La participación de la sociedad civil en el nivel municipal.

V SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA EL
ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
9 Y 10 de Octubre de 2003
La participación de la sociedad civil en el nivel municipal.
Autores: Julián Bertranou
Silvina Cailly
UNSAM-UNCuyo
Sugerencias de reforma a partir del análisis de la experiencia de los
consejos consultivos en Mendoza.
Resumen
El trabajo analiza la experiencia de funcionamiento de distintas instancias de participación de la
sociedad civil en las políticas sociales a nivel municipal en Mendoza desde el año 1996 hasta la
actualidad. Este análisis muestra las características y alcances de esta participación a lo largo de estos
años, en donde pueden observarse continuidades y discontinuidades, avances y retrocesos, y
homogeneidades y diferencias a lo largo de los municipios y de las gestiones provinciales. En una
segunda parte, y a partir de la experiencia analizada, el trabajo desarrolla una serie de
recomendaciones en cuanto a reformas, tanto en el plano provincial como municipal, y en distintas
dimensiones institucionales, políticas, administrativas y sociales, para fortalecer una participación
social más activa, profunda y efectiva en la política social local.
Introducción
La participación de la sociedad civil en la gestión pública se convirtió a partir de la reinstauración de
las democracias, pero en especial a partir de la década de los 90 en el Cono Sur de América Latina, en
objeto de estudio, así como en materia orientadora de reformas en el aparato institucional y
organizacional del Estado. No sólo las transformaciones en la gestión (más allá de la profundidad de
las mismas) tuvieron factores explicativos internos a los países (movimientos políticos y sociales,
descentralizaciones), sino que esta participación acompañó las recomendaciones de política y los
financiamientos de los organismos multilaterales de crédito. En los últimos años, la crisis del sistema
político argentino en cuanto a sus resultados y su representatividad, ha incrementado el interés
político y académico por el involucramiento de la sociedad civil en la gestión pública.
2
El objetivo de este trabajo es analizar la participación de la sociedad civil en la gestión pública en el
nivel municipal, tomando como caso los consejos sociales consultivos de la política social y sus
derivados y transformaciones en la provincia de Mendoza. Esta participación no ha sido constante por
razones ligadas fundamentalmente a la vocación política participativa de las distintas gestiones de
gobierno, pero también, por razones más directamente ligadas a las características propias de las
organizaciones sociales.
El trabajo analizará la conformación inicial de los Consejos Sociales Departamentales a mediados de la
década del 90’, su evolución con el cambio de gestión política del Gobierno, y su actualización a partir
del impulso esta vez del gobierno nacional surgido en el 2002. Las características de este
involucramiento social en las políticas sociales será analizado al final en carácter de balance, dando
pautas sobre los logros y las restricciones, concluyendo este artículo con un conjunto de
recomendaciones para el fortalecimiento de estos espacios.
2. La experiencia de los Consejos Sociales de Mendoza
Si bien el impulso fundamental a la constitución de Consejos Sociales en el nivel fue dado a partir de
1996, existen en Mendoza al menos dos antecedentes importantes:
a) Luego de la crisis del ‘Tequila’ a fines de 1994, recrudeció la situación social en la Provincia, por lo
cual en algunos municipios se constituyeron Consejos locales con participación de las organizaciones
sociales para abordar la emergencia. El caso principal fue el del Municipio de Godoy Cruz, cuya
Comisión de Apoyo Social trabajó intensamente durante el año 1995 y 1996, y fue objeto de una
Decreto Municipal que regulaba su accionar y definía sus atribuciones, las cuales se extendían hasta el
manejo de recursos. También puede incluirse en esta línea de ejemplos el caso de la Municipalidad de
Guaymallén con la creación en 1994 del Consejo Comunal de Niñez y Adolescencia.
b) El Consejo Provincial de Niñez y Adolescencia creado por la pionera Ley de Niñez y Adolescencia de
la provincia, y el cual estaba integrado por diversas organizaciones de la sociedad civil (OSC), sobre
todo de base provincial.
A partir de 1996, la Provincia de Mendoza inició un paulatino proceso de reforma del accionar estatal
en materia de políticas de desarrollo social. El campo institucional de lo que se llama Desarrollo Social
(lo que en otros espacios también se denomina ‘acción social’) en Mendoza involucra aquellas
acciones que tienen que ver con la compensación socioeconómica (programas alimentarios y de ayuda
social directa), la atención de sectores sociobiológicamente vulnerables (niñez y adolescencia,
ancianidad, discapacidad) y el desarrollo de capacidades en los individuos, familias y comunidad
(programas de desarrollo de capital social).
3
Estas áreas en general padecen de numerosos males, tanto desde la perspectiva de los servicios
finales como de la institucionalidad que representan, algunos de los cuales son los siguientes: escasa
profesionalidad en el accionar estatal, alta discrecionalidad política, clientelismo, ineficiencia e
ineficacia, inequidad en la asignación de los fondos y bajo nivel de institucionalización.
