FUERZA AÉREA ARGENTINA

FUERZA AÉREA ARGENTINA
DIRECCIÓN GENERAL DE EDUCACIÓN
GRUPO CAPACITACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL
MANUAL PARA EL EXÁMEN DE INGRESO AL
CURSO DE PROMOCIÓN DE SOLDADOS
VOLUNTARIOS A CABOS “E.C.”
(CU.PRO.SO.)
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
EDICIÓN 2016
PÁGINA DEJADA EN BLANCO INTENCIONALMENTE
INFORMACIÓN
Por Resolución N° 105 del 21 de febrero de 2003 del señor Jefe del Estado Mayor
General de la Fuerza Aérea, se establece incorporar al personal de Soldados Voluntarios (SV)
como fuente complementaria de reclutamiento a cuadro de Suboficiales de la Fuerza Aérea.
Por Resolución N° 1633 del Ministerio de Defensa de fecha 13 DIC 10, se aprueba la
Matriz Común para la Estructura Orgánica-Funcional de las Fuerzas Armadas, por la cual el
Comando de Educación pasa a ser la Dirección General de Educación.
Es necesario actualizar la
antecedente la experiencia recogida
proceso de selección que prevén el
concursos de admisión, que a tal fin
Fuerza.
Resolución N° 105 del JEMGFAA, que toma como
en la aplicación de esta, las necesidades surgidas del
ingreso del personal de Tropa, mediante los cursos o
se realicen y el cambio de la estructura orgánica de la
Se emite la Resolución N° 21 del JEMGFAA de fecha 13 ENE 11, que resuelve en su
Art. 1° modificar la Resolución N° 105, con el agregado como requisito de ingreso de un
examen de selección y que establece nuevas tareas a la Dirección General de Educación.
De acuerdo a la Directiva Contribuyente N° 19/11 del Director General de Educación,
el Grupo Capacitación Técnico Profesional de la Escuela de Suboficiales de la Fuerza Aérea ha
sido designado para confeccionar y administrar el examen de admisión.
Asimismo se designa al Grupo Aspirantes de la Escuela de Suboficiales de la Fuerza
Aérea como Instituto de Reclutamiento.
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METODOLOGÍA PROPUESTA PARA EL ESTUDIO
La aplicación de la Metodología de Estudio, pretende facilitarle el estudio independiente,
acercarle estrategias y herramientas de trabajo intelectual, como así también, orientarlo a través de
prácticas en el desarrollo de un método propio y adecuado para su aprendizaje.
Su rol como estudiante deberá centrarse en desarrollar actitudes autónomas, prácticas
relevantes y tomar decisiones pertinentes frente al estudio, para que le posibiliten un proceso rico y
continuo a lo largo de su preparación. En este contexto es importante que desarrolle capacidades para
buscar, seleccionar, procesar, interpretar y luego organizar y transmitir eficazmente la información. Para
ello es necesario que tenga en cuenta lo siguiente:
1º)
Lea el índice del manual y tome conocimiento de los objetivos generales que deberá alcanzar con
su estudio.
2º)
Haga una lectura de los objetivos específicos, temas y subtemas que contiene cada capítulo.
3º)
Realice una lectura detenida del contenido de cada uno de los temas que componen un capítulo y
aplique alguna de las siguientes técnicas para su estudio:
a)
Técnicas para el análisis: lectura comprensiva, técnica del subrayado, títulos a los párrafos y/o
notas marginales.
b)
Técnicas para la síntesis: esquema de contenido, indizado, cuadro sinóptico, resumen,
transcripción, cuadro comparativo, plantilla resumen y mapa conceptual.
4º)
Lea los conceptos que seleccionó con la aplicación de las distintas técnicas.
5º)
Fije en su memoria todos los conocimientos adquiridos utilizando el procedimiento que le resulte
más útil: repetición oral o escrita, revisión de los contenidos fundamentales, resolución de ejercicios,
etc.
6º)
Profundice los temas que sean de su interés y recuerde que para su crecimiento y
perfeccionamiento, nadie puede hacer más por usted, que usted mismo.
Los nuevos conocimientos y competencias que se trabajan en esta propuesta, le permitirán,
como estudiante a distancia, aprender a aprender, adoptando actitudes y desarrollando habilidades como
alumno autónomo.
El material que le ofrecemos pretende orientarlo para que Usted construya estrategias
adecuadas para el proceso de aprendizaje, y pueda aplicarlas tanto a su actuación profesional como a
las situaciones de la vida diaria.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
La inclusión de datos e informaciones de carácter reservado limita el uso de
esta bibliografía exclusivamente al Personal de la Fuerza Aérea Argentina.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
ÍNDICE GENERAL
Pág.
CAPÍTULO 1
CONCEPTO DE SOCIEDAD Y ESTADO
Tema 1: La Sociedad: Noción y Composición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
Tema 2: Estado: Nociones y Reflexiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tema 3: Algunas definiciones de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tema 4: El Estado y sus elementos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tema 5: El Mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO 2
CIUDADANÍA Y NACIONALIDAD
Tema 1: ¿A qué nos referimos con Ciudadanía?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tema 2: Nacionalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
CAPÍTULO 3
LA DEMOCRACIA
Tema 1: El Orden Democrático: Antecedentes y Formas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
Tema 2: Democracia y Participación Ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tema 3: Las ONG y la Participación Ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CAPÍTULO 4
CU.PRO.SO.
PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA NUEVA GESTIÓN
PÚBLICA
Tema 1: La Gestión Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO 5
PODER Y AUTORIDAD EN LAS ORGANIZACIONES
Tema 1: El Concepto de Poder: Relaciones de Autoridad e Influencia. . . . . . . . . .
2
Tema 2: Influencia y Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
Tema 3: Poder y Autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
Tema 4: Fuentes del Poder e la Organización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
Tema 5: Formas Básicas de Expresar el Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
Tema 6: Los Modelos de Organización y la Distribución del Poder. . . . . . . . . . . . .
5
Tema 7: Adquisición y Uso del Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
Tema 8: Los Estilos de Liderazgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
CAPÍTULO 6
NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN: EL CAMBIO DE
PARADIGMA
Y
EL
ROL
DE
LA
CULTURA
ORGANIZACIONAL
El Nuevo Contexto para las Relaciones entre Estado, Sociedad y
Mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
Tema 2: Los Modelos de Gestión y Cultura Organizacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
Tema 1:
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
8
2
...................................
AL FINAL
DEL
MANUAL
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
1
CONCEPTO DE SOCIEDAD
Y ESTADO
CONTENIDOS:
1. LA SOCIEDAD: NOCIÓN Y COMPOSICIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2. ESTADO: NOCIONES Y REFLEXIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
3. ALGUNAS DEFINICIONES DE ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
4. EL ESTADO Y SUS ELEMENTOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
5. EL MERCADO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. LA SOCIEDAD: NOCIÓN Y COMPOSICIÓN
Está demostrado que el ser humano es ser social. A su vez, la sociedad es inexistente sin
el hombre. Individuo y Sociedad se complementan, porque una persona no puede bastarse por sí
sola para satisfacer sus necesidades y progresar. Si no existiera la sociedad, no sobreviviríamos
al nacimiento. Así, la familia es nuestro primer núcleo social y luego se incorporan los amigos, la
escuela, el trabajo, etc.
Pero, ¿qué es la sociedad? La sociedad se define como la “agrupación mayor o menor
de personas, familias, pueblos o naciones”. El concepto tiene cierto sentido de armonía, unión
o convivencia y, desde un punto de vista más amplio, es un conjunto de individuos
caracterizados por sus relaciones sociales, comunes y recíprocas.
Otro concepto de sociedad lo encontramos cuando un grupo de personas se reúnen para
formar entidades culturales, recreativas, comerciales, etc., con fines propios y específicos.
Ejemplos: Sociedad Literaria, un Grupo de música, la Asociación de Veteranos de Guerra, un
grupo de radioaficionados, un call center, el Club Deportivo, etc.
En toda asociación donde esté envuelto el ser humano, las sociedades y el Estado,
encontramos dos elementos importantes:
 El material: en la sociedad, el elemento material está constituido por el grupo de
asociados.
 El moral: es la cultura y los valores del grupo social. Así lo moral está formado por los
objetivos que se persiguen, la armonía, la conducta y el comportamiento de sus
integrantes.
La sociedad está compuesta básicamente por tres órganos principales:
 El individuo.
 La familia.
 El Estado.
Algunos sociólogos consideran integrada la sociedad por los órganos señalados
anteriormente pero también añaden el municipio, la región o provincia y la sociedad
internacional, destacando así la sociedad general que en suma constituye la humanidad.
Otros entienden que al hablar de los tres órganos principales, todos quedan incluidos,
pues no es posible hablar del Estado, sociedad por excelencia, sin tocar los importantes órganos
que lo integran, como son el municipio, la región o provincia, etc.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Cuando se hace referencia al concepto de lo social, se está suponiendo al hombre como
actor y protagonista fundamental del hecho social. Un protagonismo explicitado en su capacidad
de producir una construcción social de la realidad, donde “el otro” no es considerado como un
objeto sino como un sujeto con el cual se comparte una situación, experimenta sentimientos
comunes y es posible establecer un horizonte, en cuyo camino se encuentran ambas
subjetividades. Piense en lo que representa para Usted un camarada, un Superior, un Jefe de
Estado.
2. ESTADO: NOCIONES Y REFLEXIONES
Como todas las funciones sociales, que nacen y se mantienen exclusivamente mediante
actos de voluntad humana socialmente eficaces, también la función del Estado es algo que se da
y plantea a la voluntad humana. La función del Estado no es necesariamente dada por una
situación natural, sino que aparece cuando los pueblos van complejizando su organización
política y el Gobierno de los mismos, requiriendo de una estructura administrativa para obrar.
Así, las sociedades primitivas de pueblos nómades, por ejemplo, carecían de
organización estatal.
La demarcación territorial y la necesidad de apropiarse de esa espacialidad no
logran fundamentar la función de aquello que desde el Renacimiento conocemos como Estado.
Hay que agregar un alto grado de división del trabajo social y, condicionado por ella, una
cierta permanencia y densidad de las relaciones de intercambio e interdependencia. Fue en la
Modernidad que el viejo continente basado en Monarquías, comienza a definir territorios y
Estados Nacionales (siglo XVIII). La Revolución Francesa (1789) marcaba los cimientos de la
Idea de Estado:

Igualdad.

