los determinantes políticos e institucionales de las políticas sociales

LOS DETERMINANTES POLÍTICOS E INSTITUCIONALES
DE LAS POLÍTICAS SOCIALES: UN ANÁLISIS DE LOS
PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIOS
Juan Sanguinetti*1
Documento 65
*
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Marzo 2002
Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional - Fundación Gobierno y Sociedad.
El trabajo contó con la asistencia de Emmanuel Abuelafia en el análisis econométrico.
I. Introducción
Como quedó demostrado en los episodios de fines de 2001 Argentina presenta graves
deficiencias en sus instituciones políticas, fiscales y económicas. En el plano fiscal desde
hace ya bastante tiempo se viene señalando la necesidad de corregir ciertas instituciones
claves relacionadas con la gestión macroeconómica y el federalismo fiscal. En tal sentido
se ha enfatizado la necesidad de establecer reglas macrofiscales estrictas, límites al
endeudamiento nacional y provincial o un nuevo marco para regular las relaciones fiscales
y financieras entre la Nación y las provincias2. Las deficiencias en el proceso
presupuestario es otro factor determinante de esta mala performance en términos de los
resultados de la política fiscal. Lamentablemente en Argentina este aspecto no ha cobrado
suficiente interés, aún cuando todo aquello relacionado con el proceso presupuestario es
clave para el logro de la disciplina fiscal y una adecuada gestión de los recursos públicos.
En este anexo se desarrollan algunos tópicos relacionados con los procedimientos
presupuestarios y la gestión de los programas sociales en Argentina. El objetivo es
identificar algunas deficiencias en el proceso presupuestario Argentino que podrían
ayudarnos a explicar la baja calidad y efectividad de algunos programas sociales.
En tal sentido en la próxima sección se describe en forma breve el marco normativo para
analizar los procedimientos presupuestarios. En la siguiente sección se desarrollan algunos
principios básicos para guiar la formulación, ejecución y monitoreo de los presupuestos
sociales. En la cuarta y sección se plantean las deficiencias más sobresalientes de la gestión
de los programas sociales en Argentina.
2
Ver al respecto Spiller and Tommasi (2000), Iaryczower, Sanguinetti J. and Tommasi (2000) y Sanguinetti
J. (2001).
2
II. Marco normativo para analizar
presupuestarios de las políticas sociales
los
procedimientos
El proceso presupuestario, constituye el conjunto de reglas, normas y procedimientos
formales e informales involucrados en la formulación del presupuesto público. Dicho
proceso involucra una gran cantidad de actores y estrategias específicas de intervención.
Por un lado, esta el Poder Ejecutivo responsable de la formulación y ejecución del
presupuesto. El Parlamento tiene la responsabilidad de aprobar dicho proyecto y controlar
a posteriori su ejecución. Luego se encuentran los grupos de interés y miembros de la
sociedad que participan en cada una de estas instancias según sus intereses específicos. En
Argentina es de destacar la participación de otros actores claves, tales como las provincias
-en forma individual como en grupos-, los organismos multilaterales de crédito, el FMI
especialmente, ciertos grupos económicos e intereses corporativos, entre otros. Las reglas
de presupuesto asignan funciones y responsabilidades a cada uno de estos actores
involucrados.
Es de esperar que el diseño de las reglas y procedimientos presupuestarios tengan algún
impacto sobre ciertos resultados de la política fiscal. En el área fiscal se ha desarrollado
una extensa literatura que trata de identificar de qué manera los factores políticos e
institucionales influyen sobre ciertas variables claves de la política fiscal, como el
endeudamiento y el déficit público (ver Alesina y Perroti, 1999; von Hagen 1992). En estos
estudios, las características del proceso presupuestario resulta uno de los tópicos
principales en la agenda de investigación más influyente en la actualidad. Por ende, es
pertinente avanzar en el análisis de aquellos aspectos que caracterizan este conjunto de
instituciones y que en alguna medida impactan sobre el desempeño del sector público, en
general, y la calidad de las políticas sociales, en particular. La debilidad registrada hasta el
presente de este tipo de estudios puede ser atribuida, según lo afirmado por Campos y
Pradham (1999), a la ausencia de un marco analítico adecuado dentro del cual observar el
impacto de las instituciones sobre la gestión del gasto público.
Sin embargo, en el presente estudio utilizaremos el enfoque denominada Public
Expenditure Management (PEM). Esta literatura hace hincapié en que para alcanzar
buenos resultados en materia de asignación del gasto público se necesita de abundante
información, un sistema adecuado de incentivos y de arreglos institucionales que
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garanticen la cooperación entre los diferentes actores que intervienen en las políticas
públicas.
En esta sección se revisará esta literatura con miras a brindar un marco general para
discutir el rol de las instituciones presupuestarias en la gestión de la política social. Nos
interesa particularmente analizar el impacto que pueden tener estas instituciones en la
composición y estructura del presupuesto público (eficiencia asignativa) y en el uso que se
le da a estos recursos (eficiencia técnica).
II.1. Principales objetivos en la gestión del gasto público
En los estudios referidos al impacto de las instituciones presupuestarias sobre los
problemas de asignación y eficiencia técnica (ver Campos y Pradham, 1999; Tsebelis y
Chang, 2001, Schick 2001) los resultados en materia de la gestión del gasto público se
organizan a partir de tres objetivos primordiales: a) Procurar el mantenimiento de la
disciplina fiscal; b) Asignar los recursos públicos en función de las prioridades
gubernamentales, procurando su máximo rendimiento posible; y c) Promover una mayor
eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos básicos. En los próximos apartados
se revisan algunos aspectos de estos tres objetivos.
A. La disciplina fiscal en presencia de problemas de acción colectiva
La noción de acción colectiva y, en particular, los problemas derivados de los recursos
comunes (common pool) ha sido extensamente utilizada para analizar ciertos aspectos de la
política fiscal, como los déficit, los altos niveles de endeudamiento o la magnitud de los
presupuestos públicos de muchos países. Esta literatura señala que la presencia de grupos
de interés, muchas veces contrapuestos, sumado al accionar de actores claves en la
administración pública (legisladores, funcionarios políticos, burócratas de carrera, etc.)
cada uno actuando en función de sus propios intereses, puede distorsionar la asignación del
presupuesto público. Por otro lado, la suma de estas demandas particulares, muy
probablemente, conduzcan al sobre-dimensionamiento del gasto. En consecuencia, si no
existe un arreglo institucional que permita coordinar estas presiones sectoriales se
alcanzará un gasto excesivo que ponga en peligro la solvencia fiscal del Estado.
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Uno de los argumentos principales de la literatura de acción colectiva es que cuanto más
dispersas estén las responsabilidades e instancias de decisión en materia presupuestaria
mayor será las probabilidad que ocurra un déficit público. Por ello, el énfasis puesto en el
rol del ministerio de finanzas como garante de la disciplina fiscal. Por otro lado, es
necesario reducir el número de actores que intervienen en la formulación y diseño de los
lineamientos generales del proyecto de presupuesto. Esto reducirá los conflictos
presupuestarios en el proceso de formulación y disminuirá los costos de transacción. A su
vez, la ausencia de un marco de incentivos compatibles con la disciplina fiscal puede exigir
la presencia de una regla macro-fiscal explícita que establezca los límites en la gestión
macroeconomica.
B. La asignación de los recursos públicos en presencia de costos de
transacción y conflictos políticos.
Una vez logrado el objetivo de la disciplina fiscal, el paso siguiente es decidir como
asignar los escasos recursos públicos entre las innumerables y, muchas veces, antagónicas
necesidades y funciones de gobierno. Se trata de establecer una asignación de los recursos
compatible con las prioridades estratégicas definidas por el gobierno y al mismo tiempo
que garantice un máximo rendimiento.
En la práctica la asignación de los recursos públicos no es una tarea sencilla. A los
problemas de acción colectiva se le suman costos de transacción, problemas de
información asimétrica y conflictos políticos. La elección de una determinada estrategia de
gobierno y la asignación en consecuencia de los recursos públicos es, fundamentalmente,
un proceso político que debe ser encauzado en un marco institucional de transparencia y
certidumbre.
La eficiencia asignativa exige de mecanismos que permitan inferir las preferencias de la
sociedad. Las limitaciones prácticas que muchas veces se encuentran pueden ser superadas
en parte si otorgamos una mayor participación al parlamento y a sus comisiones en la
elección y definición de estas estrategias generales. También es indispensable dar un
marco para la participación de las instituciones de la sociedad civil en esta etapa. El
parlamento es por naturaleza la institución que mejor representa las preferencias y
demandas de los diferentes grupos y segmentos de la sociedad.
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No obstante, no son pocos los casos en los cuales la asignación de los recursos públicos
entre las diferentes áreas de intervención y la elección de los programas para tal fin se
realiza de manera improvisada y sin la participación de estos actores claves. Como notó
Petrei (1998) para los países de nuestra región “la asignación de los recursos públicos entre
los diferentes programas de gobierno se realiza en general sin un análisis técnico. Con
excepción de los tradicionales proyectos de inversión pública, la asignación del gasto rara
vez se realiza en base a informes técnicos acordes con las preferencias de la sociedad. En
verdad la asignación de los fondos públicos resulta de una serie de fuerzas de los más
diversos orígenes que convergen en las diferentes etapas del proceso presupuestario”.
Teniendo en cuenta la presencia de problemas de información asimétrica, costos de
transacción y conflictos políticos surge la necesidad de establecer reglas y procedimientos
en el proceso de competencia que se produce entre los diferentes actores involucrados. La
presencia de un Gabinete Nacional que establezca los lineamientos y prioridades
principales de un gobierno parece ser una condición necesaria para el problema de la
asignación de recursos dentro del sector público. En el mismo sentido resulta
imprescindible propiciar una mayor transparencia y participación social en todo este
proceso.
C. Eficiencia técnica en el uso de los recursos públicos e incompatibilidad
de incentivos
En un plano hipotético, luego de alcanzar la disciplina fiscal y lograr una adecuada
asignación de los recursos, el siguiente paso es procurar la mayor eficiencia posible en el
uso de los recursos públicos. La provisión de bienes y servicios por parte del Estado es una
tarea extremadamente compleja, con muchos actores involucrados. La mayoría de las
veces la eficiencia técnica de estos servicios se ve afectada por problemas de agencia e
incompatibilidad de incentivos. Desafortunadamente, existen muchos obstáculos para
mejorar los niveles de eficiencia operativa en el sector público. Particularmente, cuando la
provisión se efectúa en forma centralizada y por medio de estructura burocráticas
excesivamente complejas.
