por un sistema ferroviario para todos: la construcción del tren bala y

POR UN SISTEMA FERROVIARIO PARA TODOS:
LA CONSTRUCCIÓN DEL TREN BALA Y LA BÚSQUEDA DE LA UNIÓN CIUDADANA CONTRA LA
CONSUMACIÓN DE LA INSENSATEZ
1
INDICE
I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe
II. Resumen de las Críticas
III. Primera Parte
A) Qué es un Tren Bala
B) Ventajas y Desventajas del Tren de Alta Velocidad
C) El TAVE Argentino y los Decretos Iniciales
D) La convocatoria a licitación, el marco legal, el
financiamiento de la obra y sus aspectos técnicos
E) Las críticas al proyecto
E. 1. Cuestionamientos a la Legalidad
E. 2. Cuestionamientos al Financiamiento
E.3. Cuestionamientos Técnicos
F) Las denuncias contra Alstom en el extranjero
IV. SEGUNDA PARTE
A. El Sistema Ferroviario Argentino
B. Deficiencias Estructurales
B. i.1. La calidad del servicio
B. i.2. El control de la CNRT
B. i.3. Los subsidios en el sistema ferroviario
B.i.4. Un tren planeado únicamente para pasajeros
V. TERCERA PARTE
Las incógnitas del Proyecto de cara al futuro
VI. CONCLUSIONES
VII. BIBLIOGRAFÍA
PÁGINAS
3-5
6-11
12
12
13-15
15-17
18-19
20-27
20-21
21-25
26-27
28-29
30-33
33-46
33-34
34-41
41-44
45-46
46-48
48-51
52-55
2
I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe
La decisión del Gobierno Nacional de construir un tren de Alta Velocidad, más conocido
como tren bala, que una las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba ha provocado
una multiplicidad de críticas -tanto legales, económicas y técnicas-, como cuestionamientos
a la racionalidad de la decisión de construir semejante obra frente a otras necesidades más
acuciantes de la política pública del transporte en particular, y del bienestar de la población
en general.
Sin embargo, el gobierno defiende el salto tecnológico que implicará el proyecto. Como
dice la página web de Alstom, la línea férrea unirá los 710 km entre Buenos Aires y
Córdoba en tres horas en vez de las 14 horas que toma el trayecto hoy en día. El servicio
será prestado por 8 trenes de alta velocidad de doble piso, cada uno con capacidad para
500 pasajeros, haciendo nueve recorridos diarios a una velocidad de 320 km/h.
1
Múltiples voces desde distintos ámbitos ya se han expresado en contra de la construcción
de esta obra y que son de público conocimiento existiendo denuncias judiciales que
cuestionan la legalidad del proyecto, y proyectos de ley presentados para derogar el
financiamiento previsto en la ley de presupuesto.
Inclusive, un grupo de organizaciones de la sociedad civil ha organizado una campaña
social a través del sitio web www.trenparatodos.com.ar, dedicado a la junta de firmas para
la oposición del proyecto que al día de la fecha cuenta con más de 750.000 adhesiones, y
que presenta una alternativa para mejorar el actual sistema ferroviario que merece
debatirse como tantas otras. Sobre esta falta de debate y de políticas de construcción de
consensos volveremos al momento de las conclusiones2.
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El presente informe tiene un doble objetivo:
1º Informar al ciudadano común en qué se basan las críticas a la construcción del tren bala
utilizando un lenguaje llano y brindándole datos objetivos obrantes en documentos públicos
y periodísticos.
2º Utilizar este informe para implementar actividades de incidencia que permitan a las
organizaciones de la sociedad civil comunicar debatir proyectos alternativos.
El informe se compondrá de tres partes partes. La primera parte relatará cómo fue el
proceso de adjudicación para la construcción del tren bala, incluyendo las críticas legales,
económicas y técnicas que se han formulado, y cómo se continuará en el futuro.
La segunda parte se centrará en cuestionar la razonabilidad de construir el tren bala como
decisión de política pública para el sector del transporte, para lo cual se abordarán datos
sobre las condiciones actuales del transporte ferroviario en general, y qué alternativas
existen para brindar una mejor integración económica y social entre Buenos Aires con las
ciudades del interior por donde pasaría el Tren Bala.
La tercera parte versará sobre el futuro, cómo seguirá el proyecto del Tren Bala, y que
cuestiones han quedado sin definir.
Finalmente, se extraerán conclusiones y se recomendarán cursos de acción a seguir.
Para la redacción de este informe hemos recabado distintas fuentes de información: los
pliegos licitatorios del Tren Bala publicados en la página web de la Secretaría de
Transporte y otras normas legales pertinentes, informes de otras organizaciones sociales y
políticas, informes de la Auditoría General de la Nación, denuncias judiciales presentadas,
y numerosas noticias periodísticas, documentos todos que citamos a lo largo de este
trabajo.
También
hemos
entrevistado
al
Ingeniero
Miguel
de
Larminat,
quien
desinteresadamente nos orientó sobre algunos aspectos técnicos de TAVE contenidos en
el pliego, la experiencia europea en la construcción de estos transportes, y sobre la
compleja ingeniería para financiar la obra.
Lamentablemente, a pesar de haber realizado un pedido formal de acceso a la información
el 7 de mayo de 2008 desde la Fundación Poder Ciudadano para revisar el expediente en
el que tramitó la licitación de la obra, haber presentado formalmente un pedido de
insistencia el 23 de junio de 2008, además de haber realizado numerosos llamados
telefónicos, la Subsecretaría de Transporte Ferroviario nos contestó en forma dilatoria el 26
de junio, invocando equivocadamente una excepción prevista en el Reglamento de Acceso
4
a la Información Pública prevista para custodiar el secreto fiscal o la política económica que
rige en el sistema financiero3, lo que motivó que la Directora Ejecutiva de dicha Fundación
presentara la correspondiente denuncia ante la Oficina Anticorrupción el 3 de julio pasado,
la que aún continúa en trámite.
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II. RESUMEN DE LAS CRÍTICAS
1. Por el lado de la legalidad, las críticas apuntan a la redacción de cláusulas
defectuosas del pliego de licitación que hicieron imposible una competencia
igualitaria entre diferentes empresas para comparar sus ofertas, habiendo quedado
un consorcio de empresas agrupadas bajo el nombre de “Grupo Veloxia” como
único oferente.
2. Otro de los problemas legales, fue la falta de dictámenes técnicos a los que obliga
la ley de inversión pública (un estudio de factibilidad e impacto ambiental y un
dictamen de calificación), que debieron ser realizados por la Dirección Nacional de
Inversión Pública de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de
Economía y Producción.
3. En forma colateral, se cuestiona a la empresa francesa ALSTOM, cuya reputación
fue salpicada por medios periodísticos que dan cuenta de investigaciones judiciales
abiertas en distintos países por sobornos que se habrían pagado a funcionarios
públicos por obras públicas de similar envergadura.
4. Los cuestionamientos económicos apuntan al régimen de financiación, puesto que
los pliegos de licitación exigían que los propios oferentes presentaran opciones de
financiamiento en al menos un 50% para una obra a ajuste alzado, o sea “llave en
mano”. El Grupo Veloxia ofreció un financiamiento del 80% de la obra a través del
Banco francés Societé Generale a una tasa de interés del 5,2% anual en dólares
durante 16 años al momento de la apertura de las ofertas.
5. Para peor, una vez adjudicada la obra al Grupo Veloxia cambió ese sistema de
financiamiento por otro más desfavorable para el Estado. Esta vez, propuso un
financiamiento a través del Banco francés Natixis, a una tasa que oscila entre el 12
y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años, lo que llevaría los costos totales
estimados a unos cuatro mil millones de dólares.
4
6. El financiamiento propuesto no puede concretarse aún, debido a que el Estado
Argentino no pudo emitir la primer serie de bonos cercana a los 600 millones de
dólares, debido a que el índice de riesgo de que el país caiga en default superó los
800 puntos (credit default swap –CDS), límite establecido por la Resolución del
Ministerio de Economía y Producción Nº 178/08 de marzo pasado que aprobó el
financiamiento.
7. Tampoco hay quien garantice el pago de los bonos de deuda que deberá emitir el
Estado Argentino ante la eventualidad de que nuestro país caiga en un estado de
cesación de pagos, esto es, que no rescate los bonos pagaderos a 30 años
(aunque cuenten con una cláusula de rescate anticipada a los 17 años de
emitidos).
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8. Adicionalmente, si finalmente el Grupo Veloxia tuviera un derecho adquirido al
firmarse el contrato, este cambio en las condiciones del financiamiento puede traer
como consecuencia legal la nulidad de la adjudicación, pues una vez decidida la
oferta ganadora, no pueden cambiarse las condiciones en las que aquella fue
aceptada, no obstante que el Gobierno haya prestado la conformidad del cambio.