Libertad.

Fraternidad.
Esa intensidad de una conexión permanente de vecindad (que en otro sentido llamamos
arraigo o sentido de pertenencia) es lo que hace necesaria una organización territorial
permanente capaz de ejecutar acciones en beneficio de todos.
3. ALGUNAS DEFINICIONES DE ESTADO
Estado:
Población que reside en un determinado territorio y se encuentra sujeta a
un poder (gobierno), u organización política de una población en un
determinado territorio.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Según Jellinet, “allí donde haya una comunidad con un poder originario y
medios coactivos para dominar sobre sus miembros y sobre un territorio,
conforme a un orden que le es propio, allí existe un Estado”.
Para Hans Kelsen el Estado es un orden jurídico parcial inmediato al
derecho de gentes, relativamente centralizado, con ámbito territorial y
temporal de validez jurídica internacionalmente delimitado, con una
pretensión de totalidad, respecto del ámbito material de validez, sólo
restringida por la reserva del derecho internacional.
Es una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza
para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de
ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en
cada momento asume la mayor fuerza política.
Grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujeto
a la autoridad de un mismo gobierno.
Población que reside en un determinado territorio y se encuentra sujeta a
un poder (gobierno) u organización política de una población en un
determinado territorio.
Según la definición clásica, los elementos del Estado son tres: población, territorio y
poder (gobierno).
El Estado es entonces, un orden social fundado sobre convenciones expresadas en leyes.
4. EL ESTADO Y SUS ELEMENTOS
Los elementos del Estado, son tres: población, territorio y poder (gobierno).
Población. En primer término y en su sentido más lato, equivale a sociedad y es
comprensiva del conjunto y de la totalidad de los seres humanos que conviven entre ellos, sin
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
que importen sus diferencias sociales o jurídicas. La población se configura socialmente por el
conjunto de los que conviven dentro de un determinado marco (generalmente, el territorio).
Los hombres que pertenecen a un Estado forman, en su totalidad, la población del
mismo.
Jurídicamente población es un conjunto humano muy abarcador, cada uno de cuyos
integrantes es titular de derechos y obligaciones civiles.
También podemos decir que es un conjunto de personas que habitan en un territorio y se
encuentran sometidas al poder que el Estado ostenta.
En sentido amplio es un grupo de individuos de una especie que ocupan una extensión
espacial bien definida, independientemente de otras poblaciones de la misma especie.
Territorio. Es la porción del espacio geográfico donde el Estado ejerce su dominio
eminente, o dominio territorial, es decir, la potestad suprema de regular en él la vida social. El
territorio puede ser terrestre (suelo y subsuelo), acuático (marítimo, fluvial, lacustre) y aéreo, en
el que habita la población y se ejerce el poder.
Es el ámbito espacial de validez (y vigencia) de dicho ordenamiento. Los límites pueden
ser: orográficos, hidrográficos, naturales o artificiales.
En cada territorio hay bienes de dominio público, cuando son destinados al uso público
(también se los llama bienes dominiales o públicos), y bienes de dominio privado, que pueden
ser del Estado o de los particulares, que no están destinados al uso público. Considerada desde su
aspecto jurídico, la tierra sobre la que se levanta el Estado significa el espacio en que el poder
estatal puede desenvolver su actividad específica.
Poder. Es el que ejercen los gobernantes por delegación del pueblo a través de
asambleas, cortes o Congresos Constituyentes.
Es el elemento específico y decisivo, el que se ejerce a través de un conjunto de normas
(expresa o tácitamente acatadas).
El poder es la validez y vigencia de un orden jurídico. Toda unidad de fines entre los
hombres necesita la dirección de una voluntad. Esta voluntad no es otra cosa que el Poder.
Recordemos a estos efectos el poder del Orden Constitucional y las leyes que se derivan
de ésta.
5. EL MERCADO
En el latín, y más exactamente en el término mercatus, es donde encontramos el origen
etimológico de la palabra mercado que ahora nos ocupa. Un término este que es empleado con
gran frecuencia en la sociedad actual para referirse a todo aquel sitio público en el que, en los
días establecidos, se procede a comprar o vender diversos productos.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Un ejemplo de lo que hemos subrayado sería el siguiente: “Marta hoy tiene previsto
celebrar una cena en su casa con muchos invitados por lo que ha acudido al mercado para
adquirir los mejores pescados y las carnes más exquisitas y sorprender así a aquellos”.
Al investigar la definición de mercado y evaluar la función que este vocablo tiene en el
lenguaje cotidiano, es posible llegar a la conclusión de que este concepto describe al ámbito, ya
sea físico o virtual, en el cual se generan las condiciones necesarias para intercambiar bienes
y/o servicios. También puede entenderse como la organización o entidad que le permite a los
oferentes (vendedores) y a los demandantes (compradores) establecer un vínculo comercial
con el fin de realizar operaciones de diversa índole, acuerdos o intercambios. En síntesis, el
mercado hace su aparición a raíz de la unión de conjuntos compuestos por vendedores y
compradores, lo que permite que se articule un sistema basado en la oferta y la demanda.
A diferencia de las nociones cotidianas, cuando pensemos en el “mercado”, no sólo
debemos imaginar el lugar físico de intercambio de bienes y productos; de hecho, la
comprensión del alcance de la economía en términos de mercado, puede descender a ese nivel
pero también abarca toda la producción de un país y sus pautas de consumo. Claro también que
no debemos dejar de tener en cuenta, la importancia que adquieren las relaciones entre los países
en un mundo globalizado. Cada movimiento en la bolsa de valores o en la situación productiva
de un país con respecto a otro, generan repercusiones casi inmediatas en otras naciones.
Los primeros mercados que aparecieron en la historia de la humanidad tenían al
trueque como método de base. Con la masificación del dinero, comenzaron a desarrollarse otros
códigos de comercio. A su vez, el incremento de la producción generó la aparición de
intermediarios entre los productores y los consumidores finales.
La economía, según se advierte al profundizar en los alcances y características del
mercado, contempla la existencia de diversas clases de mercados: hay algunos que se llevan a
cabo al por menor o minoristas; otros que son al por mayor o mayoristas; unos que se
denominan de materias primas y hasta hay otros que se conocen como mercados de acciones
(Las bolsas de valores), por ejemplo.
En este sentido, podríamos exponer diversos ejemplos como este que expresamos a
continuación:

“El mercado agrícola está en estos momentos viviendo una situación muy complicada
ya que sus diversos productos se han visto afectados de manera irremediable por la
sequía reinante”.

“Existe gran demanda en el mercado de automóviles ok”.

“Los egresados consumen educación de postgrado en instituciones privadas”.

