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cambios en el enfoque de la
política de inmigración desde la
perspectiva territorial, esto es, de
relación entre las distintas
administraciones implicadas.”
Catedrático de Derecho Constitucional
de la Universidad de Extremadura
MARÍA DEL CAMINO VIDAL
FUEYO
Profesora Titular de Derecho Constitucional
de la Universidad de Burgos
15 FORO
INMIGRACIÓN
Y CIUDADANÍA
10,00 €
J. A. M. M.
CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
reformas estatutarias se imponen
LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
reparto competencial, tras las
JOSÉ ANTONIO MONTILLA
MARTOS
LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN
DEL ESTADO Y DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
FORO
“...más allá de la alteración del
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15 FORO
INMIGRACIÓN
Y CIUDADANÍA
LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN
DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CENTRO
DE
ESTUDIOS POLÍTICOS
Y
CONSTITUCIONALES
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José Antonio Montilla Martos
María del Camino Vidal Fueyo
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LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN
DEL ESTADO
Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
Madrid, 2007
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ÍNDICE
ÍNDICE
Página
La distribución de competencias en inmigración
entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la reforma
del Estado autonómico
por JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS ..........................................
1. Introducción ..................................................................
2. La inicial ausencia de referencias estatutarias y la configuración del reparto competencial en inmigración .........
3. El reconocimiento de competencias autonómicas en inmigración en los Estatutos de Cataluña y Andalucía: ¿cambia el reparto competencial? ..........................................
4. La integración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida: una tarea compartida ..........................
4.1. Competencias autonómicas, estatales y europeas en el
proceso de integración ..............................................
4.2. El deber de colaboración en el proceso de integración de
las personas inmigradas ............................................
4.3. La participación social de las personas inmigradas .......
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5. Las autorizaciones de trabajo a las personas inmigradas:
una competencia autonómica de ejecución de difícil ejercicio ..............................................................................
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5.1. La aplicación a las autorizaciones de trabajo del título
competencial autonómico «ejecución laboral» .............
5.2. La difícil aplicación de las previsiones estatutarias .......
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6. La importancia de los procedimientos participados en
inmigración: el contingente ............................................
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6.1. Previsión estatutaria de procedimientos participados en
inmigración .............................................................
6.2. La participación autonómica «preceptiva y previa» en la
determinación del contingente ...................................
6.3. Otros procedimientos participados en extranjería ..........
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ÍNDICE
Página
7. La política de inmigración tras las reformas estatutarias.
El ejercicio competencial en colaboración ......................
Breve aproximación a las políticas autonómicas en materia
de inmigración
por MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO ...........................................
1. Las Comunidades Autónomas ante la inmigración ..........
2. Algunos datos estadísticos que reflejan la incidencia del
fenómeno migratorio en las distintas Comunidades Autónomas ............................................................................
3. Los planes de integración ..............................................
4. Facultades competenciales autonómicas en la integración
social de los inmigrantes ...............................................
4.1. Educación ...............................................................
4.2. Sanidad ...................................................................
4.3. Vivienda ..................................................................
4.4. Inserción laboral ......................................................
5. Conclusiones ..................................................................
5.1. Falta de coordinación entre las Administraciones Públicas ......................................................................
5.2. Voluntad creciente de actuar con políticas efectivas de
integración ..............................................................
5.3. La inmigración como variable a tener en cuenta en el
diseño del presupuesto autonómico ................................
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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
La distribución de competencias en inmigración
entre el Estado y las Comunidades Autónomas
en la reforma del Estado autonómico
José Antonio Montilla Martos
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad de Extremadura
I.
INTRODUCCIÓN
En algunos trabajos anteriores he expuesto la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA en inmigración y su evolución1. Por ello, en estas páginas partiré de esas investigaciones
para incorporar la importante novedad que significan las reformas
estatutarias, específicamente las acaecidas en Cataluña (LO 6/
2006) y Andalucía (LO 2/2007). Suponen la inclusión en el Estatuto, y con ello, en la Constitución territorial (la Constitución más
los Estatutos) de la inmigración como materia competencial, con
las matizaciones que luego se harán.
1
Cfr. «El fenómeno de la inmigración en el Estado autonómico», en J. M.
VIDAL BELTRÁN, M. A. GARCÍA HERRERA (coord.), El Estado autonómico. Integración,
solidaridad y diversidad, INAP-Colex, Madrid, 2005, volumen 1, pp. 391-426;
«Inmigración y Comunidades Autónomas», en E. AJA y J. ARANGO (ed.), Veinte
años de inmigración en España. Perspectivas jurídica y sociológica, 19852004, Fundación Cidob, Barcelona, 2006, pp. 339-367; «Las funciones y las
competencias de las Comunidades Autónomas en inmigración», en E. AJA,
J. A. MONTILLA, E. ROIG (coords.), Las Comunidades Autónomas y la inmigración,
Tirant lo Blanch-Institut de Dret Public, Valencia, 2006, pp. 23-75.
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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
El esquema a desarrollar es el siguiente. Se expone inicialmente
la evolución en la comprensión del reparto competencial en materia
de inmigración (2) de la que ya me he ocupado en los citados trabajos, para constatar, a continuación, que esa configuración teórica
del reparto es el presupuesto en las reformas estatutarias catalana
y andaluza. Se «formaliza», por tanto, el carácter compartido de la
materia competencial inmigración, más allá de la mención genérica
del art. 149.1.2 CE (3). Constatado ello, nos adentramos en el
análisis concreto de las facultades competenciales autonómicas en
inmigración que se asumen formalmente a partir de las reformas
estatutarias: en integración y participación (4), autorización de trabajo de los extranjeros en necesaria coordinación con la competencia estatal sobre entrada y residencia (5) y la participación autonómica en las decisiones estatales sobre inmigración, especialmente
en la fijación del contingente anual de trabajadores extranjeros (6).
Finalmente, se intentará abordar, en prospectiva, los rasgos básicos
de la futura política de inmigración en este nuevo marco competencial (7).
2. LA INICIAL AUSENCIA DE REFERENCIAS ESTATUTARIAS Y LA CONFIGURACIÓN DEL REPARTO COMPETENCIAL EN INMIGRACIÓN
El art. 149.1.2 CE incluye a «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo» entre las materias sobre las
que el Estado tiene competencia exclusiva, sin más precisiones. Por
ello, los primeros Estatutos no habían previsto competencia autonómica alguna en ese ámbito2. Sin embargo, de la misma forma que
ha ocurrido en otros apartados del art. 149.1 CE, también en el
apartado segundo encontramos una mención genérica a la competencia estatal que, en la actualidad, debe ser matizada. La diferen2
Únicamente en el Estatuto de Canarias encontrabamos una mención a
que la Comunidad Autónoma «podrá elevar al Gobierno las propuestas que
estime pertinentes sobre la residencia y el trabajo de extranjeros en Canarias»
(artículo 37.1).
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LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
cia con lo advertido en otros ámbitos como relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) o administración de justicia (art. 149.1.5 CE)
es que en el supuesto que ahora nos ocupa, el de la inmigración y
la extranjería, no se ha producido la intervención delimitadora del
Tribunal Constitucional en la que sustentar un hipotético reparto
entre el Estado y las CCAA. Sin embargo, puede afirmarse, como
premisa, que, pese a la expresión taxativa del artículo 149.1.2 CE,
no toda actuación pública relacionada con la inmigración es competencia del Estado. Y ello porque existen títulos competenciales
autonómicos de carácter sectorial que le habilitan para actuar con
incidencia en ese fenómeno. Ese ejercicio competencial autonómico no puede ser impedido en virtud del citado título estatal, pues
supondría invadir un espacio competencial ajeno.
Por tanto, queremos destacar en estas primeras líneas que las
CCAA han podido ejercer facultades competenciales en inmigración, pese a la referencia literal del art. 149.1.2 CE. Diversos
títulos sectoriales susceptibles de asunción estatutaria según el artículo 148.1 CE, recogidos en los Estatutos y ampliamente desarrollados desde los inicios de los años ochenta del pasado siglo, habilitan a las CCAA para ejercer competencias sobre las personas
inmigradas. Del art. 149.1.2 CE derivan, obviamente, facultades de
actuación para el Estado pero este título competencial no le permite ejercer cualesquiera actividades públicas con incidencia sobre las
personas inmigradas soslayando las competencias de las CCAA que
le habilitan para actuar también sobre ese colectivo. En definitiva,
la distribución de competencias en inmigración es más compleja de
lo que pergeña el art. 149.1.2 CE y, por ello, debemos configurar
un reparto que respete los respectivos espacios competenciales.
En ese sentido, aunque, como se ha apuntado, nada ha dicho el
Tribunal Constitucional, acaso algunos pronunciamientos efectuados
en relación al art. 149.1.3 CE, relaciones internacionales (STC
165/1994), o el art. 149.1.5, administración de justicia (STC 150/
1990), pueden resultar aplicables a integración y extranjería. Aunque por razones distintas, también en este supuesto procede limitar el alcance de la competencia estatal, como en las relaciones in11
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ternacionales, sin otorgarle un carácter horizontal que imposibilite
cualquier actuación autonómica sustentada en títulos competenciales propios. El Estado no es competente para toda actividad pública
referida a la inmigración pues, trasladando lo que ha dicho el Tribunal en relación a las relaciones internacionales, en puridad no es
una materia competencial sino un «fenómeno» en el que pueden
concurrir también títulos autonómicos. Pero, de la misma forma
que en la administración de justicia, más allá de impedir una ilimitada transversalidad de la competencia estatal que agote el tratamiento del fenómeno, puede acotarse un ámbito competencial autonómico, un espacio de actuación de las CCAA en inmigración.
En cualquier caso, una vez apuntado que en inmigración no sólo
el Estado tiene competencias, sino también las CCAA, y antes de
adentrarnos en los pliegues de ese reparto competencial, deben
anotarse las razones de la imprevisión constitucional y estatutaria, con
el reconocimiento de una genérica competencia estatal. La justificación es histórica. Como sabemos, el rasgo característico de la
inmigración económica en España es, fundamentalmente, su abrupta
irrupción. Cuando se aprueban la Constitución y los Estatutos de
Autonomía la inmigración apenas era perceptible socialmente. En
ese contexto, a los poderes públicos importaba el control de entrada de los extranjeros, vinculado además a la integración de España
en las Comunidades Europeas, para lo que debía ser competente el
Estado. Así, los distintos Estatutos de Autonomía excepcionaban sus
competencias para reservar la inmigración al Estado y, en desarrollo del art. 149.1.2 CE, la LO 7/1985, de derechos y libertades de
los extranjeros en España, le atribuía todas las competencias. Como
es notorio, la situación se ha modificado radicalmente, no sólo por
el espectacular incremento numérico sino también por el carácter
estable de esta inmigración económica. De la evolución reciente de
la inmigración, incremento y asentamiento, deriva que, más allá de
las tradicionales cuestiones sobre el control de fronteras o la situación jurídico-administrativa de los extranjeros, la inmigración incide en todos los ámbitos de la vida social pues está produciendo una
auténtica mutación de esa estructura social. En concreto, dada la
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específica naturaleza de la inmigración económica han adquirido
especial importancia los aspectos relacionados con la prestación de
servicios públicos: educación, sanidad, asistencia social, vivienda,
formación profesional, orientación para el empleo, cultura, etc., que
demanda este ingente número de nuevos residentes.
En la actualidad, el proceso de integración social, económica y
cultural de los inmigrantes que se encuentran en España es un pilar de la política de inmigración, junto al control de flujos y la cooperación al desarrollo. Ese proceso deriva del ejercicio de las materias antes mencionadas, que son, esencialmente, de competencia
autonómica, aún cuando permiten algún grado de intervención del
Estado. Esa condición de competencia autonómica no puede resultar alterada por el origen de los destinatarios de las prestaciones
públicas que derivan del ejercicio competencial. En consecuencia,
diversos títulos competenciales autonómicos, exclusivos o compartidos, inciden actualmente en la situación de las personas inmigradas hasta el punto de que las actuaciones referidas al proceso de
integración competen fundamentalmente a las CCAA, conforme al
reparto interno de competencias.
Por tanto, desde esas premisas resulta claro que la evolución del
fenómeno migratorio en España impide mantener su consideración
de competencia exclusiva del Estado, pese a la referencia textual,
sin matices, del 149.1.2 CE. Este no puede configurarse como un
título horizontal de alcance ilimitado, que habilite cualquier actuación pública estatal referida a los inmigrantes, pues supondría invadir títulos sectoriales de las Comunidades Autónomas, con los que
concurre. ¿Cómo se resuelve esa concurrencia? La respuesta tendencial podemos hallarla en la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre la preferencia del título competencial específico sobre el genérico (STC 71/1982). Cierto es que esa preferencia no es un criterio absoluto sino relativo, hasta el punto de que ante circunstancias de especial trascendencia puede invertirse (STC 197/1996)3.
3
Cfr. sobre la jurisprudencia constitucional relativa a ese criterio, G.
FERNÁNDEZ FARRERES, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Iustel, Madrid, 2005, pp. 170-175.
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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
Pero, más allá de supuestos excepcionales, y, en ese sentido, específicamente justificados, los títulos autonómicos sobre educación,
sanidad, asistencia social, vivienda, etc. se imponen sobre el genérico del Estado sobre inmigración y extranjería del art. 149.1.2 CE.
La LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social (en adelante LODLEIS), ha reconocido, siquiera tímidamente, la competencia autonómica, y también
local, en la integración social y laboral de los inmigrantes cuando
en su art. 68 plantea la «adecuada coordinación de las actuaciones
de las administraciones públicas con competencia sobre la integración». En cualquier caso, su presupuesto es la competencia exclusiva del Estado y la coordinación unilateral de éste sobre actuaciones autonómicas. Con ello, no está reconociendo una competencia
autonómica sino, a lo sumo, la participación en las decisiones del
Estado con la premisa de la competencia estatal.
En consecuencia, hemos asistido en los últimos años a una situación ciertamente paradójica. Formalmente, la inmigración era
competencia exclusiva del Estado, pero las actuaciones públicas en
uno de los pilares básicos de la política migratoria, el proceso de
integración de las personas inmigradas, están siendo desarrolladas
por las CCAA, en ejercicio de sus competencias sectoriales.
En la práctica, se ha configurado un modelo de distribución
competencial que carecía de referencia formal, incluso jurisprudencial. Según este reparto, el Estado conserva la competencia exclusiva sobre lo que podemos denominar la situación jurídico-administrativa del inmigrante. Son los aspectos relacionados con la entrada y salida de extranjeros y las autorizaciones administrativas
reguladas en el Título II de la LODLEIS bajo el epígrafe de «régimen jurídico de los extranjeros», así como las infracciones y sanciones del Título III. Trasladando el esquema utilizado por el Tribunal
Constitucional para las relaciones internacionales, éste sería el «núcleo duro» que conforman las materias inmigración y extranjería, de
competencia exclusiva del Estado, y se identifica con el contenido tradicional del derecho de extranjería. La intervención autonómica en el derecho de extranjería deriva, fundamentalmente, de sus
14
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títulos sobre ejecución laboral, con necesario reflejo en la gestión
de los permisos de trabajo, soslayando la cuestión de la policía que
han asumido algunas CCAA4.
Pero, trascendiendo este ámbito de competencia exclusiva del
Estado, la prestación a las personas inmigradas de los diversos servicios públicos que condicionan su proceso de integración en la
sociedad de acogida no se incardinan en el art. 149.1.2 CE, esto
es, en el espacio competencial exclusivo del Estado, sino en títulos
autonómicos de carácter sectorial, aún con carácter compartido. Por
ello, aunque la Constitución y los Estatutos no reconocían a las
CCAA competencia alguna en inmigración ni introducen limitación
expresa a la competencia estatal, el respeto a los diversos espacios
competenciales y la preferencia de los títulos específicos sobre los
genéricos en caso de concurrencia, que ha consagrado el Tribunal
Constitucional, impone una interpretación del reparto que respete
también los títulos autonómicos. La consecuencia última es la posibilidad de acotar un espacio competencial autonómico en inmigración, pese al carácter taxativo del art. 149.1.2 CE. Eso es lo que
ahora reconocen los Estatutos de Autonomías tras las recientes reformas, como exponemos en el siguiente apartado, incorporando esa
«realidad» a la Constitución territorial.
En cualquier caso, como se intentara mostrar en estas páginas,
una estricta separación de los ámbitos de actuación del Estado y de
las CCAA en inmigración resulta disfuncional. El Estado determina
de forma exclusiva el estatuto jurídico del inmigrante pero la prestación de servicios públicos, inescindible de dicho marco jurídico,
compete a las Comunidades Autónomas. La exclusión de las Comunidades Autónomas del proceso delimitador del marco jurídico del
inmigrante dificulta el adecuado ejercicio prestacional. Recuérdese
que la LODLEIS diferencia los derechos sociales de los inmigrantes
4
Aunque no es nuestro objeto, debe tenerse en cuenta también la europeización de estos aspectos de la inmigración en los últimos años, concretado en numerosas Directivas, y que pretende reconocimiento expreso en los
arts. III-265 y III-267 del proyecto de «Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa».
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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
en atención a su diversa situación administrativa (residentes, inscritos en el padrón o que simplemente se encuentren en España) o
situaciones jurídicas como el arraigo determinan la actuación de la
administración autonómica, esto es, las políticas públicas de inmigración no pueden separar la garantía de prestaciones sociales a los
inmigrantes de su situación administrativa pues las diversas acciones emprendidas por los poderes públicos están mediatizadas por su
situación jurídica actual o incluso por las posibilidades futuras de
cambio. Por ello, más allá de la clarificación de los diversos espacios competenciales, que permita la exigencia de responsabilidad a
la administración competente, resultan inevitables en este ámbito
las tareas compartidas entre las distintas administraciones, con el
refuerzo de los cauces de colaboración y participación.
