Seminario experiencias internacionales de Participación Ciudadana

Seminario sobre Experiencias Internacionales de
Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Patricia Poblete
Luis Eduardo Bresciani
Henry Sanoff
Gilles de Mont Marin
Claudia Damasio
Documento elaborado en el marco de la consultoría encargada a:
Pontificia Universidad Católica de Chile
Santiago de Chile, 25 de marzo de 2008
2 Seminario Internacional • Marzo 2008
El documento que aquí se presenta consiste en el registro de las
presentaciones y el análisis generado en el Seminario: “Experiencias
Internacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano”, el
cual tuvo lugar en el Centro de Extensión de la Pontificia Universidad
Católica de Chile el 25 de marzo de 2008.
El Seminario se desarrolló en el marco de una consultoría que la UC,
a través de ProUrbana de Políticas Públicas UC y SEREX de la Facultad
de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, se encuentran realizando para el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU).
Esta consultoría tiene como finalidad elaborar un “Inventario de
metodologías de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano”,
cuyo objetivo es reunir metodologías y herramientas específicas de
participación que sean de utilidad para todo aquel que se embarque en
la tarea de desarrollar iniciativas urbanas que involucren a la comunidad.
Para ello se revisaron experiencias destacadas a nivel internacional y
nacional.
En el marco de la consultoría, el Seminario convocado por el
MINVU tuvo por propósito difundir y compartir aquellas experiencias
internacionales destacadas en la aplicación de metodologías de
participación ciudadana en el desarrollo urbano por su novedad y
carácter ilustrativo.
Edición general: Visnja Tomicic
Edición y diagramación: Alejandro Bruna
Documento elaborado por ProUrbana, Polìtica Públicas UC
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
Índice
Presentación
4
Palabras de Apertura
Por Patricia Poblete
5
Palabras de Apertura
Por Luis Eduardo Bresciani
8
Métodos Participativos para el Desarrollo Comunitario
Por Henry Sanoff
12
Entrevista a Henry Sanoff
18
Paris Rive Gauche: De un barrio industrial a barrios urbanos
Por Gilles de Mont Marin
19
Entrevista a Gilles de Mont Marin
24
Participación popular: de la escala regional a la local
Por Claudia Damasio
25
Entrevista a Claudia Damasio
30
3
4 Seminario Internacional • Marzo 2008
Presentación
En el actual periodo de gobierno, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha abordado acciones en torno a la introducción de modificaciones
legales, reglamentarias y metodológicas a los procesos de planificación
urbana, desarrollo habitacional e inversión en infraestructuras y espacios públicos, en pos de incorporar procesos de participación ciudadana
efectiva en las decisiones urbanas. Todo esto, con el propósito de avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades y de las
comunidades que las constituyen, en especial de los grupos socialmente
vulnerables.
En este contexto, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) encargó por medio de una consultoría a la Pontificia Universidad Católica
de Chile (UC) la construcción de un “Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano”.
La realización del Seminario representa la culminación de la primera
etapa de revisión de experiencias internacionales de participación en el
desarrollo urbano.
Al Seminario se invitaron a expertos de Brasil, Francia y Estados Unidos quienes expusieron sobre metodologías de participación cuidadana
en el desarrollo urbano. Los expositores (Henry Sanoff, Gilles de MontMarin y Claudia Damasio) mostraron casos y ahondaron en factores a
considerar, ampliando el espectro de directrices a tomar en cuenta.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
5
Palabras de Apertura
Patricia
Poblete
Bennet
Ministra de Vivienda y Urbanismo
Patricia Poblete estudió Economía y
en sus más de 25 años de experiencia laboral se ha especializado en
dirección y gestión estratégica. Entre
1990 y el 2000 participó en la administración de gobiernos comunales en
la Municipalidad de Santiago y, posteriormente, asumió la dirección ejecutiva de la Fundación Integra. Además
tiene amplia experiencia en el manejo de conflictos y negociaciones con
parlamentarios, dirigentes sindicales,
comunidad, autoridades políticas y
económicas, entre otros.
L
a participación ciudadana es
un aspecto central para el gobierno. Por este motivo, a través
de la división de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, estamos trabajando con
la Facultad de Arquitectura de la
Pontificia Universidad Católica en
un estudio que permita conocer
cuáles son las metodologías de
participación ciudadana en el desarrollo urbano.
Quiero destacar este seminario como una instancia de debate
de alto nivel, toda vez que cuenta
con la participación de destacados profesionales de otros países
que, con su experiencia, contribuirán a enriquecer la discusión en
torno al tema que nos convoca.
El 2006 cuando Lula Da Silva,
presidente de Brasil, inauguraba
una conferencia en su país, decía
que cada uno de nosotros lleva
el nombre de su ciudad impreso
en el certificado de nacimiento,
grabado en nuestra conciencia y
corazón, porque es ahí donde dimos nuestros primeros pasos, jugamos en la infancia, estudiamos
y crecimos. Sea ésta una gran
metrópolis o una ciudad pequeña, siempre quedará estampada
en nuestras raíces.
Aún así, el cariño que sentimos y el afecto que le tenemos a
nuestra ciudad natal no nos ciega
ante los defectos. Por el contrario,
nadie mejor que la propia población para decir cómo es la ciudad
ideal en la que desea vivir y ver
crecer a sus hijos.
El presidente Da Silva explicó
que el gobierno debe garantizar
que la sociedad se pueda movilizar y actuar en la creación de
políticas públicas, para construir
el presente y el futuro de nuestra
ciudad.
Es evidente que los problemas de las ciudades son realidades cada vez más complejas que
les importan a todos los ciudadanos. El transporte, la contaminación, la tremenda desigualdad y
segregación social, el acceso a
la vivienda y los asentamientos
de los servicios, son una clara
muestra de la temática urbana
que suele concentrar la atención
ciudadana.
Somos testigos de la tensión
ciudadana, cuando la población opina, reclama y se opone
a ciertos aspectos urbanos. Lo
importante es que se expresa,
generando movimientos de opinión que revelan ciertos estilos
arraigados en la vida de barrio y
que deben ser referentes para las
acciones futuras.
Pero la participación ciudadana no puede limitarse a la opinión
pública, porque estaríamos privilegiando espacios relativamente
elitistas o meramente reforzando
grupos de particulares interesados en determinados proyectos.
En el gobierno estamos comprometidos en reforzar los espacios democráticos, desde sus
niveles más fundamentales, promoviendo una ciudadanía activa en los asuntos públicos. Esto
6 Seminario Internacional • Marzo 2008
implica apoyar e implementar acacciones urbanas no siempre son
y en el fortalecimiento de la deciones que permitan ciudadanos
los deseados.
mocracia en los distintos niveles
empoderados y entendidos en la
Las políticas urbanas consterritoriales.
materia para ejercer sus deretitucionales han considerado de
Hemos aprendido que el imchos y deberes.
forma insuficiente la participación
pulso y el éxito de la participación
Estamos convencidos que el
ciudadana y, por ende, los intereciudadana en el desarrollo urbano
fortalecimiento de la sociedad cises de la ciudadanía. Esto, porque
no dependen sólo de la voluntad
vil es una condición indispensable
en los diseños tenemos barreras
pública. Ésta descansa también
para la consolidación de la demode entrada de corte profesional,
en la calidad de los mecanismos
cracia. Ello requiere de una ciudatécnico o de procedimiento, o
participativos que faciliten los
danía activa y vigilante, donde el
dado que existe un temor a que el
acuerdos, en el nivel instrucción
control ciudadano asegure mayor
aporte de la ciudadanía en polítide la ciudadanía, en los procesos
transparencia y participación en
cas públicas urbanas sea disrupde desarrollo urbano y en el cómo
la gestión de la administración
tivo y complejo.
asegurar la materialización efectipública.
Hay que suprimir barreras
va de planes y proyectos.
Por tal motivo, siento que es
abriéndonos a distintas moviCon el propósito de abarcar el
fundamental que los gobiernos
mientos sociales urbanos, a las
mejoramiento de la calidad de vida
de nuestras comunas y regiones
diversas corrientes de opinión
de nuestros ciudadanos, especialincorporen a los instrumenmente entre los grupos más
tos de inversión y regulación
vulnerables, el Ministerio de
Las políticas urbanas constituciodel desarrollo de la ciudad y
Vivienda y Urbanismo ha
nales han considerado de forma inbarrios, los medios necesaintroducido modificaciones
suficiente la participación ciudadarios para una plena integralegales, reglamentarias o
na y, por ende, los intereses de la
ción de la ciudadanía a los
metodológicas que buscan
procesos de decisión. Esto
más participación.
ciudadanía
significa que el ciudadano
Ello se expresa en la
debe ser el actor principal
política de mejoramiento y
en la construcción del territorio.
pública, por disímiles que sean,
recuperación de barrios y en la
En las últimas décadas, el
pues detrás de ellas hay una
planificación urbana de nuestra
éxito de la gestión del desarrofuerza social con interés en una
ciudad. Estos cambios han permillo urbano ha estado asociado
ciudad más sustentable, justa y
tido un mayor grado de inclusión
principalmente a la ejecución de
equilibrada y, por qué no decirlo,
de la ciudadanía en los procesos
inversiones urbanas, la implemás integrada.
de desarrollo urbano y en la parmentación de planes reguladores
En este contexto, los nuevos
ticipación de los procesos de tou otros proyectos afines. Un eleejes de nuestras políticas urbamas de decisiones.
mento común de estas iniciativas
nas y habitacionales se centran
De esta manera, nos proponees que la medida de su pertinenen los aspectos cualitativos del
mos lograr una ciudad que ofrezcia ha sido fundamentalmente a
desarrollo; en la integración soca un espacio a todos sus habitravés de indicadores cuantitaticial, en la creación de oportunitantes, que respete los principios
vos: el número de nuevos proyecdades de progreso económico y
de integración social y derechos
tos inmobiliarios tras un plan de
en la sustentabilidad de lo que
ciudadanos, que mejore los esdesarrollo, la reducción de déficit
construimos.
tándares urbanos habitacionales
habitacional y las nuevas superfiPara lograrlo, tenemos claro
y, en particular, que otorgue macies de áreas verdes.
que a través de los procesos paryores espacios a la comunidad,
Sin embargo, a pesar de los
ticipativos conseguiremos efectos
organizada en las acciones que
avances evidentes a partir de espermanentes en la formación de
afectan los espacios que habita.
tos datos, los niveles de satisfacacuerdos urbanos, en el diseño
Si analizamos nuestra política
ción de la ciudadanía frente a las
de proyectos y planes de calidad,
de vivienda, en primer lugar, ve-
“
”
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
mos que ha incorporado la variable de participación como un factor clave. Nos hemos propuesto
reducir el déficit habitacional de
los sectores que tienen pobreza
con 223 mil subsidios en el periodo 2006 – 2010. Esto se traduce en proyectos habitacionales
concretos, que considera la participación de las familias, ya sea
en el diseño o en la posibilidad de
escoger libremente sus viviendas.
