financiamiento para el desarrollo sostenible

SOLO PARA PARTICIPANTES
DOCUMENTO DE REFERENCIA
13 de marzo de 2002
ORIGINAL: ESPAÑOL
_______________________________________________________________________________
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo
Monterrey, México, 18 al 22 de marzo de 2002
Evento Paralelo
FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE:
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS PARA LA INVERSIÓN
AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Este documento ha sido preparado por la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos
de CEPAL, a los efectos de servir de base para la discusión del Evento Paralelo que se llevará a
cabo el 19 de marzo del 2002, en el marco de la Conferencia Internacional sobre Financiación para
el Desarrollo. El mismo no ha sido sometido a revisión editorial.
I. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO
El desafío de cómo financiar las metas del desarrollo sostenible al nivel internacional, regional y
nacional es uno de los objetivos centrales de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible que se
celebrará en Johannesburgo en agosto del 2002. Por su parte, la Conferencia Internacional sobre
Financiación para el Desarrollo a celebrarse en Monterrey en marzo del 2002 analizará, entre otras
cosas, mecanismos de financiamiento y nuevas asociaciones público-privadas para satisfacer las
necesidades del desarrollo.
Para América Latina y el Caribe, estas Conferencias Mundiales de Naciones Unidas tienen
al menos dos propósitos comunes. Por un lado, buscan fortalecer la participación regional en el
financiamiento multilateral para el desarrollo, lo que desde la perspectiva del desarrollo sostenible
permitirá desarrollar y proponer mecanismos para que esos fondos incorporen el valor económico
de los servicios provistos por el capital natural de América Latina y el Caribe. Por otro lado, se
proponen impulsar un papel más activo y coordinado de los bancos multilaterales globales e
incrementar la participación de los bancos de desarrollo regionales y sub-regionales, para
complementar la cooperación técnica con los sistemas de crédito y la inversión directa. Ambos
objetivos están orientados a propiciar asociaciones público-privadas más efectivas para el
desarrollo sostenible.
En este contexto, la CEPAL y el PNUD han iniciado un proceso de evaluación cuantitativo
y cualitativo del financiamiento para el desarrollo ambientalmente sostenible disponible en
América Latina y el Caribe, incluyendo el financiamiento público y el privado. Las actividades
destinadas a preparar la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo en el 2002, y
especialmente la Conferencia Regional Preparatoria de América Latina y el Caribe para este evento
mundial (octubre 2001), han puesto de manifiesto la amplitud y dificultad de los desafíos que tiene
la región en estos temas y la necesidad urgente de analizar mecanismos nuevos e innovadores de
financiamiento, tanto público como privado, con especial atención a las nuevas oportunidades de
negocios que pueden abrirse en el contexto de la globalización.
En ocasión de la Conferencia Regional Preparatoria de Desarrollo Sostenible que se
celebró en Río de Janeiro, Brasil el 23 y 24 de octubre del 2001, CEPAL y PNUD organizaron un
panel con la participación de altas autoridades económicas de la región y que derivó en un
interesante debate con los Ministros de Medio Ambiente que participaron en dicha reunión. Un
resumen de dicho panel se presenta en el anexo 1 de este documento.
En esta oportunidad se presentó el documento “Financiamiento para el desarrollo
sostenible en América Latina y el Caribe”1 que sintetizó los resultados de siete estudios de caso
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Trinidad y Tobago) y que evalúa desde
una perspectiva ambiental la evolución y desempeño de: la deuda externa, asistencia oficial al
desarrollo, los recursos de las instituciones financieras internacionales, los nuevos mecanismos
financieros, la inversión extranjera directa y las características del gasto público al nivel nacional
desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de
Janeiro, 1992) hasta la fecha.
En esa oportunidad, los gobiernos de la región apoyaron el esfuerzo de sistematizar la
información sobre el comportamiento del financiamiento y la inversión tanto pública como privada
para el desarrollo sostenible. Además, solicitaron a CEPAL y PNUD continuar trabajando en estos
1
CEPAL/PNUD (2001), El Financiamiento para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe,
LC/G. 21046 (CONF.90/4), 8 de octubre.
2
temas, profundizando particularmente en el análisis de la participación del sector privado con miras
a favorecer nuevas asociaciones público-privadas que potencien el financiamiento y la inversión en
medio ambiente.
La Conferencia de Monterrey y la Cumbre de Johannesburgo ofrecen una gran oportunidad
para continuar la discusión sobre estos temas, con énfasis en el potencial que existe para un
involucramiento más directo del sector privado en la consecución de los objetivos del Programa 21
y de la Declaración del Milenio. Esto además se vincula con la iniciativa Convenio Global (Global
Compact) promovida por el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan (enero 1999)2,
que contempla un compromiso concreto y activo por parte del sector privado con el medio
ambiente. No cabe duda que el Global Compact constituye el marco de referencia para incentivar al
sector privado a incorporar en sus políticas y estrategias corporativas principios éticos como el
principio precautorio, la responsabilidad por los impactos ambientales y el fomento de tecnologías
limpias.
Siguiendo esa línea, el evento paralelo “Financiamiento para el desarrollo sostenible:
Asociaciones publico-privadas para generar oportunidades de inversión ambiental”,
organizado por la CEPAL, el PNUD y el Grupo INNOVA dentro de la Conferencia Internacional
sobre Financiación para el Desarrollo, tiene por objetivo central identificar los principales
elementos de una agenda común entre el sector público y el privado que permita propiciar
esquemas novedosos de financiamiento para el desarrollo ambientalmente sostenible. Esto
contempla tanto la valoración de las fuentes tradicionales de financiamiento e inversión así como el
diseño de mecanismos innovadores, incluyendo nuevas formas de relación público-privada y de los
organismos multilaterales. Los temas fundamentales a considerar son:
•
•
•
•
•
La identificación de los obstáculos que el sector privado encuentra para invertir en el sector
ambiental y la comprensión de los factores que incentivan una mayor inversión/gasto
ambiental (i.e. regulación, competencia y acceso al crédito).