La capacidad de las agencias públicas para proveer de manera eficiente sus servicios
depende entre otras cosas de la predecibilidad en el flujo de recursos y la estabilidad
institucional. La falta de continuidad en las políticas y los recortes en las fuentes de
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financiamiento dificultan la programación físico-financiera de las agencias estatales, con lo
cual se podría estar afectando la eficiencia asignativa. En el mismo sentido es posible
alcanzar mejoras en términos de la eficiencia técnica de un determinado programa si sus
responsables directos (operativos) tienen autonomía para administrar los recursos, es decir,
tienen capacidades para decidir sobre una asignación específica o capacidades para la
elección de ciertas estrategias específicas del área. Esta mayor autonomía generará, por
otro lado, un mayor compromiso con los objetivos del programa y redundará en mejores
resultados. El diseño de sistemas de remuneración que premien ciertos resultados y
comportamientos específicos también contribuye a generar una mayor eficiencia operativa
en la provisión pública. En el mismo sentido, operan los mecanismos de control internos y
externos del sector público, de aquí la importancia de la participación e intervención de las
organizaciones de la sociedad civil como un factor de control social.
II.2. Instituciones presupuestarias y gestión del gasto público: principios
básicos
Teniendo en cuenta los aspectos señalados en la sección anterior y sobre la base de una
abundante experiencia internacional sobre administración presupuestaria, en esta sección
se presentan una serie de principios rectores que pueden contribuir al logro de los objetivos
del sector público.
Transparencia y responsabilidad pública. La transparencia y la responsabilidad pública
de los miembros del gobierno son dos condiciones indispensables para imponer costos
implícitos y sancionar explícitamente a los responsables de las violaciones a las reglas
presupuestarias. Responsabilidad pública significa que existe un responsable natural en
toda actividad estatal y que periódicamente éste debe rendir cuentas y asumir las
responsabilidades que le competen.
Existen diferentes vías para asegurar la responsabilidad pública. El control interno dentro
del poder ejecutivo es una de las formas. En este caso, una agencia gubernamental creada
especialmente para ello evalúa el cumplimiento de los procedimientos utilizados en la
formulación y ejecución del presupuesto público. Existe, por otro lado, el control que
realiza el parlamento en la etapa de formulación del presupuesto y durante el proceso de
revisión de las cuentas públicas. La tercer vía para generar una verdadera responsabilidad
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pública es el control social que ejerce el conjunto de la sociedad por diferentes vías y
mecanismos.
En resumen la transparencia fortalece la responsabilidad pública y conlleva mejores
resultados en términos de la gestión estatal. La difusión en tiempo y forma de información
fiscal y presupuestaria es un ingrediente esencial para que los diferentes tipos de control
(interno, parlamentario y social) puedan ser efectivos.
Predecibilidad.
La predecibilidad es un factor clave para asegurar una adecuada
performance en las actividades estatales. La incertidumbre en la asignación de los recursos
del presupuesto puede distorsionar la asignación estratégica de los recursos planteada en el
presupuesto y servir como excusa de los fracasos en la gestión pública. A su vez, la
inestabilidad constituye una severa limitación en el uso del presupuesto como instrumento
de programación del gasto. El uso de leyes integrales de administración financiera y
presupuestaria para el conjunto de los entes estatales es un buen instrumento para
introducir mayor certidumbre y predecibilidad en las actividades estatales. Claro que la
predecibilidad y sustentabilidad en la remisión de los fondos depende de una adecuada
gestión macroeconómica, fiscal y financiera. Sin este marco de estabilidad y
sustentabilidad macro es imposible garantizar una adecuada remisión de los fondos
públicos.
Flexibilidad. Cierta flexibilidad en la gestión pública es necesaria para alcanzar buenos
resultados en la provisión de bienes y servicios públicos. En el nivel sectorial, los
ministerios deberían tener autonomía para formular las políticas sectoriales que mejor se
adapten a los objetivos de política planteados por el gobierno, a los cambios en el contexto
económico y social y las diferentes realidades que se presentan a lo largo de territorio
nacional. En ciertos programas sociales, el reconocimiento de realidades y capacidades
institucionales diferenciadas en las distintas regiones es un factor clave para el diseño y la
implementación de políticas. En el plano técnico, los responsables de las unidades de
programa deberían tener autonomía para diseñar los programas que se utilizarán para llevar
a cabo las políticas sectoriales planteadas. Sin embargo, esta autonomía debería ser
balanceada con reglas y procedimientos comunes para todos los programas, y
principalmente, para su formulación. Esto evitaría cierta volatilidad innecesaria en el
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diseño e implementación de políticas. En esta última tarea es imprescindible contar con
una oficina de presupuesto con capacidad y autoridad para controlar el diseño y la
formulación de estos programas.
Participación. La participación de los funcionarios y empleados estatales involucrados
directamente en la prestación de un servicio específico es otra de las condiciones
necesarias para alcanzar una gestión de los recursos públicos más eficiente y compatible
con las preferencias de la sociedad. En ciertos servicios públicos esenciales, como la
educación, la salud y la seguridad, la participación de la sociedad en la elaboración y
evaluación de las políticas es cada vez más importante como estrategia para mejorar los
resultados en estas áreas tan prioritarias y sensibles.
Control entre de poderes y asignación de responsabilidades. Para alcanzar una correcta
gestión presupuestaria es crucial tener una clara distribución de derechos y
responsabilidades en todo el proceso presupuestario. En tal sentido debe quedar
suficientemente claro cuales son las responsabilidades asignadas dentro de las diferentes
áreas de gobierno y entre los distintos niveles de gobierno. Un sistema debidamente
balanceado entre el poder ejecutivo y el legislativo es indispensable para obtener buenos
resultados en materia presupuestaria. Por ejemplo, la distribución de responsabilidades
dentro del poder ejecutivo es clave para el cumplimiento de los dos primeros objetivos
planteados anteriormente (disciplina fiscal y eficiencia asignativa). A su vez, la disciplina
fiscal solo podrá lograrse si el Ministerio de Finanzas tiene amplios poderes para ejercer su
responsabilidad en materia de la gestión de los recursos financieros del gobierno. Para ello
necesita de instrumentos legales y técnicos para ejercer su autoridad en la formulación,
ejecución y control del presupuesto público.
A su vez, el Consejo de Ministros o Gabinete Nacional debe constituir el ámbito natural
para fijar las prioridades y estrategias de intervención. Es en este ámbito donde deben
decidirse los lineamientos básicos del presupuesto, el conjunto de acciones y programas
que lo incluirán y su financiamiento. Por otra parte, el Consejo de Ministros debe ejercer
un rol de coordinación horizontal en el cual se evalúen las acciones y programas
desarrollados en los diferentes ministerios, se analicen aquellas estrategias o programas
que pueden involucrar a más de un área de gobierno y se logre dirimir posiciones
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contrapuestas entre los responsables de áreas o sectores específicos y el ministerio de
finanzas.
En este esquema los ministerios deben tener plena responsabilidad sobre la gestión de los
programas en sus respectivas áreas (educación, transporte, salud, etc.). Es en cada una de
estas áreas en donde debe recaer la responsabilidad principal sobre la gestión de la
provisión de los bienes y servicios públicos. Lamentablemente, no existen recetas mágicas
sobre como deben ser diseñados las estructuras ministeriales para cada área específica. En
general, los países han adoptado diferentes estructuras ministeriales. Si es posible advertir
una preocupación por los problemas de intersectorialidad en ciertas políticas. En Australia,
por
ejemplo,
la
configuración
de
super-ministerios
–porfolio
ministries-
con
responsabilidades en un conjunto de áreas de gobierno ha permitido una mejor asignación
del presupuesto al existir un mayor espacio para reasignaciones presupuestarias ante
cambios repentinos en la demanda o nuevas necesidades de atención.
El otro actor clave en el proceso presupuestario es el parlamento. Sólo es posible alcanzar
un efectivo sistema de administración de los recursos públicos si se tiene garantizado
equilibrio de poderes y responsabilidades entre el parlamento y el ejecutivo. En gran
medida esta tensión permanente entre el ejecutivo y el poder de veto del parlamento
produce el mejor ambiente para desarrollar buenas políticas públicas.
Sin embargo, también es cierto que los miembros del parlamento tienen diferentes
preferencias sobre como deberían estar asignados los recursos públicos a la vez que puedan
estar más propensos a las presiones de sus representados. La suma de estas diferencias en
las preferencias y las distintas demandas que enfrentan los miembros del congreso puede
dar origen a esta tendencia al sobredimensionamiento del gasto que fuera mencionado. Por
ello en muchos países se han definido ciertas reglas y procedimientos específicos para la
aprobación de los presupuestos públicos. Estas reglas y procedimientos se ocupan
fundamentalmente de la secuencia utilizada en la votación del presupuesto y la capacidad
del parlamento para incorporar enmiendas –modificaciones- en el presupuesto (ver
Poterba, 1999).
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La Comisión Parlamentaria es otra instancia clave en el proceso presupuestario. La
existencia de un cuerpo especializado en materia de presupuesto y finanzas permite
supervisar y controlar las proyecciones macroeconómicas que dan sustento al presupuesto
y verificar el realismo de las estimaciones de los ingresos impositivos y ciertos
componentes del gasto que pudieran estar vinculados con el ciclo económico. El
fortalecimiento de este cuerpo especializado y de las otras comisiones sectoriales es un
requisito imprescindible para asegurar cierto equilibrio de poderes, una condición
elemental de la democracia.
III. El proceso presupuestario Argentino desde la perspectiva del
diseño y la implementación de las políticas sociales.
III.1. El marco normativo.
Como no podía ser de otra manera la inestabilidad política-institucional y económica que
sufrió la economía Argentina durante buena parte del siglo pasado ha tenido un impacto
significativo sobre la calidad de las instituciones presupuestarias locales. En general, el
proceso inflacionario que sufrió la economía Argentina por largos años derivó en una
escasa preocupación por establecer adecuados sistemas gubernamentales de presupuesto y
rendición de cuentas. En muy pocas oportunidades el presupuesto fue enviado en tiempo y
forma al parlamento como lo establecía la constitución nacional (ver González, 2000;
Molinelli et al, 1999). Tampoco funcionaron adecuadamente los mecanismos de control
presupuestario ni de gestión.
