Las instituciones importan para el desarrollo: en torno al libro de

Las instituciones importan para el
desarrollo: en torno al libro de
Alonso y Garcimartín
ACCIÓN COLECTIVA Y
DESARROLLO. EL PAPEL
DE LAS INSTITUCIONES
José Antonio Alonso
y Carlos Garcimartín
Instituto Complutense de Estudios
Internacionales, Madrid, 2008
Los profesores Alonso y Garcimartín abarcan en su libro una amplia problemática en torno al papel
que juegan, o que deberían jugar,
las instituciones en el desarrollo
económico. El lector interesado por
el tema, y sobre todo, el ejecutor
práctico de políticas de desarrollo,
es conveniente que abra el libro sa-
biendo que la mayor parte de los temas examinados son materia viva,
en debate permanente, abierta a
nuevos enfoques, y que, por tanto,
no debe esperar un libro-formulario
con instrucciones precisas sobre
qué o cómo hacer en tales o cuales
supuestos, sino ideas y sugerencias
válidas para contrastar su viabilidad
sobre escenarios reales, provocar
reflexiones propias y desenvolverse
con pragmatismo en los proyectos
de institucionalización.
A costa de simplificar, agruparíamos el contenido del libro en dos
partes principales, más un interesante artículo de perspectiva histórica que se comentará aparte.
Una parte es instrumental. Alonso
y Garcimartín familiarizan al lector
con nociones fundamentales: proponen una definición amplia de instituciones, y esbozan los orígenes y
actualidad del pensamiento institucionalista. Son muy útiles sus aclaraciones a los conceptos clave de
costes de transacción y de acción
colectiva, y especialmente informativos los capítulos dedicados a calidad institucional y a indicadores de
calidad.
Una segunda parte está enfocada
hacia economía institucional aplica-
da. Los autores razonan el papel
crítico de las instituciones para permitir el funcionamiento fluido de una
economía de mercado, y analizan
con especial atención la complejidad de los procesos de cambio,
subrayando aspectos como la inercia, el carácter secuencial de los
procesos y, de manera muy destacada, el papel que debe jugar la institución Estado.
Los autores dedican un capítulo a
otra dimensión del problema del desarrollo, la determinación de sus
causas últimas —geografía, instituciones, comercio—. Dada la relevancia que asume el factor institucional, los autores toman partido en
el debate acerca del papel que han
podido desempeñar las instituciones de factura española en la evolución económica de América Latina.
Lo que sigue no es un resumen
de la obra, sino comentarios que
sólo pretenden destacar o complementar algunos aspectos concretos. En alguna ocasión, se echa de
menos que la formidable base académica de los autores no les haya
inducido a tratar algo más extensamente algunos puntos (¿tal vez una
segunda edición ampliada sea la
oportunidad de hacerlo?).
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ICE
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LOS LIBROS
El desarrollo económico
en clave institucional
No está de más recordar, como
hacen los autores, que la irrupción
de las instituciones en los estudios
sobre desarrollo es un suceso relativamente reciente. Aunque hoy nos
parezca una aportación imprescindible, lo cierto es que las preocupaciones de teóricos y prácticos se encaminaron hacia otros derroteros
durante buena parte de los últimos
sesenta años.
Alonso y Garcimartín distinguen
en su introducción tres etapas en
los estudios sobre el desarrollo. Es
evidente que los límites entre etapas nunca puedan trazarse de manera precisa, pero es una aproximación muy significativa para
comprender los antecedentes intelectuales del actual énfasis sobre
instituciones, y sólo querría reiterar la presentación de los autores
añadiendo algunas observaciones
complementarias.
En cada etapa, la práctica del desarrollo económico evoluciona bajo
las influencias cruzadas de tres factores: la política de los países donantes, el pensamiento económico
y la estrategia de las instituciones financieras internacionales (IFI). Es
curioso notar la facilidad con que los
críticos —desde cualquier ángulo
del espectro ideológico— descargan en las IFI, y sobre todo, en el
Banco Mundial, una gran responsabilidad por la lamentable desproporción que revela la realidad entre
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propósitos de desarrollo, o de alivio
de la pobreza, y los resultados prácticos en cada etapa. Toda crítica
debe ser bienvenida, desde luego,
pero conviene que los disparos se
dirijan al blanco apropiado. El Banco Mundial, igual que otras IFI, no
es un centro autónomo de operaciones, dedicado a idear arbitrarias estrategias desde una torre de marfil,
sino un instrumento al servicio de
sus Estados accionistas, y sus decisiones se ajustan indefectiblemente
a las políticas cambiantes de estos
últimos, en particular —como es de
suponer— de los países donantes
cuyo peso es mayoritario en Directorio. Por otra parte, creo que es interesante subrayar también que el
Banco Mundial no ha sido originador de doctrinas sobre el desarrollo,
sino «tomador» o intérprete de la
doctrina más extendida en cada
época, que normalmente se ha generado en facultades de economía
del mundo anglosajón, y especialmente de EE UU.
En una primera época —después
de la Segunda Guerra Mundial—
teoría y práctica coincidieron en el
papel crítico del Estado para corregir los fallos del mercado e impulsar
la acumulación de capital. El Banco
Mundial se creó para prestar a sus
«miembros», los Estados accionistas (Estatutos, III.2), y sus programas financiaron proyectos de reconstrucción y grandes infraestructuras, incluso hasta el final de la
larga presidencia de McNamara
(1968-1981). La ayuda bilateral en
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este período no fue cuantitativamente decisiva y por lo general buscaba más bien aliados en la Guerra
Fría que objetivos de desarrollo. No
es posible aquí entrar en detalles, y
baste con señalar que los resultados de esta primera etapa de protagonismo estatal, en términos de desarrollo y de alivio de la pobreza,
fueron decepcionantes. La crisis del
petróleo primero, y la crisis de deuda subsiguiente, le pusieron punto
final dramático. Por eso cuando el
péndulo se movió lo hizo hasta el
extremo opuesto.
Una buena parte del pensamiento
económico miraba ya en otra dirección. La pobreza no puede aliviarse
más que por medio del crecimiento
que, se suponía, irá filtrándose hacia todas las capas de la sociedad.
Pero el crecimiento no es compatible con la gestión estatal de la economía. Intervenciones y controles
desvirtúan la eficacia del sistema de
precios y, por tanto, los mecanismos de asignación de recursos en
la economía. Esta es la labor del
mercado libre (getting prices right).
A fin de despejar dudas, se rechazó
incluso la autonomía intelectual de
que habían gozado los economistas
del desarrollo en la época anterior.
Los agentes económicos responden a los mismos incentivos de
mercado en una economía atrasada
que en una avanzada, de manera
que no hay por qué buscar singularidades a la economía del desarrollo
que no pueda abarcar el modelo
neoclásico de mercados perfectos.
LOS LIBROS
El Banco Mundial reflejó estas influencias, dando un giro radical a
su visión anterior. A partir de los
años 80, toman posiciones directivas en la entidad notables economistas de formación neoclásica,
por ejemplo, Krueger, como economista jefe (desplazando a un conocido experto en modelos de desarrollo, Chenery), o Stern, como vicepresidente para operaciones,
que imprimen con energía su orientación ideológica lo mismo en la selección de personal que en la operativa del Banco. Un estudio interno
sobre las causas del progreso limitado de las economías subsaharianas (Informe Berg, 1981) dirigió el
punto de mira, sin vacilaciones, hacia las torpezas gestoras del sector
público. Ya no preocupan los fallos
del mercado. Lo que preocupan
son los fallos del sector público,
cuando interviene en la economía
esgrimiendo el pretexto de corregir
fallos del mercado. El Banco minimizó su gran activo, la especialización en proyectos, y pasó a ofrecer
programas de ajuste estructural,
structural adjustment loans, condicionados formalmente a la introducción de reformas liberales en
las economías de países atrasados. El llamado Consenso de Washington no fue más que un resumen de las «recomendaciones» de
política económica liberal que muchas IFI, y desde luego, el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, impusieron a los países
en desarrollo a través de las fórmu-
las de condicionalidad en sus programas.
Pero hacia fines de la década de
los ochenta se produce otro movimiento, aunque esta vez el péndulo
quedó a mitad del recorrido. El
Banco Mundial, que periódicamente somete su actividad a tratamiento autocrítico —es verdad que algo
tarde, pero aun así, hace mucho
más que la práctica general— terminó reconociendo la debilidad de
sus programas de ajuste estructural. La condicionalidad basada en
elementos de libre mercado, en términos a veces agobiantes, había
generado animadversión general
en los países en desarrollo y resultados poco alentadores. Las terapias de choque no sirvieron para
crear mercados eficientes, y las privatizaciones de servicios públicos
fueron en muchos países polémicas, corruptas, y terminaron deshaciéndose en años posteriores. Se
cae en la cuenta de que las políticas mejor diseñadas no pueden tener éxito cuando falta la capacidad
local, pública y privada, para asimilarlas y ejecutarlas, esto es, cuando el país carece de una base institucional eficaz. El ambiente intelectual de aquellos años daba ya lugar
relevante al pensamiento neoinstitucionalista —destacado por dos
Premios Nobel, Coase (1991) y
North (1993)—, y el Banco Mundial
lo toma en cuenta a partir de un
nuevo informe sobre Africa subsahariana en 1989 (From Crisis to
Sustainable Growth).
El interés se fue desplazando
hacia una concepción «holística»
del desarrollo, algo mucho más
complejo que la sola interacción
de variables económicas, que incorpora al análisis elementos de
difícil cuantificación, como la buena gobernanza y la creación o reforma de instituciones (getting institutions right). Este campo es muy
abierto y, sobre todo, muy ingrato,
porque sus efectos raramente son
visibles en plazos cortos. La base
de trabajo continúa siendo el modelo de libre mercado, desprovisto
del dogmatismo anterior (por
ejemplo, en materia de privatizaciones, o de liberalización financiera), sobre el que se articulan
—a veces, simplemente, se superponen— las instituciones necesarias para asegurar el cumplimiento
de las condiciones de primer orden
—derechos de propiedad, respeto
a los contratos, estabilidad macro,
y otras— que son requisito para
que el mercado funcione. Pero la
economía del desarrollo, aunque
haya asimilado la importancia clave de las instituciones, no dispone
de una metodología consolidada
para tratar el institution building de
manera sistemática —qué tipo de
instituciones, en qué momento,
con arreglo a qué secuencia—,
dentro del marco de economía política de cada país, y de ahí el interés de obras como la que hoy se
comenta en esta revista.
Aquí es donde nos encontramos.
Hemos caído en la cuenta muy tar-
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de, malgastando recursos y desorientando a muchos países, de que
el desarrollo económico es un todo
integrado por crecimiento más
transformaciones sociales profundas, que difícilmente pueden introducirse a falta de un entramado institucional apropiado. Hay una característica esencial de todo programa
de desarrollo, la «apropiación»
(ownership) por el país, pregonada
ruidosamente por IFI, donantes, y
ONG, que sin embargo es un concepto vacío cuando el país carece
de instituciones capaces de conducir el programa con conocimiento e
independencia. Con este telón de
fondo —formado por las primeras
páginas de la obra—, podemos pasar directamente al comentario de
los grandes temas que abordan los
autores.
Definiciones: ¿de qué hablamos?
Como tantos otros conceptos manejados en ciencias sociales, las instituciones se resisten a una definición precisa, pero muchos autores
—economistas y sociólogos— no se
han resistido a proponer la suya.
Alonso y Garcimartín, con muy buen
sentido, no convierten el capítulo correspondiente en un ejercicio formalista de comparaciones. Prefieren
desarrollar la definición integradora
de Avner Greif, quien explícitamente
reconoce que cada una de las aportaciones de sus colegas permite
capturar algún aspecto de la realidad, y es, por tanto, especialmente
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apropiada para examinar un problema determinado. No las considera
«recíprocamente excluyentes» y
prefiere proponer, de forma práctica,
la integración en una sola definición
de los elementos que considera cruciales: sistemas de factores sociales
—en el sentido de ser una creación
humana, que cada individuo acepta
como un dato que va a influenciar su
conducta— que se componen de reglas, creencias, valores, organizaciones y que generan pautas de
comportamiento regular en individuos y en sociedad. Los autores dedican buena parte del Capítulo 2 a
profundizar en cada uno de estos
elementos.