“Hay una gran demanda de pasajes al exterior”…etc.
Hay otro tipo de transacciones que usualmente conocemos bajo el nombre de mercado
negro. Bajo esta noción, se define el tráfico ilegal u oculto que se produce de mercancías no
permitidas o que no abundan y que pueden adquirirse a precios totalmente diferentes a los que
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
existen en ese instante en el mercado legal y contra otro tipo de regulaciones. Tal es el caso por
ejemplo, de expresiones que usualmente podemos leer en los periódicos: “el mercado negro de
armas”, para hacer referencia al tráfico ilegal de las mismas.
En este último sentido, el papel del Estado es fundamental a la hora de regular y vigilar
el cumplimiento de normas que regulen las transacciones en el mercado pues, en la medida que
en el mismo circulan intereses económicos, las mercancías pueden estar destinados a propósitos
múltiples. Por otro lado, a nivel de vínculos sociales, necesitamos replantear los lazos entre las
personas y sus acceso a los bienes pues si hay una tendencia dominante en la sociedad actual es
al “consumismo” comprendiendo como tal, al conjunto de necesidades creadas, artificiales, no
indispensables, por adquirir bienes o servicios a granel. No es casual el papel que cumplen los
medios de comunicación y la propaganda, para divulgar los productos a los que podemos
acceder.
Debemos recordar en este sentido que el consumo es un proceso económico asociado a
la satisfacción de las necesidades y deseos de los agentes económicos. El consumo como tal se
produce en todos los sistemas económicos; pero el consumismo, propiamente dicho, es una
característica de determinados sistemas económicos en los que la producción está asociada a la
desenfrenada satisfacción de necesidades artificiales (léase: percibir como indispensables nuevos
artefactos tecnológicos, comprar más elementos de vestuario de lo que es posible usar en un año,
ir de manera masiva a ver espectáculos porque la propaganda los muestran como la novedad de
la temporada, entre otros tantos posibles casos de los que podemos dar ejemplos).
Por otro lado, en lo que a la sociedad se refiere, el acceso equitativo a los bienes
económicos para satisfacer las necesidades del mercado, necesita de la intervención del Estado.
Vemos entonces en la relación Estado-Sociedad y Mercado, un vínculo indispensable.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
2
CIUDADANÍA Y NACIONALIDAD
CONTENIDOS:
1. ¿A QUÉ NOS REFERIMOS CON CIUDADANÍA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2. NACIONALIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. ¿A QUÉ NOS REFERIMOS CON CIUDADANÍA?
Ciudadano es el natural vecino de una ciudad, el que está en posesión de los derechos
de la ciudadanía
Nacionalidad es la calidad de quienes forman parte de una nación o pertenecen a ella.
Ejemplo:
Los niños argentinos tienen nacionalidad argentina, son
nacionales argentinos, pero no son ciudadanos argentinos,
porque es necesario tener por lo menos 18 años de edad.
La ciudadanía es un vínculo político y por tal motivo, al mismo tiempo, un vínculo
jurídico que entraña deberes y derechos. Se expresa en la Constitución.
No se debe confundir ciudadanía con nacionalidad. Toda ciudadana o ciudadano debe
poseer su cédula de identidad, documento que se obtiene en el Registro Civil.
2. NACIONALIDAD
Es un concepto polisémico de gran importancia en las Ciencias Sociales, el Derecho
Privado, el Derecho Constitucional y las Relaciones Internacionales:
 Nacionalidad jurídica, administrativa o de pasaporte: pertenencia de una persona a un
ordenamiento jurídico concreto. Este vínculo de un individuo con un Estado genera
derechos y deberes recíprocos; para el constitucionalismo contemporáneo implica el
concepto de soberanía nacional. Por ejemplo: argentino, mexicano, canadiense, chileno,
brasileño, colombiano, peruano, venezolano, ruso, español, francés, etc.
 Nacionalidad social, identitaria o de sentimiento: pertenencia a un grupo social de
fuerte personalidad identitaria (el carácter nacional de un pueblo), que se identifica con el
concepto (también polisémico) de nación, especialmente en el contexto del nacionalismo
que se impone como ideología constitutiva del estado-nación a partir del siglo XIX. La
identificación de este concepto con el anterior depende de la aplicación del denominado
principio de nacionalidad (identidad entre nación y Estado), que históricamente se
pretendió generalizar en Europa tras la Primera Guerra Mundial (como consecuencia de
los denominados 14 puntos de Wilson) y en la mayor parte del mundo tras la Segunda
Guerra Mundial (procesos de descolonización). Tal pretensión ha sido considerada , por
variados autores, imposible de realizar en la práctica dada la multiplicidad de identidades
y confusión entre diferentes comunidades, culturas, lenguas, religiones, territorios y
fronteras (por ejemplo, entre vasco, catalán, quebequense, californiano, nayarita,
sinaloense, jalisciense, huichol, cora, tepehuano, serrano, costeño, norteño, etc.), pero es
de facto lo que ocurre en los estados ya asentados (la mayoría de los estados actuales son
2-2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
plurinacionales en el sentido de albergar a más nacionalidades que la nacionalidad
singular que normalmente lo origina).
 Nacionalidad histórica: denominación que la Constitución española de 1978 reserva
para ciertas comunidades autónomas (las llamadas nacionalidades históricas), en lugar
de la denominación común de regiones. Por ejemplo: Galicia, Aragón, País Vasco,
Cataluña, etc.
2-3
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
3
LA DEMOCRACIA
CONTENIDOS:
1. EL ORDEN DEMOCRÁTICO: ANTECEDENTES Y FORMAS. . . . . . . . . . . . . .
2
2. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
3. LAS ONG Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. EL ORDEN DEMOCRÁTICO: ANTECEDENTES Y FORMAS
La invención de la democracia se la debemos a los griegos; lo que Aristóteles (siglo V
a.C.) en su Política denominó República se aproxima bastante a lo que en nuestra época se
denomina democracia. Para el filósofo, la república era el gobierno de los muchos, o la mayoría
en atención al bien común. Si debemos hacer una salvedad: en la polis griega el gobierno era
directo, es decir no había ninguna forma de mediación entre el gobierno y los ciudadanos, y en
nuestra época es representativo, al menos en un sentido ideal una y otra se aproximan en buena
medida. Luego de la experiencia griega no contamos con más formas similares hasta el
advenimiento de la Era Moderna y, más exactamente, hasta 1793, año en que en la Primera
República Francesa se instauró de mano de los jacobinos, el voto universal masculino,
inaugurando así la época de las democracias. Debemos señalar que hubo que esperar hasta el
siglo XX para que apareciera una democracia con todas las letras, en la cual las mujeres también
votaran.
Los modelos que se crearon en la modernidad como paradigma de las repúblicas son la
monarquía parlamentaria de Gran Bretaña, gobernada por un Primer Ministro elegido entre los
miembros del parlamento, y el presidencialismo norteamericano, que tal como lo indica su
nombre, era conducido por un presidente que ocupaba los roles de jefe de Estado y jefe del
gobierno.
Como complemento de esta organización está la manera en que se articula el territorio
con el gobierno; aquí las alternativas son un ordenamiento unitario o uno federal:

Unitario. Corresponde a una subordinación de lo local a lo federal; tal organización
generalmente funciona en países de poca extensión.

Federal. Intenta balancear el poder del Estado Nacional con el de los Estados o
provincias, de manera que éstos conserven autonomía en su funcionamiento y toma de
decisiones. Esta forma ha predominado en países que se formaron a partir del agregado
de Estados antes independientes o en los casos de una gran extensión territorial.
Existen Estados que se han organizado adoptando esquemas mixtos, los cuales
pretenden tomar lo mejor de cada una de los modelos. Ejemplo de este caso son los semi
presidencialismos imperantes en la república francesa y la alemana, en las cuales conviven un
primer ministro y un presidente, con sistemas de elección directa para el parlamento y el
presidente.
En la gran mayoría de los casos, las repúblicas modernas son también democracias que
se construyeron a partir de los dos modelos originarios y con el tiempo fueron incorporando
innovaciones en el afán de corregir los defectos de los ordenamientos institucionales que las
precedieron. Un claro ejemplo de esto es Alemania que, tras el hundimiento de la República de
Weimar a manos del nazismo, debido en parte a defectos de su constitución, se reconstruyó
corrigiendo los defectos institucionales de la primera república alemana.
3-2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
La lección que arroja la Alemania de entreguerras es entonces que ninguna república
democrática se sostiene sin legitimidad; es decir que para que este frágil ordenamiento subsista,
es necesaria la creencia activa de los ciudadanos en su eficacia e idoneidad como forma de vida
de la comunidad. Si no existe una cultura política democrática que la sostenga, antes o después,
quedará flotando en un vacío de legitimidad, hasta que el viento de algún acontecimiento
histórico la arranque de su camino. Sin duda, y eso es por demás evidente, los argentinos no
necesitamos hablar de otros países para caer en la cuenta de la fragilidad del gobierno del pueblo.
2. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El término participación ciudadana hace referencia al conjunto de acciones o
iniciativas que pretenden impulsar el desarrollo local y la democracia participativa a través de la
integración de la comunidad al ejercicio de la política. Está basada en varios mecanismos para
que la población tenga acceso a las decisiones del gobierno de manera independiente sin
necesidad de formar parte de la administración pública o de un partido político.
Otra forma en que se manifiesta la participación ciudadana es a través de las ONG
(Organizaciones no gubernamentales) las cuales pugnan por ciertos temas sociales sin sustituir
las funciones del gobierno sino evaluándolas, cuestionándolas o apoyándolas. También puede
proponerse a través de la discusión de temas de importancia de los ciudadanos en foros
organizados o por otras vías para llegar a un consenso.
Últimamente organismos estatales forman consejos ciudadanos para la administración o
evaluación de las políticas públicas, formados por ciudadanos interesados y expertos
independientes.
Durante los últimos años se viene potenciando la necesidad de un proceso de
participación pública, de identificación e incorporación de las preocupaciones, necesidades y
valores de los distintos agentes en la toma de decisiones. Una correcta participación pública
consiste en un proceso de comunicación bidireccional que proporciona un mecanismo para
intercambiar información y fomentar la interacción de los agentes con el equipo gestor del
proyecto.
Algunas administraciones prestan muy poca atención a la participación de los agentes,
bien considerando que los profesionales son los más adecuados para tomar las decisiones de
transporte con una orientación técnica, bien porque los políticos locales piensen que ellos
representan mejor los intereses de los distintos agentes.
Los beneficios de la participación para la democracia son diversos:
 Aporta el punto de vista de los usuarios/clientes que puede mejorar los proyectos
y planes.
 Demuestra un compromiso con una gestión eficaz y transparente.
 Potencia el papel de los agentes aumentando la aceptación general del proyecto.
3-3
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
 Ayuda y mejora la toma de decisiones en todas sus fases.
 Puede evitar serios problemas de contestación que demoren o invaliden el
proyecto.
 Facilita el desarrollo de los proyectos en fase de construcción.
3. LAS ONG Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Una organización no gubernamental (también conocida por las siglas ONG) es una
entidad de carácter civil entendido como “El derecho y la disposición de participar en una
comunidad, a través de la acción autorregulada, inclusiva, pacífica y responsable, con el objetivo
de optimizar el bienestar público o social, con diferentes fines integrantes, creada
independientemente de los gobiernos ya sea locales, regionales y nacionales, así como también
de organismos internacionales. Jurídicamente adoptan diferentes estatus, tales como asociación,
fundación, corporación y cooperativa, entre otras formas.
Las ONG como su nombre lo indica, no depende de gobierno alguno y por ende será
decisión de sus miembros si quieren o no optar por personería jurídica; los Estados y defensores
jurídicos han querido crear una matriz de opinión induciendo a su registro lo cual contradice su
propia naturaleza como ONG.
En los últimos años ha proliferado el número de ONG como instituciones de referencia
ética en la sociedad; este reconocimiento es además fundamental para la supervivencia de éstas,
pues gran parte del capital humano y financiamiento de la organización depende de la ayuda
desinteresada de donantes (administración pública y particulares) y voluntarios.
De acuerdo con la legitimidad de las ONG, cabe señalar que ésta no es permanente, más
bien depende de un adecuada transparencia que muestre que los objetivos de la organización no
sólo benefician a unos pocos, sino que persiguen fines de carácter plural.
La elaboración de información no sólo es necesaria para la toma de decisiones, sino que
es fundamental para responder a las necesidades informativas de los principales grupos de interés
(donantes, gobiernos y beneficiarios) de las ONG.
La transparencia de las ONG es el grado de información y la actitud en que se afronta la
rendición de cuentas. En este sentido Medina (2009) pone de manifiesto que la transparencia está
enfocada en diversas direcciones:

Externa. Dirigida a donantes, socios y beneficiarios.

