Agenda urbana para la UE

Comité Económico y Social Europeo
ECO/369
Agenda urbana para la UE
Bruselas, 23 de abril de 2015
DICTAMEN
del Comité Económico y Social Europeo
sobre la
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones - La dimensión urbana de las políticas de la UE:
elementos clave de una agenda urbana para la UE
COM(2014) 490 final
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Ponente: Etele BARÁTH
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ES
El 18 de julio de 2014, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre
la
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - La dimensión urbana de
las políticas de la UE: elementos clave de una agenda urbana para la UE
COM(2014) 490 final.
La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social,
encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de marzo de 2015.
En su 507° pleno de los días 22 y 23 de abril de 2015 (sesión del 23 de abril de 2015), el Comité
Económico y Social Europeo aprobó por 151 votos a favor, 2 en contra y 2 abstenciones el presente
dictamen.
*
*
*
1.
Conclusiones y recomendaciones
1.1
La persistente crisis financiera sigue mermando el crecimiento de la competitividad
económica de la UE y el refuerzo de la cohesión social y territorial o incluso el
mantenimiento de la misma en su nivel actual. La Unión está ahora más alejada de la
consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de lo que lo estaba en 2010, como
consecuencia de las políticas europeas o –más concretamente– por su ejecución deficiente.
1.2
El CESE considera que la nueva Comisión Europea que acaba de entrar en funciones y las
orientaciones tituladas «Un nuevo comienzo» que ha publicado tendrán un impacto
significativo en el desarrollo de las ciudades y de las zonas urbanas, y, por tanto, en el
contenido del programa urbano, ya que establecen nuevas prioridades de cooperación en
materia de gobernanza, desarrollo de los instrumentos económicos y financieros así como
asunción de riesgos, al igual que en cuanto al desarrollo del capital humano y de las
infraestructuras físicas o, incluso, del establecimiento de redes a nivel europeo.
1.3
El CESE considera que la reforma de la gobernanza económica, el aumento de su eficiencia y
eficacia exigirán (teniendo en cuenta los nuevos recursos financieros y sus normas de
utilización), por un lado, reevaluar el papel de las ciudades y las zonas urbanas para el
desarrollo económico, la creación de empleo y el establecimiento de las condiciones sociales
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y medioambientales necesarias, y, por otro, velar por que esté mejor adaptado para cumplir
sus objetivos.
1.4
El CESE llama la atención sobre la necesidad, paralelamente a la elaboración y adopción de
una agenda urbana, de adaptar a las condiciones modificadas por el programa de inversiones
estratégicas los objetivos definidos en los programas operativos que, en virtud de los acuerdos
de asociación en vigor, recurren también a los Fondos Estructurales y de Cohesión europeos.
El diseño y la puesta en práctica de nuevos instrumentos y modelos de financiación pueden
resultar necesarios para lograr un desarrollo urbano integrado.
1.5
El Comité Económico y Social Europeo confirma y completa las posiciones recogidas en sus
dictámenes anteriores según las cuales para colmar las actuales carencias es importante,
oportuno y necesario elaborar una agenda urbana y convertirla en una política europea de
pleno derecho. De aquí a 2050, un 80 % de la población de la UE vivirá en zonas urbanas.
Actualmente, la prosperidad de la Unión depende ya de la prosperidad de las ciudades.
1.6
Podría conseguirse un considerable valor añadido mediante un mejor aprovechamiento de los
recursos de las ciudades y de sus sistemas regionales, de las ventajas económicas y sociales
derivadas de la gobernanza multinivel, así como de la coordinación territorial y urbana de las
distintas políticas sectoriales. No obstante, ello requeriría también un nuevo enfoque y nuevas
iniciativas por parte de las autoridades europeas. No obstante, la falta de coordinación que
caracteriza esta evolución implica el riesgo de que se produzcan, a escala local o regional,
crisis sociales o medioambientales que puedan amenazar incluso la expansión del entorno
urbano en sentido amplio.