Antes de adentrarnos en estas cuestiones, debemos analizar el
marco de distribución de competencias en inmigración que deriva
de las recientes reformas estatutarias.
3.
EL RECONOCIMIENTO DE COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN INMIGRACIÓN EN LOS ESTATUTOS DE CATALUÑA Y ANDALUCÍA: ¿CAMBIA
EL REPARTO COMPETENCIAL?
Es conocida la desconstitucionalización de nuestro sistema de
reparto competencial. A diferencia de lo que ocurre en otros Estados descentralizados, la Constitución española no efectúa en puridad la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Se
limita a establecer, de forma genérica una serie de materias de
competencia exclusiva del Estado y remite a una fuente peculiar,
los Estatutos de Autonomía, para que estos concreten las competencias de la Comunidad Autónoma, dentro de ese perímetro y teniendo en cuenta que lo no asumido en el Estatuto se considera
competencia residual del Estado (art. 149.3 CE)5. Por tanto, la
5
Por ello, como he expuesto en otro lugar, «más que ante un modelo de
distribución competencial desconstitucionalizado estamos ante otro no comple-
16
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
distribución de competencias deriva de los Estatutos de Autonomía,
fuente subordinada a la Constitución, cuyas normas deberán ser
interpretadas conforme a las constitucionales. En consecuencia, por
esa peculiar estructura de nuestro modelo de organización territorial, las reformas estatutarias pueden provocar la alteración de la
distribución de competencias en un determinado ámbito material.
Los nuevos Estatutos de Autonomía de Cataluña y Andalucía han
sustituido el sistema de listas de competencias (exclusivas, compartidas y de ejecución) por un análisis pormenorizado de las distintas
materias competenciales, a las que dedican artículos específicos
desglosando las actividades que, en ese ámbito, corresponden a la
CA respectiva. En ambos Estatutos, una de las pocas materias nuevas a las que se dedica un tratamiento específico y detallado es la
inmigración. La mayoría de las restantes ya estaban incluidas, de
forma genérica, en alguna de las listas de los primeros Estatutos y
ahora únicamente se detallan las diversas submaterias. Por el contrario, la inmigración es incorporada ex novo a ambos textos6.
Pero ¿cuáles son las facultades competenciales que asumen estas CCAA en inmigración?
En primer lugar, los Estatutos se ocupan del ámbito en el que
las competencias autonómicas en inmigración se despliegan con
tado por el constituyente. Debía ser concluido, tanto en la estructuración
institucional como en el reparto de competencias por los poderes constituidos,
con la participación concurrente del legislador estatal y los representantes de
los territorios afectados, que ejercen sus facultades de disposición en ejercicio
del derecho constitucional a la autonomía» (Las leyes orgánicas de transferencia y delegación. Configuración constitucional y práctica política, Tecnos, Madrid, 1998, pp. 19-20). Acaso huelga recordar que la tesis de la desconstitucionalización fue expuesta por P. CRUZ VILLALÓN en «La estructura del Estado
o la curiosidad del jurista persa», RFDUC, 4, monográfico, 1982, pp. 52 ss.
Desde entonces ha sido imprescindible punto de referencia.
6
Cómo se apunta en el texto, son pocas las materias que aparecen en los
nuevos Estatutos y no estaban en los anteriores. Se pueden mencionar los
casos de las políticas de género, defensa de la competencia, protección de
datos de carácter personal y, en el caso de Cataluña, también videovigilancia
y relaciones con las entidades religiosas.
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LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
mayor nitidez. Así, se consideran autonómicas las políticas de integración y participación social, económica y cultural de los inmigrantes en el marco de sus competencias. Es la redacción literal del
art. 62 del Estatuto andaluz7. En puridad, supone el reconocimiento estatutario del proceso antes advertido. El proceso de integración
de los inmigrantes en la sociedad de acogida compete a la Comunidad Autónoma «en el marco de sus competencias», esto es, en
ejercicio de sus títulos sectoriales de carácter prestacional. No puede, por tanto, ser asumido por el Estado en virtud del alcance horizontal del art. 149.1.2 CE.
En el Estatuto catalán (LO 6/2006) se desglosan algo más
estas políticas de integración. Se menciona expresamente en el
art. 138 la competencia exclusiva en materia de primera acogida
de las personas inmigradas, que incluirá actuaciones socio-sanitarias y de orientación, el desarrollo de las políticas de integración de
las personas inmigradas en el marco de sus competencias, el establecimiento y la regulación de las medidas necesarias para la integración social y económica de las personas inmigradas y para su
participación social y la previsión por ley de un marco de referencia
para la acogida e integración de las personas inmigradas. Ciertamente, no existen diferencias de fondo entre ambos preceptos. El
Estatuto catalán incorpora el concepto de acogida, junto al de integración, pero también en el caso andaluz la competencia sobre acogida puede reconocerse en la de integración pues esa primera acogida tiene un contenido de prestación asistencial, sin incidencia en
el control de entrada en el territorio nacional. Por otro lado, la
mención a una ley de integración en el Estatuto catalán no impide,
obviamente, que también se apruebe en Andalucía, aunque no se
diga de forma expresa en el Estatuto. En un sentido inverso, el
Estatuto andaluz se refiere a la integración cultural, junto a la económica y social, que no se menciona en el catalán. Sin embargo,
7
También entre los principios rectores de las políticas públicas de Andalucía se incluye, en el mismo sentido, la «integración laboral, económica, social
y cultural de los inmigrantes» (artículo 37.1.9º).
18
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
ello no significa que carezca de competencia para la integración
cultural «en el marco de sus competencias». En todos los casos, son
actividades desplegadas sobre las personas inmigradas en virtud de
otros títulos competenciales de carácter sectorial, que ahora se
mencionan en el Estatuto configurando una política autonómica de
inmigración.
En segundo lugar, en los Estatutos catalán y andaluz se menciona la competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en la Comunidad Autónoma. Se específica, de forma expresa, que esa facultad competencial se ejerce «en necesaria coordinación» con la
competencia estatal en materia de entrada y residencia. Incluye tres
aspectos: a) la tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo; b) la tramitación y resolución de los recursos presentados a dichas autorizaciones y c) la aplicación del régimen de inspección y sanción. Son facultades derivadas de la competencia
autonómica sobre ejecución laboral, como exponemos después. Los
dos preceptos estatutarios son casi idénticos. La única diferencia es
que en el andaluz se dice que la competencia se ejerce «de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado», lo que, al tratarse de una competencia de ejecución, esto es, en la que la legislación corresponde al Estado, constituye una referencia innecesaria.
Procede anotar ya dos ideas a las que volveremos a hacer referencia: esa facultad competencial podía deducirse del título autonómico sobre ejecución laboral, derivado del art. 149.1.7 CE e incluido
en todos los Estatutos; sin embargo, hasta aquí no se había hecho
y, en consecuencia, esta mención estatutaria supondrá, en la práctica, una alteración de la distribución de competencias en inmigración advertida hasta aquí.
Finalmente, también se menciona de forma idéntica en ambos
Estatutos, en el catalán y el andaluz, que la Comunidad Autónoma
participará en las decisiones del Estado sobre inmigración de especial trascendencia para ella y, en particular, la participación preceptiva previa en la fijación del contingente de trabajadores extranjeros
a través de los cauces bilaterales y multilaterales de relación. Debe
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LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
recordarse que la LO 4/2000 ya prevé en la actualidad esa participación autonómica en la determinación del contingente.
Este es el tratamiento que encontramos en los Estatutos de Cataluña y Andalucía. En los otros Estatutos ya reformados o en tramitación, no se han incluido referencias tan amplias, pero en todos
los casos, salvo en el de Valencia, se ha asumido, con uno u otro
contenido, la competencia autonómica sobre inmigración. Así, la
reforma del Estatuto de Baleares (LO 1/2007) se inspira en el
modelo catalán-andaluz, pero aporta un tratamiento menos preciso.
El nuevo título dedicado a las competencias de la CA no ha seguido
la ordenación por materias sino que ha mantenido el tradicional
sistema de listas. No obstante, en su artículo 30, que recoge el listado de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, se
incluye ahora, en el apartado 50, la «integración social y económica
del inmigrante». Además, en el art. 33.18 se incluye como competencia de ejecución «la inmigración en los términos previstos en
la Constitución y en la legislación del Estado». Por tanto, sin decirlo de forma expresa, abre el cauce para reconocimiento de la
competencia autonómica sobre ejecución de autorizaciones de trabajo8.
Ciertamente, la excepción es el Estatuto reformado de la Comunidad valenciana (LO 1/2006), en el que no hallamos mención alguna a esta materia en el Título estatutario dedicado a las compe8
En las otras reformas estatutarias que se tramitan en la actualidad encontramos una panoplia de opciones, aunque en todos los casos se asume la
competencia sobre inmigración, con uno u otro contenido. En la ya culminada
reforma de Aragón se incluye entre las competencias compartidas (art. 75.6) la
«integración de inmigrantes, especialmente social, laboral y económica», así
como la participación y colaboración con el Estado, especialmente en el contingente, en términos similares a los utilizados en las reformas catalana y andaluza. En la reforma canaria se incluye un artículo 111 idéntico al art. 138
del Estatuto catalán. Finalmente, en la última propuesta de reforma que ha
llegado al Congreso de los Diputados, la de Castilla-León, se incluye entre las
competencias exclusivas la «acogida e integración económica, social y cultural»
de los inmigrantes. En ese sentido, la Junta colaborará con el Estado en política de inmigración.
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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
tencias. Sólo en el apartado de derechos se establece que la actuación de la Generalitat se centrará, entre otros ámbitos, en los «derechos y atención social de los inmigrantes con residencia en la
Comunitat valenciana». Conviene recordar que, en aplicación de la
denominada Cláusula Camps, Disposición Adicional segunda del
Estatuto, las instituciones valencianas deberán promover las correspondientes iniciativas para que también esta CA asuma las facultades competenciales sobre inmigración que se recogen en otros Estatutos. Por ello, puede presumirse una futura reforma en ese sentido.
Una vez descritos los cambios introducidos por las reformas
estatutarias, y antes de adentrarnos en el contenido de los ámbitos
de actuación autonómica, debemos plantear dos cuestiones que
exigen, ya en ese momento, una respuesta. La primera es si las reformas estatutarias cambian la distribución de competencias en
inmigración; la segunda, se refiere a las posibles consecuencias del
distinto tratamiento estatutario en inmigración, una vez advertido el
caso de Valencia y que otros Estatutos no parecen seguir, al menos
literalmente, la estela de los Estatutos de Cataluña y Andalucía. No
son, como se verá, dos cuestiones disociadas.
En primer lugar, debemos afirmar que, en puridad, lo que hacen los Estatutos es reconocer, «formalizar» si se prefiere decir así,
el espacio competencial autonómico que podía deducirse de títulos
competenciales autonómicos ya insertos en los primeros Estatutos y
que, incluso, en la mayor parte de los casos se habían configurado
en la práctica. Las Comunidades Autónomas han ejercicio competencias sobre la materia y, ahora, los Estatutos plasman esas facultades competenciales sobre inmigración, esa «realidad autonómica».
La única alteración efectiva del reparto deriva de la asunción estatutaria de la competencia ejecutiva en materia de autorización de
trabajo de los extranjeros, así como su inspección y sanción, pero,
aún este caso, la competencia autonómica podía haberse extraído
de la competencia autonómica sobre «ejecución laboral», aunque
ciertamente no se había hecho y ahora deberá abordarse por exigencia estatutaria. Es la única excepción. En lo demás, no cambia
21
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
la distribución de competencias en inmigración sino que se concede rango estatutario al reparto previo a las reformas, que habíamos
apuntado en el apartado anterior.
En segundo lugar, una cuestión ulterior que deriva del reconocimiento estatutario de facultades competenciales en inmigración es
si el tratamiento de la materia resultará distinto en los diversos territorios. A mi juicio, la respuesta es negativa por la misma razón
antes apuntada. En puridad estamos ante el reconocimiento de las
consecuencias competenciales de diversos títulos autonómicos sobre
el fenómeno de la inmigración. En primer lugar, las políticas de
integración competen a las CCAA, aunque no lo diga expresamente
el Estatuto en virtud de los títulos competenciales sectoriales. En
segundo lugar, la participación en la fijación del contingente está
reconocida para todas las CCAA en la LODLEIS. Incluso, en el supuesto de la autorización de trabajo a los extranjeros, aunque supone un cambio en la distribución competencial, hemos indicado que
podía derivarse de la competencia autonómica sobre ejecución laboral. Por tanto, nada impide que lo ejerzan otras CCAA, aunque
nada diga su Estatuto.
Ahora bien, ¿significa esto que el reconocimiento estatuario carece de importancia; se trata de una pura formalidad? Esa conclusión sería errónea. Desde una perspectiva dogmática se ha hecho
hincapié en que el alejamiento de la norma y la realidad constitucional genera una crisis de normatividad en nuestro modelo constitucional, para cuya superación resultan adecuadas las reformas
constitucionales y estatutarias9. El Estado autonómico es el ejemplo
arquetípico. Por tanto, cualquier acercamiento mediante la mención
específica de esa realidad en la norma estatutaria merece una valoración positiva.
Pero, también desde una perspectiva práctica-funcional el reconocimiento estatutario de las competencias autonómicas en inmigración tiene al menos tres efectos positivos. En primer lugar, impi9
Cfr. C. DE CABO MARTÍN, La reforma constitucional en la perspectiva de las
fuentes del Derecho, Trotta, Madrid, 2003.
22
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
de interpretaciones restrictivas de esas competencias autonómicas
por parte de los operadores jurídicos, que deberán respetar el bloque de la constitucionalidad. Así, la facultad autonómica para reconocer derechos prestacionales a los inmigrantes no incluidos en la
LODLEIS, cuestionada jurisdiccionalmente en Cataluña, como luego
analizamos, encuentra ahora sustento estatutario en esta referencia
al proceso de integración. En segundo lugar, aclara la distribución
de competencias, acotando el espacio de actuación autonómico e,
incluso, eliminando las dudas que pudiera suscitar, por ejemplo, sí
la competencia autonómica sobre autorizaciones de trabajo podía
deducirse de «ejecución laboral». Finalmente, obliga a una concepción colaborativa de la inmigración, que hasta aquí apenas ha sido
aplicada, pese a su reconocimiento legislativo.
Una vez expuesto el modelo de distribución de competencias
que resulta tras las reformas estatutarias, nos adentramos, con un
carácter prospectivo, en el ejercicio de esos ámbitos competenciales
en los que los Estatutos reconocen facultades a las CCAA: la integración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida; las
autorizaciones de trabajo y la participación autonómica en las decisiones estatales sobre inmigración, especialmente en la determinación del contingente.
4. LA INTEGRACIÓN DE LAS PERSONAS INMIGRADAS EN LA SOCIEDAD
DE ACOGIDA: UNA TAREA COMPARTIDA
4.1.
COMPETENCIAS
AUTONÓMICAS, ESTATALES Y EUROPEAS EN EL PRO-
CESO DE INTEGRACIÓN
Como hemos dicho ya, cuando los nuevos Estatutos apuntan la
competencia autonómica sobre integración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida están haciendo el reconocimiento
formal de unas facultades competenciales que ya ejercen las CCAA
en cuanto son competentes para la regulación y prestación de diversos servicios públicos, al margen del origen de los destinatarios.
23
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
Aunque no reconociera de forma expresa, las CCAA tenían facultades competenciales en educación, sanidad, vivienda, asistencia social, empleo o cultura que les permitían diseñar políticas públicas
para hacer efectiva la integración de los inmigrantes. En ese sentido, la expresión utilizada ahora en los Estatutos resulta adecuada:
competencia sobre la política de integración «en el marco de sus
competencias».
Ello no significa que estas políticas autonómicas sean incondicionadas en un ámbito normativo en el que resultan imbricados
tres ordenamientos diversos, pues también el Estado y la Unión
Europea están habilitados para intervenir en este proceso. La incidencia europea en inmigración se ha concretado específicamente
en el control de flujos y en la situación jurídico-administrativa de
los inmigrantes (reagrupación familiar, residencia, lucha contra el
trato de personas, expulsión, asilo, etc.), especialmente tras la incorporación en Amsterdam al Tratado CE de un Título IV denominado «Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con
la libre circulación de personas». Sin embargo, también de forma
reciente, el poder público europeo se ha preocupado por la integración de los inmigrantes, inicialmente a través de Comunicaciones de la Comisión10. El Consejo Europeo de Salónica de junio de
10
En concreto, la Comunicación de la Comisión Europea sobre «inmigración, integración y empleo», de 3 de junio de 2003, pretende profundizar en
la configuración de un enfoque global sobre la integración de los inmigrantes
en Europa a partir de tres objetivos: atender a las conclusiones de Tempere,
revisando las prácticas y experiencias sobre políticas de integración; examinar
el papel de la inmigración en un contexto de envejecimiento de la población
europea para lograr combinar crecimiento económico con la creación de empleo y la cohesión social y delimitar sobre estas bases las prioridades y orientaciones políticas para promover la integración de los inmigrantes. La Comisión
identifica seis elementos clave para conformar un enfoque integral y
multidisciplinar de la integración: integración en el mercado de trabajo (prevenir la concentración de mano de obra inmigrante en empleos sumergidos y de
baja calidad), educación y habilidades lingüísticas (aprender la lengua del país
de acogida, educación infantil y transmisión de valores), vivienda (acceso a
vivienda digna y evitar la concentración en zonas urbanas deprimidas), sanidad
24
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
2003 recoge el planteamiento global de la Comisión y considera la
necesidad de una política global y multidimensional sobre la integración de los inmigrantes. En ese sentido, define la integración
como un proceso continuo y bidireccional y plantea la conveniencia
de concretar principios básicos comunes en esta materia. En fin,
esta política europea enmarca también las políticas públicas autonómicas. La incidencia europea en integración de las personas inmigradas será aún limitada pues incluso el proyecto de Tratado por
el que se establece una Constitución para Europea considera que la
competencia de la Unión en este ámbito es de apoyo, coordinación
y complemento, sin sustituir la competencia de los Estados y sin
conllevar armonización alguna de las disposiciones legales o reglamentarias (art. 267.4 en relación al 12.5). Sin embargo, debe destacarse la reciente aprobación del Programa marco de solidaridad y
gestión de los flujos migratorios para el periodo 2007-201311 en el
que, por primera vez, se incluye entre los ámbitos de actuación de
ese Programa «la integración de los nacionales de terceros países en
situación regular», junto al control y vigilancia de fronteras exteriores, el retorno de los nacionales de terceros países en situación de
residencia ilegal y el asilo, esto es, los espacios tradicionales de
actuación de la Unión Europea. Este fondo, dotado con 1771 millones de euros, supone, más allá del limitado marco normativo, la
incorporación definitiva de la inmigración a la política europea de
inmigración12.
y servicios sociales (acceso a la atención sanitaria y social, formación del persona que trabaja en dichos servicios) entorno social y cultural (implicación de
los inmigrantes en la vida social), nacionalidad, ciudadanía y respeto por la
diversidad (acceso a nacionalidad, potenciar su participación política).