Ahora ellas escogen su hogar.
Hemos creado programas
participativos en que los vecinos
se organizan para ampliar y mejorar viviendas sociales, construidas con estándares inferiores a
los que tiene el Programa de Protección del Patrimonio Familiar.
Además, se busca la incorporación activa a través de un proceso
que hemos llamado “Habilitación
Social”. En éste, las familias beneficiadas tienen la opción de ser
capacitadas y acompañadas desde la selección de los proyectos
de vivienda hasta la realización
de los mismos.
En cuanto a la política de barrio, hemos fortalecido y ampliado
nuestros programas urbanos con
un marcado acento en la participación de los vecinos, en la
construcción y mejoramiento de
nuestros barrios. Nuestro programa de Pavimentación y Espacios
Públicos se ha ampliado significativamente desde el 2007, incorporando con fuerza instancias de
participación en la toma de decisiones, en el diseño y desarrollo
de espacios públicos y calles.
Esto fortalece la comunidad.
A través de la activa participación de más de cien mil familias
en el desarrollo de la inversión,
proyecto, diseño e implementación, “Quiero mi barrio” es hoy
nuestro programa emblemático,
pues contribuirá a recuperar 200
de los barrios más vulnerables del
país. En definitiva, son los vecinos quienes construyen su barrio,
el Estado sólo los apoya.
El tercer ámbito de acción es
la modernización de la Ley General de Urbanismo y Construcción.
Se trata de un proyecto de ley
cuya prioridad es construir mejores ciudades. La participación es
un eje clave de esta reforma legal
que plantea incorporar procesos
obligatorios de participación ciudadana en todos los niveles de
planificación urbana, acotándose
a tres ámbitos.
En primer lugar, permitiría a
los ciudadanos conocer tempranamente las iniciativas. Así, podrán hacer observaciones e integrar experiencias que permitan a
la autoridad regional, municipal o
nacional, tomar decisiones conociendo con anticipación sus efectos en los vecinos.
En segundo lugar, implicar la
creación de un instrumento de
acuerdos urbanos. Éste definirá la
imagen objetivo del desarrollo fu-
7
turo de la comuna, inter-comunas
o de la ciudad. También permitirá
fomentar los consensos en torno
a la visión general del desarrollo
urbano, sobre la cual se elaborarán las posteriores actualizaciones de cada plan regulador.
En tercer lugar, el acceso a
la información pública. No existe
participación adecuada sin información. La ley obligará a todos
los organismos del Estado que
hacen servicios públicos, entregar
los antecedentes que conforman
los proyectos. Todo ciudadano
tendrá acceso libre a las bases de
un plan regulador y planificación
urbana. Es necesario simplificar
los instrumentos de desarrollo urbano, llenos de léxico y lenguaje
poco amigable. Trabajar en esta
simplificación es parte del esfuerzo de las autoridades, para que
los interesados puedan comprender lo que implica el proyecto.
En conclusión, el escenario
en planificación urbana ha cambiado y seguirá cambiando. Los
ciudadanos perciben que son
sujetos con derechos y deberes,
con capacidad de opinar e intervenir en la toma de decisiones.
Las personas deben constatar
que las intervenciones urbanas
tienen efectos directos en su calidad de vida. De eso depende
su participación. Los habitantes
deben tener conciencia de que la
ciudad es un esfuerzo colectivo:
un esfuerzo de todos.
8 Seminario Internacional • Marzo 2008
Palabras de Apertura
Luis
Eduardo
Bresciani
Jefe de División
de Desarrollo Urbano del MInisterio de Vivienda y Urbanismo
(MINVU).
Luis Eduardo Bresciani es arquitecto,
de la Pontificia Universidad Católica
de Chile. y cuenta con un Master in
Urban Design de la Universidad de
Harvard, USA.
L
os conflictos actuales tienen
su origen en la falta de conocimiento y apertura de los espacios
de participación disponibles. Por
lo tanto, como Ministerio estamos
trabajando esencialmente en proveer instrumentos y mecanismos
para reformar aquellas políticas
públicas que son las que entregan a los municipios los métodos
de participación ciudadana.
Es por esto que el Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU) se ha unido a la Pontificia
Universidad Católica. La idea es
generar un manual de difusión,
validado por el MINVU y por el
Estado, que sea utilizable por la
comunidad y los municipios como
referente para motivar aquellos
procesos que aún están pendientes en participación. La ley lo exige, pero muchas veces no existen
las metodologías, maneras o procesos para que ésta sea llevada
a cabo.
Hemos constatado que el
Chile de hoy está cambiando y
requiere nuevas respuestas. El
contexto de creciente descentralización nos obliga a responder a
los escenarios de políticas públicas de una manera distinta. Día
a día se constata un fuerte incremento de demandas ciudadanas
por mayor transparencia, participación y calidad urbana. Además,
la segregación social es un fenómeno que persiste y que implica
acceso desigual de los habitantes
a servicios y equipamientos urbanos. Esto también es una barrera
a la difusión de los procesos de
participación.
Por otro lado, hay un sostenido crecimiento de la población
urbana (17,5% de población y
29,6% de hogares), que impulsa
cambios dramáticos en nuestras
ciudades y pueblos. A veces, en
el transcurso de poco tiempo, los
barrios se transforman casi en
ciudades. Esta transformación
requiere mayor inclusión de los
ciudadanos en la toma de decisiones y generación de nuevos
acuerdos.
Debemos comenzar a discutir
temas que nos lleven, esencialmente, a democratizar nuestra
forma de construcción de la ciudad, incluyendo más participación
ciudadana y de los sectores involucrados en las tomas de decisiones, como los gobiernos locales
y regionales. Por otro lado, hay
que modernizar los instrumentos
de desarrollo urbano para mejorar
la gestión, funcionamiento e integración de nuestras ciudades. Estos deben ser perfectibles y con
apertura al debate en términos de
cómo deben ser aplicados.
Hay que concertar a los actores públicos, privados y de la
comunidad para incrementar el
desarrollo de proyectos, obras e
iniciativas de mejoramiento urbano. La ciudadanía no sólo implica
el derecho a opinar y sacar adelante ideas, sino que es un deber
cívico que se ejerce porponiendo
la ciudad que queremos.
Dentro de las líneas que he-
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
mos planteado, cuando uno analiza el tema de la participación
circunscrita al ámbito urbano, hay
cinco áreas que requieren procesos de movilización.
En primer lugar, están los procesos de planificación urbana, relativos a los planes reguladores,
de suelos y normas de urbanización.
También están los proyectos
de vivienda, que son proyectos
habitacionales que consideran e
incluyen a los usuarios.
En una tercera área vemos
los proyectos de espacios públicos, punto clave desarrollado por
los municipios y un tema que claramente afecta la calidad de vida.
No da lo mismo el espacio público que se construye ni cómo se
materializa. El MINVU hoy quiere
que los ciudadanos participen di-
los vecinos se vean enfrentados
con transformaciones repentinas
que requieren procesos de acuerdo para ver cómo congeniar las
necesidades del sector con los
intereses de los involucrados.
Por último, está el área de los
proyectos de infraestructura, materias que no son sólo de vialidad,
sino que tienen que ver con instalaciones sanitarias, eléctricas,
energéticas y de telecomunicaciones. Hay una necesidad urgente de facilitar el acuerdo y la
calidad de los proyectos.
La pregunta es cómo superar
los antiguos supuestos, que analizaba el éxito de los programas
asociándolos a indicadores cuantitativos. Es fácil medir los kilómetros de calles pavimentadas o el
número de hectáreas de áreas
verdes por habitante. También es
fácil medir la canLos estándares básicos ya se han
tidad de viviendas con acceso
superado, pero da la impresión que
a agua potable y
los habitantes se sienten aún más
alcantarillado o la
insatisfechos que antes
reducción de déficit habitacional.
Lo que es difícil
rectamente en el diseño de áreas
medir es si tienen efectividad en
verdes, plazas y calles, a través
cambiar la calidad de vida de las
de metodologías que lo permitan
personas, si en verdad logran gey que faciliten que estos sean de
nerar procesos donde todos siencalidad.
tan que los beneficios llegan de
El cuarto punto son los planes
forma igual y transparente.
de regeneración urbana o proyecEsto nos lleva a hablar de
tos de recuperaciones de barrios.
un contexto de posible crisis de
Hoy está concentrado en esla gestión urbana. ¿Por qué los
tos últimos, pero hay un tema más
indicadores antiguos son insufiamplio que implica cuestionarse
cientes? ¿Por qué es relevante la
cómo logramos tener mecanismos
participación ciudadana?
efectivos y de participación, que
En el nuevo escenario que se
permitan recuperar barrios y maplantea, vemos insatisfacción de
nejar la dinámica de renovación
los ciudadanos con la ciudad que
urbana y los evidentes procesos
tienen. Los estándares básicos
de transformación. Es típico que
ya se han superado, pero da la
“
”
9
impresión que los habitantes se
sienten aún más insatisfechos
que antes.
Hay recurrentes conflictos
por proyectos de vivienda, infraestructuras o planes reguladores
(NIMBYs y LULUs – básicamente usos y proyectos indeseados).
Los habitantes sienten que no
son escuchados, que las actividades que se instalan donde viven
no responden a las necesidades
que ellos tienen y la reacción inmediata es detener el desarrollo
e impedir que se realice el proyecto. En definitiva, dificultar los
procesos de acuerdo.
Se ve la percepción de resultados como insuficientes; los proyectos se realizan, pero no son
satisfactorios para las personas.
Todo esto, sin contar el debilitamiento de las redes sociales y
contrapartes. Para tener participación no solamente se requiere
de políticas o voluntades públicas, sino de contrapartes ciudadanas organizadas, cosa que hoy
día es débil. Sólo existen algunas
redes organizadas establecidas.
Es cierto que no hay participación
valida sin información, pero no
hay participación sin estas redes.
Sin contraparte no hay posibilidad
de diálogo.
¿Cuáles son los nuevos supuestos que nos hemos planteado? En el intento de ir transformando paso a paso nuestros
instrumentos y políticas de concertación urbana, hemos llegado
a dilucidar lo siguiente: no existe
realmente “la mejor solución” a un
problema de planificación urbana
o diseño de proyectos.