Rompe con los principios de igualdad y competencia entre oferentes que toda
licitación debe poseer, máxime cuando la modificación es desfavorable para los
intereses del Estado, y se trataba de una obra “llave en mano”, esto es, que el
ganador se obliga a entregar la obra terminada con el presupuesto ya aprobado,
por lo que éste no puede aumentarse.
9. Por otro lado, existen cuestionamientos técnicos vinculados a ciertas
características de la obra, como el ancho de la trocha, por lo que sólo habilitaría al
paso del TAVE, impidiendo su utilización para el paso de trenes de carga, y a los
plazos en que se estima que se construirá. El Gobierno ha asegurado que el tren
estaría en marcha en 30 meses desde la firma del contrato para terminar el primer
tramo. Mientras que diversos especialistas e investigaciones indican que eso seria
materialmente imposible, tomando como comparativo
países con experiencia
similares como, por ejemplo, China. En dicho país, que cuenta con personal
altamente especializado, se construyen 200 kilómetros de vías electrificadas por
año. En la versión argentina se plantea el objetivo de construir 310 kilómetros (para
el primer tramo) en dos años y medio. Respecto a ciertas características de las
obras, puede destacarse que se brinda la posibilidad de realizar pasos a nivel
cuando la velocidad es inferior a 160 Km./h, mientras que en Europa se realizan,
por cuestiones de seguridad, pasos a nivel cuando la velocidad es inferior a 100
Km5.
10. En cuanto a las críticas políticas, se cuestiona la obra como decisión de política
pública para el sector del transporte, por el enorme costo que tendrá este
emprendimiento faraónico (se calculan unos 4 mil millones de dólares), frente a la
necesidad prioritaria que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del
transporte de pasajeros y de cargas, tanto urbano como interurbano. En forma
conexa, se plantea la insensatez política de que el tren bala esté llamado a ser una
mejor alternativa o solución para el usuario del transporte aéreo, ya que los
usuarios del este tipo de transporte son menos en número que sus pares del
servicio ferroviario y cuentan con mayores recursos económicos que le permitirán
afrontar el precio que se proyecta que costará el pasaje del tren bala (unos $ 500,
dependiendo de la cotización del euro en ese momento). Para peor, un pasaje
aéreo a la ciudad de Córdoba cuesta menos que ese monto, lo cual aumenta la
perplejidad.
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11. Otro argumento vinculado a la racionalidad que debe poseer toda política pública,
se relaciona con la falta de consulta y relevamiento de las necesidades de los
sectores sociales y económicos por donde pasará el tren bala. Es absolutamente
cierto que Rosario y Córdoba son ciudades del interior de relevancia a las cuales
hay que brindarles infraestructura adecuada para que puedan seguir creciendo y
se descentralice la actividad económica del país, concentrada históricamente en
Buenos Aires; también es cierto que el tren constituye una vía de comunicación
única entre los pueblos del interior.
12. Consecuentemente, la pregunta que el gobierno debió hacer a los sectores
interesados antes de embarcarse en la construcción del tren bala es si esto
constituye una solución para fortalecer el crecimiento económico del interior del
país y la comunicación entre las ciudades por donde el tren pasará, siendo que se
tratará de un tren únicamente para pasajeros de alto poder adquisitivo.
13. En la segunda parte del presente informe, el Proyecto Tren Bala es analizado ya
no a la luz del propio procedimiento, sino teniendo en consideración el estado
actual del sistema ferroviario argentino con especial atención en tres grandes ejes:
la accesibilidad, el sistema de subsidios al transporte ferroviario y las diversas
deficiencias estructurales del servicio y la debilidad de los controles a cargo de la
Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT).
14. Las conclusiones que pueden observarse en este sentido son varias. En cuanto a
la accesibilidad al transporte ferroviario puede señalarse, en primer lugar, que
existe una gran dificultad de acceder al transporte público en zonas geográficas
marginadas, y los que viajan, lo hacen en forma realmente incómoda y hasta
peligrosa para su integridad física en algunos ramales. Si esto es tenido en cuenta,
parece que la construcción del Tren Bala resulta irrazonable: mientras numerosos
sectores de nuestra población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario y éste
resulta ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, el expendio de
una importantísima suma de dinero en un Tren de Alta Velocidad parece no
encontrar razón de ser.
15. En segundo lugar y en lo que respecta al aspecto económico del acceso al
transporte público, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes
para utilizar sus servicios se pagarán entre $ 400 y $ 600 aproximadamente. Cifras
que resultan totalmente fuera de lugar teniendo en miras la situación
socioeconómica de un importante sector de nuestra población, a menos que, se
decida subsidiar parte de la tarifa, lo que sería aún más reprochable, pues se
estaría subsidiando a un sector más pudiente de la sociedad, encareciendo todavía
más los costos del TAVE.
16. Al observar esto, parece ser que la única conclusión posible es que el Proyecto
Tren Bala se enmarca en una serie de decisiones políticas que diseñan obras
públicas de infraestructura y servicios dirigidos especialmente hacia los grupos de
8
mayores ingresos y/o hacia las áreas de concentración demográfica; generalmente
asociados a grandes emprendimientos comerciales, lo que agudizan la inequidad y
fortalece la tendencia a consolidar un modelo de “ciudad dual”: una que es
construida a la medida de los sectores de mayor poder adquisitivo y otra
expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos sectores de la
población.
17. Además, existen serias deficiencias en cuanto a los mecanismos de control del
transporte. Estos problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad
institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de Regulación
del Transporte (CNRT). Condicionantes que pueden observarse en las sucesivas
constituciones de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros,
hasta la creación, en 1996, de un único organismo: la CNRT.
18. En un segundo orden, los problemas se encuentran vinculados, puntualmente, con
el procedimiento de control. Así, la Auditoría General de la Nación ha encontrado
una serie de deficiencias en los mismos (por ejemplo que los procedimientos de
control efectuados por la autoridad correspondiente –Área de Fiscalización
Ferroviaria- no son realizados en forma sistemática, son discrecionales y carecen
de significatividad respecto del universo a controlar) que afectan el nivel de
confiabilidad necesario que debe salvaguardar la CNRT para este tipo de control,
más aún cuando este puede conllevar en numerosas situaciones sanciones a ser
aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen mediante los procedimientos
efectuados.
19. En cuanto al actual sistema de subsidios estatales al sistema ferroviario, resulta
criticable el carácter absolutamente discrecional de los criterios empleados para
llegar a resultados sumamente variados en materia de otorgamiento de subsidios.
Haciendo una estimación sobre lo abonado en subsidios durante el primer
semestre de 2008, y proyectándola al resto del año, llegamos a la friolera de $
617.942.952,72 anuales, o sea, $ 1.692.994,39 por día.
Además, llama la
atención el incremento de los subsidios estatales, que en algunos casos ha
determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria total.
Sobre todo, teniendo en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los
concesionarios de los contratos en lo hace a calidad del servicio, respuesta a las
penalidades, etc.
20. Por último, es de destacar que el Proyecto Tren Bala es un proyecto que sólo tiene
en miras el transporte de pasajeros, haciendo caso omiso de las numerosas
deficiencias del sistema de cargas y de la importancia que éste tiene para la
integración económica de numerosas regiones de nuestro país.
21. El presente Informe finaliza con las cuestiones que quedan pendientes en el
proceso de construcción del Tren Bala. Así, varias son las interrogantes que
subsisten.
9
22. En primer lugar, en lo que respecta al financiamiento, deberemos esperar a que el
riesgo país de Argentina caiga por debajo de los 800 puntos para poder emitir los
bonos, o bien, que el gobierno negocie nuevas condiciones con el adjudicatario
Grupo Veloxia que seguramente serán menos ventajosas para el Estado.
23. Por otro lado, existen serias dudas sobre el trazado final que tendrá el recorrido del
Tren Bala pues si bien por un lado se sostiene que el trazado circulará paralela a la
traza de las empresas: Ferrovías, entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano
Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba;
por el otro se afirma que existen varias alternativas para la traza: el ramal seguiría
la traza del Ferrocarril General Mitre, también se planteó la posibilidad de que de
Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General
Belgrano.
24. Además, a pesar de que se estableció que no serían necesarias las
expropiaciones, el pliego de especificaciones técnicas dispone que sólo se hará en
caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la Secretaria de Transporte,
omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se pueden hacer
por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización.
25. Finalmente, quedan pendientes dos cuestiones: si el modo de ingreso y egreso a
las principales ciudades será soterrado o a nivel de superficie con pasos a
desnivel; y cuál será la ubicación definitiva de la estación Rosario, lo cual ha
suscitado una seria preocupación en las autoridades de dicha ciudad.