1.7
Del mismo modo, se pueden crear asociaciones en los distintos niveles, de manera que la
participación estructurada del sector empresarial y de la sociedad civil en todas las fases del
proceso de decisión, desde su elaboración hasta su ejecución, aportará un valor añadido.
El CESE propone que se refuerce el papel de la planificación estratégica basada en una
amplia participación democrática y se intensifiquen la participación y el control ciudadanos
en estos procesos de planificación.
1.8
La agenda urbana debería permitir desarrollar de manera innovadora y armoniosa la política,
la administración, la economía, las infraestructuras y el papel de los agentes de la sociedad,
garantizando al mismo tiempo el máximo respeto a los recursos del entorno natural.
1.9
El CESE considera que, para sentar las bases de la agenda urbana, parece necesario
desarrollar también una estrategia para la red urbana europea, basada en los resultados
obtenidos hasta la fecha. Una estrategia de esta índole tendría por objeto establecer vínculos
entre las políticas sectoriales, por una parte, y la red de ciudades tal como esté establecida en
la zona de que se trate, por otra.
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1.10
En el contexto de la revisión intermedia de la Estrategia Europa 2020, es posible y necesario
desarrollar una política urbana dotada de un límite de tiempo diferenciado, a más largo plazo,
que esté basada en la coordinación y en el principio de subsidiariedad.
1.11
El órgano de concertación «de alto nivel», cuyos miembros proceden de los 28 Estados
miembros de la UE y que se creó para reforzar la gobernanza de las estrategias
macrorregionales, podría asumir el papel de guardián principal de una gobernanza coordinada
y asociativa para la política urbana, siempre y cuando se haga participar a los interlocutores
sociales y económicos y a los representantes de los intereses regionales.
1.12
El CESE recomienda a la Comisión Europea que desarrolle las capacidades de gestión que
permitirán realizar las tareas relativas a la ejecución coordinada de la política urbana
propuesta así como a sus actividades de seguimiento y evaluación. En este contexto,
convendría instaurar un grupo de trabajo de alto nivel sobre el desarrollo de las ciudades junto
con el grupo interservicios de desarrollo urbano ya existente en la Comisión. A este grupo de
trabajo incumbiría también elaborar una agenda urbana para la UE coherente y eficaz, que se
aplicaría hasta 2050.
2.
Sobre la necesidad de elaborar una agenda urbana
2.1
En su Comunicación, la Comisión Europea pone de relieve que «si bien el papel de las
ciudades en el desarrollo económico, social y cultural, así como su potencial como hábitat que
hace un uso más eficiente de los recursos gozan de amplio reconocimiento, la respuesta
política a nivel europeo y nacional ha sido lenta y fragmentada, con muchas iniciativas
sectoriales, pero muy poco integradas».
2.2
«Estas voces se manifiestan a través de una serie de partes interesadas a nivel europeo,
nacional y local, que piden una agenda urbana para la UE. En respuesta a estas peticiones, la
Comisión Europea organizó el Foro CiTIEs para iniciar un debate sobre la necesidad de una
agenda urbana para la UE. A raíz del Foro CiTIEs, los Estados miembros debatieron la
necesidad de desarrollar una agenda urbana para la UE, reconociendo la demanda y las
expectativas del Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones, las asociaciones de ciudades
y las propias ciudades, así como su disposición para iniciar el proceso.»
2.3
Basándose en un amplio consenso entre los Estados miembros, la Comisión sometió a debate
público su propuesta de elaboración de una agenda urbana para la UE.
2.4
En respuesta a esta consulta, el Comité Económico y Social Europeo ha elaborado un
dictamen sobre la base tanto de los elementos que actualmente se conocen como de la
Comunicación.
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2.5
No obstante, el CESE considera que su dictamen debe ir más allá de las cuestiones de
actualidad relativas a la agenda urbana y formular directrices a largo plazo que, por un lado,
asistan a la Comisión Europea en la elaboración de un programa adecuado y, por otro, ayuden
a los Estados miembros a llevar a cabo con eficacia sus tareas en el marco de la aplicación del
programa.