El lector no debe pensar que
Alonso y Garcimartín han utilizado
la definición de Greif debido a la comodidad de disponer de una especie de collage de las de otros autores. Ésta sería una visión equivocada. La definición de Greif, autor
nada fácil, y nada convencional, es
un intento ambicioso de reunir la visión más economicista de las instituciones —como contratos, o como
reglas del juego, formales o informales— y sus múltiples visiones
culturales —instituciones como reflejo de sistemas de creencias y valores— en un conjunto coherente.
Las motivaciones de los individuos
para obedecer las reglas son centrales al análisis sociológico, y se
les atribuye carácter endógeno: no
basta con suponer el cumplimiento,
sino que es necesario explicar por
qué unas reglas se obedecen y
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otras no. El aparato teórico que desarrolla a partir de su definición es
relativamente complejo y lo aplica al
análisis de interesantes episodios
históricos del mundo medieval, en
los que arroja luz, o al menos, propone nuevos ángulos de particular
interés para la interpretación comparada de los procesos de cambio o
dinámica institucional, por ejemplo,
entre la alianza de comerciantes
magrebíes y algunas ciudades-Estado italianas. Pero las investigaciones de Greif han generado no poca
controversia entre especialistas, y
los autores hacen bien en no adentrar al lector en sus diferencias. Por
otra parte, aunque del análisis histórico de Greif se derivan observaciones de interés para los problemas
del desarrollo, creo que en su mayor parte son ya valor entendido y
—en este terreno específico— no
reflejan puntos de vista innovadores.
Los autores exponen con notable
claridad algunas notas especialmente características de las instituciones.
Dan la importancia debida a la necesidad de estructuras self-enforcing, o
autosostenidas, en las que los individuos ajustan su comportamiento de
conformidad con pautas ya experimentadas, de modo que así refuerzan la credibilidad de la propia institución y su capacidad de imponer normativas. Las instituciones pueden
constituir cauce efectivo para abordar
problemas importantes de coordinación que plantea la acción colectiva
—además de ser resultado de la pro-
LOS LIBROS
pia acción colectiva—, como recuerdan los autores al mencionar la obra
de Olson.
Entra la economía política
Cualquier programa de creación
o de reforma de instituciones necesita basarse en estudios serios de
viabilidad. La observación parece
trivial. Pero no se trata solamente
de la consabida evaluación «técnica» del proyecto, en busca de una
figura institucional «óptima», o que
mejor refleje las «buenas prácticas»
vigentes en alguna otra parte del
mundo. La oportunidad y configuración de las instituciones deben evaluarse sobre un trasfondo de la economía política del país, y esto resulta mucho más complicado. Los
autores han resumido ya las ideas
fundamentales en su capítulo de
definiciones, y luego las reelaboran
—de manera creo que muy acertada— a lo largo del Capítulo 8.
Toda reforma comporta ganadores y perdedores, y éstos últimos
—perdedores absolutos, o perdedores en términos relativos, o simplemente, grupos sociales con la
percepción de que van a ser perdedores— tratarán de frenar o adulterar el proceso por todos los medios.
Un análisis de las posibilidades de
creación o de cambio institucional
será siempre insuficiente si no incorpora lo que Alonso y Garcimartín llaman la «aritmética de intereses» que prevalece en el país, en
clara referencia a los condicionan-
tes que impone la economía política. Unas veces serán grupos con
poder de mercado los que se opongan a la aparición de las nuevas
instituciones que contribuirían a
abrirlo. Burocracias que medran en
una administración corrupta cerrarán filas frente a cualquier intento
de desregulación o de liberalización que permita a los ciudadanos
operar sin pasar por la ventanilla. Los ejemplos podrían claramente multiplicarse. Uno de los
más graves es la «resistencia fiscal» opuesta por grupos sociales
con capacidad tributaria, que produce el efecto de condenar al Estado a una situación de penuria en la
que difícilmente puede atender servicios públicos indispensables. Un
examen en profundidad de este
problema se encuentra en un buen
artículo de Omar Sánchez1, ilustrativo del problema en Guatemala
—país cuya relación impuestos/PIB figura entre las más bajas
del mundo— pero sobre todo, estudio de un «caso» bien enrevesado
de economía política.
El mismo condicionamiento que
impone la economía política de un
país obliga a recordar con los autores que las instituciones, como dicen de los buenos vinos, «viajan
mal». En general, traducir e importar instituciones desde algún país
avanzado ha producido muchos fra-
1
SÁNCHEZ, O. (2009): New Political
Economy, marzo.
casos. Siempre habrá que matizar,
por supuesto, como en el ejemplo
tradicional de la recepción legislativa del código civil suizo, prácticamente en bloque, por la Turquía de
Atatürk. Pero habitualmente las diferencias en valores y percepciones
—parte de origen cultural, en parte
debidas al distinto grado de evolución política o económica— condenan a la irrelevancia las operaciones de trasposición de instituciones.
Las instituciones deben nacer con
el marchamo de ser «propias» (de
nuevo, la noción de ownership), lo
cual es compatible con la consulta y
la inspiración en elementos ajenos:
la gran reforma en 2001 de la normativa mejicana sobre valores estuvo precedida de un enorme esfuerzo de comparativa internacional,
pero en último término reflejó los
principios, compromisos y prácticas
emanados del complejo entorno de
la economía política nacional.
No debe confundirse la «forma»
que adopte una institución —y que
es lo más fácilmente «importable»
de otro país— con la eficacia funcional que debe alcanzar en su propio
entorno nacional. Como recuerda
Rodrik (Growth Strategies, 2003, bibliografía de los autores), es erróneo enfocar la creación o reforma
de instituciones como problema de
convergencia formal con las instituciones de otros países. Regulación
de valores, seguridad social, mecanismos presupuestarios, pueden
instrumentarse tan satisfactoriamente en un país como en otro, a
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pesar de que cada país articule esquemas institucionales coherentes
con sus datos de economía política.
La distinción entre funciones y forma es fundamental (y muy clara sobre el papel, aunque lo sea menos
en la práctica). Creo que éste es el
punto de vista mantenido por los autores y por la doctrina más solvente,
lo cual no excluye que IFI y donantes continúen incluyendo en sus
programas generosas ofertas de
consultores que muchas veces proponen simplemente trasladar «formas» de un país a otro.
Pruebas de calidad
Alonso y Garcimartín enumeran
en el Capítulo 4 varios criterios que
sirven para caracterizar la «calidad»
de las instituciones. Aunque, como
ellos mismos indican, la práctica corriente no se inclina por evaluar las
instituciones de esta forma, me parece tan importante como a ellos
reunir elementos de juicio suficientes para poder analizar críticamente
la funcionalidad de una institución.
Brevemente, los criterios establecidos por los autores son,
— eficiencia estática, indicando
la capacidad de una institución para
generar los incentivos apropiados
que aseguren un funcionamiento
fluido de los mercados (lucha antimonopolio, agencias reguladoras
independientes...);
— eficiencia dinámica, o disposición al cambio, que se refiere a la
capacidad de adaptación al cambio,
222
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de la propia institución, y de los
agentes sociales interesados;
— seguridad, con objeto de aminorar los factores de incertidumbre
a los que se enfrenta la interacción
humana en los mercados;
— credibilidad, o legitimidad que
debe caracterizar a la institución
para que su marco normativo sea
aceptado por los agentes económicos y sociales del sistema.
Estos criterios reaparecen oportunamente en el Capítulo 8, dedicado al cambio institucional y al análisis del desigual avance de las instituciones a lo largo de las sucesivas
fases de un proceso de desarrollo.
Obsérvese que falta un criterio de
eficiencia social. Esto puede sorprender al lector que piense que,
si introducimos las instituciones
como endógenas al análisis, y admitimos que nacen para resolver
un problema, nuestro objetivo debe
ser el de encontrar la solución eficiente del problema. La economía
aspira a encontrar soluciones eficientes y, por tanto, el análisis económico nos debiera permitir encontrarlas en forma de instituciones
eficientes. Quizá convenga recordar al lector la razón de esta aparente anomalía.
Tenemos que remitirnos a la economía política. En cualquier entorno
social hay que prever situaciones
de conflicto cuando algún grupo social pretenda crear o reconfigurar alguna institución como reflejo de sus
propios intereses, sobre todo tratándose de un proyecto que implique
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consecuencias de carácter distributivo. Evidentemente, el objetivo de
eficiencia para la sociedad está muy
lejos de planteamientos de esta clase, porque, si el grupo es dominante
e impone sus criterios, la institución
resultante quedará definida como
instrumento de defensa o protección de unos intereses determinados. Los autores aportan una cita
oportuna de North, recordando que
este autor abandonó el criterio convencional de eficiencia en la asignación de recursos, que supone un
comportamiento de las instituciones
ajustado a las señales del mercado
(North I, según los autores), para
centrarse en otra visión del concepto, la eficiencia adaptativa, que caracteriza a las instituciones que saben anticiparse al ritmo requerido
por la evolución de la sociedad y
evolucionar con ella (North II). Los
estudios sobre el terreno revelan la
complejidad de este problema, porque la casuística es muy variada y
muchas instituciones realizan funciones diversas, algunas de las cuales pueden producir resultados eficientes para la sociedad, pero otras
no. Para un país en desarrollo, cuyo
institution building se tiene que apoyar sobre bases frágiles, el proceso
entraña especial gravedad, porque
si bien es posible iniciar el desarrollo aunque algunas instituciones no
respondan a un óptimo de eficiencia, hay el peligro de que la ineficiencia institucional en áreas críticas pueda inhibir los estímulos para
sostener el desarrollo a medio pla-
LOS LIBROS
zo. Esta diferencia debe tenerse
muy en cuenta en la práctica, y
guarda relación con la que han destacado algunos economistas entre
el «arranque» del proceso de desarrollo, y su «sostenibilidad» en el
tiempo (v. Rodrik, Growth Strategies, bibliografía de los autores).
Éste sigue siendo uno de los muchos temas abiertos que contiene la
economía del desarrollo.
Es curioso observar el desfase
que se observa entre el pensamiento económico-institucional y el análisis de las instituciones que realizan
los historiadores económicos, porque parece añadir cierta confusión
a lo que ya es un tema bastante
complicado. Muchos estudios históricos están enfocados a demostrar
cómo antiguas instituciones —feudalismo, gremios medievales, la
Mesta castellana— respondían a
los problemas de cada momento
con soluciones socialmente beneficiosas. Como dice Ogilvie2, historiadora económica, sus colegas «han
reinterpretado prácticamente toda
institución premoderna en términos
de eficiencia... (preguntándose) por
qué instituciones aparentemente
ineficientes duraron siglos... la nueva respuesta es simple: porque,
después de todo, no eran ineficientes». Ogilvie, por cierto, no oculta
sus críticas al método histórico empleado por Greif, autor que rechaza
2
OGILVIE, S. (2007): The Economic History
Review, noviembre.
el criterio de eficiencia social pero
que luego parece recuperarlo en su
valoración de las instituciones medievales investigadas.
La pasión por cuantificar
la calidad
Contiene el libro comentado tres
Capítulos, 4, 5 y 6, que me parecen
de lectura obligada para muchos
otros públicos, incluyendo profesionales de medios que a veces manejan indicadores como si realmente
se tratase de datos definitivos e irrefutables.
Me parece que los autores exponen con enorme acierto las graves
dudas de método que suscita el deseo de calificar con un número el
grado de libertad económica que
prevalece en un país, o la calidad de
su gobernanza, o su nivel de competividad o el atractivo que supone
para la inversión. Las páginas 114 a
121 señalan perfectamente las insuficiencias de estos indicadores, y el
lector puede comprender con facilidad las inexactitudes a que puede
conducir su manejo indiscriminado.