26. En definitiva, fue una decisión adoptada en forma inconsulta con actores políticos y
sociales, producto de un deseo del Gobierno que no fijó prioridades en materia de
transporte ferroviario, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se
pudo reconstruir, dejó algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes,
como el estudio de impacto ambiental, o indefinidas, como la traza final del TAVE,
o inciertas, como ser la capacidad de la CNRT de controlar su operación, o el costo
final de la obra a través del complejo sistema de financiamiento diseñado.
10
III. PRIMERA PARTE
A) ¿Qué es un Tren Bala?
27. Los orígenes de este medio de locomoción pueden encontrarse en Japón. De
hecho, el popular nombre “tren bala” es una traducción occidental del término
japonés dangan ressha, un apodo que se le dio al proyecto cuando aún estaba en
fase de debate, en los años 30. El nombre permaneció debido al hecho de que las
locomotoras Shinkansen tienen una figura redondeada que recuerda una bala, y a
su alta velocidad.
28. Los trenes de alta velocidad (en adelante “TAVE”), o “tren bala”, son medios de
transporte que circulan por una vía diseñada especialmente, denominada línea de
alta velocidad, y que alcanza, de manera estándar, velocidades más altas que un
tren convencional.
29. Actualmente se utilizan trenes con velocidad del orden de los 200 km/h, y con
velocidad promedio (o velocidad comercial) también elevada, que les permite
competir con el transporte aéreo para distancias medias. En todos los casos se
trata de vehículos y vías férreas desarrolladas en forma unitaria, dado que las
velocidades alcanzadas requieren de técnicas específicas.
30. En esencia la alta velocidad ferroviaria (AVE) se caracteriza por una nueva
infraestructura que permite, utilizando el material móvil y equipo adecuado
(comunicación,
señalización,
etc),
la
obtención
de
elevadas
velocidades
comerciales.
31. Además, la gestión comercial es normalmente diferente a la tradicional del tren
6
7
convencional . En el mismo orden de ideas, Bonnafous sostiene que el TGV
francés tiene más parecido con un avión que con un tren convencional, si se
consideran diversos factores como la longitud del recorrido, la capacidad y la
velocidad.
Asimismo,
concluye
que
sus
efectos
vertebradores
inciden
esencialmente sobre los núcleos urbanos de mayor tamaño poblacional, de forma
similar al transporte aéreo.
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11
B) Ventajas y desventajas del Tren de Alta Velocidad
32. En relación con las ventajas que el TAVE ofrece, el análisis realizado en Coto e
Inglada8 sobre los diferentes componentes de su coste generalizado nos
demuestra que el TAVE ofrece importantes ventajas comparativas respecto a los
demás modos de transporte.
33. Así, en primer lugar, cabe destacar que en aquellos trayectos realizados en su
totalidad en la nueva infraestructura, el tiempo del TAVE es menos de la mitad del
correspondiente a los demás modos de transporte, excepto el avión.
34. Pero aún así, respecto al traslado aéreo, el TAVE ofrece grandes ventajas en los
conceptos de desplazamiento de acceso al servicio ya que sus estaciones están
situadas en el centro de la ciudad, así como en el apartado de puntualidad.
35. También respecto al tren convencional, su ventaja comparativa radica en la mayor
puntualidad. Por ello, cabe señalar que los motivos principales para elegir el TAVE
podrían ser, por orden de importancia, la rapidez, comodidad, precio, novedad y
seguridad.
36. De esta manera, el éxito de este producto se basa no solamente en su elevada
velocidad sino también en otros factores que le permiten competir con otros modos
de transporte más rápidos como es el avión.
37. Debido a la elevada magnitud del efecto sustitución, como se muestra en Inglada9,
la introducción de un TAVE en el seno de una comunidad, produce efectos muy
significativos, y no siempre valiosos, sobre la demanda de los demás modos de
transporte que compiten con él. Por ejemplo, en el caso del TAVE construido en
España, en el corredor Madrid-Sevilla, dicha construcción produjo la práctica
desaparición del tren convencional en el corredor.
38. En el transporte aéreo, el TAVE ha supuesto un importante descenso de la
demanda en el trayecto Madrid-Sevilla, próximo al 50%. En el caso del coche las
pérdidas son menores que en los casos anteriores, aproximándose al 30%.
Finalmente, para el caso del autobús, no parece existir un fuerte impacto en los
trayectos de largo recorrido (11% de pérdidas), ya que ambos productos son
escasamente sustitutivos.
39. Por otro lado, desde la perspectiva de los costes externos del transporte–
contaminación, cambio climático, accidentes, etc.–, el TAVE ofrece ventajas sobre
otros modos de transporte, particularmente la carretera y el transporte aéreo.
40. En este sentido, cabe recordar que la introducción del TAVE produce en la
demanda de transporte dos efectos claramente diferenciados: inducción y
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12
sustitución, que corresponden respectivamente a los viajes que no se habrían
realizado si no existiera este nuevo servicio y a los que se habrían desarrollado en
otro modo de transporte.
41. Los resultados obtenidos en los estudios realizados muestran la importancia de
este efecto inducción que de acuerdo con dichos trabajos representaría cerca del
10
45% de los viajes en el TAVE en el corredor Madrid-Sevilla . Este resultado está
en consonancia al obtenido por Nash11 para el caso francés del París-Lyon.
42. Junto a este numeroso conjunto de ventajas el TAVE presenta varios signos de
debilidad: en primer lugar, una importante limitación del TAVE es que, al igual que
el ferrocarril convencional, su grado de cobertura es limitado. De esta forma, el
TAVE necesita el apoyo de otros modos de transporte para poder cohesionar el
territorio. Este hecho es particularmente relevante en países, como es el caso de
Argentina, caracterizados por su baja densidad demográfica.
43. En segundo lugar, el TAVE tiene respecto a otros medios de transporte un elevado
costo de construcción y mantenimiento de su infraestructura que es prácticamente
el doble del correspondiente a una autopista, por ejemplo. Se trata, aunque en
ocasiones se olvida, de un coste que soporta toda la sociedad, usuaria o no del
TAVE.
44. En tercer lugar, también el hecho de transportar únicamente viajeros es un factor
que merma su rentabilidad ya que no permite aprovechar las economías conjuntas
de transportar viajeros y mercancías como sucede en la carretera o incluso en el
ferrocarril convencional. Si bien en Alemania existen algunas líneas de alta
velocidad de tráfico mixto, éstas tienen el inconveniente de ser más exigentes en
sus parámetros constructivos y con un mayor coste que las dedicadas únicamente
a viajeros.
45. Adicionalmente, el hecho de transportar únicamente viajeros incrementa las
pérdidas, ya de por sí cuantiosas, del ferrocarril convencional que debe seguir en
servicio, al menos, para el transporte de mercancías. Por poner un ejemplo, en
Francia y en Alemania, los trenes de alta velocidad transportan correo postal, a
través de la Post y la Bundespost, que cuentan con sus propias formaciones.
C. EL TAVE ARGENTINO Y LOS DECRETOS INICIALES
46. Respecto a la línea ferroviaria a desarrollar, se piensan construir 710 kilómetros de
recorrido total que unan las ciudades de Capital Federal, Rosario y Córdoba,
partiendo de la estación de Retiro, con estaciones intermedias en San Nicolás,
Rosario, Marcos Juárez, Bell Ville, Villa María y culminando en Córdoba.
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47. La obra abarcará un total de 65.000 metros cuadrados de estaciones y el plazo de
construcción será entre 30 y 36 meses.
48. Las pretensiones respecto al funcionamiento del TAVE serán poder cumplir con
nueve frecuencias diarias, a una velocidad de hasta 320 km. por hora. De tal
manera
de
poder
realizar
el
trayecto
entre
Buenos
Aires
y
Rosario
aproximadamente en 85 minutos y de Rosario a Córdoba en 90 minutos.
minutos.
14
49. La construcción del TAVE en Argentina, surge como consecuencia de dos decretos
dictados por el Poder Ejecutivo Nacional: el decreto 1261 del año 2004 y el 1683
del 2005.
50. El primero estableció tres importantes elementos: en primer lugar derogó el decreto
1168 del año 1992 por el cual se suprimieron, a partir del 31 de julio de 1992, los
servicios de pasajeros al interior del país (tramos interurbanos) que prestaba la ex
Empresa Ferrocarriles Argentinos, con exclusión del corredor Plaza Constitución –
Mar del Plata – Miramar.
51. En segundo lugar, habilitó al Estado Nacional –a través del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- para que pueda reasumir la
prestación de los Servicios Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de
largo recorrido, disponiendo que dicho trazado sea de carácter interjurisdiccional, y
facultando a dicho Ministerio para que arbitre las medidas conducentes y
necesarias para proceder a su rehabilitación.