11
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo por el
que se establece un programa marco de solidaridad y gestión de los flujos
migratorios para el periodo 2007-2013 (COM-2005-123 final —no publicada
en el Diario Oficial—).
12
En la reunión de la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se ha
acordado la participación de las CCAA en la gestión de ese Fondo Europeo de
Integración.
25
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
Pero, más allá de las políticas públicas europeas, el Estado condiciona desde distintos cauces la política autonómica sobre integración, que ahora alcanza reconocimiento estatutario.
Pese al uso de la expresión competencia exclusiva en algunas
de las materias competenciales vinculadas a la integración de las
personas inmigradas13, el Estado tiene competencia para establecer
las bases en virtud de diversos títulos sectoriales del art. 149.1 CE
como educación, sanidad o régimen de seguridad social, por lo que
determinará el mínimo común normativo sobre la materia para el
posterior desarrollo normativo autonómico14. En otras materias competenciales, como vivienda o asistencia social, la presencia de un
título competencial del Estado es más discutible, si rechazamos,
como hemos hecho más atrás, el alcance horizontal y genérico del
art. 149.1.2 CE. Sin embargo, entiendo que al convertirse en auténticos derechos prestacionales los beneficios otorgados tradicionalmente de manera discrecional, esto es, al reconocer las CCAA en
ejercicio de sus competencias diversas prestaciones sociales como
auténticos derechos subjetivos invocables por el ciudadano ante la
administración en virtud de la presencia objetiva de una necesidad,
resulta de aplicación el art. 149.1.1 CE y, de esta forma, el Estado
podrá establecer las condiciones básicas para garantizar una igualdad mínima15.
13
En puridad, únicamente en relación a la primera acogida de las personas
inmigradas utiliza el Estatuto de Cataluña la expresión «competencia exclusiva».
En los restantes supuestos la redacción es más ambigüa respecto al tipo de
competencias; incluso, como hemos comprobado, el desarrollo de la política de
integración lo hace la Comunidad Autónoma «en el marco de sus competencias». También en el Estatuto andaluz se soslaya la definición del tipo de
competencia que se ejerce. Simplemente, indica el artículo 62 que corresponden a la Comunidad Autónoma las políticas de integración y participación «en
el marco de sus competencias».
14
Es conocida la doctrina de la STC 20/1988, sobre el alcance de las competencias exclusivas. Según el TC «... la calificación jurídica que las competencias de las CCAA deben merecer no deriva de una lectura aislada de la denominación que tales competencias reciban en los textos estatutarios, sino de
una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad».
15
Me he ocupado con más detalle de esta cuestión en «El debate
26
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
Puede alegarse, no obstante, que el art. 149.1.1 CE cita expresamente a los españoles, por lo que no sería de aplicación a los extranjeros. Sin embargo, a este punto alcanza la eficacia competencial del art. 149.1.2 CE sobre el proceso de integración. La
competencia exclusiva del Estado en inmigración y extranjería no
permite limitar la competencia autonómica sobre las materias que
inciden en la integración social, por la preferencia del título autonómico más específico, a la que antes hacíamos referencia. Sin
embargo, nada impide su utilización para extender la igualdad básica del art. 149.1.1 CE también a las personas inmigradas, pues
no conlleva límite alguno a la competencia material autonómica.
Por tanto, de la interpretación conjunta de ambos preceptos resulta
el título del Estado para establecer las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de españoles y personas inmigradas en el
ejercicio de los derechos prestacionales.
En consecuencia, las políticas de integración son de titularidad
compartida, sea en virtud de la articulación normativa bases-desarrollo o de la regulación de las condiciones básicas que permite al
Estado determinar las posiciones jurídicas fundamentales. Cuando
una competencia es compartida, su adecuado ejercicio exige una
especial vinculación entre las administraciones competentes, pues
la actuación de una tiene incidencia en la otra. Sin embargo, en la
práctica ni el Estado ni las CCAA han actuado según este criterio.
En lo que se refiere a la regulación estatal, la LODLEIS no presupone el carácter autonómico de la integración social de los inmigrantes y la intervención del Estado para establecer lo básico o
las condiciones básicas, en su caso, sino, en un sentido opuesto, su
carácter estatal, sustentado en una interpretación del art. 149.1.2
CE como título horizontal del Estado, con la posible participación
de las CCAA. Así, el legislador orgánico ha establecido el régimen
de ejercicio de los derechos sociales por los inmigrantes en sus artículos 9 (derecho a la educación), 10 (Derecho al trabajo y a la
competencial en torno a la Ley de Dependencia», Informe Comunidades Autónomas 2006, Institut Dret Public, Barcelona, 2007.
27
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
seguridad social), 12 (derecho a la asistencia sanitaria), 13 (derecho a ayudas en materia de vivienda) o 14 (derecho a los servicios
sociales), distinguiendo diversos estatutos en función de su situación administrativa y plantea la necesidad de consensuar la política
global sobre integración en un foro de coordinación en el que estarán representados el Estado, las CCAA y los municipios: el Consejo
Superior de Política de Inmigración.
Ese tratamiento del reparto competencial en el proceso de integración de las personas inmigradas, derivado de la LODLEIS, tiene
perfiles discutibles La crítica no radica, por tanto, en la apelación al
ejercicio compartido sino en que tiene como premisa la existencia
de un título horizontal del Estado en inmigración, del que, en puridad, carece, en los términos antes expresados. Según la Disposición Final cuarta de la LODLEIS, el Estado interviene en este ámbito a través de dos vías: en desarrollo del art. 81 CE y, en los derechos sociales no reservados a ley orgánica, en virtud de la competencia reconocida al Estado por los arts. 149.1.1 CE o 149.1.2
CE. Sin embargo, debemos introducir matices.
La cuestión a plantear no es la incompetencia del Estado para
esa regulación, sino su carácter de mínimo normativo, que puede
ser no sólo desarrollado sino también ampliado por las CCAA en el
ejercicio de sus competencias sobre esas materias. Así, más allá del
debate en torno al alcance atributivo de competencias de la reserva a ley orgánica (STC 137/1986), ni el art. 149.1.1 CE ni el
art. 149.1.2 CE ni, lógicamente, los títulos básicos y de coordinación en diversas materias habilitan al Estado para excluir a las
CCAA de esa regulación.
En cuanto al art. 149.1.1 CE, aunque no resulta fácil concretar
su efectivo alcance, no permite alcanzar la identidad de las posiciones finales de todos los ciudadanos, esto es, no impone un tratamiento uniforme en todo el territorio del Estado. Habilita para la
regulación normativa del Estado de las condiciones básicas como
«título competencial autónomo, positivo o habilitante» (STC 61/
1997), pero con un alcance limitado. En concreto, «condiciones
básicas» es «aquello que garantiza la igualdad en las posiciones
28
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
jurídicas fundamentales, de forma que el concreto régimen jurídico
será determinado de acuerdo con el orden constitucional de competencias» (STC 188/2001). Por tanto, la exigencia de igualdad se
ciñe a estas posiciones jurídicas fundamentales pero no pretende la
uniformidad, ni siquiera la promoción de la igualdad sustancial
(STC 152/1988), sino que permite la divergencia normativa ínsita
al Estado autonómico16. Tampoco el 149.1.2 CE aporta al Estado
nuevas facultades competenciales en materia de derechos sociales,
pues, como exponíamos al inicio, es un título genérico que no puede imponerse sobre los específicos, salvo en situaciones excepcionales.
En conclusión, el Estado cuenta con títulos competenciales para
regular la integración social de los inmigrantes pero no a través de
un genérico título competencial derivado del art. 149.1.2 CE, que
le permitiría incidir en los distintos ámbitos sectoriales, o de la
interpretación del art. 149.1.1 CE como un «derecho a un trato
igual» sino de títulos compartidos que lo habilitan para establecer
la legislación básica o las condiciones básicas. La cuestión es importante pues supone la delimitación negativa del ámbito de complemento normativo o régimen jurídico propio de las CCAA. Sea a
través de las bases o de las condiciones básicas, el Estado es competente para dictar el mínimo normativo en las distintas prestaciones sociales vinculadas a los servicios públicos. Sin embargo, ello
no impide a las CCAA establecer niveles más altos de protección o
de reconocimiento de derechos sociales. Así, los que se mencionan
en la LODLEIS suponen un estatus mínimo que debe ser satisfecho
en todas las CCAA a partir del cual puede preverse su ampliación,
tanto en el contenido de los derechos como en relación a la situación administrativa, esto es, las CCAA pueden ampliar el alcance de
los derechos sociales reconocidos a los inmigrantes en virtud de las
diversas situaciones administrativas. Así se ha hecho, aun de forma
tímida, en algunas CCAA, con una oposición por parte de los órga16
Sobre el contenido de estas «posiciones jurídicas fundamentales» remito
a «El debate competencial...», cit.
29
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
nos jurisdiccionales que resultará dificultada tras el reconocimiento
estatuario de la competencia para la integración de las personas
inmigradas en el ejercicio de sus competencias.
En concreto, en Cataluña el RD 188/2001, de los extranjeros y
su integración social, al regular los derechos sociales de los extranjeros reconocía el acceso al derecho a la educación no obligatoria y
a los centros de adultos a los extranjeros empadronados cuando
el 9.3 LODLEIS menciona sólo a los residentes. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en sentencia 1233/2004, de 4 de noviembre, había anulado esa previsión normativa, concibiendo a la
inmigración como una competencia exclusiva del Estado, por lo que
la Comunidad Autónoma debía «respetar el estatuto jurídico diseñado por la norma estatal». En definitiva, el Tribunal catalán no
acepta que la regulación de la LODLEIS constituya un mínimo y excluye la posible competencia autonómica, extendiendo el alcance
del art. 149.1.2 CE de forma absoluta a todo el fenómeno de la
inmigración. Como se deduce de lo expuesto en estas páginas, es
una interpretación discutible en cuanto vulnera la competencia autonómica en educación, que no resulta excluida por que se preste a
inmigrantes. En la materia educación, el Estado establece el contenido mínimo uniforme de los derechos educativos de los inmigrantes en toda España (art. 9 LODLEXIS) pero, a su vez, la Comunidad
Autónoma puede ampliar estas prestaciones en ejercicio de sus facultades de complemento normativo17.
En conclusión, sostenemos la posibilidad de que las Comunidades Autónomas reconozcan a los inmigrantes derechos sociales no
previstos en la regulación estatal en virtud de su situación administrativa, siempre que se respeten las bases estatales, o, en su caso,
17
Debe recordarse que la DA 14 del RD 2393/2004 habilita a las CCAA
para ampliar los derechos educativos de los inmigrantes. Resulta lógico vincular
esta norma a la sentencia antes citada. Sin embargo, no parece una técnica
normativa adecuada. Si el problema estaba en la interpretación de la ley que
ha efectuado el TSJ de Cataluña, ello no puede ser resuelto con un reglamento que, en ese sentido, podría ser considerado por ese Tribunal como
contralegem.
30
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de derechos. Dicho de otra forma, el mínimo común estatal en el proceso de integración social impide que se restrinjan sus derechos sociales en
alguna CA, pero no que se extiendan, si así lo consideran los poderes públicos autonómicos.
4.2.
EL
DEBER DE COLABORACIÓN EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LAS
PERSONAS INMIGRADAS
Más allá del apuntado reparto competencial en la integración
socio-económica de las personas inmigradas, en virtud del cual el
Estado determina el mínimo normativo para el ulterior ejercicio
competencial autonómico, no puede soslayarse la importancia de
las relaciones de colaboración en ese proceso de integración. En la
práctica, la intervención del Estado no deriva sólo de su competencia para establecer lo básico o las condiciones básicas sino también, de forma más imprecisa pero fundamental en este ámbito, de
lo que podemos denominar el deber constitucional de colaboración.
Es conocido que el Tribunal Constitucional ha definido el sentido
positivo de ese deber en virtud del cual tanto los poderes centrales
como los autonómicos deben permitir o facilitar el adecuado cumplimiento de las responsabilidades que incumben a cada parte en
el ejercicio de las competencias. Es un deber constitucional que
vincula a las distintas instancias políticas y no altera el reparto
competencial, sino que incide únicamente en las modalidades de
ejercicio (SSTC 80/1985/2; 152/1988/11).
Ese deber de colaboración tiene un sentido específico en el proceso de integración socio-económica de los inmigrantes. No basta
con el auxilio, o colaboración en sentido estricto, sino que resulta
necesaria la coordinación eficaz de las distintas instancias administrativas en lugares de encuentro, e incluso la cooperación, o gestión
compartida18. El espectacular incremento de personas inmigradas
18
Son, como se sabe, las tres formas clásicas de colaboración. Cfr. E.
ALBERTÍ, «Las relaciones de colaboración entre el Estado y las CCAA», REDC,
14, 1985.
31
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
beneficiarias de prestaciones sociales en un breve espacio de tiempo ha modificado de forma notable las dimensiones y, en consecuencia, las necesidades financieras de determinados servicios públicos como asistencia social, educación, política de vivienda o asistencia sanitaria en algunas CCAA. La inversión que deben efectuar
estas CCAA, y los municipios, titulares de la competencia sobre
estas materias desborda sus posibilidades financieras, con el riesgo
de deterioro en la prestación del servicio o incluso el incremento de
la sensación de discriminación de los nacionales beneficiaros de los
mismos servicios. La forma final de atender a esta situación es la
incorporación de la atención a inmigrantes a las variables de determinación de las necesidades financieras de las CCAA y, por tanto,
al propio sistema de financiación de las mismas. No obstante, en
este momento inicial de irrupción de un fenómeno aún no estabilizado, y de las necesidades financieras aparejadas (no predeterminables, en consecuencia), se impone una articulación del sentido
positivo del deber de colaboración del Estado que, en estas circunstancias, supone una auténtica obligación para los poderes públicos
estatales en un Estado autonómico cooperativo. El Estado no puede
limitarse a ejercer su ámbito competencial específico, la ordenación de mínimos a la que antes nos referíamos, sino que debe
prestar la colaboración a las CCAA para atender al carácter sobrevenido de estos costes financieros. La cuestión subsiguiente es
¿cómo debe hacerlo?
El deber de colaboración puede concretarse en la previsión de
planes de actuación o en la suscripción de convenios de colaboración en los que se garantice la aportación económica del Estado a
la atención social a los inmigrantes. En su envés, esta aportación de
fondos a la administración competente para la gestión de los servicios sociales puede condicionar su actuación y supone, en la práctica, un ejercicio compartido de la política de integración social de
los inmigrantes, sin alterar los respectivos títulos competenciales.
Por ello, en el marco competencial descrito, resulta preciso articular mecanismos e instrumentos de colaboración en aras de una
adecuada ejecución de las políticas públicas de integración social
32
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
en las que concurren distintos ámbitos materiales y administraciones implicadas, que deben complementar su actuación. Sin embargo, esa colaboración, tan importante en esta materia como la estricta distribución de competencias, ha encontrado dos óbices fundamentales en España, que deberían resolverse en los próximos
años: a) el deficiente funcionamiento del foro de colaboración previsto por la LODLEIS en el ámbito de integración social y laboral de
inmigrantes, esto es, del Consejo Superior de Política de Inmigración, en el que están representados el Estado, las CCAA y los municipios, y b) la descoordinación vertical y horizontal de los instrumentos utilizados por las CCAA para el desarrollo de las políticas
públicas de integración: los denominados planes de inmigración.