Resumiendo la cuestión, a) estos
indicadores facilitan e invitan a efectuar comparaciones internacionales, en las que con frecuencia se olvida que el dato correspondiente a
cada país está afectado por márgenes de error potencialmente serios
(y que las fuentes de los datos
no siempre señalan claramente); y
b) en su vertiente práctica, la valoración asignada a un país es un ins-
trumento más bien tosco para basar
en ellos recomendaciones de política. Este reconocimiento de las limitaciones de los indicadores institucionales lo formula con toda franqueza, por ejemplo, la última
edición de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial (Governance Matters VI, julio 2007, 4.
Conclusions) pero, en esos o en semejantes términos, lo recogen también muchas otras publicaciones de
indicadores. El problema radica en
que, a pesar de todas las cautelas,
es tentador para terceros la cita y el
uso de este tipo de indicadores sin
corregir el subjetivismo de las apreciaciones ni conocer el fundamento
estadístico, a veces muy complejo,
de los datos reunidos. Amigos franceses se preguntaban, ¿qué base
han podido tener las fuentes consultadas —entre siete y diez— para
que las cifras del Banco Mundial correspondientes al indicador «efectividad del gobierno» muestren un
desplome contundente en Francia
(y en Alemania), entre 1998 y 2006?
Por supuesto, los indicadores
pueden ser instrumentos útiles.
Pero hay que ser conscientes de
sus limitaciones. Un dato estadístico directo —la variación del empleo
en Andalucía, del movimiento portuario en Barcelona, o de la cosecha de soja en Argentina— guarda
relación inmediata con datos de su
serie y refleja comportamientos conocidos. Un indicador compuesto,
resultante de estimaciones numéricas subjetivas aplicadas a diversos
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LOS LIBROS
componentes, no puede darnos una
idea inmediata de factores causales. Proporciona órdenes de magnitud que a lo sumo sugieren, en el
supuesto de que las fuentes no incurran en sesgos no identificados,
una cierta consistencia en la introducción de reformas o en la pérdida
de alguna calidad institucional. Pero
la búsqueda de causas —como en
el ejemplo anterior— tropieza con
problemas. ¿Y si es el dato el que
contiene sesgos que nos ponen en
una pista falsa? ¿Habrán valorado
las fuentes cada componente con
arreglo a criterios idénticos al año
anterior? Aunque así fuera, ¿cuáles
son esos criterios? ¿Cómo podemos remontarnos a las causas que
motivaron a las fuentes para corregir sus valoraciones subjetivas y
modificar los indicadores?
Las comparaciones internacionales pueden resultar igualmente útiles, pero también hay que formular
reservas. Siempre que el dato correspondiente a la India refleje valoraciones análogas a las del dato
para China, tendrá sentido comparar las posiciones relativas de uno y
otro país, y observar sus desplazamientos hacia arriba o hacia abajo
en años sucesivos. Pero subrayo
que la condición formulada es muy
fuerte. Friedman se hace eco de estas dudas, y menciona a Bhagwati y
a Srinivasan, entre los autores que
son decididamente contrarios a esta
metodología, por temor —seguramente fundado— de que termine
empleándose de manera indiscrimi-
224
ICE
nada para valoraciones comparativas y recomendaciones políticoeconómicas sin otra base que la posición relativa en una clasificación
internacional3.
El prontuario del hombre
de negocios
Hay una conocida serie de indicadores que procura apoyarse en bases más objetivas, e integra el documento llamado Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco
Mundial y de la CFI. Alonso y Garcimartín resumen muy bien su orientación y limitaciones, y formulan comentarios, a los que me referiré
más adelante, que me parecen muy
acertados. Éste es un documento
que, gracias a una organización
bastante didáctica de sus datos y a
la clasificación de países por méritos apreciados, produce un extraordinario impacto mediático. Sus editores han sabido convertir la publicación anual en un auténtico
«evento», invitando a medios y académicos a sus presentaciones en
diversas capitales, y cuando un país
en desarrollo —y algunos que no lo
son, como España— ha sufrido alguna reclasificación poco airosa es
muy posible que el suceso aparezca en titulares de prensa o de TV,
sobre todo si posee alguna poten-
3
FRIEDMAN, B. M. (2005): The Moral
Consequences of Economic Growth, Vintage,
Books.
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Mayo-Junio 2009. N.º 848
cial derivada política. Desgraciadamente, raras veces la información
va acompañada de aclaraciones
que ayuden a comprender la significación y las limitaciones de los indicadores de que se trate.
Los autores dejan constancia de
las reservas fundadas que suscitan
la metodología e interpretación de
Doing Business. Como principio general, es importante señalar con
ellos que el valor asignado a un indicador —un número— no puede tomarse como expresión de calidad
de una institución, ni tampoco
—añado— debe suponerse que detrás de la cifra hay un trabajo meticuloso y riguroso por parte de las
fuentes consultadas. Un ejemplo,
además de los que aportan los autores: las autoridades francesas
—en general, muy críticas con este
documento— se quejaron en 2005
de uno de los valores del indicador
«comercio transfronterizo», el correspondiente a documentos exigidos por la aduana. Doing Business
señaló que las aduanas francesas
imponían la presentación de trece
documentos para tramitar una operación de importación. Las autoridades consideraron que el dato era
erróneo y que proporcionaba una
imagen desfigurada de sus procedimientos aduaneros. Esta reclamación sirvió para poner de manifiesto
un claro problema de método: las
fuentes consultadas habían listado
todos los documentos de exigencia
posible, incluyendo algunos de uso
meramente ocasional (por ejemplo,
LOS LIBROS
para acceder a un arancel preferencial específico). La publicación informaba de la exigencia de trece
documentos como si se tratase de
la rutina oficial. Este caso constituye
una llamada de atención hacia la
calidad de la información que puede
derivarse de la metodología empleada por Doing Business. En la
edición de 2007, la lista de documentos se había reducido ya a sólo
cinco, y en la última a sólo dos. Esto
calificaría a Francia como gran país
reformista, si no supiéramos que
realmente es la publicación la que
está arreglando su propia cocina interna.
Siempre he desconfiado del tono
excesivamente optimista con que
Doing Business da la bienvenida a
las reformas «del año» y a los países más reformistas en recuadros
visibles que encabezan cada sección. Es normal que en las listas figuren muchos países en desarrollo,
con frágiles entornos institucionales, y que el empresario al que pueda afectar ésta o aquélla reforma se
pregunte tanto por su verdadera
efectividad como por su sostenibilidad en el tiempo. La publicación es
consciente de este interrogante, por
supuesto, y en los últimos párrafos
de algunas secciones es posible encontrar observaciones que ponen
de relieve la dificultad de consolidación que afecta a algunas reformas:
en la edición de 2009, por ejemplo,
nos enteramos de que la ventanilla
única establecida en Bangladesh
para licencias de construcción sigue
sin funcionar dos años más tarde,
de modo que los interesados necesitan seguir recorriendo las mismas
ventanillas que antes de la reforma;
o de que el nuevo tribunal de comercio en Ghana no ha conseguido
en dos años más que reducir en un
11 por 100 el tiempo necesario para
dictar sentencia (desde 552 días a
487). Creo que este tipo de información, que más bien parece aislada u
ocasional, debiera incorporarse de
forma sistemática a la publicación al
menos siempre que la «reforma»
correspondiente hubiese sido registrada como tal en una edición anterior. Una publicación cuya vocación
es la de orientar e informar a empresarios, sector por sector, país por
país, debiera equilibrar el entusiasmo inicial ante la introducción de reformas con el seguimiento riguroso
de su sostenibilidad.
La calidad «necesaria»
para el desarrollo
Los autores analizan con rigor
cuestiones que a menudo se pasan
por alto en los estudios, y sobre
todo, en la práctica del desarrollo.
Querría destacar tres como especialmente importantes.
En primer lugar, hay que formular
una pregunta difícil: ¿es realista que
un país en desarrollo pueda dotarse
de instituciones que cumplan con los
criterios señalados más arriba?
Alonso y Garcimartín explican perfectamente lo que ocurre en el institution building del mundo real. Las
instituciones creadas en las primeras etapas del desarrollo de un país
es probable que no puedan reunir algunos de los criterios de un marco
razonable, como el de los autores. A
pesar de ello, un cumplimiento parcial puede resultar lo bastante efectivo como para permitir el funcionamiento de los mercados y de un sistema aceptable de precios. Por
ejemplo, la creación de un aparato
legal estable —evidente progreso
frente a la práctica de normas cambiantes a capricho de los gobernantes—, o la disposición a ir adaptando
a crecientes exigencias sociales la
organización y prestaciones de las
correspondientes instituciones publicas. La afirmación de los autores
está apoyada por la experiencia de
países en desarrollo que han sido
capaces de alcanzar elevadas tasas
de crecimiento sobre una base institucional globalmente muy débil, pero
acertando a ofrecer garantías de seguridad y credibilidad lo bastante
persuasivas como para transmitir
confianza a los inversores4.
En segundo lugar, la continuidad
del desarrollo permite a la sociedad
experimentar y perfeccionar las instituciones. Siguiendo el razonamiento de párrafos anteriores, no se
trata del camino «hacia la eficiencia», sino de un proceso gradual de
prueba y error, en que dentro de los
condicionantes de la economía polí-
4
CHHIBBER, A. et al. (2006):
Reform&Growth, Transaction Publishers.
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
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225
LOS LIBROS
tica del país, las instituciones vayan
adaptándose a demandas más y
más exigentes de una sociedad que
va mejorando sus niveles de vida.
Así ha ocurrido con las estructuras
institucionales en países avanzados. En economías atrasadas y estancadas, en cambio, las experiencias derivadas del «rodaje» de las
instituciones serán pocas y ocasionales. Las exigencias de una sociedad con limitado horizonte de progreso serán también menos apremiantes y harán difícil la tarea de
identificar vacíos institucionales.
Alonso y Garcimartín recuerdan algunos ejemplos muy significativos,
como Japón, Corea del Sur, España
o Brasil, países donde la evolución
institucional se produjo gradualmente, en paralelo con un desarrollo económico sostenido, y con fuerte grado
de ownership. Este tipo de ejemplos
ha generado, entre teóricos y prácticos del desarrollo, «modelos» de referencia poco justificados. Por ejemplo, donantes, incluida la UE, IFI, medios de comunicación, parecen
olvidar la dificultad y la duración que
tuvieron esos procesos de gestación
institucional, y creer que, con la imposición de condiciones precisas y el
ofrecimiento de asistencia técnica,
países atrasados pueden dar el salto
a instituciones plenamente operativas a partir de la nada, o de figuras
preexistentes viciadas. Es comprensible que falte paciencia entre los promotores de ayuda, sobre todo porque
los gobiernos donantes tienen que
dar cuenta a sus ciudadanos de los
226
ICE
recursos malgastados en sus políticas de ayuda, pero la realidad es que
la cooperación ha de prestarse, aquí
y ahora, en condiciones que serán
siempre subóptimas. Subordinarla a
reformas institucionales que rindan
frutos inmediatos es desconocer por
completo la economía política local y
los problemas de proceso que vivieron los países que sirven de ejemplo.
Un caso ilustrativo entre muchos —el
de creación de agencias anticorrupción en países africanos— se puede
leer en Doig (y otros)5.
Y finalmente, los autores dedican
también atención al grave problema
de que una sociedad, sobre todo
primitiva, dotada probablemente de
mecanismos institucionales informales, por ejemplo, para ejecución
de contratos o resolución de conflictos, los descarten en su deseo (o
bajo la presión exterior) de dotarse
de instituciones «modernas». Es
pertinente aquí el comentario de
Rodrik sobre la necesidad de atender a la convergencia de funciones,
y no a la de formas. Por otra parte,
North (1990, bibliografía de los autores) destaca el problema opuesto,
de que el marco institucional de un
país genere tan elevados costes de
transacción que el subdesarrollo no
pueda encontrar otra salida y tienda
a perpetuarse. Si el clima inversor
es poco estimulante —derechos de
propiedad inseguros, leyes incum-
5
DOIG, A. (2007): Public Administration and
Development, 27.