2.6
Las ciudades europeas y sus redes, por su complejidad y el importante papel que han
desempeñado y desempeñarán en el futuro en el desarrollo del continente y su papel esencial
en el ulterior desarrollo de Europa, constituyen valores únicos y específicos de Europa.
2.7
Europa afronta diversos retos crecientes relativos a la economía, la sociedad en sentido
amplio y el medio ambiente. Estos desafíos se caracterizan por una dimensión territorial,
sobre todo urbana, particularmente marcada. En efecto, generalmente es en las ciudades o en
torno a ellas que se concentran, por ejemplo, la pobreza, la segregación social o la
degradación del medio ambiente1. Estas cuestiones constituyen un reto creciente,
especialmente en los barrios de las ciudades que sufren otras desventajas.
2.7.1
El CESE llama la atención sobre la existencia de determinados retos derivados de las
migraciones. Por una parte, la emigración a partir de las regiones y ciudades europeas menos
desarrolladas o de desarrollo más lento aumenta, lo cual se plasma en una pérdida de valor
considerable para los territorios en cuestión, aunque, por otra parte, el proceso migratorio
hacia la UE supone un desafío tanto cultural como económico para las sociedades urbanas.
2.8
Al mismo tiempo, las ciudades y las áreas urbanas circundantes son precisamente las que
pueden generar respuestas a estos retos. En efecto, las zonas urbanas bien organizadas y
gestionadas con discernimiento constituyen los entornos más favorables al desarrollo
económico, al aprovechamiento eficiente de los recursos, a la innovación económica y social
y a la integración social2.
2.8.1
La gobernanza de la Unión Europea ha experimentado una evolución significativa, en
particular a raíz de las respuestas aportadas a la crisis en la última década. Hasta la fecha, los
mensajes emitidos por las instituciones que han visto surgir nuevas fuerzas, así como los
resultados de la revisión intermedia de la Estrategia Europa 2020, hacen hincapié
esencialmente en el crecimiento económico, la creación de empleo, la innovación y la
inclusión social.
2.8.2
La preservación y el enriquecimiento de los valores democráticos europeos, cuyas raíces están
intrínsecamente vinculadas a la historia del desarrollo de las ciudades, constituyen una futura
misión de gran calado.
1
2
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Ibídem.
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2.9
Las ciudades europeas de dimensiones y niveles de desarrollo variados, junto con sus redes,
constituyen, dadas sus características históricas, a la vez las guardianas y la cuna de estas
capacidades y funciones distintas que el mundo moderno intenta describir mediante el
concepto de innovación.
2.9.1
Como ha demostrado la reciente crisis, la economía de las zonas metropolitanas resiste mejor
a las fluctuaciones cíclicas de la economía mundial. Se supone que esta mayor resistencia está
vinculada a la diversificación que caracteriza a la economía de las grandes ciudades, a la
solidez de los vínculos que allí se tejen y, por consiguiente, a la gran capacidad de renovación
y adaptación de las metrópolis. No obstante, el programa urbano de la UE debería prestar
especial atención al desarrollo adecuado de la economía local, en particular de las
microempresas y pequeñas empresas, así como de la venta al detalle y la artesanía.
2.9.2
Una parte importante de los problemas sociales que se concentran con mayor agudeza en las
ciudades puede resolverse mediante soluciones innovadoras. Como en el caso de la economía,
las ciudades constituyen el principal campo de la innovación social en sus diversas formas. La
complejidad de los sistemas urbanos y de su funcionamiento es la que permite la renovación
de la economía y la aparición y fortalecimiento de nuevas formas de economía.
2.9.3
Con el fin de impulsar la capacidad de renovación, conviene seguir fomentando la
constitución de redes de ciudades y las diversas formas de difusión de las «buenas prácticas»
relativas a los distintos aspectos de las políticas urbanas, así como contribuir a aumentar el
valor añadido europeo.