Desde el punto de vista de la
práctica, no existen las soluciones técnicas sino decisiones que
10 Seminario Internacional • Marzo 2008
responden a múltiples agentes y
realización de planes adicionales
miradas, concertando a diversas
para cubrir mejor las demandas.
personas y al actor dentro de
Implica incorporar conocimiento
la ciudad. Lo plausible son los
que a veces no es técnico, que
acuerdos que de alguna manera
proviene de los usuarios (“usable
satisfacen necesidades múltiples
knowledge”), dando pie a la creay muy diversas.
ción de aprendizaje mutuo, con
Las decisiones de expertos o
redes que facilitan el desarrollo
de la autoridad no son necesadel proyecto.
riamente las mejores. Las más
Además, esto permite la exadecuadas tienden a ser aquellas
pansión a nuevos temas locales,
que concilian a la
integrando
mayor cantidad de
otras políticas
actores. Los aspúblicas. El
pectos cualitativos
aprendizaje
se van imponiendo
mutuo permilentamente por sote conocer la
bre lo cuantitativo,
realidad que
aceptando un facse intenta metor difícil de manejorar y, al misjar: la subjetividad
mo tiempo, da
en la formación de
una instancia
acuerdos.
para que los
La inclusión
ciudadanos
de todos los actose adentren
res afectados y been la organeficiados genera
nización del
proyectos mucho
proyecto.
Luis Eduardo Bresciani en la apertumás exitosos. La ra del Seminario Internacional sobre
El segunfalta de inclusión Metodologías de Participación Ciuda- do
objetivo
de los actores getiene que ver
dana en el Desarrollo Urbano.
nera
proyectos
con la resolumás cuestionados
ción de cony no necesariamente más sustenflictos ambientales y con la creatables a largo plazo. La participación de consensos. Esto es clave,
ción debe ser entendida como un
porque la participación pareciera
proceso continuo, pues una vez
tener este fin. A medida que los
creada la noción de comunidad y
procesos son eficientes, incluyen
empoderamiento, se debe fiscalia los actores adecuados y las mazar y mantener.
neras de consultar y organizarse
Entonces tenemos tres objeestán bien programadas, por lo
tivos claves. El primero, implica
que las cosas se simplifican. Esto
ver el mejoramiento e implemenfacilita que los distintos grupos de
tación de proyectos y planes. La
interés generen consenso y busmayor participación permite la inquen resolver las discrepancias.
tegración en otras políticas claves
Es algo bastante obvio, pero
para la sustentabilidad del proesta inclusión permite la construcyecto, desde el diseño hasta la
ción de acuerdos y no sólo disen-
sos, pues se genera una sensación de dominio y legitimación del
proceso. Al ser todos escuchados,
se genera un cierto tipo de sociedad. Lo vital es que la aceptación
del proyecto lleve a su implementación. Los grupos que consiguen
cambios que ellos han sugerido,
continuarán trabajando para que
la propuesta se implemente.
El tercer objetivo implica la
creación de capital social, es
decir, la noción de comunidad y
empoderamiento como condición
básica para que los proyectos
funcionen. El fortalecimiento de
la comunidad es importante para
alcanzar principios democráticos
en las políticas urbanas y arraiga
el sentido de participación.
Eso sí, está la necesidad de
una mejor representación de los
más pobres, vulnerables o grupos
marginados. Se tiende a excluir a
aquellos que no tienen voz, a los
que no tienen representatividad
o conocimientos técnicos. Si la
participación no es estructurada
adecuadamente y no tiene mecanismos de representación específicos que incluyan a todos los
actores, ésta queda circunscrita a
los que se organizan mejor o a los
que tienen mayor conocimiento
técnico o más poder.
La creación de capital social
genera sustentabilidad de políticas urbanas, pues no son políticas de gobierno, sino de largo
plazo. Es necesario, entonces,
la creación de entidades intermedias y organizaciones sociales de
acción, pues no sólo se involucran en un proyecto: la participación genera organizaciones y, por
ende, estabilidad en el tiempo.
Actualmente, nuestros objetivos apuntan a resolver estas
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
tres variables, pero hay barreras.
Existen insuficiencias legales de
participación en procesos de inversión y planificación urbana,
que requieren procesos mucho
más explícitos para suplir las limitaciones.
Además, hay una estructura
concentrada o centralizada del
Estado en algunas materias urbanas, sin contar la limitada organización de las contrapartes ciudadanas y de las comunidades.
La participación real está limitada por el exceso de tecnicismos, se ve la falta de capacidad
y experiencia en el manejo de la
participación, tanto a nivel ciudadano como en los órganos del
Estado. Deben haber formas de
capacitación, pero falta capacidad y experiencia. Hay limitados
sistemas y acceso a la información urbana.
Esperamos que el trabajo con
la Universidad Católica permita
educar y generar un insumo para
los gobiernos locales que no tienen las capacidades técnicas,
conocimientos o experiencia del
proceso de participación. Hay que
estar conscientes de la variedad
de escalas y tipos de problemas
que se tratan, donde los procesos de participación dependen
de las formas de comunicación y
del acceso de información. Para
poder participar se requiere información. Ésta debe ser accesible,
entendible y estar de acuerdo a
las capacidades de la propia comunidad.
En síntesis...
Hay un nuevo contexto urbano, donde vemos:
•
Una creciente descentralización de gestión urbana.
•
Un incremento de demandas ciudadanas por transparencia, participación y calidad urbana.
•
Segregación social y acceso desigual de los habitantes a servicios y equipamientos urbanos
•
Sostenido crecimiento de la población urbana (17,5% de población y 29,6% de hogares)
•
Alto crecimiento y dinamismo de la actividad inmobiliaria (127%
en permisos entre 1990-2006)
Lo que implica:
•
Insatisfacción de los ciudadanos frente a la ciudad.
•
Recurrentes conflictos por proyectos de vivienda, infraestructuras o planes reguladores. (NIMBYs y LULUs / usos y proyectos
indeseados)
•
Percepción de resultados insuficientes.
•
Debilitamiento redes sociales y contrapartes (capital social)
Así, se plantean tres nuevos objetivos de parte del Gobierno para
mejorar la Política de Participación Urbana, donde se ven diversas
ventajas:
Mejoramiento e implementación de proyectos.
•
Diseño de proyecto o planes de mayor efectividad frente a
demandas.
•
Acceso a Información local o “conocimiento ordinario” (Usable knowledge)
•
Expansión a nuevos temas locales permite la integración
de otras políticas, claves sustentabilidad de proyecto.
•
Creación de capacidad de aprendizaje mutuo.
Consensos y resolución de conflictos
•
Inclusión de grupos de interés permite la construcción de
acuerdos
•
Sensación de dominio y legitimación fortalece a grupos
para que trabajaren por resolver las discrepancias.
•
La aceptación debe llevar a la implementación. Los grupos
que consiguen cambios que ellos han sugerido, continuarán
siempre trabajando para que la propuesta se implemente.
Fortalecimiento de la comunidad.
•
Importancia de la participación en alcanzar principios democráticos en las políticas urbanas
•
Necesidad de mejor representación de los más pobres, vulnerables o grupos marginados.
•
Sustentatabilidad de políticas urbanas debido a la creación
de capital social.
•
Creación de entidades intermedias y organizaciones sociales de acción urbana.
11
12 Seminario Internacional • Marzo 2008
Métodos Participativos para el Desarrollo
Comunitario
Henry
Sanoff
AIA – Profesor
Emeritus de Arquitectura
Colegio de Diseño de la Universidad North Carolina, Raleigh
Henry Sanoff es uno de los fundadores del Environmental Design Research Association (EDRA) y ha formado
parte de numerosas investigaciones
de diversos projectos gubernamentales en E.E.U.U. En su trabajo se
ha centrado en las áreas de vivienda
social, infraestructura educacional y
diseño comunitario. Ha publicado varios libros y artículos que se han traducido a más de 15 idiomas y ha sido
galardonado con numerosos premios
en el ámbito académico a nivel internacional.
A
ntes de partir, hay un concepto que debemos aclarar. Por
más de cuarenta años he oído
descripciones de lo que se ha
denominado “participación ciudadana”. ¿Quién decide quién participa? ¿Quién decide cuáles son
los problemas?
Se parte siempre del supuesto de que la gente necesita información para poder tomar decisiones adecuadas y coherentes. Sin
embargo, no se toma en consideración que las personas que enfrentan un problema particular ya
poseen casi toda la información
que necesitan saber.
He trabajado con comunidades en Sudáfrica, Brasil, Japón
y varios otros países, y lo que he
aprendido a través de los años es
que todos somos expertos. Puede sonar simplista, pero es una
lógica que asusta. Por ejemplo,
los estudiantes son expertos en
ser estudiantes y yo, que no soy
un estudiante, carezco de la información que ellos poseen. Por
consiguiente, soy un ignorante de
ese mundo.
Punto uno: Hay que reconocer la importancia de la pericia de
cada uno, por diferente que sea.
Democracia implica, básicamente, que la gente que está
siendo afectada por un tema en
particular sea la que influye en las
decisiones.
Ahora bien, hay una falla muy
seria en el concepto de democracia representativa. Los electos,
se supone, representan nuestros
intereses. Sin embargo, muchas
veces sus acciones no revelan lo
que realmente nos preocupa. Básicamente porque nosotros –no
ellos- somos los únicos expertos
en nuestras necesidades, diferenciadas y especializadas, de
acuerdo a gustos, intereses y problemas con el sistema general.
Por esto, es crucial que los
gobiernos locales actúen de otra
manera. Los proyectos tienen
que acotarse a lo local para que
la gente pueda aportar con su
experiencia. Las ciudades y los
pueblos tienen el inconveniente
de intentar abarcar un problema a
nivel general, sin considerar que
estos cambian si se reducen a un
espacio particular.
No soy un amante del diseño
urbano, porque es generalizador
y, cuando se llega al ámbito local,
cambia dramáticamente y normalmente no se acota a las necesidades específicas de la ciudadanía. Un hospital de las mismas
características no responde a las
mismas necesidades de dos espacios distintos, como las de un
pueblito versus con las de una
ciudad.
Lo anterior me trae de vuelta
a nuestro problema inicial. La denominación “participación ciudadana” tiene una connotación de
audiencias públicas, en el sentido
de invitar a todos para ser parte
de un proyecto. No puede ser
así.
Hay que ver la forma en que la
ciudadanía pueda unirse, a nivel
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
“
13
Tengo tres reglas esenciales: trabajo sólo tres días en el proyecto, debe haber un verdadero interés comunitario y la comunidad queda obligada a mostrar resultados dentro un
lapso de tiempo establecido
local, para que sus problemas se
escuchen y se busque una solución. Pasa en varios países: los
conflictos existen, pero se evitan
o ignoran –pese a que son fenómenos normales-, porque los profesionales tienden a olvidar que
tienen que escuchar a los locales.