De la mano de la estabilidad económica, lograda en 1991, el proceso presupuestario
comienza a transitar un período de ordenamiento y mayor racionalidad. Lamentablemente
este período ha sido recientemente interrumpido con la crisis política y económica desatada
luego de la renuncia del presidente De la Rúa.
Desde el punto de vista legal, a fines de 1992 se sanciona y promulga la Ley de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley
N° 24.156). Mediante este instrumento se organiza y regula el sistema presupuestario, de
tesorería, de crédito público y de contabilidad del sector público nacional. La ley expresa
en forma exhaustiva las reglas, procedimientos y responsabilidades ligadas al ciclo
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presupuestario. Además, crea dos agencias encargadas del control externo e interno en la
etapa de ejecución presupuestaria: la SIGEN, encargada de controlar las dependencias
gubernamentales a través de unidades de auditoria interna y la Auditoria General de la
Nación (AGN), un órgano dependiente del Congreso Nacional que complementa los
mecanismos de control. Está normativa significó un gran avance en materia de
transparencia y eficiencia en el uso de los fondos públicos, simplificó el sistema de
información e hizo más eficaz los órganos de control.
A su vez, la Ley 24.629, sancionada en 1996, establece en su Capítulo I “Normas
complementarias para la ejecución del Presupuesto de la Administración Nacional” una
serie de disposiciones tendientes a lograr un mayor nivel de información sobre dicho
presupuesto y participación por parte del Poder Legislativo. Entre ellas cabe destacar lo
siguiente: a) Obligatoriedad del Poder Ejecutivo Nacional de presentar trimestralmente
información al Congreso Nacional de la ejecución del presupuesto a los mismos niveles y
clasificaciones incluidos en la Ley de Presupuesto; b) Presentación antes del 30 de junio de
cada año de un avance del Proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio siguiente; y c)
Clasificación geográfica de los gastos a nivel de actividades y proyectos y presentación de
la clasificación por objeto del gasto al segundo nivel (partida principal).
Los actores claves en este proceso son la Subsecretaría de Presupuesto, responsable de la
coordinación y administración de las actividades que se desarrollan en las diferentes etapas
del proceso presupuestario y la Oficina Nacional de Presupuesto, ubicada en la órbita de la
Subsecretaría de Presupuesto, encargada de coordinar las tareas de formulación del
presupuesto público. También es destacable la participación de la Jefatura de Gabinete en
la asignación de recursos entre los diferentes programas y la definición de los techos
presupuestarios para cada área. En el parlamento la Comisión de Presupuesto y Hacienda
constituye el ámbito técnico para el tratamiento de esta ley.
Sin embargo, a pesar del diseño institucional definido por este marco jurídico, el proceso
presupuestario argentino presenta algunas deficiencias que con seguridad han afectando los
resultados de la política fiscal y el diseño e implementación de las políticas sociales (ver
Stein et al, 1999; Sanguinetti, J. 2001). Berenstein et al (2000) argumenta que los
mecanismos establecidos presentan serios problemas fundamentalmente de naturaleza
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política y que la falta de transparencia puede ser entendida como un recurso utilizado por
los actores políticos para maximizar su capacidad de afianzar liderazgos personales en
períodos de crisis. La siguiente sección procurará repasar las diferentes etapas del proceso
presupuestario argentino con miras a la identificación de aspectos que podrían estar
afectando la calidad y efectividad de las políticas sociales.
III.2. El funcionamiento del proceso presupuestario
En esta sección se describen las características principales del proceso presupuestario
argentino en sus diferentes etapas de implementación.
A. Formulación del presupuesto
Características Generales: La formulación del presupuesto puede ser analizada a partir de
tres etapas: la definición de las prioridades estratégicas, la elaboración de los anteproyectos
y, finalmente, la elaboración del proyecto de ley. La elaboración de una estrategia (general
y sectorial) de intervención incluye la definición de prioridades de gobierno, en función de
las necesidades sociales, la disponibilidad de recursos y la elección de los instrumentos
para desarrollar dicha estrategia. En Argentina, lamentablemente, no existe una instancia
de decisión que defina esta estrategia general, ni evalúe los instrumentos de intervención
más apropiados. En principio, el ámbito natural para ocupar este espacio institucional
debería ser el Gabinete Nacional. Sin embargo, la modalidad ha sido que el gabinete de
ministros, como cuerpo colegiado de coordinación, interviene sólo en el tramo final de la
etapa de formulación del proyecto de ley (ver Recuadro 1: Cronograma del proceso
presupuestario Argentino).
En realidad la elección de la estrategia de intervención y los programas específicos que
serán incluidos en el presupuesto se realiza en cada Ministerio u organismo descentralizado
a partir de las iniciativas y propuestas de los responsables de las Unidades Ejecutoras de
Programas (UEP), los cuales elaboran sus propuestas en base a los presupuestos pasados.
Esta característica le introduce al proceso presupuestario un carácter inercial e incremental.
No obstante, en los últimos años la constante renovación de autoridades ha propiciado la
multiplicación de acciones y programas nuevos. Con la elevada inestabilidad institucional
que ha caracterizado las áreas sociales muchas de estas iniciativas ni siquiera han
alcanzado el estadio de anteproyecto.
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La ley 24.152 exige que cada unidad ejecutora formule un presupuesto preliminar en el
cual se definan un conjunto de objetivos, políticas e instrumentos de intervención,
prioridades, productos y necesidades de insumos materiales, humanos y financieros. Este
presupuesto preliminar intenta brindar la información necesaria para la discusión de la
política presupuestaria general. No obstante, este instrumento pierde significatividad por su
carácter indicativo y por la ausencia de una instancia de planeamiento estratégico. En la
práctica la etapa de formulación del presupuesto comienza con la elaboración de los
anteproyectos en cada UEP, que según la organización administrativa de la jurisdicción,
corresponde a una determinada actividad dentro de un subprograma o directamente a un
subprograma. Según la normativa vigente el responsable de la UEP debe elaborar el
anteproyecto para la consideración por parte del nivel administrativo inmediato superior, y
así sucesivamente hasta llegar al área de coordinación presupuestaria en cada ministerio
encargada de la elaboración del anteproyecto para la jurisdicción. El anteproyecto
incorpora los diferentes cuadros resúmenes a nivel de la categoría programática que se
defina (por inciso, partida principal, partida parcial y subparcial), los cuadros de personal y
demás anexos. Luego con el consentimiento del máximo responsable de la jurisdicción
(Ministro del área) el anteproyecto es remitido a la Subsecretaría de Presupuesto.
Recuadro 1: Cronograma y responsabilidades en la elaboración del presupuesto
Las tareas de formulación del presupuesto comienzan en el mes de marzo cuando la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONP) presenta el cronograma con las acciones a llevar a cabo para
la formulación del proyecto de ley de presupuesto. Éste contiene las tareas a realizar, la fecha
de inicio y finalización de cada tarea y la unidad responsable en cada área. El cronograma es
sometido a la aprobación del Subsecretario de Hacienda del Ministerio de Economía de la
Nación.
En Abril, la Secretaría de Hacienda junto a la Secretaría de Política Económica definen las
proyecciones macroeconómicas y el escenario plurianual que darán sustento a la pauta de
crecimiento en los recursos tributarios. A partir de estas proyecciones macroeconómicas, en
mayo, funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Jefatura de Gabinete acuerdan los niveles
financieros (techos) a los que se deben sujetar las diferentes dependencias del PEN. Los
techos presupuestarios son preparados por la Secretaría de Hacienda a partir de la información
presupuestaria de la ONP y decididos en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Es
importante aclarar que esta distribución inicial de los techos presupuestarios tiene en cuenta
los compromisos legales preexistentes en cada repartición.
En forma simultánea a la confección de los techos, entre marzo y junio, cada ministerio y sus
dependencias elaboran el presupuesto preliminar, en el cual se calcula el nivel de gasto que
implica el cumplimiento de las políticas sectoriales. Este proceso tiene como objetivo
establecer cuales son las necesidades de financiamiento de un programa determinado para
cumplir de manera cabal con sus objetivos (presupuesto de máxima) y el piso financiero que
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tiene cada uno de los programas y proyectos presupuestarios implícitos en el cumplimiento de
esas políticas (presupuesto de mínima).
A fines de junio las autoridades de la Jefatura de Gabinete de Ministros presenta a los
miembros del Gabinete Nacional la propuesta de techos presupuestarios para cada repartición.
A partir de ese momento las diferentes dependencias tienen un mes para elaborar los
anteproyectos presupuestarios en función de los techos acordados.
Luego, a mitad de junio, el Jefe de Gabinete de Ministros envía al parlamento un informe de
avance con el proyecto de ley de presupuesto e informa sobre la ejecución y los desvíos del
presupuesto en curso. Una vez, enviados los anteproyectos, la ONP, comienza a elaborar el
proyecto de ley. En los meses que restan (agosto y parte de septiembre) se actualizan por
última vez las proyecciones macroeconómicas y si es necesario se vuelve ajustar globalmente el
gasto. En la etapa final se analizan en cada ministerio los desvíos de los anteproyectos y los
techos presupuestarios al mismo tiempo que los sectorialistas elaboran un informe con
recomendaciones a fin de ajustar el presupuesto a la disponibilidad de recursos públicos. En
las últimas semanas en el seno del gabinete de ministros se realizan los últimos ajustes al
proyecto definitivo que deber presentarse el 15 de septiembre en el parlamento.
Una vez enviados los anteproyectos de las diferentes jurisdicciones y organismos de la
Administración Pública, los sectorialistas de la ONP examinan la coherencia entre las
políticas presupuestarias y los anteproyectos de gasto recibidos, se compatibilizan los
créditos presupuestarios solicitados con las proyecciones de recursos y los techos
previamente comunicados. Como consecuencia de esta revisión los sectorialistas de la
ONP elaboran un dictamen en el cual argumentan las razones de los desvíos si los hubiera.
Para la elaboración de estos dictámenes los sectorialistas utilizan un conjunto de criterios
preestablecidos en las normas de administración financiera.
La etapa de formulación del presupuesto concluye con la elaboración del presupuesto
plurianual. Su principal objetivo es prever el financiamiento global considerando la
totalidad de los gastos futuros, prever el efecto de las nuevas políticas en los próximos años
y atender la naturaleza plurianual de algunos de los programas presupuestarios
garantizando así su continuidad en el tiempo. Sin embargo, el resultado de la inclusión de
estos presupuestos plurianuales no ha sido satisfactorio en virtud de su bajo cumplimiento.
Vale la pena mencionar que este presupuesto plurianual no es considerado en la discusión
parlamentaria.