La provisión de elementos o criterios metodológicos que permitan sistematizar la
información sobre inversiones y gasto ambiental que realizan las empresas.
La identificación de oportunidades de negocios en el sector ambiental y sus características
y el fortalecimiento de la participación del sector financiero como agente catalizador de la
inversión ambiental.
El fomento de la participación del sector privado latinoamericano en las iniciativas
globales como el Convenio Global (Global Compact).
Recomendaciones específicas para lograr fortalecer las asociaciones entre el sector público
y el privado que permitan mejorar la calidad del medio ambiente y manejar
sosteniblemente los recursos naturales.
El presente documento pretende brindar algunos antecedentes a la discusión de los puntos
anteriores. En el siguiente apartado se presentan las grandes tendencias del financiamiento para el
desarrollo sostenible, identificando los principales desafíos futuros. El tercer apartado examina el
papel del sector privado en el financiamiento y la inversión para el desarrollo sostenible.
Finalmente en el anexo 1, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de altas
autoridades económicas de América Latina y el Caribe sobre el tema, extraídas de sus ponencias en
el Panel sobre Financiamiento para el Desarrollo Sostenible, realizado en la Conferencia Regional
de América Latina y el Caribe preparatoria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Rio
de Janeiro, Brasil, 23 y 24 de Octubre de 2001.
2
www.unglobalcompact.org
3
II. GRANDES TENDENCIAS DEL FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o “Cumbre de la
Tierra”, celebrada en Rio de Janeiro, Brasil, en 1992, inició un nuevo ciclo de conferencias
mundiales destinadas a analizar los problemas del desarrollo a la luz de un nuevo contexto
internacional caracterizado por el fenómeno de la globalización. En ella se adoptaron cinco
acuerdos para establecer un régimen internacional de cooperación que incorpore la dimensión
ambiental a las políticas de desarrollo y, específicamente, a los mecanismos de financiamiento para
el desarrollo sostenible3.
Hoy, a diez años de la Cumbre y a la luz del análisis de las tendencias y los desafíos que
enfrentamos en materia de financiamiento e inversión para el desarrollo sostenible, se puede
afirmar que no se ha avanzado lo suficiente en lo que respecta a las metas financieras que la
comunidad internacional se comprometió a alcanzar en el Programa 21.
A partir de 1992 se han observado una serie de tendencias sobresalientes que afectan al
financiamiento para el desarrollo sostenible:
La solución del problema de la deuda externa se ha convertido en un componente esencial
del logro de un entorno que facilite el desarrollo sostenible. El volumen creciente e insostenible de
la deuda externa de los países en desarrollo, sobre todo los más pobres, se ha convertido en un
impedimento para la instrumentación de estrategias de desarrollo sostenible y la asignación de más
recursos a la protección del medio ambiente. En América Latina y el Caribe el saldo de la deuda
superó los 800 000 millones de dólares en el 2000, rondando el 39% del PIB regional, y su servicio
ascendió al 36% de las exportaciones. Con el propósito de mitigar los efectos negativos de la deuda
externa para el desarrollo de los países, la comunidad internacional ha evaluado la situación de 37
países pobres altamente endeudados, proponiendo en 13 casos la adopción de estrategias de alivio a
la deuda (iniciativa para los países pobres muy endeudados). Por su parte, la iniciativa conversión
de deuda por naturaleza, si bien no es una solución para el problema del endeudamiento, bien
reformulada, permitiría asumir la responsabilidad global de muchos problemas ambientales además
de canalizar recursos adicionales hacia los países en desarrollo.
Los flujos de asistencia oficial para el desarrollo han tendido a disminuir en forma
importante y en la actualidad representan menos de la tercera parte del compromiso de aportar el
0.7% de su PIB asumido en Estocolmo (1972) y en Río (1992) por los países desarrollados. Entre
1992 y 1997, la asistencia oficial para el desarrollo (bilateral y multilateral) disminuyó de 0.33%
del PIB de los países donantes a 0.22%. Posteriormente, se observa un ligero incremento a un
0.23% en 1998 y un 0.24% en 1999, y una nueva baja en 2000 al 0.22%. Además de las
variaciones cuantitativas, se observan cambios en la distribución de la asistencia oficial para el
desarrollo, sobre todo un aumento de los porcentajes destinados a medio ambiente y a servicios
sociales básicos. Sin embargo, ambos no alcanzan a superar el 12% de los flujos bilaterales y el 8%
de los multilaterales. En general, la asistencia destinada a cumplir con los objetivos de las
convenciones emanadas de la “Cumbre de la Tierra” representa una proporción muy pequeña de la
3
Los cinco acuerdos de Rio son: la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el
Programa 21, principios relativos a los bosques, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Posterior a la Cumbre, se acordaron otros
instrumentos multilaterales importantes tales como la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la
Desertificación y la Sequía, el Protocolo de Kyoto y el Protocolo de Cartagena.
4
ayuda bilateral, que en América Latina y el Caribe ascendió a unos 314 millones de dólares en
1998. Es por ello urgente que los países desarrollados cumplan con su compromiso financiero
establecido en el Programa 21 y se incrementen las partidas destinadas a protección ambiental.
Además, se identificó como una línea prioritaria la necesidad de diseñar nuevos mecanismos
financieros para asignar recursos adicionales para la provisión de bienes públicos globales.