A la gente. Porque ellos son los
expertos en sus problemas.
Punto dos: Hay que escuchar.
Punto tres: Hay que definir
para qué se busca la participación de la gente. ¿Es para consensuar un proyecto? ¿Para generar ideas? ¿Es para diseminar
la información, resolver un cierto
conflicto identificado o simplemente para medir la opinión? ¿Es
para repasar una oferta? Hay que
tener un propósito claro en mente, un objetivo con medidas específicas.
La conceptualización del problema implica cuestionarse cosas tan simples como quién, qué,
dónde, cómo, cuándo y por qué.
Recién ahí se puede identificar a
las personas que debieran estar
involucradas. No todos tienen que
estar dentro del proceso: algunas
no quieren opinar, no les importa
o simplemente, no saben.
Luego de identificar quiénes deberían involucrarse, hay
que discernir a las personas que
quieren involucrarse, para ver los
motivos de su aporte. No implica
segregación, pero hay que ser
honestos: en un trabajo en equipo, no todos trabajan. Hay que
tener simplemente a los que quieren, deben y desean trabajar. Eso
”
sí, es importante hacer pública la
posibilidad de unirse al grupo. Si
no quieren, ya es tema de cada
uno.
El segundo paso es decidir
en qué parte del proceso los interesados van a involucrarse; en
el desarrollo, implementación o
evaluación. Esto implica clarificar
los objetivos de participación en
relación a todos los agentes implicados, es decir, ver la cantidad
de personas y asimilarlo a la participación objetiva.
Luego hay que identificar y
unir los métodos de participación a los objetivos en términos
de recursos disponibles: tiempo,
espacio y dinero, por ejemplo. Si
queremos hacer un debate, ¿disponemos del tiempo para que todos aporten su visión? ¿Tenemos
el lugar dónde acoger a todas las
personas que quieren opinar?
¿Podemos pagarlo?
La siguiente etapa consiste en
ejecutar las actividades elegidas.
Si se optó por un debate, hacer
el debate. Si son presentaciones,
llevarlas a cabo.
Luego de todo el proceso, hay
que evaluar los métodos puestos
en ejecución para ver en qué medida alcanzaron los objetivos deseados. Se debe ser crítico, pero
realista: la perfección es algo deseable, pero no esperable.
Este proceso se lleva a cabo
a un nivel específico. No se involucra a toda la ciudadanía, sino
a una comunidad acotada a un
caso particular. Además, hay que
tener respeto de los que diseñan
el plan de trabajo y acción.
Yo trabajo con casos y viajo de país en país desarrollando
proyectos que involucran a una
comunidad en particular. Tengo
tres reglas esenciales: trabajo sólo tres días en el proyecto,
debe haber un verdadero interés
comunitario y la comunidad queda obligada a mostrar resultados
dentro un lapso de tiempo establecido.
Veremos a continuación tres
casos.
CASO 1:
PROYECTO DE DISEÑO COMUNITARIO EN NANO
E
l gobierno local de Nano en
Japón deseaba llenar una
parte de un río para crear un espacio recreacional. A lo largo de
dos años, todos los proyectos
planteados fueron rechazados tajantemente por la comunidad. En
ese contexto, solicitaron mi ayuda. La idea fue hacer una serie
de talleres para abrir espacios de
comunicación y así desarrollar un
proyecto urbano. Nunca se habló
de participación ciudadana, sólo
de diseño comunitario.
Para este trabajo, consideré
que en la cultura Japonesa los
juegos tienen una gran relevancia.
A partir de ese concepto, desarrollé una estrategia que implicaba
participación de las personas a
través del concepto de diseñar un
sueño, algo lúdico, muy atractivo
y concreto.
El primer día, simplemente
14 Seminario Internacional • Marzo 2008
me pasearon en bote para ver el
espacio y mostrar los límites del
área recreacional. Fue un día de
paseo en el río, mirando planos y
concretando ideas. Anduve con
cuarenta voluntarios y discutimos posibles planes de acción.
Antes de pensar en un espacio
recreacional, había que tener actividades recreacionales en mente, y para eso, metas concretas.
¿Quiero algo para la familia? ¿Divertirlos a todos? ¿Incluir deportes, cafés, galerías de artes?
La gente joven debía estar involucrada.
Para el taller, había ochenta
personas inscritas. Tuvimos una
lluvia de ideas, con respecto a lo
que se quería incluir, y luego se
dividió a todo el equipo en grupos. Así, fue más fácil concretar
posibles actividades que debían
ser consideradas en el espacio
recreacional. Todos tenían la posibilidad de decir algo.
Luego asignamos un símbolo
a cada actividad aceptada por las
ochenta personas y luego quince
de ellas diseñaron dibujos para
representarlos, como ven en la
ficha A y B. Los dibujos finales se
ven en la ficha C. Cada símbolo
implicaba también una cantidad
de espacio, por lo que este fue
calculado y se fijó un área específica para cada actividad, aún
cuando no quedaron sujetas a un
lugar en particular.
La actividad no implicó sólo
fijar metas, sino también delegar
trabajo y tener fe en las personas.
Nuevamente formamos grupos, y a cada uno se les dio un
plano de la zona y los símbolos
para que los distribuyeran de
acuerdo a sus intereses.
Ficha A: grupo de
personas
encargadas de diseñar
los símbolos para
el proyecto en la
primera fase de diseño.
Ficha B: grupo de
personas encargadas de los dibujos
en la segunda fase
de diseño.
Ficha C: Diseño final de la señalética
establecida, acotada a la cantidad de
espacio disponible
del parque.
El tercer día se presentaron
los proyectos para ver el diseño
que satisfacía a la mayor cantidad de personas. Sin embargo,
nos encontramos con ideas similares, proyectos muy parecidos y
un plan de actividades casi idéntico a la propuesta original de las
autoridades. Lo único que cambió
fue que el proyecto había sido
desarrollado por la gente y por
lo que, al implementarlo, lo aceptaron con gusto. El aporte de la
comunidad, entonces, fue crucial
para la puesta en práctica del proyecto.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
CASO 2:
PROYECTO PARA EL CONDADO DE OWENSBORO – DAVIES
COUNTY
E
l alcalde de la localidad tenía
interés en desarrollar el frontis
del río, construyendo un espacio
de atracción turística. Otras ciudades en Kentucky consiguieron
dinero para hacerlo, y el alcalde
de Owensboro también buscaba
apoyo económico.
Inicialmente, iba a presentar
un proyecto a la comunidad para
pedirles su opinión al respec-
“
Me junté, entonces, con los
profesores de la escuela para
conseguir más información. Mi
duda tenía que ver con quiénes
iban de manera habitual al frontis del río. Ellos me respondieron
que gente joven, adultos, ancianos, familias, en fin, todos. El proyecto, entonces, tenía que incluir
a los escolares. Se sumaron más
de 3000 estudiantes, incluyendo
los de kínder. Ese mismo día dibujaron lo que les gustaría tener
en el frente del río y los más grandes idearon posibles actividades.
Así, los niños les contaron a
15
en connjunto las posibles actividades que se podrían desarrollar
en el frente del río, además de la
importancia del diseño. Se tomó
el frente entero del río y se subdividió en secciones, para que la
gente pudiera entenderlo, como
se ve en la figura 1 (Anexo pág.
16).
Se desarrolló una lista de metas; la gente se dividió en grupos
y con sus tres objetivos superiores, presentaron las actividades
posibles, donde luego se unieron
las sub-secciones y se desarrolló
un proyecto completo. Las perso-
...discutieron en connjunto las posibles actividades que se podrían desarrollar en
el frente del río, además de la importancia del diseño. Se tomó el frente entero del
río y se subdividió en secciones, para que la gente pudiera entenderlo...
”
to, pero se dio cuenta que este
tipo de proyecto los afectaría de
una manera tan drástica que era
necesario una inclusión mayor.
Bajo estas circunstancias, el alcalde pidió mi colaboración para
concertar un acuerdo y buscar la
manera de hacer un proyecto que
satisficiera todas las necesidades
y exigencias de la gente.
El primer día di una caminata alrededor del río y de la calle,
donde constaté la importancia del
aspecto de las avenidas. Había
un verdadero cuidado por el patrimonio cultural de la ciudad.
sus padres lo que hicieron en la
escuela, lo que suscitó el interés
de estos, además del que ya se
había generado en los profesores.
De esta forma, hubo más presión
local para desarrollar el proyecto
de manera satisfactoria.
El segundo día, los niños de
kínder con los de enseñanza
media desarrollaron un modelo
durante la mañana. Luego se les
sacó de clases de la tarde para
que fueran parte del taller, con
sus padres y profesores, y todos
los interesados.
En esta instancia discutieron
nas unieron sus ideas y terminaron con un plano de lo que querían, como se ve en la figura 2. El
resultado final se ve en la figura 3
(ver anexo página 16).
Un arquitecto puede hacer
esto fácilmente, pero coordinar a
una comunidad es todo un desafío. Lo importante es que vean su
factibilidad. La gente fue la que
distribuyó las actividades a lo largo del lado de la orilla del río. La
comunidad sintió el proyecto tan
personal y de ellos, que actualmente usan el frente del río de
manera constante.
Fotos del Taller para el Proyecto del Condado de Owensboro - Davies County
16 Seminario Internacional • Marzo 2008
ANEXO
Figura 1: el frente del
río, dividido en dos
secciones, para facilitar la comprehensión
del plano a las personas.
Figura 2: el plano en su
totalidad, luego que la
comunidad unificó sus
ideas.
Figura 3: Diseño ffinal
del plano ideado por la
comunidad de Owensboro - Davies County.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
CASO 3:
PLAN MAESTRO PARA PROYECTO CENTRO ARTÍSTICO
DE MINNESOTA
L
a historia partió con una universidad Bíblica en Minneapolis.
El Estado compró la edificación y
la convirtió en un colegio de enseñanza media para artistas. La
infraestructura se dividía en dos
construcciones separadas. Los
alumnos tenían clases en ambos
edificios y pasaban de un lado
para otro. Había que remodelar y
unir ambos espacios.
Pero como suele pasar en Estados Unidos, los fondos destinados para las artes no alcanzaban
a cubrir toda la remodelación.
También había otros problemas. Los alumnos se congelaban
en el invierno porque el campus
estaba mal calefaccionado. El diseño y estructurado tampoco servía, por lo que era necesario pensar en hacer de nuevo el armazón
del edificio. Además, la misma
afinidad artística de los estudian-
tes presionaba por un cambio ya
que se sentían confinados en un
lugar feo y poco estimulante.
