera tal, no vale la pena hacer ningún comentario ya que carece
de toda sustanciación el argumento en relación a la semejanza entre ellas,
debido a la razón elemental de que son especies excluyentes de un mismo
género, o mejor dicho son tipos normativos totalmente excluyentes, que
conforman el tipo de leyes orgánicas.
Por tanto, en el supuesto negado de que la Ley Habilitante fuese a la vez
una ley orgánica, o entraría en el tipos de las que sirven de marco normativo a
otras leyes, o en el tipos de leyes orgánicas por denominación constitucional,
pero obviamente no puede recibir ambas calificaciones a la vez, como pretende
la Sala, y en el supuesto de que fuese una ley orgánica que sirve de marco
OS
D
A
RV
normativo a otras leyes, que no lo es, como quedo demostrado anteriormente,
E
S
E
SR
O
H
Cser así, la identificación de las leyes orgánicas por
constitucional, porqueEde
R
DE
de ninguna manera ello implicaría que seria una ley orgánica por denominación
denominación constitucional, se derivarían de su calificación previa como ley
orgánica que sirve de marco normativo a otras leyes.
Finalmente, observamos que ese argumento de la Sala constitucional,
alejado totalmente del artículo 203 de la Constitución pareciera inscribirse en
una tendencia pragmática que favorece poco el desarrollo de la doctrina
constitucional, que consiste en forzar las interpretaciones de las normas y de
los principios constitucionales en pro de determinada posición vinculada casi
siempre al poder.
En ese orden de ideas observamos que resulta indudable que una Ley
Habilitante no es una ley orgánica, ni mucho menos es una ley orgánica por
denominación constitucional, pero gracias al esquema normativo contenido en
el artículo 203 de la Constitución, evito que la sala Constitucional en reiteradas
sentencias las calificara como una ley orgánica que servia de marco normativo
a otras leyes, que la Sala Constitucional en ese contexto interpretativo se
pronunciase sobre la constitucionalidad de la ley Habilitante, lo que habría
configurado un problema casi sin solución, y a la postre hubiere impedido que
por vía de interpretación fueren creados los decretos con fuerza de ley
orgánica.
OS
D
A
RV
3.4.- Consecuencias de la Naturaleza de “Delegación” de la Ley
Habilitante.
E
S
E
S Rvenezolano pasamos a examinar cada
En nuestro sistema constitucional
O
H
C
E
R
una de las consecuencias
y posibles problemas en relación a la naturaleza de
DE
delegación de la Ley Habilitante.
3.4.1.- La Extensión del Ámbito del Requisito subjetivo que
condiciona la validez de la Ley Habilitante.
En nuestra constitución resulta evidente que es exclusividad de la
Asamblea Nacional dictar la Ley Habilitante, Por ello es imposible que ésta
pueda emanar del propio Poder Ejecutivo, y siendo así, se estaría incurriendo
en una auto delegación por vía de una delegación previa, no
existiendo
ninguna duda de que ésta debe ser rechazada, pues no podría el Presidente de
la República mediante un decreto con fuerza de ley habilitarse para dictar
nuevos Decretos con fuerza de ley en virtud de que la Ley Habilitante entra
dentro de las denominadas materias de reserva legal de la Asamblea Nacional,
que son asuntos que sólo pueden ser regulados por dicho Poder Legislativo.
Además de que la autohabilitación implicaría una ruptura del sistema
constitucional en la legislación venezolana produciendo un gravísimo problema
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, puesto que no es competencia
exclusiva del Ejecutivo, ya que de lo contrario se incurriría en una infracción de
la Carta Magna.
Por lo tanto, sería incorrecto predicar la validez de una legislación
delegada cuando en su perfeccionamiento no haya participado uno de los
poderes señalados, donde se le estaría dando la potestad al Presidente de la
República para dictar decretos con fuerza de ley.