Los flujos financieros internacionales privados han registrado, por el contrario, un
notable incremento, pero presentan dos características preocupantes: su volatilidad y una alta
concentración en países desarrollados o economías emergentes, que margina a los países más
pobres. En la década, sólo diez países en desarrollo han recibido casi el 80% del total de inversión
extranjera directa (IED), entre los que se encuentran México, Brasil y Argentina. Por tanto, IED y
AOD no son sustitutos, dado que los más necesitados son los que menor inversión atraen. Cabe
destacar que, pese a la salida de recursos desde América Latina y el Caribe por concepto de
servicio de la deuda y repatriación de beneficios de las empresas transnacionales, entre otros, la
transferencia total neta de recursos fue positiva durante la mayor parte de los años noventa,
tornándose negativa en 1999 y prácticamente nula con posterioridad. Por otra parte, el comercio
internacional se ha convertido en un factor esencial del crecimiento económico y del desarrollo
sostenible. Las estrategias de exportación han pasado a ser el eje de las estrategias de desarrollo, lo
que ha fortalecido los acuerdos internacionales de comercio, particularmente a través de la
Organización Mundial de Comercio (OMC). En tal sentido, la transferencia de tecnologías más
limpias y eficientes y el acceso a mercados para los productos de países en desarrollo se ha
convertido en una prioridad. La región se enfrenta al doble desafío de competir de una manera
“ambientalmente sana” por nuevas inversiones extranjeras y de aplicar criterios claros de
sostenibilidad a la IED. Para ello se requiere que los países de la región coordinen en mayor
medida sus políticas ambientales, tanto entre sí como con los países desarrollados.
Los aportes financieros de organismos financieros internacionales se han incrementado
en forma importante para apoyar la gestión ambiental, por medio de préstamos y donaciones y,
cada vez con más frecuencia, se aplican criterios ambientales en la evaluación de todos sus
proyectos. Los bancos regionales y subregionales deberán jugar un papel más activo en los
mecanismos de los fondos multilaterales internacionales para hacer frente a problemas globales,
como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Mecanismo de Desarrollo Limpio, que
otorgan fondos de carácter concesional, diseñando mecanismos de cooperación que superen los
ámbitos nacionales y propicien operaciones de préstamo o cooperación con varios países en forma
simultánea, a partir de proyectos conjuntos con objetivos comunes.
Han comenzado a operar fondos multilaterales internacionales de carácter concesional,
entre otros el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Fondo Multilateral del Protocolo de
Montreal, pero sus recursos son limitados en relación con los compromisos internacionales y la
magnitud de los problemas globales. América Latina y el Caribe ha recibido el 24% de los
compromisos mundiales del primero de ellos, dirigiéndose principalmente a proyectos de
protección de la biodiversidad y cambio climático. Estas alternativas incipientes de financiamiento
e inversión para el desarrollo sostenible, a partir de la valoración de servicios ambientales globales
y su posible comercialización internacional, son especialmente relevantes para la región, que tiene
notables ventajas comparativas en patrimonio natural y servicios ambientales asociados (sistemas
boscosos, biodiversidad) y un alto potencial para lograr la eficiencia energética mediante el ahorro
en el uso de combustible fósiles. El Protocolo de Kyoto (especialmente el mecanismo de desarrollo
limpio) permitiría captar estas ventajas; por ello se sugiere que los países actúen colectivamente
para negociar y consolidar la creación de estructuras que contribuyan a captar el valor económico
de los servicios ambientales globales que entrega la región. También hay que considerar una
participación más activa de la región en los nuevos mecanismos financieros adoptados en la
5
reciente Sexta Reunión de la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático en Bonn, Alemania, tales como: el Fondo Especial para el
Clima y el Fondo de Adaptación.
Las políticas nacionales de desarrollo sostenible, expresados en el gasto/inversión
ambiental tanto público como privado, han evolucionado con mucha lentitud, reflejando la
debilidad que siguen teniendo las instituciones pertinentes dentro de los aparatos estatales,
especialmente en los países en desarrollo. En general, los limitados recursos destinados al
desarrollo sostenible muestran fuertes oscilaciones y en muchos casos tendencias decrecientes muy
ligadas a la situación de las finanzas públicas. A partir de siete estudios de caso en países
seleccionados (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Trinidad y Tabago) se
aprecia que, con diferencias entre países, el gasto ambiental total (público y privado) de la última
década no suele superar el 1% del PIB y el gasto ambiental público nacional rara vez sobrepasa el
3% del gasto público total (aunque esta última cifra depende mucho del enfoque que los países
adopten en cuanto a la política ambiental –provisión directa, comando y control).
La composición del gasto depende de la problemática ambiental de cada país. No obstante,
el componente destinado a recursos hídricos es el más alto. Por otro lado, se aprecia que el
presupuesto ambiental no sólo está gestionado y controlado por la institucionalidad
específicamente ambiental, sino que existe una alta incidencia de los ministerios sectoriales.
Además, muchos gastos ambientales son ejecutados por provincias o estados, aunque es al nivel de
municipalidades donde el presupuesto ambiental tienen especial relevancia (recolección de
residuos domiciliarios y el tratamiento de aguas servidas). Existen también graves desequilibrios
geográficos en la asignación del gasto, de modo que en ocasiones las regiones con mayores
problemas ambientales o mayor densidad demográfica reciben la asignación menor. En algunos
casos esto se debe a que la agenda nacional no coincide con la agenda ambiental global o de los
agentes financieros externos. Por ello se subraya la necesidad de una mayor coordinación
horizontal y vertical entre las instituciones públicas con responsabilidad ambiental y la urgencia de
sistematizar la totalidad de la información, a fin de generar estrategias integradas de política
ambiental.
Por otro lado, se debe dar énfasis al diseño y aplicación de instrumentos económicos
favorables al medio ambiente (tasas, impuestos, cargos y otros) y eliminar simultáneamente los
subsidios perversos. En esta materia, la experiencia indica que los instrumentos de regulación
indirecta son complementarios y no sustitutivos de los instrumentos directos de gestión ambiental
(comando y control), y que por lo tanto el fortalecimiento de la institucionalidad pública es
indispensable. Entre los instrumentos para la gestión ambiental aplicados en la región, son
ejemplos destacables para obtener financiamiento para el medio ambiente: el Impuesto sobre
Circulación de Mercaderías y de Servicios (ICMS) ecológico de Brasil, las tasas retributivas por
contaminación hídrica en Colombia y el pago por servicios ambientales aplicado en Costa Rica.