Llegué con el propósito de
conseguir financiamiento de parte
del fisco. A pesar de los problemas
patentes, los estudiantes debían
demostrar por qué era necesaria
una infraestructura nueva. El proceso partía por establecer un programa de construcción, conseguir
financiamiento y luego ejecutar la
urbanización.
Entrevisté a diferentes grupos, estudiantes y profesores, sobre las necesidades que habían,
cuánta área adicional se requería
para re-estructurar el colegio y
problemas relacionados con el diseño del establecimiento.
Nuevamente, al igual que en
el caso del proyecto en Nano, en
Japón, desarrollamos un set de
símbolos para discernir las necesidades. Se estimó que el campus y la infraestructura debían
duplicarse para cubrir los nuevos
requerimientos. El problema era
que la estructura no se había
FICHA RESUMEN
17
pensado para albergar un colegio, sino una universidad, donde
el concepto de alumnos y clases
es radicalmente distinto.
Más de 250 personas se involucraron en el taller, entre padres,
estudiantes y miembro de la facultad. Se dividieron en grupos que
trabajaron tres horas en un plan,
para cada edificio por separado.
Luego presentaron sus trabajos.
De los 30 planes que llegaron
con propuestas realizables, se escogieron tres. Parte de lo que proponían era unir los dos edificios
con un armazón que rodeara las
dos construcciones (ver la Ficha
Resumen). Con esto se generaria
un espacio nuevo, más atractivo
visualmente y que respondía a
las necesidades del proyecto.
Se presentó al gobierno una
propuesta que daba cuenta de
todas las necesidades, acotada
y con una solución tangible. Esto
significó que se adjudicara una
cuantiosa cantidad de dinero para
la construcción, equipamiento, y
reestructuración del colegio.
18 Seminario Internacional • Marzo 2008
Ahora, este proyecto se demoró más de dos años en concretarse. En el intertanto, los alumnos
se graduaron, pero el plan siguió
en desarrollo y a la nueva generación de alumnos también se les
hizo un taller, que dio como resultado un nuevo plan muy similar al
desarrollado inicialmente.
¿Lo importante? Los alumnos
sabían realmente lo que querían.
Eran expertos en su proyecto. El
incluirlos implica que se reconocen y valoran.
Después de todos los trabajos que he desarrollado, concluyo
que los manuales son necesarios,
pero necesitan interacción y un
progreso más práctico. A veces
los gobiernos locales se ponen
ansiosos, porque hay expectativas de que el gobierno arregle
cosas que en verdad dependen
de la comunidad.
El objetivo se debe lograr gracias al gobierno, pero los proyectos dependen de la participación
e intervención de la gente que los
usará una vez ejecutados. Para
lograr que las personas se interesen por un proyecto de desarrollo urbano hay que involucrarlas.
Para lograr que les importe, deben aportar en el proceso.
Hay que incluir las voces que
no se escuchan, particularmente a
los niños. Ellos brindan entusiasmo y a la vez, incentivan a sus padres. La gente sabe lo que quiere:
son expertos en esa materia. Lo
importante es que la comunidad
se incluya de forma consciente y
decidida, para idear una propuesta que realmente responda a sus
necesidades.
Entrevista a Henry Sanoff
¿Cómo se podrían aplicar
sus talleres de inclusión
ciudadana para proyectos
urbanísticos más grandes?
Es un error pensar en llevar
mis formas de trabajo a una
escala mayor, porque cuando el proyecto es muy grande no es fácil lograr que la
gente se motive para participar en él.
¿Por qué cree que sucede
esto?
Es principalmente por un
tema de tecnicismos en los
conceptos: en un proyecto
pequeño hay formas más
simples de explicar las cosas, mientras que en proyectos de diseño urbano de
gran envergadura se explica
todo con términos y formas
más complejas. Mientras
más grande es el proyecto,
pierdes la participación de
muchas personas.
¿De qué forma incentiva a
las personas, a fin de lograr
participación ciudadana?
No hay que hablar de participación ciudadana, sino de
diseño comunitario. Al mencionar el concepto de participación ciudadana se alude
a la pre-concepción de una
audiencia pública, donde se
hace partícipe a cualquiera. Y no es así. No se debe
hacer participar a cualquier,
sino delimitar la comunidad
de una localidad específica,
para identificar sus problemas y plantear cómo solucionarlos en un proyecto urbanístico.
¿No considera que el plantear el proyecto dentro de
un marco lúdico, con una
dinámica de juego, le quita
seriedad y peso al proceso?
No, y de hecho, más que
afectar negativamente al proyecto, lo hace más atractivo.
Se rescatan elementos de
interacción lúdica, pero no
por eso implica que el proyecto sea menos serio. Hay
varias cosas que se ponen a
prueba, como la unión ciudadana en el desarrollo de un
proyecto urbano. Más que
un juego es dar una metodología de trabajo atractiva,
interesante y eficiente para
concretar puntos en común
de una comunidad.
¿Qué es lo más destacable
de hacer un diseño comunitario?
Que como resultado una
comunidad se una. Desde
los más pequeños hasta los
adultos: todas las voces tienen cabida. Porque una comunidad no la definen sólo
los entes activos, sino todos
aquellos interesados en participar.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
19
París Rive Gauche: De un barrio industrial
a barrios urbanos
Gilles de
Mont Marin
Arquitecto
Director Sociedad
Economía Mixta
Paris, SEMAPA.
Gilles de Mont-Marin ha jugado un rol
importante en SEMAPA desde la creación de la compañía en 1985, en el
área de dirección ejecutiva, donde se
ha involucrado en diversas misiones y
estudios de coordinación que integren
todas las facetas del desarrollo urbano. Ha sido invitado a diversas partes
del mundo a compartir su experiencia
profesional y su punto de vista sobre
proyectos similares al de “Paris Rive
Gauche”.
P
arís Rive Gauche es un proyecto que está a cargo de la
empresa de la que soy parte (SEMAPA) y es un ejemplo de cómo
se puede incluir a la gente para
que sientan que son parte de las
decisiones urbanísticas.
El proyecto se enmarca dentro
de la Ley de descentralización de
1981. El propósito de esta regulación fue que la gente comenzara
a vivir en espacios originalmente
destinados a la industria. Junto
con esto, generar empleos en el
país, con un polo comercial y de
desarrollo sustentable, sin olvidar
lo que denominamos “democracia
participativa ciudadana”. Esta ley
ponía cómo requisito que los proyectos tuviesen una instancia de
opinión para los habitantes.
Esta ley, sumada a la flexibilidad de los documentos de urbanismo en Francia y la Ley de
Solidaridad de Renovación Urbana (SRU), que busca modernizar
barrios, implicó un aumento en la
intervención de los ciudadanos.
No sólo a través de las asociaciones, que ya tenían mayor poder
y demandaban más democracia
participativa, sino que a nivel personal. Se ve cómo cada ciudadano forma parte en la organización
para una mejor calidad de vida.
En definitiva, les importa y si se
les incluye, les importa más aún.
“París Rive Gauche” partió en
1991 y se proyecta su finalización
para el año 2016. Algunos piensan que es mucho tiempo, pero
la realidad de las cosas es que
un trabajo de esta magnitud, que
busca incluir a los ciudadanos, no
se puede pensar de otra manera.
El proyecto no es sólo de
urbanismo, sino que ahora intenta traducir lo que quiere la
colectividad. Hemos pasado de
un urbanismo planificador a uno
estratégico, donde el interés en
la integración ciudadana es concertado con una participación que
implica varias etapas y mucho
tiempo. Los grandes proyectos
requieren especialmente de esto
último, pensar a largo plazo. Y, el
que hemos concebido en nuestro
caso, requiere coherencia con el
conjunto de los planes directores.
El punto es que hay que acercar el tiempo de concepción de la
obra a la realización. Hay que ver
las necesidades que se irán generando e idear con miras al futuro. Por eso el proyecto no puede
ser estático o fijo. Tienen que haber plazos, pero siempre que se
puedan reestructurar.
Para conseguir un proyecto
que se adecuara a las necesidades de los ciudadanos, se llevó a
cabo un proceso de varios años,
que sigue vigente hasta el día de
hoy, con diversos comités y espacios para escuchar a los ciudadanos (ver la Historia de la Concertación. página 20). El proceso de
“Concertación” buscaba una idea
cohesionada de los intereses de
las personas.
París es el centro de todo.
Hay ciudades que la rodean, con
espacios que necesitan vincular-
20 Seminario Internacional • Marzo 2008
Historia de la Concertación
El desafío principal era que los técnicos tuviesen un cuestionamiento de lo que querían implementar y, de
la misma manera, que los vecinos pudieran sumarse a cooperar con el proyecto.
En 1991 se partió con información pública, buscando la aprobación del Plan de Ordenación de Zona (PAZ).
Ese mismo año se anuló el PAZ, castigando la falta de acuerdo. Las asociaciones ciudadanas llevaron el conflicto a tribunales, lo que permitió re-energizar el proyecto y adecuarlo a las necesidades de la gente, además
de abrir mayor espacio para la ciudadanía.
En 1993 se restableció el PAZ, dando pie totalmente al proyecto, pues desde 1991 estaba en etapa de
acuerdos y a nivel teórico, en el desarrollo de planos y posibles estructuras.
Luego, en 1996, por medio del Ministerio de Medioambiente comienza a circular la “Guía de la Concertación”, para que la ciudadanía se informe y participe del proyecto.
En 1997 se distribuye más información pública, con respecto a la modificación del PAZ. Se hace una encuesta pública al respecto y hay aprobación, pero aún se espera más aporte de parte de la población; que se
aplique verdaderamente la “Guía de la Concertación”.
A partir de 1998 se crea el Comité Permanente de Concertación (CPC), donde se suman los grupos de estudios e invitados al conjunto de voluntarios, diversos comités, representantes del barrio y localidades. Vienen
personas calificadas para explicar el proyecto, además de universidades invitadas y académicos.
El 2001, las elecciones municipales dan un nuevo refuerzo. El alcalde electo ese año exige mayor participación de la ciudadanía, reiterando la necesidad de esta concertación, lo que significa un empuje al desarrollo
de esta instancia. La voluntad política, por ende, influye mucho en los procesos.
Desde el 2002 se establece un Comité Permanente de Concertación, reforzando aquellos espacios que
implicaban mayores acuerdos. En el marco de esta operación, las decisiones las toman las autoridades, pero
hay grupos de trabajos constituidos a medida que avanza el proyecto. Hay un recurso de concertación (con
un asalariado permanente), además de un local a disposición de las asociaciones ciudadanas y se cuenta con
un presupuesto para ello.
