Informe 22 de marzo de 2007

Planes Especiales de Sequía
1. INTRODUCCIÓN
El Texto Refundido de la Ley de Aguas, en su art. 58, prevé en circunstancias de
sequías extraordinarias la adopción, por parte del Gobierno, de las medidas que
sean precisas para la superación de dichas situaciones, en relación con la
utilización del dominio público hidráulico.
Los Reales Decretos-Ley de medidas excepcionales urgentes asumen medidas
que llevan implícitas la declaración de utilidad pública de las obras, sondeos y
estudios necesarios para desarrollarlos, a efectos de la ocupación temporal y
expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la urgente necesidad de la
ocupación.
La Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, establece las bases
de la gestión planificada de las sequías. En su artículo 27, apartado 1, establece
que el Ministerio de Medio Ambiente, para las cuencas intercomunitarias, con el fin
de minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales
situaciones de sequía, establecerá un sistema global de indicadores hidrológicos
que permita prever estas situaciones y que sirva de referencia general a los
Organismos de cuenca para la declaración formal de situaciones de alerta y
eventual sequía. Dicha declaración implicará la entrada en vigor del Plan especial
a que se refiere el apartado siguiente.
En el apartado 2 de esta Ley encomienda a los Organismos de cuenca elaborar en
los ámbitos de los Planes Hidrológicos de cuenca correspondientes, Planes
Especiales de Actuación en Situaciones de Alerta y Eventual Sequía, incluyendo
las reglas de explotación de los sistemas y las medidas a aplicar en relación con el
uso del dominio público hidráulico. Los citados planes, previo informe del Consejo
de Agua de cada cuenca, se remitieron al Ministerio de Medio Ambiente para su
aprobación.
En el apartado 3 la Ley 10/2001 establece que las Administraciones públicas
responsables de sistemas de abastecimiento urbano que atienda, singular o
mancomunadamente, a una población igual o superior a 20.000 habitantes
deberán disponer de una Plan de Emergencia ante situaciones de sequía. Dichos
Planes, que serán informados por el Organismo de cuenca o Administración
hidráulica correspondiente, deberán tener en cuenta las reglas y medidas
previstas en los Planes Especiales a que se refiere el apartado 2.
La Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente ha elaborado a
con el fin de homogeneizar las actuaciones una “Guía para la redacción de Planes
Especiales de Actuación en situación de Alerta y Eventual Sequía”, y junto con sus
Organismos de Cuenca ha venido trabajando en la elaboración de los Planes
Especiales de Actuación en Situaciones de Alerta y Eventual Sequía,
correspondientes a las cuencas intercomunitarias.
Atendiendo a estos requerimientos, la Dirección General del Agua del Ministerio
de Medio Ambiente, en el año 2006, desarrolló un sistema global de indicadores
hidrológicos que permite prever las situaciones de sequía y que sirve de referencia
general a los Organismos de cuenca para la declaración formal de situaciones de
alerta y eventual sequía. Asimismo, los Organismos de cuenca han redactado,
para sus respectivos ámbitos, propuestas de “Plan Especial de Actuación en
Situaciones de Alerta y Eventual Sequía” siguiendo, para alcanzar su integración
ambiental, el procedimiento previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre la
Evaluación Ambiental Estratégica (E.A.E.) de los efectos de determinados planes
y programas en el medio ambiente.
La E.A.E. es un instrumento previsto en la Directiva 2001/42/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, cuya transposición al Derecho español se ha realizado a
través de la Ley 9/2006, de 28 de Abril, publicada en el B.O.E. de 29 de Abril de
2006.
La propuesta de cada Plan es el resultado de un proceso de elaboración que se
inició con la redacción y sometimiento a consulta pública del Documento Inicial,
exigido por la Ley 9/2006, por el que cada Organismo de cuenca, como órgano
promotor, comunicaba a la Dirección General Calidad y Evaluación Ambiental,
como órgano ambiental, el inicio del proceso de redacción del Plan, exponiendo
los parámetros básicos del plan: objetivos, ámbito de aplicación, aproximación al
diagnóstico ambiental y territorial, efectos ambientales previsibles, alternativas de
actuación y de medidas y criterios estratégicos para el desarrollo de la evaluación
ambiental y estratégica del Plan.