2.10
Por consiguiente y en razón de las consideraciones expuestas anteriormente, el Comité se
congratula por la iniciativa de la Comisión Europea de elaborar una agenda urbana y apoya
los esfuerzos orientados a que el establecimiento y desarrollo de una política urbana sea el
resultado de una amplia consulta.
2.10.1 La sociedad civil desea también seguir participando en este proceso, en su versión renovada y
estructurada.
3.
Agenda urbana para la UE
3.1
La UE se ha abstenido hasta ahora –y se abstendrá también en el futuro– de desarrollar una
política urbana que suponga intervenir concretamente en el desarrollo de las ciudades, no solo
en virtud del principio de subsidiariedad y de los valores que conforman la gobernanza
multinivel sino también por el hecho de que el desarrollo urbano –en general, de las zonas
residenciales– sigue otra lógica, que considera la dimensión espacial como un factor
determinante, contrariamente a la mayoría de las políticas sectoriales.
3.2
Mediante la inclusión en su política de cohesión económica y social de un objetivo de
cohesión territorial, la Unión Europea superó una etapa decisiva al supeditar sus instrumentos
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a las intervenciones que tienen repercusiones concretas en la estructura espacial de la
sociedad, de la economía y del medio ambiente europeos.
3.3
Los resultados y las carencias detectados hasta la fecha han puesto de manifiesto que, aunque
la política de cohesión se completó con la territorialidad, no ha alcanzado plenamente sus
objetivos. Ésta no pudo materializarse plenamente, por carecerse de una política de síntesis y
de coordinación que formule directrices relacionadas con:


la aplicación a escala regional y local de las políticas sectoriales elaboradas a nivel
«macro», paneuropeo, por una parte, y
la cooperación de carácter individual y autorreglamentario entre las regiones y los
municipios, por otra3.
3.4
Es preciso velar por que el contenido de esta política de coordinación se adecúe al principio
de subsidiariedad.
3.5
El triple objetivo de la Estrategia Europa 2020 de un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador, no dejará de ser una abstracción hasta que se manifiesten en la práctica los
vínculos económicos, medioambientales y sociales entre estos tres elementos. Las
interacciones entre éstos se producirán dentro de los sistemas urbanos de niveles diferentes,
en cuyo seno se podrán definir y medir, lo que permitirá desarrollar de manera efectiva y
eficiente este triple objetivo.
3.5.1
La aplicación de los objetivos fundamentales de la UE a los sistemas urbanos, por ejemplo el
uso cada vez más importante de las tecnologías de la información y la comunicación o la
sensibilización sobre cuestiones energéticas a escala de la ciudad (como las iniciativas de
«ciudades inteligentes»), contribuirá a reforzar la competitividad de la UE.
3.6
Una agenda urbana para la UE solo es concebible si se basa en los objetivos revisados de la
Estrategia Europa 2020, en la estrategia a largo plazo de la nueva Comisión apoyada por el
Parlamento Europeo, y en la consideración mutua de los intereses regionales y de desarrollo
urbano a largo plazo, basados en los valores históricos.
3.7
Convendría que la futura agenda urbana vele por que las ciudades y las regiones circundantes,
es decir, las áreas metropolitanas, puedan garantizar, mediante una gobernanza especialmente
atenta a alcanzar un justo equilibrio:

3
que aquellos procesos que constituyen, por un lado, las actividades orientadas al mercado
y la economía y regidas por leyes basadas en el interés y, por otro, la renovación social
fundamentada en los valores históricos favorezcan el crecimiento de manera coordinada,
preservando al mismo tiempo el medio ambiente,
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
que se conjuguen de manera coherente y armoniosa las condiciones básicas de la
renovación, a saber, una mano de obra cualificada, sistemas de prestaciones de servicios
basados en infraestructuras desarrolladas y un entorno natural y social integrador,
elementos todos ellos que permiten a las ciudades contribuir a la actividad económica de
manera esencial e irreemplazable4.
