Rehabilitación en la Cooperación Internacional
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« En la medida que la cooperación para el desarrollo tiene la capacidad de reducir la demanda misma de ayuda de emergencia, ésta puede contribuir al desarrollo, y la rehabilitación a su vez puede facilitar la transición entre una y otra ». (Simon Maxwell, Director del Instituto transoceánico de Desarrollo) Marco de Orientación Rehabilitación en la Cooperación Internacional Deutsche Welthungerhilfe Friedrich-Ebert-Straße 1 53173 Bonn Tel. +49 (0)2 28/22 88-0 Fax +49 (0)2 28/22 88-3 33 www.welthungerhilfe.de Hoja de servicio ``SERVICIO Listas de Control 17 Grupos poblacionales con necesidades especiales – Preguntas claves (Mujeres, niños, niñas y jóvenes, combatientes desmovilizados/as, particularmente niños y niñas, refugiados/as que retornan, discapacitados/as, minorías, adultos mayores) 26 Diseño de un proyecto o programa de Rehabilitación – Preguntas claves 26 Planificación del proyecto 26 Selección y participación de los grupos meta 27 Áreas de intervención 28 Personal cualificado 28 Examen de sostenibilidad 29 Análisis de impacto 29 (Co-)Financiamiento 29 Cooperación / Coordinación 33 Estándares Esfera 35 HIV&SIDA y Rehabilitación – Preguntas claves 37 Género y Rehabilitación – Preguntas claves (Preguntas generales, preguntas específicas sobre la situación de las mujeres, preguntas en relación al personal) 38 Sensibilidad a conflictos y Rehabilitación – Preguntas claves (Factores de cohesión y de división, efectos de distribución / de mercado / de subvenciones / de abuso, sostenimiento de situaciones de violencia, impactos no intencionales del comportamiento propio [mensajes éticos implícitos], publicidad) 41 Análisis en cuanto a la gestión de riesgos ante desastres – Preguntas claves ``SERVICIO Desde la Práctica 13 El enfoque LRRD en la práctica La integración de refugiados/as que retornaron de la Costa de Marfil a su país de origen, Mali 21 Ejemplos de proyectos en Liberia, R.D. del Congo, Nicaragua y Tayikistán 23 Ejemplos de proyectos en Etiopía y la R.D. del Congo 24 Ejemplo de proyecto en Tayikistán 24 Ejemplo de proyecto en el Norte de Uganda 25 Ejemplo de proyecto en Colombia 30 Ejemplo de proyecto en Cachemir Prefacio La rehabilitación apunta a la reparación de daños ocasionados por influencias externas, las que causan frecuentemente un impacto catastrófico; forman parte de ellas hechos naturales extremos como sequías, inundaciones o terremotos – pero también conflictos armados. En el portafolio por sector de Welthungerhilfe la rehabilitación juega un rol importante. Desde los años noventa la Welthungerhilfe está cada vez más comprometida con países y regiones que, o son víctimas de una catástrofe natural, o forman parte de un escenario de conflictos armados. La Welthungerhilfe, gracias a su presencia más estable en el lugar de los hechos, sea a través de estructuras propias o sea mediante organizaciones partenarias, está en condiciones de reaccionar rápida y adecuadamente, por un lado a situaciones de crisis y catástrofe, y por el otro, de ofrecer a la gente afectada una perspectiva de apoyo acorde las necesidades y posibilidades, en el marco de la cooperación para el desarrollo. Se suele presentar a la rehabilitación como una fase ubicada entre la ayuda de emergencia y la cooperación para el desarrollo. Según el enfoque LRRD (Linking Relief Rehabilitation and Development), estas tres dimensiones tienen límites fluctuantes por lo que debe procurase que se forje, entre ellas un engranaje lo más estrechamente posible. Esto significa para la labor de rehabilitación y reconstrucción que las medidas de rehabilitación deben ser planificadas e implementadas, hasta dónde sea posible, desde una perspectiva de desarrollo holístico e integral. En las regiones afectadas los desastres tienen impactos múltiples, tanto sobre la población y la economía como sobre los sistemas políticos, las estructuras sociales y el medio ambiente. Ello implica que las medidas de rehabilitación suelen ser complejas y multi-dimensionales; ello presupone mucha prudencia y sensibilidad en la planificación de los proyectos, exigencia que frecuentemente entra en contradicción con las presiones del tiempo y la necesidad de reaccionar rápidamente. Además, se han incrementado de manera general las exigencias de calidad en relación a la planificación, la implementación y el monitoreo de los proyectos y programas como tales. Por eso se hace cada vez más importante guiarse por principios y estándares de trabajo y retro-alimentarse con la experiencia misma de Welthungerhilfe en este ámbito. Las listas de control y las preguntas claves son instrumentos valiosos para orientar los programas y proyectos en línea con las necesidades y realidades locales, aún en condiciones generales difíciles. El Marco de Orientación « Rehabilitación en la Cooperación Internacional » proporciona una herramienta práctica, principalmente para nuestros colaboradores y colaboradoras, gremios, expertos y expertas externos y organizaciones partenarias en los diferentes países. Pero se dirige igualmente a otros actores internacionales a manera de fuente de información sobre la postura y las actividades de Welthungerhilfe en relación a este campo de trabajo. Manfred Hochwald, Director Programas y Proyectos 1 Contenido 3 Listado de abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1 Condiciones generales y problemáticas claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.1 La situación posterior a un desastre natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.2 La situación posterior a un conflicto armado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2 Definiciones y clasificación en el marco de la cooperación para el desarrollo . . 10 2.1 Términos y definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2 Los conceptos « Continuum » y « Contiguum » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.3 Clasificación y delimitación de la Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3 Las características de actores relevantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.1 La población afectada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.2 Las organizaciones dedicadas a la labor de Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.3 Cooperación y coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4 La labor de Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.1 La importancia del ámbito Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.2 Las prioridades en el ámbito Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4.3 La gestión de estructuras de auto-ayuda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5 La implementación de programas y proyectos de Rehabilitación . . . . . . . . . . . . . 31 5.1 Principios y estándares de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.2 Las temáticas transversales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 5.3 Los instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5.4 Las opciones de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 6 Los desafíos en la cooperación de cara al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 7 Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 7.1 Referencias sobre metodologías relevantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 7.2 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 7.3 Documentos de trabajo, editados hasta la fecha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Welthungerhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Pie de Imprenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4 Listado de abreviaciones AA Auswärtiges Amt (Ministerio Federal de Relaciones Exteriores) BAIF Bharatiya Agro Industries Foundation BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo) DIPECHO ECHO Disaster Preparedness ECHO European Commission Humanitarian Aid Office (Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea) EU / UE Europäische Union / Unión Europea GTZ Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (Cooperación Técnica Alemana) IDP Internally Displaced Person (Persona internamente desplazada) LTTE Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tigres de Liberación de Tamil Eelam) M&E Monitoreo y Evaluación OCHA Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios) OFDA Office of U.S. Foreign Disaster Assistance (Oficina de EE.UU. para la Asistencia a Desastres en el Exterior) ONG Organización no Gubernamental PKO Peace Keeping Operation (Operación de Sostenimiento de Paz) PKF Peace Keeping Force (Fuerza de Sostenimiento de Paz) PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PTSD Post Traumatic Stress Disorder (Síndrome de estrés post-traumático) QUIP Quick Impact Project (Proyecto de impacto rápido) Triple R Reconstrucción, Rehabilitación y Reintegración UN / NU United Nations / Naciones Unidas UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Alto Comisario de las Naciones Unidas para Refugiados) UNICEF USAID United Nations Children’s Fund (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia) United States Agency for International Development (Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional) Condiciones generales y problemáticas claves El ámbito de acción de la rehabilitación se caracteriza por unas condiciones generales excepcionales en cuanto al diseño, la planificación y la implementación de las medidas: se trata, « en última instancia, de un caso particular de la problemática general del desarrollo, bajo condiciones extremadamente difíciles » (Matthies 1995, p. 35). El objetivo de la rehabilitación es la reparación de daños ocasionados por desastres. Estos pueden ser acontecimientos extremos causados por la naturaleza, como sequías, inundaciones o terremotos – pero también conflictos armados. Las graves hambrunas de los años setenta en África provocaron un debate encendido en relación a una diferencia entre desastres por causas climáticas y desastres ocasionados por el accionar humano, aspecto hasta entonces no cuestionado. Ello conllevó al reconocimiento que es necesario implementar medidas para promover la gestión de riesgos en situaciones de desastre y, a consecuencia, de implementar sistemas de alerta temprana. Hasta los años noventa, el enfoque de la ayuda humanitaria y/o la ayuda de emergencia fue principalmente la superación de los efectos causados por desastres naturales. Enfrentar los daños ocasionados por conflictos armados no estuvo tanto en la mira de las organizaciones humanitarias y la cooperación para el desarrollo. De a poco se llegó a reconocer que las medidas de rehabilitación, luego de conflictos armados, no son solamente una tarea humanitaria, sino que constituyen un aporte para la prevención de futuras situaciones de crisis. Se hizo cada vez más evidente la estrecha interrelación entre desastres y problemas de desarrollo no resueltos, y con ello la necesidad de llegar a un entrelazamiento óptimo entre urgencia, rehabilitación y desarrollo. El ejemplo de Etiopía muestra que una situación puede caracterizarse durante años por un paralelismo de desastres naturales de diferente intensidad y de conflictos armados. También el ejemplo de Zimbabwe deja entrever cómo se pueden entrelazar y potenciar mutuamente situaciones de crisis política y pérdidas de cosecha por razones climáticas, y cómo esto puede llevar a situaciones de emergencia aguda perennes. Por eso es importante diseñar un concepto para la rehabilitación de los daños ocasionados que desde el inicio prevé un escenario de salida, justamente para prevenir que se perpetúen o se repitan situaciones de emergencia. 1.1 La situación posterior a un desastre natural Hacia finales del siglo veinte se han incrementado considerablemente los desastres naturales, cuyas consecuencias afectaron todos los ámbitos de la sociedad (vea cuadro 1). La población residente en la región del desastre está más o menos afectada por el mismo, dependiendo de las situaciones personales, siendo particularmente vulnerable la población pobre. Ésta suele habitar en los lugares más expuestos a acontecimientos naturales extremos, como p.ej. inundaciones y erupciones de volcanes. En caso de ocurrir un desastre natural, ello no solamente se traduce en la pérdida del hogar y las bases de la existencia económica, sino, en el peor de los casos, en la pérdida de la vida misma. Las experiencias traumáticas marcan a los / las afectados hasta mucho tiempo después del desastre. Por eso es importante que las medidas de rehabilitación incluyan aspectos psicosociales. Un desastre natural no suele afectar gravemente al sistema político vigente. Hay leyes, competencias y prioridades de los gobiernos nacionales que delimitan el marco de la intervención extranjera. Ello significa para las organizaciones de socorro que por lo general pueden trabajar con las estructuras partenarias locales ya conocidas y experimentadas, las que se encargan de planificar e implementar las medidas de ayuda y/o a las que se capacita y apoya debidamente para habilitarlas para esa función. 1 CAPÍTULO 1 6 Cuadro 1: Evolución del número de desastres Desastres naturales reportados naturales, reportados desde 1975 550 500 Número de desastres 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Año (Fuente: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.em-data.net – Universidad católica de Louvain, Bruselas, Bélgica) La economía sí está siendo más o menos afectada, acorde el alcance del desastre: es de esperarse que hay instalaciones de producción destruidas, sistemas de transporte y comunicación interrumpidas, limitaciones en el acceso a recursos naturales y creciente escasez de productos primarios, las cosechas y el hato ganadero destruidos o severamente afectados. Pese a los graves daños materiales y pérdidas de producción, las bases estructurales del sistema económico se mantienen prácticamente intactas. Ello resulta ser una gran ventaja a la hora de conseguir y distribuir víveres y demás bienes de ayuda. Por lo general, los desastres naturales no afectan mayormente las estructuras sociales existentes; en caso de registrarse daños, éstos suelen ser de carácter temporal. Habitualmente las estructuras autóctonas de la vida social tienen una gran capacidad de revitalizarse y dar contención a la gente afectada, a menos que se dé un re-asentamiento de grupos poblacionales grandes, p. ej. a raíz de la erupción de un volcán, o se llegue a un movimiento migratorio masivo, p.ej. a causa de una sequía perenne. Sin embargo, los desastres naturales suelen agudizar las diferencias sociales existentes y ensanchar de esta manera la polarización social, lo que se traduce en daños desproporcionales para los grupos poblacionales más pobres. No están en condiciones de prevenir eventuales pérdidas ni cuentan con las medidas para defender sus derechos contra los intereses de las capas sociales en mejores condiciones económicas. Los desastres naturales suelen tener consecuencias irreparables para el medio ambiente, como lo son, p.ej., la erosión y la desertificación. Las sequías y las inundaciones, pero también la quema de bosques y la erupción de volcanes, destruyen por mucho tiempo el equilibrio en un régimen ecológico. Se necesitan años, si no décadas, para hacer nuevamente habitable la región afectada, para poder sembrar la tierra, para que las medidas de re-forestación den resultado y se restablezca un nuevo equilibrio ecológico. Numerosos acontecimientos naturales, sobre todo las sequías y las inundaciones, son consecuencias de la destrucción del medio ambiente, ocasionada por el accionar humano. Justamente por ello la rehabilitación debería responder también a la gestión de riesgos ante desastres. Condiciones generales 7 1.2 La situación posterior a un conflicto armado Ninguna situación post-guerra es igual a otra. La situación luego de una larga guerra civil, sin vencedores ni vencidos claramente distinguibles, no se puede comparar con aquella donde se vivió simultáneamente la implosión del Estado, tal como ocurrió en Somalia a inicios de los noventa. Se observa cada vez más que, si bien se declara oficialmente el fin del conflicto armado, el conflicto sigue ardiendo, frecuentemente con actores y alianzas cambiantes a ritmo veloz, lo que termina destruyendo al Estado. Estas circunstancias favorecen una economía de guerra, de la que generalmente sacan provecho todas las partes implicadas en la guerra. Desde inicios de los años ochenta del siglo veinte se registra un incremento considerable de los conflictos armados intra-estatales (vea cuadro 2). A pesar de diferencias significativas entre sí, estas situaciones post-guerra muestran también una serie de similitudes. Cuadro 2: Evolución del número de conflictos, Conflictos intra- e inter-estatales de alta intensidad 1945–2005 desde 1945 45 –– intra-estatal –– inter-estatal 40 35 30 25 20 15 10 15 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950 1945 0 (Fuente: Instituto para la Investigación internacional de Conflictos de Heidelberg) Todos los grupos poblacionales en las zonas del conflicto son marcados por la guerra. Han perdido sus generalmente modestas propiedades, deploran la pérdida de familiares, y frecuentemente también de su salud; muchos / as padecen del síndrome de estrés post-traumático (PTSD – post traumatic stress disorder). Hasta muchos años después del fin de la guerra la gente suele sufrir por las experiencias vividas, recordando situaciones de violencia extrema. La destrucción del sistema político, ocasionada por la guerra, va desde la pérdida de prestigio (de los líderes), pasando por la destrucción del sistema institucional hasta llegar a su disolución completa. A nivel local muchas veces sólo queda un funcionamiento fragmentado del engranaje institucional. El gobierno nacional ya no tiene control sobre el territorio nacional. Su escenario de acción se limita a las ciudades grandes, a veces solamente a la capital, mientras el resto del país está bajo el control de « warlords ».1 1 Este término inglés significa « regentes de guerra »; o sea personajes sin legitimación, más allá del poder de sus armas y sus éxitos guerreros. CAPÍTULO 1 8 Aún después de la firma de un acuerdo de paz, la vida política suele ser altamente polarizada. Ninguna agrupación política puede apoyarse en una base política amplia y consolidada. A consecuencia, los nuevos gobiernos – y esto se da particularmente en el caso de coaliciones de representantes de los