En cuanto al financiamiento del gasto ambiental, en general se advierte la mayor
importancia relativa que tienen las fuentes nacionales respecto de los recursos procedentes del
exterior, que por otro lado obedecen a dinámicas no siempre iguales a las de las necesidades de los
receptores. Sin embargo, en los países de menor tamaño y especialmente del Caribe, la ayuda
externa es fundamental tanto para las instituciones públicas ambientales como para las
organizaciones no gubernamentales, que en algunos casos han pasado a ser un agente esencial de la
gestión ambiental. En todo caso, es importante que los países identifiquen aquellos ajustes
requeridos en sus marcos legales e institucionales, con el fin de sustentar plenamente la aplicación
de instrumentos fiscales de gestión ambiental con el doble objetivo de: i) señalar a los agentes
económicos el costo real de los recursos ambientales, a fin de inducir un desempeño más racional
6
en los procesos productivos y de consumo, y ii) recaudar fondos para consolidar el
autofinancimiento de la gestión ambiental.
La problemática ambiental también ha incidido notablemente en el sector empresarial
privado, en el que existen cada vez más señales de preocupación sobre las consecuencias
ambientales de los ciclos de producción y consumo. La presencia de empresas de propiedad de
capital extranjero y la importancia de las exportaciones en el total de las ventas estarían
incrementando notablemente la probabilidad de inversión ambiental empresarial. El tamaño de la
firma, la mayor antigüedad de la empresa, los controles ambientales estrictos y la presión social
local son otros elementos relevantes. Gran parte de la inversión privada se dirige a mejorar la
eficiencia energética y en el uso de materiales que permitan reducir costos de producción (mejoras
tecnológicas). Obtener certificados de calidad o de mejores prácticas ambientales, como la ISO
14.000, mejorar la imagen empresarial y aumentar la competitividad son los beneficios esperados,
que en definitiva están determinados por el objetivo de mejorar la inserción internacional y el
acceso a nuevos mercados. A la hora de invertir en temas ambientales, las empresas prefieren ya
sea utilizar recursos propios o acudir a líneas de crédito públicas. Cabe destacar que están
apareciendo en la región empresas financieras en forma de fondos privados, que han abierto líneas
de crédito especializadas en proyectos ambientalmente amigables, y que, cada vez más, los fondos
multilaterales internacionales están propiciando una mayor participación del sector privado
apoyando la sustitución tecnológica en la industria con fines ambientales.
A modo de conclusión, resaltar que para avanzar en el cumplimiento del reto financiero
acordado por la comunidad internacional en el Programa 21 y de las convenciones ambientales que
resultaron de la Cumbre de la Tierra, y que incluye el acceso y transferencia de tecnologías
ambientales y recursos financieros adicionales en condiciones concesionarias a los países en
desarrollo, es necesario adoptar una visión global e integral sobre el tema del financiamiento para
el desarrollo sostenible.
En ese sentido, habrá que reforzar la sinergia entre la ayuda oficial al desarrollo (AOD) y
los flujos financieros privados y la inversión ambiental del sector público. Además, se debe
fortalecer la participación regional en los fondos multilaterales internacionales de carácter
concesional para atender problemas ambientales globales, vinculando la cooperación técnica
concesional a los sistemas de crédito y propiciando asociaciones entre los sectores público y
privado en proyectos de desarrollo sostenible y buenas prácticas ambientales. Los créditos de la
banca multilateral han de complementar eficazmente las fuentes nacionales de financiamiento a fin
de atender prioridades de los países sin distorsiones provenientes de la agenda ambiental
internacional.
Por otro lado, los países de la región deberán introducir regímenes ambientales
concertados, que permitan reorientar sus prácticas productivas de acuerdo con las exigencias de los
mercados internacionales y proteger la sostenibilidad de su base productiva y patrimonio natural.
Para ello, será necesario que los gobiernos intensifiquen la elaboración y aplicación de políticas e
incentivos que les permitan dirigir con eficacia la inversión extranjera directa y la inversión privada
en general, hacia una mayor sostenibilidad ambiental. La respuesta a las tendencias de la demanda
mundial hacia mayores exigencias ambientales sobre productos y procesos debe estar acompañada
de la adopción de posiciones claras, proactivas y no evasivas en torno del binomio comercio-medio
ambiente.
Respecto al financiamiento nacional, es necesario considerar que los déficit
presupuestarios y la necesidad de generar recursos para cumplir con las obligaciones externas,
sobre todo las asociadas al servicio de la deuda externa, determinan cortes presupuestarios
7
considerables, en que los rubros más afectados han sido tradicionalmente los relacionados con el
desarrollo sostenible y el medio ambiente. En este sentido, es urgente reforzar las políticas e
instituciones ambientales consolidando las estructuras, modernizando los marcos regulatorios y
propiciando su continuidad.
Para alcanzar una efectiva articulación de las políticas ambientales con el resto del aparato
público, es necesario lograr una mayor cooperación entre los ministerios de hacienda y economía
con los de medio ambiente. Esta coordinación es clave para generar una plataforma que permita
inducir una visión de sostenibilidad y proyección de largo plazo en la inversión privada, así como
involucrar más eficazmente al sector financiero nacional e internacional. En algunos casos, será
necesario llegar a acuerdos internacionales (regionales o subregionales) en materia de tributación
para la plena aplicación de los instrumentos económicos.
Finalmente, conviene subrayar que un crecimiento económico y social enmarcado en una
visión de largo plazo que integre plenamente la dimensión ambiental requiere de un financiamiento
continuo y estable para el medio ambiente, que permita, por una parte, enfrentar los pasivos
ambientales acumulados y los desafíos ambientales existentes y, por otra, generar opciones de
futuro que garanticen la sostenibilidad del desarrollo.
8
III. EL PAPEL DEL SECTOR PRIVADO EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Si bien los gobiernos son responsables del diseño de las políticas de sostenibilidad y velan por el
cumplimiento de los objetivos que en ellas se plantean, por tratarse de un tema trasversal, ellos no
son los únicos responsables de la gestión ambiental. Las empresas son también un actor muy
importante en dicho proceso. Estas son responsables de ir incorporando en su gestión los principios
ambientales e ir creando una cultura corporativa que incorpore a todos los ámbitos intra, inter y
supra-empresarial. De esta manera, el sector privado participa en el proceso de diseño de política,
contribuyendo con su respectiva cuota de poder.