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B. Aprobación del presupuesto
Características Generales. El proceso de aprobación del presupuesto se inicia a partir de
la presentación del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo Nacional en la fecha
prevista por la Constitución Nacional (15 de septiembre). El debate parlamentario para la
aprobación de la Ley de Presupuesto Nacional es igual al trámite de cualquier otro
proyecto de ley. En teoría el Congreso tiene amplias atribuciones para modificar el
Presupuesto. No obstante, en términos prácticos, el Parlamento ha tenido un rol menor
aprobando prácticamente a libro cerrado el proyecto enviado por el Ejecutivo (Stein, et al,
1999; Makón, 1999).
Cronograma y Responsabilidades. El Proyecto ingresa en la Cámara de Diputados para
ser girado inmediatamente a la Comisión de Presupuesto y Hacienda para elaborar su
primer dictamen. Esta Comisión puede convocar a funcionarios del PEN para aclarar
aspectos de la formulación del presupuesto. Luego, el dictamen es girado a la Secretaría de
Presidencia de la Cámara alta y a la Comisión de Labor Parlamentaria (integrada por los
presidentes de bloques) para establecer un orden para su tratamiento. En estas sesiones se
discute, en primer lugar, la política general del gobierno, las acciones realizadas y
propuestas futuras que trascienden aspectos presupuestarios y, en segundo lugar, cada uno
de los artículos que componen el proyecto de ley.
Se presentan mociones de nuevos artículos que también son debatidos en el recinto. Con
todas las enmiendas, pasa al Senado de la Nación para su consideración. Una vez
sancionado por ambas cámaras, el proyecto de ley vuelve al PEN que, de no mediar
reparos, lo promulga. En caso contrario, el PEN puede ejercer su derecho al veto. El 1 de
Enero, el Congreso promulga la Ley formalmente y, una vez promulgada, la Jefatura de
Gabinete dispone la decisión administrativa del presupuesto de gastos.
No obstante las facultades otorgadas por la Constitución Nacional y la legislación
presupuestaria, el Congreso Nacional ha tenido una escasa intervención en el proceso
presupuestario. El nivel de aprobación del presupuesto por parte del Congreso Nacional, al
igual que en otros países latinoamericanos, es exclusivamente financiero y de forma
agregada (Makón 1999). Esta metodología de intervención ha originado que sean muy
pocas las modificaciones presupuestarias sustantivas tramitadas por el Congreso Nacional.
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Sin embargo, cabe considerar una participación activa de ciertos bloques parlamentarios en
la defensa de la asignación de recursos presupuestarios a programas o fondos específicos.
Este es el caso del programa TRABAJAR, el Fondo Nacional de la Vivienda, el Fondo
Nacional del Tabaco o los créditos fiscales otorgados a proyectos industriales en las
provincias promocionadas. También se ha verificado en los últimos presupuestos el veto de
ciertos artículos del presupuestos que instrumentaban reformas
en la Administración
Pública o rebajas en los salarios de los trabajadores estatales.
C. Ejecución del Presupuesto
Características Generales. En Argentina existe un sistema de topes en la asignación de
autorizaciones de gasto en base a la disponibilidad de recursos, independientemente de la
asignación de crédito presupuestario prevista para cada programa y repartición. Este
sistema trata de controlar los desvíos entre la pauta efectiva de ingresos y la ejecución
presupuestaria. Se trata de un sistema de asignación trimestral de cuotas de compromiso
entre los diferentes ministerios y entes descentralizados administrado por la Secretaría de
Hacienda. Luego cada jurisdicción debe realizar la distribución interna de la cuota de
compromiso y de devengado entre las unidades ejecutoras, dentro de los límites de las
cuotas comunicadas por la Secretaría de Hacienda. Para ello, las entidades deben elaborar
un reglamento interno a los efectos de permitir regular las compensaciones y
reasignaciones que resulten necesarias. Un aspecto que merece ser destacado de la etapa de
ejecución del presupuesto es la importante discrecionalidad que poseen los responsables de
áreas para producir reasignaciones de partidas entre programas de un mismo ministerio.
Esta capacidad, junto a la excesiva volatilidad en los funcionarios de gobierno, debilita el
impacto del presupuesto público como herramienta fundamental para el desarrollo de
políticas.
Cronograma y responsabilidades. El Jefe de gabinete debe decretar la distribución
administrativa del Presupuesto de gastos para lo cual se deberán desagregar los gastos y las
categorías programáticas utilizadas. La ejecución se realiza a través del Sistema Integrado
de Información Financiera (SIDIF).
Las distintas jurisdicciones y entidades, con excepción del Poder Legislativo y el Poder
Judicial, debe programar la ejecución física y financiera a fin de garantizar una correcta
17
ejecución y la compatibilización de los resultados esperados con los recursos. La ley
24.156 faculta a la ONP para dictar las normas referidas a modificaciones de los
presupuestos de la Administración Nacional que ocurran durante la ejecución del
presupuesto. Por otra parte, se le otorga al Congreso Nacional la responsabilidad por las
decisiones que afecten el cambio en el monto o distribución del presupuesto y del
endeudamiento público. Además, el Poder Ejecutivo tiene facultades para autorizar gastos
no incluidos en la Ley de Presupuesto General a fin de atender socorro inmediato ante
circunstancias no previstas.
Los presidentes de ambas cámaras del Legislativo y la Corte Suprema del Judicial tienen
amplias facultades para introducir modificaciones en sus respectivos presupuestos. Si la
modificación está referida a un incremento del gasto, requerirá una sanción de ley.
D. Evaluación y Control del Presupuesto
Características generales. La última etapa es el proceso por el cual, a partir de la
medición de los resultados de la ejecución, se analiza la eficiencia y la eficacia de la
producción de los bienes y servicios utilizados para materializar las políticas y los
objetivos propuestos. Los tipos de evaluación se dividen según el ámbito (global o
sectorial) o bien por niveles (micro o macro).
El sistema es piramidal, la evaluación se realiza a nivel de las categorías programáticas de
menor nivel y sufre un proceso de agregación y compactación de la información hasta
llegar a los niveles políticos más altos del gobierno. Para medir el grado de avance de la
ejecución financiera del presupuesto a nivel global, institucional y programático se utilizan
los estados de ejecución presupuestaria que produce el SIDIF.
El hecho de que los controles son a posteriori constituye una de las mayores críticas
formuladas a este sistema de Evaluación y Control, ya que no deja lugar para dispositivos
preventivos ex ante. Entre las principales críticas de naturaleza técnica y política que se
expone en Berenzstein et al (2000) figuran: el elevado grado de politización interna que
experimenta la AGN que afecta gravemente su funcionamiento, el exceso de flexibilidad
de los tiempos de la AGN para realizar auditorías y presentar informes respectivos y la
incapacidad generalizada del Estado de hacer cumplir las normas (enforcement) con lo que
18
se erosiona gradual y permanentemente el sistema institucional y se deriva en la pérdida de
confianza e ineficiencia de las agencias y arreglos regulatorios del Estado.
Cronograma y responsabilidades. El proceso de evaluación consiste de tres etapas: la
primera etapa corresponde al control de la ejecución en el cual se registra la información
fiscal y financiera; se mide la producción y ejecución de los gastos y se compara lo
ejecutado con lo programado. En la segunda etapa se analizan las causas de los desvíos
encontrados y en la tercera, se proponen medidas correctivas con el apropiado sustento
técnico que retroalimenta al sistema.
En el sistema presupuestario argentino existe un control interno dependiente del Poder
Ejecutivo y un control externo dependiente del Poder Legislativo.
La ONP evalúa la ejecución de los presupuestos de la Administración Nacional tanto en
forma periódica durante el ejercicio como al cierre del mismo. Desde 1995 esta oficina
monitorea la ejecución de un conjunto de programas que cubren una porción sustancial del
presupuesto. Esta evaluación es publicada al finalizar el ejercicio fiscal en la Cuenta de
Inversión.
Las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional deberán llevar registros de la
gestión física de la ejecución de sus presupuestos y participar de los resultados a la ONP.
Dicha auditoría interna es efectuada por las unidades ejecutoras y la SIGEN coordina a
todas las unidades ejecutoras.
El Ejecutivo debe presentar al Congreso en forma trimestral estados demostrativos de la
ejecución del presupuesto general de la Administración Nacional. No obstante, esta
exigencia no ha sido cumplimentada por parte del ejecutivo. Tampoco el legislativo ha
exigido su cumplimiento.
El Poder legislativo está a cargo del control externo legal de gestión y de producir un
dictamen
sobre
los
estados
contables
de
descentralizados.
19
Administración
Central
y
órganos
IV. Principales características del proceso
argentino ligado a las políticas sociales.
presupuestario
Según las cifras del año 2001 el gasto público social Argentino asciende a $ 60.000
millones, equivalente al 22% del PIB. La mayor parte de este gasto, prácticamente el 90%,
se canaliza a través de programas universales orientados a brindar servicios públicos
esenciales, tales como salud, seguridad, y previsión social, al conjunto de la población, sin
importar sus características económicas, personales y sociales (SPEyR, 1998, 2000). Este
componente implica un gasto de $ 1.620 por habitante. El gasto social absorbe el 63% del
presupuesto total del sector público.
Estas cifras incluyen la totalidad de los servicios sociales provistos por el nivel nacional de
gobierno (representa el 51% del total), las provincias y el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires (41%) y los municipios (8%). Como se puede advertir el nivel intermedio de
gobierno (provincias y Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) ejerce el control sobre la
prestación de una amplia gama de bienes y servicios públicos universales. En tal sentido
los gobiernos provinciales proveen los servicios de salud, educación no universitaria,
seguridad interior, justicia ordinaria, infraestructura básica social (agua, vivienda,
electricidad, etc.), a la vez que tienen una elevada participación en la gestión y ejecución
de varios programas de protección social. Esto hace que cualquier iniciativa tendiente a
mejorar la provisión de los servicios sociales en general, y los programas de protección
social, en particular, exija del consenso y colaboración de los gobiernos provinciales.
Aún cuando no existe un relevamiento exhaustivo sobre el conjunto de programas de
protección social implementados desde los diferentes niveles de gobierno, estimaciones del
Ministerio de Economía (SPEyR, 2000) indican que la ejecución de programas focalizados
asciende a unos $ 4.0000 millones anuales. La responsabilidad sobre la ejecución de estos
programas recae en igual proporción sobre la Nación y las provincias, aunque la Nación es
la principal financiadora de este gasto, mediante la transferencia de recursos
presupuestarios o de fondos con asignación específica.