diferentes partes en conflicto – evitan la toma de decisiones incisivas y resienten el emprender reformas. Políticos sin experiencia y mal preparados para sus nuevas funciones suelen asumir la gestión de los nuevos estados. Estos gobiernos tienden a una centralización extrema del poder y a un máximo control estatal sobre la reconstrucción. A consecuencia del ocaso de los sistemas de regulación estatal – como la jurisdicción, la policía y la administración pública – , se revitalizan las autoridades tradicionales, las que están en peligro constante de ser instrumentalizadas por los nuevos poderosos. El desprecio permanente al orden jurídico vigente genera un vacío de legalidad que suele permanecer, una vez finalizada la guerra. Especialmente grave es la brutalidad en ascenso entre miembros del ejército y la policía, tendencia que suele agravarse en tiempos de guerra. Los / as combatientes que aún no han sido desmovilizados / as y bandas de merodeadores maltratan a la población y obstaculizan la labor del aun frágil gobierno y de las organizaciones de ayuda. Todo conflicto armado afecta negativamente a la economía: las instalaciones de producción y las vías de comunicación destruidas; los campos minados; el hato ganadero diezmado; los sistemas de abastecimiento de agua y electricidad caducados; los mercados perdidos. La transición de una economía de guerra a una economía de paz es difícil. Por un lado han sucumbido durante la guerra ciertas actividades económicas, pero por otro lado han surgido nuevas ramas económicas, nacidas de la mera necesidad, que ahora cuesta ponerle cuerda: el cultivo de amapola, la producción de opio, la prostitución y la venta ilegal de piedras preciosas no sólo han llenado las arcas de guerra, sino también han dado de comer a la gente. Actores influyentes, como militares y empresarios, que se beneficiaron de esta economía de guerra, tienden a resistirse con frecuencia y exitosamente a los esfuerzos de lograr una resolución sostenida de los conflictos. Países que acaban de salir de una guerra suelen disponer de un presupuesto nacional en un estado desolador. Frecuentemente el gobierno se ha endeudado y el cerro de deudas de guerra obstaculiza la reconstrucción del país, aún de países potencialmente ricos, como lo es el caso de Angola. Debido a las pérdidas económicas el ingreso tributario es mínimo, la balanza comercial negativa y la inflación alta, y los mercados de exportación, de por sí limitados también en tiempos de paz, se han cerrado. Los conflictos armados destruyen las estructuras sociales. El así llamado capital social, o sea la confianza mutua, las normas y las redes sociales vigentes, se ha afectado seriamente y está parcial o totalmente destruido. Esto afecta las relaciones socio-económicas entre los / las miembros de una comunidad, ya que éstas se basan fundamentalmente en la reciprocidad; relaciones que equivalen en los países en vías al desarrollo a los ausentes sistemas sociales y que garantizan, sobre todo en tiempos de crisis, la supervivencia. Los efectos de los daños económicos y la ascendente violencia en las relaciones inter-personales resultan ser fuerzas pujantes en el desmoronamiento de las estructuras sociales. La huída ante la guerra y el hambre tiene severas y perdurables consecuencias, tanto para la gente afectada como para sus países de origen. Los / las refugiados suelen perder los conocimientos adquiridos que hasta entonces les han asegurado la existencia, porque raramente encuentran en la nueva situación oportunidades donde pueden hacer uso de sus capacidades profesionales. La gente de más formación abandona cuanto antes los campamentos de refugiados y reconstruye una nueva existencia en el país receptor, a la que no está dispuesta a abandonar una vez terminada la guerra en su país de origen. La educación para la niñez en los campamentos de refugiados deja mucho que desear, igualmente los servicios de salud. Condiciones generales 9 Los conflictos armados causan graves daños ambientales. El minado hace imposible el uso de la tierra para la producción, los tanques aprietan el suelo y escarban la tierra. Se talan los bosques para construir trincheras, o se les quema para eliminar las posibilidades de camuflaje. No se trabaja la tierra, a consecuencia ésta se reconvierte en estepa. Los pocos animales silvestres van directo a la olla de los soldados, o se dan a la fuga ante el avance de la guerra. Alrededor de los campamentos de refugiados y las aldeas militares el medio ambiente sufre el impacto de la concentración poblacional: la deforestación, el aprovechamiento intensivo de la tierra, el pasteo excesivo y la tala conducen a la erosión del suelo y a la rebaja del nivel freático. A ello se suma el problema de la eliminación de desechos, incluyendo los excrementos humanos. Una vez regresados los / las refugiados a sus lugares y desarmadas las aldeas militares, se necesitan extensas medidas de saneamiento ambiental antes de poder volver a usar la tierra para la siembra o para pastorear el ganado. 2 Definiciones y clasificación en el marco de la cooperación para el desarrollo 2.1 Términos y definiciones Ayuda humanitaria La ayuda humanitaria es una ayuda que se presta directamente a las víctimas de desastres naturales o conflictos armados para asegurar su sobrevivencia inmediata; ella apunta, en primer lugar, a aliviar los sufrimientos en un corto plazo. Contrario a la cooperación para el desarrollo, que se presta bajo una perspectiva de largo plazo, la ayuda humanitaria está comprometida con los principios de imparcialidad, independencia y neutralidad. Evita todo trato privilegiado para un grupo en particular y tampoco se empeña en resolver los conflictos existentes y/o atacar las raíces de los mismos. La idea de fondo es lograr que todas las bandas en guerra permitan que se preste este tipo de ayuda, a la que están obligadas acorde el Derecho Internacional Humanitario (Convención de Ginebra). El término global de ayuda humanitaria incluye una serie de otros términos como ayuda de emergencia, ayuda inmediata, ayuda de sobrevivencia y ayuda en caso de desastre. Mientras los términos « ayuda de emergencia » o « ayuda en caso de desastres » remiten a las causas que motivan dicha ayuda, el término « ayuda inmediata » apunta a la dimensión del tiempo, mientras que el término « ayuda de sobrevivencia » describe la intencionalidad de las medidas previstas. Les es común a todos los términos describir el facilitar un apoyo directo, temporalmente delimitado y rápido, a personas en situaciones de emergencia aguda, con tanto de asegurar su sobrevivencia. Welthungerhilfe suele usar el término ayuda de emergencia. Rehabilitación Por el concepto rehabilitación se entiende el reparar los múltiples daños, ocasionados por un desastre natural o un conflicto armado. En la fase de reconstrucción se trabaja por recuperar la estabilidad social y política en los países afectados por crisis o desastres, como también por asegurar, en un mediano plazo, las bases de existencia de los grupos poblacionales afectados. El término « reconstrucción » apunta a la reparación de los daños materiales, especialmente en cuanto a infraestructura; las medidas de « rehabilitación » se ocupan de la recuperación de la salud física y psicológica de la gente afectada, así como del funcionamiento adecuado de las instituciones sociales. En la terminología de Welthungerhilfe se ha establecido el término Rehabilitación. Cooperación para el desarrollo en el largo plazo Desde hace años la terminología oficial gubernamental ha cambiado el término « ayuda para el desarrollo » por el término más neutral de « cooperación para el desarrollo », porque éste refleja mejor la dimensión de partenariado. La cooperación para el desarrollo es la cooperación entre países facilitadores de financiamiento y países en vías al desarrollo, con el objetivo común de mejorar las condiciones sociales, económicas, políticas y ecológicas de la gente. La cooperación para el desarrollo comprende la cooperación financiera (créditos blandos y subvenciones) y técnica (asesoría, capacitación y materiales de trabajo para las organizaciones y expertos / as locales), así como la cooperación con personal (envío de expertos / as). Por lo general la cooperación para el desarrollo comprende medidas con una duración de varios años que apuntan a procesos de desarrollo sostenibles y a la transformación estructural, haciendo para ello crecientemente uso de los recursos locales disponibles. Definiciones y clasificación 11 Ayuda Humanitaria Rehabilitación Pre- Emergencia aguda, Condiciones generales condición ocasionada por desastres mejoradas: naturales o conflictos armados: ` Imparcialidad ` Independencia ` Neutralidad ` Existencia de un cese al fuego ` Situación de seguridad bajo control ` Voluntad política para la reconstrucción Marco Cooperación para el Desarrollo Condiciones generales favorables para el desarrollo: ` Estabilidad económica y política ` Estado de Derecho ` Gestión estatal, orientada en el desarrollo Corto plazo Mediano plazo Largo plazo ` Asegurar la sobrevi- ` Recuperación de la es- ` Procesos de desarrollo temporal Objetivos vencia ` Salvar vidas humanas tabilidad política y social ` Aseguramiento de las bases de existencia sostenibles ` Transformaciones estructurales ` Fortalecimiento de las para la población en el capacidades de auto- mediano plazo ayuda ` Mejoramiento de las condiciones de vida en el largo plazo Medidas ` Distribución de alimen- ` Reconstrucción de la ` Asesoría, capacitación infraestructura clave y puesta a disposición ` Distribución de medios de bienes materiales tos, frazadas y tiendas de campaña ` Facilitar agua potable ` Atención médica ` Educación básica y protección de producción (semilla, herramientas) ` Establecimiento de estructuras institucio- ` Puesta a disposición de créditos y subvenciones ` Envió de expertos / as nales ` Repatriación de refugiados / as y desplazados / as ` Atención a personas con traumas de guerra Términos Ayuda de emergencia, afines ayuda inmediata, ayuda cooperación para el de- en caso de desastre, sarrollo Reconstrucción Ayuda para el desarrollo, ayuda de sobrevivencia, ayuda alimentaria 2.2 Los conceptos « Continuum » y « Contiguum » Hay un vínculo estrecho entre el solventar los daños ocasionados por una crisis y el desarrollo. Frecuentemente se presenta a la rehabilitación como una fase entre la ayuda de emergencia y la cooperación para el desarrollo. Para ilustrar la secuencia de las diferentes fases las Naciones Unidas han desarrollado el así llamado « Concepto Continuum » – en español: concepto o enfoque de CAPÍTULO 2 12 secuencias. Este concepto está asociado a situaciones de post-guerra y describe los diferentes momentos que transcurre un país luego de un desastre como una secuencia: inmediatamente después del desastre se presta ayuda de emergencia; en la fase de creciente normalización se pasa a la rehabilitación, hasta finalmente llegar a una situación donde se pueden retomar las medidas de cooperación para el desarrollo. Como en una carrera de relevo, los / las actores responsables de las diferentes fases entran y salen del escenario, pasando la responsabilidad a la organización encargada de la fase siguiente. Los / las actores actúan en un contexto donde muchas veces no está asegurada ni la paz ni la seguridad, donde no es raro que grandes extensiones del país están minadas y donde la destrucción y la expulsión de la población han reducido las actividades económicas a una expresión mínima. Cuadro 3: Grado de aseguramiento de la sobrevivencia Esquema del concepto « Contiguum » bajo alto Capacidad interrumpida del funcionamiento de la sociedad Distribución libre y puesta a disposición de alimentos, bienes de ayuda, atención médica, etc. Funcionamiento relativo de sociedad e infraestructura Créditos Medios de producción Alimentos por trabajo Efectivo por trabajo Servicios de asesoría Bonos Formación y capacitación Promoción organizativa Urgencia ------------------------------- Rehabilitación ------------------------------- Desarrollo Sectores de promoción (Fuente: Dr. Hans Pfeifer, modificado por DSE/ZEL-GTZ-Welthungerhilfe: Seminario internacional de nutrición y seguridad alimentaria, Feldafing, 2001) Ahora bien, la experiencia muestra que este concepto linear, que presupone una secuencia desde la ayuda de emergencia, pasando por la rehabilitación hacia la cooperación para el desarrollo, no corresponde a la realidad. La vida sigue – también durante los desastres naturales y la guerra: la gente trabaja la tierra, hasta dónde les sea posible, se dedica a comerciar, hace compras. En la vida real las tres fases coexisten, con diferentes intensidades, acorde el tiempo, el lugar y el grupo meta en mención. De hecho se trata más bien de un « Contiguum » (lat.: relación colindante), un entrelazamiento de las diferentes fases. A esta situación se ha acuñado en la Comisión Europea desde mediados de los años noventa el enfoque LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development).2 Acorde este modelo la ayuda de emergencia, la rehabilitación y la cooperación para el desarrollo tienen límites fluctuantes, por lo que debe procurarse un engranaje lo más estrechamente posible (compare: documento de trabajo de VENRO N° 17).3 Se pretende que los mismos proyectos de emergencia ya lleven, hasta dónde sea posible, el germen de un desarrollo auto-sostenible, para contribuir de esta manera a la prevención de futuras crisis. Desde la misma fase de ayuda de emergencia el catálogo de medidas debe incluir aspectos de rehabilitación; y la fase de rehabilitación debe contener igualmente desde ya componentes que se profundizarán en la fase posterior de cooperación para el desarrollo. Es más fácil responder exitosamente al enfoque LRRD cuando todas las fases de 2 En español se expresa el concepto de los límites fluctuantes con el término « Enfoque Urgencia, Rehabilitación, Desarrollo – URD) ». 3 www.venro.org / publikationen / archiv / Arbeitspapier%20Nr.%2017%20LRRD.pdf Definiciones y clasificación 13 un proyecto están en manos de una misma organización ejecutora. En caso contrario es importante poner énfasis en una estrecha relación de coordinación, cooperación y generación de consenso con las organizaciones complementarias, para así contra-restar la fuga de conocimientos y experiencia a la hora del relevo del proyecto de una a otra organización. En todas las fases se opera con los mismos instrumentos; su peso específico depende del grado de seguridad alcanzado en función de la sobrevivencia de la población. Durante la fase de emergencia aguda se garantiza la sobrevivencia de la población mediante la libre distribución (de alimentos y útiles), durante la fase de reconstrucción adquieren más peso los servicios de asesoría y enfoques como la distribución de créditos, ambos instrumentos con impacto a mediano y largo plazo. Tal procedimiento presupone un cierto nivel de funcionamiento de las estructuras sociales y de la infraestructura, para poder reducir paulatinamente la transferencia directa de recursos. La experiencia mostró que se ha hecho difícil poner en práctica estas conclusiones tan concisas. Ello se debe principalmente al hecho que el tipo y el alcance de las medidas no dependen únicamente de las necesidades efectivas en una situación dada, sino que suelen estar sujetas a los intereses económicos y políticos estratégicos de los / las actores internos y externos. Además, las organizaciones de cooperación suelen tener mandatos específicos. Así, el Programa Mundial de Alimentos se ocupa de la ayuda alimentaria, el Alto Comisario de las Naciones Unidas vela por los / las refugiados durante su estadía en el exterior. Sin embargo, en la práctica no siempre se observa esta división tan estricta, más bien se nota una creciente coordinación. El enfoque LRRD en la práctica La integración de refugiados / as que retornaron de la Costa de Marfil a su país de origen, Mali Las víctimas de un conflicto de años en la Costa de Marfil fueron principalmente los / las refugiados / as de los países vecinos más pobres, que regresaron a sus países de origen. Por ejemplo en Mali, el gran número de los / las refugiados, en su mayoría gente sin recursos, fueron recibidos por sus familiares en sus aldeas de origen. Sin embargo, la población carecía también de recursos suficientes como para abastecer además a la gente retornante. Allí Welthungerhilfe inició, junto a cinco organizaciones no gubernamentales nacionales, un programa para enfrentar el problema económico de los / las refugiados que retornaron donde se logró entrelazar fluidamente la urgencia, la rehabilitación y el desarrollo. Los recursos fueron facilitados por el BMZ / GTZ, Welthungerhilfe, el PMA y UNICEF. En el marco de la ayuda de emergencia se les facilitó a las mujeres y los varones ayuda alimentaria. Las mujeres refugiadas fueron integradas en sus aldeas de origen a las organizaciones de mujeres ya existentes. El programa apoyó este proceso a través de iniciativas « alimentos por trabajo », lo que sirvió para la extensión de las huertas de verduras, pero también para la promoción de otras iniciativas de generación de ingresos. Mientras que con la construcción y ampliación de escuelas se hizo el paso hacia la fase de rehabilitación, el financiamiento de la educación o el cuidado continuo de las huertas no estuvo asegurado. Para encontrar una solución a este problema y/o para promocionar otras actividades de las mujeres, como p.ej. la venta de telas u otros enseres pequeños, se les incrementó el stock de financiamiento a las cajas solidarias, en manos de las organizaciones de mujeres. Así se logró la capacidad de desembolsar pequeños créditos a todas las mujeres miembros. Paralelamente se les capacitó a las mujeres en cuestiones de gestión, lo que significó el paso a la fase de cooperación para el desarrollo. Este paquete de medidas, del que forman también parte los fondos rotativos de las organizaciones de mujeres, facilitó a las mujeres refugiadas que retornaron la incursión en actividades independientes y les abrió una puerta para generar ingresos propios. Esto ``DESDE LA PRÁCTICA CAPÍTULO 2 14 les permitió a las mujeres una integración más rápida a la comunidad y también el financiamiento de la educación de sus hijos e hijas. La clave del éxito fue la reflexión a tiempo sobre la mejor combinación de medidas para asegurar una integración efectiva y sostenible de los / las retornados. __ Otra dificultad radica en los habitualmente estrechos criterios para el otorgamiento de financiamiento de parte de las líneas presupuestarias en las organizaciones financieras, lo que acarrea dificultades a la hora de re-asignar fondos, flexibilizando de esta manera su uso. El Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) reaccionó a la experiencia acumulada al respecto en los programas de rehabilitación y creó en 2005 el título presupuestario EON – en español: « Ayuda de Emergencia y Transición orientada al Desarrollo »4 – para facilitar un tránsito más fluido de la ayuda de emergencia a la cooperación para el desarrollo. Esta re-orientación estratégica está comprometida con el doble objetivo de facilitar tanto una ayuda rápida y efectiva como generar a la vez las bases para un desarrollo sostenible luego de la superación de la crisis. Con este puente entre la ayuda inmediata y la cooperación a largo plazo se ofrece una respuesta constructiva que reconoce la existencia de múltiples vínculos internos entre las crisis y los desastres por un lado, y los procesos de desarrollo por el otro. En la vida cotidiana la realización de dichos objetivos se afecta por el predominio de una práctica de financiamiento de proyecto que suele orientarse en marcos temporales cortos (en muchos casos de sólo seis a doce meses). Sin embargo, en pocas ocasiones el Ministerio aprueba períodos hasta de tres años. La planificación de proyectos debe tener en cuenta los principios del enfoque « No hacer daño » (Do no harm). 