El impulso hacia la institucionalidad ambiental moderna en la región se produjo a partir de
la Cumbre de la Tierra en 1992, cuando los países, mayoritariamente, crearon ministerios como
autoridades máximas de medio ambiente, en el marco de un proceso encaminado a dotar a la
gestión ambiental de la integración que requiere para ser eficiente.
La creciente integración de los temas de sostenibilidad en la gestión empresarial ha sido un
rasgo importante del proceso de internacionalización de las economías en su propósito de aumentar
la competitividad de las empresas. Este proceso se inicia en la década de 1990 y prosigue durante
la presente. Actualmente, el logro de una reputación de empresa ambientalmente responsable se ha
convertido en un activo tan importante como otras ventajas competitivas, sobre todo para las
empresas latinoamericanas que exportan a los Estados Unidos y a la Unión Europea, mercados
cuyos consumidores son más exigentes en el tema ambiental. América Latina y el Caribe no han
sido, por tanto, la excepción y han experimentado también la proliferación de organizaciones
locales y regionales creadas por las corporaciones empresariales con el fin de incorporar y debatir
el tema ambiental en sus estrategias.
En este sentido, cabe destacar dos esfuerzos significativos emprendidos en la región, como
son, por una parte, el establecimiento de consejos empresariales para el desarrollo sostenible y, por
otra, la creación de centros nacionales de producción limpia. El abanico de temas tales como
cambio climático, ecoeficiencia, certificación de sistemas de gestión ambiental (ISO 14.001),
salud, desarrollo social, capacitación y educación empresarial, les ha permitido ir posicionándose
en el debate internacional sobre asuntos ambientales, desarrollo de tecnologías limpias, producción
limpia y desarrollo productivo en general.
Los centros nacionales de producción y tecnologías limpias, iniciativa desarrollada con
bastante efectividad en la región en los últimos 10 años, surgen sobre la base de propuestas
auspiciadas por organizaciones internacionales4 y de proyectos conjuntos entre agencias de
cooperación técnica de países desarrollados. Estos centros se proponen promover el uso y acceso a
tecnologías limpias para los sectores industriales, bajo el concepto de desarrollo sostenible. La
meta es que las instituciones nacionales elegidas (donde se establecen los centros) puedan ser
posteriormente dueñas del proyecto. En la actualidad, existen numerosos países con centros de este
tipo en América Latina y el Caribe.
Por último, otro de los mecanismos que permiten medir el grado de compromiso de las
empresas con el medio ambiente es la certificación de su gestión ambiental a través de normas ISO
14000. El número de empresas certificadas ha crecido en forma sostenida desde su creación en
1997. En diciembre de 1998, 7 887 empresas en 72 países contaban con ISO 14001. En diciembre
del 2000 esta cifra se triplicó alcanzando a 22 897 empresas en 98 países. En marzo de 2001 ya son
4
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).
9
27 509 las compañías que cuentan con dicha certificación.5 En América Latina y el Caribe, si bien
el número de empresas certificadas no es muy grande, éste ha mostrado un importante crecimiento
desde la creación de ISO 14000. El primer lugar lo ocupa Brasil con 270 empresas, seguido por
México con 188 y Argentina con 114, lo que se traduce en un incremento de 81%, 27% y 14%,
respectivamente. Para marzo de 2001, Colombia y Costa Rica registran 20 empresas certificadas;
Chile 11; Perú y Uruguay 10; Venezuela 7; Barbados 3; Honduras 2; y Ecuador, Guatemala,
Paraguay, República Dominicana, Santa Lucía y Trinidad y Tabago, 1 empresa certificada.
A la luz de lo anterior, se plantean los siguientes puntos que pudieran servir de base a una
discusión orientada a construir una alianza público-privada para el desarrollo sostenible en la
región:
•
•
•
•
•
La identificación de los obstáculos que el sector privado encuentra para invertir en el sector
ambiental.
La provisión de elementos o criterios metodológicos que permitan sistematizar la información
sobre inversiones y gasto ambiental que realizan las empresas.
La identificación de nuevas oportunidades de negocios en el sector ambiental y el diseño de
mecanismos que permitan fortalecer la participación del sector financiero como agente
catalizador de la inversión ambiental.
Las vías para facilitar la participación del sector privado latinoamericano en la instrumentación
de iniciativas globales empresariales en marcha. Dos ejemplos interesantes lo constituyen tanto
la iniciativa “Global Compact” como la “responsabilidad social corporativa”. Ambas
iniciativas buscan fortalecer entre otras cosas, la cooperación público-privada en el desarrollo
sostenible a través del cumplimiento de normas y estándares nacionales e internacionales,
fomento de tecnologías limpias, certificación de procesos y productos.6
Lo anterior puede servir de base para elaborar recomendaciones específicas y con ello
fortalecer las asociaciones entre el sector público y el privado.
La adecuación de los objetivos económico-ambientales en términos de procesos,
instituciones y estrategias empresariales con los objetivos de políticas públicas de desarrollo
sostenible, puede estimular una mayor coincidencia entre los distintos actores generando una nueva
relación público-privada. Una agenda común entre el sector público y el privado permitiría
impulsar también un esquema nuevo de financiamiento para el desarrollo ambientalmente
sostenible, que aproveche las oportunidades de negocios que se abren en el contexto de la
globalización.
Dicha agenda público-privada debiera incorporar la valoración de las fuentes tradicionales
de financiamiento e inversión así como el diseño de mecanismos innovadores, incluyendo nuevas
5
Según cifras proporcionadas por la Organización Internacional de Normalización (International
Standardization Organization, ISO) (www.isoworld.org).