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
plidas por la propia administración,
barreras de entrada, etcétera—, la
actividad económica se refugiará en
el sector «negro», o informal, y solamente surgirán iniciativas inversoras importantes para proyectos
cuya factibilidad dependa de incentivos arbitrarios y extraordinarios
«pactados» de alguna forma con los
poderes públicos.
En torno a la institución Estado
Me parecen muy importantes los
Capítulos 7 y 8 en que se trata del
papel activo que debe desempeñar
la institución Estado en el proceso
de desarrollo de un país. Es un actor
que debe aportar a la sociedad marcos normativos, seguridad jurídica y
prestación de servicios públicos; al
mismo tiempo, debe interaccionar
con el sistema económico, promoviendo, a través de otras instituciones públicas o privadas, el funcionamiento verdaderamente libre de los
mercados, sin perjuicio de intervenir
activamente en la corrección de sus
fallos (por ejemplo, identificando externalidades cuyo aprovechamiento
permita al país superar los límites de
su ventaja comparativa estática);
debe ser guardián activo de la cohesión social, ejecutando políticas redistributivas apropiadas y gestionando los intereses generales en las situaciones inevitables de conflicto
entre grupos sociales. Los autores
argumentan con amplio detalle cada
una de estas funciones en la segunda parte del Capítulo 7, y luego se
LOS LIBROS
extienden en el Capítulo 8 sobre un
tema que pocas veces se aborda en
los estudios sobre el desarrollo, la
reforma del Estado.
El análisis que realizan los autores, con bastante detalle, es muy
completo y de notable realismo frente a posiciones que se han orientado
a neutralizar el papel del Estado,
proponiendo incluso la participación
de instituciones civiles en el ejercicio
de políticas claramente públicas.
Como decía Myrdal, el Estado es el
único agente capaz de influir sobre
los componentes de la «matriz institucional» (normas, regulaciones, organizaciones, capacidades, incentivos) a fin de desencadenar procesos
acumulativos de crecimiento. Lo que
es necesario, es que, definidas sus
funciones en un contexto dado, la
institución estatal sea sólida y dotada de los recursos fiscales para sostener una tecnocracia profesional,
basada en méritos, libre de interferencias de la sociedad, pero que, al
mismo tiempo, sepa ejercer sus funciones en interacción permanente
con los grupos sociales a fin de identificar e impulsar objetivos y políticas
de crecimiento. Esta noción de Estado es la que Evans caracterizó en
términos de embedded autonomy
(bibliografía de los autores), frente a
visiones que olvidan que el nexo fundamental de un Estado no es con un
«concepto» de mercado, sino con la
«realidad» de la sociedad y los ciudadanos. No se trata solamente de
asegurar la presencia activa del
Estado en la política de desarrollo,
sino de que la propia política de desarrollo incorpore a sus objetivos
precisamente la constitución de un
Estado capaz de asumir y ejecutar
las funciones que figuran en el análisis de Alonso y Garcimartín.
Tal vez sea oportuno referirse aquí
a un problema muy concreto que a
veces se transmite a países atrasados a través de IFI y países donantes. Se trata de la intervención política por parte de las diversas formas
de acción colectiva que se articulan
mediante el asociacionismo civil. La
argumentación se retroalimenta en
un círculo vicioso. Como estos países
disponen de instituciones estatales
débiles, es conveniente complementarlas con órganos de la sociedad civil; pero la participación en la gestión
pública de la sociedad civil nos excusa, por otra parte, de la necesidad de
reforzar la institución Estado. Se
echa de menos algún apartado específico para inducir a una cierta reflexión sobre el problema.
El concepto de sociedad civil tiene
hondas raíces en las ciencias políticas y ha sido objeto de interpretaciones absolutamente dispares, lo mismo entre autores liberales que entre
autores marxistas y, naturalmente,
entre éstos y aquéllos. Los defensores del Estado neoliberal, en particular, promovieron la sociedad civil
como conjunto de instituciones vitales para la democracia, centro de estímulo a la transformación social y,
en cierto sentido, de oposición política. Esta tesis es perfectamente razonable en países con instituciones
públicas consolidadas e iniciativas
civiles de gran arraigo, en los que el
asociacionismo dentro de la sociedad abre vías alternativas para canalizar aspiraciones y respuestas de
la sociedad hacia los niveles de representación política.
Pero en países atrasados la transposición de este cuadro ha conducido a países donantes y a las IFI a recomendar lo que, de hecho, equivale
a nociones minimalistas del Estado.
Esto es evidente, por ejemplo, en la
tendencia a imponer, como parte
asociada a los programas (a modo de
condicionalidad encubierta), la participación de la sociedad civil por vías
diversas en lo que muchos consideramos inexcusables responsabilidades públicas identificadas en los órganos del Estado, como la determinación de políticas o la provisión de
servicios sociales. El Estado local
suscita desconfianza, probablemente
no sin motivo, y aquí tenemos uno de
los problemas más serios que afronta
el proceso de institution building de
un país en desarrollo. Buscar solución por la vía de la marginación o minimización del propio Estado equivale a ignorar que todas las sociedades
necesitan estructurarse políticamente
y organizar sus centros de poder.
Como antes decía, las transformaciones sociales que conforman el desarrollo incluyen la creación de estructuras políticas propias, y la misma estrategia de desarrollo debe incluir
entre sus objetivos un Estado institucionalmente capaz. El desarrollo de
países atrasados implica reconocer
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227
LOS LIBROS
prioridad a la reforma y potenciación
de la institución Estado que, a su vez,
debe convertirse en agente impulsor
del propio desarrollo. Y hay una contradicción patente —que reaparece
una y otra vez en la práctica— entre
proponer a los países que se doten
de instituciones políticas representativas y transparentes y, al mismo tiempo, forzar a éstas a compartir su
agenda con agendas de grupos civiles, cuyo financiamiento, representatividad y responsabilidad son generalmente bastante difíciles de precisar. Éste es un tema lleno de aristas,
de acusada gravedad en países pequeños, o con un sector público minúsculo o inarticulado, y dependientes de ayuda, como han destacado
sobre todo economistas o politólogos
de países en desarrollo. Es bien significativo el título de un artículo de
Akbar Zaidi, en que reclamaba, frente
a las estrategias de donantes e IFI
basadas en ONG, «the need to bring
back the State6». Desde Europa, en
cambio, la literatura sobre ONG aparece orientada hacia la revisión metodológica de sus relaciones con los
países donantes que las financian,
más que hacia estudios acerca del
potencial impacto negativo de su actividad7.
6
AKBAR ZAIDI, S. (1999): Journal of
International Development, marzo-abril, en la
misma línea y revista, William Munro y otros.
7
Por ejemplo, el número del Journal of
Economic Development, julio 2006, dedicado
al análisis de las organizaciones no
gubernamentales; en particular, ensayos de
T. TVEDT y de D. LEWIS (y otros).
228
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El Estado desarrollista
La corrección de los fallos del mercado y objetivos de justicia social
son, como recuerdan los autores, dos
grandes tareas de incumbencia del
Estado. Los autores elaboran muy
especialmente el caso del Estado desarrollista, el Estado que ha hecho
del objetivo del desarrollo económico
el fundamento de su acción y, quizá
sobre todo, de su legitimación. No se
trata, necesariamente, de Estados altamente intervencionistas, sino de
Estados «directores», capaces de articular estrategias eficaces de desarrollo, de proponer incentivos para
que los agentes las hagan suyas, y
de generar los apoyos sociales requeridos. La casuística —como
España o Corea del Sur a partir de
los sesenta— muestra que estos
apoyos se consiguen a menudo por
regímenes autoritarios más que a través de estructuras políticas pluralistas y democráticas. Chile e Indonesia, durante los períodos en que vivieron bajo régimen militar, pueden
constituir otros dos ejemplos significativos. Los Estados desarrollistas
tratan precisamente de asegurarse
alguna legitimidad dinamizando la actividad económica y proporcionando
a los ciudadanos mejoras tangibles
de su nivel de vida. La experiencia
sugiere que estos procesos terminan
abriendo perspectivas políticas inesperadas. Gradualmente, el éxito económico genera expectativas de mayor representatividad en los órganos
políticos y, en los casos citados, de-
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
sencadenó efectivamente procesos
diversos de reforma democrática. Las
razones para esta evolución son, sin
duda, de economía política y, por tanto, singulares país por país. Puede
que, a partir de cierto punto, las tensiones producidas en un entorno de
globalización exijan reformas económicas que desborden la capacidad
de una burocracia dirigista. Las aspiraciones políticas de poblaciones mejor preparadas y con mayor nivel de
vida son seguramente parte de la explicación. El caso de Indonesia fue
peculiar, porque hizo falta una crisis
formidable, como la asiática de 1997,
no sólo para democratizar el régimen,
sino para reestructurar una economía
distorsionada por su singular variedad de corrupción capitalista. No estamos, sin embargo, ante una regla
general. China y Vietnam pertenecen
a la categoría de Estados desarrollistas que, al cabo del tiempo, no
han practicado reformas políticas de
fondo.
Este repaso al desarrollismo encierra sólo constataciones de hechos aislados y, de ningún modo,
constituye para los autores la aproximación a un modelo político deseable. Como es tema muy polémico entre especialistas, merece un
par de comentarios específicos.
De un lado, los efectos observados
en Estados desarrollistas corroboran
las reflexiones de Alonso y Garcimartín al tratar la calidad institucional. No
todos los criterios necesitan —ni probablemente, pueden— cumplirse
desde un principio para que las insti-
LOS LIBROS
tuciones entren en funcionamiento
efectivo. Por ejemplo, el marco legal
y la seguridad jurídica pueden consolidarse, desde el punto de vista de la
confianza de los inversores, antes
que la eficiencia dinámica y la credibilidad, y generar niveles interesantes
de inversión y crecimiento aunque la
estructura institucional sea aún incompleta e imperfecta. Ni la creación
de instituciones se ajusta en el mundo real a una secuencia temporal
preestablecida, ni los criterios de calidad de cada una se cumplen de forma simultánea o siquiera ordenada.
En el fondo, es un campo de experimentación que cada país tiene que
probar por sí mismo.
De otro lado, la correlación entre
regímenes políticos y tasas de crecimiento económico ha interesado a
muchos economistas con la preocupación, sobre todo, de poder establecerla entre democracias y crecimiento elevado (por ejemplo, Rodrik
1999, citado por los autores; Friedman8). No es un tema, me parece,
que se pueda aclarar demasiado
mediante regresiones, y aunque
Friedman dedique también unas páginas —no muy afortunadas— a
comparar las clasificaciones de
Freedom House con datos de crecimiento, son sus reflexiones sobre el
comportamiento de la sociedad en
Estados desarrollistas lo que parece de interés. El papel del crecimiento económico, dice Friedman,
8
Op. cit.
es paradójico (léase: paradójico, si
esperábamos que autoritarismo y
crecimiento fuesen incompatibles).
Niveles de vida en alza son una
fuente de estabilidad social a corto
plazo: el crecimiento «no discrimina
entre regímenes democráticos y regímenes opresivos», sino que proporciona visos de legitimidad a cualquier tipo de organización política.
Queda sin explicar por qué, a plazo
más largo, el desarrollo ha debilitado a muchos gobiernos autoritarios
y dado paso a regímenes más o
menos representativos. Al mismo
tiempo, Friedman afirma —sin apoyo empírico— que, a su vez, las democracias, en particular, las nuevas, son especialmente vulnerables
a la dinámica inversa que puede
provocar el empeoramiento de la situación económica.
La dinámica institucional
Además del tratamiento extensivo
que dan los autores a la institución
Estado, tienen mucho interés sus comentarios sobre los cambios institucionales en otras cinco áreas. Creo
que son muy válidas sus afirmaciones acerca de la gestión y reforma
de mercados, medio ambiente, y políticas redistributivas, y hubiera agradecido, quizá como otros lectores,
que todavía hubiesen ampliado más
el tratamiento de algunas de estas
materias. Solamente querría apuntar
algunas diferencias en el tratamiento
de otros dos temas, mercados financieros y corrupción.