2.3 Clasificación y delimitación de la Rehabilitación Las medidas de rehabilitación se ejecutan en un marco temporal de mediano plazo y no comprenden componentes de desarrollo de gran alcance. Estas medidas sólo pueden dar un aporte parcial a la reconstrucción de las estructuras de una sociedad. Los plazos de los mismos proyectos limitan en cierta medida la generación y la promoción de estructuras de auto-ayuda, ya que tales procesos requieren, por sus características, de una perspectiva de largo plazo. Estas limitaciones hay que tenerlas en cuenta a la hora de planificar la intervención. Por lo demás la Welthungerhilfe está sujeta a otras limitaciones; ella ` no puede influenciar mayormente condiciones generales políticas y económicas adversas; ` no puede cubrir las necesidades sino en un espacio territorial reducido; ` no puede reponer la falta de actores estatales, y solamente suplir parcialmente los servicios gubernamentales disfuncionales. ` No obstante estas limitaciones, la Welthungerhilfe puede contribuir a enfocar el accionar a futuro en la dirección correcta mediante la promoción de soluciones modelo. La transición entre la ayuda de emergencia y la rehabilitación, y entre la rehabilitación y la cooperación para el desarrollo es fluida. No obstante este reconocimiento, parece útil desarrollar criterios para marcar la transición de una fase a la otra. La fase de rehabilitación puede iniciarse cuando la gente afectada por el desastre comience a pasar del aseguramiento de su sobrevivencia a la planificación de las bases de su existencia en el mediano plazo. Los criterios a continuación sirven como orientación: ` Se mejoró la situación de seguridad, sea en algunas regiones, sea en todo el país (descenso de incidentes, mayor libertad de movimiento, respeto al cese al fuego, eventualmente la firma formal de un convenio de paz); ` Paulatinamente regresan los / las refugiados y desplazados internos; 4 « Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe », por sus siglas: « EON ». Definiciones y clasificación 15 Cuadro 4: Clasificación del ámbito Rehabilitación AYUDA DE EMERGENCIA Asegurar la sobrevivencia Complejidad de proyectos REHABILITACIÓN Generar pre-condiciones crec iente para el desarrollo Orientación en el partenariado COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Mejoramiento sostenible Objetivo socio-político de las condiciones de vida ` Se estabiliza la situación alimentaria de grandes sectores poblacionales, se merma la desnutrición aguda y el número de muertos / as por hambre; ` Se re-organizan las comunidades, retomando su vida interna; ` Se re-comienza con la producción agropecuaria a escala reducida, se revitalizan los mercados y redes comerciales locales más allá de las líneas de combate de antes; ` Se puede realizar un análisis de necesidades y se puede planificar actividades que exceden al aseguramiento directo de la sobrevivencia. En la práctica, no se puede dar una respuesta inequívoca a la pregunta en relación a cuál es el momento exacto para emprender la transición de la rehabilitación a la cooperación para el desarrollo. Es más fácil luego de un desastre natural, porque se puede recurrir, a manera de indicador, a la situación anterior al desastre. En el caso de los conflictos armados es difícil pronosticar cuándo se ha recuperado la normalidad; resulta especialmente cuestionable en aquellos países donde el estado de emergencia se ha establecido como regla general. No obstante, se pueden identificar factores que favorecen el tránsito de las medidas de rehabilitación hacia programas y proyectos de desarrollo sostenible: ` Hay una situación aceptable de seguridad; ` El gobierno tiene cierto grado de legitimidad y la soberanía de facto sobre la mayor parte del territorio nacional; ` Están establecidas las bases para un sistema jurídico y un sistema de seguridad; ` Las instituciones nacionales y entes gubernamentales etc. tienen presencia activa a nivel de provincia y distrito; ` Ya no existe una demanda extendida de facilitar ayuda de sobrevivencia aguda; ` Se revitaliza el capital social (p.ej. en forma de organizaciones no gubernamentales locales y/o amplias actividades religiosas y deportivas); ` Se ha recuperado la movilización social de la población en función de su auto-organización y se ha incrementado su capacidad de cooperar con aportes voluntarios propios; ` Se retomaron la producción y el comercio; ` La producción agropecuaria corresponde más o menos al potencial local; ` Los / las « actores clásicos » de la ayuda de emergencia han finalizado su labor; ` Es posible planificar de antemano proyectos para el mediano plazo; ` Se dispone de opciones de financiamiento para varios años. 3 Las características de actores relevantes En los años setenta y ochenta del siglo pasado predominó una división de trabajo entre las organizaciones de ayuda humanitaria y aquellas de cooperación para el desarrollo (p.ej. entre la Cruz Roja y la GTZ). Desde los años noventa se han desdibujado un tanto los límites entre estos dos ámbitos, respondiendo así al reconocimiento que de hecho no se puede aplicar una delimitación precisa entre ambos. La Welthungerhilfe, con un mandato pro-desarrollo, está desde los años noventa cada vez más comprometida con la ayuda de emergencia y la rehabilitación. El actor más importante es la población afectada. Ella no es solamente una población beneficiaria de la ayuda suministrada, de la que se dispone como mano de obra acorde sus capacidades y competencias, sino que ella asume un rol activo como protagonista de su propio desarrollo. La población afectada suele comenzar inmediatamente con la reconstrucción de su entorno, en cuanto nomás hayan caído las primeras lluvias y haya terminado la sequía, hayan bajado las inundaciones, o se hayan retirado los militares. En muchos países existen estructuras de auto-ayuda, generalmente un potencial descuidado. La participación de los / las afectados en la planificación de las medidas constituye una pre-condición importante para el éxito y la sostenibilidad de las mismas. 3.1 La población afectada Hay una relación directa entre un desastre y el empobrecimiento paulatino, ya que éste incrementa el número de las personas especialmente vulnerables. En situaciones de emergencia aguda la ayuda inmediata está dirigida a la población más afectada, sobre todo en lo que se refiere a la puesta a disposición de alimentos y agua potable, de refugios y de atención médica. La población afectada engloba a aquellas personas que viven en la zona del desastre y que no tienen suficientes recursos y competencias para sobrevivir y enfrentar la crisis con esfuerzo propio. Lo mismo vale para aquellas personas que huyeron del desastre y viven temporalmente en campamentos de refugiados, sea en el mismo país o en países vecinos. Suelen ser los / las pobres los que no tienen cómo recurrir a recursos materiales, financieros y sociales. Entre ellos hay a su vez ciertos grupos que no están en condiciones de movilizar su fuerza de trabajo en función de superar la situación de emergencia. Se cuentan entre los grupos meta con necesidades específicas, los así llamados grupos vulnerables, las mujeres solas, niños y niñas y jóvenes, combatientes desmovilizados / as, refugiados / as que retornan, discapacitados / as, personas mayores así como grupos sociales marginales. Todas estas personas constituyen un grupo meta priorizado para las medidas de rehabilitación. Hay que tomar en cuenta que no conforman un grupo homogéneo; las necesidades y las maneras de satisfacerlas difieren acorde la edad, el género, la profesión, el estilo de vida y la ubicación geográfica. Aparte de las medidas específicas de rehabilitación para grupos poblacionales particulares juega también un rol importante el promover determinados oficios: a través de la instrucción de artesanos / as en la rama de construcción se cubre indirectamente la demanda de viviendas; a través del apoyo a productores / as como a comerciantes / as se mejora el abastecimiento con alimentos. Al contratar a los / las combatientes desmovilizados en programas « alimentos por trabajo » y « efectivo por trabajo » para reconstruir las vías de transporte o la infraestructura social (construcción de escuelas, centros de salud, etc.), se presta a la vez un servicio a la comunidad. No es raro que la planificación de las medidas de rehabilitación sufre una enorme presión de actuar rápidamente: esto implica el peligro de que se descuiden ciertos grupos poblacionales favoreciendo a otros, lo que tiende a ensanchar un ya existente desequilibrio. Por eso es importante insistir desde el comienzo en la participación de todos / as. Es una tarea clave realizar un análisis preciso de necesidades y de datos, incluyendo las competencias y capacidades de auto-ayuda que tiene la población afectada. Características de actores relevantes 17 Grupos poblacionales con necesidades especiales – Preguntas claves Luego de cada crisis o desastre hay grupos poblacionales especialmente afectados. La experiencia muestra que los grupos aquí seleccionados suelen ser vulnerables. Pero esta lista no pretende ser exhaustiva. Hay que revisar en cada caso particular cuáles son los grupos que requieren de consideraciones especiales. Mujeres Las mujeres son especialmente vulnerables en caso de desastres naturales, ya que a ellas les recaen de golpe las consecuencias cuando se ha perdido toda la propiedad familiar y hay que refugiarse. Cerca del 80 % de los / las refugiados son mujeres y niñas y niños; en muchos casos están siendo obligadas por el personal de atención en los campamentos de refugiados a tener sexo a cambio de acceder a los bienes básicos. Durante los conflictos armados las mujeres y niñas son frecuentemente víctimas de violencia sexual, las mujeres combatientes sufren abusos (sexuales) de parte de sus superiores o son violadas por miembros del bando enemigo. ¿Se complementan los programas de índole técnico con componentes sociales y de formación? ¿Se presta apoyo a mujeres solas, especialmente a aquellas con bebés, acorde sus necesidades específicas? ¿Existen ofertas de atención psicosocial para trabajar los traumas ocasionados por la violencia de género? Niños, niñas y jóvenes La niñez y los / las jóvenes requieren de un apoyo especial porque suelen estar desamparados / as luego de una crisis o un desastre. Hay cada vez más niños, niñas y jóvenes en posición de jefe / jefa de hogar, a cargo de sus hermanos / as menores. ¿Se consideran las necesidades específicas de esta niñez / esta juventud? ¿Está asegurada su alimentación, salud, vivienda, educación? ¿Tienen enlaces / personas de referencia para comunicarse? ¿Quiénes defienden sus asuntos e intereses? Combatientes desmovilizados / as, particularmente niños y niñas combatientes Los niños, niñas y jóvenes que han servido de militares en grupos guerrilleros o en ejércitos regulares han vivido experiencias de terror y violencia que calaron hondamente en su desarrollo social, emocional e intelectual. Necesitan urgentemente de atención psicosocial para aprender a convivir con los traumas y sus secuelas. Es especialmente importante que reciban una formación en algún oficio / alguna profesión civil, con tanto de tener una oportunidad real de reintegrarse a la sociedad. Los / las combatientes desmovilizados, y particularmente los niños / as combatientes necesitan el mismo apoyo que se presta a personas desarraigadas, como la puesta a disposición de herramientas, semillas, micro-créditos, albergues y atención médica. ``LISTA DE CONTROL CAPÍTULO 3 18 Refugiados / as que retornan ¿Se dispone de tierras con potencial agropecuario adecuado para los / las refugiados que retornaron (en su mayoría ex-productores / as)? ¿Se ofrece asesoría en asuntos agropecuarios? ¿Hay posibilidades de generar ingresos no agrícolas y/o se generan tales opciones? Discapacitados / as Después de una situación de emergencia y durante la fase de reconstrucción las personas con algún grado de discapacidad tienen más problemas que otras para integrarse plenamente a la sociedad. En países post-conflicto armado hay que partir del hecho que existe un número elevado de personas con discapacidad física (víctimas de minas y lisiados / as de guerra) y con disfuncionalidades psíquicas a causa de los traumas sufridos. ¿Se tomó en cuenta la situación de personas con discapacidad en el análisis de necesidades? ¿Se ha considerado la construcción de infraestructura sin barreras? ¿Hay una demanda particular de medios de apoyo, p.ej. de prótesis? ¿Hay una demanda particular de atención psicosocial? ¿Hay programas específicos de rehabilitación para personas con disfuncionalidades psíquicas? ¿Los sistemas de alerta temprana están conceptualizadas de manera tal que también las personas discapacitadas pueden hacer uso de ellas? Minorías Las minorías son p.ej. los miembros de etnias oprimidas, refugiados / as económicos o, en algunos países asiáticos, los / las « sin casta » (en alemán: Kastenlose). En muchos países están excluidos / as de la vida social, con la consecuencia que las autoridades tampoco se preocupan de estas personas a la hora de un desastre, y hasta se olvidan totalmente de ellas. Y son justamente estos grupos que suelen ser especialmente expuestos a los efectos de los desastres, por su bajo potencial de auto-ayuda y por su casi nula capacidad de ejercer presión social. ¿Hay en la región del proyecto minorías excluidas? ¿Qué apoyo específico necesitan? ¿Puede lograrse un mejoramiento de status de tales grupos marginales a través de las medidas de rehabilitación? Adultos mayores Los / las adultos mayores no reciben casi atención de parte de las organizaciones de cooperación para el desarrollo. Incluso en el análisis de necesidades con enfoque participativo se les olvida simplemente a los / las adultos mayores con sus necesidades y sus potenciales. Cuando pierden a su familia en un desastre natural o un conflicto armado, suelen vivir marginados / as por una sociedad en la que dejaron de funcionar las estructuras y redes sociales que antaño aseguraron su cuidado. A la hora de trabajar con los instrumentos « alimentos por trabajo » y « efectivo por trabajo » ¿se toma en cuenta que los / las adultos mayores ya no pueden trabajar físicamente, o ya no en tareas pesadas? A la hora de conceptualizar el acceso a la ayuda ¿se toma en cuenta su movilidad limitada? ¿Se saca provecho de sus conocimientos y su experiencia de vida (memoria de la comunidad)? ¿Se hace uso, acorde su posición social, de su autoridad reconocida, p.ej. en la mediación? Características de actores relevantes 19 3.2 Las organizaciones dedicadas a la labor de Rehabilitación Los / as actores encargados de la conceptualización, planificación e implementación se sub-dividen en actores nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, que actúan de manera conjunta o por separado. Organizaciones gubernamentales nacionales Después de un desastre les toca a las entidades nacionales gubernamentales delinear el marco de referencia para la rehabilitación; más sin embargo, después de conflictos armados de larga duración éstas suelen tener limitaciones (en recursos y competencias) para generar un concepto de reconstrucción nacional. Aun así sería un error dejar de lado las entidades gubernamentales, ya que el consenso y la cooperación con ellas son una pre-condición esencial para la sostenibilidad de las medidas de reconstrucción. Organizaciones no gubernamentales nacionales Las mejores contrapartes para las organizaciones de cooperación son las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales y/o locales. Para enfrentar las consecuencias de desastres naturales se puede cooperar con las organizaciones locales con las que ya existen vínculos desde antes del desastre; puede darse el caso que éstas requieren de un apoyo institucional con tanto de habilitarse para las nuevas tareas. En una situación post-guerra casi no hay ONG nacionales y/o locales. En este caso habría que dar especial énfasis al apoyo de ONG adecuadas que están en proceso de formación. Organizaciones internacionales La fuerte presencia de organizaciones internacionales suele ser una característica en situaciones post-guerra, especialmente cuando la guerra fue llevado a su fin con ayuda internacional (a través de operaciones de sostenimiento de paz). Algunos actores, como p.ej. los Cascos Azules de las Tropas de Paz de las Naciones Unidas u otros soldados, no están presentes en tiempos de paz, pero suelen estar cada vez más dedicados a tareas de rehabilitación inmediatamente después de una crisis o un desastre. Con ello se desvanece una clara línea divisoria entre la intervención militar y la ayuda civil; por esta razón las ONG están criticando cada vez más la participación de fuerzas militares nacionales y multinacionales en el sector civil.5 La posición de Welthungerhilfe al respecto está descrita en la Guía para la Cooperación entre el Personal de Welthungerhilfe y las Fuerzas Militares.6 En algunos países se constata un incremento en la violencia dirigida hacia el personal de las organizaciones de socorro. Las razones para esta evolución hay que buscarlas tanto en el aumento de la corrupción y la criminalidad común y en las diferencias entre clanes dirimidas violentamente, pero también en la creciente borrosidad de los límites entre el mandato humanitario de una organización de ayuda y los objetivos político-militares de la comunidad internacional. Las organizaciones de socorro se encuentran en la mira como unos objetivos relativamente « blandos », representando el conjunto de la presencia internacional en sus diferentes facetas. Deben enfrentar el reto simultáneo de minimizar los riesgos para su personal sin que ello signifique perder el acceso directo a la población afectada; en este propósito la mejor garantía para la seguridad del personal de las ONG está en la aceptación y el reconocimiento que el trabajo realizado recibe de parte de la población local. 