El Consejo Superior de Política de Inmigración es, ope legis, ese
lugar de encuentro entre el Estado, las CCAA y los entes locales en
la integración social de inmigrantes (art. 68 LODLEIS y RD 344/
2001, de 4 de abril). No podemos adentrarnos en las razones, tanto normativas como funcionales, por las que no ha cumplido adecuadamente el papel legislativamente asignado en la coordinación
multilateral de las políticas de integración social de los inmigrantes. Lo cierto es que su existencia y funcionamiento no ha generado una dinámica de colaboración del Estado y las CCAA, y su actuación se ha limitado a un esporádico intercambio de información
y debate de las distintas cuestiones referidas a la inmigración, ciertamente reforzado en los últimos años19, más allá de su actuación
específica en relación al contingente, a la que luego hacemos referencia. De forma simplificada, podemos decir que sufre la inercia y
las limitaciones de las conferencias sectoriales en nuestro sistema
autonómico20, que tampoco ha podido ser superada en este caso
19
Sobre la función que ha cumplido el Consejo en las relaciones intergubernamentales, cfr. E. ROIG, «Relaciones intergubernamentales en materia de
inmigración», en E. AJA, J.A. MONTILLA, E. ROIG, op. cit.
20
En relación a estas limitaciones y las propuestas para superarlas, J. A.
MONTILLA, «El marco normativo de las relaciones intergubernamentales», en M.
J. GARCÍA MORALES, J.A. MONTILLA, X. ARBÓS, Las relaciones intergubernamentales
en el Estado autonómico, CEPC, Colección Foro, 11, Madrid, 2006.
33
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
pese a su mención legal y su (deficiente) regulación normativa, o el
interés que las CCAA tienen en esta materia.
La práctica política de la colaboración entre el Estado y las
CCAA en el proceso de integración de los inmigrantes en el Estado
social ha tenido un formato distinto. Se ha concretado en numerosos convenios de colaboración suscritos a partir del año 2000 para
la aportación de fondos del Estado a las respectivas CCAA. Con
estos fondos, y los propios, las CCAA han desarrollado políticas
públicas de integración social guiadas por el principio de «normalización». Se concretan en planes autonómicos de inmigración que
contienen un sistemático programa de acciones concretas21, más
allá de las referencias a la protección en algunas leyes de servicios
sociales22. Pero estos planes han estado al margen de los mecanismos de relación intergubernamental, esto es, no han sido coordinados ni con el Estado ni con las restantes CCAA, haciendo posible
un, siempre positivo, intercambio de experiencias. Ni la Ley Orgánica, ni su desarrollo reglamentario, ni los diversos planes han previsto esta coordinación.
En consecuencia, el Estado aporta fondos para cubrir las necesidades autonómicas y las CCAA prevén de forma autónoma sus
políticas de integración a través de los planes autonómicos. Lo que
no se advierte es el engarce de estas actuaciones del Estado y las
CCAA, financieras y políticas, en una política consensuada de integración social de inmigrantes. En ese sentido, la colaboración del
Estado en el ejercicio autonómico de la política de integración puede sustentarse en tres actuaciones sucesivas: a) la fijación de un
21
Para un análisis detallado de estos planes en Andalucía, Canarias, Castilla-León, Cataluña, Madrid, Navarra y País Vasco, cfr. la segunda parte del libro Las Comunidades Autónomas y la inmigración, ya citado. En general, sobre
los planes autonómicos de inmigración, cfr. C. BONINO COVAS, J. ARAGÓN MEDINA,
F. ROCHA SÁNCHEZ, Los planes de las CCAA para la integración social de las
personas inmigrantes, Confederación Sindical de CCOO, Madrid, 2003.
22
Cfr. sobre estas leyes, C. CARRASCO CARPIO y G. RODRÍGUEZ CABRERO, «El acceso del extranjero a los servicios públicos y las prestaciones sociales», en E. AJA,
J. ARANGO, op. cit.
34
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
fondo estatal anual; b) la aprobación de un plan o programa conjunto del Estado con todas las CCAA para la distribución finalista de
los fondos que aporta y c) la concreción bilateral a través de los
convenios de colaboración a fin de allegar fondos para ayudar en la
financiación de las actuaciones autonómicas.
a) La fijación de un fondo estatal para la integración de las
personas inmigradas, de carácter anual, común para todo el territorio y bien dotado económicamente es la premisa de esa política de
colaboración del Estado. Permite conocer las cantidades que desde
los Presupuestos Generales del Estado se destinan al proceso de
integración en la sociedad de acogida de las personas inmigradas.
En ese sentido debe valorarse la creación en 2005 del «Fondo de
Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes, así como el refuerzo educativo de los mismos», dotado con 120 millones de euros
para 2005; 180 millones para 2006 y 200 millones para 2007.
b) La segunda fase de ese proceso de colaboración es la distribución finalista del fondo en virtud de un acuerdo multilateral. El
modelo ideal es la aprobación anual de un «plan o programa conjunto» (art. 7 Ley 30/1992), que condicione los fondos aportados
por el Estado a políticas comunes de integración, acordadas en el
Consejo Superior de Política de Inmigración23. Ciertamente, el fon23
En la reunión de la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se ha
acordado la creación de una conferencia sectorial de inmigración, que podría
asumir esa función. No obstante, resta por aclarar la delimitación de las funciones de esa conferencia y el Consejo Superior de Política de Inmigración y si,
realmente, resulta necesaria esa duplicidad de lugares de encuentro, o las
funciones que se pretenden atribuir a la conferencia sectorial podían ser desarrolladas por un revitalizado Consejo. En su reunión de 2 de marzo de 2007,
el Consejo de Ministros ha aprobado, a propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas, un acuerdo por el que se promueve la constitución de la
Conferencia Sectorial de Inmigración. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales será el responsable de promover la creación de esta Conferencia.
También en la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se acordó la
participación de las CCAA en la futura Agencia Estatal de Inmigración y Emi35
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
do de 2005 ya prioriza áreas de actuación y, con ello, atisba una
política común en todo el Estado. Sin embargo, por un lado, el
condicionamiento es limitado, salvo en el supuesto del refuerzo
educativo, y, por otro, es una decisión unilateral del Estado, aunque
luego las pautas para el reparto han sido pactadas de forma multilateral en el Consejo Superior de Política de Inmigración. Es la
tendencia a reforzar en el futuro: concreción de los objetivos de
interés común, actuaciones a desarrollar, aportaciones de medios
personales y materiales y compromisos de aportación de medios financieros para la integración social de los inmigrantes. Antes hemos destacado la importancia cuantitativa de los convenios que
suscribe el Estado con las Comunidades Autónomas, básicamente
idénticos para todas las CCAA, y del fondo estatal para la integración de inmigrantes. Al enmarcarse en un acuerdo anual multilateral se hace posible que responda a una política de integración con
rasgos comunes en toda España, cuyas líneas tendenciales hayan
sido acordadas en un lugar de encuentro multilateral. Garantiza, por
un lado, la presencia del Estado en el diseño y orientación de la
política de integración socio-económica y, por otro, a la vez, la superación del carácter asistemático de las actuaciones acordadas. El
objetivo debería ser la definición de líneas comunes de priorización
administrativa en la integración social, a la vez que se produce la
transferencia de medios financieros desde el Estado, para su ejecución a través de los correspondientes convenios.
c) Una vez acordado el reparto del fondo estatal, podrá procederse a su concreción bilateral en cada CA, en el marco de las
gración, prevista en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para
la mejora de los servicios públicos, cuya Disposición adicional tercera autoriza
al Gobierno para su creación «para el desarrollo y la ejecución de las competencias estatales en materia de regulación e integración social de los
inmigrantes, así como para la programación y gestión de las diversas actuaciones de asistencia y apoyo a los emigrantes españoles en el extranjeros». Se
tratará, por tanto, de un nuevo cauce para la participación autonómica en las
decisiones del Estado.
36
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
Subcomisiones bilaterales de cooperación, previstas también en la
LO 4/2000, a fin de dotar de fondos adicionales al plan autonómico de inmigración. A través de ese Plan los rasgos comunes de la
política de integración se adaptan a las necesidades y las características de cada territorio. En ese sentido, la práctica de los planes
autonómicos elaborados sin intervención del Estado y sin atender a
las experiencias de otros territorios, elaborados de forma independiente, tanto en la forma como en el contenido, en cada CA, debería ser matizada en el futuro. En ese sentido, los planes autonómicos podrían ser conocidos y debatidos por el Consejo Superior de
Política de Inmigración, sin perjuicio de haber sido elaborados
unilateralmente por la respectiva CA. Pero, incluso, avanzando un
paso más, resulta interesante la experiencia de los planes bilaterales Estado-Comunidad Autónoma, al menos en aquellos territorios
en los que el control de flujos, de competencia exclusiva del Estado, tiene una especial trascendencia. Aunque la primera experiencia hasta el momento de plan bilateral se ha producido en Canarias24, un territorio con características singulares desde la perspectiva de la inmigración, diversas razones pueden alentar la extensión
de la práctica a otros territorios. Sintetizamos las siguientes.
a) Por la imbricación de las competencias respectivas en una
política pública de inmigración que atienda conjuntamente
a los tres pilares sobre los que se asienta: control de flujos
vinculado a las necesidades de mano de obra; integración
social, económica y cultural de las personas inmigradas y
cooperación para el desarrollo con los países de origen.
24
Ese Plan fue acordado por la Subcomisión bilateral Estado-Canarias en
2005. Ciertamente, en Canarias las medidas de control de flujos y alivio de la
presión migratoria, para la que la competencia del Estado es exclusiva, resultan tan importantes como las políticas de integración. Difícilmente es imaginable en ese territorio un Plan de inmigración que soslaye la cuestión del control
y reducción de la inmigración irregular y resulta imposible aprobar un Plan de
esas características sin el consenso del Estado, en cuanto titular de las competencias. De esta forma, se garantiza el diálogo interadministrativo también en
relación al control de flujos.
37
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
b) De esta forma se garantiza una adecuada previsión financiera en las distintas actuaciones, concretando la aportación
de cada una de las administraciones.
c) Permite la participación autonómica en las decisiones del
Estado relacionadas con el control de flujos o la inmigración
irregular.
d) Favorece el intercambio de información entre ambas administraciones.
e) Limita, o al menos dificulta, la tendencia de las CCAA a
derivar la política de inmigración a las ONG,s o a organizaciones religiosas.
d) Permite el sometimiento del Plan a un doble proceso de
evaluación.
Ciertamente, los rasgos que caracterizan una adecuada colaboración interadministrativa en el proceso de integración de las personas inmigradas, según el modelo expuesto, empiezan a reconocerse,
siquiera tímidamente, en España. Se trataría, por tanto, de avanzar
en esa dirección sobre todo si tenemos en cuenta la valoración positiva del fondo estatal y el plan conjunto de Canarias de 2005 que
se ha efectuado, al menos hasta la actualidad.
En conclusión, la actuación del Estado se ha limitado tradicionalmente a la aportación de fondos, con la constitución de forma
más reciente de un fondo común y unas pautas básicas para su
reparto consensuado con las CCAA en el lugar de encuentro legalmente previsto. Las CCAA, por su parte, no han favorecido el establecimiento de un marco colaborativo pues han elaborado planes
de inmigración de manera autónoma, sin atender a las experiencias
de otros territorios y sin contar con el Estado que, por un lado,
aporta fondos para aplicar esa política de integración y, por otro, es
competente sobre el control de flujos y la cooperación con los países de origen. Estamos en los primeros años de una experiencia, la
de los planes de inmigración para la integración social que, aun con
dificultades y una cierta tendencia al artificio, ha aportado elementos positivos. De todos modos, como hemos advertido, más allá de
38
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
resolver algunas deficiencias de los propios planes, como el rigor en
los procesos de evaluación de las acciones planificadas para definir
las que han logrado los objetivos previstos y la mejora del funcionamiento de los diversos programas, resulta crucial que se perfeccione, en los años sucesivos, la relación entre las distintas administraciones en dos sentidos: con la práctica de elaborar periódicamente
(por ejemplo, anualmente con motivo del reparto del fondo estatal)
un programa conjunto de actuación de carácter multilateral y con la
intervención, directa o indirecta del Estado en el plan autonómico
de integración, por las razones antes apuntadas. No se pretende con
ello limitar la dirección política autonómica en la materia sino enmarcarla en una política común de inmigración, con unos rasgos
multilateralmente acordados. La coordinación de los planes de cada
CA con la política estatal de inmigración, consensuada en lugares
de encuentro como el Consejo Superior de Política de Inmigración
o, en su caso, la específica conferencia sectorial, es coherente con
un autonomismo cooperativo pero, además, resulta útil desde una
perspectiva funcional.
4.3.
LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL DE LAS PERSONAS INMIGRADAS
Finalmente, los Estatutos de Cataluña y Andalucía se refieren
también a la competencia autonómica sobre las políticas de participación social, económica y cultural de las personas inmigradas,
por lo que debemos hacer una somera referencia. Pretenden, con
ello, abrir cauces de participación más allá de la participación política. Y esto por dos razones. En primer lugar, porque la capacidad
de actuación autonómica en este ámbito es limitada, aunque existe,
como muestra la inclusión del derecho de participación en los Estatutos catalán (art. 29) y andaluz (art. 30), e incluso la referencia,
más genérica en el Estatuto valenciano (art. 9); en segundo lugar,
porque, como es conocido la propia Constitución introduce notables limitaciones al derecho de participación política de los extranjeros (art. 13 CE). No es nuestro objeto el análisis de las posibilidades de superación de los límites del derecho al sufragio de los ex39
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
tranjeros, sino atisbar someramente el alcance de la competencia
autonómica sobre participación social de los inmigrantes, más allá
de las formas de participación política25.
La vía para la promoción de la participación social de las personas inmigradas en la sociedad receptora, al alcance de los poderes
públicos ha sido fundamentalmente el fomento del asociacionismo
de extranjeros a través de subvenciones y concesión de espacios
públicas para desarrollar su actividad y mediante su incorporación
a los foros, organismos e instituciones creadas por la propia administración para colaborar en el proceso de integración26.
Debe recordarse que en relación al asociacionismo la competencia estatal se ciñe a la reserva de ley orgánica para la regulación del
derecho de asociación y a la garantía de las condiciones básicas de
igualdad en el ejercicio del derecho (art. 149.1.1), pero el régimen
jurídico de las asociaciones que desarrollen su actividad mayoritariamente en la Comunidad Autónoma es competencia de ésta. Por
ello, puede regular y fomentar el asociacionismo de personas inmigradas en la Comunidad Autónoma. En ese sentido, el art. 69 de
la LODLEIS señala la obligación para los poderes públicos de pro25
En el nuevo Estatuto de Andalucía tanto el artículo 5.3 como el artículo
30.2 reconocen la posibilidad, dentro del marco constitucional, de extender
los derechos de participación política a los extranjeros residentes en Andalucía.
Según el primero, «dentro del marco constitucional, se establecerán los mecanismos adecuados para promover la participación de los ciudadanos extranjeros
residentes en Andalucía». Conforme al artículo 30.2 «La Junta de Andalucía
establecerá los mecanismos adecuados para hacer extensivo a los ciudadanos
de la UE y a los extranjeros residentes en Andalucía los derechos contemplados en el apartado anterior, en el marco constitucional y sin perjuicio de los
derechos de participación que les garantiza el ordenamiento de la Unión Europea». Por tanto, está apelando al reconocimiento en el ámbito autonómico de
formas de participación política de los extranjeros residentes. Recuérdese, en
ese sentido, que la LODLEIS, en su primera redacción del año 2000, preveía
en su artículo 6.2 la elección por los extranjeros de «sus propios representantes con la finalidad de tomar parte en los debates y decisiones que les conciernen».
26
Cfr. en este sentido, E. MARZAL, «Asociacionismo y participación», en E.
AJA, J.A. MONTILLA, E. ROIG, op. cit.
40
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
mover el asociacionismo entre los extranjeros, facilitándoles recursos
materiales y ayuda económica. Es un precepto programático, mas
refleja la voluntad del legislador27. De hecho, en los planes autonómicos de inmigración suele ser un elemento común la promoción
del asociacionismo entre las personas inmigradas. De ordinario incluyen tanto medidas de incorporación de los inmigrantes al tejido
asociativo de la sociedad de acogida como medidas de fomento de
las asociaciones de inmigrantes28.
En cualquier caso, lo que no se menciona, y podría hacerse, es
la importancia de la participación sindical de los inmigrantes en el
proceso de integración socio-laboral. Procede recordar que la normativa europea ha reconocido esta participación sindical para los
residentes de larga duración, al incluir en el principio de igualdad
de trato, según el art. 11 g) de la Directiva 2003/109/CE «la libertad de asociación y afiliación y la participación en organizaciones
de trabajadores o empresarios o en cualquier organización profesional»29.
Finalmente, deben apuntarse también las vías de participación
administrativa de las personas inmigradas en el ámbito local, derivadas del art. 6.2 LODLEIS. Según este precepto, los inmigrantes
tienen todos los derechos establecidos en la legislación de bases de
régimen local, pudiendo ser oídos en los asuntos que les afecten.
Son los derechos del art. 18 LBRL o la información pública y audiencia en la elaboración de las normas locales del 49 LBRL. La
Comunidad Autónoma podrá desarrollar el ejercicio de esos derechos por los inmigrantes.
27
En ese sentido, el Plan de Integración social de los inmigrantes de 1994
ya hacía referencia a la promoción del asociacionismo de los inmigrantes.
28
Cfr. con más detalle sobre esta cuestión, E. MARZAL, op. cit., pp. 515-517.
29
Cfr. sobre esta cuestión, I. BLÁZQUEZ RODRÍGUEZ, «Facultades competenciales
y funciones de las Comunidades Autónomas en inmigración: un análisis desde
las estrategias fijadas por la Unión Europea» (ejemplar mecanografiado), p. 30.