Sobre la inhibición del regulador
Los autores escriben que la crisis
de hipotecas sub-prime puede servir
para señalar las «limitaciones de la
acción reguladora de un banco central», en este caso, la Reserva Federal de EE UU. La frase no aparece
como clave de su argumentación y
no justifica, por tanto, detenerse en
ella excesivamente. Pero es una afirmación que parece sugerir al lector
que la Reserva Federal operó dentro
de un marco de «limitaciones» externas que le impedían ejercer debidamente sus funciones sobre el sistema bancario, lo cual equivaldría a
una interpretación muy generosa de
su papel en la crisis. Dudo mucho de
que sea ésta la intención de los autores, de modo que me limito a un
brevísimo comentario.
Es indiscutible que el marco regulatorio para el sistema financiero más
avanzado del mundo había quedado
rezagado con respecto a las complejidades de su dinámica innovadora.
Los vacíos eran llamativos, y la mecánica operativa de los hedge funds,
o de los credit default swaps, son
ejemplos obvios (la acción reguladora, en estos casos, hubiera correspondido a otras instituciones del entramado regulador de EE UU, distintas de su banco central). Pero existía
un marco regulatorio, y la Reserva
Federal (y las demás instituciones
competentes) sí que podían haber
actuado dentro de este marco y detectado a tiempo el riesgo sistémico
que representaba la masiva origina-
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LOS LIBROS
ción de préstamos hipotecarios a
clientes dudosos. Está comprobado
que no lo hicieron, y que no lo hicieron por decisión deliberada. La figura
de mayor significación, Greenspan,
fue partidaria declarada de la menor
intromisión posible de las instituciones supervisoras sobre el mercado financiero. En innumerables ocasiones
manifestó preferencia absoluta por la
autorregulación del mercado, aunque
solamente en una —ante una Comisión del Congreso, en octubre
2008— reconoció haberse equivocado. Greenspan parecía operar dentro
de una restricción ideológica muy clara, la del modelo puro de un institutions-free market, de un mercado cuyos agentes minimizan los costes de
transacción y donde no hay lugar, por
tanto, para instituciones ideadas
—teóricamente— para reequilibrar
asimetrías de información. Una columna de prensa resumió muy bien el
punto de vista que aquí se expone:
«much of the current crisis could have
been prevented if the existing patchwork of agencies, using their existing powers, had simply done their
jobs...»9.
En esta misma línea, formularía
también una salvedad acerca del
papel del FMI (y del BIS). El marco
normativo prudencial que promueven esas entidades no es perfecto,
desde luego, pero me parece dudoso apelar a la crisis subprime
9
Columna en el Washington Post del 15 de
abril 2009, firmada por PEARLSTEIN, S.
230
ICE
para demostrarlo, como se lee en
el Capítulo 7. Me remito a los comentarios anteriores. El marco
más perfecto vale de poco si las
autoridades supervisoras deciden,
como en EE UU, no imponer el
cumplimiento a sus propias entidades. Incidentalmente, creo que es
interesante señalar que el programa llamado FSAP, que permite al
FMI y al Banco Mundial una valoración periódica de la solidez del
sistema financiero de cada país
miembro que lo desea, no ha podido nunca aplicarse al sistema financiero de EE UU, como tampoco la parte del programa ROSC
dedicada a valorar el cumplimiento
por cada país de reglas y códigos
internacionales en materia de regulación y supervisión. Las posibles razones quedan al buen juicio
del lector. Añado que Japón y todos los países europeos importantes han colaborado abiertamente
en estos dos programas.
Una contrainstitución: la corrupción
La corrupción puede interpretarse como una degeneración institucional, como una especie de contrainstitución, que aumenta los costes de transacción de la economía
en lugar de contribuir a reducirlos.
Por ejemplo, supongamos un país
que dispone de una normativa, clara y completa, con plena transparencia y publicidad, para regular,
desde la calificación de terrenos
hasta la obra terminada y los pro-
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
cesos administrativos para autorización de construcciones. Pero la
vida no se deja encerrar fácilmente
en las leyes. En algún momento,
surgen intermediarios informales,
presentándose bajo la forma de
consultores, asesores o análogos,
sin cuya intervención cerca de la
correspondiente autoridad «se
sabe» que la tramitación puede tropezar con triquiñuelas legales, quedar en suspenso y demorarse indefinidamente. Esa intervención supone naturalmente honorarios
cuantiosos, pero ningún promotor
va a arriesgar el cumplimiento de
su plan de negocio cuando existe
un intermediario que, según es lugar común, puede asegurar el buen
fin de la tramitación.
En definitiva, un completo marco
institucional, ideado para reducir
costes de transacción y facilitar la
fluidez en un mercado particularmente difícil, aparece infiltrado
subrepticiamente por una oferta de
servicios privados que, mediante un
precio, garantiza el absurdo, en un
Estado de Derecho, de que las administraciones van a actuar dentro
del Derecho. El efecto positivo de las
instituciones creadas —un estudiado
marco normativo para reducir costes
de transacción— se ve contrarrestado por el efecto de signo contrario
—un factor de aumento en los costes de transacción— que produce
otro esquema informal de conductas, enteramente contra derecho, tolerado de hecho por las autoridades,
y que con el tiempo pasa a formar
LOS LIBROS
parte integrante del vigente marco
institucional. Éste (con otras mil variantes) es el juego antiinstitucional
en que consiste la corrupción.
Por eso un libro sobre instituciones, como el de Alonso y Garcimartín, es lugar para reflexionar sobre
la corrupción. En un tema tan estudiado, pero tan poco fértil en recomendaciones prácticas, tal vez los
autores debieran haber puesto su
excelente información y su experiencia al servicio de un tratamiento
más amplio y más singular que el
que permite un simple subapartado
dentro del apartado Reforma del
Estado (Capítulo 8). En todo caso,
el enfoque realista de los autores
me parece muy apropiado para
abordar el irrealismo con que a menudo se aborda esta materia.
Una reacción instintiva nos lleva a
todos a pensar que los efectos económicos de la corrupción no pueden
ser positivos. La causalidad directa
es, sin embargo, muy difícil de establecer y estudios como el clásico de
Paolo Mauro (1995, bibliografía de
los autores), o el de Tanzi y Davoodi10
no han cerrado concluyentemente el
tema, a pesar de que han establecido
correlaciones empíricas interesantes
y asociado la corrupción a circunstancias muy plausibles, como elevadas
inversiones públicas o baja calidad
de infraestructuras. Parece claro, sin
embargo, que no estamos ante una
relación unívoca entre dos variables.
10
Working Paper del FMI, 1998.
Crecimiento, desarrollo, inversión,
dependen de fuerzas extraordinariamente diversas y de intensidad muy
variable en cada país y en cada momento. Creo que la opinión de los autores es muy clara en este orden de
cosas. No hay una relación lineal entre corrupción y vida económica, sino
muchas variables en juego, y la influencia efectiva de la corrupción dependerá, en un medio concreto, de
circunstancias puramente empíricas,
como la intensidad con que se manifiesten algunos de sus rasgos (su
grado de generalidad, el nivel que alcance, su previsibilidad).
Un país con elevada corrupción
puede atribuir a muchos factores su
baja tasa de inversión y crecimiento,
del mismo modo que tasas elevadas
se alcanzan en países donde la corrupción es endémica (sin que a nadie se le haya ocurrido establecer
una causalidad perversa). Grados
de corrupción nada desdeñables en
los gigantes asiáticos, por poner un
ejemplo, no han retraído la inversión
ni impedido fuertes tasas de crecimiento: Indonesia en sus 30 años de
régimen militar fue otro ejemplo patente. Esta observación se encuadra
en otra más general. La explicación
de los autores creo que va directamente a la raíz. Aunque la corrupción reinante genere fuerte rechazo,
pueden existir oportunidades atractivas de inversión que sugieran a los
agentes económicos la conveniencia
de adaptarse al entorno, integrando
el correspondiente coste de transacción en sus propias estructuras de
costes, como los promotores de
obras en el ejemplo (teórico) que encabeza esta sección.
A su vez, la asociación entre corrupción y pobreza es probablemente estrecha, pero puede actuar en
las dos direcciones. El Cuadro 3,
que se presenta para exponer esta
relación, no parece sin embargo
que aporte la claridad buscada. El
avance de los indicadores a través
de la clasificación de países según
niveles de renta puede resultar expresivo, pero los márgenes dentro
de los que se mueven los índices
—sobre todo, «estado de derecho»,
«eficacia del gobierno», en relación
con «control de la corrupción»— me
parece que no permiten justificar
una fuerte asociación entre desarrollo creciente y mejor control de la
corrupción. Ni tampoco está claro
que los países de renta alta sean
paradigma a imitar. La corrupción
es planta que brota en cualquier
país: los contratos para equipos militares revelan —cuando sale algún
caso a la luz— el arraigo de la corrupción en muchos países avanzados (como EE UU) y todos estamos
lamentablemente familiarizados (al
menos en España) con las prácticas
corruptas que rodean al sector
construcción, desde las conocidas
«recalificaciones» de terrenos hasta
toda clase de licencias y permisos.
Y, por otro lado, tampoco habría que
pasar por alto el efecto perverso
que, de manera directa, producen
las empresas de países avanzados
sobre los países en desarrollo cuan-
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
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LOS LIBROS
do tratan de influir mediante sobornos en los procesos de adjudicación
o autorización. Exigimos a los países en desarrollo un gran esfuerzo
para eliminar su corrupción «interna», al mismo tiempo que preferimos ignorar la corrupción «exportada» desde el resto del mundo.
¿Qué se puede hacer?
Dicho esto, sobran motivos para
rechazar la corrupción. El problema
es cómo combatirla. Los autores excluyen algunas fórmulas, como la
potenciación de mercados competitivos, o la reducción de controles
burocráticos, que creo pueden ser
útiles pero —en todo caso— de forma muy parcial. No estoy seguro,
sin embargo, de que su propia propuesta, «afrontar reformas simultáneamente en diversos frentes...
complementarios en su incidencia
sobre la corrupción», se pueda
transformar con generalidad en recomendación para una acción política efectiva. El ejemplo que aportan
es excelente —una reforma simultánea del IRPF, de la calificación profesional de los funcionarios de Hacienda y del sistema de contratación pública—, pero se refiere a un
país latinoamericano, Uruguay,
donde la tolerancia hacia la corrupción ha sido particularmente baja, y
por tanto, han podido imponerse
con éxito reformas administrativas
importantes (dentro de Latinoamérica, Uruguay y Chile reciben —con
diferencia— la mejor clasificación
232
ICE
en las series de Transparencia
Internacional).
En cierto sentido, mi temor es el
de que el análisis de Alonso y Garcimartín sugiera al lector la idea de
que la corrupción es un problema
más —como los tratados en el resto
del Capítulo 8—, un fenómeno definible y manejable para el que los
economistas pueden ofrecer propuestas ad hoc, como si se tratara
de la inflación, la reforma de los
mercados o la distribución de cargas medioambientales. Las IFI, que
durante muchos años prefirieron ignorar —sin más— la corrupción, o
disfrazarla bajo encabezamientos
crípticos —«impuesto implícito»,
por ejemplo— han lanzado más tarde campañas y programas anticorrupción, pero los resultados cosechados han sido poco brillantes.
Han avanzado más en establecer
indicadores de la corrupción que en
sugerir formas efectivas de combatirla, tal vez porque hayan comprendido que esto último —después de
varios intentos— sobrepasa sus posibilidades y seguramente, también
sus atribuciones. De hecho, el problema real para muchos organismos internacionales sigue siendo
todavía el de asegurar su propia defensa frente a la corrupción infiltrada en sus proyectos: aisladamente
o en colusión, cliente, suministrador, autoridades, intermediarios diversos, pueden manipular precios o
partidas de coste y desviar parte de
la financiación hacia cuentas privadas.