52. Por último, dispuso que los servicios ferroviarios de pasajeros de carácter local, a
desarrollar en el interior de las provincias, podrán ser prestados por los Gobiernos
Provinciales en cuyos territorios se asienten los ramales ferroviarios, tanto en los
casos que se encuentran en actividad como aquellos que en el futuro se presenten
para su habilitación ante la Autoridad de Aplicación.
53. El decreto 1683, por otro lado, aprobó el “Programa de Obras, Trabajos
Indispensables y Adquisición de Bienes, a fin de garantizar la rehabilitación de los
servicios interurbanos ferroviarios de pasajeros de largo recorrido, cuyos trazados
incluyen jurisdicciones provinciales, y fortalecer y desarrollar el Programa de Obras
del Sistema Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y
Subterráneo del Área Metropolitana de Buenos Aires”. De esta manera detalla las
obras a realizar, el plazo y los elementos necesarios para ello. Por último, este
decreto asegura los fondos requeridos para llevar adelante este programa.
54. En definitiva, ambos decretos constituyen el primer paso que el actual Gobierno
realizó para comenzar a diseñar el plan de implementación del TAVE en Argentina.
Dicha normativa, en efecto, implicó un “piso normativo” que, como veremos,
permitió que las consecuentes resoluciones que se dictaron en el marco del
proceso licitatorio tuvieran un seguro de legalidad.
15
D. LA CONVOCATORIA A LICITACIÓN, EL MARCO LEGAL, EL FINANCIAMIENTO DE LA OBRA Y SUS
ASPECTOS TÉCNICOS
55. Por la Resolución 900/06 de la Secretaría de Transporte del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el Gobierno convocó a la
licitación pública para la propuesta de financiamiento, mantenimiento y provisión de
material rodante para el TAVE, estableciéndose en su artículo 6º que la oferta se
hará por “ajuste alzado” y que el presupuesto oficial estimado, preliminar y
condicionado a la especificidad técnica de la propuesta, como así también a la
propuesta de financiamiento es de mil trescientos cincuenta millones (u$s
1.350.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad integral Ciudad Autónoma de
BUENOS AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (Provincia
de CORDOBA) y de dólares estadounidenses un mil cien millones (u$s
1.100.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad Ciudad Autónoma de BUENOS
AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) y Alta Prestación ROSARIO
(Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (PROVINCIA DE CORDOBA).
56. Dicha Resolución aprobó como anexos tres Pliegos: un Pliego de Bases y
Condiciones (PBC), un Pliego de Condiciones Particulares (PCP) y un Pliego de
Especificaciones Técnicas (PET).
57. Por otra parte, la Resolución 900 incluyó en esos pliegos otra licitación que había
sido convocada anteriormente por la Resolución de la Secretaría de Transporte Nº
324/06, para la construcción de la electrificación integral, obra civil, infraestructura
de vías, señalamiento y comunicaciones y la provisión de material rodante para el
servicio de Alta Velocidad entre Buenos Aires, Rosario y Córdoba. Ambas obras
fueron adjudicadas al “Grupo Veloxia” por Decreto 96/08, quien entonces, estará a
cargo de la totalidad de la construcción del TAVE más las obras de electrificación e
infraestructura mencionadas.
58. Como puede apreciarse, la convocatoria daba la posibilidad a los interesados de
ofertar un tren de Alta Prestación entre Rosario y Córdoba. Éstos, a diferencia de
los trenes de alta velocidad, son máquinas diesel eléctricas con generadores en
sus ruedas, y adheridas con "catenarias" (como el antiguo tranvía), a redes
transportadoras de energía. Son trenes preparados para no menos de 550
personas, en 2 clases, 3 servicios diarios, uno de ellos express diurno de 8-9
horas, y pueden trasladarse con velocidades máximas de 160 kilómetros por hora y
una mejora tecnológica con un proceso creciente.
59. En cuanto a la modalidad de la oferta exigida por el pliego de “ajuste alzado”,
debe aclararse que se trata de una modalidad de contratación prevista en la Ley de
Obra Pública Nº 13.064, que consiste en que el precio que se ofrece por la obra
“llave en mano” no se podría modificar aunque los costos cambiaran, salvo que se
estableciera una cláusula de ajuste alzado relativo, que sí admite modificaciones
16
en función de la variación de los costos. El artículo 39 del PBC, dispone que la
autoridad de aplicación (o sea, la Secretaría de Transporte), podrá aumentar el
total adjudicado hasta un veinte por ciento (20%) o disminuirlo hasta un diez por
ciento (10%) de su valor original, en las condiciones y precios pactados y con
adecuación de los plazos respectivos.
60. En lo que respecta a la financiación del proyecto, el PCP establece que la misma
deberá estar a cargo de cada uno de los oferentes en al menos un 50%. En este
sentido, la oferta debía incluir los estudio de ingeniería, la factibilidad ambiental, el
desarrollo y la ejecución de la obra, la provisión de material y su mantenimiento, e
inclusive, brindaba un margen de maniobra amplio para escoger la traza, o sea, el
lugar por donde el tren pasaría.
61. Es decir, la licitación que regula el PCP y que se define técnicamente en el PET,
incluye la elaboración del proyecto de construcción de la línea, la ejecución de las
obras y su equipamiento completo, así como el mantenimiento integral de vías,
sistemas y equipos.
62. Asimismo, la oferta de financiación debe ir acompañada de un detalle de las
fuentes de financiamiento previstas para llevar adelante el proyecto. Es importante
destacar que las ofertas serán realizadas bajo la modalidad “en firme”, lo que
significa que esta oferta debe contar con todos los niveles de aprobación interna
para poder ser materializada. Esto implica que dichas ofertas no pueden estar
sujetas a aprobaciones adicionales de comités de crédito u otros.
17
E. LAS CRÍTICAS AL PROYECTO
63. El proyecto del tren bala encierra una serie de puntos oscuros que dejan más
dudas que certezas sobre la legalidad y la razonabilidad financiera y técnica del
proyecto.
E 1. CUESTIONAMIENTOS A LA LEGALIDAD
64. En cuanto a las dudas sobre la legalidad, existen ciertas deficiencias que posee el
pliego de bases y condiciones. Como ya vimos, este llamado comprendía una
formulación integral del anteproyecto, con propuestas de desarrollo y ejecución de
la obra, oferta económica con propuesta de financiamiento, mantenimiento de
infraestructura y provisión de material rodante y mantenimiento para la ejecución
de la obra. El llamado comprendía asimismo, el análisis y desarrollo de los
aspectos jurídicos, técnicos, ambientales y económico –financieros.
65. La formulación del proyecto así exigida, resulta ser demasiado amplia e
indeterminada, impidiendo comparar objetivamente las distintas ofertas. Para peor,
el Estado, a través de este llamado, delega una serie de funciones que, al menos a
priori, debería poseer entre sus propias facultades. Piénsese, por ejemplo, en los
estudios de impacto ambiental: los estudios de esta especie que pudieren realizar
los diferentes oferentes tendrían un resultado sumamente diferente, ya que
difícilmente se pudiera garantizar su imparcialidad.
66. En segundo lugar, el pliego deja a discreción de los oferentes el diseño, superficie
y ubicación de las estaciones Retiro, Rosario Oeste y Córdoba, además de
proyectar, construir y equipar una estación comercial en San Nicolás de los
Arroyos, sin que el Estado Nacional pueda intervenir, al menos, en indicar las
ubicaciones de especificas de las mismas delegando a criterio de los oferentes el
12
diseño urbano .
67. En tercer término, la Ley 24.354 –Sistema Nacional de Inversiones Públicasdispone, en el artículo 2, que en aquellos supuestos de construcción de líneas
ferroviarias, terraplenes, autopistas y aeropuertos no comerciales, el Estado, a
través de la Dirección Nacional de Inversión Pública de la Secretaría de Política
Económica del Ministerio de Economía y Producción, debe realizar un Estudio de
factibilidad e impacto ambiental y un dictamen de calificación.
68. Ninguno de estos dictámenes e informes fueron realizados conforme a la
normativa, lo que puede configurar una causal de nulidad por tratarse de requisitos
esenciales para la validez del acto de adjudicación, en virtud de la Ley de
Procedimientos Administrativos 19.549. Así, la falta de esos informes impide un
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análisis pormenorizado del impacto y los costos para el erario público de la obra –
tanto de inversión como de operación-.
69. Por otro lado, existieron, en el marco del proceso licitatorio, ciertas anomalías que
indicarían que la licitación fue direccionada hacia un oferente en particular. Dos de
las tres empresas precalificadas por haber cumplido con sus antecedentes,
desistieron de las posteriores presentaciones técnicas y económicas, aduciendo la
ausencia de información para definir el costo de las obras civiles, y el escasísimo
13
tiempo otorgado para desarrollar una oferta tan compleja .