41
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
5. LAS AUTORIZACIONES DE TRABAJO A LAS PERSONAS INMIGRADAS:
UNA COMPETENCIA AUTONÓMICA DE EJECUCIÓN DE DIFÍCIL EJERCICIO
La asunción de la competencia de ejecución en materia de autorización de trabajo de los extranjeros, incluyendo la autorización
inicial, los recursos y el régimen de inspección y sanción, en necesaria coordinación con la competencia del Estado sobre la entrada
y residencia, es la aportación más notoria de las reformas estatutarias en Cataluña y Andalucía pues, como se ha dicho, en la actualidad son facultades ejercidas por el Estado. Por tanto, en la
práctica derivará de la reforma un cambio en el reparto competencial. En esas páginas pretendo exponer someramente cómo ese
cambio podía haberse deducido de los títulos ya incluidos en los
Estatutos en materia laboral, sin necesidad de reforma estatutaria,
y, especialmente, la dificultad de su puesta en práctica por la vinculación existente en nuestro Derecho de extranjería entre la autorización de residencia y de trabajo.
5.1.
LA
APLICACIÓN A LAS AUTORIZACIONES DE TRABAJO DEL TÍTULO COM-
PETENCIAL AUTONÓMICO
«EJECUCIÓN
LABORAL»
Como se apuntaba al inicio, si el ámbito competencial autonómico se concretaba en la integración de los inmigrantes, el del Estado se refiere, esencialmente, a su estatuto jurídico. Este ámbito
competencial del Estado ha incluido hasta aquí la concesión y renovación de los permisos y autorizaciones previstos en la Ley y todo
el sistema de infracciones y sanciones que puede provocar la devolución, el retorno o la expulsión del inmigrante. En cualquier caso,
esa actuación competencial del Estado precisa la intervención autonómica en dos sentidos distintos. Por un lado, el conocimiento de
la situación administrativa de los inmigrantes es una premisa para
prestar los servicios públicos de competencia autonómica, pues
42
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
determinan la forma de atender a sus necesidades. Por tanto, parece adecuada la previsión de instrumentos de colaboración y procedimientos participados, a partir de la competencia estatal. Ya nos
hemos referido al deber de colaboración y en el siguiente apartado
nos adentramos en los procedimientos participados. Pero, además,
por otro lado, el propio art. 149.1.7 CE reconoce la competencia
estatal sobre legislación laboral «sin perjuicio de la ejecución por los
órganos de las CCAA» y, en consecuencia, los Estatutos de Autonomía asumieron desde el inicio la competencia de ejecución en
materia laboral.
A partir de ese título autonómico se ha planteado desde hace
tiempo la posibilidad de considerar competencia autonómica la
concesión y renovación de los permisos de trabajo a los inmigrantes,
y la inspección laboral, al encuadrarse estas actuaciones en el título
«ejecución laboral», y no en «inmigración». Esa idea es la que ahora formalizan las reformas estatutarias que, por otro lado, desglosan
las facultades de ejecución laboral bajo la denominación de «trabajo» (o empleo) y «relaciones laborales» (art. 170 EACat y art. 63
EAAnd). Por ello, hemos reiterado que aún cuando supone un cambio en el reparto, éste podía haberse planteado sin la mención
expresa. En todo caso, la asunción de la competencia sobre las
autorizaciones de trabajo a las personas inmigradas tiene unos
perfiles algo diferentes a los advertidos antes respecto a la integración.
Hemos limitado el carácter transversal del art. 149.1.2 CE de
forma que las prestaciones sociales a inmigrantes no se encuadran
en ese título sino en el sectorial afectado por la correspondiente
prestación (educación, sanidad, vivienda o asistencia social). Y ello
en virtud del carácter específico de esos títulos, que se imponen,
en consecuencia, al horizontal del Estado. Sin embargo, la aplicación de ese razonamiento al ámbito que ahora nos ocupa, la ejecución laboral, nos llevaría a considerar en este supuesto que, inicialmente, el título estatal de inmigración se aplica de forma preferente al autonómico de ejecución laboral. En el caso de la concesión y
renovación de autorizaciones de trabajo a los inmigrantes el título
43
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
específico que sustenta esa actuación administrativa es inmigración
y extranjería, y no ejecución laboral, pues esas autorizaciones se exigen precisamente por la condición de inmigrante, ámbito competencial estatal, no por su condición de trabajador, ámbito competencial
autonómico, pues, ciertamente, dicha autorización sólo se exige a
los trabajadores extranjeros no comunitarios.
Sin embargo, esa conclusión derivada de un análisis formal de
los títulos competenciales puede ser matizada desde una perspectiva material. En ese sentido, el acto administrativo de autorización
para trabajar de los extranjeros es un elemento más en la ordenación del mercado de trabajo y en el proceso de integración laboral,
esto es, se incluye en ámbitos competenciales autonómicos, que no
pueden alterarse por tratarse de inmigrantes en aplicación del principio de «normalización». En consecuencia, no se advierte una relación entre un título genérico y otro específico sino una actividad
pública integrante de la ordenación del mercado de trabajo que,
por tanto, se incluye en esa submateria o perfil competencial». De
ahí la competencia autonómica, aunque «en necesaria coordinación» con el Estado, al que compete el control del flujo migratorio.
Con ello sólo respondemos a la primera cuestión planteada al
inicio, a la aplicación a las personas inmigradas de la competencia
de ejecución laboral que han asumido las CCAA. En ese sentido, la
mención estatutaria supone reconocer ese planteamiento en el propio bloque de la constitucionalidad.
5.2. LA DIFÍCIL APLICACIÓN DE LAS PREVISIONES ESTATUTARIAS
No obstante, más difícil es responder a cómo hacerlo. Y esto por
una cuestión simple. A partir de las reformas estatutarias la concesión y renovación de las autorizaciones de trabajo son de competencia autonómica y la concesión y renovación de las autorizaciones de
residencia continúan siendo de competencia estatal. Pero ocurre
que en nuestro Derecho de extranjería, a partir de la LO 14/2003,
que modifica la LODLEIS, y del RD 2393/2004, no existen las
44
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
autorizaciones de trabajo en sentido estricto sino que son autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 38 LODLEIS
y arts. 48 a 54 RD 2393/2004) o por cuenta propia (art. 37
LODLEIS y arts. 58 a 62 RD 2393/2004).
En el régimen general, a través del que llegarán a España en
2007 más del 50% de los trabajadores extranjeros en condición
regular, según la previsión gubernamental30, el empleador deberá
presentar una solicitud de permiso de trabajo y residencia en la
oficina de extranjeros, quien, en uno de los dos sistemas previstos,
resolverá sobre la concesión inicial atendiendo a la situación nacional de empleo, esto es, a la inclusión del puesto de trabajo solicitado en el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, salvo en los
supuestos normativamente previstos (art. 50 RD 2393/2004). Una
vez resuelta favorablemente la solicitud de trabajo y residencia, el
trabajador extranjero deberá solicitar visado en la misión consular u
oficina diplomática. Igual ocurre con las renovaciones de esa autorización de residencia y trabajo, vinculadas, según el art. 54 RD
2393/2004, a la situación laboral del trabajador. La dificultad, por
tanto, no radica en la capacidad de la CA para conceder la autorización de trabajo pues en cuanto competente en materia laboral
nutre la situación nacional de empleo. De hecho, el catálogo de
ocupaciones de difícil cobertura es fijado trimestralmente por el
Gobierno a partir de las propuestas autonómicas, por lo que se trataría de autorizar las ofertas nominativas destinadas a un trabajador
en el extranjero enmarcado en uno de los puestos de trabajo previstos31. Además, no podemos olvidar que la competencia descentralizada tiene referentes en Derecho comparado32. El problema radica
30
Vid. Resolución de 26 de diciembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Inmigración. BOE de 7 de enero de 2207.
31
Eso al menos en uno de los sistemas del régimen general, el de los
«puestos de trabajo de difícil cobertura». Alguna dificultad más existe en el
otro sistema del régimen general, cuando la oferta no esta en ese listado pero
no existe candidato español o ya residente adecuado. En ese caso, el contrato
se ofrecerá a través de la Oficina de trabajo, comprobando los candidatos efectivamente presentados.
32
En algunos Estados federales como Alemania o Bélgica la concesión del
45
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
en el carácter inescindible de permiso y residencia, esto es, de
mercado de trabajo y control de flujos que se configura en nuestro
ordenamiento.
La respuesta que nos dan los Estatutos es la necesaria «coordinación» con el Estado. La cuestión es ¿cómo se articula esa coordinación, adjetivada de necesaria?33. Las opciones que pueden manejarse son varias. Por un lado, la creación de oficinas conjuntas de
extranjería en las cuales la Comunidad Autónoma se encargue de lo
referente a la autorización del trabajo, esto es, relación con el empleador, comprobación de situación nacional de empleo y las otras
exigencias del art. 50 RD 2393/200434. Una segunda posibilidad
es considerar la concesión de la autorización como un tracto sucesivo en el que deben intervenir consecutivamente la administración
autonómica, en lo referido a la autorización de trabajo, y la Administración General del Estado para la autorización de residencia.
permiso de trabajo a los extranjeros está atribuida a las Regiones por el hecho
de que esta cuestión forma parte de la política de empleo. Cfr. K. HAILBRONNER,
«Alemania» o P. DE BRUYCKER, «Bélgica» en E. AJA, L. DÍEZ (coord.), La regulación de la inmigración en Europa, Fundación La Caixa, Barcelona, 2005, pp.
23-66 y 67-109. En el caso alemán, al solicitarse un visado por razones de
trabajo, el consulado alemán contactará con la autoridad de extranjería del
Land correspondiente recabando su consentimiento. Las autoridades de extranjería, a su vez, consultarán a las oficinas de trabajo del propio Land para
determinar si el extranjero obtendrá un permiso de trabajo para la oferta en
cuestión. (ibidem). En un Estado confederal como Suiza la policía cantonal de
extranjeros es la encargada de la concesión de permisos de trabajo e incluso el
contingente total de trabajadores extranjeros se descompone en 26 contingentes cantonales y un contingente federal. Cfr. G. MALINVERNI, «Suiza», ibidem,
pp. 216-241.
33
Procede recordar en este sentido que el precepto del Estatuto andaluz
aprobado en el Parlamento autonómico mencionaba la coordinación con el
Estado en esta materia. Sin embargo, en las Cortes Generales se le incluyó el
adjetivo «necesaria» que ya había sido incorporado también al Estatuto catalán.
34
En realidad las Oficinas provinciales de Extranjeros responden a la necesidad de conseguir «una adecuada coordinación», en este caso de «los servicios
existentes, dependientes de diferentes órganos de la Administración del Estado
con competencia en inmigración», según el artículo 67.2 de la LODLEIS.
46
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
Cumplidos estos dos requisitos se otorgará conjuntamente la autorización de residencia y trabajo. Esta segunda opción tiene el riesgo de la demora en el tiempo. Finalmente, es posible también la
transferencia por la vía del art. 150.2 CE a las CCAA de la facultad
de concesión y renovación de los permisos de residencia sólo en los
supuestos que se encuentre vinculada a la autorización de trabajo.
En este caso no puede soslayarse que se está incidiendo directamente en el control de flujos migratorios al aplicarse de forma autónoma la regulación estatal.
Cualquiera que sea la solución política finalmente adoptada,
tendemos en este punto a un sistema de cogestión, en el que el
servicio público autonómico de empleo deberá mantener una estrecha colaboración con la autoridad laboral y gubernativa estatal. Con
la autoridad laboral del Estado porque deberá sujetarse a los principios y condiciones que establezca en cuanto regula el procedimiento de concesión y renovación de permisos; con la autoridad
gubernativa por la incidencia que pueden tener sus decisiones sobre
la entrada o permanencia, que tienen efecto directo sobre el permiso para trabajar. En el primer sentido, resulta esencial en la gestión de autorizaciones de trabajo de carácter general el buen funcionamiento de la Conferencia Intersectorial de Trabajo, el funcionamiento en red de los servicios públicos de empleo y las Comisiones bilaterales; en el segundo, las Comisiones bilaterales deberán
garantizar que la descentralización de la actuación administrativa
laboral no dificulta la unidad y la coherencia de la política de inmigración.
No parece fácil poner en funcionamiento esa cogestión de las
autorizaciones de trabajo. En todo caso, como se apuntaba antes,
acaso pueda ser una oportunidad para poner en funcionamiento
oficinas conjuntas, del Estado y las CCAA, en las que se plasme y
se haga efectiva esa «necesaria coordinación».
47
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
6.
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA IMPORTANCIA DE LOS PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN INMIGRACIÓN: EL CONTINGENTE
6.1.
PREVISIÓN
ESTATUTARIA DE PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN INMI-
GRACIÓN
Finalmente, los nuevos Estatutos de Autonomía de Cataluña y
Andalucía reconocen la participación en las decisiones del Estado
sobre inmigración, con especial trascendencia en la Comunidad
Autónoma, con una mención específica a la «participación preceptiva previa» en el otro cauce de entrada de trabajadores extranjeros
a nuestro mercado de trabajo junto al régimen general: el contingente de trabajadores extranjeros.
En general, la previsión de procedimientos participados es uno
de los rasgos más interesantes y novedosos de los nuevos Estatutos
catalán y andaluz. En éstos, la administración participante carece
de título competencial en la materia, pero aduce un interés específico. Se han planteado estos procedimientos para que las CCAA
intervengan en el ejercicio de competencias estatales, con incidencia sobre el territorio. Esa participación autonómica no altera la titularidad competencial y la habilitación para la toma de decisiones
que resulta de ella. Por un lado, supone un cauce adecuado para
una adecuada integración de la Comunidad en la política estatal y,
por otro, la inmigración, por su carácter transversal, resulta un ámbito idóneo para el ejercicio de estos procedimientos participados.
En ese sentido, sobre la mención expresa a la determinación del
contingente, deben apuntarse dos notas. En primer lugar, esa participación ya está prevista en la LODLEIS. Por tanto, implica la elevación a rango estatutario, lo que tiene, sin duda, trascendencia
pues ya no es una decisión unilateral del Estado sino consensuada
con el territorio y que, por tanto, deberá ser respetada en el futuro.
Esto significa que aunque la legislación de inmigración y extranjería
no prevea esa participación deberá respetarse allí donde tenga un
48
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
reconocimiento estatutario. Sin embargo, en segundo lugar, la participación autonómica en las decisiones estatales sobre inmigración
no se ciñe a la determinación del contingente sino que, según los
citados Estatutos, se extiende a otros ámbitos.
6.2.
LA
PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA
«PRECEPTIVA
Y PREVIA» EN LA DETER-
MINACIÓN DEL CONTINGENTE
Antes hemos indicado que los procedimientos participados se
prevén cuando la materia es de competencia estatal, pero es perceptible un interés autonómico, sin título competencial. En el caso
que ahora nos ocupa debe introducirse algún matiz. La fijación del
contingente es una competencia estatal en virtud del art. 149.1.2
CE, por la incidencia en la política migratoria, en el flujo de entrada de extranjeros en España, núcleo duro de la competencia estatal
sobre inmigración. De hecho, el contingente fue configurado en la
LODLEIS como el principal procedimento de entrada regular para
trabajar, aunque tras el RD 2393/2004 parece configurarse un sistema plural, en cuya práctica están adquiriendo una importancia
relevante los distintos cauces del régimen general.
Sin embargo, de igual forma incide sobre la competencia autonómica de ordenación del mercado de trabajo en su territorio, que
se ha derivado de la «ejecución laboral». Por ello, es un procedimiento participado «sui generis», en cuanto no deriva sólo del interés autonómico en la política de inmigración, sino también, siquiera
indirectamente, de sus facultades competenciales en materia laboral. Ello explica la mención estatuaria a que esa participación deberá ser «preceptiva» y «previa» y también, por ello, resulta acaso insuficiente la posición que, al menos en teoría, le reconoce el marco
normativo, aunque en la práctica la función efectivamente ejercida
ha tenido trascendencia.
En efecto, la LODLEIS contiene diversas previsiones referidas a
la participación autonómica en la fijación del contingente. No podemos desdeñar su importancia. Es el único supuesto en el que la
49
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
Ley exige («preceptiva») para la concreta decisión estatal una previa
participación autonómica en dos momentos distintos («previa»).
Estamos, por tanto, ante el único procedimiento participado ya previsto en la legislación vigente de inmigración y el único ámbito de
relación estable y formalizada entre el Estado y las Comunidades
Autónomas que, con las características existentes en la actualidad,
se recoge en los Estatutos de Cataluña y Andalucía. A través del
contingente, el Estado decide anualmente el número de nuevos
permisos de trabajo que se concederán por sectores laborales y por
CCAA, lo que hace inevitable la colaboración de éstas en su determinación. La llegada de estos inmigrantes afecta al mercado de
trabajo del territorio y los servicios sociales autonómicos deberán
prestarles la atención correspondiente para integrarlos en la sociedad de acogida. Según el art. 39 de la LODLEIS la intervención
autonómica en la determinación del contingente es doble: a) a través de la propuesta de necesidades laborales que elevan las CCAA
al Ministerio de Trabajo, que constituye la base de la decisión posteriormente adoptada por el Gobierno; b) a través de la representación autonómica en el Consejo Superior de Política de Inmigración,
que elabora un Informe sobre la situación de empleo e integración
social de los inmigrantes. También las citadas subcomisiones de
cooperación en el seno de las comisiones bilaterales entre Estado y
CCAA pueden cumplir algún papel en este proceso.