Un proceso transparente de participación pública ha estado presente durante el
proceso de elaboración de los Planes.
Como resultado del proceso de consulta pública del Documento Inicial, la
Dirección General Calidad y Evaluación Ambiental elaboró un Documento de
Referencia, fijando los criterios para la redacción del Informe de Sostenibilidad
Ambiental de cada Plan.
A partir de este documento, cada Organismo de cuenca redactó la versión
preliminar del Plan y el Informe de Sostenibilidad Ambiental (I.S.A.) exigido por la
Ley 9/2006, sometiendo ambos documentos a información y consulta pública entre
el 13 de noviembre de 2006 y el 14 de enero de 2007, anunciado en el Boletín
Oficial del Estado del 8 de noviembre de 2006. Asimismo, en los casos de las
cuencas hidrográficas compartidas con Portugal, los planes fueron sometidos a
consulta internacional a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de los
cauces habituales establecidos por el Convenio de Albufeira.
Teniendo en cuenta las alegaciones presentadas en este proceso de consulta
pública, se han introducido modificaciones en las versiones preliminares de los
Planes, dando lugar, como resultado final, a la propuesta de Planes Especiales de
Sequía.
Las propuestas de Plan, que incorporan los resultados del proceso de información
y consulta pública desarrollado de acuerdo con la citada Ley 9/2006, fueron
remitidas a los miembros de los Consejos del Agua de cada cuenca, que fueron
convocados entre los días 12 y 14 de marzo de 2007 para informar la propuesta
de Plan Especial.
Como se establece en el artículo 27 de la Ley 10/2001, los Planes Especiales, una
vez informados por el Consejo del Agua de cada cuenca, se han remitido al
Ministerio de Medio Ambiente para su aprobación por Orden Ministerial.
La presentación pública de los Planes de Sequía está prevista para el 22 de marzo
“Día Mundial del Agua” en el Salón de Actos del Ministerio de Medio Ambiente.
2. OBJETIVOS DE LOS P.E.S.
El objetivo general de los Planes Especiales de Sequía (P.E.S.) es minimizar los
aspectos ambientales, económicos y sociales de eventuales situaciones de
sequía.
Este objetivo general se persigue a través de unos objetivos específicos, todos
ellos en el marco de un desarrollo sostenible, así como para alcanzar los objetivos
específicos se plantean objetivos instrumentales u operativos.
Tipos
General
Específicos
Instrumentales
Objetivos de los P.E.S.
Descripción
- Minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de
las situaciones de sequía.
- Garantizar la disponibilidad de agua requerida para asegurar la
salud y la vida de la población.
- Evitar o minimizar los efectos negativos de las sequías sobre el
estado ecológico de las masas de agua, en especial sobre el
régimen de caudales ecológicos, evitando, en todo caso, efectos
negativos permanentes sobre dicho estado.
- Minimizar los efectos negativos sobre el abastecimiento urbano.
- Minimizar los efectos negativos sobre las actividades
económicas, según la priorización de usos establecidos en la
legislación de aguas y en los planes hidrológicos.
- Definir mecanismos para la previsión y detección de situaciones
de sequía.
- Fijar umbrales de fases de gravedad progresiva de las sequías.
- Definir medidas para conseguir los objetivos específicos en cada
fase de sequía.
- Asegurar la transparencia y participación pública en la
elaboración y aplicación de los Planes.
Por otra parte, el objeto del I.S.A. (documento a través de los que se explicita el
proceso de E.A.E. del Plan) es el de identificar, describir y evaluar los posibles
efectos significativos sobre el medio ambiente que pueden derivarse de la
aplicación del P.E.S. con el fin de conseguir su integración ambiental.