Interna. Orientada hacia sus trabajadores, ya sea personal contratado o voluntariado.

Horizontal. Con el fin de reforzar las alianzas y relaciones con otras ONG y
organismos oficiales.
3-4
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Entre los mecanismos de rendición de cuentas que aplican las ONG, autores como
O´Rourke (2006) y Argandoña (2007) señalan los códigos de conducta que son procesos de
carácter voluntario que comprenden una serie de valores para la adecuada gestión interna y
externa de la organización. Estos códigos de conducta contribuyen al éxito de la misión de las
ONG y al incremento de la participación de los grupos de interés.
3-5
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
4
PRINCIPIOS ORIENTADORES DE
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
CONTENIDOS:
1. LA GESTIÓN PÚBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. LA GESTIÓN PÚBLICA
No es de extrañar que el movimiento de la reforma del sector público se haya difundido
con tanto entusiasmo en el mundo. Cuando pensamos en la Gestión Pública debemos partir de
sus principios sostenedores: “su ejercicio conduce a un gobierno más económico y eficiente, con
servicios de mayor calidad y programas más eficaces y, además, simultáneamente, introduce
cambios como la ampliación del control político, mayor libertad a los gerentes para que lleven a
cabo su gestión, mayor transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos
ministros y líderes más comprometidos” (Pollit y Bouckaert, 2000). En el marco de este
emprendimiento, el paradigma de la Nueva Gestión Pública se ha convertido en el cuerpo
doctrinario común imperante en la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la
OCDE desde finales de los años setenta (Hood, 1991).
En esencia, los principios y técnicas que configuran el management público se
presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y
caracterizadas por su neutralidad política, sobre todo en los Estados Unidos, país que acuñó en
sus ámbitos académicos el concepto de publicmanagement como reemplazante del término
administración pública; se destacaban los beneficios que traería aparejada “una fusión entre la
orientación normativa de la administración pública tradicional y la orientación instrumental de
la gestión general” (Perry y Kraemer, 1983:10).
A diferencia, en Francia, Alemania y los países nórdicos, los especialistas continúan
utilizando con mayor asiduidad la expresión administración pública, lo que sugiere cierta
resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la desconfianza en torno a la factibilidad de una
rápida combinación entre los valores de la Gestión Pública y los valores de la administración
pública tradicional.
Puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los países promotores del modelo
para la nueva gerencia pública, a partir de la importante difusión alcanzada por la obra conocida
como la “Reinvención del Gobierno”.
El primer diagnóstico de los analistas de la Nueva Gestión Pública recalca las
dificultades que presenta el Estado a raíz de su sobredimensionamiento, con una estructura
gubernamental “llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya no existen…”.
Mientras que las burocracias estatales centralizadas se corresponden con los patrones
culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el desafío pasa por la transformación de las
organizaciones públicas, siguiendo un modelo acorde con la era de la información. El
movimiento modernizador, pretende principalmente cambiar la administración pública y la
cultura administrativa focalizando en los resultados organizacionales, la gestión individual y los
incentivos del mercado (incluyendo, cuando sea posible, la privatización).
De este modo, las estructuras y culturas burocráticas del pasado, regidas por reglas,
serán sustituidas por entidades más pequeñas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de
llegada es un Estado mínimo que desarrolle sólo las funciones que son necesarias de una forma
eficaz y efectiva (Aderbach y Rockman, 1999).
4 -2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos que tuvieron
mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas difundidas por Osborne y
Gaebler en su famoso libro “Reinventando el Gobierno”. Los principios que, según los autores,
guiarían la acción modernizadora son las denominadas Cinco R: Reestructuración, Reingeniería,
Reinvención, Realineación y Reconceptualización.



Reestructuración. Significa eliminar de la organización todo aquello que no
contribuya a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público. La
reestructuración se efectúa una vez identificadas las competencias centrales de la
organización y las tareas cuya prestación podría contratarse externamente.
La consigna “el gobierno debería eliminar lo que no necesita” implica afrontar el arduo
desafío de resolver qué cosas debería hacer el gobierno, en función de los propios
valores e intereses políticos.
Supuestamente, la reestructuración tendría que ser guiada por la planificación y el
establecimiento de prioridades, tales como el mantenimiento de la calidad del servicio y
la retención de empleados valiosos.
En principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicación (incluida la
superposición de programas) y la eliminación tanto de privilegios de especial interés
como de todo aquello que no sea transparente (Lawrence y Thompson, 1999).
Reingeniería. Es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido con
mucha fuerza en los años noventa (Hammer y Champy, 1993; Hammer y Stanton, 1995)
y que propone, en esencia, empezar de nuevo, más que tratar de arreglar los problemas
existentes mediante soluciones parciales. Como tecnología de gestión, sus dispositivos
están orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones
establecidas en las jerarquías organizacionales.
La reingeniería aprovecha las ventajas de la tecnología informática para promover un
trabajo más inteligente, que elimine el papeleo innecesario y redundante. La consigna
trabajar mejor va de la mano del coste menos pero, como pone de manifiesto un autor,
muchas veces la segunda termina predominando sobre la primera, creando un grave
contrasentido: “buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor
de mejorar la gestión e incrementar los costes a largo plazo” (Kettl, 1997).
Aún más, el énfasis puesto en la reducción del gasto puede atentar contra el propósito
de sostener servicios públicos de calidad, aunque, al decir de Pollit y Bouckaert (2000),
esto dependerá en gran medida de los diferentes contextos y del rol que cumplan los
avances tecnológicos y la pertinencia de su puesta marcha.
Reinvención. Es crear en el seno de la administración pública una cultura de espíritu
empresarial que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento
estratégico en el sector público. Ahora, las organizaciones públicas tendrán que operar
con una orientación de planificación estratégica de largo plazo, centrándose en los
resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta las actitudes
y los comportamientos del cliente-ciudadano, para satisfacer plenamente sus demandas
y expectativas.
4 -3
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO


CU.PRO.SO.
Realineación. Definida la estrategia de mercado, los funcionarios tendrán que
gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo
planificado. Realinear a la organización y al personal detrás de los objetivos
establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado según sea el cual la estructura
sigue a la estrategia.
La realineación es, en esencia, la implementación de la estrategia de reinvención. Sin
embargo, mientras que la reinvención tiene que ver con cambios en la forma de operar
de la organización en su entorno externo, la realineación se centra en el cambio hacia
el interior de la organización (Lawrence R. y Thompson, 1999: 263).
Las experiencias en la administración estadounidense indican que el paso inicial de la
realineación es el establecimiento de un nuevo circuito de responsabilidades en el seno
de la unidad que se desea cambiar.
Reconceptualización. Apunta básicamente a mejorar en todas sus dimensiones al
ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector público
una nueva manera de pensar el fenómeno gerencial, promoviendo organizaciones con
capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De este modo, podrá crearse una
cultura diferente en la gestión pública, que involucre a sus agentes en lo que ha dado en
llamarse una visión compartida sobre el futuro.
Para alcanzar un proceso de reconceptualización exitoso es imprescindible reformular la
política de gestión de los recursos humanos, apuntando a la captación de gerentes
públicos con capacidad de liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de
la agencia, de manera tal de poder conferir mayor poder a éstos últimos para conseguir
los resultados propuestos.
En términos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos principios, aunque
cuestionan la versión restringida del New Public Management, asentada sobre tres valores
básicos (la trilogía economía, eficacia y eficiencia) y con énfasis en la gerencia de contratos, la
introducción de mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el
desempeño.
En los lineamientos directrices aportados por esta organización se distinguen un
conjunto de rasgos claves en las reformas de la gerencia pública orientados a: a) devolver
autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; c)
desarrollar la competencia y la elección; d) proveer servicios adecuados y amigables a los
ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos; f) explotar la tecnología de la
información; g) mejorar la calidad de la regulación; h) fortalecer las funciones de gobierno en el
centro (OCDE, 1995).
Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios de la
NGP como un modelo unívoco de reforma y transferible a cualquier país, sin tomar en cuenta los
diferentes sistemas políticos y administrativos que, naturalmente, implicarán formas de
operacionalización muy divergentes de estos criterios considerados como bastante abstractos.
Así, podrá ser conveniente reformas más profundas, o selectivas e incrementales, por medio de
distintas estrategias y alternativas, adoptando un enfoque pragmático antes que dogmático
(OCDE, 1995).
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo desplazamiento de los
programas de modernización hacia un espectro más amplio de valores que los que dominaron en
el comienzo de la reforma (economía, eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo y las
sucesivas presiones por la reducción del gasto público para resolver la crisis fiscal.
Paulatinamente, cobrar sentido los preceptos de “adaptabilidad”, “innovación”,
“representación” y “participación” como ideas para la configuración de un “paradigma postburocrático” (Barzeley y Armajani, 1992) que, como se intentará dejar reflejado en los puntos
siguientes, no necesariamente podrá escoger del ámbito privado todos los recursos convenientes
para su alcance.
4 -5
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
5
PODER Y AUTORIDAD EN
LAS ORGANIZACIONES
CONTENIDOS:
1.
EL CONCEPTO DE PODER: RELACIONES DE AUTORIDAD E
INFLUENCIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2. INFLUENCIA Y PODER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
3. PODER Y AUTORIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
4. FUENTES DEL PODER EN LA ORGANIZACIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
5. FORMAS BÁSICAS DE EXPRESAR EL PODER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
6. LOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER. . .
5
7. ADQUISICIÓN Y USO DEL PODER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
8. LOS ESTILOS DE LIDERAZGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. EL CONCEPTO DE PODER: RELACIONES DE AUTORIDAD E
INFLUENCIA
Vamos a diferenciar varios conceptos relacionados pero con aplicaciones diferentes:
influencia, poder y autoridad.
La influencia es un proceso por el cual uno o más individuos inducen a otro u otros a
hacer algo distinto de los que harían habitualmente.
El proceso de influencia incluye tres elementos:
1.- El agente que influye (O)
2.- El método de influencia (
)
3.- El agente sometido a la influencia (P)
La fórmula que describe el proceso de influencia es: O
P.
Debido a que en los procesos de influencia pueden intervenir uno o más individuos, se
pueden dar diversas relaciones, a saber:
 Uno sobre uno.
 El grupo sobre uno.
 Un grupo sobre otro grupo.
 Uno sobre el grupo.
Dentro de la estructura organizativa dicho proceso se expresa en los fenómenos de
poder y autoridad. Las vinculaciones entre estas tres categorías (influencia, poder, autoridad)
son tratadas de diversas maneras por los autores que se ocupan del tema. No vamos a detallar
todas las teorías que se han enunciado, nos limitaremos a explicar las principales tendencias, a
través del examen de dos pares de relaciones: “influencia-poder” y “poder-autoridad”.
2. INFLUENCIA Y PODER
Para algunos, “el poder es la capacidad de influir sobre alguna persona o grupo con el
fin de que acepten nuestras ideas o planes”. En esencia, el poder permite al individuo lograr que
los demás hagan lo que él quiere que hagan, de lo que deriva que el poder es una de las formas
de influencia, pues el campo de ésta abarca otras que no pueden considerarse poder.
Otros invierten la ecuación: “El poder es influencia latente y la influencia es poder en
acción”; es decir que en lugar de ser el poder un tipo particular de influencia, la influencia sería
una expresión del poder. Desde nuestro punto de vista estas posiciones, en principio opuestas, se
complementan en una relación circular: el poder es una categoría particular de influencia,
que al ejercerse convierte la influencia potencial en real. Y siguiendo a Schermerhorn existe
5 -2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
otras formas de influencia que no implican poder, pues no se usan deliberadamente para que
otros hagan aquello que deseamos sino que los inducimos a hacerlo.
3. PODER Y AUTORIDAD
Para Max Weber el concepto de legitimidad del poder es fundamental, y es una
condición que se cumple en el fuero interno del subordinado: cuando éste cree que es legítima la
imposición de la voluntad del superior la acata voluntariamente y considera ilegítima la
posibilidad de negarse a obedecer.
A Etzioni, siguiendo esta línea de pensamiento, explica que la idea de una aceptación
voluntaria nos conduce al concepto de autoridad. Entonces, la autoridad sería el ejercicio de
un poder que es legitimado, aceptado (no meramente acatado), por quienes son objeto de él.
También la sustentó Chester Barnard, pensador enrolado en la corriente de los sistemas sociales,
expresando textualmente: “Si una comunicación directiva es aceptada por aquél a quien está
dirigida, su autoridad se establece o confirma para él. Por consiguiente, la decisión de si una
orden tiene o no autoridad depende de la persona a quien se dirige y no reside en quienes dan las
órdenes”.
Debemos aclarar que legitimidad no es sinónimo de legalidad. La existencia de lo
legítimo no depende necesariamente de una norma legal, puede haberla o no. De hecho, de las
bases de la autoridad que define Weber sólo una se basa en leyes, reglamentos y normas: la
llamada “racional-legal”, en la que las órdenes son obedecidas porque el agente reconoce y
comparte la norma que otorga al superior el derecho a emitirlas. Este tipo de autoridad es la que
sustenta su teoría de la burocracia como forma ideal de gobierno de las organizaciones.
Las otras dos, tradición y carisma, no dependen ni son fruto de un sistema legal.
Recordémoslas brevemente: la autoridad tradicional se basa en la percepción de que cierta
persona o grupo están, por un derecho preestablecido, destinados a gobernar; el ejercicio de este
tipo de autoridad es posible porque los subordinados asumen como propios los valores de le
estructura dominante.
La legitimidad de la autoridad carismática es dada por los mismos subordinados
quienes, influidos por el magnetismo personal del líder, creen que las metas que éste persigue
son las mismas que ellos deben alcanzar y de esa manera aquél obtiene el acatamiento de sus
adeptos. Más adelante veremos que otros autores, sin contrariar la idea central autoridad es poder
legitimado han descubierto otras fuentes de autoridad.
En contraposición, afirman Robbins y Coulter: “La autoridad es un derecho legítimo
que se detenta pos la posición de una persona en la organización. La autoridad viene con el
puesto. En contraste, el poder se refiere a la capacidad de un individuo de influir en las
decisiones”.
Esto se alinea con el llamado concepto clásico, para el cual la autoridad “se refiere al
derecho de dirigir las actividades de los otros” como ocurre con los gerentes, en virtud de su
posición y responsabilidad, como lo explica D.R. Hampton.
5 -3
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Nuevamente la contradicción parecería diluirse cuando Robbins y Coulten agregan: “La
autoridad es una parte del concepto más amplio del poder. Es decir, los derechos formales que
acompañan la posición de un individuo son sólo una forma mediante la cual un individuo puede
afectar el proceso de decisión”. La coincidencia con Schermerhorn es evidente.
4. FUENTES DEL PODER EN LA ORGANIZACIÓN
El poder es dinámico y multifacético, hay muchas fuentes potenciales de poder, muchas
formas de manifestarlo, y sus resultados no son seguros pues existen otras personas que también
tienen poder.
Varios autores coinciden, con notoria aproximación, en que el poder proviene de las
siguientes fuentes, que describiremos a partir de las diversas expresiones de aquéllos.
Poder de recompensa o de premio. Los gerentes poseen este tipo de poder
cuando los subordinados los consideran capaces de proporcionarles lo que satisfaga sus
aspiraciones. Podría medirse por el número de incentivos positivos que el superior puede ofrecer
a su personal. También pesarán los ingresos psíquicos, promociones y otros reconocimientos
intangibles que refuerzan el sentido de pertenencia y autoestima. Tanto el valor de unos como el
de otros no deben considerarse absolutos; también dependerán de la percepción del empleado
para que influyan positivamente en su actitud laboral y en su nivel de satisfacción.
Poder coactivo o de coerción. Es el reverso del poder de recompensa. Se basa en
la percepción de que uno sufrirá un castigo si no se subordina a los deseos del agente de
influencia. Puede ser usado por el superior como una manera de bloquear el acceso a la
satisfacción de necesidades, por ejemplo asignando tareas molestas, paralizar las promociones,
avergonzar u hostilizar al empleado.
Los dos tipos de poder que hemos visto hasta ahora, son generalmente ejercidos al
unísono para lograr el acatamiento a los designios del agente influyente. El exceso de coerción
puede producir un resultado opuesto al deseado, llevando a quienes se ven sometidos a ese poder
a un abandono completo del área de influencia del agente.
Poder legítimo. El poder legítimo se origina en los “valores internalizados que
determinan que un agente social posea un derecho legítimo a ejercer influencia y que otro tenga
la obligación de aceptar dicha influencia”. (French y Raven).
Hampton da similar explicación: “A los gerentes se les considera con el derecho de
ejercer la autoridad porque ésta es propia de su posición...”
Estas definiciones trasuntan un criterio formalista de la autoridad, claramente orientado
por el concepto clásico que vimos antes, en el que la aceptación o no del empleado no es
considerada determinante de la legitimidad.
Poder de referencia. Los gerentes (u otros niveles supervisores) cuyos subordinados
se identifican con ellos y/o los imitan poseen el llamado “poder del referente”... Conductas
competentes, ecuánimes, honradas, pueden constituirse en un modelo para sus subordinados. De
5 -4
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
esa manera, además de adquirir genuina autoridad ante los suyos, pueden ayudarlos a modelar
cualidades con las que éstos se identifican y que les sirve como medida de su propio desarrollo.
En resumen, es una relación positiva y motivadora que se da entre los influidos y la persona que
influye.
Poder del experto. La posesión de un conocimiento específico es la base de este tipo
de poder. Cuando los subordinados piensan que su superior cuenta con información y habilidad
para mejorar sus eficiencias y su crecimiento, aumenta la propensión a aceptar las instrucciones
que reflejan dicha pericia. Vale señalar que muchas veces este tipo de poder se hace presente en
la faz informal de la organización, cuando los empleados acuden a consultar a aquél que
consideran idóneo, sea o no su jefe formal.
5. FORMAS BÁSICAS DE EXPRESAR EL PODER
Dentro de la organización hay tres formas básicas de expresar el poder:
1.
Descendente: es la influencia de un superior sobre un subordinado.
2.
Ascendente: son los intentos de los subordinados por influir en sus superiores.
Algunas de sus estrategias son la persistencia, la presentación lógica de las ideas, la
formación de coaliciones y el congraciamiento.
3.
Lateral: cuando hablamos de poder horizontal, interdepartamental, relaciones externas
y relaciones laterales nos estamos refiriendo a expresiones laterales del poder. Por
investigaciones realizadas, se ha concluido que el poder lateral es esencial para la
realización del trabajo gerencial. El poder descendente (es decir, lograr que el trabajo se
efectúe a través de los subordinados) representa una parte mucho menor del tiempo y
del esfuerzo del gerente de lo que hasta ahora se creía. Con frecuencia el gerente
emplea la mayor parte de su tiempo fuera de la unidad laboral, tratando con otros
jefes de departamento, de divisiones o de unidades subsidiarias, sobre los cuales no
tiene un control formal.
6. LOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DEL
PODER
Conforme a la manera como se ejerce y se distribuye el poder, podemos identificar tres
modelos básicos de organización. No son forzosamente excluyentes para una organización dada,
pueden coexistir dos o más de ellos, y lo más probable es que en esos casos uno de los modelos
sea el predominante.
Modelo racional burocrático. La autoridad es descendente, con canales de
comunicación formales y procedimientos bien definidos. Tienen igual importancia la efectividad
del gerente y el buen desempeño de los subordinados y esto se trata de lograr a través de la
llamada actividad gerencial humanista, dirigida a atenuar el impacto del poder descendente.
5 -5
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
En este modelo se considera perturbador e ilegítimo al poder ascendente, aunque en
algunos casos muy estrictos podría tolerarse, a la vez que se lo controle.
Modelo colectivo de consenso. Las relaciones de autoridad formal se reducen al
mínimo y se da preeminencia al trabajo en equipo, donde los aportes personales son bienvenidos
en un medio de colaboración e integración.
En este modelo, el poder ascendente se considera legítimo y es fomentado.
Modelo plural/político. Los objetivos de la organización son alcanzados mediante un
proceso de negociación entre las diferentes coaliciones al tiempo que responden a los cambios
del medio. Entendemos por coalición a una unión de personas con intereses similares, con el
propósito de influir para que la organización alcance los objetivos que dicha coalición le
adjudica.
El modelo plural/político permite todas las formas de expresión del poder; considera
que el poder lateral es necesario para la eficacia gerencial. Los grupos deben competir para
obtener los recursos y dependen horizontalmente unos de otros para realizar su trabajo a tiempo.
El poder ascendente adquiere importancia en la medida en que quienes ocupan puestos inferiores
tratan de influir sobre los que ocupan puestos ejecutivos, que son quienes tienen mayor control
sobre los recursos.
Las relaciones entre el poder real y la jerarquía formal pueden ser comparadas con
los modelos antes descriptos, no porque los reflejen con exactitud sino porque algunas de sus
respectivas características admiten cierto de grado de asociación cuya parcialidad y
heterogeneidad evidencian la naturaleza compleja de la trama del poder en la organización.
7. ADQUISICIÓN Y USO DEL PODER
“El poder es importante, y a los gerentes les conviene conocer su naturaleza”. Esta frase
de Hampton es el eje de un desarrollo en el que se admite que el tema es difícil y suele parecer
desagradable, con una connotación de comportamiento egoísta, manipulador, y por eso se rehuye
hablar de él.
Entre las estrategias de poder se advierte la presencia de la organización informal, que
genera sus propios centros de poder, redes de comunicación, influencias por el conocimiento
especializado, etc., superponiéndose a la estructura formal. A veces pueden resultar sanas y útiles
a la organización, y en otras negativas y enfermizas.
La noción de Autoridad
El concepto de autoridad pasa por dos ejes: el primero es la diferencia entre legalidad y
legitimación, y el segundo deriva de éste, y es la existencia de dos significados para la palabra
autoridad. La Enciclopedia Universal Sopena define legal como: “Que está prescrito por la ley y
es conforme a ella”. Y legítimo: “Que es conforme a las leyes”. Hasta aquí parecen lo mismo,
pero la segunda acepción de legítimo es: “Cierto, verdadero y genuino”.
5 -6
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Volviendo a las definiciones del diccionario, lo legal depende del derecho positivo, que
es el derecho escrito (en el caso de las organizaciones privadas, sus estatutos, reglamentos, etc.),
mientras que lo legítimo es lo genuino, lo verdadero. Claro que, ¿para quién es genuino o
verdadero? La respuesta es para los valores vigentes en una sociedad dada, a los ojos y la
conciencia de los hombres en un momento y lugar dado. La historia demuestra que la legitimidad
de un derecho suele recorrer un largo camino hasta consagrarse en ley.
En la ciencia de la administración, o en sus interpretaciones tradicionales (ligadas sobre
todo a lo formal, a lo establecido en reglas oficiales), autoridad es sinónimo de poder formal,
legal. Pero aparece la Sociología de la Organización que introduce un nuevo elemento: la
legitimidad. O sea, lo que la gente considera genuino y verdadero. Desde este punto de vista, la
autoridad (la verdadera) no se alcanza sólo con la designación formal y los poderes que ella
comporta, necesita de la legitimación, que sólo puede producirse en el fuero interno de los
subordinados, y aún en la conciencia colectiva del grupo.
Por eso es necesario diferenciar el poder del individuo del poder del puesto. El
primero está sujeto a cambios, a fluctuaciones, conforme sean las actitudes, comportamientos, de
quien lo posee, o la percepción que sus subordinados tengan de ellos. El segundo está fijado en
las normas formales, sólo cambia cuando los niveles superiores a aquél lo determinen
oficialmente. Podríamos decir que es una autoridad de respeto obligatorio, imponible
coercitivamente, y relativamente estable (mientras no se la quiten o se la amplíen).
Las tendencias actuales en materia de supervisión se dirigen a que los jefes dotados de
autoridad del puesto sepan también ganarse, antes sus subordinados y aún ante terceros, una
genuina autoridad individual.
Una prueba más de la diferencia es la existencia de personas que, careciendo de
autoridad formal gozan sin embargo de autoridad individual. Por ejemplo, los que llamamos
“poder del experto” y “poder de referencia”, propios de quienes son respetados por lo que saben
o son y no por el cargo que ostentan.
Si bien el uso indistinto de los términos lleva a veces a confusión, lo que existe, sin
duda, es el poder, la capacidad de modificar comportamientos de otros, o al menos influirlos.
Ejemplo: el conocimiento específico de un asesor, que influye en las decisiones de alguien que
no le está subordinado porque se valora su dominio de la materia.
8. LOS ESTILOS DE LIDERAZGO
Estos son algunos de los estilos de liderazgo:
1) Liderazgo autocrático. Los líderes tienen el poder absoluto sobre sus trabajadores o
equipos. Los miembros del staff tienen una pequeña oportunidad de dar sugerencias,
incluso si éstas son para el bien del equipo o de la organización. Muchas personas se
sienten resentidas al ser tratadas de esta manera. A menudo el liderazgo autocrático tiene
altos niveles de ausentismo y rotación del personal.
Para algunas tareas y trabajos sin calificación el estilo puede ser efectivo, porque las
ventajas del control superan las desventajas.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
2) Liderazgo burocrático. Los líderes burocráticos hacen todo según el manual de
funcionamiento. Siguen las reglas rigurosamente y se aseguran que todo lo que hagan sus
seguidores sea preciso. Es un estilo de liderazgo muy apropiado para trabajar cuando
existen serios riesgos de seguridad (como trabajar con maquinaria, sustancias tóxicas o
peso peligroso) o cuando importantes sumas de dinero están en juego.
3) Liderazgo carismático. Un estilo carismático de liderazgo es similar al liderazgo
transformacional, porque estos líderes inspiran muchísimo entusiasmo en sus equipos y
son muy enérgicos al conducir a los demás. De todas formas tienden a creer más en sí
mismos que en sus equipos y esto genera problemas, y un proyecto o la organización
entera podrían colapsar el día en que el líder abandone la empresa. En los ojos de los
seguidores, el éxito está ligado a la presencia del líder carismático.
4) Liderazgo participativo democrático. A pesar que es el líder democrático el que
toma la última decisión, ellos invitan a otros miembros del equipo a contribuir con el
proceso de toma de decisiones. Esto no sólo aumenta la satisfacción por el trabajo sino
que ayuda a desarrollar habilidades. Los miembros de equipo sienten el control de su
propio destino así que están motivados a trabajar duro, más que por una recompensa
económica.
Ya que la participación democrática toma tiempo, este abordaje puede durar mucho
tiempo pero a menudo se logra un buen resultado. Este estilo de liderazgo puede
adoptarse cuando es esencial el trabajo en equipo y cuando la calidad es más importante
que la velocidad o la productividad.
5) Liderazgo laissez-faire. Esta expresión francesa significa déjalo ser y es utilizada
para describir líderes que dejan a sus miembros de equipo trabajar por su cuenta. Puede
ser efectivo si los líderes monitorean lo que se está logrando y lo comunican al equipo
regularmente. A menudo el liderazgo laissez-faire es efectivo cuando los individuos
tienen mucha experiencia e iniciativa propia. Desafortunadamente, este tipo de liderazgo
puede darse sólo cuando los mandos no ejercen suficiente control.
6) Liderazgo orientado a las personas o liderazgo orientado a las relaciones.
Es el opuesto al liderazgo orientado a la tarea. Con el liderazgo orientado a las personas,
los líderes están completamente orientados en organizar, hacer de soporte y desarrollar
sus equipos. Es un estilo participativo, y tiende a fomentar la colaboración creativa. En la
práctica la mayoría de los líderes utilizan tanto el liderazgo orientado a la tarea y el
orientado a las personas.
7) Liderazgo natural. Este término describe al líder que no está reconocido formalmente
como tal. Cuando alguien en cualquier nivel de una organización lidera simplemente por
satisfacer las necesidades de un equipo, se describe como líder natural. Algunos lo llaman
liderazgo servil. De muchas maneras este tipo de liderazgo es una forma democrática del
liderazgo porque todo el equipo participa del proceso de toma de decisiones.
Quienes apoyan el modelo de liderazgo natural dicen que es una buena forma de trabajo
en un mundo donde los valores son cada vez más importantes. Otros creen que en
situaciones de mucha competencia, los líderes naturales pueden perder peso ante otros
líderes que utilizan otros estilos de liderazgo.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
8) Liderazgo orientado a la tarea. Los líderes altamente orientados a la tarea, se
focalizan sólo en que el trabajo se haya cumplido y pueden ser un poco autocráticos.
Estos líderes son muy buenos para definir el trabajo y los roles necesario, ordenar
estructuras, planificar, organizar y controlar, pero no tienden a pensar mucho en el
bienestar de sus equipos, así que tienen problemas para motivar y retener a sus
colaboradores.
9) Liderazgo transaccional. Este estilo de liderazgo nace con la idea de que los
miembros de equipo acuerdan obedecer completamente a su líder cuando aceptan el
trabajo.
La transacción es el pago a cambio del esfuerzo y la aceptación hacia las tareas que les da
su líder. El líder tiene derecho a castigar a quien considere que su trabajo no fue hecho
como él lo desea. El liderazgo transaccional es un tipo de management, no un verdadero
estilo de liderazgo, porque el foco está orientado hacia la ejecución de tareas de corto
plazo.
10)
Liderazgo transformacional. Los líderes transformacionales son considerados los
verdaderos líderes por la mayoría de los teóricos del liderazgo. Inspiran a sus equipos en
forma permanente y le transmiten su entusiasmo al equipo. A su vez estos líderes
necesitan sentirse apoyados sólo por ciertos empleados. Es un ida y vuelta emocional. Es
por ello que muchas organizaciones tienen que funcionar tanto con el liderazgo
transformacional como con el liderazgo transaccional.
Los líderes transaccionales (o managers) se aseguran de que la rutina se lleve adelante en
forma apropiada, mientras que el transformacional busca nuevas iniciativas y agregan
valor.
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ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
CAPÍTULO
6
NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN:
EL CAMBIO DE PARADIGMA
Y EL ROL DE LA CULTURA
ORGANIZACIONAL
CONTENIDOS:
1.
EL NUEVO CONTEXTO PARA LAS RELACIONES ENTRE ESTADO,
SOCIEDAD Y MERCADO
2. LOS MODELOS DE GESTIÓN Y CULTURA ORGANIZACIONAL
2
4
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
1. EL NUEVO CONTEXTO PARA LAS RELACIONES ENTRE ESTADO,
SOCIEDAD Y MERCADO
En el año 2008 asistimos a una implosión económico-financiera mundial/global,
expresado a nivel de las ideas y fundamentos sobre la economía, la política, la sociedad y
también la gestión de lo público.
Ese big bang paradigmático está resquebrajando paulatinamente el modelo
organizacional de gestión pública que comenzó a instalarse hace ya casi 30 años. Las firmes
creencias sobre el Estado mínimo, la desregulación y la infalibilidad de “la mano invisible del
mercado” comienzan a colapsar. Se cuestiona lo incuestionable, y eso es lo que sucede cuando
los paradigmas entran en crisis.
Lo que era aceptado hace algunos años atrás como paradigma predominante, hoy se
pone en duda. El hasta ahora vigente paradigma neoliberal individualista, instrumentado
mediante tecnologías de gestión pública denominadas del New Public Management (NPM)
parece haber estallado.
El objeto principal del debate es la cuestión acerca de los modelos organizacionales de
gestión más apropiados para transformar las organizaciones públicas y hacerlas efectivas para la
satisfacción de necesidades e intereses colectivos, muy especialmente cuando el mundo entero
enfrenta una de las peores crisis de la historia económica contemporánea. Así vemos entonces
que el rol del Estado, la formulación de políticas públicas, los modelos organizacionales y las
tecnologías de gestión pública se convierten en temas predominantes de la discusión. No sucede
lo mismo con cultura y liderazgo, que parecen ser cuestiones un tanto más rezagadas en el
discurso y las propuestas.
Si pensamos en un Estado burocrático-weberiano tradicional, las tecnologías de gestión
se utilizan para garantizar el debido proceso y la impersonalidad decisoria. Si focalizamos la
atención en un Estado neoliberal, las tecnologías de gestión más apropiadas serán las del NPM.
Si, en cambio, imaginamos un Estado igualitario/participativo, las tecnologías de gestión deberán
ser congruentes con dicho modelo y diseñarse para horizontalizar los vínculos, lograr involucrar
a los actores del mercado y la sociedad y asegurar la participación de tales actores claves en la
formulación de políticas públicas y de gestión.
En este contexto de ideas, cultura y liderazgo parecen ser variables clave en la
efectividad de los nuevos modelos de gestión pública. Aceptando esto, la cuestión que ocupará
nuestra atención en los próximos puntos será: si estamos frente a un big bang paradigmático y
todo indica que el proceso finalizará con la consolidación de un nuevo paradigma, un nuevo
modelo organizacional de gestión pública y nuevas tecnologías de gestión pública que hagan
posible su instalación efectiva, cuál es el modelo de liderazgo y cultura organizacional que
asegurará congruencia con todo ello. Por ejemplo: si el modelo organizacional jerárquico
(burocrático-weberiano) requiere un líder “administrador” ajustado al cumplimiento de normas y
procesos (stewardship), y el modelo organizacional individualista (instalado con las reformas
neoliberales de los años ’70/’80) requiere un líder “emprendedor” (entrepreneur), ¿cuál es el
líder requerido para los nuevos modelos de gestión?
6 -2
ESTADO, SOCIEDAD Y MERCADO
CU.PRO.SO.
Las organizaciones públicas donde dichos cambios se produzcan, ¿están en condiciones
de soportar culturalmente a dichos líderes? ¿Hay congruencia entre la cultura y el liderazgo
requerido para conducir un proceso de cambio como el que imaginamos en la gestión pública?
Definiremos como Modelo de Gestión a un ente organizacional que combina de
diferentes maneras tecnologías de gestión, cultura organizacional y liderazgo para satisfacer
fines/resultados organizacionales requeridos. A partir del big bang, hay líneas predominantes de
pensamiento que anticipan la emergencia de dos posibles nuevos modelos de gestión pública:
 Aquel en el cual el Estado interactúa con el mercado y la sociedad civil, a los fines de
formular políticas públicas fuertemente articuladas entre los dos mencionados sectores
(con la intervención del propio Estado), para luego implementarlas de manera efectiva
mediante programas, procesos y tecnologías de gestión pública que, en muchos casos,
incluirán la participación activa de los propios actores sociales organizados.
Llamaremos a este Modelo de Gestión Participativo.
 Aquel que aboga por la refundación del estado weberiano-burocrático en términos de
una modernización de sus procesos y modelos de gestión. Calidad total, reingeniería,
transparencia y enfoque al cliente son algunos conceptos claves de este enfoque también
sintetizado con el rótulo de Modelo Post-Burocrático o Neo-Weberiano.
La clave del Modelo de Gestión Participativo es involucrar a los actores del mercado y
la sociedad en la formulación de políticas públicas y la propia gestión. El Estado actúa liderando
un proyecto colectivo y convoca a la participación activa que luego genera involucramiento y
compromiso, elementos centrales de una visión compartida para lograr efectividad en la
implementación de políticas, programas y acciones.
Por otro lado, el modelo jerárquico-weberiano garantiza principios básicos en cuanto al
rol del Estado como facilitador de procesos sociales integrativos, la democracia representativa
como método central para la toma de decisiones públicas y la ley administrativa para garantizar
la igualdad, la seguridad jurídica y el control sobre acciones y decisiones de los funcionarios
públicos. Al mismo tiempo, también deberíamos aceptar que el Estado jerárquico tiene rasgos
disfuncionales para una gestión pública efectiva: la gestión formal, la gestión por normas, y la
buropatología son algunos buenos ejemplos.
La necesidad de abandonar el modelo jerárquico tradicional con sus disfuncionalidades
buropatológicas, la lentitud decisoria y la ineficiencia de sus procesos, terminó provocando la
desregulación extrema, la demolición institucional del Estado weberiano y la instalación de un
nuevo modelo de gestión pública individualista que, aun teniendo como ventaja el ejercicio de la
capacidad de emprendimiento individual, la creatividad y el entrepreneurship, treinta años más
tarde termina derrumbándose y arrastrando al abismo a sociedades enteras.
Podemos resumir lo anterior con la pregunta: nuevos modelos de gestión pública
después del big bang paradigmático: ¿quo vadis?, y extender este mismo interrogante hacia los
modelos de cultura organizacional y liderazgo que garanticen coherencia con estos nuevos
potenciales modelos de gestión pública.
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2. LOS MODELOS DE GESTIÓN Y CULTURA ORGANIZACIONAL
Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura organizacional nos
enseñan algunas lecciones que no podemos menospreciar. En primer lugar, que el Estado y sus
organizaciones componentes presentan dentro de sus elementos estructurantes una cultura
organizacional. Segundo, que la cultura es esencialmente invisible y está compuesta por un
conjunto de modelos mentales relativamente compartidos.
En tercer lugar, que la cultura organizacional suele ser un elemento estable de la
organización y, por lo tanto, difícil de cambiar, ya que se cristaliza a través del aprendizaje
colectivo que experimenta un grupo a lo largo de un extendido período.
La cultura organizacional influye en que valora a la gente y cómo se comporta dentro de
la organización, el tipo de comportamiento que se alienta y castiga, el grado de compromiso con
la organización, el condicionamiento (invisible) sobre los métodos y técnicas de gestión y
administración, la forma de enfrentar los problemas y cómo se piensan las soluciones, la
percepción de la realidad organizacional por parte de los que pertenecen a la organización en
cuestión y la actitud frente al cambio.
El concepto de cultura organizacional se difundió a partir de los años ’80. La
interpretación cultural de la organización asume los conceptos sociológicos y antropológicos que
destacan el papel del hombre como creador de símbolos, lenguajes, creencias, visiones,
ideologías y mitos que expresan un sistema de significados aceptados pública y colectivamente
en un grupo dado, para un determinado segmento temporal.
Para que se comprenda la influencia que ejerce la cultura organizacional sobre las
instituciones es necesario aclarar el significado del conjunto de categorías de análisis para dar
cuenta de la cultura organizacional: artefactos y clima organizacional, valores laborales, tipos
culturales y presunciones básicas.
El clima es la manifestación más visible de la cultura. Comprende las sensaciones de
bienestar y malestar que experimentan las personas con distintos aspectos de la vida laboral en
una organización.
Los artefactos son producciones tangibles que la cultura genera y que pueden “verse y
tocarse”; por ejemplo: el lay-out, espacio físico, tecnologías, manuales de proceso, entre otros.
Los valores laborales son las convicciones que los miembros de una organización tienen
en cuanto a preferir cierto estado de cosas por encima de otros. Los valores representan la base
de evaluación que los miembros de una organización emplean para juzgar situaciones, actos,
objetos y personas.
Los tipos culturales son los modelos de cultura organizacional que responden a formas
particulares de relacionarse con el contexto, de conducir, de recompensar a la gente, etc. Se trata
de tipos ideales que nos permiten estudiar la cultura organizacional en cinco variantes.
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Tipos culturales históricos. Las más importantes son:



Culturas paternalistas: cultura organizacional que prioriza el cuidado de las relaciones
interpersonales por sobre la orientación a los resultados, objetivos y metas.
Frecuentemente es asociada con el cuidado del bienestar de los miembros de la
organización, la lealtad entre los mismos y con la organización, la receptividad frente a
las demandas, los altos niveles de seguridad en las funciones, la complacencia hacia la
autoridad, el ambiente familiar y amigable.
Culturas anómicas: suelen expresarse como desinterés, indiferencia y falta de
compromiso con la organización, caracterizada por un estado de incertidumbre y
confusión. La pérdida de entusiasmo, la ausencia de recompensas o de un sistema de
premios y castigos, la escasa seguridad laboral, el desconocimiento de reglas, misiones
y objetivos, la baja circulación de información son indicadores de anomia. Este tipo
cultural puede estar presente en aquellas organizaciones en las cuales el cambio es
vivido como algo traumático.
Culturas apáticas: se caracterizan por la excesiva prudencia en la administración y
gestión, que se expresa a través del apego a las normas y reglas, el estilo conservador,
altos niveles de rutinas en la asignación de las tareas y en su realización, la tendencia a
evitar el conflicto, la subestimación de la innovación y la creatividad. Suele asociarse la
apatía a las organizaciones de fuerte tradición burocrática.
Tipos culturales neo-organizacionales.