El sistema de protección social impulsado desde el Gobierno Nacional se organiza a través
de las acciones realizadas desde diferentes áreas del gobierno federal y las provincias. En
20
la órbita nacional su gestión implica la implementación de más de 60 programas
focalizados desde diferentes áreas del gobierno (ministerios sectoriales) conforme también
a diferentes modalidades de intervención. En algunos casos los programas son formulados
y ejecutados de manera centralizada según las prioridades establecidas en los ministerios
nacionales y con escasa o nula participación de otros niveles de gobierno. En otros casos
los programas son formulados centralizadamente pero con una elevada participación en su
ejecución por parte de los Gobiernos Provinciales, los Municipios o entidades privadas
(ONGs).
Los programas cubren una amplia gama de problemáticas y líneas de acción. En el Cuadro
1 se indica el gasto nacional focalizado por programa de acuerdo a las principales
finalidades. La información se presenta según la apertura programática incorporada al
presupuesto público nacional. En esta apertura cada programa puede incluir más de una
acción o actividad específica, con lo cual en estos cuadros se estaría subestimando la
cantidad de programas que en cada momento del tiempo se encontraban en ejecución.
De la información del cuadro se advierte cierta fragmentación en la estrategia de
protección social y una manifiesta discontinuidad en la ejecución de los programas. Esta
última característica se advierte con mayor fuerza en el área de la Secretaría de Desarrollo
Social, entre 1994 y 1999, y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, a partir de
diciembre de 1999.
En esta etapa del presente estudio en las próximas dos secciones abordaremos dos
problemas específicos de la estrategia argentina de protección social y lucha contra la
pobreza. En primer lugar analizaremos los problemas institucionales de la principal área
del gobierno dedicada a esta estrategia: la Secretaría de Desarrollo Social y luego
Ministerio de Desarrollo Social y Ambiente Humano. En segundo término analizaremos el
problema de prociclicidad y estacionalidad en la ejecución del gasto social argentino.
21
Cuadro 1: Oferta de programas sociales (por jurisdicción)
en miles de pesos
Programas seleccionados / Categorías programáticas
Secretaría de Desarrollo Social / Ministerio de Desarrollo Social
Pensiones No Contributivas
1995
1996
1997
1998
1999
2000
582.840
511.938
613.461
521.517
1.718.520
649.044
1.883.316
699.489
1.701.849
752.788
1.957.825
860.812
Protección de la vejez
18.889
Desarrollo de Unidades Económicas Solidarias
40.326
Relevamiento Poblacional Indígena
1.101
Atención de Emergencias Sociales
8.317
Implementación de las Políticas Habitacionales
Desarrollo Urbano e Inversiones Sociales en Municipios
21.057
158
919
1.350
Asistencia Financiera para Infraestructura Urbana
1.531
Fortalecimiento de Comedores Escolares e Infantiles
33.298
Fortalecimiento de la Sociedad Civil
7.965
9.329
Atención de Personas e Instituciones en Riesgo o Emergencia
17.892
21.929
Protección a Ancianos con Alta Vulnerabilidad Social
30.690
Regulación y Asistencia a Institutos de Ancianos
23.149
13.225
568
Desarrollo Productivo
8.328
Desarrollo de Inversiones en Areas de Alta Vulnerabilidad Social
7.415
9.879
Desarrollo de Políticas Publicas para Atención de Menores
Atención a Grupos Prioritarios
Atención de Poblaciones Indígenas
Asistencia Nutricional Alimentaria
Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI)
Plan Campo Unido de Desarrollo Social Agropecuario
3.668
4.854
37.227
8.596
6.614
5.599
42.715
53.654
50.151
47.302
920.870
896.955
727.204
899.713
7.963
20.071
12.288
12.907
8.408
6.176
11.380
Asistencia a la Actividad Cooperativa y Mutual
Fortalecimiento de las Relaciones con la Comunidad
1.047
1.769
2.536
Políticas de Integración para Personas Discapacitadas
19.571
28.533
15.630
Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones
61.676
89.701
92.360
Mejoramiento de Asentamientos Humanos
20.035
SIEMPRO
20.780
Programa Federal de Reconversión Productiva - Cambio Rural
16.105
Infraestructura
10.000
19.136
Fortalecimiento de las Relaciones con la Comunidad II
535
Lucha contra la Exclusión "SOLIDARIDAD"
281
Legalización y Otorgamiento de Tierras
898
22
Cuadro 1: Oferta de programas sociales (por jurisdicción) (continuación)
en miles de pesos
Programas seleccionados / Categorías programáticas
1995
1996
1997
1998
1999
2000
66.490
75.765
211.534
233.446
245.564
191.681
66.490
75.765
70.584
75.138
67.185
67.143
Lucha Contra el Sida y Enfermedades de Transmisión Sexual
53.090
60.684
77.145
56.641
Prevención y Control de Enfermedades y Riesgos Específicos
53.620
69.094
44.874
33.824
Reforma del sector salud
20.600
13.695
17.924
8.030
Atención de a Enfermos con Mal de Hansen
13.640
Ministerio de Salud
Atención de la Madre y el niño
Coberturas de Emergencia Sanitaria
Apoyo al Desarrollo de la Atención Medica
Ministerio de Educación
Acciones Compensatorias en Educación
2.624
1.882
1.243
12.211
36.554
24.800
181.561
289.116
404.446
417.218
240.689
166.436
96.270
147.151
130.747
165.811
131.049
88.156
Evaluación de la Calidad Educativa
3.063
3.059
5.310
4.914
5.867
9.477
Crédito Educativo para la Igualdad de Oportunidades
3.064
8.245
79.165
130.662
252.957
192.694
66.992
43.887
15.431
53.799
36.781
24.916
618.177
536.932
Transformación del Sistema Educativo
Infraestructura y Equipamiento Escolar
Reforma Institucional de las Provincias y GCBA
Ministerio de Trabajo
376.121
518.727
451.599
568.056
244
116.613
134.625
175.181
75.291
101.177
375.877
402.114
316.974
225.935
285.816
302.173
16.290
12.076
2.977
6.002
2.604
2.268
0
15.235
523
143.117
189.697
90.428
36.995
Políticas de Empleo y Capacitación Laboral
Atención Seguro de Desempleo
Programa de apoyo a la Productividad y Empleabilidad de Jóvenes
Programa de Promoción del Desarrollo Local
Programa de Empleo Privado
Proyecto de Protección Social (Trabajar)
Desarrollo de Capital Social
Políticas de Desarrollo Región Patagónica
0
36.246
1.531
1.212
391
Ministerio de Economía
Formulación de Políticas del Sector Primario
0
0
0
227.703
227.703
227.976
227.976
212.377
212.377
Ministerio del Interior
0
23.382
639
2.623
2.332
7.835
0
0
4.173
2.623
2.332
1.677
0
0
1.985
Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura Básica
23.382
Cooperación, Asistencia técnica y Capacitación para Municipios
Financiamiento a municipios
639
Fuente: Elaboración propia en base al SIDIF
23
IV. 1. El área de Desarrollo Social:
En la actualidad el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (DSyMA)
tiene la responsabilidad sobre la gestión de unos 30 programas sociales orientados,
entre otras cosas, a la atención de problemas de alimentación, integración y
promoción social, salud y protección de la vejez. El área fue creada en 1994 con el
objetivo de coordinar toda la política social del gobierno y revertir los escasos
resultados obtenidos en materia de protección social y lucha contra la pobreza.
Inicialmente el organismo fue creado con rango de secretaría (Secretaría de
Desarrollo Social) en la órbita de la Presidencia de la Nación. Sin embargo, con la
llegada de la Alianza al gobierno, en diciembre de 1999, la secretaría fue elevada de
rango, pasando a conformar el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
(MDSyMA).
Desde el momento de su creación el organismo pretendió transformarse en la
“Autoridad Social” capaz de contar con las capacidades técnicas y políticas
suficientes para marcar la agenda social en Argentina. A medida que se consolidaba
su accionar la Secretaría fue concentrando un volumen cada vez mayor de recursos
presupuestarios para enfrentar la pobreza a escala nacional. Al mismo tiempo, el
organismo fue ampliando las líneas de acción a través de una multiplicidad de
programas tendientes a combatir la pobreza en sus distintas dimensiones. En esta
estrategia de implementación de programas que atendían poblaciones o necesidades
específicas, organismos internacionales como el Banco Mundial han tenido un rol
preponderante, tanto en el diseño de algunos programas como en su financiamiento.
Sin embargo, con el constante aumento de estos programas y la ausencia de una
adecuada articulación de políticas, la oferta programática se transformó en un
conjunto de acciones aisladas sin posibilidades de impactar sustantivamente sobre la
población objetivo (Repetto, 2001).
Un rasgo característico de la gestión de los programa de protección social
implementados por la SDS–MDSyMA es la extremada volatilidad e inestabilidad de
las políticas. Al respecto, en el Cuadro 2 se han volcado para todo el período bajo
25
análisis (1994-2001) los diferentes programas de combate a la pobreza
implementados desde esta órbita de gobierno. El cuadro incluye los montos de
ejecución en cada programa.
26
Cuadro 2: Programas y actividades desarrolladas por la Secretaría de Desarrollo Social y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (en pesos)
Actividades
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
23.309.397
26.681.097
8.000.000
7.032.744
2001
Alimentación
Lucha contra el Hambre y la Pobreza
300.861
Complemento Alimentario para Ancianos con Alta
Vulnerabilidad Social
Asistencia Técnica y Capacitac. a Org. Gubern. y no Gubern.
1.932.686
888.610
Programa de Alimentación y Nutrición Infantil (PRANI)
Asist. para la Const. Remodelac. y Equipam. de Comedores
Escolares
Programas Huertas (PROHUERTAS)
32.409.575
14.172.216
11.181.957
20.479.178
25.788.841
4.914.347
2.839.806
0
11.200.000
Programa UNIDOS
10.000.000
44.390.735
Lucha contra la Exclusión "SOLIDARIDAD"
281.113
60.949.296
Integración Social y Desarrollo Comunitario
Desarrollo Comunitario
Desarrollo de Unidades Económicas Solidarias
Asistencia Operacional Social
52.047.419
40.326.286
7.211.578
Atención a Personas en Situación de Riesgo Vital
12.460.612
Asistencia Técnico Financ. a Instituc. Gubernam. y no
Gubernam
Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil Solidario
7.865.455
8.476.894
4.793.347
9.642.225
2.612
Plan de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil
2.747.354
Acciones Promocionales Dirigidas a los Jóvenes
938.309
354.602
1.679.051
535.333
2.603.551
2.268.287
7.216.401
8.774.093
3.286.914
Vigorización de Roles y Capacitación de Lideres Comunitarios
1.407.084
Apoyo a Iniciativas Comunitarias
3.057.597
1.973.202
533.179
Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil
Promoción del Desarrollo Local (REDES)
8.328.491
Relevamiento y Desarrollo del Sistema de Org. no Gub.