70. Las tres empresas precalificadas para la obra por Resolución Nº 644 de fecha 22
de agosto de 2006 de la Secretaria de Transporte fueron:
i) Obrascom Huarte Lain Sociedad Anónima – Construcciones y Auxiliar De
Ferrocarriles Sociedad Anónima y Jose J. Chediack Sociedad Anonima, Industrial,
Comercial y Agropecuaria - Unión Transitoria De Empresas (En Formación);
ii) Consorcio Alstom Transport Sociedad Anónima – Alstom Transporte Sociedad
Anónima – Alstom Argentina Sociedad Anónima – Iecsa Sociedad Anónima –
Grupo Isolux Corsan Sociedad Anónima y Emepa Sociedad Anónima;
iii) Siemens A.G. – Siemens Sociedad Anónima – Electroingeniería Sociedad
Anónima - Confer Sociedad Anónima.
71. De las tres empresas interesadas cuya presentación determinó el inicio del
procedimiento
de
Licitación
Pública
en
tres
tramos
(precalificación
de
antecedentes, oferta técnica y oferta económica), sólo una quedó en camino, y así
el grupo Veloxia con Alstom como la cabeza visible pudo quedarse con la obra.
E 2. CUESTIONAMIENTOS AL FINANCIAMIENTO
72. En cuanto a las críticas sobre el financiamiento, una de las características
singulares de esta licitación era que los oferentes deberían comprometer un
financiamiento no inferior al 50% del monto total de la obra. Así, el Pliego obligaba
a los oferentes a precisar las fuentes de financiamiento propias y de terceros,
determinando que al momento de la presentación de la oferta se acompañara las
cartas de compromiso que formalizarán y garantizaran el financiamiento propuesto.
73. El 12 de julio de 2007 se suscribió un acuerdo entre la Secretaría de Transporte y
las empresas que integran el Grupo Veloxia, quienes acompañaron una propuesta
del BANCO SOCIETE GENERALE por la cual se financiaba el 80% para la parte
electromecánica de la obra, con una tasa del 5,2 % anual en dólares y 16 años de
plazo.
74. Posteriormente, una vez declarado el Grupo Veloxia ganador de la licitación,
cuando restaba la firma del contrato y la formalización de la estructura de
financiamiento, se cambiaron las condiciones por otras más desfavorables para el
Estado: el banco NATIXIS reemplazó al SOCIETE GENERALE, con un aumento
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de tasas que oscila entre el 12 y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años.
Esto fue aprobado por Resolución Nº 178/08 del Ministerio de Economía y
Producción, el pasado 26 de marzo.
75. Dicha Resolución deja algunos temas pendientes: establece que el Estado
Argentino emitirá bonos de deuda sujeta a la aprobación de la Ley de Presupuesto
2009 por parte del Congreso Nacional de la República Argentina y, en particular, el
plan de endeudamiento plurianual (presupuesto plurianual), que se estima estará
completo el 31.01.09 o con anterioridad a dicha fecha, y también deja en manos
del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios la
determinación de si la propuesta de financiamiento ofrecida se ajusta a los
términos de la Licitación y, en su caso, disponer la aceptación de la propuesta.
76. El cumplimiento de estos pasos formales que aún están pendientes no garantiza
que el financiamiento del proyecto esté asegurado.
77. Usualmente, quienes invierten en proyectos de esta envergadura exigen contar con
pólizas de seguro que los cubran contra múltiples riesgos, entre ellos, el tan temido
default, o sea, la decisión política de un gobierno de no pagar su deuda externa.
78. ¿Quién sino, invertiría en un bono de deuda soberana argentina a 30 años de
plazo a una alta tasa de interés, aunque exista una cláusula de rescate anticipado
del capital a los 17 años, que según un informe de la Consultora Econométrica SA,
probablemente se ejecute porque le costaría al Gobierno un 9% adicional que
pagaría por adelantado al emitir los bonos, por lo que sólo quedaría un 1% anual
de interés por el capital remanente que restaría cancelar (un 60% del capital).14
79. La situación de default en la que aún se encuentra la Argentina con ciertos
acreedores, entre ellos, con el Club de París,15 hace que sea muy difícil política y
económicamente encontrar alguna entidad dispuesta a emitir una póliza de seguro
que garantice el pago de los bonos ante la eventualidad de que un futuro gobierno
de Argentina decida no pagarlos.
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80. En el caso del Tren Bala, siendo un grupo empresario francés quien estará a cargo
de la obra, y un banco también de ese origen el que decidió financiar el 80% del
total, lo usual hubiese sido que la COFACE, una compañía de seguros francesa
hubiese asegurado la inversión, lo que no ha ocurrido, aunque tradicionalmente
asegure inversiones de capitales franceses en el exterior.
81. El informe especial de la consultora Econométrica SA, ratifica la falta de un seguro
de estas características, advirtiendo, además, de un encarecimiento del proyecto.
En efecto, según el informe, ello es porque “el banco Francés Natixis (el cuarto
banco de Francia), sólo se muestra dispuesto a financiar el proyecto si los bonos
están asegurados contra un potencial default del Gobierno Argentino. Para ello,
Natixis exige que el Gobierno también cubra los costos financieros para que un
broker privado, o un pool de ellos, salgan de garante de los nuevos bonos del
Estado Argentino. De esta manera, Natixis se asegura el cobro del bono desde el
primer día, eludiendo el “riesgo país” que se lo pasa un tercero. Por supuesto,
queda a cargo del Gobierno el costo de tener a un broker de garante, aumentando
el costo del crédito” 16
67. La Resolución 178/08 del Ministerio de Economía y Producción que aprobó la
estructura de financiamiento dispone expresamente que si los CDS (Credit Default
Swap), un índice que mide el riesgo país a 10 años aumenta a más de 800 puntos
puntos básicos al momento de emitir las distintas series de bonos que a lo largo del
tiempo irán financiando el proyecto, “cualquiera de las partes tendrá derecho a
posponer la Fecha de Cierre”.
68. Al momento de redactarse el informe de Econométrica SA, el costo de CDS
(Credit Default Swap) a 10 años, es decir, el costo de cubrirse contra un potencial
default del Gobierno Argentino por un periodo de 10 años, cuesta cerca de 680
puntos básicos. Es decir, se paga una prima del 6,8% anual por el capital
asegurado. Por lo tanto, si esto fuera así, el negocio para el Natixis se limitaría al
4,5% de interés (pues el 6,8% restante se lo llevaría la aseguradora), más el 4 %
de comisión que cobrará por la estructuración y colocación del bono.
69. Tiempo después, los diarios daban cuenta que se postergaba la financiación del
tren bala debido al aumento del CDS, por una mayor demanda para asegurarse
contra el riesgo argentino, lo que llevó ese índice a más de 806 puntos, lo que
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implicaría una sobretasa del 8% en vez del 6,8% que se cita en el párrafo
anterior17.
70. Otro aspecto a destacar de la Resolución 178/08 del Ministerio de Economía, y
confirmado por el informe de Econométrica SA citado, los bonos de deuda que
emita la Argentina serán a un 25% bajo la par, o sea que si bien el Gobierno
emite deuda externa por u$s 3.900 millones, vale advertir que sólo el 75% de la
emisión (u$s 2.900 millones) efectivamente sería endeudamiento que se utilizaría
para financiar el proyecto del tren de alta velocidad, mientras que los 25%
restante (u$s 1.000 millones), permiten cubrir parte de los costos financieros del
proyecto.
71. Esto es así, pues al momento de emitir los bonos se estarán pagando un 9% por
adelantado por el costo de la salida anticipada al año 17 de emitidos, más un 4%
más para cubrir los costos de comisión por estructuración y colocación del Bono.
El 12% restante es una “zanahoria” para incentivar la compra del bono, ya que la
Resolución del Ministerio de Economía dispuso que los primeros inversores
comprarán los bonos a un 88% de su valor nominal, es decir, que pagarán 88.000
dólares por cada emisión en bonos de 100.000 dólares, ganando un 12 % en
adición a la tasa de interés desde el inicio mismo de la operación.
72. De firmarse el contrato con el Grupo Veloxia, el cambio de financiamiento,
implica, además, un vicio en la legalidad de la operatoria, lo que podría ser
causal de nulidad aun en sede administrativa, pues es innegable que dicho el
Grupo adjudicatario conocía la causal de nulidad (artículo 18 de la Ley de
Procedimientos Administrativos Nº 19.549).