Culturas exigentes: se caracterizan por enfatizar en un vínculo laboral demandante e
inflexible, basado en la fijación de objetivos y la exigencia de su cumplimiento. La
cultura exigente prioriza valores como la eficiencia, la competencia, el afán de
superación y el progreso personal.
Culturas integrativas: suponen una adecuada combinación entre la orientación a los
resultados y a la gente tanto dentro como fuera de la organización. Todo ello implica:
dirección estratégica, visión, compromiso, trabajo en equipo, buena comunicación,
preocupación por el desempeño individual y grupal, participación.
Tomando lo anterior, lo que buscamos es comprender la cultura organizacional en el
ámbito de los aparatos estatales y dentro del marco de las transformaciones del Estado,
especialmente después del big bang paradigmático. La idea es pensar si estas culturas han sido
un escollo para la implementación de los cambios o, por el contrario, nunca se tuvo en cuenta
como eje estratégico el cambio cultural para favorecer la transformación. Para esto utilizaremos
índices ya validados en otras investigaciones a través de mediciones empíricas de valores y tipos
culturales.
La cultura administrativa pública se identifica habitualmente con la cultura burocrática.
Sin desconocer las limitaciones de semejante generalización, se advierte en la administración
pública el esquema de valores derivados de las concepciones burocráticas que predominan en los
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modelos tradicionales. Las buropatologías de esta cultura serían falta de apoyo al esfuerzo global
y reducida capacidad de innovación.
Los procesos reformistas involucran necesariamente a los funcionarios públicos. Esto
ocurre especialmente cuando dichos procesos operan sobre componentes que bloquean
transformaciones de los sistemas, estructuras y procesos de la administración pública.
Considerando esta situación, las transformaciones afectan o deberían afectar
necesariamente la cultura de las organizaciones públicas y, por ende, la de sus empleados.
Decimos deberían afectar porque para el caso argentino la cultura organizacional fue una
variable no demasiado tenida en cuenta.
En este sentido, la administración pública argentina muestra marcadas preferencias
hacia el conjunto de valores laborales denominados básicos y luego los sociales, siendo escasa la
importancia asignada a los valores de reconocimiento y autorrealización. O sea:

Los valores laborales más destacados serían los básicos (estabilidad y mejora de
ingresos).

Los tipos culturales dominantes corresponden a los apáticos y paternalistas.

Las presunciones básicas indicarían que tiende a ser destacable la percepción de
distancia respecto de los centros y ámbitos en los cuales se concentra el proceso de toma
de decisiones, y los niveles de tolerancia de situaciones de incertidumbre tienden a ser
bajos.

Los niveles relativamente altos de power distance parecen sugerir que las relaciones de
poder se traducen en un sistema formal de jerarquías en el cual existe una marcada
dependencia de los niveles jerárquicos más bajos respecto de los más altos. Es decir, los
subordinados esperan que los superiores tomen discrecionalmente las decisiones.

El cambio e innovación organizacional son percibidos con desconfianza y en términos
de transgresión, y no como el producto de un desarrollo y maduración institucional.

Por lo señalado, la cultura organizacional indicaría que la administración pública central
constituiría hoy un tipo de organización rígida, poco flexible y altamente burocratizada.
Este tipo de organización, lejos de incentivar el proceso de transformación del Estado,
constituiría un obstáculo para el mismo.
En el análisis realizado sobre tipos culturales se trabajó con un índice de “frustración
organizacional” que mide la distancia entre los tipos culturales existentes y los tipos culturales
deseados. A través de los datos obtenidos en los relevamientos se ha corroborado que los dos
tipos culturales, apático y anómico, predominan ampliamente en la cultura organizacional
pública. Inversamente, si analizamos las preferencias manifestadas, éstas se inclinan más por los
tipos culturales integrativos. A partir de estos datos podemos extraer como primera conclusión
que el índice de frustración organizacional tiende a ser importante.
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Llamamos índice de frustración a la brecha existente entre los valores actuales y los
deseados. Esto no es visto negativamente sino como una marca en la deseabilidad del cambio.
En consecuencia, las dependencias públicas serían organizaciones caracterizadas por la
omnipresencia de reglas destinadas a establecer qué y cómo se hacen las cosas, y no tanto qué y
para qué. Los márgenes de flexibilidad y libertad en las tareas tienden a ser escasos.
Este conjunto de rasgos sumados a otros como la disfuncionalidad y la lentitud son
reflejo de una cultura organizacional que podemos asociar a la “lógica del expediente”, regida
por parámetros estáticos y marcadamente burocratizados.
Cultura en la administración pública argentina. Partimos de una serie de
consideraciones iniciales que estaban dirigidas a mostrar, primero, que los procesos de
transformación del Estado que se han puesto en marcha en la Argentina tuvieron escasamente en
cuenta la cultura organizacional. Segundo, que dicha omisión incide en el desarrollo de los
procesos de transformación. Tercero, que la cultura organizacional es un componente estructural
presente en toda organización que puede incentivar, frenar u obstaculizar los procesos de
cambios.
Los rasgos presentes en la cultura organizacional tienden a contrarrestar los efectos
modernizantes de la retórica de los procesos de transformación. Los nuevos modelos de gestión
deberían tener en cuenta esta variable, muy especialmente después del big bang paradigmático.
El éxito de cualquier proceso de reforma estaría condicionado a que se produzcan
modificaciones importantes en el ámbito cultural. El cambio de la cultura implica una
modificación sustancial de una situación estructurante, una cristalización que debe romperse para
construir nuevos valores, nuevos modelos. En este sentido, resultará necesario elevar, en primer
lugar, los niveles de tolerancia a situaciones de incertidumbre provocadas o acrecentadas por el
cambio organizacional. En segundo lugar, parecería indispensable introducir modificaciones en
el tipo cultural en pos de incorporar rasgos propios de los nuevos modelos, en especial del tipo
cultural que hemos definido como integrativo. Ello traería como consecuencia cambios en el
mapa valorativo de la cultura organizacional impulsando una mayor priorización de valores
como el desafío, la necesidad de aprendizaje y el crecimiento, entre otros.
Lo anteriormente señalado sólo será posible con otros tipos de liderazgo. Los cambios
organizacionales son impulsados por líderes, y tal como sostienen House y Javidan en su libro
Overview of Globe, en Culture, Leadership and Organizations (2004), el liderazgo efectivo en
procesos de cambio está culturalmente sustentado (culturally endorsed leadership): no hay
líderes efectivos en general, sino líderes efectivos que serán tales en la medida que desarrollen
actitudes, habilidades y comportamientos congruentes con la cultura que los sostiene y de la cual
emergen. Pero también existen líderes contraculturales, aquellos cuyas características permiten
desencadenar procesos de cambio, aun dentro de una cultura organizacional que originalmente
no los sustenta y que después los unge como líderes con legitimidad. Para estos nuevos líderes
no será menor el esfuerzo: desafiar la cultura existente, fundar una nueva y liderar la transición
contraculturalmente.
Es necesario que las nuevas políticas públicas partan de una noción del Estado como
organización proactiva con capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos que éstos
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tienen sobre las formas de sentir y actuar de sus miembros. Ello implica que el cambio debe ser
planeado y gerenciado, tomando en consideración todos los elementos que forman parte de la
organización, desde los más visibles hasta los más intangibles: desde modelos y tecnologías de
gestión pública hasta culturas organizacionales y liderazgos.
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