El Decreto 889/96 del Ejecutivo Provincial aportó el marco para la Reforma del Estado, y en particular
en el área social. El decreto ordenó el inicio de acciones tendientes a la descentralización, a la
capacitación de agentes públicos, al desarrollo de sistemas de información social y a la creación de
instituciones compatibles con la eficiencia y la efectividad de la inversión social.
Los principales ejes de esta reforma fueron 1:
•
El aumento de la inversión social pública y privada
•
La modernización de la gestión social
•
La descentralización de las acciones
•
El fortalecimiento de la sociedad civil y la participación social
Mucho antes de que fuera moda la descentralización de la gestión a los municipios, la Provincia inició
en 1996 un proceso racional de traspaso de funciones al nivel local que ha tenido las siguientes
características:
•
La finalidad central de la descentralización ha sido la de lograr mayor eficiencia, efectividad y
transparencia en la inversión social.
•
La distribución de recursos entre los 18 Municipios de la Provincia se ha hecho a partir de
indicadores conocidos.
•
Los recursos han sido girados sin demoras, y han estado respaldados previamente por decreto del
ejecutivo provincial, asegurando previsibilidad en la percepción de los mismos.
•
La descentralización ha sido gradual, incorporando paulatinamente ámbitos y funciones.
•
La Provincia ha reconocido que existen condiciones para una descentralización exitosa y ha
implementado programas para generar estas condiciones: capacitación de recurso humano,
incorporación de técnicos locales en la gestión, financiamiento parcial de gastos operativos,
generación de sistemas de información compatibles y sistemas de registro de beneficiarios.
•
La Provincia ha consensuado con los Municipios una política de desarrollo social para todo el
territorio provincial, con ejecución descentralizada.
•
La descentralización ha ido de la mano de la creación de instituciones que consolidan la
participación a nivel local: los Consejos Sociales Departamentales, con representación de ONG’s y
con funciones de planificación y control 2.
1
En relación al proceso de reforma de la política social de Mendoza puede consultarse Bertranou
(1998, 2002).
2
Puede consultarse Subsecretaría de Desarrollo Social (1999a, 1999b). Ver también Di Pietro (1998).
4
La tímida experiencia iniciada en 1996, se profundizó plenamente durante 1997. Ese año, se firmaron
convenios con los 18 Intendentes Municipales, y se normatizó la descentralización a través del Decreto
297/97. Durante 1997 se descentralizó la política compensatoria (ayuda social directa y parte de la
política alimentaria) y la política preventiva de niñez y adolescencia. El decreto y los convenios
establecieron claramente las normativas técnicas de implementación de estos programas, así como la
adhesión municipal al sistema de información y al programa de capacitación de agentes sociales
La innovación más importante respecto de 1996 fue sin embargo la creación de los Consejos Sociales
Departamentales. Estos organismos debían estar constituídos por funcionarios Municipales, concejales
de los partidos políticos del municipio y principalmente, por representantes de las principales
organizaciones de la sociedad civil del Departamento. Su creación era (y es) condición sine qua non
para la percepción de recursos de la descentralización.
Sus funciones debían ser al menos las siguientes:
•
Aportar a la planificación social integral en el Departamento.
•
Aportar a la integración, coordinación y articulación de recursos sociales en el Departamento.
•
Realizar el seguimiento y control de gestión de los programas descentralizados.
•
Avalar las rendiciones de cuenta del Municipio a la Provincia.
•
Participar, a través de las organizaciones sociales que los componen, en la ejecución de algunos
programas sociales.
Durante 1998, el proceso descentralizador se consolidó y se amplió. Con mayor rigor todavía, se dictó
el Decreto 2120/97 que abrió la puerta para la descentralización de 1998. Los Consejos Sociales
fueron legitimados, y se requirió una composición con una mayoría de representantes de ONG’s. Se
legitimaron los procesos de modernización y la utilización del Registro Único de beneficiarios de
programas sociales (APS). Se flexibilizaron al mismo tiempo las normas de rendiciones de cuenta para
lograr una mayor agilidad del gasto social.
Durante 1998 se intensificaron las jornadas de intercambio y capacitación de los 18 Consejos Sociales
Departamentales, así como jornadas de compatibilización de criterios administrativo-financieros con la
participación de las administraciones provincial y municipales, y el H. Tribunal de Cuentas de la
Provincia, con el gran propósito de asegurar agilidad y transparencia para la inversión social.
Ante la celebración de los convenios para 1999, los 18 municipos realizaron con el Consejo Social y
con la Provincia, un proceso de planificación participativa de la inversión social para el año venidero.
Para 1999, y bajo el marco regulatorio del Decreto 500/99, el proceso de Gestión Local Asociada dio
un nuevo paso hacia su consolidación y hacia la ampliación de su ámbito de acción.