73. En efecto, el cambio de financiamiento se realizó en virtud del artículo 2º del
Decreto 96/08 que adjudicó la obra al Grupo Veloxia. Ese artículo 2º dispone
textualmente: “La estructura de financiamiento de la obra deberá ser sometida a
la aprobación del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, quien deberá
tener en consideración el informe producido por el COMITE DE EVALUACION Y
CALIFICACION. El referido Ministerio deberá pronunciarse hasta el día 26 de
marzo de 2008, de conformidad con las previsiones del memorando de
entendimiento suscripto el 12 de julio de 2007 entre el MINISTERIO DE
PLANIFICACION
FEDERAL,
INVERSION
PUBLICA
Y
SERVICIOS
—
SECRETARIA DE TRANSPORTE — y SOCIETE GENERALE”. (el resaltado
nos pertenece)
74. Ese 26 de marzo de 2008, se aprobó la financiación, pero con el Banco NATIXIS
y a una tasa de interés y plazo de pago muy superior, algo que el GRUPO
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VELOXIA conocía perfectamente, pues fue este Grupo quien acercó al Banco
SOCIETE GENERALE en primer lugar.
75. Este cambio en el financiamiento, implica un cambio inaceptable en la oferta,
pues una vez adjudicada la obra, el adjudicatario no puede retirar ni cambiar
dicha oferta, rompiendo con los principios de igualdad y competencia entre
oferentes que toda licitación debe poseer.
76. Otra crítica que se ha formulado, está relacionada al costo promedio que implica
construir 1km. de vías para el TAVE en comparación con en el resto del mundo
(entre 7 y 10 millones de euros el Km). Recientemente se iniciaron las obras del
tren de alta velocidad entre Pekín y Shanghai
las que
requerirían de una
inversión de unos 21.900 millones de dólares (13.740 millones de euros) para un
trayecto de 1.318 kilómetros. Es decir, alrededor de 10 millones de euros el Km.
Esta estimación coincide con los costos del tren francés TGV, que une París con
Metz (300 km.), a razón de aproximadamente 10,7 millones de euros por Km. El
presupuesto previsto por el Gobierno es de alrededor de 1,2 millones de euros el
Km., lo cual deja fuertes sospechas respecto a reajustes posteriores en el precio
final pues si bien, hay costos argentinos más baratos en función de la diferencia
del precio entre el peso y el euro, no hay que olvidar que la mayor parte de los
materiales para fabricar el Tren Bala es importado y habrá que pagarlo en la
moneda europea, y que se necesitarán técnicos extranjeros especializados para
ejecutar y supervisar la obra. A lo sumo, importarán las piezas y las armarán en
Argentina, pero no más que eso.18 En cuanto a las diferencias con China, éstas
se relacionan más con las distintas topografías de los suelos, siendo nuestra
pampa más llana que las tierras chinas.
E. 3 Cuestionamientos Técnicos
77. Este último comentario se entrelaza con cuestionamientos técnicos que le han
formulado al proyecto, y que refutan, en cierta forma el argumento del gobierno
que dice que la construcción del tren bala es un salto a la modernidad en nuestro
país. Lamentablemente, según especialistas, la construcción del TAVE implicará
una dependencia tecnológica inaudita, pues nuestra industria no está capacitada
para producir ningún elemento material sustancial ni de repuesto para dicha obra.
A lo sumo, como se dijo, se importarán piezas y se ensamblarán en nuestro país,
manteniéndose las formaciones en talleres existentes en La Plata, Rosario y Río
Tercero.
19
Tampoco existe en Argentina mano de obra especializada, por lo que
habrá que “importar” un número aun no determinado de profesionales.20
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78. En palabras del Ingeniero argentino Miguel de Larminat, quien en 1975 trabajó en
el grupo francés Empain-Schneider, “resulta bastante difícil imaginar con qué
recursos humanos la administración pública piensa lanzarse a la licitación y
construcción de semejante proyecto, que necesita, obviamente, un equipo
extraordinariamente experimentado para llegar a buen puerto. La Argentina dejó
hace mucho tiempo de ser un país ferroviario. La mayoría de sus ingenieros,
técnicos y talleres desaparecieron o cayeron en la obsolescencia y es muy poco lo
que hoy se dispone para garantizar la construcción, operación y mantenimiento de
semejante equipamiento, que, dicho sea de paso, solamente existe en algunos
escasos países muy desarrollados”. 21
79. Por otro lado, el PET destaca que “en aquellos puntos del recorrido, donde la
implementación de la vía doble pueda provocar afectaciones excesivas en las
zonas atravesadas por la traza, en cuanto a ocupación de terrenos, demoliciones
y desvío de servicios, el oferente podrá proponer la implementación de una vía
sencilla, siempre que demuestre la compatibilidad de esta solución con los
requerimientos de la oferta de servicios establecida en este PCP”. Esto significa
que sólo se construirá una única vía para el TAVE haga su recorrido, previendo
únicamente una franja de 55 km. de doble vía para que los trenes que vayan en
sentido contrario puedan cruzarse el uno con el otro.
80. Otra crítica técnica mayúscula que se la realizado al proyecto, es que el ancho
de las trochas utilizadas en nuestro país es de 1676 milímetros, mientras que
para el tren
bala se optó por
una trocha de 1435 milímetros, la estándar
internacional utilizada en Europa, por lo que únicamente serviría para el TAVE,
sin posibilidad de utilizarla para otras formaciones, por ejemplo, formaciones de
carga22.
F. LAS DENUNCIAS CONTRA ALSTOM EN EL EXTRANJERO
81. Cuando tomó estado público la adjudicación del TAVE al consorcio empresario
integrado por la empresa francesa ALSTOM, diferentes medios periodísticos
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dieron cuenta de escándalos de corrupción en los que sucursales de esta
empresa en distintos países habrían estado involucradas23.
82. Se trata de denuncias que se dan en el marco de legislación contra el soborno
transnacional que empresas multinacionales pagan a funcionarios públicos
extranjeros de aquellos países en los que operan, si bien fueron desmentidas por
su Presidente Mundial, Patrick Kon, quien aseguró que "no corrompen a
funcionarios públicos" y que aplican "una política de tolerancia cero con los
desvíos éticos".
24
83. Según los trascendidos periodísticos citados, existen investigaciones abiertas en
Francia y Suiza contra Alstom por supuestos pagos indebidos que corresponden
a la adjudicación de contratos para la expansión del subterráneo en San Pablo,
Brasil, la planta hidroeléctrica ITÁ, también en Brasil, y otras obras en Venezuela,
Singapur e Indonesia por alrededor de 200 millones de dólares.
84. En lo que respecta a los hechos ocurridos en Brasil, los medio periodísticos
expresaron que según una auditoria de la consultora internacional KPMG, desde
1995, Alstom habría destinado 31 millones de dólares para pagar coimas a
funcionarios y políticos de San Pablo y otros Estados brasileños para hacerse de
importantes contratos. Según la investigación de los auditores, el grueso del
dinero negro se destinó a sobornar a funcionarios paulistas que entendían sobre
trenes y subterráneos, pero otra parte de las "comisiones" se habrían repartido
para obtener contratos en la construcción de una central eléctrica y del
subterráneo paulista25.
85. Por su parte, el propio gobierno Mexicano informó ante un grupo de expertos a
cargo del monitoreo de la Convención Contra el Soborno de Funcionarios
Públicos Extranjeros en las transacciones comerciales, que la empresa Alstom
fue sancionada con la suspensión del registro de contratistas del Estado por
haber estado involucrada en el pago de sobornos en dos causas (caso Areva y
Caso Alstom International), que aún no están firmes (uno de ellos para la
adquisición de transformadores de corriente e interruptores de potencia).
26
86. Todas estas denuncias se encuentran documentadas en detalle en un informe
realizado por Transparencia Internacional, en el marco de su programa de
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monitoreo del cumplimiento de la Convención contra el soborno transnacional
recién mencionada27.
87. Lamentablemente, este comportamiento de sus sucursales en países en
desarrollo contrasta con su propio código de ética que responde a los estándares
internacionales más altos en la materia, y que cuenta con una regla expresa que
prohíbe
otorgar
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ventajas
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negocios
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88. Por su lado, también se denunció que la Comisión Europea de la Competencia
multó a Alstom en 69 millones de Euros, y que se encuentran distribuyendo
licitaciones con su competidora Siemens
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IV. SEGUNDA PARTE
A. EL SISTEMA FERROVIARIO ARGENTINO
82. En esta Segunda Parte, haremos hincapié en las críticas que se le formulan al
Proyecto del Tren Bala como decisión de política pública para el sector del
transporte, pues resulta irrazonable tamaña obra frente a la necesidad prioritaria
que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del transporte de
pasajeros y de carga, urbano e interurbano.
83. A lo largo de nuestra historia, el sistema de transporte público, y en particular el
ferroviario (S.F.A. en adelante), ha resultado un importante factor de cohesión
social e igualdad económica. Así, la construcción en diferentes momentos
históricos de numerosas vías de transporte ferroviario y de estaciones ha sido un
elemento sustancial para el desarrollo y el crecimiento de zonas geográficamente
aisladas de nuestro país, permitiendo su inclusión económica en la estructura
productiva de un país con claras pretensiones federales.