1.810.216
Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) (BIRF
3957/AR)
6.002.530
980.401
16.135.694
27
7.923.049
Cuadro 2: Programas y actividades desarrolladas por la Secretaría de Desarrollo Social y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (en pesos)
Actividades
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Grupos de riesgo
Proyecto Integral de Comunidades Aborígenes en el Departamento Ramón
Lista (Formosa)
Acciones Promocionales para la Atención de Discapacitados
3.449.361
Acciones Promoción para la Atención de Mujeres Jefas de Hogar
761.288
400.000
0
1.417.753
382.488
Asistencia Financiera a Proyectos de Desarrollo Social
Asistencia Financiera a Proyectos de Educación y Salud
Implementac. del Registro Nacional de Comunidades Indígenas
279.700
1.101.316
2.937.802
2.038.055
891.904
886.984
379.411
63.952
Ayuda Directa a Personas
Subsidios Institucionales
Programa de Atención a Grupos Prioritarios
1.161.696
Atención Poblaciones Indígenas (INAI)
Programa de Atención a Grupos Vulnerables BID 1021 OC/AR y 996 SF/AR
Programa de Acción de Apoyo Integral a la Socialización de Menores
Marginados en el GBA (PROAMBA)
Programa de Atención de Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles
(ProAme II) BID 1111/1008)
Atención a Menores (PROAME) BID ATN/SF 4862/AR
3.587.299
5.384.583
6.067.554
5.848.565
4.157.383
3.695.907
4.217.062
1.083.000
2.228.246
5.777.650
2.465.086
2.756.934
5.321.336
9.716.548
4.615.603
0
1.295.582
1.974.340
3.849.232
4.854.465
1.785.768
3.989.592
8.168.974
4.854.465
6.235.669
961.583
150.000
528.000
0
Vivienda e Infraestructura Social
Infraestructura en Zonas de Frontera de la Cuenca del Plata
Financiamiento a MunicipiosBIRF3860-BID830/OCAR y 932/SFAR
230.692
1.350.000
1.300.000
639.403
942.944
4.280.881
6.400.686
3.291.409
Mejoramiento del Habitat de Grupos Vulnerables
10.203.266
8.076.776
13.564.129
Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales
8.897.717
5.307.920
2.388.149
Acciones para el Mejoramiento Barrial. Lotes. BID/940
4.152.822
2.020.635
5.567.340
16.171.054
Desarrollo Social en Areas Front. del NEA NOA ( FONPLATA ARG 07)
3.262.401
7.578.771
4.036.789
2.959.619
2.052.885
8.262.771
17.666.005
897.753
2.520.399
Acceso a Vivienda Básica
Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico
Legalización y Otorgamiento de Tierras (ARRAIGO)
Programa Regional de Emprendimientos Sociales
2.966.309
14.466.003
6.664.717
28
Cuadro 2: Programas y actividades desarrolladas por la Secretaría de Desarrollo Social y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (en pesos)
Actividades
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
21.057.172
22.841.836
13.587.675
2001
Tercera Edad
Protección al envejecimiento y la Vejez
7.547.000
Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA)
9.583.776
Integración Social de los Ancianos (PAIS)
1.500.000
30.689.749
Acciones Reparadoras Dirigidas a Ancianos con Alta
Vulnerabilidad Social
Protección a la vejez
29.710.147
157.885
Rehabilitación de Asentamientos Irregulares- Ciudad de Rosario
1.699.000
Integración Social
649.445
Subsidios al Ingreso
Atención de Pensiones no Contributivas
440.721.000
511.937.577
511.839.866
699.489.714
678.538.979
752.788.794
860.812.651
21.510.674
4.503.502
1.173.237
2.465.781
2.979.497
1.419.008
19.754.589
11.592.140
5.947.000
886.506.396
Capacitación y Fortalecimiento
SIEMPRO (BIRF 3957/AR)
Fortalecimiento de las Relaciones con la Comunidad
Capacitación y Asistencia a Mujeres
521.151
Interacción con Organizaciones Comunitarias (CENOC)
Capacit. de Animadores y Promoc. de la Organiz. Comunitaria
5.633.199
Sistema Nacional de Voluntariado
980.401
80.666
Atención de Emergencias
Atención Emergencias Sociales
473.572
Atención del Estado de Emergencias Sanitarias y Climáticas
Asistencia para la Vuelta a Casa
976.428
Asistencia a Poblaciones en Situaciones de Emergencia
Presupuesto
2.315.050
501.093.840
573.014.523
4.943.396
9.121.421
4.585.975
3.682.652
6.104.420
9.608.755
621.898.835
873.850.931
873.475.806
883.709.559
998.209.923
1.094.786.324
Número de actividades
5
7
14
28
33
26
28
21
Actividades nuevas
3
5
11
19
9
4
5
3
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIDIF
29
Como se podrá advertir el grado de permanencia o continuidad de los programas es
bastante reducido. A lo largo de todo el período analizado el área de Desarrollo Social
implementó 63 programas, de los cuales sólo 16 han estado en ejecución por más de tres
años. Entre los programas que podrían considerarse como más estables, aunque muchos de
ellos han sido descontinuados o fusionados en este último tiempo, cabe mencionar al
Programa de Alimentación y Nutrición Infantil (PRANI), el programa Huertas
Comunitarias (PROHUERTAS), el programa de Promoción de Redes de Desarrollo Local
(REDES), el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR), el programa de Apoyo
Solidario a Mayores (ASOMA) y las Pensiones No Contributivas. Cabe agregar una media
docena de programas que atienen necesidades de ciertos grupos de riesgo que cuentan con
financiamiento de organismos multilaterales de crédito.
Una de las causas de esta volatilidad en las políticas de protección social esta ligada a la
corta permanencia de los responsables del área. En tal sentido salvo Eduardo Amadeo, que
permanecido en el cargo por prácticamente cuatro años (14/02/1994 al 09/04/1998), el
resto ha permanecido menos de 14 meses al frente del área. Como se indica en el Cuadro 3
desde su creación, en febrero de 1994, nueve han sido los responsables del área. En el
extremo, Marcos Makón ha establecido un tiempo récord al frente de esta repartición con 8
días de permanencia en el cargo.
Además de esta poca durabilidad en los programas la inestabilidad institucional ha
generado una extremada volatilidad en la definición de estrategias de acción por parte de la
Secretaría. En el Cuadro 3 se ha volcado en forma estilizada los distintos planes e
iniciativas de protección social impulsados desde este organismo. Cabe destacar el
lanzamiento del Plan “Solidaridad” que procuraba la articulación de programas de los
Ministerios de Salud, Educación y Trabajo con el fin de asistir en forma integral a las
poblaciones más carenciadas, la idea de la Agencia Social en la cual se concentrarían todos
los programas de protección social, el Seguro de Inclusión Infantil lanzado por Juan Pablo
Cafiero y el Sistema Integrado de Protección a la Familia que fuera lanzado recientemente
por el actual Ministro de DSyMA y la ex Ministra de Seguridad Social. En todos los casos
las iniciativas han fracasado.
30
Ejec.
N° de
programas
N° de
actividades
Asignación
presupuestaria
N° de
actividades
nuevas
1994
400
440
6
6
1995
691
616
8
11
5
1996
880
688
8
20
16
1997
923
865
11
34
22
1998
1.051
932
15
35
7
R. Ortega (09/04/98 -09/12/98)
1999
1.091
900
8
26
9
J. Figueroa (14/12/98 - 10/12/99)
2000
1.084
1.019
12
29
6
1.151
793
14
32
7
Luis Prol (14/02/94 -19/07/94)
E. Amadeo (14/07/94 -09/04/98)
Eduardo Amadeo
F. Meijide (10/12/99 -12/03/01)
M Makón (12/03/01 - 20/03/01)
2001 (2)
sustento normativo
Lombardo (Internino) (20/03/01 30/04/01)
Juan P. Cafiero (30/04/2001 23/10/2001)
D. Sartor (24/10/01 – 21/12/01)
P.Bullrich (Ministra de Seguridad
Social)
multiciplicidad de
estrategias
Plan Solidaridad
Agencia Social
Seguro de Inclusión
Infantil
Sistema Integrado de
Protección a la Familia
Ley de presupuesto
si (financiamiento
externo)
Resolusión conjunta N°
Reasignación de partidas
1027/2000-MDS y MA,
posterior a la sanción del
N°565/2000-MS y 635/2000Presupuesto 2000
ME (18/7/2000)
Propuesta ex vicepresidente
ninguna
(Chaco Alvarez)
Pacto para la Ni ez??
ninguna
dto 1.382/2001
ninguna
Original
Secretaría de Desarrollo Social (1994-1999) y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (2000-2001)
Marchas y contramarchas en la gestión de los planes sociales
Año
Presupuesto (en
Diseño program tico (3)
Responsable
Iniciativas program ticas
mill. de pesos) (1)
Fuente: Elaboración propia
Notas (1) No incluye transferencias autom ticas por FONAVI, programas de deportes ni medio ambiente. (2) Ejecutado al 3 de dicembre de 2001. (3) Sólo se consideran las actividades específicas,
se excluyen los programas y actividades de conducción y coordinación.
31
IV.2. Ciclo económico, político y estacionalidad del gasto social y sus
diferentes componentes.
Existe una amplia variedad de trabajos que tratan de explicar el porqué de la prociclicidad
del gasto público3. Los modelos Keynesianos sugieren que la política fiscal debe ser
contraciclica, es decir cuando se está en una recesión el gasto del gobierno debe aumentar
y de esa forma sacar a la economía de esa recesión. En cambio los modelos clásicos,
inspirados en Barro (1979), sugieren que la política fiscal debe mantenerse neutral frente a
cambios en el ciclo de la economía. Talvi y Vegh (2000) sugieren que la prociclicidad del
gasto público se debe a la imposibilidad de los gobiernos de acumular superávit durante las
expansiones debido a las presiones políticas a extender el gasto. En Argentina la evidencia
muestra que el gasto público social muestra un comportamiento prociclico (ver …). En la
presente sección se revisan algunos de los resultados de estos trabajos, a la vez que se
realizan nuevas estimaciones utilizando datos inéditos.