5
El mismo establece la composición de los CS en municipios siendo parte insustituible del régimen de
descentralización de la atención de los servicios sociales al Municipio.
El Consejo Social Departamental (CSD) debe ser creado por ordenanza del Honorable Concejo
Deliberante de cada Municipio y estar integrados por:
ü
Responsables de las áreas de política social del Municipio
ü
Concejales de los diferentes partidos con representación en el Honorable Concejo Deliberante
ü
Representantes de las principales comunidades religiosas del departamento
ü
Representantes de las entidades de base territorial, asegurando la presencia de entidades de
segundo grado, en caso de que existieran
ü
Representantes de los sectores cooperativos y mutual
ü
Representantes del sector empresarial y de los trabajadores
ü
Representantes de organizaciones de voluntariado y de organizaciones no gubernamentales que
prestan servicios sociales
ü
Representantes de las áreas de salud y de educación provinciales en el departamento
ü
Otros representantes de entidades académicas o de bien público ligadas a la política social
En el decreto también se hace mención respecto de que el CSD debe estar conformado por la mayoría
de representantes de entidades no gubernamentales, siendo sus integrantes representativos del
sector que provienen. Establece la necesidad de que se dicte un reglamento interno.
En cuanto a las funciones del mismo señala las siguientes:
ü
Garantizar la participación institucional de organizaciones comunitarias, Concejales y Municipio en
la implementación de las política sociales
ü
Realizar el diagnóstico participativo de los principales problemas y efectuar el ordenamiento y
priorización de la demanda social
ü
Elaborar la planificación de la acción social
ü
Participar en el control administrativo de los gastos sociales descentralizados
ü
Colaborar en la supervisión y evaluación de las prestaciones y de los programas sociales
En este punto resulta necesario ir haciendo algún balance sobre el funcionamiento de estos Consejos.
Si bien la presión provincial orientaba la constitución y mantenimiento de estos espacios, la tendencia
de numerosas intendencias de anular el funcionamiento de estos organismos era evidente. Del
conjunto de Consejos existentes, algunos ejercían claramente las funciones asignadas en los Decretos,
y se extendían incluso a funciones mayores. Ejemplos exitosos de Consejos en ese período eran
Malargüe, San Carlos y Godoy Cruz, San Martín y Maipú. En otros, existía una fuerte tensión entre el
Consejo (de buena constitución) y el Intendente, como es el caso de Luján de Cuyo y General Alvear.
6
Otros estaban impregnados de prácticas de cooptación de sectores sociales como el caso de Las
Heras y Tunuyán.
Este período muestra los mayores avances en cuanto a constitución de estos espacios, aunque
permanecieran en muchos de ellos prácticas no queridas desde la administración provincial.
3. El derrotero de los Consejos en la gestión radical
El funcionamiento de los Consejos Sociales hasta el cambio de gobierno a fines de 1999 tuvo las
características analizadas en el apartado anterior: algunos éxitos en cuanto a participación e inserción
de las OSC en el proceso de toma de decisiones, y algunas dificultades en cuanto al proceso de
integración de los mismo y en cuanto a la extensión de sus atribuciones, en donde cada gestión
municipal imponía su impronta en el funcionamiento de los mismos.
La gestión provincial inaugurada en diciembre de 1999 retomó en un principio el interés por sostener
estos espacios participativos en el marco del proceso de descentralización. A poco de andar, sin
embargo, estas intenciones quedaron el camino y comenzó a delinearse la estrategia de acción en
este campo. Aspectos de la nueva gestión fueron los siguientes:
•
La coherencia interna de la gestión provincia se vio amenazada desde un principio dadas las
disputas derivadas de la conformación de la alianza de gobierno.
•
La descentralización a los Municipios fue lentamente abandonada, produciéndose un embate
centralizador. En el cuadro nº1 pueden observarse las asignaciones a los municipios en los últimos
años realizados a través del FIDES y la Dirección de Familia.
•
La promoción y fortalecimiento de los Consejos Sociales Departamentales se vio suspendida, tanto
por el desinterés en la descentralización como en la dinámica de gestión asociada.
7
TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS POR INSTITUCION SEGÚN AÑO
FIDES
(*)DINADIF
(DESC. NIÑEZ)
TOTAL
1997
1998
2000
2001
3,145,024
2,557,512
2,377,194
1999
2,178,902
1,057,802
2002
396,838
2003(*)
1,800,000
3,145,024
2,557,512
1,540,411
3,917,605
1,325,940
3,504,841
593,050
1,650,852
762,141
1,158,979
1,414,900
3,214,900
(*) Desdcentralización DINAADIF 1999 Ayuda Económica, CDF y Proyectos, Igual 2000.En el 2001 Ayuda econòmica y CDF
. En el 2002 y 2003 solamente se descentraliza Ayuda Económica (integración familiar).