3. EL SISTEMA DE INDICADORES
Uno de los principales objetivos del Plan es el establecimiento de un sistema de
indicadores, que permitan prever las situaciones de sequía y valorar la gravedad
con que se presentan.
El sistema de indicadores básico de los Organismos de cuenca es de carácter
hidrológico. Tiene por finalidad caracterizar la sequía hidrológica, como
instrumento de ayuda a la toma de decisiones relativas a la gestión de los
recursos hídricos de la cuenca.
Sirve de referencia para la adopción de las medidas de mitigación referentes a
reglas de operación de los sistemas de explotación y en relación con el uso del
dominio público hidráulico.
En su desarrollo se ha procedido según el esquema metodológico siguiente:
• Identificación de las zonas de origen de recurso asociadas a determinadas
unidades de demanda.
• Selección del indicador más representativo de la evolución de la oferta de
recursos existente en cada una de las unidades de demanda, empleando para ello
la variable o combinación de variables hidrológicas o hidrometeorológicas más
adecuadas.
• Recopilación de las series hidrológicas temporales asociadas a cada uno de los
indicadores.
• Estudio de ponderación de los distintos indicadores para conseguir resultados
numéricos representativos de la situación de sequía en cada uno de los sistemas
de explotación definidos en el Plan Hidrológico de cuenca.
• Validación de los indicadores mediante su calibración con las series hidrológicas
históricas asociadas a los indicadores.
Habida cuenta de que los indicadores deben reflejar el estado de disponibilidad de
recursos de un modo homogéneo, se considera que en su descripción influyen las
siguientes variables:
• Volumen almacenado en embalses superficiales.
• Niveles piezométricos en acuíferos.
• Aportaciones fluviales en estaciones de aforo.
• Desembalses.
• Pluviometría en estaciones representativas.
• Reservas de agua almacenadas en forma de nieve, en aquellas zonas donde
resulten significativas en relación con la disponibilidad del recurso.
A efectos de homogeneización territorial se ha seleccionado mediante un estudio
de regionalización las zonas y elementos de control representativos para distribuir
el territorio del Organismo de cuenca en zonas homogéneas de recursosdemandas con sus correspondientes indicadores.
La zonificación territorial empleada está basada en los sistemas de explotación
definidos en los planes hidrológicos de cuenca o en una agrupación de los
mismos.
Finalmente se atribuyen a cada indicador los valores umbrales correspondientes a
las situaciones de estado de sequía. Estos valores deben ser coherentes con los
periodos de sequía históricos padecidos.
Los valores de los elementos de control correspondientes a cada uno de los
indicadores anteriores no son directamente comparables, pues representan
distintas fases del ciclo hidrológico con efecto memoria diferente; por ello, se
homogeneiza el efecto memoria mediante la acumulación de valores anteriores en
precipitaciones y aportaciones.
Así, se comparan los volúmenes embalsados y los niveles piezométricos en un
instante dado, que tienen un efecto memoria significativo (meses o años), con la
precipitación acumulada en los últimos doce meses y con las aportaciones
medidas en los últimos tres meses, o ajustado al efecto memoria propio de la
cuenca.
Se eligen como indicadores las variables o combinación de variables que se
consideran más adecuadas para la caracterización y seguimiento del estado
actual y previsible de la oferta de recursos disponibles en relación con las
demandas a servir.
Los indicadores elementales básicos están representados en cada sistema de
explotación por pluviómetros o pluviógrafos, nivómetros, piezómetros, estaciones
de aforo en cauces, manantiales y embalses, así como volúmenes de embalse,
con sus registros históricos de datos.
Para la validación de los indicadores adoptados se realizan pruebas de
comprobación que ponen de manifiesto el grado de adecuación de la evolución
histórica de los valores de los indicadores con la demanda servida.
A lo largo de la vida de explotación de los sistemas de recursos hídricos surgen
situaciones de déficit en el suministro de agua, de forma que no quede totalmente
satisfecha la demanda. Estos déficit pueden tener una o varias causas:
• Disminución temporal o transitoria de los recursos naturales (sequía).