Análisis descriptivo.
En Argentina el Gasto Público Social Consolidado, es decir, el gasto en sectores sociales
que realiza el gobierno nacional, las provincias (incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires) y
los municipios ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de toda la década de los 80 y
90.
Sin embargo, como se puede observar en el gráfico esta tendencia se ha visto
interrumpida en diferentes momentos del tiempo por la necesidad de realizar recortes en
virtud de menores niveles de ingresos públicos. Esto ha generado un comportamiento
altamente prociclico por parte del gasto público social. Este comportamiento se observa en
el siguiente gráfico.
3
Ver Talvi E y Vegh C (2000) y Braun (2001)
32
Prociclicidad del Gasto Público Social
120.000
350.000
300.000
100.000
200.000
60.000
150.000
40.000
PBI en millones de pesos 1997
GPS en millones de pesos 1997
250.000
80.000
100.000
20.000
Gasto Publico Social
50.000
Gasto Público Total
PBI a Valore Constantes 1997
-
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Con relación a la existencia de este ciclo de los gastos sociales inducido por el
comportamiento de las variables macroeconómicas cabe resaltar el trabajo Snyder y
Yackovlev (2000). En este trabajo se estudian los determinantes políticos y económicos de
los cambios en los gastos en programas de protección en los EE.UU. y distintos países de
América Latina. El estudio encuentra una relación positiva entre los cambios en este tipo
de gastos y el PIB. Por su parte, Ravallion (2000) estudia, para el caso Argentino, el
impacto que han tenido sobre el gasto social y sus distintos componentes los recortes en el
presupuesto. El estudio encuentra que disminuciones en el gasto total llevan a
disminuciones mayores en el gasto social. Este resultado estaría indicando un mayor
flexibilidad de ciertos gastos sociales y de protección sociales en relación a otros
componentes del presupuesto público.
En la próxima sección se presenta nueva evidencia sobre la característica procíclica del
gasto social y sus componentes. La diferencia entre los trabajos señalados y el presente es
que se utilizan tanto los datos anuales que utilizan ambos estudios como datos trimestrales
del periodo 1993 – 2000.
Análisis Econométrico Simple.
Hipótesis a testear:
33
1) El gasto social (de manera agregada como sus componentes) reaccionan más a las
disminuciones del gasto total que a los aumentos.
2) El gasto social (y sus componentes) tienen un alto comportamiento prociclico
(aumentan en términos per capita cuando aumenta el producto y disminuyen cuando
disminuye el mismo)
3) El gasto social (y sus componentes) tienen una alta estacionalidad, concentrándose
mayoritariamente en el cuarto trimestre del año.
Para comprobar la hipótesis (1) se utilizan cifras anuales del gasto social consolidado del
sector público Argentino del periodo 1980 – 1999. Además de considerar el gasto social
consolidado se considera separadamente los componentes del mismo (asistencia social,
atención de la salud, educación, trabajo y vivienda) y el gasto público no social. El
CUADRO presenta los coeficientes encontrados para cada una de las variables incluidas en
el modelo.
Estimación por medio de
2SLS de la elasticidad para
disminuciones del gasto.
0.127
2.09
2.93*
Gasto p blico social
(0.31)
(7.33)
(4.26)
1.70
0.15
0.85
Gasto p blico no social
(3.69)
(0.46)
(1.06)
0.97
2.75
3.33
Gasto en asistencia social
(0.85)
(3.47)
(2.21)
0.79
2.01
3.29*
Gasto en atención de la salud
(1.44)
(5.30)
(3.56)
-0.02
2.42
2.80*
Gasto en educación
(0.03)
(4.30)
(2.63)
3.20
1.44
9.57
Gasto en trabajo
(0.96)
(0.62)
(1.64)
-1.26
1.58
0.67
Gasto en vivienda
(0.72)
(1.30)
(0.29)
Estadísticos t en paréntesis. (*) estadísticamente diferente de uno a un nivel del 10% de
confianza
Tipo de Gasto
Elasticidad al cambio del gasto
p blico consolidado
Como se puede observar en la presente tabla existe una relación positiva y altamente
significativa entre los cambios en el gasto publico consolidado total (GPCT) y los cambios
en el gasto público social (GPS) y en los componentes del mismo.
34
Las elasticidades estimadas ante variaciones negativas en el GPCT son todas mayores que
cero y casi todas estadísticamente distintas de uno, lo que indica que una disminución del
1% en el GPCT trajo aparejada una disminución aun mayor en el Gasto Social
Consolidado y en sus componentes. En cambio, las variaciones positivas del GPCT no
tuvieron un efecto estadísticamente significativo sobre el GPS y sus componentes mientras
que si tuvieron efecto positivo sobre las variaciones del Gasto Público No Social
Consolidado (GPNSC) pues un 1% de aumento en el GPCT fue acompañado por un
aumento del 1.7% en el GPNSC).
También se realizaron estimaciones usando el método de Mínimo Cuadrado en dos etapas
dada la potencial endogeneidad de la variable explicativa y se estimó la elasticidad del
GPS y sus componentes a disminuciones del GPTC coincidiendo con los resultados
obtenidos por Ravillion (2000). Como se observa, el GPS, el gasto en atención de la salud
y el gasto en educación tuvieron elasticidades estadísticamente mayores que uno respecto a
disminuciones en el GPCT, es decir que un 1% de disminución del Gasto Consolidado
trajo disminuciones mayores al 1% en el GPS y en algunos de sus componentes.
Que los distintos rubros del gasto social no puedan ser recortados en igual proporción
cuando se realiza una disminución del gasto total está potencialmente explicado por la
naturaleza del gasto, es decir, en cada tipo de gasto existe un componente que puede ser
ajustado mientras que otros componentes no.
Para testear la hipótesis (2) sobre la prociclicidad del gasto social en Argentina se
utilizarán tanto los datos trimestrales del periodo 1993 – 2000 como con los datos anuales
del periodo 1980 – 1999.
35
∆ PBI per capita
∆ desempleo
(+)
(-)
0.95***
0.60
0.10*
Servicios Sociales
(3.10)
(1.18)
(1.94)
1.04*
0.56
0.22**
GSNSS
(1.92)
(0.63)
(2.32)
0.85
-1.34
-0.25
Vivienda
(0.48)
(0.39)
(0.82)
1.66**
-0.55
0.14
Educación
(2.01)
(0.40)
(0.95)
0.28
0.75
0.62***
Salud
(0.27)
(0.66)
(3.47)
22.36***
-1.21
-0.19
Trabajo
(3.20)
(0.11)
(0.16)
2.90***
1.45
0.31*
Asistencia Social
(3.26)
(0.98)
(1.96)
0.77
0.45
0.001
Seguridad Social
(1.22)
(0.56)
(0.63)
(***) estadísticamente significativo al 1%
(**) estadísticamente significativo al 5%
(*) estadísticamente significativo al 10%
t-estadísticos en paréntesis
Variable dependiente:
De las regresiones realizadas con los datos trimestrales se obtiene que el gasto en servicios
sociales per capita del gobierno nacional posee una elasticidad casi unitaria con respecto a
aumentos del PBI per cápita pues un 1% de aumento trimestral interanual del PBI per
cápita implicó en este periodo un aumento del 0,95% en el gasto en servicios sociales del
gobierno nacional, mientras que una disminución del PBI no tuvo efecto estadísticamente
significativo sobre el gasto en servicios sociales.
Con respecto a la tasa de desempleo el aumento del 1% de la misma trajo aparejado el
aumento en este gasto de un 0,1%, siendo este efecto estadísticamente significativo.
Cuando se analiza la relación entre las variables reales con respecto al gasto social que no
incluye a la seguridad social (GSNSS) se observa igual resultado que con el gasto en
servicios sociales salvo que un 1% de aumento del PBI per capita trajo aparejado un 1,04%
de aumento en el GSNSS y un aumento del 1% en el desempleo implicó un aumento del
0,22% del GSNSS.
36
Como se observa en la tabla el gasto en seguridad social no presenta una elasticidad
estadísticamente distinta de cero ni para aumentos ni para disminuciones en el producto ni
en la tasa de desempleo.
Cuando se desagrega el gasto social en los distintos componentes del mismo se observa
que existe una relación positiva y estadísticamente significativa entre aumentos en el PBI y
cambios en el gasto de educación, asistencia social y trabajo, teniendo una elasticidad de
1.66, 2.90 y 22.36 respectivamente, este mismo efecto no se observa para disminuciones
del PBI.
El alto valor de la elasticidad correspondiente a trabajo se explica principalmente por el
aumento sostenido que ha tenido este rubro del gasto desde el año 1996.
Cuando se considera la reacción de los distintos rubros del gasto social con respecto a las
variaciones de la tasa de desempleo se observa que el gasto en salud del gobierno nacional
aumenta un 0,62% cuando la tasa de desempleo aumenta un 1% y así como el gasto en
asistencia social que aumenta un 0,31% ante una variación del 1% de la tasa de desempleo.
Cuando se realiza igual análisis utilizando los datos anuales entre 1980 y 1999 se obtiene:
Variable Dependiente:
Gasto P blico Social
GSNSS
Vivienda
Educación
Salud
Trabajo
Asistencia Social
Seguridad Social
∆ PBI per capita
(+)
(-)
0.23***
0.16*
(3.35)
(1.71)
0.09***
0.08***
(4.74)
(2.82)
0.008
0.01
(1.53)
(1.56)
0.04***
0.04***
(4.51)
(3.26)
0.03***
0.02***
(4.11)
(2.42)
0.005**
0.003
(2.42)
(1.19)
0.01**
-0.005
(2.18)
(0.65)
0.12**
-0.07**
(2.48)
(2.72)
37
∆ desempleo
335.03
(0.61)
34.00
(0.83)
-32.14
(0.74)
54.40
(0.73)
36.84
(0.75)
23.92
(1.60)
-58.90
(1.33)
0.19*
(1.75)
Como se puede observar en el Cuadro un aumento de 1 peso del PBI per cápita implicó un
aumento de 23 centavos en el Gasto Social e igual variación implicó un aumento de 9
centavos en el Gasto Social neto de Seguridad Social.
Cuando se considera una disminución de 1 peso en el PBI se observa una disminución de
16 centavos en el GPS y de 8 centavos en el GSNSS, reafirmando la hipótesis de que el
gasto social en Argentina es procíclico.