3.8
Las conexiones más importantes existentes entre las políticas europeas y el desarrollo urbano
pueden definirse en función del nivel de mano de obra e infraestructuras necesarios, así como
del entorno requerido para desarrollar las distintas actividades. La «generación» de estos tres
factores determinantes es una prerrogativa de los sistemas urbanos.
3.8.1
Aunque las políticas de la UE –sobre todo aquellas que incluyen medidas económicas y
financieras– y los elementos determinantes de la Estrategia Europa 2020 tienen una
proyección a medio y largo plazo, en ocasiones el enfoque temporal de determinadas políticas
sectoriales europeas puede ser muy diferente. Por ejemplo, en el caso del desarrollo de
infraestructuras, puede oscilar entre 30 y 50 años.
3.8.2
Producto de un lento proceso histórico, las ciudades, sus capacidades y sus valores, la
sociedad local, la calidad del entorno natural y construido, todo ello también evoluciona,
adaptándose más lentamente.
3.8.3
Este desafío ha encontrado respuesta en la regionalización de los sistemas urbanos, la
creación de redes urbanas, el refuerzo de la coordinación regional y, en general, la
cooperación institucional. Todas estas iniciativas permiten garantizar la diversidad
paralelamente a la especialización. La estabilidad relativa del desarrollo de las funciones
urbanas, los conocimientos y las capacidades acumuladas, a las que se añade la competencia
desarrollada con vistas a la cooperación– suscita una situación favorable a la renovación
constante y a la innovación.
3.8.4
Con vistas a desarrollar este programa urbano, conviene llamar la atención sobre la diversidad
de las redes de ciudades europeas y la gran variedad de ciudades, que dan lugar a enfoques
diferentes, a saber:

4
el desarrollo urbano integrado, que se produce cuando las políticas de desarrollo urbano
y las herramientas de que disponen son suficientemente flexibles para poder aplicarse
también con eficacia a las diferentes condiciones y especificidades sociales,
económicas y medioambientales de las ciudades, para garantizar así la optimización de
las sinergias entre las políticas;
Ibídem.
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
la política diferenciada, que abarca la totalidad de la red de ciudades, orientada a la
comprensión y la influencia real de los procesos de cooperación múltiples entre las
ciudades europeas.
3.9
A tal efecto, y a fin de sentar las bases de la agenda urbana, parece necesario desarrollar
también una estrategia para la red urbana europea, basada en los resultados obtenidos hasta la
fecha. Así, la Unión Europea podría aportar un valor añadido significativo a la generalización
de los resultados específicos en el ámbito del desarrollo urbano.
3.9.1
Una estrategia de esta índole tendría por objeto establecer vínculos entre las políticas
sectoriales, por una parte, y la red de ciudades tal como esté establecida en la zona de que se
trate, por otra. Enmarcados en esta estrategia, podrían desarrollarse enfoques diferentes en
función de los diversos elementos de la red urbana, todo ello dentro de un marco europeo
único.
3.9.2
La estrategia para la red urbana europea constituye una orientación de carácter territorial que
completaría la política sectorial de la UE5.
3.9.2.1 La estrategia establece, dentro de un marco diferenciado pero a la vez único y equilibrado,
directrices para el desarrollo de las ciudades pequeñas, medianas y grandes, así como de sus
redes, teniendo en cuenta las particularidades propias de los factores que desempeñan un
papel determinante en este desarrollo.
3.10
Uno de los resultados positivos de la crisis de la que estamos saliendo es el desarrollo de la
reflexión sobre el planteamiento de «ir más allá del PIB», la difusión de interpretaciones más
variadas y diferenciadas del concepto de desarrollo.
3.10.1 Nada justifica tanto la urgencia de disponer de una agenda urbana como el hecho de que,
incontestablemente, los sistemas urbanos y municipales, que desempeñan un papel
fundamental en el desarrollo de los indicadores, reflejan esencialmente la calidad de vida y
rebasan los factores incluidos hasta ahora en el PIB.
4.