OS
D
A
RV
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S
E
SR
O
H
C resulte concluyente que el Presidente de la
que prevea la autodelegación,
E
R
DE
De allí que no existiendo en la Constitución venezolana ningún precepto
República está afectado por la prohibición de auto delegarse la competencia
legislativa que le transfiere la Asamblea Nacional mediante Leyes Habilitantes.
3.4.2.- La Delegación Legislativa y el cambio de la Titularidad en
la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela.
La legislación delegada tiene un carácter institucional, en virtud de que
no se confiere atendiendo a las características personales del titular de la
Presidencia de la República, pues por el contrario tal conferimiento responde,
debido a su carácter excepcional, a la necesidad de tutelar los intereses
generales del Estado, facilitando la actividad legislativa en sectores materiales,
complejos tanto desde el punto de vista jurídico como económico, como en el
caso de la elaboración de los Códigos, o de los instrumentos destinados a
regular la actuación económica del Estado.
3.4.3.- El Deber del Presidente de la República de ejercer la
Delegación que le es conferida en la Ley Habilitante.
El ejercicio de la delegación contenida en la Ley Habilitante no
tiene un carácter facultativo, sino obligatorio, de tal manera que una vez
promulgada la ley, nace una obligación para el Presidente de la República de
dictar los correspondientes decretos con fuerza de ley. Por tanto, si el ejercicio
OS
D
A
V
contenido normativo de los decretos desde luegoR
ajustándose
a las directrices
E
S
RE
de la Ley Habilitante, dado queO
alS
Presidente de la República no se le confiere
H
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una facultad,D
sino
más bien una obligación de dictar el instrumento normativo
de la competencia legislativa delegada, está revestido de discrecionalidad en el
dentro del plazo fijado en la ley.
Y si el Presidente de la República incumple esta obligación, la Asamblea
Nacional en ejercicio de la amplia potestad dentro del control que detenta
dentro del Gobierno y la Administración Pública puede declarar la
responsabilidad política del Presidente, y solicitar al Poder Ciudadano que
intente las acciones a que haya lugar con el objeto de hacer efectiva dicha
responsabilidad.
Desde luego, que puede llegar a presentarse circunstancias que
justifiquen plenamente el incumplimiento del Presidente de la República, como
es el caso en que deba dictar un código, y debido a la complejidad del mismo,
no pueda materializarlo y concluirlo en el plazo fijado. Por esta razón, podría
prorrogarse la vigencia de la Ley Habilitante.
3.4.4.- La Sustracción de la Competencia para Delegar la Potestad
Legislativa de la Asamblea Nacional, por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Es preciso comenzar señalando un caso del año 2003, donde la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dicto una sentencia mediante
la cual declaró la inconstitucionalidad de la omisión de la Asamblea Nacional
por la falta de designación oportuna de los integrantes del Consejo Nacional
Electoral.
OS
D
A
RV
Sin embargo, el órgano jurisdiccional no se limitó solamente a sustituir al
E
S
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SR
O
H
Celectoral para que dictará todas las normativas que
habilitó al máximo órgano
E
R
DE
Parlamento en esa designación, sino que extrañamente al mismo tiempo
sirviera para regular la celebración de los referendos revocatorios.
En este orden de ideas, es preciso señalar, que de conformidad a la
Constitución los referendos revocatorios son materia de estricta reserva legal,
por lo que se puede afirmar que esta reserva legal pertenece al Parlamento, las
cuales conformes a los principios fundamentales constitucionales deben ser
reguladas en forma exclusiva y excluyente por la Asamblea Nacional, por lo
cual se le impide delegar al Ejecutivo Nacional dicha potestad legislativa
mediante sanción de Leyes Habilitantes.
En consecuencia, la única manera de sustraerle la potestad a la
Asamblea Nacional sería mediante la figura de la Ley Habilitante, la cual podría
llegar a admitirse solamente si los referendos revocatorios sean nombrados
mediante decretos con fuerza de ley.