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
En el fondo, la corrupción es un
problema cuya solución exige, tal
vez en mayor medida que cualquier
otro, una decidida actitud política de
ownership por parte de las autoridades y de la sociedad del país, pero
no de ownership frente a IFI o donantes internacionales, sino frente a
tramas internas, más o menos mafiosas, de intereses creados, muchas veces infiltradas en los mismos círculos del poder desde los
que habría que combatir la corrupción. Es un problema serio de política doméstica, en que los enemigos
de la reforma pueden ser muy potentes y, como tantas veces, los
partidarios poco cohesionados
—muchos sectores empresariales,
por ejemplo, tal vez se hayan habituado a convivir con la corrupción,
como subrayan los autores—. Es
absurdo pretender la ruptura de estas líneas de resistencia mediante
políticas «externas». La lucha contra la corrupción se puede concebir
en términos de principal y agente,
como exponía una publicación del
Banco Mundial11, Cuando hablamos
de reformismo, tendemos a suponer
que los principales están fuera de
este mundo: no tienen intereses
particulares que defender, son reformistas puros, libres de toda sospecha, y lo que pretenden es que
sus agentes apliquen con celo y objetividad las medidas anticorrupción
11
THE WORLD BANK (2005): Economic
Growth in the 1990s, Cap. 9.
LOS LIBROS
puestas en vigor. El planteamiento
se desvirtúa cuando los mismos
principales, la clase política que se
presenta como reformista, participan de la corrupción reinante, lo
cual es, por otra parte, sumamente
frecuente. Un caso bien conocido
es el de la campaña anticorrupción
del Presidente Kibaki en Kenia,
2002, aparentemente basada en
que la nueva agencia anticorrupción
sacase a la luz las conductas del
gobierno anterior, pero encubriese
las del nuevo. Las «reformas» no
sobrevivieron a la gestión impecable del director de la agencia (él
mismo tuvo que exiliarse para sobrevivir)12. Muchas veces, sin embargo, el problema es más difícil,
porque las agencias anticorrupción
asumen los mismos rasgos y conductas que distinguen a los organismos que deben investigar, como señala Doig (y otros) en el artículo citado más arriba.
La historia en clave institucional:
América Latina
El Capítulo 3 trata una cuestión
de cierta envergadura: las «causas
fundamentales» del progreso económico, más allá de los meros «síntomas» inmediatos que son observables, como la escasez de capital
o el retraso tecnológico. No es un
capitulo sencillo, porque el marco
12
WRONG, M. (2009): It’s our Turn to Eat:
The Story of a Kenyan Whistleblower, Harper.
puramente económico se ve desbordado por muchos flancos, pero
los autores lo exponen con claridad,
manejando con acierto la literatura
más relevante y apoyándose en sus
propias investigaciones.
Los autores prestan atención a los
tres enfoques más importantes a partir de los que se han tratado de explicar las causas del desarrollo: el geográfico, el institucional, y el del comercio. Las dificultades para efectuar
valoraciones empíricas son serias
—problemas de endogeneidad y colinearidad, necesidad de definir variables instrumentales, sesgos en los
datos, problemas en la determinación
de cuales son las variables relevantes— y se explican de forma precisa
para que el lector pueda ser consciente de las limitaciones del ejercicio. Los autores citan a Bardhan
—«... (identificar) una fuente exógena... es algo bien diferente a desvelar
una explicación casual adecuada»—
en términos que conviene recordar a
menudo a propósito de tantos estudios econométricos. Aunque no pueda hablarse de resultados concluyentes, los autores ven aceptablemente
confirmada la importancia del marco
institucional en la explicación del desarrollo económico.
La formación histórica del marco
institucional, y su impacto sobre el
desarrollo, está ampliamente argumentada en la literatura, y Alonso y
Garcimartín dedican algunas páginas a discutir la validez de dos aportaciones, en particular la de Acemoglu (con Johnson y Robinson), y la
de Engerman y Sokoloff (en varios
trabajos).
Acemoglu, Johnson y Robinson
se enfrentaron al problema de asociar las variaciones transversales
de renta a los factores arriba mencionados, utilizando una ingeniosa
variable instrumental para resolver
el problema de causalidad cruzada:
las tasas de mortalidad registradas
en diversos asentamientos coloniales europeos. Suponen que tasas
bajas denotan salubridad aceptable en ese entorno geográfico y,
por tanto, fácil adaptación de los
colonos y consiguiente disposición
a crear instituciones estables y un
régimen de derecho para protección de la propiedad privada. Tasas
elevadas inducirían en cambio a
los colonos a la explotación apresurada de recursos naturales sin
necesidad de constituir instituciones sólidas y permanentes.
Engerman y Sokoloff argumentaron, por su parte, que la dotación de
factores (concretamente, en America Latina) permitió una fuerte concentración de la propiedad de tierras y, por tanto, de poder político
en manos de grupos reducidos de la
población. Las instituciones resultantes se crearon al servicio de estos grupos y en detrimento de las
aspiraciones de la mayoría.
No escapa al lector del libro comentado que desde aquí sólo hay
un paso hasta deducir las virtudes
del esquema colonial anglosajón
frente al modelo de gestión ibérico,
y atribuir a instituciones coloniales
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Mayo-Junio 2009. N.º 848
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LOS LIBROS
el retraso relativo de America Latina. Ésta es una noción muy difundida entre estudiosos de la historia
económica latinoamericana.
Los autores son decididamente
críticos de este enfoque. Subrayan
el contraste llamativo entre el excesivo nivel de generalización que proponen ambas aportaciones y su escasa utilización de materiales históricos concretos. Notan asimismo la
anomalía de caracterizar un proceso
como dependiente de una trayectoria temporal de cinco siglos, como si
nada relevante —se preguntan los
autores— hubiese ocurrido desde
entonces. Ellos mismos enumeran
brevemente varios hitos históricos
de relevancia, en principio, indiscutible, incluyendo uno de naturaleza
política, la independencia, cuyo análisis desde otra perspectiva ha servido a algunos historiadores, como
Fernández Armesto, para contraargumentar el origen colonial de las inconsistencias institucionales visibles
en la America Latina de hoy. Las divergencias respecto a EE UU, que
se agigantan a lo largo del Siglo XIX,
pueden reconducirse a circunstancias muy específicas, y muy diferentes, en las que se gestaron y desarrollaron las respectivas luchas por
la independencia en Norteamérica y
en América Latina13.
Merece la pena que el lector tenga
en cuenta otras dos referencias de
13
FERNÁNDEZ-ARMESTO, F. (2003): The
Americas, A Modern Library.
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peso que apoyan, en un tema tan
debatido, el punto de vista de los autores.
El trabajo de Acemoglu, Johnson y
Robinson lleva un título absolutamente explicativo: The Colonial Origins of
Comparative Development, y de hecho, su tratamiento nos lleva a algo
muy próximo a una teoría del desarrollo institucional viciado, o estimulado, por sus orígenes coloniales. Rodrik menciona, sin embargo, que uno
de los autores reconoció personalmente que el pasado colonial sólo explicaba una parte relativamente menor de la variación estudiada. Esto
hace pensar que los autores citados
no han asumido plenamente el hecho
de que la lectura de su propia investigación sugiere conclusiones más radicales que las que ellos mismos parecen sostener. Rodrik no oculta su
visión crítica del trabajo de Acemoglu, Johnson y Robinson, y en parte
emplea argumentación paralela a la
de Alonso y Garcimartín14.
Un conocido historiador de America Latina, Coatsworth, ha investigado a fondo los avatares del desarrollo latinoamericano y disiente, en
un artículo general sobre la materia
(bibliografía de los autores), de la
posición mantenida por Engerman y
Sokoloff. Quizá baste aquí con recordar la frase con la que abre sus
comentarios: the Engerman-Soko-
loff thesis, while plausible, is almost
certainly wrong...
No creo que quepa duda de que
las instituciones importan, y los autores han hecho un excelente trabajo colocándolas en el centro de
la visión del desarrollo, con sugerencias prácticas de interés y referencias históricas ilustrativas. No
han ocultado la magnitud del problema ni la necesidad de profundizar en muchos de sus aspectos, y
este mismo énfasis se ha tratado
también de poner en párrafos anteriores. Como escribía páginas
atrás, el práctico del desarrollo tiene ahora que identificar las carencias institucionales concretas, los
datos de su problema —básicamente, los condicionantes del cuadro de economía política— y adaptar o ampliar los materiales estudiados, aprovechando la excelente
bibliografía que acompaña a la
obra. El «diagnóstico institucional»
—por analogía con el growth diagnostics de Hausmann, Rodrik y Velasco— tiene que llevar un fuerte
componente local para que la
ownership del país no sea una ficción. El objetivo de libros como el
que comentamos es el de proporcionar, no respuestas, sino los instrumentos adecuados, como recomienda Stiglitz15, para ayudar a
que se formulen sus propias pre-
14
RODRIK, D.; SUBRAMANIAN, A. y
TREBBI, F. (2002): «Institutions Rule», CEPR,
número 3643.
15
Comentarios a YUSUF, S. (2009):
Development Economics through the Decades,
The World Bank.
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Mayo-Junio 2009. N.º 848
LOS LIBROS
guntas quienes, en el mundo en
desarrollo, asumen las responsabilidades técnicas o políticas por el
futuro de sus países.
Pensando en que a esta edición
seguirán otras, convendría salvar
algunos errores de tipo menor. En
la página 46, por ejemplo, el nombre de Olson está evidentemente
mal transcrito. La referencia de la
página 68 al capítulo séptimo debiera ser (me parece) al octavo. Es
un poco anómalo encontrar exactamente el mismo párrafo, palabra
por palabra, repetido en las páginas 204 y 233.
NOTAS
CRÍTICAS
relaciones internacionales, la acentuación de las especificidades de
los sectores de actividad, de las regiones y los territorios locales, así
como los avances en el estudio de
los fenómenos de integración económica o de las desigualdades en el
desarrollo económico son algunas
de las razones que han impulsado,
desde el punto de vista del análisis
económico, la consideración de las
razones geográficas que explican la
concentración espacial de la actividad económica y los flujos comerciales y financieros, emergiendo
nuevos conceptos y teorías que, sin
constituir un modelo interpretativo
propiamente dicho, han aportado
nuevos elementos de análisis de los
desequilibrios interterritoriales.
Es a partir de los años ochenta
cuando empieza a concederse una
mayor importancia a la localización,
como variable en los análisis económicos, con el desarrollo de nuevas
teorías del comercio internacional,
que inciden en modelos de competencia imperfecta y explican las consecuencias de los rendimientos crecientes y la diferenciación vertical y
horizontal de los productos, o los
modelos de desarrollo endógeno,
que pretenden articular sobre nuevas bases conceptuales los espacios locales en la globalidad o, si se
prefiere, replantear la dinámica de
las unidades estructurales en el
conjunto de la estructura económica
mundial.
Este nuevo marco teórico es conocido como la nueva geografía
económica que encuentra a su máximo representante en Paul Krugman. Este nuevo enfoque plantea
que, además de otros factores naturales o sociales, la relación que se
da entre la actividad económica y el
espacio determinan el crecimiento y
el bienestar de la población. Junto a
la localización, otras variables como
la distancia, los costes de transporte, la dimensión espacial de cualquier actividad económica y los rendimientos de escala crecientes pueden explicar los procesos de
acumulación de riqueza favoreciendo las economías de aglomeración,
es decir, un conjunto de efectos externos positivos que atraen hacia al
territorio. Estos efectos, denominados fuerzas centrípetas, derivados
de las economías de aglomeración,
INFORME SOBRE EL
DESARROLLO MUNDIAL
2009. UNA NUEVA
GEOGRAFÍA ECONÓMICA
Banco Internacional
de Reconstrucción y
Fomento/Banco Mundial
Washington, 2008
Las transformaciones en la economía mundial, el desarrollo de las
Luis Martí
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LOS LIBROS
se caracterizan, además, porque el
salario real suele alcanzar niveles
más elevados, donde el tamaño de
la economía es mayor, atrayendo
así a trabajadores de las regiones
circundantes, beneficiando a las
economías más desarrolladas, más
ricas, en detrimento de las más pobres. Junto a las fuerzas centrípetas
se generan fuerzas centrífugas, deseconomías externas, que provienen de los costes de la tierra, del
transporte, de los efectos de la competencia entre las empresas y la demanda de bienes industriales por el
sector agrícola. La mano de obra resulta más barata en las regiones
más pequeñas, lo que puede ser un
elemento atractivo para las empresas sometidas a una fuerte competencia en regiones con elevada densidad empresarial. Estas deseconomías externas generan, por tanto,
un efecto expulsión. De esta forma,
la interacción de estos dos tipos de
fuerzas configura la estructura espacial de una economía.