84. Los primeros kilómetros de Ferrocarril unieron Plaza Lavalle con San José de
Flores en un recorrido de 10 Km. y en ella funcionó "La Porteña", locomotora
adquirida a los ingleses. Hasta 1880 el desarrollo de nuestros ferrocarriles fue
moderado, llegando ese año a los 2500 Km. Entre 1880 y 1913 se acelera este
proceso y la red ferroviaria llega a los 30.000 Km. A partir de entonces el desarrollo
es lento, y en el momento de la nacionalización de los ferrocarriles en 1946 el total
de las vías férreas era de aproximadamente 43.000 Km., de los cuales 12.900
correspondían ya al Estado (actual Belgrano). Después de 1918 el crecimiento de
la red se hace a un ritmo cada vez menos acelerado, llegando finalmente (en 1960)
a su máxima extensión: 44.180 kilómetros (si bien hay otros informes que hablan
de un máximo de 47 mil kilómetros aproximadamente). El levantamiento paulatino
de ciertas vías y el desarrollo del transporte automotor habrían ido reduciéndola a
32.630 km o 34.059, según la fuente que se tome).30
85. Para 1980, de los aproximadamente 47 mil kilómetros, sólo estaban activos 34 mil
km., y el déficit era entre 600 y 700 millones de dólares anuales.
86. En 1992, durante la presidencia de Carlos Menem, a través de la Ley de Reforma
del Estado, se consolida el marco jurídico para la privatización de los ferrocarriles
argentinos. Se produce la gran huelga de 1991 y 1992, pero Menem dice: “Ramal
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que para, ramal que cierra”. Consecuentemente, de aquellos 34.000 km.
aproximadamente, 8.000 quedaron aptos para circular a velocidades de entre 90 y
120 km. por hora. Hoy en día, ningún tren interurbano puede desarrollar esa
velocidad, siendo el caso más patético el tren que une Buenos Aires con Posadas
31
en 24 horas y media, sin superar los 50 km. por hora .
87. De acuerdo con Élido Veschi, presidente de la Asociación de Personal de Dirección
de Ferrocarriles argentinos (APDFA), de los 95.000 trabajadores directos que
empleaba la ex empresa estatal Ferrocarriles Argentinos, hoy sólo quedan 16.000.
Y se calcula que son 902 los pueblos que fueron muriendo a causa de la falta de
comunicación. Aunque todas las vías conducían a Buenos aires, la red ferroviaria
32
comunicaba a cientos de pueblos de todo el país .
88. Es en este marco bajo el cual debe analizarse la construcción del TAVE en
Argentina. Así, como veremos, dicho proyecto se enmarca en el cuerpo de
decisiones estatales que planifican e inauguran obras públicas de infraestructura y
servicios (autopistas urbanas, grandes playas de estacionamiento, etc.), dirigidos
preferentemente hacia los grupos de mayores ingresos y/o hacia las áreas de
concentración demográfica; generalmente asociados a grandes emprendimientos
comerciales: hipermercados, shoppings, malls, barrios cerrados, condominios en
33
torre, clubes de campo, etc , que agudizan la inequidad y fortalecen las
tendencias a consolidar la ciudad dual: una a la medida de los poderosos sectores
hegemónicos y otra expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos
sectores de la población.
89. Varias son las características del S.F.A., que son reproducidas y profundizadas por
el proyecto del TAVE, que significan el agravamiento de la desigualdad socioeconómica en nuestro país.
90. En primer lugar, existe una dispar distribución territorial de la accesibilidad
mediante el transporte público, del cual, la máxima expresión resulta ser el S.F.A.
Esta disparidad tiene un doble sentido; por un lado, la dificultad de acceder al
transporte público en determinadas zonas geográficas, todavía hoy, marginadas.
Por el otro, el propio sistema ferroviario resulta insuficiente en acceder a
numerosos puntos de nuestro país.
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91. Esta imposibilidad de acceso, por otro lado, impacta en la efectividad y vigencia de
numerosos derechos de los ciudadanos: “una baja accesibilidad geográfica
transporte ferroviario constituye un mecanismo que refuerza el círculo vicioso de la
pobreza. Sin transporte público se dificulta el acceso a la publicación y
especialmente a la salud en situaciones de emergencia. Disminuye, asimismo, las
34
oportunidades para obtener y mantener el trabajo y el presentismo” .
92. Teniendo en mira esto, resulta poco razonable la construcción del TAVE –con los
costos ya vistos que ello acarreará- mientras numerosos sectores de nuestra
población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario más básico y éste resulta
ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, ocasionando graves
consecuencias no sólo para la propia inclusión socio-económica de aquellas
localidades, sino también para los derechos fundamentales de aquéllos
ciudadanos.
93. En segundo lugar, nuestro sistema ferroviario resulta, en muchos casos, de difícil
acceso por sus costos económicos. Kralich sostiene al respecto que “la actual
estructura tarifaria, enmarcada en la teoría económica neoliberal, es coherente con
la cartelización de las ofertas, orientándose hacia la maximización de los lucros y
35
por ende, a contrapelo de la búsqueda de bienestar colectivo” .
94. En este sentido, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes para
utilizar sus servicios rondarán cifras similares a las del TGV francés París-Lyon,
que posee un recorrido de 470 km., si se pretende que sea una inversión rentable.
Los pasajes para ese recorrido están entre los 76 y los 103 euros, según si es
segunda o primera clase (entre $ 400 y $ 600 aproximadamente, según la
cotización del euro del momento).
95. En declaraciones públicas, el Secretario de Transporte, Ricardo Jaime, manifestó
que se cobraría una cifra a mitad de camino entre el precio del ómnibus (desde $
135) y el del avión (desde $ 370)36, algo que ni siquiera está establecido en el
pliego de licitación. Para peor, si eso es así, y como el operador del TAVE querrá
una empresa rentable, el Estado deberá subsidiar no ya un tren para el transporte
de la clase menos pudiente, sino un tren para la gente de mayor poder adquisitivo.
96. Por último y en tercer lugar el mal estado en que se encuentra nuestro sistema
ferroviario da buenas razones para exigir su mejora antes que la utilización de
esos recursos para la construcción de trenes de “alta prestación”. En este sentido,
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29
infraestructura, la calidad del servicio, los tiempos en que éstos se prestan, como
en seguida se verá.
B.
DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES
i. Las deficiencias estructurales del sistema ferroviario
argentino
89. Las deficiencias estructurales más patentes en nuestro sistema ferroviario son: la
37
calidad de su servicio , el deficiente sistema de control por parte de la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y el régimen de subsidios.
B. i. 1. La calidad del servicio
90. Los problemas relacionados con la calidad de servicio prestado por las empresas
ferroviarias saltan a la vista: pasajeros que viajan en los techos de los trenes, o
colgados de los estribos de puertas que no se cierran en las horas pico, falta de
aire acondicionado o calefacción para las temperaturas extremas en algunos
ramales, suciedad e impuntualidad son quejas habituales de los usuarios.
91. Asimismo, en las horas pico -entrada y salida de los empleos- se puede verificar
la condena que sufren los pasajeros, con el atraso, abandono y desidia del
sistema por responsabilidad de los concesionarios de las empresas y también de
autoridades del gobierno que tienen la obligación de controlar el normal
funcionamiento del servicio.
92. Las redes ferroviarias de larga distancia rehabilitadas hace unos años por el
gobierno nacional son una afrenta y una falta de respeto para los usuarios. Los
trenes no pueden competir con los modernos ómnibus que brindan un elevado
confort, que incluye asientos-cama, cena y desayuno y un menor tiempo en la
duración de extensos recorridos.
93. El transporte ferroviario metropolitano de pasajeros transportó, de acuerdo a
estadísticas realizadas por la CNRT, un total de 406.992.681 millones de
pasajeros durante 2007, distribuidos en sus siete ramales (Mitre, Sarmiento, San
Martín, Urquiza, Belgrano Norte, Belgrano Sur y Roca), mientras que los
pronósticos más optimistas indican que el TAVE transportará 4,5 millones de
pasajeros al año, o sea, aproximadamente un 1% de aquella cifra.
94. Consecuentemente, resulta difícil comprender cómo puede destinarse una
inversión de 4 mil millones de dólares para el 1% de los usuarios del sistema
ferroviario, porcentaje que tiene las mejores posibilidades para viajar por otros
medios de transporte, como el aéreo, entre las ciudades que el tren pretende unir.
B. i. 2. El control de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte
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/ G
/8
4 2BCF3
30
95. En lo que respecta al control de la calidad del servicio, las diferentes normativas
en materia de licitación de transporte ferroviario establecen que la calidad del
servicio que proveerá el Concesionario se valorizará con un índice que combinará
mediciones objetivas de la calidad de la oferta programada, el cumplimiento de la
programación y el cumplimiento de las restantes especificaciones relativas al
servicio prestado al público, debiendo considerar para su medición, los siguientes
factores:
1.- Cantidad de coches despachados.