5 La posición de VENRO: Fuerzas militares como actores humanitarios? Possibilidades y límites de cooperación entre organisaciones humanitarias y fuerzas militares en la ayuda humanitaria. Bonn. Mayo 2003. 6 Guía para la Cooperación entre el Personal de Welthungerhilfe y las Fuerzas Militares. En: Guía para el Personal de Welthungerhilfe. Julio 2004, Parte B, pp. 100 en adelante. CAPÍTULO 3 20 En las Naciones Unidas las entidades encargadas de trabajar en situaciones posterior a una crisis o un desastre son la Oficina Humanitaria para la Coordinación de Asuntos humanitarios (UNOCHA), el Alto Comisionado para los Refugiados (UNHCR), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización Internacional de Migración (OIM); cada una de estas entidades con un mandato específico. A ellas se suman organizaciones con competencias técnicas específicas, como p.ej. la Oficina de Desminado. Organizaciones no gubernamentales internacionales Excepto tareas específicas, propias del ámbito de la seguridad y exclusivas de los órganos de las Naciones Unidas u otras entidades multilaterales, las tareas de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales se entrecruzan parcialmente. Ambas se ocupan, en primera instancia, de la atención de las necesidades básicas de las víctimas y realizan las reparaciones más urgentes de la infraestructura, antes de dedicarse al campo de la rehabilitación. También se da el caso que las organizaciones de ayuda – en Ruanda y Zaire hubo por ratos más de 200 de ellas – entran en competencia, duplicando acciones y rivalizando entre ellas. Como cada organización está apresurada en presentar éxitos, tampoco es raro que se les olvida a ponerse de acuerdo con los / las demás actores, hecho que afecta negativamente la calidad del trabajo. En las fases de reconstrucción post-conflicto armado se nota de manera particular las diferencias entre los / las actores locales e internacionales en cuanto a disponibilidad de recursos financieros, materiales y técnicos. Ello conlleva a una marginalización adicional de los de por sí debilitados servicios gubernamentales; situación que acarrea múltiples problemas adicionales: el gobierno se ve privado de sus posibilidades concretas de gestión e influencia y trata de recuperar las mismas a través del control financiero y de los proyectos. Las organizaciones internacionales especializadas y las ONG suelen quedarse en el país no más allá del cumplimiento de su mandato o hasta dónde les alcanzan los recursos asignados. Por eso la primera fase post-guerra está caracterizada por un cambio frecuente de actores, lo que no deja de causar un impacto negativo sobre la continuidad del trabajo y la asimilación de los aprendizajes en las organizaciones. En esto la Welthungerhilfe, junto a otras organizaciones, hace la diferencia: por lo general estuvo presente previamente a la crisis aguda con proyectos de desarrollo, pudo prestar ayuda de emergencia inmediata durante el desastre y tiene capacidad de comprometerse con la rehabilitación en cuanto nomás las circunstancias lo permiten. En regiones no afectadas por la crisis puede continuar con la cooperación para el desarrollo y/o recuperar la misma, una vez concluida la etapa de rehabilitación. 3.3 Cooperación y coordinación La reconstrucción y rehabilitación requieren de medidas complejas, orientados por un marco conceptual integral. En teoría, todo el mundo está de acuerdo en que la responsabilidad principal por el diseño del concepto y la implementación – la tan citada « ownership » – debe estar en manos del gobierno nacional. En la vida cotidiana, sin embargo, son los financiadores externos los que controlan todo el proceso: los talleres de planificación en la fase de preparación, la creación de las instituciones ejecutoras y la implementación misma. Esto se da a causa de la falta de recursos financieros propios de los gobiernos nacionales y por la escasa capacidad técnica local. Por lo general, las ONG internacionales tienen pocas posibilidades de participar en la elaboración del concepto; son más bien una excepción aquellos programas elaborados en conjunto donde las organizaciones participantes pueden complementarse acorde sus recursos y competencias específicas. En el peor de los casos entran en rivalidades con proyectos puntuales no consensuados. En el mejor de los casos esto se arregla mediante sesiones de coordinación a posteriori donde se trata de vincular las medidas en marcha de la mejor forma posible, evitando fricciones. Características de actores relevantes 21 A finales de 2005 la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado el así llamado « Cluster Approach » – en español: enfoque promoción en paquete – que apunta a generar respuestas más adecuadas de la comunidad internacional a las catástrofes humanitarias. La responsabilidad general para los diferentes ámbitos de acción de la ayuda de emergencia y la reconstrucción fue puesta en manos de determinadas organizaciones de las Naciones Unidas; ello refiere en la práctica sobre todo a la coordinación de las agencias de las Naciones Unidas y demás organizaciones de ayuda nacionales e internacionales que trabajan en sectores como la provisión de agua potable, saneamiento, higiene, salud, refugios, logística etc. Las ONG nacionales e internacionales están llamadas a formar parte del « cluster approach ». Una descripción detallada de dicho enfoque se puede consultar en el documento Marco de Orientación « Ayuda de Emergencia » Es una meta prioritaria de la Alianza20157 sacar provecho de los efectos de sinergia, mediante una estrecha colaboración. Durante la fase de reconstrucción esta colaboración puede darse de múltiples formas. Depende tanto de la presencia directa de la organización en el escenario como de las competencias técnicas en juego. Puede incluir la puesta a disposición de medidas de logística e infraestructura, pasando por el análisis de necesidades de manera conjunta, y llegar hasta un programa y una solicitud de financiamiento compartido (solicitud de consorcio). Para una colaboración eficiente una pre-condición es siempre tener un contacto estrecho y un intercambio fluido de la información relevante. A la hora de planificar un programa hay que considerar todas las opciones de cooperación con otras organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas que tienen actividades en la región del proyecto. Se puede pensar en una cooperación, p.ej. con las entidades de investigación sobre conflicto y paz, que pueden asumir una función de asesoramiento científico en las fases de preparación y monitoreo de los proyectos, y/o se puede cooperar con las ONG especializadas en el ámbito psicosocial. En Liberia la Welthungerhilfe coopera con la ONG alemana medica mondiale. Esta organización ``DESDE LA PRÁCTICA apoya a víctimas de violencia sexual. Además promueve el debate público sobre la violencia sexualizada. En el Congo, en la región del Norte de Kivo, se hace uso de las competencias de ONG especializadas y de la Universidad Libre de Goma, en el ámbito del trabajo de reconciliación. En Nicaragua, la Welthungerhilfe coopera estrechamente con las autoridades regionales, el Instituto de Defensa Civil y el Sistema Nacional de Prevención de Desastres, y hace uso de los conocimientos del Instituto Nacional de Estudios Terrestres. En las regiones montañosas de Tayikistán se instalaron con el apoyo del Instituto Estatal de Suelos varias parcelas demostrativas para la recuperación de la capacidad productiva en las pendientes, en el marco de la difusión de métodos de cultivo anti-erosión. __ También se recomienda la cooperación con actores con diversas competencias y enfoques: en una zona devastada por la guerra, una ONG con competencias en la rehabilitación de sistemas de agua coopera con otra ONG de salud, mientras una tercera ONG aprovisiona al grupo meta con ayuda alimentaria a través de « alimentos por trabajo », y una cuarta ONG está ocupada de reactivar la producción agropecuaria. 7 La Alianza 2015 se compone de Concern Worldwide (Irlanda), HIVOS (Países Bajos), IBIS (Dinamarca), CESVI (Italia), People in Need (República Tcheca) y la Welthungerhilfe (Alemania). 4 La labor de Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación 4.1 La importancia del ámbito Rehabilitación Dentro de la Welthungerhilfe el sector rehabilitación es un ámbito de trabajo importante. Desde los años noventa la Welthungerhilfe está cada vez más comprometida con países y regiones que han sido o víctimas de un desastre natural o escenario de un conflicto armado. Gracias a su presencia directa, sea a través de estructuras propias o de organizaciones partenarias en más de 50 países, la Welthungerhilfe está en capacidad de reaccionar rápidamente a crisis y desastres, además de tener la posibilidad de permanecer, a diferencia de otras organizaciones, por más tiempo en el lugar de los hechos y ofrecer, según las necesidades y posibilidades de cada caso, una perspectiva de cooperación para el desarrollo a mediano y largo plazo. Como Welthungerhilfe trabaja en los ámbitos de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y la cooperación para el desarrollo, está en condiciones de ofrecer « ayuda de un solo corte ». Esto significa concretamente que en el período post-desastre natural y/o post-guerra se pueden planificar e implementar medidas de rehabilitación desde una perspectiva de desarrollo holístico e integral. Las medidas de rehabilitación apuntan a los siguientes objetivos: ` Aseguramiento del sustento de la vida, de la participación, la sostenibilidad y la equidad de género; ` Transferencia de ingresos, en el corto plazo; ` Generación de bienes a nivel de hogar y a nivel comunal; ` Creación de estructuras institucionales; ` Atención a traumas y promoción de iniciativas de reconciliación. En años recientes se incrementó constantemente el porcentaje de los proyectos de rehabilitación en relación al monto total aprobado de Welthungerhilfe tal como lo demuestran las estadísticas de las que se dispone desde 1999 de manera continua. Cuadro 5: 300 Porcentaje de proyectos al monto total aprobado de Welthungerhilfe Número de proyectos / Monto aprobado en Mio. Euro de Rehabilitación en relación 250 200 150 100 50 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Año Monto aprobado proyectos de Rehabilitación Monto aprobado todos los proyectos (en Mio. Euro) (en Mio. Euro) Número de proyectos de Rehabilitación Número todos los proyectos (Fuente: Welthungerhilfe) Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación 23 4.2 Las prioridades en el ámbito Rehabilitación Las prioridades en el accionar de Welthungerhilfe en el ámbito rehabilitación muestran que los proyectos suelen reflejar las prioridades históricas de la Welthungerhilfe: desarrollo rural, seguridad alimentaria e infraestructura básica. De lo que se trata, en primer lugar, es rehabilitar las condiciones básicas de vida de la población afectada, y eso de manera tal que éstas sean sostenibles. Esto implica, en detalle, la reparación de los daños ocurridos y/o la reconstrucción de la infraestructura material, de las bases productivas, particularmente de la producción alimentaria, así como de viviendas. Infraestructura La rehabilitación de la infraestructura, destruida por catástrofes naturales y guerras, se concentra en el sector rural. La Welthungerhilfe está comprometida, sobre todo a nivel local, en la reparación de viviendas, de caminos de acceso, de pequeños puentes, de escuelas, de terrazas y otras construcciones anti-erosión, de sistemas de riego, del suministro de agua potable y saneamiento y demás estructuras de servicios comunales. La rehabilitación de la infraestructura es también una pre-condición importante para la pequeña industria y el comercio. A excepción del desminado Welthungerhilfe cubre toda la gama de actividades en la reconstrucción material, en muchos casos en combinación con la puesta a disposición de ayuda alimentaria para el conjunto del grupo meta. El distrito Ziway Dugda en la región Oromiya, Etiopía, se caracteriza por su débil infraestructura ``DESDE LA PRÁCTICA social. En este caso se optó por una medida « efectivo por trabajo » para rehabilitar y/o construir el sistema de caminos rurales; el BMZ puso el financiamiento, procedente de sus fondos de ayuda de emergencia, pero con perspectiva de cooperación para el desarrollo. De esta manera se pudo llegar a comunidades hasta entonces inaccesibles, lo que repercutió en un proceso de desarrollo antes impensable. Le siguieron otras medidas de rehabilitación de la infraestructura social, acompañadas todas ellas de iniciativas de sensibilización sobre HIV&SIDA. ` Mejoramiento del sistema rural de abastecimiento con agua potable, a través de la excavación de pozos (a mano o perforados),y a través de la colección del agua de lluvia en cisternas; ` Construcción descentralizada de puestos de salud para la población y los animales domésticos; ` Construcción de escuelas de primaria; ` Introducción y construcción de centros de almacenamiento de cereales; ` Instalación de un sistema rural de ahorro y crédito. Apenas terminado el conflicto armado entre las tropas gubernamentales y la guerrilla en la región Kivu-Norte, al Este de la R.D. del Congo, unas 500.000 personas que han huido de la guerra o fueron desplazadas, regresaron a sus aldeas. La Welthungerhilfe inició, como punto de partida de su re-inserción exitosa, una combinación de ayuda alimentaria y apoyo ocupacional (alimentos por trabajo / efectivo por trabajo), dirigida a reparar las carreteras de Masisi y Walikale y la infraestructura agropecuaria y social. Luego de la erupción del volcán Nyiragongo, el proyecto estuvo en condiciones de prestar inmediatamente ayuda de emergencia y, gracias a la disponibilidad de la maquinaria, una importante ayuda a la reconstrucción de la ciudad de Goma. __ Agricultura Una pre-condición para la reactivación de la agricultura es la rehabilitación de la infraestructura productiva. Hay que limpiar las tierras de escombros, rocas, piedras y malezas y prepararlas para la siembra. Luego se proporciona semillas, herramientas y abono. A los / las ganaderos se les da un CAPÍTULO 4 24 pequeño monto de cabezas de ganado, por lo general rumiantes pequeños, y a veces también animales de tracción. En muchos casos se aprovecha el momento para incorporar semilla mejorada y animales de raza y se ofrece asesoría. ``DESDE LA PRÁCTICA En la mayoría de los hogares rurales en Tayikistán los conflictos de años y varios períodos de sequía han provocado la pérdida de sus bases de auto-abastecimiento. Luego de años de vivir de ayuda alimentaria había que preparar las condiciones para el re-inicio de la producción agropecuaria. La Welthungerhilfe participó en este esfuerzo proporcionando inicialmente, en un programa de varios años, créditos para la compra de semilla de papa y trigo, además de ofrecer asistencia técnica a los / las productores. De ello evolucionaron iniciativas de procesamiento y comercialización de la producción agrícola. A la par se instalaron fondos de desarrollo comunal, a los que aportaron los / las productores beneficiados, dinero que pudo ser utilizado luego para tareas de interés común en las comunidades. __ Comercio y pequeña industria El apoyo de Welthungerhilfe en el campo de la pequeña industria está destinado principalmente a la puesta a disposición de medios de producción y capital inicial, eventualmente también de materia prima. La abrumadora mayoría de los / las comerciantes y pequeños / as industriales, con sus micro-empresas o pequeñas empresas, pertenecen al sector informal y no disponen de reservas. Después de la destrucción causada por una guerra o un desastre natural, no están en condiciones de retomar sus actividades sin ayuda externa. Por eso el apoyo para ellos / ellas se organiza alrededor de subvenciones no-retornables para miembros de grupos de auto-ayuda, o a través de un fondo rotativo, acompañado de los servicios de asesoría correspondientes. La reactivación de este sector genera fuentes de ingreso no agrícola y constituye por lo tanto un importante complemento a la promoción de las actividades agropecuarias. Los fondos rotativos han mostrado sus bondades como una ayuda de arranque idónea para las mujeres: ellas son hábiles en desarrollar actividades económicas que no requieren de grandes inversiones; además invierten sus ingresos en sus hijos / as, la educación de ellos y en salud. Reintegración de grupos meta específicos Conflictos armados duraderos, pero también períodos prolongados de sequía, provocan el desarraigo de amplios sectores de la población. Luego de una crisis aguda, retornados / as del exterior, desplazados / as internos, viudas y huérfanos / as así como combatientes desmovilizados / as y lisiados / as, requieren de un apoyo especial para recomenzar sus vidas. A estos grupos especialmente vulnerables se les apoya para que puedan superar su posición de desventaja y ayudarse a si mismo; se requiere tanto de apoyo material como psicosocial. ``DESDE LA PRÁCTICA A consecuencia de las actividades guerrilleras, iniciadas en 1986, y los conflictos armados entre la « Lord Resistance Army / LRA » y el ejército ugandés, más de un millón y medio de personas en el Norte de Uganda han sido desplazadas de sus aldeas. Para su protección el gobierno de Uganda ha instalado campamentos de refugiados / as, pero allí la gente no tiene perspectiva alguna: ni tienen acceso a sus tierras ni a otras opciones de generación de ingresos. En Agosto 2006 se declaró un cese al fuego, lo que mejoró un tanto la situación de seguridad. Desde entonces los / las refugiados internos abandonan poco a poco los campamentos y retornan a sus aldeas. Una pre-condición para la disolución de los campamentos de refugiados / as es no solamente una situación de seguridad estable, sino también el apoyo directo a la población que retorna, la rehabilitación de la infraestructura destruida así como el re-inicio de los servicios gubernamentales y privados. Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación 25 La Welthungerhilfe trabaja desde 2003 en la región del conflicto, inicialmente en los campamentos de refugiados / as en las ciudades de Lira y Kalongo, donde se mejoró el abastecimiento con agua potable y se les proporcionó a las familias enseres domésticos. Desde 2005 se presta apoyo a los / las refugiados que retornan a los distritos de Lira y Pader. Se les facilita enseres domésticos, semillas y herramientas agrícolas; en las aldeas se rehabilitan los pozos existentes o se perforan nuevos, y se les entrena a los comités de agua en el mantenimiento del pozo y de la bomba de agua. Adicionalmente, se apoyan medidas para iniciar la gestión de conflictos. Por ejemplo, se realizan talleres con jóvenes para discutir su rol en la reconstrucción de la región. La Welthungerhilfe coopera con la ONG local « Collaborative Efforts to alleviate Social Problems », cuya prioridad está en el mejoramiento de las condiciones de vida de la gente que han sobrevivido el conflicto armado. __ Atención psicosocial Luego de conflictos armados hay una enorme demanda de atención psicosocial. Mucha gente ha vivido experiencias violentas extremas y está traumatizada. La sociedad y también las instituciones internacionales suelen subestimar las secuelas que causa un trauma. Las personas afectadas requieren de cuidados y apoyo especializados. Este ámbito de trabajo no forma parte de las competencias claves de Welthungerhilfe. Pero como en algunos países se hace cada vez más evidente la demanda, se trata, en la medida de lo posible, de responder a través del apoyo a proyectos de entidades locales y se busca establecer relaciones estratégicas con partenarios especializados en este campo. Desde hace décadas Colombia padece de brotes de conflictos armados locales y una violen- ``DESDE LA PRÁCTICA cia extendida. En el Departamento de Antioquía, un crisol de confrontaciones y de comercio de drogas, la Welthungerhilfe apoya un proyecto de integración social de desplazados / as. Bajo la asesoría cualificada de la organización partenaria se ofrece entrenamiento en lobby (cabildeo) para la defensa de sus intereses, y también se ofrecen opciones para trabajar las secuelas de la violencia y del desalojo. La Welthungerhilfe apoya, también en Antioquía, a una organización partenaria que trabaja en la resolución pacífica de conflictos, en la reconciliación entre víctimas y victimarios y en la re-integración de jóvenes excombatientes a la sociedad civil. __ CAPÍTULO 4 26 ``LISTA DE CONTROL Diseño de un proyecto o programa de Rehabilitación – Preguntas claves No es raro que un proyecto alcance sólo parcialmente su objetivo, porque no se consideraron importantes aspectos durante las fases de planificación, implementación y monitoreo. Esta lista de control ofrece orientación para la elaboración y/o el examen de una solicitud de proyecto. Planificación del proyecto Deficiencias en la planificación pueden impactar considerablemente en el desempeño de un proyecto. Por eso no hay que descuidar la planificación, aun tomando en cuenta que en el ámbito de la rehabilitación suele haber bastante presión de tiempo. Hay que determinar las necesidades del grupo meta no solamente por cálculo (número de beneficiarios / as x número de recursos por persona), sino mediante el análisis de necesidades a nivel de hogar. Análisis de datos sobre los recursos disponibles: situación material, conocimientos y competencias, personas aptas para trabajar, necesidades especiales. No incrementar el potencial de conflictos existente ni generar otro nuevo; por eso planificar en base a los principios del enfoque « No hacer daño » (Do no harm) Formular indicadores cualitativos desde la fase de planificación. Formular hipótesis de impacto para visibilizar los impactos intencionados y no intencionados del proyecto; en dado caso modificar la solicitud de proyecto para evitar, hasta donde sea posible, impactos negativos no intencionados. Logística: ¿Dónde se puede adquirir / almacenar y transportar qué tipo de materiales? ¿Cómo se responde a las necesidades específicas de información que tiene Welthungerhilfe, con respecto a la atención a los / las donantes y al trabajo de relaciones públicas? ¿De qué forma se presenta el programa de Welthungerhilfe / la organización partenaria al público en el país receptor de la ayuda: trabajo con los medios, eventos, publicaciones? Selección y participación de los grupos meta Por muy bueno que sea el proyecto en el plano técnico, si la planificación no responde a las necesidades, los intereses y las capacidades de los grupos meta, pueden presentarse sin lugar a dudas problemas serios. Los aspectos de género pueden influenciar el impacto y la efectividad de los instrumentos de implementación, por lo que conviene tomarlos en cuenta desde el inicio de la planificación del proyecto. No considerarlos puede afectar gravemente el esfuerzo de meses. Comenzar con la participación consecuente del / de los grupos(s) meta, sobre todo de las mujeres, de la niñez y la juventud, no a la hora de la implementación, sino desde el mismo momento de la toma de decisiones sobre los contenidos, la composición del / de los grupo(s) meta, las soluciones técnicas y la implementación previstas. Tomar en cuenta las necesidades específicas de niños / as y jóvenes que no tienen quién los defienda (« lobby ») o solamente cuentan con un apoyo débil. Hacer la selección del / de los grupo(s) meta tan transparente, que las decisiones al respecto sean entendibles también para gente externa al proyecto. Aprovechar e integrar a la planificación el potencial de auto-ayuda existente, como p.ej. las competencias disponibles. Realizar un análisis de actores, considerando las estructuras tradicionales. ¿A quién se apoya en realidad? ¿Tal vez hasta a los mismos responsables del conflicto? ¿Pasó un grupo por alto? Identificar sistemáticamente a la gente más necesitada (personas vulnerables). Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación 27 Promover la participación de las mujeres no solamente a nivel de implementación, sino favorecer también su presencia en los gremios de decisión. En el trabajo con refugiados / as incluir, hasta donde sea posible, en el proyecto a la población local (¡para evitar situaciones de envidia y conflictos!). Áreas de intervención Distribución de alimentos y demás útiles Dar preferencia a los instrumentos « alimentos por trabajo » / « efectivo por trabajo », pero asegurar que: se cubran las necesidades reales; el período de trabajo se planifique de modo tal que no entra en competencia con las temporadas del ciclo agrícola (siembra, cosecha); es imprescindible consensuar ambas actividades. Ponderar entre « alimentos por trabajo » y « efectivo por trabajo » en base a un análisis de los alimentos disponibles en la y la capacidad adquisitiva de la población. Reservar alimentos para aquellos / as miembros del / de los grupo(s) meta que no están en capacidad de trabajar (embarazadas, mujeres con bebés, hogares con infectados / as de HIV / enfermos / as de SIDA). Procurar no generar situaciones de envidia a causa de la distribución de bienes; ello podría entorpecer la re-integración de la gente y conllevar al surgimiento de nuevas situaciones de conflicto / de crisis. Apuntar desde el inicio a un escenario de salida en escala, y – donde sea posible – orientar la planificación hacia esta meta. (Re-)construcción de la infraestructura Los proyectos de reconstrucción y rehabilitación tienen, en parte, extensos componentes técnicos (construcción de carreteras y puentes, rehabilitación de escuelas y sistemas de riego). En términos de sostenibilidad es tan importante una apreciación realista de las capacidades técnicas del equipo del proyecto y del grupo meta en mención, como el nivel de organización de los grupos meta. No mezclar estándares técnicos, utilizar donde sea posible los estándares del gobierno, de la economía privada y/o los de Esferas. Eventualmente buscar experticia externa, con tanto de asegurar la calidad técnica. Aprovechar la construcción de la infraestructura para la incorporación de innovaciones técnicamente sostenibles. Adaptar la complejidad técnica a las condiciones locales y las posibilidades reales del / de los grupo(s) meta. Hacer partícipe al / a los grupo(s) meta de las soluciones técnicas para la problemática en mención; ponderar y elegir en conjunto las alternativas de solución. Procurar un control sistemático de la calidad del material en uso y/o del proceso de construcción como tal. No solamente rehabilitar las bases de la agricultura, sino también tomar en cuenta aquellos grupos poblacionales que viven de actividades no agrícolas (eventualmente pensar en fondos de micro-créditos, capacitación, líneas crediticias). CAPÍTULO 4 28 En caso de un impacto ecológico negativo, tomar las medidas correspondientes para contrarestarlo. En caso que sea posible, integrar medidas para la gestión de riesgos ante desastres. En caso dado, considerar cuestiones de derecho agrario / de tenencia de tierras. (Re-)construcción y fortalecimiento de estructuras de auto-ayuda y auto-gestión (Re-)construir y/o fortalecer a la sociedad civil, o sea promover la formación de capacidades a través de ella, es un componente esencial del proyecto. Los programas de crédito requieren para su desempeño exitoso de un mínimo de estabilidad política, económica y social; ello se da más luego de desastres naturales que luego de conflictos armados. Promover las organizaciones locales y facilitar competencias organizativas. Capacitar el / los grupo(s) meta en el mantenimiento de la construcción (fondos de mantenimiento). Facilitar los conocimientos básicos en oficios varios; esto también para apoyar la re-integración de grupos específicos, como p.ej. ex-combatientes o refugiados / as de retorno; eventualmente relacionar estos programas con las instancias formales de instrucción. Se suelen descuidar las consecuencias psicológicas (de desastres y conflictos armados); eventualmente buscar cooperaciones para atender el ámbito psicosocial. Temáticas transversales El portafolio sectorial de Welthungerhilfe define como temáticas transversales Género, HIV&SIDA, sensibilidad a conflictos y la gestión de riesgos ante desastres. Todo proyecto o programa debe analizar estas temáticas y proponer las actividades pertinentes, adaptadas a las especificidades del proyecto en mención. Los procedimientos para su implementación se orientan a través de las diferentes listas de control con preguntas claves. Personal cualificado Debido a los cortos períodos de ejecución de los proyectos, a veces resulta difícil encontrar personal debidamente cualificado a buena hora,. Sin embargo, la experiencia enseña que concesiones en la selección del personal termina por afectar el éxito del proyecto. Dada la complejidad técnica de los proyectos y programas, el personal debería tener amplios conocimientos técnicos y disponer de mucha experiencia. Igualmente importante son las competencias sociales y organizativas; frecuentemente hay que trabajar bajo condiciones difíciles (escasez de recursos, inseguridad). En caso de requerir de conocimientos técnicos muy específicos, es recomendable hacer uso de instrumentos como misiones cortas o el acompañamiento del proceso por expertos / as externos (desarrollo comunal); ¡Ojo! – no olvidar fijar estas medidas en el presupuesto. Examen de sostenibilidad En las construcciones realizadas mediante « alimentos por trabajo » o « efectivo por trabajo », a veces no se evalúa lo suficiente su sostenibilidad. Ésta suele estar en estrecha relación con la promoción simultánea de estructuras de auto-ayuda. Además hay que formular una estrategia de salida, también para el caso que el proyecto no se puede continuar. Promover estructuras existentes, como p.ej. las organizaciones locales. En caso que sea necesario, promover iniciativas de auto-ayuda, comités, etc., para asegurar la auto-gestión y el traspaso del proyecto p.ej. a estructuras locales. Welthungerhilfe en el ámbito Rehabilitación 29 Asegurar, hasta dónde sea posible, la compra de repuestos localmente; eventualmente instalar un fondo de mantenimiento, levantar cuotas de uso (p.ej. para el mantenimiento de la carretera). Tener a mano una estrategia de salida, en caso que el financiador no se compromete con el financiamiento posterior, o la situación de seguridad no permite continuar con el proyecto. Análisis de impacto Evaluar si las medidas efectivamente mejoran las condiciones de vida de los / las miembros del / de los grupo(s) meta. Orientar el sistema M&E no exclusivamente acorde datos cuantificables, relacionados con el insumo de recursos, sino considerar también indicadores cualitativos. (Co-)Financiamiento Los proyectos de rehabilitación necesitan pensarse en el mediano plazo, intención que suele ser contra-restada por las limitaciones de los financiamientos temporales (a corto plazo). Por eso es importante comenzar a tiempo con la búsqueda de opciones para la prolongación y el financiamiento posteriores del proyecto. Cooperación / Coordinación No es necesario que la Welthungerhilfe se ocupe de todas las necesidades identificadas. Sin embargo, debería asegurarse, eventualmente a través de la cooperación con otras organizaciones, que las necesidades desatendidas sean satisfechas en el mediano plazo. Se propone considerar la cooperación con: otras ONG internacionales, nacionales y locales. iglesias, p.ej. para el trabajo de reconciliación y atención a traumas. institutos y universidades locales, etc. coordinación con las autoridades locales, nacionales y a nivel de distrito, p.ej. para la construcción de escuelas / la formación del cuerpo docente, etc. CAPÍTULO 4 30 4.3 La gestión de estructuras de auto-ayuda La experiencia e investigaciones afines comprueban que las capacidades de auto-ayuda de una comunidad se pueden reactivar relativamente rápido. Para ello se implementan a nivel de hogar las medidas « alimentos por trabajo » y « efectivo por trabajo » y se ponen a disposición los medios de producción requeridos, también en forma de bonos (Vouchers). A nivel comunal y/o de distrito se fortalecen las estructuras de auto-ayuda existentes, p.ej. a través de comités de agua o de escuela, o se crean nuevas, en caso necesario. La generación de comités, elegidos por la población, puede constituir el germen de organizaciones de base para la gestión de determinadas actividades p.ej. el abastecimiento con agua o la distribución de alimentos y/o medios de producción. Es importante velar por la integración activa de todos los grupos poblacionales. No es suficiente tener en el comité del agua a las mujeres solamente para limpiar el pozo, sin que ellas tengan parte en la toma de decisiones. Sostenibilidad significa, en el contexto de reconstrucción y rehabilitación, no solamente una ejecución técnicamente correcta de las medidas de (re-)construcción, sino también el hacerse cargo de la promoción de la organización a nivel de los grupos meta. Es prácticamente imposible promocionar la organización y la gestión de estructuras de auto-ayuda sin la participación (de la población); ello requiere de procesos a largo plazo, condición que no se da en el campo de rehabilitación. Tales proyectos no duran más allá de un mediano plazo, y no siempre se puede asegurar un financiamiento posterior. Por eso hay que tener una expectativa realista respecto su sostenibilidad. Por lo general la Welthungerhilfe puede aprovechar, luego de un desastre natural, las estructuras de cooperación de las organizaciones o el gobierno locales. Aun en el caso que las organizaciones partenarias están afectadas, éstas suelen estar rápidamente en condiciones de realizar nuevos proyectos y/o continuar con las actividades ya iniciadas, si reciben apoyo exterior. ``DESDE LA PRÁCTICA Luego del fuerte terremoto en Cachemir en 2005, la Welthungerhilfe, junto a varias organizaciones partenarias locales, aseguró la atención de emergencia de los afectados en la parte de la India de la región afectada. Se continuó con un programa de rehabilitación destinado a la reconstrucción de escuelas y puestos de salud así como a la promoción de estructuras de auto-ayuda. La organización partenaria IGSSS (Indo-Global Social Service Society), con la que existen relaciones de cooperación desde hace años, se encargó de la promoción de grupos de auto-ayuda para mujeres y varones. Por de pronto los grupos de auto-ayuda ahorran dinero para luego poder financiar con ese capital común pequeñas medidas para el mejoramiento del ingreso (cultivos mejorados, cría de ganado menor, aprovechamiento de fuentes de ingreso no agrícolas). Los grupos meta se ocupan de la organización del grupo y sus dinámicas internas, del manejo de finanzas, de cuestiones jurídicas y de la resolución de conflictos. Además se les facilita las competencias necesarias para cada especialidad. En el mediano plazo se prevé acercar a los grupos al sistema financiero formal y familiarizarlos con los programas gubernamentales y las autoridades correspondientes. Otro aspecto del programa refiere a la gestión de riesgos ante desastres. Ello incluye la gestión de grupos de defensa civil por jóvenes de las aldeas (Youth Rapid Action Force) que reciben entrenamiento en primeros auxilios, en alerta temprana y en la planificación y organización de medidas de emergencia en casos de desastres. __ Welthungerhilfe deplora la falta de organizaciones partenarias idóneas, particularmente en casos de situaciones post-conflicto armado, tales como organizaciones de base y ONG locales. En estos casos se evalúa si se puede preparar, a través del apoyo adecuado, a algunas de las organizaciones partenarias para estas nuevas tareas. La implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 5.1 Principios y estándares de calidad Durante la década pasada el campo de la ayuda humanitaria se volvió más heterogéneo. Los / las actores en este ámbito de trabajo estuvieron empeñados en introducir al quehacer cotidiano una mayor dosis de profesionalismo y también en promover mayores efectos de sinergia en la cooperación con las demás entes financieras, en vez de generar rivalidades entre las organizaciones. Se procedió a homogenizar y estandarizar muchos procesos y procedimientos. Esta dinámica se vivió también en la Welthungerhilfe: con el objetivo de estar donde más se le necesita, y con un perfil profesional óptimo, la Welthungerhilfe adaptó sus procedimientos logísticos y definió principios y estándares. Desde hace años Welthungerhilfe fue partícipe de los debates alrededor de la orientación a la calidad en la ayuda humanitaria que se lleva a cabo por los gremios y redes nacionales e internacionales, como VENRO8 o el Proyecto Esfera9, cuyas normas, inicialmente elaboradas para orientar la ayuda humanitaria, también tienen validez para el trabajo en el ámbito Rehabilitación. A continuación se comentan los principios y estándares de calidad más importantes, que determinan el quehacer de Welthungerhilfe en la parte operativa de la rehabilitación. Código de Conducta El Código de Conducta fue impulsado en 1994 por los movimientos de la Cruz Roja y comprende un catálogo de diez principios claves que rigen la ayuda humanitaria, y que son internacionalmente reconocidos. Formula una postura básica respecto el comportamiento humanitario en situaciones de crisis y desastres, definiendo cómo y para quién debe prestarse la ayuda humanitaria. Welthungerhilfe firmó este Código de Conducta en 1994, comprometiéndose con su estricto cumplimiento. Los comentarios sobre cada uno de los principios revelan la manera cómo la Welthungerhilfe está poniendo en práctica dichos principios. 