En relación con estas cuestiones,
y basándose en la experiencia de
dos siglos de desarrollo económico,
con resultados tales como disparidades espaciales en cuanto al ingreso y la producción, el Banco
Mundial dedica su trigésimo primer
Informe sobre el desarrollo mundial,
del año 2009, a Una nueva geografía económica (en la versión inglesa, World Development Report
2009. Reshaping Economic Geography) cuyo mensaje de fondo es
que el crecimiento económico será
236
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desequilibrado
geográficamente.
Además, la idea predominante en el
Informe es que «el lugar donde se
concentra la actividad económica
puede marcar la diferencia entre la
pobreza y la prosperidad tanto para
la población como para los países».
Es esta prosperidad la que contribuye a los movimientos de personas y
de productos, y a la flexibilización
de fronteras, dando lugar a un crecimiento acelerado y compartido que
requiere, a su vez, transformaciones geográficas.
El informe, dividido en tres partes,
resulta novedoso por los conceptos
de geografía y economía que introduce. La primera parte, «El desarrollo en tres dimensiones» se centra
en tres elementos cuantificables
que guardan semejanza con los
conceptos de geografía humana, física y política, como son: la densidad, como dimensión importante a
nivel local y subnacional; la distancia, como dimensión nacional; y la
división, como dimensión internacional. Con la descripción de numerosos ejemplos de distintos lugares
del mundo, sobre todo de Japón,
América del Norte y Europa Occidental, relativos a estos tres aspectos se quiere poner de manifiesto
que los resultados de algunos países, sobre todo en el último siglo, se
deben a las transformaciones que
han promovido en estos tres ámbitos: mayores densidades, crecimiento de las ciudades y mayores
niveles de ingreso, distancias menores, debido a los movimientos
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tanto de personas como de empresas, y menores divisiones, reduciendo fronteras económicas y
aprovechando las ventajas de escala y la especialización.
La segunda parte, «Configuración de la geografía económica»,
estudia los factores o fuerzas de
mercado que contribuyen a estas
transformaciones, como son las
economías de aglomeración, la movilidad de factores y la migración y
los costes de transportes y la especialización. Para ello, el Banco Mundial realiza una serie de investigaciones sobre políticas realizadas en
los últimos años, demostrando que
estas fuerzas de mercado están
cambiando el panorama económico
de los países que avanzan hacia el
desarrollo. Recordando la obra clásica de Adam Smith, La riqueza de
las naciones, donde se trataban estas cuestiones, el Informe señala
cómo la interrelación entre las economías de escala, los movimientos
de mano de obra y de capital, así
como la caída de los costes del
transporte, contribuyen a un rápido
crecimiento económico tanto en ciudades como en países grandes o
pequeños.
Las economías de aglomeración
son un elemento de atracción sobre las personas y las finanzas,
dando lugar, por tanto, a movimientos migratorios y de capital. Estos
movimientos resultan especialmente delicados en el caso del personal
cualificado, que se siente atraído
por los lugares donde se da una
LOS LIBROS
mayor especialización. El Informe
analiza, también, la posibilidad de
que se den deseconomías externas, tales como falta de seguridad
o de servicios básicos, concluyendo que, aún así, el efecto atracción
resulta más beneficioso que el
efecto rechazo, y orientando a que
las políticas gubernamentales no
impidan que haya movimientos de
personas sino que éstos movimientos no se hagan por razones equivocadas. Del mismo modo, considera que las migraciones calibran
el potencial económico y son un indicador de avance, por lo que los
gobiernos han de facilitar la movilidad laboral.
En relación a los costes de transporte y comunicaciones, se indica
que la caída de los mismos ha dado
lugar a una mayor concentración
geográfica y especialización, transformando la ubicación y el carácter
del comercio, que no sólo se centra
en la obtención de productos básicos, sino que se diversifica para obtener productos no básicos o de capricho personal. El aumento del comercio da lugar a menores costes
de transporte y, a su vez, a más comercio.
Por último, la tercera parte, «Replanteamiento de los debates sobre
políticas» recoge, sobre la base de
las dos anteriores, la importancia de
la integración económica. Cómo han
de plantearse los enfoques relacionados con las políticas, tanto locales,
nacionales como internacionales,
para que se acerquen más a la reali-
dad del crecimiento y desarrollo y
conseguir un crecimiento económico
más equilibrado espacialmente que
reduzca las desigualdades. Estas políticas han de centrarse, sobre todo,
en la promoción de una urbanización
incluyente, del desarrollo territorial,
así como de la integración de los países pobres en los mercados mundiales. Todo ello sobre la idea de que los
enfoques de política, aunque son importantes a nivel local, han de ampliarse hacia un marco de integración
espacial, abogando por la creación
de instituciones neutras que cooperen y unifiquen los lugares, que den
cobertura universal, que se refuercen
con inversiones públicas en infraestructuras compartidas, integradoras,
con capacidad de conexión e incentivos especiales que conecten unos lugares con otros, ya que la interacción
entre los lugares más avanzados y
los atrasados es la clave para el desarrollo económico.
En definitiva, la obra Informe sobre
el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografía económica, en línea con
la calidad de los informes realizados
previamente por el Banco Mundial,
destaca no sólo por la relevancia de
las cuestiones que considera, poniendo de nuevo en el debate los argumentos de la nueva geografía económica, sino por el detalle de los
ejemplos utilizados, de los encartes
sobre «geografía en movimiento»
para Europa Occidental, Asia Oriental y África al sur del Sahara, así
como los gráficos, tablas explicativas
y la selección de indicadores de geo-
grafía, de urbanización, de desarrollo
territorial o de integración internacional, que enriquecen y favorecen la
comprensión del mismo.
Gemma Durán Romero y
Ana M.ª López García
Universidad Autónoma de Madrid
LOCAL MODELS FOR
SPATIAL ANALYSIS
Christopher D. Lloyd
CRC Press, Taylor & Francis
Group
Boca Ratón, FL, 2007
La importancia del espacio como
un concepto esencial a tratar dentro
del campo de la economía regional
y urbana es, hoy en día, incuestionable. El espacio forma parte de la
experiencia humana, pues todo lo
que acontece lo hace en un momento del tiempo y en algún lugar
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LOS LIBROS
del espacio. Sin embargo, en términos generales, los efectos espaciales no son tenidos en cuenta con
suficiente rigor en el análisis económico, que sigue poniendo mayor
énfasis en los procesos temporales.
Poco a poco, disciplinas como la estadística espacial, geoestadística y
econometría espacial van cobrando
mayor importancia en el mundo de
las ciencias sociales. El desarrollo
de la nueva geografía económica, y
el reconocimiento mundial que supone la concesión del Premio Nobel
de Economía al profesor Paul Krugman, por sus trabajos en este campo, ha sido muy importante para impulsar todo el análisis espacial dentro de la economía y la empresa.
El libro que presentamos, Local
Models for Spatial Analysis, es un
exponente más del interés que el espacio suscita en las ciencias sociales en general. Su autor, Christopher
D. Lloyd, es profesor de geografía en
la Queen’s University Belfast y ha
dedicado su investigación al análisis
urbano en el ámbito de las ciencias
sociales y medioambientales, utilizando bases de datos espaciales y
sistemas de información geográfica.
Con este libro, el profesor Lloyd realiza una sistematización de las llamadas técnicas o modelos «locales»
de análisis espacial, en cuanto procedimientos que tienen en cuenta
las diferencias existentes en el interior de un país, una región o, incluso,
una ciudad.
En efecto, gracias a las nuevas
posibilidades que brinda la infor-
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ICE
mática, se han puesto en nuestras
manos bases de datos georreferenciadas cada vez más amplias, y
lo habitual, para los investigadores
especializados en este campo, es
analizar estos datos de manera
«global», es decir, para la totalidad
de la muestra disponible: por
ejemplo, buscando estructuras o
patrones de comportamiento generales, relaciones causales entre
variables, etcétera. Sin embargo,
es frecuente encontrar, dentro de
una misma región y para el mismo
conjunto de variables, más de una
estructura o relación causal. Es lo
que se conoce como ausencia de
estacionariedad o inestabilidad espacial, que invalidaría el estudio
«global» de los datos en favor de
un análisis «local» más reducido,
que tenga en cuenta estas diferencias en las relaciones en distintas
subáreas del territorio. Por ejemplo, dentro del campo económico,
podríamos elaborar un modelo
causal global (o general) para saber si el centro de negocios de una
ciudad como París ejerce atracción y es determinante para la localización de las empresas en su
área metropolitana. Aunque la respuesta a esta pregunta es positiva,
es decir, la mayor densidad de empresas y actividades se encuentra
junto al distrito central de negocios
de París (Central Business District, CBD), se ha podido detectar,
con un análisis local, que existe
una subzona en la esquina sureste
del área metropolitana de París en
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
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la que se produce una atípica aglomeración de negocios, que no parece seguir la pauta general.
En el centro de todos estos análisis locales está el efecto de la dependencia o autocorrelación espacial. Es decir, el hecho de que aquellos objetos (personas, empresas,
regiones) que se encuentran más
cercanos en el espacio geográfico
tienden a ser más parecidos entre sí
que los objetos que se encuentran
más lejanos. Así es como Waldo R.
Tobler (1979) define la primera ley
de la geografía. Obviamente, cuando los valores de una variable no
presentan ningún tipo de relación
con la proximidad geográfica, la incorporación del espacio al análisis
de los mismos no tiene sentido. Lo
que sucede es normalmente lo contrario: el espacio es importante en la
mayoría de los fenómenos socioeconómicos y, por ello, debe cuantificarse.
Tanto la geoestadística como la
estadística y la econometría espacial introducen este efecto de dependencia espacial mediante funciones ponderadas de forma geográfica (es decir, teniendo en cuenta
la distancia entre las observaciones). Así es como soluciona la
geoestadística el problema de la obtención de datos ausentes, mediante interpolación espacial. Por ejemplo, la estimación del precio de una
vivienda: si no se dispone de este
dato, pero sí de los valores de viviendas cercanas, una solución
consistiría en predecir el valor au-
LOS LIBROS
sente como la media ponderada del
precio de las viviendas próximas,
disminuyendo el peso con la distancia a la vivienda cuyo dato se desea
conocer.
Sin embargo, aunque se demuestre la existencia de dependencia espacial en una variable, la influencia
del espacio geográfico puede ser diferente en unos lugares y en otros.
Por eso, en este libro se presentan
todos los métodos que hacen posible el análisis de la variación de la
estructura de dependencia espacial
dentro de un área (país, región, ciudad...). Este análisis se complica
mucho más cuando se consideran
distintas escalas geográficas. Por
ejemplo, la relación estadística entre dos variables como la renta per
cápita y la tasa de paro puede ser
claramente negativa cuando se
aborda el análisis con datos geográficos agregados (países, regiones),
y convertirse en nula, o hasta positiva, cuando el estudio se lleva a
cabo con unidades geográficas más
desagregadas, como los municipios.
En términos generales, el libro
Local Models for Spatial Analysis
considera el análisis local de datos
geográficos en una doble vertiente.
Por un lado, presenta los métodos
de inestabilidad espacial paramétrica en modelos econométricos, es
decir, la variación que se produce
en el análisis multivariante según
las observaciones estén localizadas
en una subzona u otra. Y, por otro,
también considera el análisis de la
variación espacial que se produce
en una única variable; por ejemplo,
hasta qué punto las observaciones
se encuentran más o menos agrupadas en unas zonas con respecto
al resto del espacio considerado.
El autor del libro realiza un esfuerzo importante para sistematizar
métodos procedentes de disciplinas diferentes (matemáticas, geografía, geoestadística, econometría espacial) utilizando ejemplos
también diversos, con bases de datos económico-demográficas, climatológicas y sobre usos del suelo.