Ahora bien, esta claro que cuando la Sala Constitucional mediante la
referida Sentencia habilitó al Consejo Nacional Electoral para que dictará
reglamento en materia de referendos revocatorios infringió de
manera flagrante los artículos 203, tercera parte, y 236, numeral 8,
constitucionales, al usurpar la competencia exclusiva y excluyente que detenta
la Asamblea Nacional en esta materia.
E
S
E
SR
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H
C
E
R
DE
OS
D
A
RV
Conclusiones
Una vez finalizado este trabajo, se puede concluir que una Ley
Habilitante no puede llegar a sustituir y modificar a una ley orgánica, aunque la
Ley Habilitante, ya que son excluyentes una de la otra. Además, basándose en
el principio de jerarquía normativa el cual en este caso no funciona como
variable que sirve para dilucidar los conflictos que se suscitan entre las propias
leyes nacionales, puesto que todas detentan el mismo rango legal.
OS
D
A
Es de señalar que la Ley Habilitante o leyR
deV
delegación, la cual es la
E
S
REde este tipo normativo, tiene como
S
expresión que mejor revela laO
naturaleza
H
C
E
objeto la transferencia
DER parcial de la potestad normativa que la Constitución le
asigna a la Asamblea Nacional, por parte de éste al Poder Ejecutivo, pero
como esa potestad es natural al órgano Legislativo su transferencia o
delegación al Ejecutivo tiene un carácter excepcional, y además está
condicionada a la exigencia de determinados requisitos expresamente
señalados en la Constitución.
Cabe señalar, que a pesar del carácter excepcional que tiene la Ley
Habilitante se ha permitido concluir que ha existido una diferencia de la
Constitución derogada de 1961 y la vigente de 1999 una amplia potestad
legislativa conferida al Presidente de la República, la cual puede exceder del
aspecto económico y financiero y extenderse a otras áreas de la competencia
natural del poder Legislativo nacional, es decir, se eliminaron los limites
materiales previstos en la Constitución de 1961, con lo cual se deja en cabeza
de la propia Asamblea Nacional la potestad de determinar las directrices sobre
las materias de objeto de la habilitación y los límites temporales de la misma.
En cuanto a la jurisprudencia venezolana, será la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia la encargada de determinar el camino a
seguir y dar fiel cumplimiento a los requisitos desde el punto de vista formal
jurídico que conforman la Ley Habilitante en el sistema legislativo nacional.
En torno a la naturaleza jurídica de la Ley Habilitante, y el alcance de la
misma que constituyen este tipo de normas, se estima que debería
considerarse de delegación legislativa por disponerlo así expresamente una
OS
D
A
RV
norma Constitucional la cual faculta al Poder Ejecutivo por medio de una
E
S
E
SR
O
H
CNacional.
inherentes a la Asamblea
E
R
DE
delegación a cumplir funciones dentro del marco de las competencias que son
Recomendaciones
Por ser la Ley Habilitante un tema tan trascendental para el
ordenamiento jurídico venezolano, lo recomendable sería que el Poder
Legislativo, órgano destinado por la propia Constitución para dictar las leyes en
el país, se dedicara a cumplir como se debe sus funciones y sólo en casos
OS
D
A
V las fuentes del derecho
violación de ningún principio de jerarquía normativa
Rde
E
S
E
R
S
en Venezuela.
HO
C
E
DER
excepcionales autorizar al Poder Ejecutivo, bajo límites muy específicos y sin
Igualmente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
deberá realizar sus respectivos controles para detectar cualquier vicio de
carácter constitucional interpuesto por una Ley Habilitante.
Se recomienda un mejor análisis y estudio del dictamen y su
correspondiente regulación constitucional de las Leyes Habilitantes, ya que
hasta ahora no han sido objeto de reflexión por la doctrina ni por la
jurisprudencia venezolana.
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