(*) Montos Presupuestados DINAADIF y FIDES
TRANSFERENCIA A ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL POR INSTITUCION SEGÚN AÑO
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003(*)
2,264,018
4,216,374
3,010,094
462,941
462,941
451,787
259,471
435,000
2,264,018
4,216,374
3,473,036
1,431,385
1,047,648
495,253
435,000
FIDES (**)
DINADIF
(DESC.
NIÑEZ)(*)
TOTAL
968,444
595,860
235,782
(*) Montos Aproximados descentralizados por UCP Flia Y UCP Niñez a todos los Hogares por convenio más CDIF
(**) Incluye montos Concurso de Proyectos, Organizaciones Mayores, subsidios, Apoyo a Microempresas
(*) Monto Presupuestado DINAADIF
INVERSION DESCENTRALIZADA
MUNICIPIOS
OSC (*)
TOTAL
1997
1998
3,145,024
2,264,018
5,409,042
2,557,512
4,216,374
6,773,886
1999
3,917,605
3,473,036
7,390,641
2000
2001
2002
3,504,841
1,431,385
4,936,226
1,650,852
1,047,648
2,698,500
1,158,979
495,253
1,654,231
2003 (*)
3,214,900
435,000
3,649,900
(*) No incluye montos FIDES por subsidios
En lo que respecta a los Consejos, y con la anuencia de muchos Intendentes de todos los signos
políticos, renuentes igual que el gobierno provincial, a aceptar la participación de la sociedad civil, los
mismos fueron transformados en lo que se denominó Mesas de Concertación.
Estas
Mesas
de
Concertación
(ver
Decreto
de
descentralización)
estaban
integradas
fundamentalmente por actores burocráticos y políticos y se conformaron en espacios de concertación
partidaria respecto a la asignación de recursos.
La conformación de estos espacios a nivel municipal generaron en algunos casos superposición
respecto de los que ya estaban funcionando.
Algunos Municipios como el caso de Guaymallén conformaron las llamadas mesas distritales cuya
finalidad consistió en coordinar las tareas comunitarias entre las instituciones que formaban parte de
ellas. Su funcionamiento fue acotado y su vigencia aún más.
8
En la actualidad muchos municipios cuentan con ordenanzas que establecen y promueven la
participación comunitaria, conformación de consejos, etc sin embargo, hoy solo están funcionando los
Consejos Consultivos y en algunos Municipios los Consejos de Niñez y Adolescencia.
Por otro lado, la disminución en la descentralización de recursos que apuntaba al fortalecimiento de
las organizaciones de la sociedad civil, como la falta de llamados a concursos de proyectos
repercutieron en las expectativas de inserción y desarrollo de muchas de ellas.
En suma, los Consejos Sociales Departamentales creados para la gestión de las políticas
descentralizadas dejaron de tener la promoción y aliento proveniente de la Provincia, que permitió
que se disolvieran o transformaran en organismos político-partidarios. Un impulso mayor provino de
parte de la Nación con el nuevo programa social masivo creado luego de la debacle de la Alianza.
Aún en este contexto de debilitamiento de estos espacios, algunos lograron sobrevivir manteniendo
las pautas anteriormente señaladas. Ejemplos de ellos fueron: Malargüe, Maipú y Lavalle. También se
mantuvo con cierto funcionamiento similar el de la Ciudad de Mendoza.
4. Los Consejos inducidos desde la Nación: características y funcionamiento
Luego de los episodios de diciembre de 2001 y ante el descalabro que se avecinaba tanto en lo
político como en lo económico, el gobierno de Duhalde decide poner en marcha un programa social de
empleo mínimo que se denominó Programa de Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, luego conocido
como Plan Jefes 3.
Este Programa, que tiene en la actualidad a cerca de dos millones de beneficiarios, requería la
constitución de Consejos Consultivos locales y barriales con el propósito de controlar la asignación de
los fondos y cumplir otras funciones asociadas a la buena marcha del Programa. También estaban
previstos Consejos Consultivos Provinciales, aunque sus funciones estaban menos especificadas.
La implementación de los Decretos Nacionales significó poner en marcha a los Consejos Consultivos
previstos como ámbitos de participación en complementariedad entre el Estado y la Sociedad Civil, y
en el que debían estar presentes: trabajadores, empresarios, organizaciones civiles y confesionales y
los representantes del Gobierno en cada jurisdicción.
El Consejo Consultivo Provincial (CCP) tiene como función velar por el cumplimiento de los criterios de
accesibilidad de los beneficiarios, controlar y monitorear el desarrollo y ejecución del Programa "Jefes
3
Los Decretos de creación fueron el 165 y el 565/02
9
y Jefas de Hogar Desocupados; Derecho Familiar de Inclusión Social". Es el responsable del monitoreo
general de los Programas en sus respectivas jurisdicciones.