Hay que reconocer que se consigue un resultado digno e interesante, donde las técnicas se organizan
de forma clara y se combinan con
soltura modelos econométricos
causales con modelos estadísticos
predictivos, así como datos en rejilla (grid data), datos poligonales
(areal data) y datos puntuales
(point-patterns). Tal combinación
en una única obra no resulta fácil,
por cuanto implica unir los trabajos
de escuelas de investigación distintas que muchas veces trabajan de
forma paralela, pese a compartir todas ellas su pasión por el análisis
espacial de datos. Pero el autor
sale airoso de la prueba, dejando
abiertas muchas puertas al análisis, siendo algunas de ellas claramente novedosas, y aunque éstas
no se exponen con detalle, sí se
hace de forma suficiente como
para encandilar al lector y proveerle de unas referencias básicas para
ampliar futuras investigaciones.
El libro está dividido en ocho capítulos. Tras la Introducción, en el
Capítulo 2, Local Modelling, se presentan varios enfoques que permiten abordar el análisis espacial local, como los modelos kernel de
ventanas móviles, modelos de parámetros cambiantes según la localización (locally-varying model parameters), eliminación de tendencias
espaciales, etcétera.
En los Capítulos 3 y 4 se exponen
los métodos que analizan el fenómeno de la variación espacial. En el Capítulo 3, Grid Data, este tema se
aborda para el caso específico (y menos común en las ciencias sociales)
de variables de datos en rejilla. Por
su parte, el Capítulo 4, Spatial Relations, presenta el grupo de modelos
univariantes y multivariantes de análisis espacial local, entre los que se encuentra el método de expansión espacial, las regresiones de ventanas
móviles (MWR), las regresiones geográficamente ponderadas (GWR) y
los modelos espaciales jerárquicos (o
modelos multinivel). El Capítulo 5,
Spatial Prediction 1: Deterministic
Methods, desarrolla el amplio abanico de métodos deterministas utilizados para la predicción espacial de valores ausentes de una variable. Este
capítulo comienza presentando métodos matemáticos de análisis local,
como los polígonos Thiessen, triangularización, superficie tendencial,
método del inverso de la distancia
ponderada (IDW), vecinos naturales,
métodos adaptativos locales y splines. A continuación, se presentan
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
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LOS LIBROS
otros métodos deterministas de interpolación, utilizados tanto para la obtención de datos procedentes de unidades poligonales (areal interpolation) como para la estimación de datos puntuales a poligonales (point to
areal interpolation).
En el Capítulo 6, Spatial Prediction
2: Geostatistics, se desarrollan los
métodos de la geoestadística que,
desde un enfoque estocástico, hacen
posible el análisis de la estructura espacial de una muestra de datos, así
como la solución de problemas de
predicción espacial. Tras una presentación del concepto de estacionariedad espacial, este capítulo presenta
los métodos exploratorios de dependencia espacial (correlograma espacial, variograma, variograma cruzado), el método de krigeado para la
interpolación espacial (simple, ordinario y cokrigeado) y los enfoques locales del krigeado. El Capítulo 7,
Point Patterns, se dedica a ciertas
técnicas de análisis de datos puntuales (point patterns), como los métodos basados en la distancia (vecino
más cercano, función K), métodos de
densidad y funciones K locales. Por
último, en el Capítulo 8, Summary:
Local Models for Spatial Analysis, se
realiza un resumen con los aspectos
principales a destacar de todo lo explicado en los capítulos anteriores.
Por tanto, dentro del mundo económico, este libro está pensado para
investigadores y profesionales interesados en la economía regional y
urbana, así como el geomarketing.
Si bien es cierto que son necesarias
240
ICE
ciertas nociones de estadística y
análisis espacial, para aprovechar al
máximo sus contenidos, también
debe señalarse que el autor utiliza
un lenguaje «amigable» cuando se
aproxima al análisis teórico, sin abusar de fórmulas innecesarias, y proporcionando, en todo momento,
ejemplos y referencias que permiten
clarificar y ampliar los conceptos
más complejos o novedosos.
Coro Chasco Yrigoyen y
Ana M.ª López García
Universidad Autónoma de Madrid
CAUSAS Y REMEDIOS
DE LAS CRISIS
ECONÓMICAS
José Luis Feito
Fundación para el análisis y los
estudios sociales
Madrid, 2009
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
Vivimos momentos difíciles y,
como tales, nadie parece haber encontrado todavía la fórmula infalible
para salir de ellos. Pero la inteligencia nos indica que, por lo menos,
podemos mirar hacia atrás y evitar
los errores del pasado. En lo que
parece haber cierto consenso es en
fijar esa mirada atrás en la crisis de
los años 1930.
El libro de José Luis Feito está
oportunamente reeditado (se editó
en 1999 por primera vez), complementado con un preámbulo que trata precisamente de justificar la oportunidad de su reedición en este momento.
El debate económico Hayek-Keynes es, sin duda, inspirador en el
período que estamos viviendo. Y
como no hay casi nada nuevo bajo
el sol, efectivamente, en la actualidad vuelve a haber partidarios tanto
del uno como del otro.
Paul Krugman, el último Premio
Nobel de Economía, habla de «the
Keynesian moment», porque, según
él, la clave de la recuperación está
en la inyección de fondos al sistema
por parte del sector público. Otros
autores, como Jesús Huerta de Soto
en España, heredero de la escuela
austriaca, abogan por las tesis de
Hayek, es decir, desconfiar del rol de
los bancos centrales en la economía, ya que, según él, en épocas de
recesión, éstos tienen tendencia a fijar tipos de interés por debajo del
«tipo natural», y, por otro lado, apostar por la liberalización de la economía a todos los niveles; además, fa-
LOS LIBROS
cilitar la devolución de los préstamos
contraídos a escala masiva por las
economías domésticas, retrocediéndoles renta a través de la reducción
del gasto público y los impuestos
(esto último, no contrario en definitiva a las tesis de Keynes).
José Luis Feito, el autor, es economista del Estado, antiguo representante de España ante el FMI y la
OCDE, y trabaja con varias asociaciones empresariales. Tiene, por
tanto, experiencia tanto desde el
punto de vista institucional como
empresarial, y en recientes intervenciones se ha decantado por una
síntesis personal de los dos modelos: sí a un mayor gasto público
para estimular la economía, pero
hasta cierto límite, que según él ya
se habría alcanzado en nuestro
país; a partir del cual sólo las reformas estructurales de signo liberalizador podrían ser la clave de una
salida durable de la crisis.
Así, el libro, en esta edición de
2009, tiene dos partes bien diferenciadas: la primera es un preámbulo
relativamente largo en el que justifica
la oportunidad de reeditar el interesante debate Hayek-Keynes de los
años 1930, poniendo de relieve las
similitudes entre la crisis de los años
treinta y la actual; la segunda reproduce la edición de 1999, con la síntesis del debate entre los dos economistas, en términos sobre todo de política económica.
En el preámbulo Feito subraya
como similitudes entre las dos crisis, entre otras, las siguientes:
· Profundo deterioro del valor de
los activos de los intermediarios financieros y de aquellos en los que
se había sobreinvertido (inmuebles
y bienes de consumo duradero).
· Mala gestión, o deficiente, por
parte de los bancos centrales: aunque las autoridades monetarias han
aprendido del pasado, todavía han
cometido errores, como, según el
autor, permitir la quiebra de Lehman
Brothers o las subidas del tipo de interés por el BCE en 2008.
· En los dos casos, una parte del
debate se centró, no sólo en el contenido óptimo de las intervenciones
estatales, sino en la conveniencia
misma de dichas intervenciones.
Feito termina el preámbulo proponiendo una solución a la crisis actual basada en la síntesis del pensamiento de los dos economistas,
en su errores y en sus aciertos.
Keynes veía en el patrón oro y su
política monetaria restrictiva la causa de la gran depresión en Gran
Bretaña; mientras que, según Hayek, la depresión en EE UU era producto de una política monetaria demasiado expansiva, que conducía a
una deficiente asignación de recursos y a una explosión de créditos no
viables.
Feito, haciendo una reflexión sobre la postura de ambos y con la
«ventaja» de la perspectiva histórica, piensa que una crisis provocada
por los excesos de la política monetaria no se puede zanjar rápidamente sólo con políticas monetarias y/o
fiscales expansivas, que a partir de
cierto momento empezarán a ser
contraproducentes, sino que, una
vez asegurada la solvencia del mecanismo de pagos de la economía
(algo que seguramente no hemos
alcanzado todavía en la crisis actual), hay que flexibilizar los mercados de bienes y de factores productivos.
Feito subraya dos grandes ideas
que, según él, aportó Hayek:
· Las distorsiones creadas por
excesiva liquidez no significan alteraciones proporcionales del nivel
de precios, lo que hace que esta última variable por sí sola sea insuficiente para informar a los bancos
centrales.
· Una crisis cuyo origen es el exceso de liquidez ha de solucionarse
pasando primero por la eliminación
de ese exceso, y luego por la reasignación de factores productivos
hacia sectores con cierta autonomía
frente al crédito fácil y abundante.
La segunda parte del libro la dedica al debate económico HayekKeynes, tal y como se había publicado en 1999, como hemos indicado antes.
Feito trata de explicar por qué Hayek pasó de la admiración al olvido
muy rápidamente. El hecho de haber
pronosticado con acierto la Gran Depresión americana le granjeó gran
popularidad; sin embargo, según el
autor, su incursión en la filosofía política, con la publicación en 1944 de El
camino de la servidumbre, y la caída
del ideal alemán después de la guerra, le arrinconaron por lo menos
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LOS LIBROS
hasta 1974, año en el que se le concedió el Premio Nobel de Economía.
A partir de ahí, Feito dedica unas
15 páginas a comentar la visión de
Hayek, y luego unas 22 a la visión
de Keynes.
Hayek parte de que una recesión
es siempre el resultado de una expansión monetaria excesiva, por lo
que, primero, como se había recordado en el preámbulo, hay que reducir ese exceso. Además, desconfía de la capacidad de los bancos
centrales para atajar una crisis porque desconocen, por ejemplo, el nivel real de los tipos de interés de
equilibrio, al desconocer la voluntad
de ahorro de la economía, y debido
al hecho de que el sistema financiero suele generar cíclicamente señales que equivocan a los agentes
económicos en su interpretación del
estado real de la economía (pero
también, según él, porque una vez
que deciden aplicar una política monetaria expansiva lo llevan acabo
de modo excesivo y antes de tiem-
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po). Sin duda su mayor aportación,
como recuerda Feito, es la integración de la teoría monetaria con la
teoría del capital. Por primera vez
un economista dice que debido a
las imperfecciones del mercado monetario se dan los ciclos económicos, y que es la estructura del capital la que explica por qué la creación
de dinero distorsiona la economía.
Está además su concepción del
ahorro como motor de la inversión,
y por lo tanto del progreso social, y
la mayor duración del proceso de
ajuste entre éste y la inversión.
Para muchos, el hecho de que
Keynes «venciese» a Hayek en el
mundo académico y político, significó el triunfo del «capitalismo anglosajón». Es posible que si hubiera
sido a la inversa no estaríamos hoy
en la crisis en la que estamos, pero
quizá estaríamos en otra de características distintas. La sociedad de
consumo quizá no existiría a la escala actual, pero una sociedad de
ahorro, como la japonesa, también
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ha vivido crisis y las sigue viviendo,
aunque actualmente la globalización hace que los contagios sean
más fáciles entre las economías
más integradas.
Hoy, desde luego, cuando se
pone en tela de juicio el sistema capitalista anglosajón o «de casino»,
como algunos lo han llamado, vuelve a tener sentido plantearse alternativas.
José Luis Feito reedita, por tanto,
su libro de 1999 en un momento
claramente oportuno, con un formato sin pretensiones y fácil de
leer, a base de pequeños epígrafes
que van a lo esencial y que, para
los menos aplicados, o los más faltos de tiempo, puede constituir la
única lectura del libro, sin por ello
perderse ideas esenciales. Aunque, como el libro es breve, y está
bien escrito, tampoco requiere mucho más tiempo para su lectura integral.
Mónica Vázquez