Funciones de coordinación
4.1
Las medidas reglamentarias generales de la Comisión Europea para el período 2014-2020, los
«acuerdos de asociación» y los programas operativos dotados de herramientas para su
aplicación no pueden colmar plenamente la brecha subsistente entre el sistema de gobernanza
macroeconómico de la Comisión, los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y los
instrumentos destinados a ejecutar la política de cohesión. Ello confirma la necesidad de
establecer una política urbana integrada.
5
Ibídem.
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4.1.1
Las políticas que permiten las intervenciones integradas constituyen un elemento
indispensable en un proceso de toma de decisiones multinivel y coordinado6.
4.1.2
Habida cuenta de las diferencias sistémicas descritas anteriormente, es posible integrar de
manera sectorial las necesidades de las redes y de los sistemas urbanos en las políticas
temáticas (sectoriales) mediante una política de coordinación que se concentraría en algunos
factores de máxima importancia, permitiría la participación de los sistemas que evolucionan y
se adaptan lentamente –principalmente mediante el desarrollo de redes–, a fin de satisfacer las
exigencias a corto plazo, y dispondría de un sistema de gestión estratégica y de un órgano de
ejecución operativo capaces de elaborar y aportar correcciones mediante acciones basadas en
un seguimiento permanente.
4.1.3
El órgano de concertación «de alto nivel», cuyos miembros proceden de los 28 Estados
miembros de la UE y que se creó para reforzar la gobernanza de las estrategias
macrorregionales, podría ser el eslabón perdido o el guardián de la aplicación de la política de
coordinación propuesta.
4.1.3.1 Este órgano, en su forma actual, aún no está suficientemente desarrollado. La participación de
los agentes territoriales y de los interlocutores socioeconómicos es indispensable, tanto para el
diseño de las políticas y la elaboración de estrategias, como en todas las etapas de su
ejecución.
4.2
En el marco de la gobernanza de las ciudades y de los sistemas regionales circundantes, hay
que hacer valer las cooperaciones representativas de una dirección política elegida
democráticamente, de intereses económicos independientes y del sistema de valores de la
sociedad.
4.2.1
El CESE otorga la mayor importancia a que la participación de la sociedad civil (es decir, los
representantes de los medios socioeconómicos y de actividades diversas) sea un elemento
indiscutible de la gobernanza multinivel de la Unión, y ello en todas las fases, desde la
elaboración de la decisión hasta la supervisión de su ejecución.
4.2.2
La representación de los intereses horizontales y de la política territorial, por una parte, y
socioeconómicos, por otra, asumida respectivamente por el Comité de las Regiones y
el CESE, que se complementan mutuamente, es un elemento esencial de la gobernanza de
la Unión7.
6
7
Ibídem.
Ibídem.
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4.3
En el contexto de la elaboración de la agenda urbana, habida cuenta, en particular, de la
transformación de la gobernanza económica y financiera en una política orientada al
desarrollo, es importante otorgar prioridad a un pequeño número de factores que permitan
alcanzar un equilibrio entre los sistemas divergentes que puedan constituir una base para
realizar intervenciones eficaces y eficientes.
4.3.1
A este respecto igualmente, es preciso reiterar la propuesta relativa al establecimiento de un
grupo de alto nivel o un grupo de trabajo sobre el desarrollo de las ciudades junto con el
grupo interservicios de desarrollo urbano ya existente de la Comisión. A este grupo de trabajo
incumbiría elaborar una agenda urbana para la UE coherente y eficaz, que se aplicaría
hasta 2050.
4.3.2
Esta propuesta va en el mismo sentido que la realizada por el Comité de las Regiones en su
Dictamen COTER-V-046 (107º pleno de los días 25 y 26 de junio de 2014), consistente en
que las ciudades y los entes locales y regionales participen en la elaboración de un Libro
Blanco sobre una política urbana integrada. Además, se ajusta a lo acordado en la reunión
ministerial informal celebrada durante la Presidencia griega, el 24 de abril, en Atenas.
Bruselas, 23 de abril de 2015.
El Presidente
del
Comité Económico y Social Europeo
Henri MALOSSE
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