Por tanto, la participación autonómica en la fijación del contingente consiste en la propuesta de necesidades laborales realizada
por las CCAA, tras recibir las solicitudes de organizaciones empresariales y las consideraciones de las sindicales; su presencia en el
Consejo Superior de Política de Inmigración, que elabora un informe sobre situación de empleo e integración social, y la posibilidad de debatir aspectos concretos en la Subcomisión bilateral de
cooperación. Sin duda es importante, y ha tenido trascendencia en
la práctica. No obstante, la regulación normativa tiene algunas limitaciones que no podemos soslayar. En primer lugar, a partir de estas consultas, y otras previstas en la LODLEIS, la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración elabora el contingente y lo pre50
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
senta ante la Comisión Interministerial de Extranjería para que informe sobre la procedencia de elevarla al Gobierno (art. 79.3 RD
2393/2004). Ello supone que no se ha configurado un procedimiento para garantizar alguna forma de vinculación a la propuesta
autonómica como, por ejemplo, la necesidad de justificar los cambios efectuados en la propuesta. En la práctica actual parece que
se respeta esa propuesta por lo que la intervención de las CCAA es
realmente efectiva, pero aquí nos referimos al marco normativo; no
podemos guiarnos por una situación coyuntural pues también existen experiencias históricas en las que la propuesta autonómica fue
drásticamente reducida para que el contingente no apareciera territorialmente descompensado35.
Además, en segundo lugar, las CCAA participan en este procedimiento de la misma forma que lo hacen las organizaciones empresariales y los sindicatos, esto es, como un actor socio-político
más, en un marco amplio de consultas, y no como el titular de
competencias fundamentales sobre la integración de las personas
inmigradas. Incluso, en el actual reglamento de la LODLEIS, RD
2393/2004, esta situación se ha acentuado pues además de
mantener la casi absoluta ignorancia de la intervención autonómica, más allá de reiterar lo que ya dice la Ley Orgánica, las importantes funciones otorgadas a la Comisión Laboral Tripartita suponen el reforzamiento de la posición de los agentes sociales en detrimento de las CCAA, cuya intervención resulta formal y materialmente diluida. Sería importante diferenciar, incluso en el marco
normativo, la actuación de las organizaciones sociales de la que
corresponde a las CCAA.
Pero, más allá de esto, acaso la debilidad más notoria de esa
participación se halla actualmente en la exclusión autonómica de la
gestión del contingente, esto es, del procedimiento de contratación
de los trabajadores extranjeros en el marco del contingente: ofertas
35
Así ocurrió en relación a Cataluña en los primeros años de aplicación del
contingente. Cfr. M. APARICIO WILHELMI y E. ROIG MOLÉS, «La entrada por razones
laborales y el trabajo de los extranjeros. El progresivo desarrollo de un sistema
ordenado de entrada laboral», en E. AJA, J. ARANGO, op. cit., p. 159.
51
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
en los países de origen, selección de inmigrantes, etc. Las CCAA
han sido excluidas de este proceso, una vez aprobado el Acuerdo del
Consejo de Ministros que fija el contingente anual, a diferencia de
lo que ocurre con el régimen general. Señala el RD 2393/2004
que «las diferentes actuaciones de gestión, selección, intervención
social y concesión de autorizaciones de residencia y trabajo, entre
otras que sean consecuencia de la ejecución del contingente, se
desarrollarán en los términos que el Gobierno establezca en el
acuerdo adoptado» (art. 79.4). En ese sentido, la selección del
candidato es efectuada por la Administración General del Estado,
directamente o, como se hace habitualmente, a través de acuerdos
con los países de origen, con la posible intervención del empleador.
Esa es la práctica actual pero, en puridad, el art. 79.4 no impide al
Gobierno prever en el mencionado Acuerdo la participación autonómica en este proceso. Tal participación no precisaría ninguna modificación constitucional sino que, al contrario, sería más conforme
al reparto competencial de nuestra Constitución territorial que la
existente en la actualidad. Existen razones socioeconómicos, de
conocimiento del mercado laboral, que justifican esa gestión autonómica del contingente, de la misma forma que razones de ordenación de los procesos migratorios justifican la coordinación estatal,
no como modalidad de principio de colaboración, esto es, con carácter voluntario, sino del ejercicio de títulos competenciales propios que inciden en títulos autonómicos, en este supuesto las relaciones laborales. Por tanto, la elaboración del contingente debe
efectuarse con la efectiva participación de las CCAA si el Gobierno
del Estado, titular de la competencia, así lo considera, y bajo su
coordinación.
En conclusión, en relación al contingente, los Estatutos se han
limitado a recoger la situación existente, ya prevista en la LODLEIS.
Podían haber incluido algún elemento más para reforzar la garantía
de la posición autonómica. Así, aunque no es posible imponer que
la posición autonómica será vinculante, pues supondría desconocer
la competencia estatal, se podría reforzar esa vinculación, estableciendo la necesidad de justificar los cambios introducidos en la pro52
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
puesta autonómica. También se podría haber mencionado expresamente la participación en la gestión del contingente. De cualquier
modo son dos aspectos que pueden reconocerse en la LODLEIS. En
este sentido, en cuanto ámbito de competencia estatal en el que
participan las CCAA, será la legislación estatal quien establezca el
marco de actuación, mientras el Estatuto incluye algunos acuerdos
sobre participación que pueden ser ampliados tanto en su alcance
material, con nuevas actuaciones, como en el territorial, esto es,
para CCAA que no prevean ese procedimiento participado en su
Estatuto.
6.3.
OTROS
PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN EXTRANJERÍA
En los ámbitos de extranjería en los que las CCAA no pueden
aducir un título competencial específico, por ser ajenos a la materia
laboral, pero sí la afectación de su ejercicio competencial en la integración social de los inmigrantes, resulta adecuada la articulación
de procedimientos participados. Son los distintos supuestos de estancia y residencia de extranjeros, incluida la reagrupación familiar,
y el régimen de infracciones y sanciones, en sus distintas formas y
modalidades. Como ya se ha dicho, los poderes públicos autonómicos deben conocer la situación administrativa de los inmigrantes a
los que prestan servicios sociales. El lugar de encuentro legalmente
previsto en materia de inmigración en el que, por tanto, pueden
articularse esos procedimientos participados es el Consejo Superior
de Política de Inmigración, al que se ha añadido la Conferencia
Sectorial de Inmigración, acordada por la Conferencia de Presidentes de enero de 2007. Aunque está por hacer la delimitación de las
funciones de ambos foros de encuentro multilateral, la actuación
del Consejo no puede ceñirse a la integración social y laboral del
inmigrante, como se deduce del art. 68 LODLEIS, sino extenderse
a su completa situación administrativa pues las CCAA tienen un interés específico en conocer esa situación para el ejercicio de sus
competencias propias. Desde su configuración jurídica es posible
53
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
otorgarle un carácter consultivo y decisorio y, con las modificaciones normativas pertinentes, aprehendido de forma distinta a la actualidad, puede permitir la participación autonómica en la determinación de la situación administrativa de los inmigrantes mediante
un reconocimiento específico entre sus funciones36.
También las subcomisiones de cooperación previstas en la Disposición Adicional Segunda de la LO 4/2000 (incluida por la LO 8/
2000), en el seno de las Comisiones bilaterales entre el Estado y
las CCAA (art. 5 Ley 30/1992), pueden resultar funcionales para
hacer efectiva esta participación autonómica. Destacada la importancia de que los organismos de relación multilateral se ocupen
también de los aspectos referidos al estatuto jurídico del inmigrante, sin ceñirse a su integración social, el sentido de estas subcomisiones bilaterales podría consistir en garantizar, a partir de los
acuerdos multilaterales, una eficaz comunicación y coordinación del
Estado con cada una de las CCAA, en un segundo nivel técnico, y,
particularmente, en determinados territorios con notable incidencia
del fenómeno migratorio. Sin embargo, su alcance práctico hasta la
actualidad ha sido muy escaso.
Ni el Consejo Superior ni las subcomisiones de cooperación han
permitido una auténtica participación autonómica en el régimen
jurídico de los inmigrantes, sino que han ceñido su actuación al
ámbito laboral, en concreto a la determinación del contingente, en
los términos descritos. A consecuencia de estas deficiencias, algunas CCAA han solicitado la transferencia de la gestión de la completa
política de inmigración, amparándose en la necesidad de garantizar
un adecuado ejercicio de sus competencias en integración social37.
36
Por ello, como se decía en una nota anterior, acaso hubiera sido más
adecuada una reformulación normativa del Consejo Superior de Política de
Inmigración, reconociéndole nuevas funciones específicas, antes que la adición
de otro organismo multilateral, aunque también puede ocurrir que la creación
de esa nueva conferencia sectorial sea un acicate para la revitalización de las
relaciones de colaboración y los procedimientos participados en la materia.
37
De esta cuestión me he ocupado en los trabajos citados en la nota 1. No
parece necesario volver ahora sobre ello pues en los Estatutos finalmente apro54
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
7. LA POLITICA DE INMIGRACION TRAS LAS REFORMAS ESTATUTARIAS.
EL EJERCICIO COMPETENCIAL EN COLABORACIÓN
Dos conclusiones pueden extraerse del análisis de la distribución
de competencias en inmigración tras las reformas estatutarias, específicamente en los Estatutos de Cataluña y Andalucía, expuesta
hasta aquí.
En primer lugar, en realidad no existe tal redistribución, sino el
reconocimiento estatutario de un reparto que podía deducirse de
los títulos competenciales ya presentes en los primeros Estatutos,
aunque no podemos infravalorar la trascendencia de su inclusión
expresa en el bloque de la constitucionalidad, esencialmente para
evitar interpretaciones restrictivas de las competencias autonómicas
y, en su envés, extensivas del alcance del art. 149.1.2 CE. En segundo lugar, eso significa que los cambios en la práctica en relación a la situación actual se ciñen a la asunción autonómica de las
autorizaciones de trabajo, en necesaria coordinación con el Estado,
en una facultad de difícil ejercicio por su inescindibilidad de los
permisos de residencia en la mayoría de los supuestos.
En cualquier caso, más allá de la alteración del reparto competencial, tras las reformas estatutarias se imponen cambios en el
enfoque de la política de inmigración desde la perspectiva territorial, esto es, de relación entre las distintas administraciones implicadas. La tendencia debe ser la de profundizar el ejercicio en colaboración de las competencias respectivas. Y ello por un razón que
se deduce de lo expuesto en estas páginas: la imbricación de las
políticas a desarrollar por las distintas administraciones en ejercicio
de sus competencias respectivas pues el control de flujos y la integración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida resultan imbricadas. De ahí, por un lado, la necesaria colaboración del
Estado en el desarrollo de una política de integración que, desde
bados en Cataluña y Andalucía no se ha incluido la referencia a la transferencia por la vía del artículo 150.2 CE que se recogía en los textos aprobados por
los respectivos Parlamentos autonómicos.
55
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
esta perspectiva, debe tener rasgos comunes en toda España, y, por
otro, la participación de las CCAA en los aspectos referidos a la situación jurídico-administrativa del inmigrante.
En ese sentido, hemos sostenido la importancia del Consejo Superior de Política de Inmigración, y, en su caso, de la futura Conferencia Sectorial de Inmigración, para el debate y acuerdo de esos
rasgos comunes de la política de inmigración o para el conocimiento por todos de su plasmación concreta en planes autonómicos, e,
incluso, la vía que abren los planes bilaterales para la concreción de
esa política de integración en las diversas CCAA. También en relación a la situación jurídico-administrativa de las personas inmigradas, la creación de oficinas conjuntas para la tramitación de las
autorizaciones de trabajo y residencia, a las que refiere conjuntamente la actual regulación normativa, o la participación de las
CCAA en las decisiones del Estado, específicamente en la determinación del contingente, que no debe limitarse a la fijación sino
extenderse a la gestión.
En conclusión, a través de los mecanismos expuestos, la política
de inmigración podrá ejercerse en colaboración, tanto en la integración como en la situación jurídico-administrativa. En este punto, y
antes de concluir, resulta inevitable la referencia al federalismo
alemán. Como se sabe, Alemania tiene una amplia experiencia en
ejercicio competencial compartido. De ello han resultado dificultades que han aconsejado a los actores políticos la reforma del federalismo, aprobada en 2006. Se pretende, entre otros objetivos, evitar el enmarañamiento competencial que ha dificultado la determinación del responsable de la respectiva actuación pública. Para ello,
se ha procedido a una más precisa delimitación del reparto competencial y la habilitación a la Federación y a los Länder para que
desarrollen sus políticas de forma autónoma. En ese sentido, el
federalismo alemán pretende ser menos cooperativo y más competitivo. El proceso de reforma del federalismo alemán debe ser analizado con detalle38, pero puede apuntarse, en lo que ahora nos in38
Para un análisis detallado de los distintos aspectos de la reforma del
federalismo alemán se remite al número 6 de la Revista de Derecho Constitu-
56
JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...
teresa, que la limitación del federalismo cooperativo propuesta en
Alemania no resulta inmediatamente aplicable al caso español,
como óbice al ejercicio en colaboración que aquí se propone. Y esto
por dos razones de distinto alcance.
En general, debe decirse que en España no se han puesto en
práctica aún, sino de forma muy incipiente, los mecanismos e instrumentos característicos de un federalismo cooperativo. No existe
cámara de representación territorial, las conferencias sectoriales
tienen un funcionamiento deficiente y no hay experiencias de participación autonómica en las decisiones del Estado, más allá, precisamente, del supuesto del contingente. Por tanto, no se puede pretender la reforma de un federalismo cooperativo que no existe, sino
configurarlo teniendo presente la experiencia alemana.
Además, ya en referencia particular a la inmigración, no conviene olvidar que estamos ante una materia competencial singular en
España. Como hemos indicado, la inmigración es un fenómeno de
irrupción abrupta, que está provocando dificultades, tanto en el
proceso de integración como en el control de flujos. Por ello, parece adecuado abordar su ejercicio, al menos en esta primera etapa
de las políticas de inmigración, desde la elusión del conflicto y la
búsqueda del auxilio, la coordinación y la cooperación entre las distintas administraciones implicadas.
cional Europeo, con trabajos de L. MICHAEL, A.
GUTIÉRREZ, R. NARANJO, J. ALGUACIL y C. ELÍAS.
DE
PETRIS, S. OETER y J. WOLFF, I.
57
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
Breve aproximación a las políticas autonómicas
en materia de inmigración
María del Camino Vidal Fueyo
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Burgos
1. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ANTE LA INMIGRACION
El protagonismo de las Comunidades Autónomas (CCAA) en el
diseño de políticas de inmigración regionales crece de forma continuada desde principios de los años noventa y de forma acelerada
en los últimos años, con un impulso paralelo a la progresiva entrada y asentamiento de inmigrantes en nuestro país. Sin embargo, a
mediados del 2007, no podemos hablar de un mapa autonómico
homogéneo en el tratamiento de la inmigración, lo que viene motivado no sólo por el distinto porcentaje de población inmigrante en
las diferentes CCAA, sino también (entre otros factores) porque al
margen de las necesidades reales que nacen del fenómeno migratorio, algunos gobiernos autonómicos van tejiendo un modelo de acogida e integración de inmigrantes fácilmente aceptado por el máximo número de actores sociales, evitando los efectos electorales negativos (las ayudas económicas y otras medidas compensatorias dirigidas a facilitar la integración de los inmigrantes en muchas ocasiones se perciben por la población autóctona de forma negativa,
como una discriminación o como una disminución de las ayudas
destinadas a los nacionales), lo que ralentiza el proceso.
59
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
En todo caso, la tendencia general es que se va produciendo
una progresiva y tácita asunción de responsabilidades, toda vez que
la prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos directamente vinculados a su proceso de integración en la sociedad de
acogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales, cultura, etc.), se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial.
Como es lógico, en el año 2006 los procesos de reforma de muchos
Estatutos de Autonomía han supuesto un punto de inflexión en la
política de inmigración de algunas CCAA que, o bien asumen nuevas competencias en materia de inmigración, o recogen de forma
expresa las que ya estaban gestionando.
Por todo ello, es difícil no compartir el excelente análisis jurídico
que lleva a cabo Montilla Martos y que gira en torno a una sólida
afirmación: no toda actuación pública relacionada con la inmigración es competencia del Estado, en cuanto existen títulos competenciales autonómicos de carácter sectorial que inciden en este
fenómeno y a los que no alcanza la competencia estatal, pues supondría invadir el espacio competencial autonómico. Desde esta
premisa, resulta claro que la evolución de fenómeno migratorio en
España impide mantener su consideración como competencia exclusiva del Estado, pese a la referencia textual, sin matices, del
art. 149.1.2 CE. La necesidad de descentralizar la política de extranjería se presenta, por tanto, como algo necesario si se pretende
adecuar la política a la realidad y si se afronta el hecho migratorio
no como algo temporal o excepcional, sino como un proceso con
vocación de permanencia.
A partir del escenario jurídico descrito en el trabajo de Montilla
Martos, desde estas líneas se pretende reflexionar sobre la situación
concreta que se está viviendo en las distintas CCAA, pues el proceso de integración ha de pasar por un importante despliegue de medios
por parte de la administración regional, en un intento por solventar
las dificultades que nacen de determinados hechos objetivos como
idiomas diferentes, costumbres y hábitos diversos o necesidades
propias de colectivos específicos (menores no acompañados; mujeres maltratadas; inmigrantes irregulares…). Y aunque el objetivo a
60
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
alcanzar sea el acceso normalizado a los servicios sociales generales
por parte de los inmigrantes, lo cierto es que en un momento inicial
es necesario articular mecanismos de información y asesoramiento
específicos, centros de acogida para los recién llegados, programas
para el aprendizaje de la lengua, clases de apoyo en los colegios, etc.,
necesidades que inciden no sólo en el presupuesto de la Comunidad,
sino también en la normativa autonómica desde una doble perspectiva: por un lado, en la elaboración de normas específicas para solventar problemas con los que se encuentran los inmigrantes en
determinados ámbitos; y, por otro, incluyendo preceptos dedicados
a los extranjeros dentro de la normativa general de la Comunidad, con
los que se pretende articular medidas de cara a su normalización e
integración en el sistema general.