• Falta de capacidad de regulación de las infraestructuras (o reglas de explotación
inadecuadas) y exceso de demanda, lo que produce una situación permanente de
déficit en análisis a largo plazo.
Habida cuenta que la sequía es un período natural transitorio, anormalmente seco,
suficientemente prolongado para dar lugar a una escasez de agua, debe
diferenciarse de la aridez, que es una situación estructural de una región y por
tanto permanente.
Así, el déficit transitorio, la sequía, requiere la aplicación de medidas temporales
(Planes de Sequía, Planes de Emergencia, etc.), mientras que el déficit
permanente, la aridez, precisan de acciones a largo plazo integradas en la
Planificación Hidrológica, bien sobre la oferta de recursos (nuevas infraestructuras,
uso conjunto aguas superficiales subterráneas), o bien sobre gestión de la
demanda (ahorro, reducción, régimen disciplinario, información, etc.).
Para el establecimiento de los umbrales de activación de la sequía es necesario
calibrar la evolución de los indicadores con la evolución de los fallos en las
garantías de suministro simuladas en la cuenca o en un sistema de explotación,
de modo que pueda validarse la correspondencia de los estados de activación de
la sequía con los estados reales de la misma.
La elección de los valores umbrales se hace de modo que han de servir,
posteriormente, para escalonar la entrada progresiva de medidas y actuaciones en
situación de alerta o sequía.
Para cada uno de los indicadores se han propuesto cuatro niveles de alerta de
sequía, estableciéndose éstos en función del denominado “Índice de Estado Ie”,
teniendo en cuenta que:
• La media aritmética es uno de los estadísticos más robustos, a la vez que más
sencillo; por lo que una comparación del dato del indicador con la media de la
serie histórica, se ajustará más convenientemente, en principio, a la situación real
de la zona de sequía seleccionada, si bien, debe tenerse en cuenta también los
valores máximos y mínimos históricos, tal y como queda reflejado en las fórmulas
del índice de estado.
• La necesidad de homogeneizar los indicadores en un valor numérico
adimensional capaz de cuantificar la situación actual respecto de la histórica, y
posibilitar una comparación cuantitativa entre los distintos indicadores
seleccionados; por ello se ha adoptado una fórmula en la que se define el índice
de estado (Ie) cuyos valores fluctúan en un rango comprendido entre 0
(correspondiente al mínimo valor histórico) y 1 (correspondiente al máximo valor
histórico).
La expresión del Índice de Estado “Ie” es la siguiente:
siendo:
Vi - Valor de la medida obtenida en el mes de seguimiento
Vmed - Valor medio en el período histórico
Vmax - Valor máximo en el período histórico
Vmin - Valor mínimo en el período histórico
Tal como se desprende de la figura anterior, cuando el valor de la medida está
comprendido entre la media de la serie y su valor máximo, el índice de estado
dará una cifra que oscilará entre 0,5 y 1, mientras que en el caso de que la medida
sea inferior al valor medio, lo hará entre 0 y 0,5.
El rango de valores del Índice de Estado, que como se ha señalado va de 0 a 1, se
discretiza, en principio, a efectos de diagnóstico de la situación de sequía, en los
cuatro niveles siguientes, en función del “Índice de Estado” (Ie):
• Ie > 0,50
Nivel verde (situación de normalidad)
• 0,50 ≥ Ie > 0,31 Nivel amarillo (situación de prealerta)
• 0,30 ≥ Ie > 0,16 Nivel naranja (situación de alerta)
• 0,15 ≥ Ie
Nivel rojo (situación de emergencia)
si bien, la propuesta definitiva se ha modificado en las diferentes cuencas, una vez
calibrados y validados los indicadores con las series históricas.
Si para una misma zona de análisis se utilizan simultáneamente varios
indicadores, se establece también una combinación entre ellos al objeto de lograr
establecer un valor general para la zona comprendido entre 0 y 1.