Actúa como instancia de revisión de aquellas controversias que se le planteen desde el ámbito
municipal, también debe remitir a la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social y a la Secretaría de Políticas Sociales según corresponda, un informe cualicuantitativo mensual sobre el desarrollo de los Programas en cuestión.
Puede realizar acciones de asistencia técnica y de coordinación de recursos, tanto para la
conformación de los Consejos Consultivos Municipales (CCM), como para potenciar el impacto de las
actividades que desarrollarán los beneficiarios de los Programas.
En caso de posibles irregularidades en la ejecución del los Programas, puede tomar intervención
efectuando la denuncia correspondiente al Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control
(CONAEYC).
El Consejo Consultivo Municipal o Barrial (CCM o CCB) tiene como función aconsejar sobre las
actividades en las que participarán los beneficiarios. En virtud de la inserción local de los organismos
que lo componen, actúan como control social de las acciones que resulten responsabilidad de los
Municipios. Ejerce el control en la adjudicación y la efectivización de los Programas, como también es
el responsable de controlar la instrumentación de los Programas en su jurisdicción.
El Consejo Consultivo Municipal (CCM) dictamina sobre las propuestas de proyectos de actividades
comunitarias o de capacitación presentadas como contraprestación a realizar por los beneficiarios.
Actúa como Organismo Ejecutor de actividades de contraprestación.
Las organizaciones de la sociedad civil que se propongan para la implementación de proyectos,
deberán presentar las propuestas de actividades o proyectos de contraprestación al CCM, las mismas
deberán contemplar actividades comunitarias y de capacitación .
Las propuestas de proyectos serán aprobadas o rechazadas por el Titular del Municipio, previo
dictamen de los CCM. Este dictamen evaluará los antecedentes del peticionante y la pertinencia del
proyecto presentado dentro de los ocho (8) días hábiles de la solicitud. El Intendente Municipal
comunicará fehacientemente al peticionante su decisión.
La Municipalidad será la encargada de confeccionar una nómina de Organismos Ejecutores y de sus
proyectos, la que será remitida a la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral del MTEySS. Dicha
nómina deberá actualizarse periódicamente.
10
En Mendoza, por un lado se constituyó el Provincial, con casi la misma integración que el existente
Consejo Consultivo del FIDES, lo cual generó cierta confusión en los roles, en desmedro del Consejo
del FIDES, hasta ese momento con poco apoyo por parte del gobierno provincial.
Por otro lado, se fueron constituyendo los consejos municipales en forma gradual y tras la presión
nacional para su puesta en marcha. Los consejos reemplazaron a los moribundos consejos existentes
desde 1996, aunque repitiendo similares mecanismos de elección de sus integrantes.
Un estudio reciente (Arroyo y otros, 2003) analizó el funcionamiento de los Consejos en todo el país,
dada la preocupación por su constitución manifestada desde siempre en las reuniones nacionales del
CONAEyC (Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control del Programa).
Por otro lado, Cailly
4
(2003) analiza el funcionamiento de los consejos de Godoy Cruz, Maipú y
Guaymallén.
Muchos Municipios de la provincia establecieron e impulsaron por ordenanzas la conformación de los
más variados consejos los cuales trabajaban en distintos temas: transporte público de pasajeros,
prevención y asistencia a la drogadependencia, niñez y adolescencia, discapacidad, defensa del
consumidor, consejos comunitarios, medio ambiente, educación, seguridad, etc. Entre sus funciones
se encontraban: coordinar, planificar, ejecutar y controlar según lo establecido en la normativa. Hoy,
la mayoría de ellos no están desarrollando ninguna actividad ni se están reuniendo.
Los únicos Consejos Departamentales que actualmente se encuentran funcionando son los
denominados Consultivos. Están abocados fundamentalmente a aconsejar sobre las actividades en las
que participan los beneficiarios del plan jefas y jefes de hogar y en virtud de la inserción local de los
organismos que lo componen, actuando como control social de las acciones que resulten de
responsabilidad de los Municipios.
Recordemos que de acuerdo al decreto Nacional Nº565/02 para la implementación del programa se
requería la firma de convenios y la creación de un Consejo Consultivo Provincial el mismo debía velar
por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios, controlar y monitorear el
desarrollo y ejecución del progama jefes y jefas de hogar e impulsaba la creación de los Consejos
Consultivo Comunales.
Los Consejos Consultivos Comunales lograron su institucionalización por medio de ordenanzas o
resoluciones donde se expresa claramente sus funciones, competencias y formas de participación.
Cuentan a su vez con un reglamento interno.
4
Cailly Silvina, Consultoría para el diseño de normas y procedimientos municipales en los
departamentos de Godoy Cruz, Guaymallén y Maipú, provincia de Mendoza, Informe final. Programa
Fortal – Poder Social y Ciudadanía Mendoza, 2003.