Como es lógico, estas reflexiones no pretenden ser exhaustivas ni
en el análisis de las políticas sectoriales de las CCAA, ni en el resto
de materias abordadas. Simplemente, a través de la detección de
algunos problemas singulares, y mediante las descripción de diversas acciones autonómicas, se intentará esbozar un marco de aproximación a lo que han sido las políticas autonómicas en materia de
inmigración en los últimos años, detectándose que algunas Comunidades cuentan con un cierto bagaje en lo que a políticas de integración se refiere (Cataluña, Andalucía, Madrid, Murcia, Navarra,
Baleares, País Vasco o Valencia), otras están emergiendo (La Rioja,
Aragón, Extremadura, Castilla la Mancha, o Castilla y León), mientras que Galicia, Asturias y Cantabria aún no se han planteado una
política seria sobre la materia. Canarias, Ceuta y Melilla, debido a
su ubicación geográfica, cuentan con unas características propias.
2. ALGUNOS DATOS ESTADÍSTICOS QUE REFLEJAN LA INCIDENCIA DEL
FENÓMENO MIGRATORIO EN LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Según el Instituto Nacional de Estadística, a finales de 2010 la
población extranjera en España se situará en una banda entre los 4
61
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
y los 5 millones y medio de habitantes (es decir, entre un 9% y un
12% de la población total) y estamos hablando de población inmigrante en situación regular desde un punto de vista administrativo.
No se contempla en estas cifras el porcentaje de extranjeros en situación irregular que también, y de acuerdo con nuestra legislación, tienen derecho a muchas prestaciones sociales cuya gestión
recae directamente sobre la administración autonómica.
Se trata de cifras lo suficientemente significativas como para
llamar la atención respecto a la imperiosa necesidad de elaborar
políticas públicas coordinadas y eficientes cara a la integración social de estos nuevos ciudadanos pues una mala gestión dificulta, en
última instancia, la cohesión social. De hecho, el ritmo acelerado
de la presencia de extranjeros en nuestro país, que pasa del 1,4%
sobre la población total en 1996, al 8,5% en el año 2006, sitúa a
España por encima de la media de la Unión Europea (que está en
el 5%) y modifica las necesidades materiales y financieras de servicios públicos como la asistencia social, la educación, la vivienda o
la sanidad.
En Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana se concentra el
58% de toda la población extranjera en España, pero en otras Comunidades Autónomas la presencia de extranjeros supera el 10%
respecto de la población autóctona (como en Baleares, Murcia o La
Rioja), siendo un grupo de población con una gran movilidad dentro del territorio español, muy superior a la de la población española en términos relativos, lo que tiene implicaciones a la hora de
valorar la eficacia de las distintas políticas autonómicas de integración1. Si la obtención de un trabajo estable y la reagrupación familiar son los principales frenos a esta movilidad, deberían de consti1
Los inmigrantes protagonizan el 23,4% de los cambios de municipio en
España, y superan el 30% de los intercambios migratorios entre CCAA, comportamiento motivado fundamentalmente porque en una primera fase migran
sin su familia y presentan una elevada inestabilidad laboral. Vid. J. RECAÑO
VALVERDE y A. DOMINGO i VALLS, «Evolución de la distribución territorial», Veinte
años de inmigración en España (E. AJA y J. ARANGO, eds.), Fundación CIDOB,
Barcelona, 2006.
62
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
tuir dos importantes objetivos a conseguir desde las políticas autonómicas de inmigración pero, además, la circulación de extranjeros
entre CCAA requiere una coordinación de políticas autonómicas
que, hasta la fecha, es inexistente.
Así, Baleares, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, País
Vasco y La Rioja son receptoras netas de extranjeros procedentes
de otras Comunidades, pero es a partir de las características de los
saldos migratorios por nacionalidades cuando se pueden establecer
pautas territoriales diferenciadas de redistribución, de atracción y
de repulsión neta de inmigrantes2. El trabajo sigue siendo el factor principal de movilidad interna, pero comienzan a adquirir peso
otros factores relacionados con políticas públicas autonómicas más
sensibles con las necesidades y problemas de la población inmigrante.
Detallando un poco más algunas cifras: en Murcia, por ejemplo,
el fenómeno de la inmigración ha marcado la evolución de la población y la economía regional en los últimos años. La Región de
Murcia es hoy en día la cuarta comunidad autónoma con mayor
proporción de ciudadanos extranjeros de España, con un 12,35%
con respecto a la población española, según los datos del padrón
de habitantes de 2006. El número de ciudadanos extranjeros aumentó en la Región en dicho año un 24,15%, hasta superar los
165.000 inmigrantes empadronados.
Extremadura es la comunidad con menos inmigrantes (2,30%
respecto de la población total), seguida de Asturias, con un 2,49%.
No obstante, el colectivo de inmigrantes ha experimentado en el
Principado un crecimiento cercano al 20% en el año 2006, lo que
debería ser tenido en cuenta por los representantes autonómicos,
pues las políticas públicas en materia de inmigración son prácticamente inexistentes en esta comunidad. Cifra similares se encuentran en Castilla y León (2,90 %), o en el País Vasco, donde el
3,90% de la población es extranjera.
2
Siguiendo el estudio de J. RECAÑO VALVERDE y A. DOMINGO i VALLS, ibid.,
pp. 332 y ss.
63
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
Por último, sólo señalar que en los datos del año 2006 se proyecta el resultado del proceso de normalización de 2005, que ha
sido la mayor regularización realizada en España, presentándose
691.655 solicitudes de las que tuvieron respuesta positiva algo
más del 83%.
3. LOS PLANES DE INTEGRACIÓN
Los planes interdepartamentales sobre inmigración se han convertido en el principal instrumento autonómico en materia de integración social, económica y cultural de los inmigrantes. La mayor
parte de las CCAA han adoptado ya su Plan de Integración (algunas
como Andalucía, Baleares o Murcia han aprobado ya el segundo,
mientras que en Cataluña está vigente el tercero), y sobre las que
no lo han hecho aún, recae una fundada sospecha de desidia autonómica sobre la materia (Asturias, Galicia y Cantabria), desidia no
siempre justificada por la reducida presencia de extranjeros. Además, a lo largo del año 2006 van proliferando los Planes Locales
sobre inmigración
De todos los Planes vigentes en la actualidad3, destacan aquéllos
que cuentan con tres características esenciales para asegurar su
eficacia. Esto es, aquellos que parten de un buen diagnóstico de la
situación de los inmigrantes en dicha Comunidad Autónoma, aportando estudios estadísticos de la evolución y situación de la población inmigrante; aquellos que establecen unos indicadores de seguimiento lo suficientemente concretos como para evitar que el
Plan se convierta en un mero documento programático cargado de
buenas intenciones pero sin eficacia y, por último, aquellos que
incorporan un presupuesto para alcanzar los fines previstos. De
entre los planes que responden a estas características destacan el
andaluz, el catalán y el balear.
3
Algunos de los datos y de las consideraciones que expongo en este trabajo, también se encuentran recogidos en mi estudio sobre Inmigración y Comunidades Autónomas, que forma parte del Anuario sobre Inmigración 2006, dirigido por los profesores E. AJA y J. ARANGO (actualmente en prensa).
64
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
El Plan Integral para la Inmigración 2006-2009 de Andalucía
resulta un referente interesante desde dos puntos de vista. En primer lugar, se establece una previsión presupuestaria concreta para
el desarrollo de las actuaciones que se integran en el mismo y entre
las partidas destinadas a áreas de actuación destacan, por su volumen, las relativas a las medidas educativas y sanitarias que alcanzan hasta el 80%, pero también se dedican importantes cantidades
a vivienda y alojamiento, atención jurídica, o cultura y participación. En segundo lugar, dedica todo el capítulo VIII a fijar un modelo de seguimiento y evaluación basado en el diseño de un sistema de información con indicadores (definidos con criterios de calidad) y que contará con valoraciones de las actitudes ante la inmigración. Todo ello se concretará en el Sistema de Información
Digital de la Inmigración en Andalucía (SIDIA), al cual se unirán las
posibilidades de análisis estadísticos de otro instrumento, el Observatorio Permanente Andaluz de las Migraciones (OPAM). El objetivo
al utilizar estos mecanismos es conocer cómo se está produciendo
la incorporación y normalización de la población inmigrante en la
sociedad andaluza y proporcionar las claves necesarias para mejorar
este proceso.
El Plan Catalán de Ciudadanía e Inmigración (2005-08), pretende consolidar la línea de actuación abierta por los dos planes
anteriores y subsanar sus respectivos defectos. Así, si bien los programas de actuación de los planes precedentes se exponían de forma aislada, sin conexión con objetivos políticos definidos y sin
priorizar objetivos, el Plan vigente define de forma más concreta el
marco temporal de actuación y fija 13 objetivos específicos y unos
ámbitos de actuación prioritarios. Hay una referencia más concreta
a las partidas presupuestarias para hacer frente al programa, pero
aunque se crea una comisión de evaluación del Plan, no se perfilan
de forma detallada indicadores de calidad, ni se baraja la posibilidad de una evaluación externa.
También se merecen una valoración general positiva (aunque no
son tan completos como los anteriores) el II Plan Integral de Atención a las Personas Inmigradas a las Islas Baleares, con una impor65
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
tante actuación transversal en la que participan todas las Consejerías; y el Plan Valenciano de la Inmigración (2004-2007), con
una elevada asignación presupuestaria.
En una situación intermedia se encuentran el resto de los planes que presentan luces y sombras, detectándose muy poca relación entre las distintas CCAA cara al intercambio de experiencias
para aprender de los éxitos conseguidos y evitar los errores cometidos en regiones pioneras en la materia. Por ejemplo, el Plan de
Navarra aporta datos exhaustivos sobre las principales dificultades
con las que se encuentra la población inmigrante en áreas como el
empleo, vivienda, salud, educación, relaciones sociales, etc., y fija
objetivos concretos para hacerlas frente y unos indicadores de seguimiento especialmente rigurosos (en la misma línea el Plan de
Extremadura), pero faltan medidas dirigidas a grupos especialmente
desprotegidos (menores, violencia de género) y no se fija dotación
presupuestaría. También tiene interés el estudio de base del plan
de la Rioja, aunque tanto sus objetivos como las medidas para hacerlos efectivos resultan demasiado generales y no se incorpora ni
presupuesto, ni indicadores de seguimiento. Seguramente los indicadores más exhaustivos y concretos los encontramos en el Plan de
Integración de Aragón, del que también destaca el estudio de las
necesidades de mano de obra extranjera en el mercado laboral aragonés (en esta comunidad también cobra importancia el Primer
Plan de Inclusión).
El Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de la región de Murcia (2006-2009) garantiza la continuidad de la política regional en materia de integración social del colectivo. Este nuevo plan cuenta con la participación de diferentes departamentos de
la Administración autonómica y supone una inversión total de más
de 700 millones de euros hasta el 2009. El Plan Integral de inmigración en Castilla y León (2005-09), fija unos objetivos muy
generales, cargados de buenas intenciones, pero cuya realización
práctica dependerá exclusivamente de la buena voluntad y capacidad de gestión de la Consejería competente, pues no se fijan ni
presupuesto ni indicadores de seguimiento. Durante el 2006 se
66
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
sustanció el proceso de tramitación el II Plan Vasco de Inmigración
(2006-2009) y actualmente se encuentra pendiente del proceso de
tramitación interna por el Gobierno Vasco a la espera de los oportunos informes económicos y jurídicos.
Un tratamiento independiente merece el Segundo Plan Canario
de Inmigración (2005-2007), pues las especiales características
de este archipiélago han condicionado la necesidad de una elaboración conjunta entre la Administración central y la autonómica. De
los cerca de 190 millones de euros destinados a su cumplimiento,
la Administración General del Estado aportó 127 y la Comunidad
Autónoma de Canarias alrededor de 63. El Plan pretende, en primer lugar,, habilitar los medios y procedimientos más adecuados
para el salvamento marítimo y la primera atención de las personas
inmigrantes que lleguen a las costas canarias, así como la mejora de
la cooperación con los países de origen de la inmigración.
En los últimos meses del 2005 las Ciudades de Ceuta y Melilla
sufrieron varios asaltos en su perímetro fronterizo por parte de grupos de inmigrantes que de forma pacífica, pero «sin papeles», pretendían atravesar la frontera. Ante dicha situación, resultó necesaria la adopción de medidas especiales que permitieran no sólo restablecer la normalidad en las fronteras, sino también proporcionar
la asistencia requerida por las personas que lograron acceder a dichas ciudades, dada su situación de vulnerabilidad.
Mediante Resolución de 11 de enero de 2006, de la Secretaría
General Técnica, se da publicidad al Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Ciudad de Melilla para el desarrollo de programas de integración social y mantenimiento de servicios públicos básicos en relación con la inmigración (BOE 30 de enero de 2006), y mediante Resolución de 30 de
enero de 2006, de la Secretaría General Técnica, se da publicidad
al Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Ciudad de Ceuta para el desarrollo de programas
de integración social y mantenimiento de servicios públicos básicos
en relación con la inmigración (BOE 10 febrero 2006). Ambos
Convenios tienen por objeto la colaboración entre el Ministerio de
67
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
Trabajo y Asuntos Sociales y la Consejería de Sanidad y Bienestar
Social de la Ciudad de Ceuta, así como la de Melilla, para el desarrollo de programas de integración social y mantenimiento de servicios públicos básicos y para atender las nuevas necesidades generadas por la población inmigrante llegada tras los acontecimientos
ocurridos, regulando la concesión de una subvención directa a las
ciudades de Ceuta y Melilla.
4. FACULTADES COMPETENCIALES AUTONÓMICAS EN LA INTEGRACIÓN
SOCIAL DE LOS INMIGRANTES
Sin ánimo exhaustivo, el campo al que se está prestando más
atención en la mayor parte de la Comunidades, y al que se dedica
una normativa específica y medidas dirigidas exclusivamente a los
inmigrantes, es la educación. Le sigue por orden de importancia la
sanidad, pues si bien hasta hace poco tiempo la tendencia en este
campo era la de integrar a los inmigrantes en los servicios generales, la fuerza de los hechos hace que sea necesario establecer medidas específicas para solventar problemas concretos con los que
se encuentran estos nuevos ciudadanos. Por el contrario, apenas se
atiende a la vivienda, y en cuanto al resto de prestaciones se sigue
canalizando gran parte del presupuesto a través de subvenciones a
ONGs que se encargan de la atención inicial, de la integración sociolaboral, del apoyo y la atención social específica a mujeres inmigrantes, etc.
Ahora bien, la política autonómica en materia de inmigración
está dando lugar a toda una transformación institucional4. Algunas
Comunidades cuentan con una Consejería para la Inmigración o, en
su defecto, con una Dirección General para la Inmigración. También se crean Comisiones Interdepartamentales para coordinar las
4
Vid. el primer libro sistemático sobre las Comunidades Autónomas y la
inmigración publicado en España: AA.VV. (coord. ELISEO AJA), Las Comunidades
Autónomas y la inmigración, Tirant lo Blanch e Institut de Dret Public de Barcelona, Valencia, 2006.
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diferentes medidas y en las CCAA que cuentan con Plan se ha creado un Foro Regional y un Observatorio regional de la Inmigración,
entre otros muchos órganos administrativos de muy reciente implantación.
4.1.
EDUCACIÓN
En prácticamente todas las CCAA se están desarrollando políticas educativas ad hoc, conscientes de que el derecho a la educación no termina con garantizar un puesto escolar a cada uno de los
niños inmigrantes, sino que es necesario que desde las administraciones educativas se pongan en marcha medidas para compensar
las dificultades que puedan encontrar estos alumnos y que supongan un obstáculo para su plena integración en las aulas y en la sociedad. Se diseñan protocolos de acogida en los centros y se elaborando guías informativas sobre el sistema escolar y otras cuestiones
de interés. También se contemplan planes de formación de profesorado dirigidos a la adquisición de habilidades y criterios para la
atención a la diversidad cultural, se busca favorecer el acceso de la
población inmigrante a los programas de educación de adultos,
pero se detecta una falta absoluta de comunicación entre las distintas administraciones autonómicas en lo que se refiere al intercambio de experiencias.
Por ejemplo, la educación ha sido un ámbito en el que la política autonómica navarra ha puesto especial interés (que se materializa en la Orden Foral 253/2004, de 16 de septiembre, del Consejo de educación, con el fin de regular la atención educativa del alumnado extranjero), y allí encontramos medidas de actuación concretas y una importante dotación presupuestaria para hacerlas efectivas. Castilla y León también merece una referencia expresa en esta
ámbito, plasmada en el Plan de Atención al Alumnado Extranjero y
de Minoría, que va dirigido a alumnos con necesidades educativas
específicas, incluyendo tanto a grupos con identidad propia debido
a sus rasgos culturales (minoría cultural gitana) como a inmigrantes.
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MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
La Generalitat de Cataluña se ha caracterizado en la última década por ser la Comunidad Autónoma que ha intentado con más
fuerza configurar un discurso propio en materia de políticas de integración para inmigrantes, de hecho es la primera Comunidad en
elaborar un Plan Interdepartamental de inmigrantes (en 1993),
adelantándose al primer Plan Nacional para la Integración Social
de los inmigrantes (1994). Sin embargo, el elevado número de extranjeros ya asentados en esta comunidad, la enfrenta a problemas
serios como el señalado en el Informe presentado en el 2006 por el
Síndic de Greuges catalán al Parlamento de Cataluña5, en el que
denuncia el problema creciente de la segregación escolar, con los
consiguientes riesgos, desde un punto de vista social y educativo,
pues existen colegios públicos con un 80% de alumnos de origen
inmigrante, detectándose procesos de estigmatización de centros, y
el «efecto huida» de los ciudadanos autóctonos.