Con este material, sobre la gráfica temporal que muestra la evolución del indicador
se ajustan las marcas de clase que permiten establecer las cuatro categorías de
estado que pretende identificar el sistema: normalidad, prealerta, alerta y
emergencia.
A efectos de facilitar la visión global y la evolución temporal de los indicadores de
sequía, es conveniente ilustrar los informes periódicos del estado de sequía en la
cuenca con gráficos de evolución temporal de los indicadores, tanto de los
individuales, como de los ponderados de síntesis de los sistemas de explotación y
del indicador global de la cuenca, como se refleja en el gráfico siguiente:<
La estimación del valor numérico del índice de estado de cada sistema de
explotación se obtiene mediante una media ponderada de los índices de estado de
los indicadores situados en dicho sistema de explotación. Los coeficientes de
ponderación se asignan en función del volumen de demanda que deben abastecer
los recursos hídricos caracterizados por el indicador correspondiente.
A efectos de facilitar la visión global y la evolución temporal de los indicadores de
sequía, es conveniente ilustrar los informes periódicos del estado de sequía en la
cuenca con gráficos de evolución temporal de los indicadores, tanto de los
individuales, como de los ponderados de síntesis de los sistemas de explotación y
del indicador global de la cuenca, como se refleja en el gráfico siguiente:
La red de indicadores seleccionados se integra en un sistema global a nivel
estatal, de tal forma que, una vez determinado el valor del indicador, se identifica
el estado de cada uno de los sistemas de explotación.
El Ministerio de Medio Ambiente realiza un seguimiento mensual de los
indicadores. A manera de ejemplo se presenta el estado de los sistemas de
explotación del pasado mes de Febrero de 2007:
Agregación de estados en los sistemas de explotación al 28 de Febrero de 2007
4. MEDIDAS ESTABLECIDAS EN LOS P.E.S.
El fin último de los P.E.S. es la identificación de aquellas medidas mitigadoras que
se consideren más adecuadas para hacer frente a las sequías, por lo que se
plantean las actuaciones que se consideran más apropiadas en cada uno de los
umbrales establecidos en los distintos indicadores de sequía para gestionar sus
efectos.
Para la definición y selección de medidas se ha utilizado el planteamiento y
análisis de escenarios alternativos en los que la variable básica utilizada para
configurar estos escenarios diferentes son las restricciones de suministro a los
diferentes usos y cobertura de los requerimientos hídricos ambientales.
Los parámetros para configurar esta variable son los siguientes:
• Prioridades a la hora de aplicar restricciones de suministro a los diferentes usos y
a la atención de requerimientos ambientales.
• Fase de sequía en la que se aplican esas restricciones.
• Cuantía de dichas restricciones.
En relación a estos tres parámetros (prioridades, fases de sequía y cuantía)
señalados para la variable de restricciones del suministro, se plantean hipótesis.
En el proceso de elaboración del P.E.S. se han analizado las posibles
combinaciones resultando los posibles escenarios que se consideran más
razonables a ser analizados:
Escenario 0, o tendencial, o escenario en ausencia de P.E.S. o de inexistencia de
programa de medidas. Alternativa cero.
Escenarios alternativos, resultantes de combinaciones razonables de las
variaciones de los parámetros:
• Prioridad incondicional – salvo el abastecimiento urbano -, a efectos de gestión,
de la atención a los requerimientos hídricos ambientales establecidos en dos
niveles: recomendable y mínimo estricto.
• Aplicación de restricciones a otros usos – salvo el abastecimiento urbano –
desde la fase de alerta.
• Restricción parcial o total de otros usos, según la disponibilidad de recursos.