10 Código de Conducta del Movimiento internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y para las ONG de ayuda de emergencia (1994)10 1. El imperativo humanitario, prioridad absoluta: El derecho a recibir y a prestar ayuda humanitaria prevalece como principio humanitario clave. Como parte de la comunidad internacional, Welthungerhilfe reconoce como su deber prestar ayuda humanitaria donde se le requiere – de manera imparcial y sin valoración política. Aliviar el sufrimiento de la población afectada es nuestra motivación principal (orientación a las necesidades). 2. La ayuda se presta sin consideración de raza, de creencia o de nacionalidad de la población beneficiaria: Únicamente el grado de emergencia determina el tipo y el alcance de la ayuda que presta Welthungerhilfe. Sus programas de ayuda se basan en un cuidadoso análisis de información, incluyendo información pertinente sobre las necesidades reales como las capacidades locales. El principio rector es la proporcionalidad. La ayuda debe adecuarse y orientarse en las necesidades. 8 Asociación alemana de Organizaciones de Desarrollo no gubernamentales (siglas en alemán: VENRO – Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V.). 9 www.sphereproject.org 10 En inglés: « The Code of Conduct for International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief » (1994) 5 CAPÍTULO 5 32 3. Por principio, la ayuda no se utiliza en función de determinadas convicciones políticas o religiosas: La ayuda humanitaria no se condiciona bajo ningunas circunstancias. 4. Nos esmeramos de no servir como instrumento de la política exterior de gobiernos: Por principio, como ONG con una misión humanitaria, la Welthungerhilfe es independiente del actuar de los gobiernos. Formula sus propios objetivos y estrategias, en vez de implementar las políticas gubernamentales. La ayuda de emergencia que suministra Welthungerhilfe no proviene de una sola fuente financiera estatal; esta diversificación le asegura su independencia. 5. Respeto ante la cultura y las costumbres del grupo meta: En la planificación e implementación de sus programas de ayuda Welthungerhilfe respeta las costumbres y culturas locales. Integra a su quehacer las propuestas de solución locales y considera las preferencias locales, como p.ej. en la selección de los bienes de ayuda. 6. Tratar de arraigar la ayuda de emergencia y en caso de desastres en las capacidades y competencias locales: A pesar de encontrarse en una situación de emergencia, la gente y las sociedades afectadas tienen mucho potencial que puede ser aprovechado. La Welthungerhilfe insiste en incluir estas capacidades y competencias en la implementación de los programas. Además, este potencial local existente tiende a fortalecerse con la contratación de personal local o la compra de productos locales (p.ej. alimentos). En la planificación e implementación, Welthungerhilfe procura cooperar, en la medida de lo posible, con organizaciones partenarias locales. 7. Involucrar al grupo meta a la organización de la ayuda inmediata: En la perspectiva de Welthungerhilfe, el involucrar a la gente afectada a la planificación e implementación de las medidas de apoyo no es un deber por respeto a la dignidad humana de los / las afectados, sino a la vez un mecanismo veraz para asegurar la eficiencia y el impacto sostenible del programa de emergencia. 8. La ayuda inmediata debe satisfacer las necesidades básicas y a la vez contribuir a mermar una amenaza de desastre a futuro: La prestación de ayuda de emergencia en un período corto tiene también un impacto – positivo o negativo – sobre las perspectivas de desarrollo del grupo meta en mención. Por eso es importante que las medidas de emergencia estén conceptualizadas de manera tal que sirvan para movilizar al grupo meta en función de reducir potenciales desastres a futuro y de asegurar lo más pronto posible una sólida base de existencia. 9. Sentirse responsable tanto ante los entes financieros y los donantes, como también ante los grupos meta: Welthungerhilfe aporta a la transparencia garantizando periódicamente el monitoreo y el análisis de impactos de las medidas impulsadas. 10. Se garantiza el respeto a la dignidad humana de las víctimas de desastres en la difusión y la publicidad: Es importante para Welthungerhilfe respetar la dignidad de los / as afectados y divulgar una imagen objetiva de la situación de desastre. El trabajo de prensa y de relaciones públicas se realiza con responsabilidad ética con el objetivo de generar en la opinión pública conciencia sobre la situación de la población afectada. Sin embargo, no se debe condicionar ni el tipo ni el monto de la ayuda por (supuestos) criterios de efectividad en cuanto a la opinión pública; tampoco se trata de entrar en competencia con otras agencias de cooperación mediante imágenes espectaculares. Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 33 Los estándares Esfera Los estándares Esfera (Sphere-Standards) son el resultado de un proceso de consultas a nivel internacional entre organizaciones humanitarias y los movimientos de la Cruz Roja, iniciado en 1997 con el objetivo de generar estándares de calidad mínimos y unificados para la ayuda humanitaria. Estos estándares parten del reconocimiento que todo individuo tiene derecho a una vida digna, aún en condiciones de desastre, lo que presupone la satisfacción de las necesidades básicas, aunque sea a un nivel elemental. Los elementos claves del proyecto Esfera son: ` La Carta Humanitaria que resume cinco principios fundamentales, procedentes del Derecho Internacional Humanitario, de la protección de refugiados / as y del derecho a una vida diga; ` Estándares mínimos trans-sectoriales; ` Estándares técnicos en cuatro sectores de la ayuda de emergencia; ` El Código de Conducta. Más de 400 ONG e instituciones participaron en la revisión y actualización de la segunda edición del Manual Esfera.11 La importancia de Esfera reside más que todo en los estándares e indicadores inequívocos y cualitativos que se pueden aplicar universalmente. Cada estándar está acompañado por explicaciones extensas así como por anexos con orientaciones prácticas para el análisis de las necesidades. En muchas organizaciones donantes, p.ej. en ECHO, se presupone que la planificación de un proyecto se orienta rigurosamente por los estándares de Esfera. En la Welthungerhilfe el Manual Esfera se ha convertido en una referencia importante para la implementación de medidas específicas en ámbitos seleccionados de la emergencia y rehabilitación. Esta adhesión de Welthungerhilfe a los estándares Esfera significa que estas normas se consideran expresamente en la planificación de los proyectos. Como se trata de estándares mínimos para la ayuda de emergencia, se supone que su aplicación va más allá en caso de las medidas de rehabilitación (p.ej. a la hora de calcular el tamaño de la vivienda). Hay que adaptar estos estándares al proyecto en mención, con tanto de hacerlos compatibles con el contexto específico. Estándares Esfera El proyecto Esfera ha desarrollado orientaciones prácticas y estándares mínimos para los temas claves de la ayuda de emergencia y la rehabilitación. Están dirigidos a todos los / las agentes que tienen un rol que cumplir en la mitigación de desastres y en el marco de la reconstrucción (gobiernos, entes financieras, ONG, organizaciones internacionales). Los estándares van mucho más allá de un mero listado de normas y valores; el catálogo de valores se complementó con un Manual que ofrece orientaciones prácticas para la implementación y la medición de las medidas humanitarias. Hay ocho estándares transversales mínimos, de carácter procesual, que deben tomarse en cuanta en el análisis de un proyecto específico: Participación de la población afectada Levantamiento de una línea base (análisis de necesidades) Criterios que determinan la necesidad de implementar una medida humanitaria Criterios para la selección del grupo meta Monitoreo del impacto Evaluación Competencias profesionales y responsabilidades del personal Gestión de personal 11 El Manual Esfera está disponible en inglés, francés y español y puede ser consultado bajo www.sphereproject.org / handbuch. ``LISTA DE CONTROL CAPÍTULO 5 34 Se definen estándares mínimos técnicos para los cuatro sectores siguientes: 1. Agua y saneamiento de aguas residuales, promoción de higiene 2. Ayuda alimentaria y seguridad alimentaria 3. Refugios, campamentos y bienes domésticos 4. Servicios de salud 5.2 Las temáticas transversales En la década pasada las organizaciones de desarrollo se han ocupado de temáticas como Género, HIV&SIDA y gestión de conflictos y los han convertido en temáticas transversales para su quehacer cotidiano. Quiere decir que son temáticas de una importancia fundamental para todo programa y proyecto, no importa si éstos se refieren a la ayuda de emergencia, la rehabilitación o la cooperación para el desarrollo. Si no se les toma en cuenta pueden afectar negativamente el éxito de las medidas, por muy bien planificadas y ejecutadas que sean las mismas. HIV&SIDA El deterioro de las estructuras sociales que suele ocurrir luego de los desastres naturales, pero sobre todo durante y después de un conflicto armado, es propicio para la proliferación del virus HI. En tales condiciones están especialmente expuestas a riesgos aquellas personas que ya están infectadas o enfermas de SIDA; a ello contribuye considerablemente el mal abastecimiento con alimentos y agua potable, la disolución de las redes familiares por muerte y desplazamiento, y el ocaso de los sistemas sociales y de salud. Los siguientes aspectos incrementan el riesgo de infección, luego de un desastre natural o durante o después de un conflicto armado: ` Los movimientos migratorios o de re-asentamiento van de la mano con la pérdida de ingresos, de la vivienda, de la auto-determinación y la independencia personal (pérdida de control sobre la propia vida); tal situación favorece un comportamiento promiscuo y el incremento de las enfermedades venéreas. ` En el ámbito Rehabilitación las medidas de prevención no suelen tener mucho peso. Raras veces se pone a disposición una cantidad suficiente de condones. ` Debido a la situación precaria de abastecimiento de bienes de primera necesidad, las mujeres y niñas se ven obligadas a prostituirse para asegurar la sobrevivencia de sus familias, o incluso para poder acceder a los bienes de ayuda. ` El abuso sexual y la violación se incrementan o constituyen un método de guerra contra la población civil. ` Luego de un desastre o durante un conflicto armado se tiende a descuidar gravemente a la niñez (cero educación, cero información sobre HIV&SIDA). ` También se constata un comportamiento promiscuo de parte del personal internacional, como las misiones de las Naciones Unidas y las organizaciones de cooperación. Es obvia la relación directa que existe entre crisis y conflictos y la proliferación de HIV&SIDA. Por eso la planificación e implementación de proyectos y programas de rehabilitación debe observar sistemáticamente la dimensión HIV&SIDA. La lista de control a continuación ofrece orientaciones prácticas para la prevención y la mitigación de las consecuencias de HIV&SIDA en las comunidades afectadas, así como orientaciones en relación a las necesidades especiales de afectados y afectadas de HIV&SIDA. Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 35 HIV&SIDA y Rehabilitación – Preguntas claves Una infección HIV y la enfermedad SIDA debilitan el sistema inmunológico de las personas, lo que transforma no solamente su vida cotidiana sino la de toda la familia. Esta situación particular debe tomarse en cuenta a la hora de planificar las medidas de rehabilitación. Habría que evitar dar preferencia a las personas afectadas por HVI&SIDA, ya que esta preferencia puede despertar envidia y llevar a más exclusión, e incluso puede provocar conflictos. Preguntas generales ¿Cuál es la tasa de prevalencia de HIV en la región del proyecto? ¿Se analizó el peligro para el grupo meta de infectarse con HIV? ¿Se analizó el impacto de HIV&SIDA sobre la pobreza y el estándar de vida del grupo meta? ¿Contiene el proyecto – cómo mínimo – acciones de información y sensibilización sobre HIV&SIDA para los grupos meta y el equipo del proyecto? ¿Están previsto medidas para reducir el impacto de una infección HIV o de la enfermedad SIDA? ¿Cómo impacta HIV&SIDA el logro del / de los objetivos del proyecto? Preguntas específicas en relación a las medidas de rehabilitación ¿Se tomó en consideración la demanda incrementada de calorías y los requerimientos nutricionales especiales que tienen las personas con HIV&SIDA? ¿Se distribuyen alimentos enriquecidos con nutrientes? ¿Se tomó en cuenta que las personas con HIV&SIDA no pueden participar, o solamente de manera limitada, en las medidas de « alimentos por trabajo » y « efectivo por trabajo »? ¿Existe prostitución de pobreza a causa de la crisis, debido a la pérdida de las modestas fuentes de ingresos que no pueden recuperarse en un mediano o largo plazo? ¿Participaron las mujeres activamente en la planificación de los campamentos (colectivos)? ¿El diseño de tales campamentos asegura la protección de mujeres y niños / as solas de ataques violentos y abusos sexuales? ¿Se consideró que un tratamiento retro-viral iniciado no debería interrumpirse? Esto es un gran peligro en situaciones de emergencia y en la posterior fase de reconstrucción. ``LISTA DE CONTROL CAPÍTULO 5 36 Género En el ámbito Rehabilitación, una constante en el diseño de los programas y proyectos es la enorme presión del tiempo. A consecuencia éstos suelen mostrar un análisis deficitario de las relaciones de género. Ahora bien, la experiencia indica que la ayuda es efectiva en la medida en que se consideran adecuadamente las diferencias e inequidades entre niñas y niños, mujeres y varones. La guerra y los desastres naturales afectan diferentemente a mujeres y varones. La violencia sexualizada contra mujeres y niñas forma parte de toda guerra, la violencia de género es como el hilo rojo en las relaciones de género. La situación social, económica y cultural en una sociedad determina quiénes acceden a la ayuda, cuyas necesidades e intereses se perciben, y por ende se atienden más, y quiénes participan en la reconstrucción. Las mujeres están en desventaja porque suelen tener un nivel educativo más bajo y menos recursos económicos, suelen tener menos experiencia en el trato con las autoridades y, en algunos países, no participan equitativamente en la vida pública. Un conflicto armado modifica los roles tradicionales de género. En la guerra lo usual es que la mayoría de los varones fue reclutada por el ejército, o se fue a la guerrilla o se refugió en el exterior para evadir el reclutamiento forzoso. La ausencia de los varones obliga a las mujeres a ponerse a la cabeza de la sobrevivencia familiar, lo que se refleja en un salto repentino de mujeres jefas de hogar, y, a la par, en una sobrecarga de trabajo para las mujeres. Ellas asumen tareas en el hogar y en el trabajo remunerado que antaño fueron reservadas para los varones. Esta adscripción de nuevos roles suele ser de corta duración ya que termina, por general, en el momento que retornan los varones. Otro aspecto clave es el incremento de la violencia de género durante y después de conflictos armados. Aparte de ser víctimas de una violencia doméstica incrementada, las mujeres y las niñas se convierten también en víctimas de la violencia sexualizada (violaciones, explotación sexual), siendo ésta una parte intencional de la estrategia de guerra para humillar, y hasta exterminar, al enemigo. Los trauma que produce esto en las víctimas no consigue la atención que ameritaría, y las afectadas raras veces reciben la ayuda médica y psicológica que necesitarían. Con pocas excepciones las mujeres se encuentran en una posición de poder desfavorable respecto los varones. Por eso es importante considerar la siguiente lista de control para el análisis, la planificación y la implementación de las medidas de rehabilitación. Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 37 Género y Rehabilitación – Preguntas claves En toda sociedad mujeres y varones tienen roles diferentes; las mujeres suelen encontrarse en una posición de poder desventajosa. Esto es una de las razones que explica por qué un desastre afecta de manera diferenciada a mujeres y varones. Es importante considerar las siguientes preguntas para el análisis, la planificación y la implementación de las medidas de rehabilitación. Preguntas generales ¿Cómo afecta el desastre a mujeres y varones, a niñas y niños? ¿Provoca el desastre problemáticas específicas para mujeres y varones y para la niñez (seguridad personal, opciones de educación, protección)? ¿Qué significa esto a la hora de diseñar medidas de ayuda (en relación a sus necesidades, su acceso a la ayuda y sus aportes a la reconstrucción)? ¿Se recaba durante la misión información sobre la violencia de género? Para los y las sobrevivientes de violencia sexualizada y otros tipos de violencia ¿existen ofertas específicas de atención (p.ej. apoyo psicológico para trabajar los traumas, atención médica?) ¿Tienen las mujeres un acceso igualitario a los recursos, o hay limitaciones a razón de su movilidad limitada, su bajo nivel educativo, su alta carga laboral, etc.? ¿De qué manera participan las mujeres en las estructuras sociales, económicas, religiosas y políticas? ¿Participan las mujeres y sus organizaciones activamente en la planificación, organización e implementación de las medidas de rehabilitación y en la toma de decisiones a nivel local y regional? ¿Prevén los países donantes explícitamente la participación de las mujeres en la elaboración de los presupuestos? ¿Se le considera al grupo meta « varones » como un bloque uniforme, o se llega a diferenciar según sus necesidades particulares? Preguntas específicas sobre la situación de las mujeres ¿Se consideran las necesidades específicas de las mujeres en relación a su salud reproductiva (anticonceptivos, artículos de higiene personal)? ¿Se facilita vestimenta femenina culturalmente adaptada, para posibilitar su participación en la vida pública (p.ej. un chal para cubrir la cabeza)? ¿Se facilita información sobre enfermedades y primeros auxilios para las mujeres encargadas del cuidado de enfermos / as? La ruta para abastecerse con agua o el acceso a las instalaciones sanitarias ¿implica un riesgo de seguridad personal para las mujeres y la niñez (medidas de seguridad y protección)? ¿Se consideran de manera particular las necesidades de mujeres embarazadas y lactantes, de madres solas, de mujeres mayores o discapacitadas? Preguntas en relación al personal ¿Existe un Código de Conducta para el personal que menciona y sanciona expresamente la violencia sexualizada? ¿Se llevan a cabo previo a la misión talleres de sensibilización sobre la violencia de género y trauma? Fuente: Gender Consideration in Disaster Assessment by WHO/GWH January 2005 ``LISTA DE CONTROL CAPÍTULO 5 38 Sensibilidad a conflictos Un análisis sistemático de la ayuda de emergencia y la ayuda en caso de desastres reveló que no es remoto que esta ayuda se convierte en objeto de abuso, lo que conduce en muchos casos, directa o indirectamente, al estallido de conflictos, p.ej. cuando la ayuda se presta solamente a una de las partes en conflicto. O sea, la ayuda humanitaria está expuesta al riesgo de ser instrumentalizada y manipulada, aportando de esta manera involuntariamente a la gestación, agudización o prolongación de conflictos. Debido a la corta duración de los proyectos, las medidas de rehabilitación sólo pueden contribuir de manera limitada a la transformación estructural de conflictos. No obstante es preciso actuar sensiblemente ante los conflictos potenciales a la hora de planificar e implementar los proyectos, con tanto de no agudizar el potencial conflictivo existente y/o de generar uno nuevo. Muchas organizaciones de ayuda humanitaria previenen tal peligro a través de la implementación de códigos de conducta. Las preguntas claves del enfoque « No hacer daño » (Do no harm) – contribuyen a analizar de antemano los peligros potenciales y a integrar las conclusiones de tal análisis a la planificación de las medidas. La lista de control a continuación resume las preguntas claves más importantes en el ámbito de los proyectos de rehabilitación. Se trata de un extracto del Marco de Orientación « Actuación sensible ante conflictos en la cooperación internacional », donde se resumen los enfoques e instrumentos en el contexto de la prevención de crisis, la gestión de conflictos y la promoción de la paz. ``LISTA DE CONTROL Sensibilidad a conflictos y Rehabilitación – Preguntas claves Independientemente de sus orígenes, sean éstos desastres naturales o conflictos violentos causados por el comportamiento humano, las medidas de ayuda siempre están expuestas al peligro de ser abusadas; ello implica el peligro de contribuir involuntariamente a la gestación y agudización de conflictos. Por eso es importante actuar de manera sensible ante conflictos potenciales a la hora de planificar e implementar los proyectos y programas. Las preguntas claves pueden contribuir a analizar de antemano los peligros potenciales y las conclusiones afines pueden introducirse desde el inicio a la planificación de las medidas. Factores de cohesión ¿Quiénes y qué son factores / personas / grupos con capacidad de cohesión que traspasan los límites del conflicto? ¿Quiénes entre ellos tienen potencial (futuro) para gestionar la paz? Factores de división ¿Quiénes o qué son elementos / personas / grupos que fomentan la división? ¿Cómo impacta la medida prevista en las potenciales fuentes de violencia? Efectos de distribución ¿Cuál es el impacto de la distribución de los recursos sobre los factores de cohesión y división? ¿Se apoya exclusivamente a una de las partes en conflicto? ¿Consecuencias / impactos de tal procedimiento? Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 39 Efectos de mercado ¿Qué influencia tiene la transferencia de recursos sobre los mercados locales? ¿Destruye la transferencia de bienes algunas ramas económicas (locales)? ¿Tiene la oferta de servicios el efecto de desplazar a grupos sociales y/o impulsa la misma la generación de nuevos grupos? ¿Se apoya a una economía de violencia o una economía de paz? Efectos de subvenciones El financiamiento externo ¿libera recursos locales que se destinan a la promoción de la violencia? ¿Qué impacto tienen las subvenciones? ¿Todos estos impactos son intencionales? ¿Qué impacto tienen los efectos de subvención sobre la promoción de factores de cohesión y de división? Efectos de abuso ¿Puede ocurrir que los recursos facilitados se convierten en objeto de robo, de sustracción directa o indirecta o de malversación? ¿Qué medidas se ofrecen para impedirlo? ¿Cuál es el impacto del abuso de los recursos sobre los factores de cohesión y división? Sostenimiento de situaciones de violencia ¿Es la ayuda externa un estímulo para proseguir con la violencia / la guerra, porque se convierte en una opción de aprovecharse? Impactos no intencionales del comportamiento propio (mensajes éticos implícitos) ¿Se transportan mensajes éticos implícitos a raíz del nivel de vida / el estilo de vida del personal del proyecto, como p.ej. el uso privado del vehículo de trabajo? ¿Se integra adecuadamente al personal local en un plan de emergencia (o se perciben diferencias en la valoración de la vida humana)? Publicidad La difusión sobre la situación en un proyecto ¿inplica el riesgo de llegar a dañar a los grupos meta? ¿Se trabaja en las relaciones públicas con imágenes y formulaciones que subrayan la crueldad del conflicto y el sufrimiento de la gente (victimización y presentación demoníaca)? CAPÍTULO 5 40 Gestión de riesgos ante desastres Un desastre causa enormes pérdidas humanas, materiales, económicas y ecológicas y sobrepasa por lo general la capacidad de la comunidad o sociedad afectada de enfrentar la situación netamente con recursos humanos y materiales propios. No es la intensidad de un acontecimiento natural, como por ejemplo un huracán, la que determina si ocurre o no un desastre, sino lo es la vulnerabilidad de los / las potencialmente afectados (grupos sociales, estados). Los acontecimientos naturales extremos amenazan especialmente a países trópicos y sub-trópicos en vías al desarrollo, afectando con sus consecuencias directas especialmente a las capas poblacionales pobres. A escala mundial, en las últimas tres décadas el 96 por ciento de las víctimas mortales a causa de desastres naturales se dieron en países en vías de desarrollo. Tomando en cuenta las crecientes dificultades que se registran en la superación de los efectos de desastres naturales, se ha convertido en una tarea importante para la cooperación internacional aportar a la gestión de riesgos ante desastres. Si bien no se pueden evitar los desastres naturales y/o los de origen humano, lo menos que se puede hacer es tratar de mitigar sus efectos tomando las precauciones pertinentes. El propósito de la gestión de riesgos ante desastres es incrementar la calidad de predicciones ante riesgos potenciales con el objetivo de mitigar, a través de medidas de precaución, los efectos negativos que los acontecimientos naturales extremos tienen sobre la población y asegurar a la vez las perspectivas de éxito del proyecto. La gestión de riesgos ante desastres significa realizar un análisis de riesgos en cada proyecto y programa; quiere decir, elaborar un registro sistemático sobre potenciales amenazas en la región del proyecto y la vulnerabilidad de la población. Hay que planificar la medida de forma tal que no se incrementan amenazas ni vulnerabilidades, sino, en el mejor de los casos, el proyecto contribuye a reducirlas. Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 41 Análisis en cuanto a la gestión de riesgos ante desastres – Preguntas claves Las causas de los desastres se encuentran en la pobreza de la población, visibilizada en la existencia de asentamientos humanos en zonas de riesgo, en la sobre-explotación de los recursos naturales, así como en estructuras de comunicación deficientes y líneas de mando imprecisas. Levantar un registro sistemático de las amenazas en una región, de la vulnerabilidad de su población y de las condiciones generales significa, p.ej., analizar la planeación y gestión territorial; esto con la intención de evitar la construcción de asentamientos humanos en regiones expuestas (terremotos, inundaciones) o al menos promover una manera de construcción que tome en cuenta los riesgos en mención. Estas medidas deben tener aceptación entre la población local y aplicabilidad práctica. Por eso es decisivo incluir a la población meta desde el inicio en la planificación. ¿Está expuesta la región del proyecto a acontecimientos naturales extremos? ¿Ya se han vivido en la región del proyecto acontecimientos naturales extremos como, por ejemplo, inundaciones, huracanes tropicales, terremotos, erupciones de volcanes, sequías, quema de bosques, aludes, plagas, otros? ¿Cuál fue el impacto de dichos acontecimientos naturales extremos sobre la población? ¿Cuál es el nivel de información y de sensibilización que maneja la población en la región del proyecto sobre los peligros potenciales a causa de acontecimientos naturales extremos? ¿Cuál es el nivel de preparación que tiene la población para reaccionar adecuadamente ante el peligro y protegerse de los acontecimientos naturales extremos? ¿Cuáles son los ámbitos de mayor vulnerabilidad de la población – dimensión física, sociopolítica, humana, económica, ecológica (enfoque de livelihood)? En el pasado ¿cuál ha sido la reacción de las instituciones estatales ante los desastres en la región del proyecto? ¿Hay una correlación entre los eventuales déficits y una legislación inadecuada, su implementación deficitaria, etc.? ¿Hay organizaciones en la región del proyecto que trabajan en la gestión de riesgos ante desastres? Hasta ahora ¿cuál fue la reacción de la población a acontecimientos naturales extremos? Y/o ¿está comprometida con la prevención de desastres (almacenamiento, sistemas de alerta temprana, construcciones anti-sísmicas, etc.)? ¿Se prevén medidas que habilitan a la población / a las instituciones estatales para reaccionar adecuadamente a los acontecimientos naturales extremos? Para profundizar los conocimientos en este campo de acción, se puede recurrir a este estudio del Seminario de Desarrollo Rural (Berlín): www.berlinerseminar.de/bs/files/_SLE_Downloads/ auslandsprojekte/2006/Nicaragua%20ebook.pdf. ``LISTA DE CONTROL CAPÍTULO 5 42 5.3 Los instrumentos Aparte de la ayuda alimentaria en forma de « alimentos por trabajo », « efectivo por trabajo », y de bonos (o vales), los proyectos de rehabilitación hacen uso de los mismos instrumentos que la cooperación para el desarrollo, sólo con otro peso. El acento está en la asesoría, la formación y la capacitación así como en el acceso a los ya existentes sistemas de micro-financiamiento. Acorde el grado de estabilización de la situación general adquiere importancia uno u otro instrumento. Ayuda alimentaria La situación local determina cuál de los instrumentos – « alimentos por trabajo », distribución de alimentos subvencionados o bonos – encuentra cabida. « Alimentos por trabajo » es un instrumento adecuado en aquellos casos donde la gente no puede alimentarse por sus propios esfuerzos, sea porque hay una baja en la producción de alimentos y/o sea porque una gran parte de la infraestructura local está destruida y debe ser rehabilitada. En este caso se puede colaborar con la rehabilitación o construcción de viviendas, la construcción de caminos y puentes, se pueden implementar medidas anti-erosión así como limpiar y preparar la tierra para la siembra. En todo caso habría que reservar una cierta parte de los alimentos para la repartición a miembros del grupo meta que no están en condiciones de trabajar (embarazadas, mujeres con niños pequeños, discapacitados / as, infectados / as con HIV). Justamente para prevenir una dependencia e la ayuda alimentaria es menester planificar en el programa un escenario de salida a escala. Esta salida a escala debe diferenciarse acorde el grupo meta en mención. Bonos (Vouchers) También existe la posibilidad de distribuir a la gente afectada por la crisis bonos (o vales) que pueden cambiarse por bienes donde los comerciantes o las entidades de distribución. Éstos recuperan el dinero de los bancos o directamente de las organizaciones encargadas de la implementación. Hasta la fecha este sistema de bonos fue empleado principalmente para la adquisición de semillas y otras inversiones del ámbito agrario, pero se empleó también para conseguir alimentos y bienes de primera necesidad. Se utiliza los bonos en aquellos casos donde una transferencia directa de dinero o bienes no está indicada debido a sus impactos contra-producentes. Este caso se da, por ejemplo, cuando en una región el problema no es la escasez de alimentos propiamente, sino la baja capacidad adquisitiva de la población, el acceso a los víveres o la calidad y distribución de los mismos. Además, con frecuencia las condicionalidades de los financieros prohíben la entrega directa de dinero en efectivo, porque sería difícil controlar su uso adecuado y se teme que se lo usa con fines abusadores. Se implementa el sistema de bonos siempre y cuando se constata la demanda directa y urgente de determinado grupo de bienes en la región, y además se constata la disponibilidad en calidad y cantidad de los bienes solicitados. En síntesis, los bonos se han establecido como una alternativa sugerente a las formas convencionales de distribución de semillas y alimentos por tener las siguientes ventajas: ` Pueden apuntalar objetivos específicos sin que ello produzca impactos negativos sobre las estructuras locales, p.ej. sobre los mercados; ` Responden mejor a las preferencias particulares de los / las receptores, ya que permite más elección en su uso, acorde las opciones personales; ` Como no hay gastos de transporte, a los / las beneficiarios les llega un monto más alto de la ayuda; ` Particularmente las mujeres tienen un mayor margen de maniobra y más control sobre el gasto familiar, ya que los bonos sólo son intercambiables por un grupo de bienes previamente definido, contrario a dinero en efectivo. Implementación de programas y proyectos de Rehabilitación 43 A la hora de la distribuir los bonos hay que aclararse sobre los siguientes aspectos: ` ¿Hay una relación razonable entre el esfuerzo administrativo (costo para la impresión, la distribución y el reembolso de los bonos) y las ventajas esperadas? ` ¿Se pueden definir con exactitud las necesidades y prioridades de los / las receptores? En caso contrario existe el peligro de establecer mercados paralelos y/o los / las beneficiarios consideran los bonos excesivamente restrictivos. ` ¿Se distribuyen los bonos solamente a un grupo necesitado, p.ej. refugiados / as? Ello podría atizar la envidia y provocar discriminación. Transferencia de dinero En la reconstrucción les corresponde un importante rol a los movimientos monetarios, como p.ej. el instrumento « efectivo por trabajo », las diferentes ofertas en el campo de los sistemas de microfinanciamiento y los fondos rotativos. Las medidas impulsadas por el instrumento « efectivo por trabajo » combinan la ejecución de tareas comunitarias con el incremento de la capacidad adquisitiva. Sin generar en el grupo meta una mentalidad de receptores / as, se puede facilitar a la gente el capital inicial para su producción agropecuaria, para el (re-)inicio de una micro-empresa y para los medios de producción necesarios. Otra opción es distribuir semillas a manera de pago para el trabajo realizado. En el caso del instrumento « efectivo por trabajo », al igual como con el concepto « alimentos por trabajo », hay que ser cuidadoso para que la jornada de trabajo exigida no entre en competencia con la demanda de mano de obra de los circuitos productivos locales, p.ej. con la demanda de fuerza laboral en épocas altas del ciclo agrícola. Apoyar a las actividades económicas no contribuye solamente a la recuperación de las redes sociales que han sido dañadas de alguna manera, sino que ello facilita también la integración de los / las retornados a la sociedad. Por lo general los grupos meta no tienen un acceso directo a los créditos convencionales. Este vació se cierra a través de los servicios de micro-financiamiento. Las ONG que no disponen de una oferta propia de créditos pueden asumir las siguientes tareas de acompañamiento e intermediación: ` Elaborar un mapa de las instituciones de micro-financiamiento presentes en el entorno, y sus ofertas respectivas; ` Negociar para los grupos meta condiciones favorables, como p.ej. la tasa de interés; ` Promover relaciones entre los grupos meta y las instituciones de micro-financiamiento; ` Capacitar y asesorar a los grupos meta; ` Asumir fondos de garantía para los grupos meta. El empleo del instrumento transferencia de dinero presupone un nivel mínimo de estabilidad en lo político, lo económico, pero también en lo social. Esto se da más en situaciones post-desastre natural que inmediatamente después de un conflicto armado. Asesoría, formación y capacitación