11
Si bien es cierto que lo conforman numerosas organizaciones tales como: pastores, desempleados,
CGT (Confederación General del Trabajo), uniones vecinales, miembros del Consejo Deliberante,
miembros del arzobispado; muchas otras, cuestionan el hecho de que sólo llegan a formar parte del
Consejo las organizaciones que siempre han estado, sin establecer mecanismos más amplios de
participación.
Es más, aun comprendiendo de que no es posible un consejo multitudinario que aborde diferentes
temáticas a la vez, existen demandas concretas respecto de los canales de comunicación, de la
distribución de la información y de la falta de implementación de nuevos espacios de participación.
Los Municipios de Mendoza y sus comunidades representadas a través de organizaciones sociales
tienen una importante experiencia en la conformación y participación en Consejos Sociales o como se
los denomine, donde en forma conjunta se trabaja sobre distintas problemáticas y en distintos temas.
Aún así, reconocen limitaciones hacia dentro de sus organizaciones como también en el trabajo en
conjunto entre ellas o con el gobierno municipal.
Estos obstáculos se manifiestan sobre todo en la difilcultad para concensuar un diagnóstico en común,
la falta de recurso humano capacitado y la difícil tarea de auditorías o control social.
Por otro lado, los Municipios fueron adaptándose a este nuevo esquema de trabajo, donde se
intentaba coordinadamente y en conjunto resolver problemas de la realidad local. Debieron afrontar
déficit producto de la falta de infraestructura, procedimientos, cultura organizacional, etc.
Frente a esto el gran desafío desde el nivel inferior de gobierno consistió en tratar de lograr mayor
operatividad, mejorar la capacidad de gestión con las organizaciones de la sociedad civil para
intervenir en los Consejos Consultivos (planificación, administración, evaluación de programas y/o
proyectos) lo cual se lograba entre otros aspectos a través de:
ü
Mejorar las estrategias de alianzas o asociatividad
ü
.Capacitación del recurso humano
ü
Incorporar nuevas habilidades profesionales para el desarrollo de las actividades
ü
Informatización de los procedimientos
ü
Creación de estructuras más ágiles por ejemplo agencias de desarrollo local o distrital
ü
Mejorar los canales de comunicación e información
A su vez, el establecimiento de nuevos vínculos entre el gobierno y la sociedad civil es el producto de
un cambio de concepción de la política, que debe promover el dialogo, el concenso, las relaciones
horizontales entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil.
12
La horizontalidad posibilita disminuir la brecha entre lo que espera la comunidad del municipio y el
desempeño efectivo del mismo. Promover la cooperación, el compromiso y la responsabilidad de las
organizaciones de la sociedad civil para compartir el poder decisorio y la información, contribuye a
disminuir la brecha.
Pero a su vez, es fundamental que el municipio instituya mecanismos que garanticen el acceso a la
participación de los grupos minoritarios y se evite el copamiento de las instancias participativas (y
decisorias) de los grupos de interés más dinámicos, de modo que el acercamiento del gobierno a
algunos sectores no los aleje de otros, y que estos mecanismos no terminen siendo solo una
cooptación de estos grupos.
Promover y garantizar el diseño e implementación de mecanismos participativos no debe afectar el
funcionamiento del municipio ni significar que el mismo caiga en una parálisis total, producto de una
deliberación permanente. No se trata de vivir en un estado de asamblea permanente.
La inclusión e institucionalización de diversos mecanismos de participación y comunicación del
gobierno municipal con la sociedad civil debe sustentarse en: la información o publicidad de los actos
de gobierno (que incluye el control de las cuentas públicas), las formas de democracia semidirecta y la
participación ciudadana.
Un ejemplo claro lo constituye la ordenanza de Guaymallén Nº 6.059/02 que crea la banca del vecino
y de la juventud desde la cual cualquier persona o agrupación juvenil puede ejercer el derecho a
peticionar ante el Honorable Consejo Deliberante y exponer sus ideas sobre diversos temas inherentes
al Municipio. A su vez, la ordenanza Nº 6099/02 regula y establece la organización y funcionamiento
de la participación ciudadana por medio de instrumentos tales como:
ü
Iniciativa vecinal
ü
Consulta vecinal
ü
Audiencia pública
ü
Quejas, denuncias y sugerencias.
Hemos visto que el impacto de las reformas implementadas sobre el nivel local han generado un
conjunto de oportunidades ya sea a través de ordenanzas que han acompañado a la legislación
nacional o provincial. Como el caso del Municipio de Guaymallén que conformo el Consejo de Niñez y
Adolescencia (1994) un año antes que la provincia sancionara la Ley respectiva o el caso del Municipio
de Godoy Cruz, cuya Comisión de Apoyo Social trabajó fuertemente durante el año 1995 y 1996.
La búsqueda de lograr mayor institucionalización es un fortaleza de algunos gobiernos locales, lo
paradigmático es observar que las distintas normativas existentes en estos municipios suelen no ser
conocidas y mucho menos utilizadas por los vecinos u organizaciones de la sociedad.