Medidas de mitigación de la sequía
TIPOLOGÍA DE LAS MEDIDAS DE MITIGACIÓN
Indicador
1 - 0,5
0,5 - 0,4
Estado
Normalidad
Objetivo
Tipo Medida
0,4 - 0,3
Prealerta
0,3 - 0,2
0,2 - 0,15
0,15 -0,1
0,1 - 0
Alerta
Emergencia
Planificación Control-Información
Conservación
Restricciones
Estratégicas
Tácticas
Emergencia
5. FUNCIONAMIENTO DEL P.E.S.
La elaboración, gestión y seguimiento del P.E.S. es responsabilidad de los
Organismos de cuenca. Así pues, tanto para el seguimiento de indicadores de
previsión para situación de normalidad, como para la aplicación de medidas
operativas en sequía, como en los análisis postsequía, se utilizan la organización y
medios de la propia Demarcación.
El ámbito territorial de declaración de estado en cualquier fase de sequía será, con
carácter general, el del sistema de explotación que corresponda. No obstante, el
Organismo de cuenca podrá decidir otro ámbito de declaración: para situaciones
concretas de sequía globales en la cuenca, que afecten a varios sistemas de
explotación o a sistemas locales de menor entidad.
El sistema de gestión del Plan Especial se configura con los siguientes elementos:
a) En normalidad, la Oficina de Planificación Hidrológica de la Demarcación será
quien se encargue de hacer un seguimiento de la evolución de los Indicadores de
Sequía.
b) En prealerta, el seguimiento que hacía en normalidad la Oficina de
Planificación se traslada a una Oficina Técnica de la Sequía, que se conforma con
técnicos de la Comisaría de Aguas, Dirección Técnica, Secretaría General y
Oficina de Planificación Hidrológica.
c) Superado el umbral de alerta, la Comisión de Desembalse, a propuesta de la
Oficina Técnica de la Sequía, considerará la posibilidad de elevar a Presidencia la
necesidad de un Decreto, a aprobar por el Gobierno de la Nación, de situaciones
excepcionales, al amparo del artículo 58 del Texto Refundido de la Ley de Aguas,
en el cual se ordene la constitución de la Comisión Permanente de la Sequía, que
pasa a asumir el control del cumplimiento de las disposiciones del P.E.S. y la
comunicación con el Consejo del Agua de la Demarcación y demás Instituciones
de las Administraciones Central, Autonómica y Local interesadas o afectadas, así
como la difusión y comunicación públicas en general.
La Comisión Permanente mantendrá el control del sistema de gestión del P.E.S.
hasta que la cuenca vuelva a salir de la situación de alerta, momento en que
pasará a asumirlo la Comisión de Desembalse con el apoyo de la Oficina Técnica
de la Sequía. Será su responsabilidad la adopción de las medidas para la
recuperación, lo más rápida posible, de aquéllos ecosistemas que hayan sido
afectados por la sequía, así como de la realización del análisis post-sequía en el
que se describan, cualitativa y cuantitativamente los impactos de la sequía, la
eficiencia o ineficiencia de las medidas adoptadas, las carencias observadas, las
propuestas para su mejor operatividad futura, el análisis de los efectos
medioambientales y socioeconómicos de la sequía y la evolución de los
indicadores durante el proceso.
Sin perjuicio de lo anterior, serán agentes del Plan Especial aquellos organismos
públicos que están comprometidos en la aplicación, seguimiento, actualización y
revisión del mismo. Indirectamente también puede considerarse que son agentes
del plan todas las personas jurídicas que estén implicadas o interesadas en su
desarrollo, en particular los usuarios del agua y del medio, es decir, la sociedad en
general. Adicionalmente, cualquier persona individual o jurídica que esté
interesada en el desarrollo del Plan Especial puede aportar las sugerencias que
estime oportunas para el fortalecimiento de este proceso a través del contacto
habilitado en el Organismo de cuenca.
Respecto a los Planes de Emergencia para poblaciones o mancomunidades de
más de 20.000 habitantes, serán las Administraciones públicas –
fundamentalmente las locales – responsables de los sistemas de abastecimiento
urbano, las competentes para su redacción en concordancia con el marco
establecido en el Plan Especial.