6
La Iniciativa de Naciones Unidas y el sector privado conocida como “Global Compact”, promueve la
internalización de nueve principios:
La protección de los derechos humanos;
•
La no complicidad en abusos de derechos humanos;
•
El reconocimiento del derecho a la negociación colectiva;
•
La eliminación de toda forma de trabajo forzado;
•
La abolición del trabajo infantil;
•
La eliminación de todo tipo de discriminación laboral;
•
Apoyo al principio precautorio;
•
Promoción de la responsabilidad ambiental y;
•
Mejorar el desarrollo y difusión de las tecnologías limpias.
•
10
formas o alianzas en la nueva relación y los organismos multilaterales. Se busca que el marco
normativo en que se desarrolle dicha relación público-privada coincida con los objetivos de
políticas públicas, siendo el vehículo mediante el cual ellos se logren. Este marco debe sustentarse
a su vez, en el análisis de la realidad cuantitativa y cualitativa que cuente con el consenso de los
actores (público-privado).
Por ello, la posibilidad de acceder a la información sobre inversión y gasto ambiental de las
empresas es un objetivo en si mismo de la agenda público-privada. La estrategia de inversión
privada en medio ambiente debiera contener una visión integral de los distintos procesos
productivos y considerar el valor actual de las rentas futuras de sus productos, basándose en el
principio de que “es más costoso reparar que prevenir”.
La mayor o menor información sobre la estrategia de inversión de la empresa se verá
reflejada en la valoración que de la misma haga, no sólo el mercado, sino la sociedad civil en su
conjunto. En éste sentido, el papel del sector financiero (bancos, aseguradoras y reaseguradoras)
como difusor y premiador financiero de buenas prácticas ambientales de las empresas es muy
relevante.
Contar con una cultura ambiental corporativa, que incluya una responsabilidad social de las
empresas del estilo de la Iniciativa “Global Compact” significa asumir un compromiso con
principios de sostenibilidad y una conducta ambiental que es premiada y que está asociada a una
conducta financiera también reconocida. Ello permite que las empresas accedan a recursos
destinados a obtener mejores tecnologías que se traducirán en procesos de producción más limpios,
cumplimiento de la normativa y mitigación de los efectos ambientalmente negativos de su
actividad.
La creciente competencia internacional ha estimulado a las empresas a cumplir con los
estándares ambientales que fijan los mercados y una lucha por la diferenciación de productos y
procesos (normas ISO 14001 gestión ambiental, ecoeficiencia, etc.) Sin embargo, en América
Latina y el Caribe el número de empresas certificadas internacionalmente es aún bajo, no llega a las
1000 empresas certificadas ISO 14001 y la mayoría de ellas con capital extranjero.
Algunas consideraciones finales:
•
•
•
•
Existen tres niveles en los cuales se establecen las relaciones entre los gobiernos y las
empresas: el diseño de las políticas públicas, las estrategias de las empresas y las forma como
ambas confluyen para crear un vínculo público-privado.
Las políticas públicas deben reforzar las metas de sostenibilidad ambiental a partir de líneas
base mínimas de buen comportamiento ambiental. Esta base permitirá orientar las estrategias
de los actores económicos.
Es importante contar con el apoyo de las empresas en la identificación de elementos críticos
para diseñar una metodología que facilite la obtención de información en materia de
inversión/gasto ambiental. Esto beneficiaría directamente al diseño de políticas públicas
ambientalmente sostenibles, dando permanencia y coherencia a las asociaciones públicoprivadas.
En el tema de responsabilidad social corporativa, la región tiene un enorme potencial. Los
consejos empresariales con fuertes vínculos con empresas transnacionales pueden jugar un
papel importante para que estos principios de responsabilidad permeen al conjunto del
empresariado (nacional y transnacional) de la región. Estos principios también pueden
reforzar las estrategias empresariales en términos de sostenibilidad.
11
ANEXO 1:
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: PANEL "FINANCIAMIENTO PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE"
En el marco de la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria de la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Rio de Janeiro, Brasil, 23 de octubre de 2001, CEPAL y
PNUD organizaron un panel que contó con la participación de altas autoridades económicas de
países de la región y representantes de bancos de desarrollo.
El señor Martus Antonio Rodríguez Tavares, Ministro de Planificación, Presupuesto y
Gestión de Brasil moderó el panel que estuvo presidido por el Sr. José Antonio Ocampo, Secretario
Ejecutivo de la CEPAL, el Sr. Michael Gucovsky, Asesor Especial del PNUD, quién representó a
la Sra. Elena Martínez, Directora para América Latina y el Caribe del PNUD y por el Sr. Klaus
Toepfer, Director Ejecutivo del PNUMA.
En la primera mesa, el Sr. Michael Gucovsky expresó la importancia del panel para
proveer de insumos no sólo a la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, sino también a la
Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo, que se celebrará en Marzo del
2002 en Monterrey, México. El gran reto consiste en que los recursos financieros, tanto público
como privados, sean también orientados y contribuyan hacia un desarrollo sostenible equitativo,
tratando de dar respuesta a los problemas sociales y de la seguridad humana y planetaria.
Seguidamente realizó su intervención el Sr. José Antonio Ocampo, quien presentó el
documento "El Financiamiento para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe", que
fue elaborado por la CEPAL y el PNUD, y sirvió de base para las discusiones en el Panel.
Este documento examina la evolución y características del financiamiento para el medio
ambiente en la región desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo (CNUMAD), también conocida como Cumbre de Rio´92, hasta nuestros días. En
relación al financiamiento internacional para el medio ambiente, se han observado cinco tendencias
sobresalientes: la solución del problema de la deuda externa se ha convertido en un componente
esencial del logro de un entorno que facilite el desarrollo sostenible; los flujos de asistencia oficial
para el desarrollo (AOD) han tendido a disminuir y en la actualidad representan el 0,22% del PNB
de los países donantes, menos de la tercera parte de los compromisos asumidos en Río; los flujos
financieros internacionales privados han registrado un notable incremento pero son volátiles y
marginan a los países más pobres; los aportes financieros de los organismos internacionales se han
incrementado en forma importante para apoyar la gestión ambiental y se aplican criterios
ambientales en la evaluación de todos sus proyectos, lo que también tiene influencia positiva en los
países receptores.