Comenzando el 2003 se hace efectivo el funcionamiento del Comité Permanente de Concertación, con
mayor participación de los habitantes. Actualmente, la modalidad de la Concertación se puede ver en dos
ámbitos:
1. El Comité Permanente de Concertación; incluye al alcalde de París, al alcalde del distrito, al encargado
del urbanismo, direcciones técnicas de la ciudad de París, APUR, SEMAPA y al garante de la concertación.
2. “Oficina de la concertación” (comités de barrios, representantes de los vecinos, comerciantes, oficinas),
administrativos locales (escuelas, guarderías, bomberos), además de personas calificadas e invitados.
Estos se reúnen en grupo de estudios (10 a 12 cada año) y en sesiones plenarias (3 o 4 cada año), buscando hacer efectivos los acuerdos con la ciudadanía en el proyecto.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
se, como vemos en el Mapa 1. El
proyecto buscaba vincular el distrito 13 de París al Sena, además
de intentar abarcar una mayor
diversidad urbana. Existen varios
polos de interés, desde la biblioteca al sector universitario.
Como vemos en la figura 1,
hay que pensar en unir espacios.
Sin contar con la necesidad de
construir parques y jardines. Se
consideran tres escalas de territorio: un sector habitacional, otro
de comercio y uno de servicios,
como se ve en la figura 2.
Hay que tener en mente, eso
sí, que lo que es la realidad hoy
claramente puede no ser la del
mañana. Por este motivo, lo que
se inició en 1991 se pensó de forma flexible, pues lo que se requería entonces –en cuanto a espacios y conceptos de vivienda- ya
no es tan primordial hoy. Para
un universitario las necesidades
antes eran distintas; en la actualidad, por ejemplo, es fundamental
la conexión a Internet y mayores
outlets de electricidad, porque el
consumo es distinto.
La propuesta implicaba desarrollar viviendas en 430 mil
metros cuadrados – cinco mil
unidades, de las cuales mil serían viviendas para universitarios
– además de oficinas y locales de
comercio. La idea era que en 700
mil metros cuadrados se hicieran
oficinas que albergaran alrededor
de 60 mil empleados, para tener
diversidad urbana. Dentro de
este objetivo se incluyen servicios
como sala cunas y un asilo de ancianos.
Por otro lado, tenemos la
Biblioteca Nacional de Francia
y estructuras que no se están
aprovechando. El tercero implica
21
Mapa 1: París es
un centro bastante
aislado, un foco lejos de las ciudades
que lo rodean y
que necesita vincularse.
Figura 1: mapa
simplificado de París, donde se ven
los polos de atracción que deben
unirse.
Figura 2: los tres
barrios o espacios
que se planean terminar para el 2016
la voluntad política, pues no son
sólo aquello que los arquitectos
consideran que podría ser beneficioso, sino que es también un
plan que refleja ambiciones de la
colectividad, que va vinculado a
la relación con el gobierno local.
Lo que se planteó fue ir cu-
briendo progresivamente las vías
de tren, donde se construirían conexiones a tres barrios: Austerlitz, Tolbiac y Masséna, donde se
especifican los distintos servicios
que proveerá (ver figura 3).
Austerlitz es un hangar que se
vuelve un espacio de recreación y
22 Seminario Internacional • Marzo 2008
comercio, con edificios y oficinas,
además de locales comerciales.
El barrio de la Biblioteca de
Francia, Tolibiac, incluye la pasarela Simone de Beauvior, que
conecta más allá del Sena, como
ven en la figura 4. Ahí se planearon edificios y un plan urbano
bastante tradicional. Esto, debido a que las autoridades de París no quieren una ciudad nueva,
sino que se produzca integración
de barrios, y que los periféricos
se sumen a la ciudad sin que se
sientan excluidos.
El tercer barrio es más que
nada un conglomerado de viviendas para universitarios, respondiendo a la voluntad del alcalde
de París. Éste, sostenía que los
campus universitarios no tenían
que ser cerrados, sino partes integradas de la ciudad.
Los estudiantes que quieren
salir de su mundo académico,
cruzan la pasarela a la vida de
barrio y, por consiguiente, éste se
conecta con las áreas universitarias. La biblioteca, salas de clases y anfiteatros son estructuras
industriales rehabilitadas, que se
usan para estos fines.
¿Por qué se opta por tener
“
Figura 3: mapa con
los tres barrios delimitados y con los
servicios que prestarán cada uno especificados.
Figura 4: Pasarela
Simone de Beauvior, que conecta
más allá del Sena.
cesidad de grandes obras.
Eso sí, hay un límite para la
altura de los edificios. Por eso,
como las afueras de París escapa de esa jurisdicción, se pensó
en edificios más altos, una ciudad
ceso, a fin de evitar roces con la
ciudadanía. Además, a pedido del
alcalde de París, electo el 2001,
se buscó mayor integración de los
ciudadanos.
La empresa donde trabajo,
La idea es buena, pero implica mucho trabajo. Desde su inicio en 1991, se ha
seguido un largo proceso, a fin de evitar roces con la ciudadanía
comunas limítrofes a París? París es una ciudad pequeña, no
tiene mucho espacio para crecer
y hay que negociar con los dueños de los terrenos, La densidad
poblacional crece cada vez más,
y la idea es que se pueda concretar una unificación con edificios
aceptados –por eso hay una ne-
“de las grandes alturas”, pues
permitirá mayor desarrollo. Hay
que tener en cuenta los posibles
problemas que esto conlleva y se
debe pensar en soluciones prácticas de antemano.
La idea es buena, pero implica
mucho trabajo. Desde su inicio en
1991, se ha seguido un largo pro-
”
SEMAPA, llegó a ser parte de
este proyecto porque era una
gran propuesta que implicaba
una fuerza de trabajo de muchos
años. En primer lugar había que
definir el proyecto urbano, adquirir los terrenos, realizar infraestructuras y hacer un seguimiento
de los proyectos arquitectónicos,
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
además de conseguir los derechos de construcción.
El proyecto tiene cuatro etapas. La primera, parte desde
lo más básico, que es definir el
territorio, el estado, la región y
ciudad que abarca el proyecto.
Así, se organiza y coordinan los
esquemas directivos y los planes
de ordenamiento territorial. Tiene
que haber una coherencia del territorio, tomar en cuenta el Plan
Local de Urbanismo (PLU) y un
esquema de desarrollo urbano,
como vemos en lafigura 6.
La segunda etapa es más
compleja, pues implica establecer
los actores locales con quienes
hay que negociar. Ellos probablemente también tienen proyectos y hay que dejar claro que no
son incompatibles, tanto los que
se están ejecutando como los
que siguen en carpeta. Hay que
coordinar las “lógicas sectoriales”
y negociar con las entidades relevantes en la escala mayor.
En este caso, hubo que establecer cooperaciones y negociar
con el Hospital Pitié-Salpêtrière,
el puerto autónomo de París, la
dirección de la vialidad de París
(prefectura) y Transportes públicos, es decir, la Empresa Nacional de Ferroviarios (SNCF). Esta
es una etapa fundamental pues
permite ensamblar aquellos proyectos que no son sólo para la
colectividad localidad.
El éxito del proyecto también
dependía del aporte de los dueños de los terrenos. Asociarse con
grandes empresarios es clave.
Se firmó un convenio en 1991
que definió el precio del terreno,
tanto el suelo como el sobre suelo. Hubo un pago diferido, dependiendo de lo que se iba a hacer
y una bonificación que SEMAPA
consideraba adecuada a la actualización de precios a futuro, pensando a largo plazo, tanto por el
tiempo que requería el proyecto
y por las posibles reconsideraciones de los dueños de los terrenos
-para que no sintieran que habían
sido subvalorados. Esta negociación de antemano impide barreras de los dueños.
La tercera etapa implica un
23
cuidado con el proceso operativo, donde se ejecuta la Zona de
Ordenamiento Concertado. Aquí
hay una sub etapa inicial, donde
hay estudios previos de ordenamiento, para fijar modalidades de
acuerdo. Esto porque las modalidades del acuerdo no están preestablecidas. Algunos alcaldes
quieren acuerdos mínimos y otros
buscan iniciativas más desarrolladas para incluir a los ciudadanos.
Sin el apoyo político, esta parte
es muy difícil.
También se hace una “carpeta
de creación”, es decir, un balance
con respecto a los acuerdos obtenidos, se corrige el plan local de
urbanismo después de una revisión pública.
Toda la etapa de acuerdos,
desde que se genera el proyecto,
se denominó “Concertación”, porque buscaba tener a la mano la
visión de SEMAPA, del gobierno,
las empresas y actores locales en
relación con el proyecto. En este
momento estamos en la cuarta
parte: la coordinación arquitectónica.
Figura 6: Plan Local de Urbanismo (PLU) 2006 Proyecto “París Rive, Gauche”
24 Seminario Internacional • Marzo 2008
Durante la etapa de negociación es importante fijar la implementación y especificar la visión
íntegra del proyecto, desde lo que
se plantea hacer, hasta lo que
efectivamente se puede hacer.
En este caso se confió la organización territorial a varios arquitectos y a distintos urbanistas.
En este espacio se busca la diversidad, pues la idea era generar
barrios con contextos distintos e
identidad particular.
Las concepciones urbanas
y arquitectónicas de cada barrio
dependen del contexto. En vez de
tener una sola visión, de un solo
arquitecto, hay once profesionales
encargados de la organización de
cada plano, definiendo la relación
de los edificios entre sí y la naturaleza de los espacios públicos.
Así, hay más de una visión desde
el planteamiento del diseño, que
se debe unir a los requerimientos
de los ciudadanos.
Lo importante es el espacio
público y cómo se van a relacionar los edificios entre sí. Hay
especificaciones técnicas de los
arquitectos, pero luego se trabaja con ellos en maquetas con las
necesidades de la gente, permitiendo una concepción general
que da pie a cierta familiaridad
arquitectónica, pues aunque cada
profesional puede expresarse libremente, hay una congruencia y
unión del proyecto a nivel de diseño que busca responder a los
acuerdos con la ciudadanía.
En un proyecto tan grande,
era necesario incluir a la gente,
concertar acuerdos y unir a la ciudanía. Esto parte desde 1991, en
un proceso que no es tan simple
como parece por la sencilla razón
de que es a gran escala.
Entrevista a Gilles de Mont-Marin
¿Considera que su experiencia es un modelo a copiar en otros países?
Es que no es un ejemplo
copiable. Es casi imposible
transferir un proyecto de
una ciudad a otra. Cada una
es un caso particular, “París
River Gauche” no es un modelo imitable, sino que una
experiencia interesante. No
porque funcione en mi país
implica que vaya a funcionar en todo el mundo. Hay
un contexto particular que
cambia en cada realidad y
quizás se pueden adaptar
ciertos elementos a la realidad particular.