Otras comunidades, como Baleares, insisten en las campañas de
sensibilización para la lengua y la cultura de Illes Balears y la realización de cursos intensivos de lengua catalana para extranjeros,
que han constituido los ejes principales de actuación en el área de
educación en 2006 y 2007. En Galicia, a pesar de que aún no se
ha aprobado un Plan Integral de Inmigración, los presupuestos de
la Xunta de los últimos años contemplan importantes partidas para
reforzar los programas de educación complementaria (con más de
70 profesores de refuerzo destinados a lograr esa integración escolar) y pronto se pondrá en marcha el nuevo Plan de Refuerzo,
Orientación y Apoyo (PROA) para favorecer la integración de estos
menores. En la misma línea Cantabria, que aunque no cuenta con
un Plan Integral de Inmigración, si que ha elaborado un Plan de
Interculturalidad, dirigido al ámbito educativo, que prevé la figura
de los coordinadores de interculturalidad en todos los centros educativos, así como otras medidas de atención específica al alumnado
extranjero.
5
Consultable en: http://www.sindic.cat/ficheros/informes/50_INFORMANUAL
2006WEB.pdf.
70
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En el País Vasco, con el fin de evitar la concentración de
alumnado inmigrante en los centros públicos, el Consejero de Educación, Universidades e Investigación, dicta la Orden de 7 de febrero de 2006, por la que se convocan subvenciones para los Centros
Docentes concertados de enseñanza no universitaria, para la ejecución de programas de refuerzo lingüístico del alumnado inmigrante
de reciente incorporación en Educación Primaria y Secundaria.
Mientras que en Aragón, el Departamento de Educación, Cultura y
Deporte dirige la mayor parte de las subvenciones destinadas a esta
materia a las comarcas y municipios, para la realización de intervenciones educativas con inmigrantes (Orden de 16 de noviembre
de 2006; y Orden de 31 de agosto de 2006).
4.2.
SANIDAD
La Ley Orgánica de Extranjería extiende el derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles a todos
los extranjeros que se encuentren «regularmente» en España o estén
inscritos en el padrón del municipio en que residan habitualmente
(art. 12). Sin embargo, es grato comprobar que bastantes CCAA
extienden la tarjeta sanitaria a todos los extranjeros que la solicitan,
incluso a los extranjeros irregulares que no están empadronados,
siempre que acrediten recursos insuficientes6.
Uno de los problemas que condicionan el acceso al sistema sanitario es el idioma. La sanidad pública catalana ha sido una de las
pioneras en dotar partidas presupuestarias para mediadores e intérpretes, aunque todavía resultan insuficientes y desde el Departamento de salud se fomenta su creación. Además, en la ciudad de
Barcelona el Instituto Municipal de Atención sanitaria (IMAS) supone una muy importante ayuda en este campo, con una atención
especializada en barrios con gran concentración de inmigrantes.
6
Sobre los derechos fundamentales de los extranjeros, vid. C. VIDAL FUEYO,
Constitución y Extranjería, CEPC, Madrid, 2002.
71
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
En Andalucía, el acceso de la población inmigrante al Servicio
Sanitario Público constituye el objetivo prioritario de este área de
intervención y, por ello, se persigue perfeccionar el sistema de carpetas de mano con la historia clínica portátil para mejorar la calidad asistencial de la población inmigrante. La consecución de objetivos en los programas de vacunación e información sobre salud
reproductiva, así como el servicio de intérpretes en urgencias completan la atención sanitaria a los inmigrantes al margen de su situación administrativa (tanto si están o no empadronados), lo que coloca a esta Comunidad en el grupo de las que, con más sensibilidad, está gestionando este servicio a favor de los inmigrantes.
En la Comunidad Valenciana se sigue aplicando el Decreto 26/
2000, de 22 de febrero, del Gobierno Valenciano, que establece el
derecho a la asistencia sanitaria para todos los ciudadanos extranjeros que se encuentren en territorio valenciano, creando la tarjeta
solidaria, que se otorgará a todo extranjero (empadronado o no), que
acredite carencia de recursos económicos; y en Galicia, un total de
28.384 inmigrantes sin recursos cuentan con la tarjeta sanitaria de
la Xunta de Galicia. Así mismo, este Gobierno Autonómico insiste
en la intención de reforzar los programas de vacunación y las campañas informativas dirigidas a los inmigrantes.
Otra práctica frecuente en la mayoría de las CCAA es la elaboración de programas de promoción de la salud para la población inmigrante, mediante cursos, talleres y otras actividades que incidan
en la importancia de la prevención. Así mismo, en todas las CCAA
se elaboran guías informativas, concretamente en Extremadura destaca el elevado número de convenios con los ayuntamientos para
facilitar el acompañamiento y seguimiento sanitario de la población
inmigrante con mayor vulnerabilidad. Por su parte, la Consejería
de Sanidad del Gobierno Regional de Castilla y León ha creado
los denominados Puntos de Atención Continuada (PAC) con la
intención de dotar progresivamente a los Centros de Salud de la
Comunidad de unos servicios consistentes en «guardia médica»
abiertos las 24 horas del día, con el objetivo de acercar la atención
sanitaria a los inmigrantes, logrando canalizar un 30% de la aten72
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
ción que antes debía prestarse en los servicios de urgencia de los
hospitales.
4.3.
VIVIENDA
Tanto los Planes de integración como la política europea inciden
en la necesidad de potenciar el acceso a una vivienda digna para los
inmigrantes, previniendo su excesiva concentración espacial en
zonas urbanas deprimidas, que pueden acabar convirtiéndose en
guetos. Sin embargo, esta no es una materia respecto a la que se
esté dedicando especial atención desde los gobiernos autonómicos
y, en el mejor de los casos, se les incluye dentro de las ayudas dirigidas a colectivos con «dificultades sociales de adaptación».
No obstante, es justo señalar que el Área de Equipamiento, Vivienda y Alojamiento del II Plan Andaluz es un ejemplo a seguir por
el resto de CCAA. Así, frente al escaso impacto que produjo el I
Plan en este Área, por la reducida oferta de cesión de suelo por
parte de los Ayuntamientos y las empresas públicas para ejercer
como promotores en este tipo de actuaciones, el II Plan pretende
que los promotores públicos y privados se acojan a las distintas
ayudas y subvenciones al objeto de llevar a cabo la promoción de
viviendas en régimen de alquiler destinadas al alojamiento de trabajadores temporales desplazados. Como se señala en El Chabolismo
en Andalucía (Informe del Parlamento Andaluz 2005), los asentamientos de chabolismo en las provincias de Almería y Huelva persisten debido al asentamiento de diversos colectivos de inmigrantes;
algo parecido ocurre con los «infraalojamientos» que no se han erradicado en numerosos núcleos de Nijar y El Ejido (Almería) así
como en Mazagón (Huelva), lo que pone en evidencia la necesidad
de reiterar esfuerzos desde las distintas administraciones públicas
para la superación de esta realidad. El impulso a estas actuaciones
se acompaña del Decreto 226/2006 que modifica el Decreto 2/
2001 por el que se regulan y convocan ayudas a la promoción de
viviendas de alquiler destinadas a alojar a trabajadores temporales
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BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
en municipios de alta movilidad laboral, así como la promoción de
viviendas y unidades habitacionales en régimen de alquiler.
4.4.
INSERCIÓN
LABORAL
La Región de Murcia se ha caracterizado por el crecimiento paralelo de la inmigración y del sector agrícola. En el 2006 destaca
el Convenio de colaboración entre la Consejería de Trabajo y Política Social, y la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y
Ganaderos Iniciativa Rural (COAG-IR-Murcia) para el desarrollo de
un programa de fomento y apoyo a la gestión de contratación en
origen de trabajadores extranjeros en la Región de Murcia. El objetivo de este proyecto, que se implementará en coordinación con la
Dirección General de Inmigración y Voluntariado, es crear un servicio de gestión de recursos humanos que adecue la oferta y la demanda del mercado laboral en el sector agrario y agroalimentario de
la Región. También pretende gestionar los trámites de las contrataciones en origen solicitadas a COAG-IR-Murcia, así como desarrollar
actuaciones de acogida y seguimiento de las contrataciones efectuadas.
En La Rioja, un estudio realizado a partir de una encuesta practicada en 125 empresas riojanas (larioja.com, de 21 de noviembre
de 2006), destaca que la región seguirá necesitando inmigrantes
en los próximos años, pero si bien hasta ahora las demandas laborales eran de personal sin cualificar, lo que ahora empieza a urgir
es más personal técnico. De acuerdo con dicho estudio, el 75 por
ciento de los empresarios riojanos consideran que la inmigración ha
favorecido la competitividad de sus compañías, ya sea por la escasez de mano de obra, o por la formación y cualificación de los trabajadores extranjeros.
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BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
5. CONCLUSIONES
Este rápido repaso de algunas de las políticas autonómicas en
materia de inmigración a lo largo de los últimos años, conduce al
observador a una reflexión que no pretende ser original, pero que
resulta imprescindible trasladar aquí como síntesis de este trabajo,
y es que todo Estado Compuesto, como nuestro Estado de las Autonomías, descansa en el equilibrio, nunca fácil de alcanzar, entre
los legítimos intereses de las partes y la necesaria coherencia del
todo. Al servicio de tal equilibrio se estructuran las relaciones de
coordinación, que tratan de dotar de coherencia a las plurales decisiones parciales, y las relaciones de inordinación (siguiendo el esquema clásico de García Pelayo), que institucionalizan la participación de las partes en la formación del todo.
5.1. FALTA
DE COORDINACIÓN ENTRE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Sin embargo, al igual que ocurre con otras materias, se detecta
una importante falta de coordinación entre la Administración local,
la autonómica y la estatal en lo que a políticas públicas en materia
de inmigración se refiere, lo que proyecta tensiones e ineficiencias
en la gestión de muchos servicios públicos. Por otra parte, la falta
de inordinación, en cuanto a la participación de las Comunidades
Autónomas en la fijación de la política migratoria estatal, genera
una multiplicidad de problemas adicionales7.
Esta situación no sólo reclama el fortalecimiento de lo que ya
existe: la coordinación a través de las Conferencias Sectoriales, el
incremento de los mecanismos de cooperación tanto verticales como
7
Sobre esta cuestión vid. E. AJA, «Las políticas de inmigración del Estado
como condicionante de las Comunidades Autónomas», en: AA.VV. (coord. ELISEO
AJA), Las Comunidades Autónomas y la inmigración, Tirant lo Blanch e Institut
de Dret Public de Barcelona, Valencia, 2006.
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horizontales o el diseño de un Consejo Superior de Política de Inmigración que resulte eficaz, sino que probablemente constituye un
argumento más cara a la creación de un verdadero Senado, como
Cámara de representación capaz de hacer presente a las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad del Estado. Pero ésta
es una cuestión que excede, con mucho, el objeto y las pretensiones de este trabajo.
Esta falta de coordinación resulta preocupante toda vez que
muchas de las competencias sectoriales de las CCAA que se ven
afectadas por la inmigración reclaman una cooperación de tipo
bidireccional con el Estado, pero también de carácter horizontal con
el resto de comunidades, sobre todo con las colindantes. Es cierto
que con la creación, a partir del año 2005, de un Fondo Estatal de
Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes así como al Refuerzo Educativo de los mismos, se abre un nuevo mecanismo de
cooperación entre el Estado y las CCAA pero, en esencia, este sistema no parece alejarse demasiado del anterior, caracterizado por los
convenios bilaterales, pues aunque se fijan unas actuaciones prioritarias, éstas tienen un carácter tan general que sería excesivo calificar estas líneas de actuación como de política de inmigración coordinada, dado que las líneas políticas a través de las que
se pretende alcanzar los grandes objetivos como «acogida e integración social» (al que se dedica el 50% de la aportación en el
2006) o «integración educativa» (el otro 50 %), dependen de cada
CCAA.
Con respecto al ámbito municipal la dinámica es la misma: el
Consejo Superior de Política de Inmigración determinó que a lo
largo del 2006 se canalizaran 73 millones del Fondo a los Ayuntamientos, a través de las Comunidades para sus programas de actuación, pero no se puede hablar de una línea de actuación detallada
y coordinada al respecto.
En cuanto a los convenios de cooperación interautonómicos, o de
carácter horizontal, son por el momento prácticamente inexistentes,
con la excepción, casi simbólica, del Convenio de cooperación entre
diversas autoridades autonómicas y locales del arco mediterráneo
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BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
para la elaboración de una guía de recursos de atención al inmigrante.
De la memoria y actuación del Consejo Superior de Política de
inmigración a lo largo del 2006 no se desprende un especial protagonismo de las CCAA, y por lo que respecta a las Subcomisiones
bilaterales de cooperación entre el Estado y las CCAA para analizar
cuestiones sobre trabajo y residencia de extranjeros que afecten
directamente a la comunidades (previstas en la disposición adicional segunda de la LO 8/2000), se puede decir que a lo largo del
2006 han tenido un resultado práctico decepcionante (salvo el caso
de Canarias)8, pues se han constituido en muy pocas comunidades
y se han concentrado básicamente en encuentros al máximo nivel
entre el Ministro o el Delegado del Gobierno o el Secretario de Estado y el correspondiente Consejero autonómico, tratándose cuestiones generales, en función del interés particular o afectación de la
Comunidad Autónoma.
La subcomisión de cooperación Estado-Canarias constituye, por
el contrario, un ejemplo de funcionamiento fluido y positivo de este
órgano bilateral, centrado en la situación especial de las Islas y en
el importante número de inmigrantes irregulares que llegan a sus
costas. En el seno de este órgano se acordó un plan conjunto en
materia de inmigración, centrado en controlar y reducir la inmigración irregular, así como en favorecer la integración de las personas
inmigrantes. En este marco también cobra especial importancia la
política de traslado a la península de inmigrantes irregulares que no
pueden ser devueltos a los países de origen, así como las relaciones
de cooperación con los países del noroeste africano para mejorar el
control de fronteras.
8
En este punto seguimos a EDUARDO ROIG en «Relaciones intergubernamentales en materia de inmigración», AA.VV. (coord. ELISEO AJA), Las Comunidades
Autónomas y la inmigración, op. cit., pp. 116 y ss.
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5.2.
VOLUNTAD
MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO
CRECIENTE DE ACTUAR CON POLÍTICAS EFECTIVAS DE INTE-
GRACIÓN
La falta de homogeneidad entre las distintas políticas autonómicas y la falta de coordinación a la que se ha hecho referencia, no
implica la falta de prestaciones sociales básicas a los inmigrantes,
entre otras cosas porque los derechos sociales previstos en la Ley
Orgánica de Extranjería vinculan a las diferentes administraciones
competentes, pero también porque es creciente el nivel de sensibilidad política y social, cara al diseño de políticas públicas de integración que resulten eficaces.
Sin embargo, se detectan importantes diferencias entre CCAA
en lo que podríamos calificar de prestaciones de «libre disposición», lo que podría favorecer el manido «efecto llamada». En definitiva, no cabe duda que si la Comunidad Foral de Navarra, por
ejemplo, ofrece especiales prestaciones a los inmigrantes, tanto en
educación como en primera acogida, frente a otras comunidades
como Asturias, Galicia, o Castilla y León, está creando incentivos
adicionales al trabajo que pueden generar que los inmigrantes que
llegan a esta comunidad con un trabajo agrícola de carácter temporal decidan asentarse en ella, aunque el cabeza de familia se
traslade después a otras zonas geográficas en función de contratos eventuales. A pesar de lo expuesto, se percibe un intento
de mejora de la lucha contra la economía sumergida y una toma
de conciencia, social y política, de la importancia de este fenómeno.
Como ya se señaló, la mayor parte de los proyectos de reforma
estatutaria que se están aprobando en los diversos parlamentos
autonómicos españoles están optando por una descripción más
pormenorizada de las distintas materias competenciales y de entre
éstas, destaca la inmigración. Prácticamente todas las reformas que
se están llevando a cabo contemplan como competencia exclusiva
de la comunidad el régimen de acogida y la integración social, económica y cultural de los inmigrantes, y señalan la necesidad de
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BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...
colaborar con el Gobierno de España en todo lo relacionado con la
política de inmigración.
Cataluña es la Comunidad Autónoma que ha reflejado en su
nuevo Estatuto de forma más taxativa esa necesidad de colaboración cuando recoge: «Corresponde a la Generalidad la participación
en las decisiones del Estado sobre inmigración con especial trascendencia para Cataluña y, en particular, la participación preceptiva
previa en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros a través de los mecanismos previstos en el Título V»
(art. 138); siendo de momento una de las pocas (junto con Andalucía) que menciona en su Estatuto la competencia ejecutiva autonómica en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros
cuya relación laboral se desarrolle en la Comunidad.
5.3. LA INMIGRACIÓN COMO VARIABLE A TENER EN CUENTA EN EL DISEÑO
DEL PRESUPUESTO AUTONÓMICO
Por último, sólo señalar que cambian las necesidades financieras
de muchos servicios públicos, lo que repercute en el propio presupuesto autonómico y, como es lógico, la inmigración comienza a ser
una variable muy importante a tener en cuenta en su elaboración.
Correlativamente, nace un creciente y lógico interés de las CCAA
en participar en las políticas de inmigración estatales (por ejemplo
en el control de flujos y en la política de contingentes), pues del
número de inmigrantes que finalmente lleguen a una determinada
CCAA depende una auténtica transformación de muchos servicios
públicos.
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