Al analizar los distintos rubros que componen el gasto social, se observa que el Gasto en
Educación y en Salud responden de igual manera4 tanto a aumentos como a disminuciones
del PBI per cápita aumentando y disminuyendo 0,04 y 0,02 centavos respectivamente ante
el aumento/disminución del PBI per capita en un peso. En cambio, el gasto del gobierno
nacional en trabajo y asistencia social aumentaron cuando aumentó el PBI pero no
disminuyeron cuando este disminuyó.
Una característica remarcable es el comportamiento del gasto en seguridad social es que
tiene una elasticidad positiva (y estadísticamente significativa) con relación a los aumentos
del producto bruto mientras que con respecto a las disminuciones del producto presenta
una elasticidad negativa, presentando una comportamiento contracíclico en las recesiones.
De los resultados obtenidos se desprende que solamente el gasto en seguridad social tuvo
un comportamiento que pueda ser explicado por las variaciones en la tasa de desempleo del
total de los aglomerados urbanos de Argentina.
Con respecto a la estacionalidad del gasto social en argentina, en el siguiente cuadro se
resumen dichos coeficientes obtenidos de las distintas series de datos trimestrales.
38
Coeficientes de estacionalidad, período I.1993 - IV.2000
1º
2º
3º
Variable
trimestre
trimestre
trimestre
4º
trimestre
Servicios Sociales
0.90
1.04
0.95
1.12
Servicios Sociales sin SS
0.88
1.00
0.94
1.19
Vivienda
0.90
1.05
0.81
1.34
Educación
0.90
1.04
1.01
1.06
Salud
0.90
0.95
0.92
1.28
Trabajo
0.72
0.80
0.89
1.94
Asistencia Social
0.88
1.10
0.88
1.17
Seguridad Social
0.92
1.06
0.96
1.06
Gasto Total
0.89
1.02
0.96
1.14
Recursos Totales
0.98
1.02
0.99
0.99
Como se puede observar en estos coeficientes (que indican por cuanto hay que dividir el
valor de la serie para que no esté influenciado por la estacionalidad) existe una marcada
estacionalidad en las series, observándose un alto coeficiente para el cuarto trimestre del
año, ejecutando un mayor porcentaje del gasto en ese trimestre.
V. Síntesis y principales conclusiones
A lo largo del presente estudio se ha enfatizado sobre los mecanismos y procedimientos
presupuestarios que influyen sobre determinados resultados de la política fiscal. En
particular, se ha señalado la necesidad de establecer procesos presupuestarios transparentes
que incluyan mecanismos de rendición de cuentas por parte de los responsables de la
gestión en las distintas áreas de gobierno. Para que esta rendición sea efectiva es necesario
impulsar una activa participación de la sociedad civil y de otros actores estatales, como el
cuerpo legislativo y los partidos de la oposición. También se hizo hincapié en las ventajas
de cierta flexibilidad en la programación presupuestaria y la periodicidad y estabilidad
institucional. Sin estas condiciones es imposible realizar una efectiva planificación
presupuestaria y alcanzar resultados sustentables en materia de protección social y lucha
contra la pobreza. También se indicó la importancia de una correcta asignación de roles y
responsabilidades a lo largo de todo el proceso presupuestario. Se enfatizo en la
4
se realizo un test de Wald de igualdad de coeficientes
39
importancia de los controles externos al poder ejecutivo por parte de las agencias de
control y del parlamento. En materia presupuestaria el fortalecimiento de la capacidad
institucional del parlamento es una necesidad de muchos de los países de América Latina.
Para el caso argentino el estudio relevó algunas de las dificultades que se plantean en la
formulación y ejecución de las políticas sociales. En lo que sigue se plantean estas
deficiencias a lo largo de todo el ciclo presupuestario:
Formulación:
•
No existe un ámbito para establecer una programación estratégica. Esto quiere
decir, una estructura de decisión que defina los objetivos de política en las
diferentes áreas de gobierno y establezca las mejores estrategias de intervención
para cada área, de manera de cumplir con dichos objetivos. Esta es una
característica general de todo el sector público Nacional.
•
La formulación del presupuesto se realiza en forma descentralizada (a partir de las
propuestas elevadas por cada unidad ejecutora de gasto) siguiendo una estrategia de
tipo inercial en la cual no se exigen evaluaciones posteriores ni rendición de
cuentas.
•
El diseño y la formulación de programas (en particular los de índole social) no
están sujetos a criterios o mecanismos preestablecidos. No existe un control de
calidad para la formulación y diseño de programas específicos.
•
En general la formulación de programas se realiza sin tener en cuenta el
cronograma y los tiempos del presupuesto. En los programas sociales, y muy
particularmente aquellos ligados al combate a la pobreza, la formulación de los
programas depende de los tiempos del funcionario de turno.
•
El sistema argentino de presupuesto público incluye un mecanismo de
planificación, llamado presupuesto preliminar, diseñado con el objetivo de
establecer un sistema de información presupuestaria que ayude a la planificación
estratégica. No obstante, la efectividad de este mecanismo no ha sido satisfactorio.
•
La Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) posee un cuerpo de sectorialistas
encargados de la revisión de los anteproyectos de las distintas áreas de la
administración pública. Estos sectorialistas evalúan la consistencia de los objetivos,
40
metas y crédito presupuestario de los distintos programas incluidos en el
presupuesto.
•
Una alta proporción de los créditos presupuestarios se originan en leyes que
asignan derechos adquiridos a personas, sectores o regiones determinadas (seguros
sociales, transferencias a provincias, Fondos con asignaciones específicas, intereses
de la deuda, etc.). Esto introduce una fuerte rigidez en todo el proceso
presupuestario. Por ejemplo, en el área de desarrollo social más del 80% del gasto
en programas de lucha contra la pobreza son pensiones graciables (subsidios al
ingreso) otorgados por leyes nacionales a determinadas personas seleccionadas
discrecionalmente por los miembros del parlamento argentino o a ciertos grupos de
riesgo (madres de 7 hijos o más, ex combatientes de la guerra de Malvinas, etc.).
•
El parlamento ni sus comisiones participan en la formulación del presupuesto. No
obstante si son los responsables de muchos de estas normas que generan
obligaciones que exceden los plazos de un presupuesto
o generan derechos
adquiridos.
Aprobación
•
No obstante las facultades otorgadas por la Constitución Nacional y la legislación
presupuestaria, el Congreso Nacional ha tenido una escasa intervención en el
proceso presupuestario. El nivel de aprobación del presupuesto por parte del
Congreso Nacional, al igual que en otros países latinoamericanos, es
exclusivamente financiero y de manera agregada. Es decir, no existe en Argentina
un análisis profundo y exhaustivo sobre la estructura y asignación del proyecto de
ley de presupuesto público. Sólo son observadas ciertas partidas de transferencias y
subsidios que importan a los legisladores por su filiación o región de pertenencia.
•
Nunca el congreso sugirió modificaciones sobre el diseño de determinado
programa. Tampoco ha sugerido cambios en las proyecciones macroeconómicas.
Ejecución
•
A partir de la información de la ejecución presupuestaria se observa cierta
inestabilidad en las prioridades establecidas en el presupuesto. Esta inestabilidad
41
esta relacionada con las facultades otorgadas a los responsables de los Ministerios y
Secretarías para realizar reasignaciones presupuestarias entre programas de un
mismo ministerio y a cierta discrecionalidad de la Secretaría de Hacienda para
otorgar los permisos para comprometer recursos de los programas (cuota de
compromiso). En el área de desarrollo social, por ejemplo, durante los años 1994 y
2001 se observaron fuertes fluctuaciones en la asignación del crédito original (el
aprobado por el parlamento), el crédito vigente (que resulta después de las
modificaciones introducidas en cada área una vez comenzado el ejercicio fiscal) y
el monto finalmente ejecutado por cada programa.
•
Uno de los principales problemas que presenta la estrategia nacional de lucha
contra la pobreza es su elevada fragmentación. Esto genera un bajo impacto de las
políticas y una cobertura deficiente. En el área de desarrollo social, por ejemplo,
entre 1994 y 2001 se implementaron más de 60 programas focalizados que
procuraban atender necesidades sociales de diversos sectores de riesgo. De este
conjunto de iniciativas sólo 16 programas han completado cuatro años de
ejecución. Este resultado indica una excesiva volatilidad en el diseño e
implementación de políticas y un uso poco eficiente de los recursos públicos, dado
los altos costos de aprendizaje que conllevan estos programas. A primera vista
podría pensarse que la estabilidad de estos programas depende de una adecuada
identificación de los beneficiarios (niños con necesidades alimentarias, tercera
edad, etc.) nucleados en alguna institución con alta representación social. Este es el
caso de programas como el ASOMA, PRANI, REDES, TRABAJAR, etc. En otros
casos la estabilidad de los programas se explica por la existencia de fuentes de
financiamiento
más
permanentes
(fondos
con
asignación
específica)
o
financiamiento de organismos internacionales de crédito.
•
Como consecuencia de un sistema de coordinación macroeconomica defectuoso el
gasto social y sus diferentes componentes presentan un comportamiento prociclico.
Esta tendencia es más clara en los programas de protección social que no
representan derechos adquiridos para sus beneficiarios.
•
Por otro lado, se observa una marcada estacionalidad en la ejecución de los gastos
sociales, algo que no presenta ningún tipo de justificativo.
42
Control
•
El sistema presupuestario argentino establece dos instancias de control de las
políticas públicas. El control interno realizado por la SIGEN y el externo de la
AGN. Lamentablemente es poco lo que se sabe sobre la efectividad de estos
organismos. Existe la presunción que ambos organismos enfatizan el control de
legalidad, descuidando el control sobre su efectividad y eficiencia (falta avanzar
aquí).
•
En el plano social existe una entidad especializada en el ámbito del Ministerio de
Desarrollo Social (SIEMPRO) que se ocupa del monitoreo y evaluación de los
programas sociales. No obstante, la efectividad de esta institución ha estado
limitada al ámbito de su jurisdicción (Ministerio de Desarrollo Social).
Probablemente la institución tenga los recursos técnicos y financieros para ejercer
un mayor control de las políticas sociales, no obstante carece de la autoridad
política para ejercer dicho control en el conjunto de áreas sociales.
•
El Congreso Nacional tiene una escasa participación en los mecanismos de control
de las políticas sociales implementadas por el Poder Ejecutivo.
43
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