¿Cuál es el principal problema que ha enfrentado
el proyecto “París Rive
Gauche”?
Hay una gran presión comercial por los terrenos, con
una necesidad muy grande
de descentralizar. Ese ha
sido uno de nuestros grandes problemas, porque hay
un alcalde en Paris, pero
más de 300 consejales de
regiones cercanes, y hay
que negociar con todos
ellos para desarrollar el proyecto de descentralizar la
ciudad y hacerlo más un espacio laboral. La gente trabaja en las periferias, pero
vive en París, y debiera ser
al revés.
¿Cómo se planea hacer los
sectores periféricos más
atractivos que la ciudad?
Más que hacer que la ciudad
sea menos atractiva, es que
sea accesible desde las periferias, para ir y venir.
Se han demorado bastante
en este proyecto. ¿Considera que es una falencia la
lentitud de este?
El que sea un proyecto lento no es malo, porque así se
va ajustando a las realidades del mercado, acotándose a las necesidades de la
sociedad. No creo que sea
necesario ir rápido. No porque hagas algo rápido va a
ser bueno. Si hay dinero y
negociaciones con las personas, se mejora la calidad
del proyecto. Si uno se toma
el tiempo para desarrollar la
idea, tiene la posibilidad de
adaptarse a nuevas realidades de a sociedad.
¿Hay algún ejemplo en particular?
Antes el concepto de familia
era muy distinto al de ahora.
El divorcio en Francia ha aumentado y el concepto de familia ha cambiado. Hay que
adaptarse a la realidad de la
sociedad, ofreciendo espacios que se acomoden, en
este caso, al nuevo concepto
de familia.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
25
Participación popular:
De la escala regional a la local
Claudia
Damasio
Consultora
en
Planeamiento y
Gestión Urbana,
Porto
Alegre,
Brasil.
Claudia Damasio se graduó de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
Federal de Rio Grande del Sur. Cuenta con un Magíster en Planeamiento
Urbano y Regional, además de haber
hechos diversos cursos de formación
complementaria en Cambridge, Panamá y Brasil. Se desempeña actualmente, entre otras actividades, como
consultora en el área de Gestión
Urbana, desarrollando proyectos en
conjunto al Lincoln Institute of Land
Policy.
E
n los años sesenta, cuando
los americanos y los europeos ya habían iniciado sus planes de participación ciudadana,
en Brasil, al igual que en Chile,
hubo un marco histórico – la dictadura militar – que cerró los espacios de conversación e hizo un
paro a todas las formas de inclusión ciudadana.
En el caso de Brasil, recién
con la Constitución Federal de
1988 se abrieron espacios. Esta
ley creó nuevos canales de participación con la sociedad.
En el 2001 aparece una nueva normativa, el Estatuto de la
Ciudad, que establece reglas
generales sobre políticas locales, abriendo caminos para que
la gente debata, tenga actividad
cívica y consultaciones públicas.
Los colegiados de las políticas
urbanas se ven incluidos en esta
ley, donde se les pide desarrollar
lo que se denomina “iniciativa popular” en los proyectos legales.
Es decir, crear los espacios para
la ciudadanía, a través de conferencias sobre los temas de interés
de la población, con el propósito
de incluir a la gente en programas
y proyectos de desarrollo urbano.
Lo que se planteó fue pensar
la inclusión de la gente como “inversiones públicas”, donde los
proyectos de origen privado o público se enriqueciesen con la participación ciudadana. En primera
instancia, la inclusión popular
debe ser parte de todos los procesos y estrategias de desarrollo
urbano. Debe haber una preocupación central a escala local y a
nivel de barrio.
La idea es usar los procesos
de la escala regional, que implica
un procedimiento gubernamental que por ley debe abrirse a la
ciudadanía, y traspasar esto a la
escala local, de barrio.
¿Qué diferencia la escala local de la regional? Las diferencias
no son sólo a nivel de procesos
gubernamentales, es algo de territorio. En la escala regional, los
implicados son toda la sociedad
del pueblo o ciudad, mientras que
a nivel local, participa sólo una
vecindad, principalmente los habitantes locales.
La pregunta es cómo hacer
gestiones de desarrollo urbano.
Todo debe estar en los Planos
Directores Generales para el desarrollo municipal. Estos definen
desde el perímetro urbano, hasta
las reglas del uso y ocupación del
suelo, incluyendo los instrumentos de la política urbana y el sistema de gestión de planificación.
Ahora bien, la participación e
integración de la ciudadanía en
los Planos Directores se ve en diversos casos. En específico, está
el del Municipio de Porto Alegre y
el de Nova Santa Rita, donde se
buscaba cambiar una ley, lo que
implicaba cambios en los Planos
Directores Generales, a fin de
cuidar mejor el patrimonio ambiental. En ambos, se vio el caso
de la elaboración de una ley municipal donde se introdujo la parti-
26 Seminario Internacional • Marzo 2008
cipación ciudadana. Básicamente
se invitó a toda la población para
generar un debate orientado por
especialistas sobre los distintos
problemas.
La participación abierta es
algo necesario para mejorar la
calidad de los proyectos, porque
un estatuto absoluto desde la
elaboración de los trabajos pulveriza a directores de la ciudad.
Hay que abrir a audiencias públicas en pos de una mayor transparencia, coordinando el acceso
a la convocatoria de la población,
donde se vea mayor participación
representativa de la sociedad.
Todos los actores deben tener su
espacio.
Sin embargo, hay que ser cuidadoso. Los empresarios menos
escrupulosos tienden a involucrar
a personas para que voten a favor o en contra de un proyecto. Al
abrirse a la representación existe
la posibilidad de la manipulación
de los particulares, quienes incitan a sus trabajadores a formar
parte de los foros de decisiones
en pos de beneficiar a la empresa.
Hay que verificar bien quiénes
son los realmente interesados,
pues estas personas afectan las
iniciativas e implican cambios en
las leyes. En el caso de Porto
Alegre, se definieron propuestas,
particularmente resultando en un
nuevo Plan Director para Porto
“
Alegre.
No es que quede todo en manos de las personas que atienden
las audiencias públicas. De un
momento abierto, pasó a una comisión representante de los distintos sectores de la sociedad.
Entonces, ¿cuál es el proceso
exactamente? ¿Qué implica cada
situación?
El caso de Porto Alegre era
algo más radical, pues se buscaban cambios a nivel del Plano
Director de Desenvolvimiento
Urbano Ambiental (PDDUA). El
punto era hacer cambios en el
desarrollo de proyectos urbanísticos-ambientales.
Su elaboración fue un proceso
de casi seis años, dese 1993 hasta 1999, donde la vigencia de este
Plano recién comenzó en marzo
del 2000. Vemos, entonces, más
de seis años para implementar un
proyecto, donde el aporte ciudadano fue vital.
En la primera etapa se realizó
un congreso ciudadano, con participación abierta, donde se hizo
un debate orientado. De esto, salieron como resultado varias propuestas, que se sistematizaron a
través de una comisión para la reformulación del Plano Director.
A partir de eso, se traspasaron las propuestas a una división
de grupos temáticos y de interés.
Ahí se elaboraron las directrices
temáticas relevantes para el proyecto de ley, tomando
La participación abierta es algo en cuenta los requerimientos
ciudadanos,
necesario para mejorar la calidad compatibilizando
las
de los proyectos... Hay que abrir a propuestas para la elaaudiencias públicas en pos de una boración del proyecto
de ley. Luego de esto,
mayor transparencia...
pasó a un segundo congreso de la ciudad, para
”
Fotos del los Talleres y “lecturas
comunitarias” de los proyectos de
Porto Alegre y Nova Santa Rita
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
27
constatar si los ciudadanos estaticipación más limitada, con devamente se lleva a una nueva auban contentos con los cambios
legados, para evitar alargar aún
diencia pública, a fin de concretar
propuestos. Esto fue aprobado
más el proceso. En el caso del
el proyecto de ley. Luego de esto,
y homologado, y se traspasó al
Plano Director de Porto Alegre,
se hace nuevamente un foro, donPDDDUA, dando como resultado
se aprobaron las resoluciones y
de se aprueban o no los cambios
un cambio en la ley.
se pasaron a la Cámara de Cony el proyecto de ley.
Para organizar la inclusión
cejales, donde luego se aprobó el
En el extracto sobre la lectupopular, hubo que desarrollar una
cambio en la ley.
ra comunitaria del proyecto de
Secretaria de Planeamiento MuLa elaboración de Planos DiSanta Rita, vemos las siguientes
nicipal, dividida en grupos para
rectores pasa, entonces, por el
afirmaciones: “ninguna lectura es
abarcar y explicar el trabajo técniEstatuto Ciudadano, que implica
exclusivamente (...) técnica. Eso
co. Había una coordinación ejecuuna estructura establecida por el
significa que los problemas, contiva que buscaba incorporar desMinisterio Ciudadano. Se parte
flictos y evaluaciones potenciales
de el comienzo a la ciudadanía,
con audiencias públicas, abiertas
pueden variar de acuerdo a los
apoyándose en gente capacitada
a toda la población, una convogrupos sociales que se involucren
para explicar los tecnicismos, las
catoria amplia donde hay debate,
en ellos”.
propuestas, y lleEn esta prigar a un consenso
mera lectura
En la primera instancia se aceptaban todas las propuescon la gente.
“participante”
tas, se discutían y desarrollaban en los foros, pero lueEl proceso imse presenta la
go de la discusión previa al segundo seminario, lo que
plicó un arduo traocasión para
bajo técnico, con
que todas las
cuestionaba la población no eran las propuestas, sino
seminarios de calivisiones y dissi aprobaban o no las resoluciones para ver si había un
ficados por el Contintas formas
acuerdo...
sejo Municipal de
de pensar disDesenvolvimiento
cutan entre sí.