Respecto al financiamiento nacional para el medio ambiente, expresado como gasto
público y privado, se aprecia una evolución lenta ligada a la debilidad que siguen teniendo las
instituciones pertinentes dentro de los aparatos estatales. Con diferencias nacionales, en los noventa
el gasto ambiental total no suele superar el 1% del PIB y el gasto ambiental público rara vez
sobrepasa el 3% del gasto público total. En general, no se aprecia un alza generalizada del
presupuesto público ambiental en la década, que por otro lado, sufre fuertes oscilaciones ligadas a
la coyuntura económica de los países. Además, se observan desequilibrios geográficos en la
asignación del gasto, que en ocasiones reflejan la influencia de la agenda ambiental internacional.
Por otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad pública complementa y refuerza la
aplicación de instrumentos económicos para la gestión ambiental, donde existe aún un gran
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potencial. Para ello es necesario un trabajo coherente y coordinado de autoridades ambientales y
fiscales.
Finalmente, en el sector privado existen cada vez más señales de preocupación sobre el
impacto ambiental de su actividad; se constata que la presencia de empresas de propiedad de
capital extranjero y la importancia de las exportaciones en el total de las ventas incrementan la
probabilidad de inversión ambiental empresarial. Existe, sin embargo, la necesidad de reforzar el
papel de los bancos de desarrollo nacionales y multilaterales para apoyar la inversión ambiental
privada, especialmente de las PYMES, que son las más retrasadas en este campo.
Después de la presentación del documento se dio paso a las ponencias presentadas por los
panelistas invitados. El Sr. Álvaro García, Ministro Secretario General de la Presidencia de Chile,
resaltó la necesidad de contar con recursos para desarrollar políticas ambientales y de aplicar
instrumentos económicos a la gestión ambiental que sean eficientes y eficaces y permitan reorientar
la actividad del sector privado a través de sistemas de incentivos. Hizo notar las dificultades
existentes en aislar y contabilizar el gasto ambiental y la necesidad de analizar su efectividad. Así
mismo destacó el papel fundamental de la institucionalidad ambiental, cuya eficiencia debe ser
fortalecida al igual que su labor en los ámbitos normativo, de generación de información, de
control y fiscalización de normas, etc., espacios donde la cooperación internacional es clave.
El Sr. Eduardo Pizano, Ministro de Desarrollo Económico de Colombia, hizo notar las
dificultades que atraviesan los países en desarrollo y cómo éstas generan problemas de
gobernabilidad e influyen determinantemente en las políticas que son aplicadas. Resaltó la
necesidad de una institucionalidad fuerte que permita aprovechar las oportunidades de la
globalización permitiendo a nuestros países crecimiento y disminución de la pobreza. Así mismo
llamó a los países desarrollados a asumir también parte del sacrificio, no sólo proveyendo recursos
sino admitiendo en sus mercados los productos de los países en desarrollo. La IED y la educación
ligada a las necesidades laborales son claves para el desarrollo. Desde un punto de vista ambiental,
resaltó que las grandes necesidades de recursos requeridas para solucionar los problemas y el
pasivo ambiental hacen necesario generar recursos no reembolsables que permitan apoyar las
inversiones ambientales privadas, reconociendo que su rentabilidad se verá más en el largo plazo.
El Sr. Victor Lichtinger, Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México,
destacó que para lograr el desarrollo sostenible es necesario analizar el financiamiento, pero
también el diseño, coordinación y aplicación de políticas que eviten impactos negativos sobre el
medio ambiente y los recursos naturales y que generen instrumentos eficaces y proyectos rentables.
En ese sentido destacó que el medio ambiente debe estar no sólo contemplado en la política
ambiental, sino que debe cruzar transversalmente la política económica y sectorial. Destacó además
la carencia de metodologías claras que permitan medir el compromiso de la sociedad con el medio
ambiente y que sean comunes entre los países, por ello alabó el trabajo de CEPAL y PNUD y
expresó su interés porque continúen trabajando en esta línea y desarrollen criterios que permitan
distribuir en forma más eficiente el presupuesto público. Así mismo expresó su interés por que
estos temas sean retomados en la próxima Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo en
México. Finalmente, recalcó la importancia del financiamiento internacional para apoyar los
esfuerzos nacionales y la necesidad de que los países cumplan sus compromisos ya acordados.
La intervención del Sr. Klaus Toepfer, que dio paso a las ponencias de los representantes
de los bancos de desarrollo, destacó la necesidad de conjugar realismo con idealismo incorporando
la conciencia ambiental en la innovación técnica y política. Subrayó los retos de fijar objetivos
asegurando mecanismos flexibles para alcanzarlos, de buscar soluciones integradas, y de
desarrollar instrumentos de mercado que incorporen elementos sociales. Finalizó recordando la
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riqueza en bienes públicos globales de la región y la necesidad de examinar las interrelaciones
entre medio ambiente y desarrollo.
El Sr. Pablo Schneider, Presidente Ejecutivo del Banco Centroamericano de Integración
Económica, resaltó el problema de la deuda externa y los recursos necesarios para su servicio, que
requiere estrategias de condonación que permitan a la vez proteger el medio ambiente global,
reducir la pobreza y estimular el desarrollo sostenible. En ese sentido destacó la potencialidad que
tiene la iniciativa de condonación de deuda para los países altamente endeudados (Honduras,
Nicaragua). Por otro lado, destacó la necesidad de profundizar y acentuar los mecanismos de
mercado, puntualizando que estos mecanismos, unidos a una mayor transparencia y participación,
permitirán acceder a mayores recursos de la cooperación bilateral y multilateral. Además, señaló el
mayor acento que la banca subregional y regional está marcando en el desarrollo sostenible a través
fondos y programas dirigidos específicamente al medio ambiente. Finalizó su intervención
destacando la utilidad del documento elaborado por CEPAL y PNUD y los desafíos futuros.