13
En términos generales, podemos afirmar que el proceso de reforma en las políticas sociales que
incluyó entre otros aspectos el fortalecimiento de la sociedad civil y mayor participación a través de
los Consejos Sociales iniciado en 1997; tuvo su punto de inflexión del 2000 en adelante.
Los distintos Consejos departamentales que funcionaban abordando distintas problemáticas fueron
paulatinamente disminuyendo su participación y dinámica de funcionamiento producto de una política
centralizada iniciada por el gobierno provinicial que se tradujo fundamentalmente cuando la mayoría
de los recursos que llegaban al Municipio fueron orientados a la emergencia social. Por otra parte, los
Municipios no se resistieron a este proceso y acompañaron e implementaron una política centralizada
en las áreas de desarrollo social o desarrollo comunitario.
Esto derivo indefectiblemente en una parálisis de los distintos Consejos quienes dejaron de tener
motivos por los cuales reunirse y temas sobre los cuales decidir. Otro elemento que contribuyó a
disminuir la participación fue que el último llamado para la presentación de proyectos financiados con
fondos FIDES fue en el 2001. Sin embargo, a partir del 2000 ya se venían reduciendo los fondos
provenientes del gobierno provincial.
Desde las orbitas gubernamentales se dice que la dependencia económica sumado a los problemas
relacionados con la capacitación es la gran debilidad de las organizaciones sociales y uno de los
motivos centrales para que su participación aumente o disminuya de acuerdo a la impronta que
pongan las administraciones de turno.
Las organizaciones por su lado, si bien reconocen lo mencionado anterior mente, sostienen que los
Municipios suelen ser funcionales a las políticas que fija el gobierno nacional o provincial y que su
resistencia a democratizar e internalizar espacios de resolución y deliberación como son los Consejos
Departamentales está estrechamente relacionado con una cultura patrimonialista o particularista de
los gobiernos locales, donde la prebenda y el clientelismo le han generado mayores réditos políticos.
5. Balance de la actuación de los Consejos
La experiencia de funcionamiento de estos consejos en el nivel municipal nos muestra algunos puntos
característicos que presentaremos a continuación. Paralelamente, trataremos de hacer un balance
acerca de los avances logrados en el proceso y las limitaciones o restricciones que operan sobre una
extensión de la participación de las OSC en los programas sociales.
Algunas cuestiones preliminares:
•
Los consejos sociales o consultivos municipales ha sido creados siempre a partir de una presión
de algún ente supramunicipal. No se han observado iniciativas a cargo de los propios municipios,
14
sino que se ha tratado de exigencias de otras jurisdicciones para la gestión de programas
sociales5.
•
Los consejos han sido ideados inicialmente para controlar la asignación de los fondos sociales.
Inclusive, y a pesar de la experiencia existente en el tema, este ha sido el motivo principal en el
caso del Plan Jefes, a partir de la crisis de la política.
Los avances que se han observado:
•
Mayor involucramiento. La experiencia de los Consejos ha incrementado la participación social en
las políticas públicas.
•
Mayores funciones en los hechos. El mayor involucramiento ha implicado un incremento de
funciones en la participación social. Desde otra perspectiva puede decirse que esta participación
no es suficiente, pero si se compara con 10 años atrás, la variedad de temas y funciones de la
sociedad civil se ha incrementado significativamente.
•
Mejora de la asignación de los fondos. La participación de la Sociedad civil en el nivel local
también ha auspiciado una mejor asignación de los fondos, identificando nuevos campos de
aplicación de los fondos y en el control de los beneficiarios.
•
Cultura pública de involucramiento. Los temas anteriormente mencionados han institucionalizado
en la práctica la idea de una mayor intervención de la sociedad civil. Esta institucionalización
implica un piso mínimo de participación que se impone a cualquier nueva gestión pública.
Algunos problemas:
•
Cultura política local. En muchos casos se ha observado la designación de representantes sociales
muy afines al Intendente. En lugar de dejar que haya autonomía social en este aspecto, la
intervención política deteriora la representación y la calidad de la participación.
•
Tendencia a que cumplan funciones de legitimación de lo realizado por el Municipio.
•
Falta de voluntad política sostenida a nivel provincial y municipal. Se impone la necesidad de
continuar estos procesos ya que implican un aprendizaje colectivo no inmediato.
•
Muchas veces, hay intentos de transferencia de funciones de ejecución para las cuales el Consejo
no está preparado. Estas medidas de ampliación excesiva de las funciones (sobre todo ejecutivas)
tiene un efecto negativo ya que en la práctica son difíciles de cumplir por parte de representantes
5
Una excepción a esto sería la constitución de la Comisión de Apoyo Social en Godoy Cruz en 1995 y
el Consejo Comunal de Niñez y Adolescencia de Guaymallén.