Urbano Ambiental (CMDUA) que
y luego se pasa a una gestión
Así, las lecturas técnicas hechas
culminaba en discusiones y foros
compartida, donde se coordina y
por los profesionales de la ciudad
regionales.
acompaña a la gente en el proceo por los consultores “se enriqueEl debate plural se llevó a
so de participación representativa
cen con las lecturas comunales,
cabo hasta la segunda etapa de
de la sociedad. Se hace un diaghechas por la población, bajo los
la elaboración de resoluciones,
nóstico y se lleva a cabo el debido
diversos puntos de vista, tanto a
pues luego del segundo seminaproceso.
nivel socioeconómico como culrio, la participación abierta se deEl método de esto incluye una
tural”.
limitaba a si estaba de acuerdo o
lectura técnica y otra comunalEn los casos de Nova Santa
no con las propuestas. Es decir,
municipal. Por ejemplo, en el caso
Rita y Bagé se hizo una referenen la primera instancia se acepdel Plano Director de Nova Santa
cia metodológica, permitiendo un
taban todas las propuestas, se
Rita, y Bagé, se partió desde un
rápido diagnóstico participativo,
discutían y desarrollaban en los
foro municipal, donde los barrios
donde los investigadores se unieforos, pero luego de la discusión
relevantes se suman a la lectura
ron al sujeto que estudiaban (la
previa al segundo seminario, lo
comunitaria.
población de un sector), dando
que cuestionaba la población no
Esto se une al análisis técnico,
pie a la unión del saber técnico
eran las propuestas, sino si aproen una lectura donde se explican
con los conocimientos prácticos
baban o no las resoluciones para
los tecnicismos, y se concluye la
de la comunidad.
ver si había un acuerdo.
realidad municipal. Luego se lle¿Cuáles eran los objetivos coSi no hubiese habido un conva a cabo una audiencia pública,
munitarios para Nova Santa Rita
senso, se hubiese pasado a una
donde se opta por el modelo ciuy Bagé?
nueva conferencia, con una pardadano de gestión y de ahi nueEn primer lugar, integrar la ad-
“
”
28 Seminario Internacional • Marzo 2008
ministración local con los diversos
agentes locales, generando un
proceso de construcción convenida por un colectivo y no un trabajo meramente gubernamental.
Además, buscaba reunir los
registros colectivos de la memoria y elaborar una lectura de la
situación existente, especialmente respecto a los problemas de la
ciudad relevantes a la población
donde no se pueden incluir directamente entidades legales (los
problemas de la “ciudad ilegal”).
Así, se iniciaría un proceso
de discusión colectiva sobre el
destino del municipio, reduciendo el carácter tecnocrático y difundiendo el conocimiento sobre
los límites y las posibilidades del
Plan Director, transformándolo en
un instrumento experto, asimilado
y utilizado por la población en general para la construcción de una
ciudad mejor y para todos.
El mecanismo que se siguió
fueron las tres estrategias especificadas en el Recuadro 1.
Estos tres ejes aspiraban a
involucrar a la gente con las políticas públicas urbanas. La realidad en Brasil en ciertos barrios es
tan dura que muchos no forman
parte de las iniciativas porque los
problemas más básicos, como el
agua potable o una vivienda digna, no están resueltos. Gracias
a estos espacios hubo menos
participación directa, pero sí hubo
mayor equilibrio y representatividad en cuanto a los sectores desposeídos.
¿Qué apeló a la ciudadanía?
El planteamiento de la pregunta
“¿Cómo se vive aquí?”. Así, las
personas tomaban iniciativa para
aportar su conocimiento a fin de
identificar problemas y cuales
eran las potencialidades de la vecindad.
Al invitar a todos los ciudadanos interesados en responder
cuestionamientos sobre su vecindad, región y comunidad, se vio
más interés en participar. Además, las respuestas fueron ob-
tenidas vía entrevista directa, no
con una estructura hecha, sobre
los siguientes temas: transporte
y circulación, salud y trabajo social, educación, cultura, deporte y ocio, desarrollo económico
(trabajo, producción, mercado de
trabajo), el medio ambiente y relación regional.
Entonces, los conflictos que
detecta la ciudadanía, se ven
como potencialidades que mejorar, temas que tratar y un espacio
donde deben aportar su visión.
Se evaluó positivamente este
proceso y se planteó abordar esto
a un nivel más local.
CASO EL BARRIO LOMBA DO
PINHEIRO
El Barrio Lomba Do Pinheiro,
con una población de 64 mil habitantes, contaba con la presencia
de bienes naturales muy importantes, pero mal distribuidos para
la población.
A esto se sumaban las irre-
RECUADRO 1
I. ACCESO PARA LA COMUNIDAD:
Se llevaron a cabo reuniones
con los sectores relevantes.
Se organizaron encuentros
con líderes comunales, espirituales, con los profesores de la escuela, con los
sectores del negocio, con
los miembros públicos del
personal y con los sectores
conectados a la cultura y a
la preservación del patrimonio ambiental.
II. OFICINAS CON LOS
AGENTES Y LOS SECTORES MUNICIPALES ORGANIZADOS:
Se hicieron accesible espacios donde se explicaban los
aspectos técnicos con gente
capacitada. Las reuniones se
desarrollaban con el objetivo
de recolectar expectativas,
identificar problemas y las
principales
oportunidades
que consideraba la ciudadanía.
III. OFICINAS CON LAS ORGANIZACIONES POPULARES - EL DOS INVISIBLE DE LA CIUDAD:
Esto implicaba oficinas con organizaciones comunitarias, asociaciones de
vecindades y movimientos sociales
urbanos. La dinámica en este caso
era en pos del rescate de la historia de
la ciudad y de la comunidad, a fin de
elaborar un mapa mental del objetivo.
El fin último era fortificar la relación del
ciudadano con su ciudad y sus lugares
de la vivienda; introducir el debate y la
discusión sobre los problemas locales.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana
29
El proceso de desarrollo de un Plan de Gestión Ambiental en el barrio Lomba Do Pinheiro
Foto 1: Reunión de los interesados
gularidades de loteos “clandestinos”, que implicaba la carencia
de infraestructura básica, además de una fuerte degradación
del ambiente natural. Se veía un
espacio mal aprovechado, donde
la gente se asentaba en cualquier
parte sin tomar en consideración
las implicancias en el medioambiente.
Se ve acá la necesidad de las
personas de juntar financiamiento
para solucionar sus problemas.
Pero, ¿cuáles son realmente
sus problemas?
Se buscó desarrollar un Plan
de Gestión Ambiental con participación ciudadana con el propósito
de adecuarse a las necesidades
de las personas.
Se capacitó para dos gestiones municipales. Una fue la instalación de oficinas en tres escuelas locales, a fin de fortalecer
la integración con la comunidad
local. Los técnicos municipales
conversaban con los habitantes,
a fin de fortalecer la integración
de los funcionarios en el barrio,
presentando el proyecto en las
escuelas, vía concursos de dibujos y una gymkana, para que la
ciudadanía no sólo aceptara a los
técnicos, sino para que estos también supieran de la realidad local.
La segunda gestión fue la
Foto 2: Visitas en terreno
Foto 3: Desarrollo del plan
contratación de una consultoría
para que hiciera un diagnóstico
del medio natural. Esto culminó
en directrices para el desenvolvimiento económico social y urbano, una operación que dio pie a
un diagnóstico integrado.
La gestión del proyecto se
vio fortalecido, pues si bien hay
espacios técnicos, se trabaja en
acercarlo a las personas para
que entiendan y apliquen los conceptos de manera de buscar una
solución a sus problemas. A partir
de este punto, los mismos ciudadanos interesados desarrollaron
un plan de trabajo, integrando la
visión de la comunidad con las
políticas públicas, culminando en
un plano desarrollado por ellos
(ver Recuadro 2).
Los ciudadanos hicieron una
lectura del paisaje, más que nada
un diagnostico perceptivo de la situación física, económica y social.
También, se hizo una lectura de
las personas locales, mapeando
áreas de relevancia y destacan-
RECUADRO 2
30 Seminario Internacional • Marzo 2008
do los espacios vitales. Además,
llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas, con preguntas
abiertas sobre el medio ambiente, aspectos sociales y desarrollo
económico. Luego, organizaron
los resultados, acotando los problemas, potencialidades y propuestas, junto con un diagrama
de relaciones sociales. A esto le
sumaron ideas novedosas para
recuperar la historia del barrio y
rescatar el pasado.
El resultado fue un diagnóstico integrado, que venía de parte
de la ciudadanía, con los problemas claramente especificados y
con soluciones concretas a sus
problemas, llegando a proponer
una maqueta con sus soluciones.
Esto es realmente una operación que incluye a la ciudadanía,
pues sí hay una integración del
ciudadano, que parte con apoyo
respecto a las leyes, políticas urbanas y de desarrollo. El diagnóstico lo hacen ellos. No son cosas
a nivel de diseño de proyectos,
sino en cuanto a reestructuración
de espacios públicos, con una iniciativa que complementa la sociedad con el gobierno. No es que
sean proyectos que dependen de
si el gobierno acepta o no el trabajo, sino que hay un trabajo en
conjunto.
Desde el aspecto más general hasta la experiencia local,
logramos ver prácticas muy interesantes, con algunos problemas,
claramente, pero si bien no son
formas y recetas a copiar, son
modelos diferentes que hay que
conocer.
Entrevista a Claudia Damasio
¿Cuál es su opinión sobre
los modelos presentados
por los expositores de Estados Unidos y Francia?
Son buenas experiencias
y casos interesantes, pero
no creo que sean ciento por
ciento los mejores ejemplos
de inclusión y participación
ciudadana.
¿Por qué razón?
La ciudadanía, como concepto, no puede limitarse
tanto a una comunidad
particular. Los casos que
expuso Henry Sanoff se
acotaban a una realidad
muy específica, a un espacio y una comunidad muy
especial y definida, con una
fórmula de juego y ludismo
que rescato. En cuanto a lo
expuesto por Giles de MontMarin, es un proyecto de
empresa, que no viene realmente desde una concepción de los habitantes, sino
que las propuestas son generadas de un ente externo,
que presenta el proyecto y
los ciudadanos aprueban
o rechazan, pero no surge
desde ellos mismos. Ahora,
en ese proyecto específico
están enfocados en algo de
tamaña envergadura que
quizás no funcionaría de
otra forma, pero no encuentro que se pueda considerar
participación ciudadana el
aprobar o rechazar un proyecto.
¿Por qué el caso de Brasil es tan particular y sí lo
considera ciento por ciento
participación ciudadana?
Sólo por el hecho de tener
que crear una ley para definir
el proyecto, y que esa ley se
define a través de un proceso largo y demoroso con los
ciudadanos. Las propuestas
las plantean los mismos habitantes, no un ente externo.
Son ellos los que desglosan
lo que quieren, lo que necesitan, y lo que tienen, y plantean cómo cambiarlo. Eso
creo que es muy rescatable y
novedoso de nuestra parte.
¿Defiende que el proceso
sea tan demoroso?
Concuerdo con Giles de
Mont-Marin, con que los procesos, si bien son demorosos,
son lentos porque requieren
hacerse bien de una vez. Si
se están gastando recursos,
tiempo y escuchando a las
personas, hay que hacerlo
bien desde un comienzo. No
sirve hacer un proceso abierto a la comunidad para luego
volver a replantearlo porque
no quedó bien especificado.
Hay que tomarse el tiempo
para hacerlo bien desde un
principio, con todos los agentes relevantes.
Documento elaborado por ProUrbana, de Políticas Públicas UC, para el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo (MINVU).