El Sr. Compton Bourne, Presidente del Banco de Desarrollo del Caribe, enfatizó el carácter
costero, dependiente de los recursos naturales y la vulnerabilidad frente a desastres naturales de las
comunidades del Caribe. Resaltó la existencia de planes de desarrollo en estos países, sin embargo
señaló, por un lado, la necesidad de reforzar los aspectos relacionados con la biodiversidad y por
otro, la escasez de recursos financieros, que generalmente son destinados al desarrollo institucional.
Aprovechó el estudio de caso para Trinidad y Tobago desarrollado por CEPAL y PNUD para
mostrar las dificultades de medir el gasto público para el desarrollo sostenible en estos países y
analizó la tendencia decreciente de la AOD en el periodo 1990-2000 así como el incremento de la
IED, que se concentra principalmente en Trinidad y Tobago, Guyana y Jamaica. Enfatizó la labor
del Banco en el financiamiento de proyectos ambientales o con implicaciones ambientales y la
necesidad coordinar a los donantes internacionales con la banca de desarrollo subregional, para
hacer más efectivo el financiamiento. Finalmente, recomendó reforzar el conocimiento sobre
desastres naturales y vulnerabilidad, el papel de las universidades y la capacidad de los sistemas
fiscales y de las políticas de competitividad.
Sr. Luis Enrique Berrizbeitía, Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación Andina de
Fomento, señaló el carácter volátil, asimétrico y pro-cíclico de los flujos de capitales, enfatizando
la labor anti-cíclica de la Corporación y su capacidad para obtener y canalizar financiamiento para
los países miembros. Resaltó el papel de las instituciones de desarrollo para fortalecer los sistemas
financieros promoviendo un mayor crecimiento, estabilidad y permanencia de los flujos financieros
internacionales. Señaló que la institución incluye parámetros ambientales y sociales en todos sus
proyectos y que tienen programas específicamente ambientales, de desarrollo institucional y
sociales.
El Sr. John Redwood, Director de la Unidad de Desarrollo Sustentable para América
Latina y el Caribe del Banco Mundial, enfatizó el objetivo del desarrollo sostenible y la
erradicación de la pobreza, aseverando que el crecimiento económico es necesario pero no
suficiente. Recordó la abundancia de recursos naturales y la capacidad para generar servicios
ambientales que tiene la región y que los gobiernos nacionales deben desarrollar los marcos
adecuados y una actividad regulatoria consistente y transparente para atraer los efectos beneficiosos
sobre el medio ambiente que la globalización puede tener.
El Sr. Walter Arensberg, Jefe de la Unidad de Medio Ambiente del Banco Interamericano
de Desarrollo, resaltó el esfuerzo fiscal que se está realizando en la región y la necesidad de
coordinar el papel catalítico del sector público con las reglas de juego sobre las que se asienta la
inversión privada. También remarcó la importancia de reglas y un uso efectivo del financiamiento
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existente y de sus futuros incrementos. Recordó además que los países miembros del BID
establecen las prioridades de su cartera de proyectos, que responden a su vez a las necesidades de
éstos. Por tanto es necesario ligar transversalmente el medio ambiente con competitividad, con
integración regional, con la inversión, etc. Llamó a mejorar los indicadores de sostenibilidad y
agradeció a PNUD y CEPAL, y en particular a su División de Medio Ambiente y Asentamientos
Humanos por la organización del panel y el trabajo realizado.
El moderador Martus Antonio Rodríguez Tavares concluyó el panel preguntándose si la
clave es el financiamiento sostenible del desarrollo o el financiamiento del desarrollo sostenible, ya
que es necesario asegurar un monto de recursos mínimo que permita financiar la protección del
medio ambiente. Así mismo llamó a incorporar esta discusión en la Conferencia de Financiamiento
para el Desarrollo de México y a salir de un concepto limitado y excluyente de medio ambiental
para trabajar desde una visión amplia de desarrollo sostenible.
En resumen, los panelistas elogiaron el documento y los estudios de caso asociados y
plantearon la necesidad de adoptar una visión amplia y transversal del tema ambiental dentro de
estrategias de desarrollo sostenible integrales. Se destacó la urgencia de fortalecer la
institucionalidad y reforzar la gobernabilidad de los países de la región para que, en el ámbito
internacional, se puedan enfrentar positivamente los retos de la globalización y se refuerce la
cooperación internacional, y en el ámbito nacional se puedan desarrollar y aplicar efectivamente
políticas, normas e instrumentos capaces de inducir comportamientos sostenibles públicos y
privados al menor costo posible.
Se señaló además la necesidad de examinar la eficiencia en el gasto, dado que los
instrumentos de control, utilizados en la política ambiental, en muchos casos no significan gastos
significativos pero su impacto positivo puede ser más importante que los gastos ambientales
públicos directos.
Las oportunidades que tiene la región sobre la base de su patrimonio natural y
biodiversidad fueron también mencionadas, pero se resaltó la necesidad de que los gobiernos
tomen un papel más activo en el diseño de iniciativas que les permitan usar estos activos para
captar nuevos recursos de los países desarrollados, quienes tienen también que asumir parte de los
costos de los problemas ambientales globales. El mecanismo de condonación de deuda por
naturaleza, entre otros, tiene aún un gran potencial para la región, si bien requiere ser reformulado.
Se requirió un papel más activo de la banca multilateral en este campo, aunque se señaló
que los gobiernos prestatarios también deben adoptar estrategias para captar préstamos para esta
área del desarrollo.
Finalmente, se recalcó la dificultad para obtener información en este campo y la necesidad
de contar con indicadores de sostenibilidad y metodologías homogéneas para medir el gasto
ambiental en los presupuestos públicos, que permitan ver su efectividad y faciliten las
comparaciones entre países. En este sentido, se expresó el interés porque la CEPAL y el PNUD
continúen trabajando en esta línea y en que adicionalmente se desarrollen criterios que permitan
distribuir en forma más eficiente el presupuesto público. Además, se indicó la necesidad de que
este trabajo realizado sirviera para apoyar la Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo
que se realizará en México en el 2002.
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