Luego de desastres y conflictos armados, lo usual es que la asesoría agropecuaria y la formación y capacitación profesional se den de manera improvisada. Por lo general siguen una metodología « aprender haciendo » sin que este aprendizaje conduzca a un título formal. Ahora bien, si estas medidas están dirigidas a jóvenes (p.ej. ex-combatientes) es importante insertarlas al sistema de formación reconocida. Poner a disposición puestos de formación y de trabajo en la economía formal, p.ej. para soldados / as desmovilizados o refugiados / as de retorno es importante, porque ello facilita su inserción social y puede constituir el punto de partida para un nuevo comienzo. CAPÍTULO 5 44 5.4 Las opciones de financiamiento El ámbito Rehabilitación padece de manera particular los estrechos lineamientos de los entes financieros ya que éstas están en abierta contradicción con los requerimientos propios del trabajo. Frecuentemente se dispone sólo de dinero que debe gastarse en el transcurso de un año calendario. Raras veces los financieros se comprometen con proyectos a mediano plazo, es decir: que duren varios años. En tiempos de arcas públicas vacías hay además la tendencia de financiar solamente aquellas medidas que producen rápidamente resultados presentables. La Welthungerhilfe dispone para el financiamiento de proyectos de rehabilitación de recursos propios, procedentes de donaciones y cofinanciamientos; en los años recientes los principales contrapartes en cuestión de cofinanciamiento fueron el BMZ, la EuropeAid, el PMA, la USAID / OFDA y la KfW. El Ministerio de Relaciones Exteriores (AA) financia, aparte de la ayuda humanitaria, proyectos pilotos en el ámbito de la gestión de riesgos ante desastres. El Banco Mundial y los Bancos Regionales de Desarrollo participan cada vez más en el financiamiento de medidas de reconstrucción, a través de una multiplicidad fondos de fideicomisarito. Tales fondos ofrecen interesantes oportunidades a Welthungerhilfe y sus organizaciones partenarias, bajo la premisa de poder comprometerse con períodos de preparación más prolongados. Eso sí, en este ámbito de trabajo son raros los proyectos financiados exclusivamente con fondos propios debido a los altos montos en juego. El manejo de estos montos financieros encuentra limitaciones debido a la multiplicidad de los títulos presupuestarios, la diversidad de lineamientos sectoriales, de períodos de ejecución y de condicionalidades para la solicitud, y la dificultad de reasignar fondos a otros rubros. Los procedimientos complicados y largos para la solicitud y la aprobación de los fondos, especialmente en el caso de la Comisión Europea, conllevan frecuentemente al atraso del inicio y la implementación de un proyecto. Justamente la idea clave del concepto contiguum (« entrelazamiento ») y la idea del manejo flexible de instrumentos y medidas, a las que se adhirieron las organizaciones de ayuda, están siendo gravemente contrarrestados por una división generalmente artificial que introducen los financieros con sus fondos con presupuestos altamente estructurados. Como el Derecho Presupuestario exige títulos claramente diferenciados, los / las receptores de la ayuda están obligados a reproducir esta diferenciación en el diseño de sus actividades. Este procedimiento provoca con frecuencia una interrupción en la implementación del proyecto que, en el peor de los casos, debe ser cubierto luego con fondos propios. La buena noticia es que en años recientes se ha incrementado el intercambio entre ECHO, la EuropeAid y la Dirección General de Desarrollo de la UE en relación a aspectos programáticos en el tránsito de la ayuda de emergencia a la cooperación para el desarrollo. La Welthungerhilfe y sus organizaciones partenarias pueden participar en esta discusión a través de los contactos con ECHO y las delegaciones locales de la UE. Debido a las condicionalidades de financiamiento de los entes co-financiadoras, los proyectos de reconstrucción y rehabilitación raras veces exceden el plazo de un año. Ahora bien, estos proyectos necesitarían una perspectiva de un mediano plazo, con tanto de poder generar impactos sostenibles. Ésta es la razón por la que algunos de los proyectos apoyados o implementados por Welthungerhilfe tienen una duración de varios años, sea a través de varias prolongaciones del mismo proyecto, sea a través de nuevos proyectos que inician inmediatamente después de haber finalizado el proyecto inicial. Sin embargo, tal procedimiento no termina con la dificultad de no poder planificar para un mediano plazo. Generalmente hay que exponerse a unos balanceos (financieros) bien riesgosos, con tanto de lograr que se conceda el período necesario que requiere la implementación de medidas complejas, como p.ej. la construcción de un asentamiento, la habilitación de un área de irrigación o la instalación de un sistema de multiplicación de semilla certificada. En caso que una de las previstas fuentes de financiamiento no aprueba los fondos para la prolongación del proyecto, siempre está en entredicha el éxito del proyecto en su conjunto. En tales casos Welthungerhilfe puede recurrir, dentro de cierto margen, a sus fondos propios para ayudar a sobrellevar las peores dificultades. Los desafíos en la cooperación de cara al futuro Los desastres naturales y los conflictos armados intra-estatales presentan situaciones de emergencia complejas. Ello exige de parte de Welthungerhilfe y sus organizaciones partenarias una constante profesionalización en su labor y el abordaje de temáticas, como la gestión de riesgos ante desastres y la atención psicosocial, temáticas que hasta la fecha no estuvieron en el centro de la atención en el quehacer cotidiano. Probablemente el mayor desafío que enfrenta una sociedad post-guerra es la reintegración de la gente desarraigada y desplazada por la guerra. El ejército y la guerrilla están siendo reducido o completamente desmovilizado y mandados a casa sin perspectiva alguna en la vida civil. Los / las refugiados regresan a sus aldeas y ciudades sin suficiente apoyo material. A falta de programas de asistencia estatal, las familias empobrecidas tienen que hacerse cargo de lisiados / as de guerra, de mutilados / as y de huérfanos / as. En el caso de niños y niñas ex-combatientes la educación para la paz juega un rol importante para apoyarles en rescatar y re-aprender las reglas básicas de la convivencia humana. En síntesis, en situaciones post-guerra hay una enorme necesidad de atención psicosocial, aparte de la necesaria reconstrucción material e institucional, aspecto que suele subestimarse. Son altas las exigencias al personal técnico. A la par de sólidos y diversos conocimientos técnicos y mucha experiencia profesional deben tener un alto nivel de competencia social y organizativa, además de tener la capacidad de trabajar bajo condiciones difíciles. El reto consiste justamente en generar esta cantera de expertos y expertas, capaces de cumplir con tales exigencias. En el ámbito rehabilitación las organizaciones de ayuda tienen que lidiar con Estados cada vez más disfuncionales, en constante peligro de caducar. Esto significa que también las ONG están llamadas a comprometerse con el apoyo al establecimiento de estructuras administrativas, sobre todo a nivel local, con tanto de generar las condiciones básicas para implementación exitosa y sostenible de los proyectos. Las condiciones generales en las que se mueven las organizaciones dedicadas a la reconstrucción son difíciles: estados frágiles, bases jurídicas deficientes, refugiados / as de regreso, combatientes desmovilizados / as. Tal contexto dificulta la aclaración de cuestiones como el derecho a la tierra, la tenencia y el usufructo de la tierra así como el derecho al agua. Aunque las medidas de rehabilitación no están pensadas en un largo plazo, siempre es oportuno considerar en la planificación la gestión sostenible de los recursos naturales en el largo plazo, como p.ej. el agua y la tierra. Los proyectos de rehabilitación suelen cubrir un período relativamente corto. Justamente por eso es importante formular desde la fase de planificación indicadores de impacto pertinentes, sobre todo para prevenir impactos negativos. Es clave seleccionar y aplicar métodos adecuados de análisis. Las modalidades de financiamiento de los entes financieros no siempre coinciden con las necesidades reales. Ello moviliza a las organizaciones de ayuda a incrementar sus esfuerzos en el cabildeo (lobby) para lograr, junto a otras ONG, una flexibilización en la aplicación de los instrumentos de financiación, acorde la implementación del enfoque LRRD. 6 7 Anexo 7.1 Referencias sobre metodologías relevantes Actualmente se está trabajando en el documento de trabajo « Lograr impactos – Guía para la orientación a impactos en los programas y proyectos de Welthungerhilfe »; documento basado en el (ya existente) concepto técnico « Evaluación orientada a los Impactos ». Esta guía contendrá una sección conceptual y otra instrumental. La parte práctica incluye las así llamadas « fichas técnicas metodológicas » que presentarán las metodologías más relevantes en relación a la planificación, la implementación y el monitoreo y evaluación (M&E); allí se describe brevemente cada metodología y se indica en qué momento del ciclo de proyecto usarla y de qué manera. Cada una de estas metodologías tendrá su relevancia particular en la aplicación de los diferentes conceptos de trabajo. Por eso, y para evitar repeticiones, se organizaron todas ellas de manera conjunta en una sola guía. Esta guía metodológica servirá como documento de referencia a todos los conceptos técnicos y contará con su actualización periódica. 7.2 Referencias bibliográficas Anderson, Mary B.: Do no Harm. How aid can support peace or war. London, 1999. BMZ: Konzept für Maßnahmen der Entwicklungsorientierten Not- und Übergangshilfe. Bonn, 2005. Commission of the European Communities: Linking Relief, Rehabilitation and Development – An assessment. Brüssel, 2001. Debiel, Tobias (Hg.): Der zerbrechliche Frieden. Krisenregionen zwischen Staatsversagen, Gewalt und Entwicklung. Bonn, 2002. Deutsche Welthungerhilfe: Fachkonzept ländliche Entwicklung. Leitlinien für die Förderung von Projekten der ländlichen Entwicklung. Bonn, 2000. Deutsche Welthungerhilfe: Das Überleben sichern. Nothilfe und Wiederaufbau. Bonn, (ohne Datum). Deutsche Welthungerhilfe: Positionierungsprozess DWHH. Bonn, 2002. Deutsche Welthungerhilfe: Orientierungsrahmen Konfliktsensibles Handeln in der Auslandsarbeit, Bonn, Juni 2007. GTZ: Gender-aware approaches to relief and rehabilitation, Guidelines. Eschborn, 1996. Harvey, Paul / Campbell, Will / Maxwell, Simon: Rehabilitation in the Greater Horn. Towards a Strategy for CARE. Brighton, 1997. Kumar, K. (ed.): Rebuilding Societies after Civil War. Boulder / London, 1997. Matthies, Volker (Hg.): Vom Krieg zum Frieden. Kriegsbeendigung und Friedenskonsolidierung. Bremen, 1995. Matthies, Volker: Krisenprävention. Vorbeugen ist besser als Heilen. Opladen, 2000. OECD / DAC: DAC Taskforce on Conflict, Peace and Development Co-operation. Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation. Paris, 1997. Seminar für Ländliche Entwicklung (Hg.): Katastrophenrisikoreduzierung als Prinzip der Ländlichen Entwicklung. Ein Konzept für die Deutsche Welthungerhilfe. Berlin, 2006. UNDP: Sharing New Ground in Post-Conflict Situations. The Role of UNDP in support of Reintegration Programmes. Evaluation Desk. New York, 2000. UNHCR: Returnee Aid and Development. Central Evaluation Section. 1994. UNRISD: Country Reports of the War-Torn Societies Project. Geneva, 1999. Documentos de trabajo 47 VENRO: Gewusst wie – Gender in der Entwicklungszusammenarbeit, Bonn, Dezember 2006. VENRO: Linking Relief, Rehabilitation and Development, Ansätze und Förderinstrumente zur Verbesserung des Übergangs von Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklungszusammenarbeit, Arbeitspapier Nr. 17. Bonn, 2006. VOICE and CISP: Linking Relief to Rehabilitation and Development. Rom, 2001. World Bank: The Role of the World Bank in Post-Conflict Reconstruction. Washington, 1998. 7.3 Documentos de trabajo, editados hasta la fecha Conceptos técnicos ` Marco de orientación para la promoción de proyectos de micro-crédito y proyectos con componentes afines. Bonn, Septiembre 1998 (disponible en alemán, inglés, francés y español). ` Concepto técnico: Desarrollo Rural. Pautas para la promoción de proyectos de desarrollo rural. Bonn, Julio 2000 (disponible en alemán, inglés, francés y español). ` Concepto técnico: Evaluación orientada a los Impactos en la labor de Welthungerhilfe en el Exterior. Bonn, Diciembre 2003 (disponible en alemán, inglés, francés, portugués y español). ` Concepto técnico: Seguridad Alimentaria. Pautas para la promoción y la implementación de proyectos de seguridad alimentaria de Welthungerhilfe. Bonn, Mayo 2004 (disponible en alemán, inglés, francés, portugués y español). ` Marco de orientación para la promoción de fondos para micro-proyectos. Segunda edición revisada, Bonn, Febrero 2005 (disponible en alemán, inglés y francés). ` Marco de orientación: Cooperación para el Desarrollo. La Welthungerhilfe y sus contrapartes en el exterior. Bonn, Junio 2005 (disponible en alemán, inglés francés y español). ` Marco de orientación para el abordaje de HIV / SIDA en los programas y proyectos de Welthungerhilfe. Tercera edición, Bonn, Julio 2005 (disponible en alemán, inglés, francés y español). ` Marco de orientación: Actuación sensible ante conflictos en la cooperación internacional, Bonn, Junio 2007 (disponible en alemán, inglés, francés y español). ` Marco de orientación: Rehabilitación en la cooperación internacional, segunda edición, revisada y actualizada, Bonn, Agosto 2007 (disponible en alemán, inglés, francés y español). En preparación: ` Marco de Orientación Ayuda de Emergencia ` Marco de Orientación Género en la Cooperación para el Desarrollo Conceptos nacionales / regionales ` Concepto de Sudáfrica. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2002–2004. Bonn, Julio 2002 (disponible en alemán e inglés). ` Concepto de Madagascar. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2003–2006. Bonn, Noviembre 2003 (disponible en alemán y francés). ` Concepto de Mozambique. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2003–2006. Bonn, Diciembre 2003 (disponible en alemán y portugués) ` Concepto regional « Grandes Lagos ». Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2004–2006. Bonn, Diciembre 2004 (disponible en alemán, inglés y francés). ` Concepto de Sudan. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2005–2008. Bonn, Abril 2005 (disponible en alemán e inglés). ` Concepto de Afganistán. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2005–2008. Bonn, Mayo 2005 (disponible en alemán e inglés). ANEXO 48 ` Concepto de Tayikistán. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2005–2008. Bonn, Agosto 2005 (disponible en alemán e inglés). ` Concepto de Mali. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2006–2009. Bonn, Diciembre 2005 (disponible en alemán y francés). ` Concepto de Indonesia. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2006–2008. Bonn, Octubre 2006 (disponible en alemán e inglés). ` Concepto de Angola. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2006–2008. Bonn, Diciembre 2006 (disponible en alemán y portugués). ` Concepto de Haití. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo 2007–2009. Bonn, Mayo 2007 (disponible en alemán y francés). En preparación: ` Concepto de Perú ` Concepto de Cuba ` Concepto de Camboya ` Concepto de Nicaragua Otros documentos de trabajo (desde 2003) ` Proyectos generando impactos sustentables. Una evaluación de los estudios de impacto en los programas y proyectos apoyados por Welthungerhilfe. Bonn, Mayo 2003 (segunda edición Julio 2005). ` Guía para el personal de Welthungerhilfe (Seguridad personal durante las misiones en el exterior – Cooperación con las fuerzas militares – Prevención de violencia sexual). Bonn, Julio 2004. ` Programas de promoción para niños y jóvenes en circunstancias difíciles. Criterios de calidad, las mejores experiencias. Friburgo, 2004. Co-editado por Welthungerhilfe (disponible en alemán, inglés, francés y español). En Haití ` Folleto agro-Forestal (Marzo 2006). ` Película de Welthungerhilfe, Capítulo sobre el enfoque integrado de irrigación (19 min., Marzo 2006). Welthungerhilfe ` Es una entidad independiente de partidos políticos y confesiones; ` Realiza su labor bajo la dirección de una Junta Directiva honorífica y bajo el patrocinio del Presidente de la República Federal Alemana; ` Se fundó en 1962 cuando la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), convocó a una Campaña Internacional contra el Hambre; ` Ha apoyado desde entonces a muchas personas a través de alrededor 5.200 proyectos, con un monto de más de mil seis cientos millones de dólares; ` Financia su trabajo mediante donaciones y recibe subsidios públicos, p. ej. de la Unión Europea o del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ); ` Está sujeta al control periódico del Instituto Central Alemán para Asuntos Sociales (DZI, por sus siglas en alemán). Hasta el día de hoy ha mantenido el sello de calidad conferido por dicho instituto, por la transparencia y fiabilidad en el manejo de las donaciones. Pie de Imprenta Editor: Deutsche Welthungerhilfe e.V. Friedrich-Ebert-Straße 1 53173 Bonn Primera edición, 2003 Eva-Maria Bruchhaus, Corinna Kreidler, Mathias Sommer Segunda edición, revisada y actualizada Grupo encargado: Renate Becker, Georg Dörken, Jürgen Gihr, Mathias Mogge, Margrit Röhm Responsable: Margrit Röhm, Grupo Focal Gestión de Calidad Mathias Mogge, Grupo Focal Gestión de Calidad Foto de la portada: © Lohnes Una casa en Sengaratoppu, distrito Cuddalore, India, destruida por el Tsunami, está siendo reconstruida por los / las habitantes. Layout: Just in Print, Bonn Imprenta: medienHaus Plump GmbH, Rheinbreitbach Agosto 2007 Re-impresión con autorización del editor « En la medida que la cooperación para el desarrollo tiene la capacidad de reducir la demanda misma de ayuda de emergencia, ésta puede contribuir al desarrollo, y la rehabilitación a su vez puede facilitar la transición entre una y otra ». (Simon Maxwell, Director del Instituto transoceánico de Desarrollo) Deutsche Welthungerhilfe Friedrich-Ebert-Straße 1 53173 Bonn Tel. +49 (0)2 28/22 88-0 Fax +49 (0)2 28/22 88-3 33 www.welthungerhilfe.de