15
que ejercen su actividad ad honorem. De funciones muy exigentes se extraen conclusiones falaces
de la falta de eficacia de estos instrumentos.
•
Representatividad
mediocre
de
los
consejos.
Los
consejos
carecen
de
una
completa
representación, a lo que se suma que los organismos representados carecen muchas veces de
adecuados representantes.
•
Falta de participación interna en las OSC.
•
Problemas con la representación de las OSC en relación a todo el universo de organizaciones.
•
Intenciones particularistas de las OSC.
§
Poco intercambio de información.
§
No existen indicadores que les permitan medir los resultados de su accionar y ajustar el trabajo
realizado.
§
Poca articulación con otras organizaciones.
6. Agenda de reformas institucionales y participativas
Temas de una reforma a los procesos de participación social en el nivel local:
A) Reformas culturales políticas
ü
Socializar la información y normativas existentes.
ü
Ampliar y democratizar los canales de participación.
ü
Desarrollar actitudes tolerantes y participantes tanto en el nivel gubernamental como social. Esto
requiere de un proceso de formación pública que hay que fortalecer.
B) Acuerdos políticos
ü
Estado y sociedad civil deben aprender a trabajar desde un diagnóstico común compartiendo
objetivos y metas a lograr.
ü
Deben establecerse acuerdos interpartidarios respecto a la participación en el nivel local lo cual
permite sostener los procesos en el tiempo.
ü
Deben priorizar el interés general.
ü
Transparentar el manejo de los recursos financieros.
ü
Mejorar los mecanismos de control.
C) Reformas constitucionales y de régimen municipal
ü
Reforma constitucional que incluya los procedimientos de participación de la sociedad civil en las
políticas públicas.
ü
Reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades para darle rango legal a los Consejos Consultivos.
D) Institucionales y de diseño de los mecanismos. Distribución de funciones.
16
ü
Definir roles, funciones y responsabilidades a desempeñar .
ü
Ampliar las funciones para claramente incluir las de planificación y diseño de políticas públicas.
ü
Comunicar y difundir las decisiones y actividades desarrolladas.
ü
Brindar un balance anual de la gestión del Consejo.
ü
Co-responsabilidad en el accionar tanto en el nivel de control como en el nivel de aplicación de
políticas sociales. Proponiendo la asignación de sanciones similares a las de los funcionarios
públicos. (Por ejemplo: inhabilitación de la personería jurídica, inhabilitación para participar en
concursos públicos provinciales y/o municipales.
E) Fortalecimiento institucional y capacitación
ü
Incorporar mecanismos de evaluación y de impacto de políticas
ü
Aumentar la capacidad técnica y de gestión de los gobiernos municipales, en especial en los
aspectos referidos a la formulación e implementación de programas sociales
ü
Establecer redes de conexión con las nuevas formas de organización social
ü
Mayor articulación entre los planos técnicos, políticos y sociales
F) Fortalecimiento de OSC
ü
Asesoramiento y capacitación en la búsqueda de fondos y presentación de proyectos para el
desarrollo de sus actividades
ü
Promover Alianzas estratégicas
ü
Firmar convenios donde se establezcan las obligaciones y derechos a cumplir por las partes
intervinientes lo que implica mayor institucionalidad.
ü
Debe buscarse y garantizarse la independencia del poder político
ü
Capacitar a las organizaciones de base
ü
Organizar un registro con las organizaciones de la sociedad civil departamentales
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BIBLIOGRAFÍA
1.
Arroyo, Daniel (2003): “Elaboración de una metodología de identificación de líneas de proyectos
productivos para los beneficiarios del plan jefes y jefas de hogares” NACIONES UNIDAS Comisión
Económica para América Latina y el Caribe CEPAL.
2.
Bertranou, Julian (1998-2002): El proceso de reforma de la política social de Mendoza.
3.
Bertranou, Julián (2002): Política y estrategia en la reforma social de Mendoza. Hacia una nueva
matriz de gobierno en América Latina. Compilador Marcelo Cavarozzi, Universidad Nacional de San
Martín, Banco Interamericano de Desarrollo.
4.
Cailly Silvina (2003): Consultoría para el diseño de normas y procedimientos municipales en los
departamentos de Godoy Cruz, Guaymallén y Maipú, provincia de Mendoza, Informe final.
Programa Fortal – Poder Social y Ciudadanía Mendoza.
5.
Decreto Provincial 889/96
6.
Decretos Nacionales nº 165 y el 565/02
7.
Decretos Provinciales de Descentralización 297/972120/97, 500/99.
8.
Ley Fondo de Inversión y desarrollo social (FIDES) 6462.
9.
Ordenanzas Municipales de Maipú, Godoy Cruz y Guaymallén.
10. Subsecretaría de Desarrollo Social de Mendoza(1999a, 1999b).