2.- Velocidad comercial (tiempo de viaje entre terminales).
3.- Intervalo entre trenes sucesivos.
4.- Cumplimiento de la cantidad de trenes programados.
5.- Puntualidad de los trenes corridos.
El no cumplimiento de la programación dará lugar a la aplicación de penalidades
económicas que luego veremos. Por su parte, el mejoramiento de la calidad de
servicio medida por el referido índice dará lugar al estímulo por medio del
reconocimiento del derecho a aplicar un incremento tarifario.
96. A partir del Estado de Emergencia Ferroviaria decretado por el PEN, se modifican
las características del servicio a brindar, por los establecidos en el Anexo III de la
Resolución Nº 115/02 del Ministerio de Producción. La citada norma determina en
forma taxativa la totalidad de los servicios que deben ser brindados por los
Concesionarios, sin definir un nuevo Índice de Calidad de referencia a ser
aplicado durante la vigencia de la emergencia.
97. Sin perjuicio de lo expresado precedentemente, pueden encontrarse otros
componentes de la calidad del servicio, a los que deberá ajustarse el
Concesionario:
1. Conservación y limpieza de las estaciones y zona de vía e
inmuebles en general.
2. Alistamiento, presentación y limpieza del material rodante.
3. Atención de los pasajeros en boleterías.
4. Información al público.
98. La medición de estos factores será efectuada en cualquier momento que lo
decida la Autoridad de Aplicación. El no cumplimiento de las especificaciones de
los Pliegos, en cada uno de estos temas, dará lugar a la emisión de “Llamados de
Atención” y de “Ordenes de Servicio”, y, en los casos siguientes, a la aplicación
de multas: 1) cuando el Concesionario no haya programado y dispuesto de los
recursos necesarios; 2) cuando a pesar de haberlo hecho haya habido de su
parte deficiencia de supervisión del personal a su cargo o de los subcontratistas,
si fuera el caso; 3) cuando las deficiencias de que se trate se presenten de forma
31
continua o reiterada; 4) cuando el Concesionario no de satisfacción a los
llamados de atención y órdenes de servicio que se le formulen.
99. Resulta entonces que el Índice Global de Calidad es un importante elemento de
control ya que sirve para monitorear y controlar a los Concesionarios en el
cumplimiento de sus obligaciones.
100. En este punto, los problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad
institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de
Regulación del Transporte (CNRT). En un segundo orden, los problemas
vinculados, puntualmente, con el procedimiento de control propiamente dicho.
101. La inestabilidad institucional aludida se observa en las sucesivas constituciones
de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros, hasta la creación,
en 1996, de un único organismo: la Comisión Nacional de Regulación del
Transporte.
102. Con respecto al alcance de las competencias de este organismo y su potencial
autonomía, un informe de la Sindicatura General de la Nación
38
señala que ello
resulta motivo de discusión e interpretación diversa. Si bien se entiende que el
organismo posee todas las competencias, facultades, derechos y obligaciones de
las entidades preexistentes fusionadas, no puede dejar de señalarse que el
Estatuto aprobado para el organismo no incluye específicamente ninguna de las
facultades para el dictado de reglamentos y aprobación de normas técnicas.
103. Al comentar las relaciones existentes entre los organismos regulatorios y las
agencias gubernamentales a cargo de las políticas sectoriales (como sería la
Secretaría de Transporte), Oscar Ozlak señala que ”el resguardo de la
independencia de las agencias reguladoras se funda en la necesidad de dar
continuidad a la labor de los equipos técnicos y de las autoridades políticoadministrativas, mas allá de la duración de un gobierno. También pretende
aislarlos de presiones políticas y así brindarles mayores posibilidades de que su
acción se guíe fundamentalmente por criterios técnicos”39 . En este marco, el
autor citado destaca entre los organismos reguladores con mayor dependencia
del poder político a la CNRT.
104. Respecto a los procedimientos de control sobre la Calidad del Servicio
brindado por los Concesionarios Ferroviarios (en lo referente a Índices de Calidad
y Otros Componentes), éstos son efectuados por el Área de Fiscalización
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CC 3
32
Ferroviaria
(AFF),
dependiente
de
la
Subgerencia
de
Concesiones
Metropolitanas. De estos procedimientos de control implementados y del accionar
40
de la CNRT, la Auditoría General ha verificado distintas deficiencias, veamos :
1. El AFF no posee un Manual de Procedimientos aprobado
para ejercer el respectivo control sobre los Concesionarios
lo que crea dificultades en cuanto a la asignación de
responsabilidades y en cuanto a las tareas que deben ser
ejecutadas por las áreas y funcionarios intervinientes en
los procesos de control de la Calidad del Servicio.
2. No se cumple con el programa de trabajo elaborado por el
AFF para el control de los servicios. Es decir, la AGN ha
verificado que hay inspecciones que no fueron realizadas
por diferentes motivos (ausencia de los inspectores, retiro
anticipado, actividad gremial del inspector que debía
realizarla y/o tareas administrativas del inspector en sede
del organismo). La falta de cumplimiento a lo programado
resiente el control que se debe ejercer para verificar la
prestación
de
los
servicios
brindados
por
los
Concesionarios.
3. Los procedimientos de control efectuados por el AFF no
son realizados en forma sistemática, son discrecionales y
carecen de significatividad respecto del universo a
controlar.
4. Existen deficiencias que alteran la confiabilidad de los
controles efectuados por el AFF sobre los servicios
prestados por los Concesionarios, pues no existe una
reasignación de los inspectores que realizan el control,
alternando el cumplimiento de sus funciones en los
diferentes servicios concesionados, las planillas para
efectuar el control sólo incluyen la siguiente información:
inspector, línea, estación, fecha, banda horaria, vigencia
de la programación, número de tren, horario programado y
cantidad total de trenes que llegan y salen. Tampoco
cuentan con una identificación que permita llevar el control
adecuado (a modo de ejemplo: número identificatorio
40
.
/ G
4 2BCF, p. 18 a 76.
33
preimpreso, fecha en que se emitió, fecha de entrega por
el inspector en sede del organismo y/o al responsable
actuante).
105. Estas deficiencias afectan el nivel de confiabilidad necesario que debe
salvaguardar la CNRT para este tipo de control, más aún cuando este determina
posibles sanciones a ser aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen
mediante los procedimientos efectuados.
1. La información relevada por los inspectores en las tareas
de campo, no es tenida en cuenta para redefinir y/o
direccionar la programación de las inspecciones. Es decir,
el resultado de los controles realizados, no se utiliza como
pauta para redefinir el programa de control sobre los
servicios
que
deben
brindar
los
Concesionarios,
relativizándose en consecuencia la importancia de los
datos relevados en cada inspección como medio de ajuste
de los citados programas.
2. Las quejas realizadas por los usuarios del servicio, ya
sean las recibidas por la CNRT o por los Concesionarios,
no se tienen en cuenta para redefinir la programación de
las inspecciones.
3. Ante las constataciones realizadas sobre la información
inexacta que los Concesionarios han brindado en el
período auditado, la CNRT no ha aplicado las sanciones
correspondientes. Según se establece en la normativa: “Si
la
Autoridad
de
Aplicación
determinara
que
el
concesionario ha provisto información inexacta emitirá un
“Llamado de Atención. Si el hecho se repitiera por más de
tres veces a lo largo de un período de DOCE (12) meses
consecutivos, considerados desde la toma de posesión y
la inexactitud hubiera tenido como consecuencia la no
aplicación de penalidades, o la obtención de cualquier
ventaja o beneficio patrimonial, se aplicará una multa...”.
Según surge del informe realizado por la AGN, la provisión
de información inexacta por parte de los Concesionarios es
recurrente.
34
4. Las inspecciones para verificar el estado del material
rodante con el que prestan servicio los Concesionarios, no
son efectuadas en forma integral, desaprovechando los
recursos disponibles.
5. El trabajo de relevamiento programado por el AFF sobre el
estado de limpieza de las estaciones resulta ineficiente e
ineficaz. Del análisis del contenido del programa de trabajo
para el período auditado por la AGN, se ha obtenido
evidencia de una deficitaria programación de las tareas a
realizar, si se tiene en cuenta los recursos que se disponen
para efectivizar el mismo.
6. Las tareas de relevamiento efectuadas sobre el estado de
limpieza de las estaciones representan un bajo porcentaje
respecto del universo sujeto a control, a la vez que
muestran un significativo grado de dispersión.
106. En conclusión, la Auditoría General de la Nación destaca que: “el control de los
servicios no responde a una planificación aprobada por autoridad superior, sino a
un programa de trabajo elaborado por el Área que no siempre se cumple. Estos
controles presentan deficiencias en su ejecución que alteran su confiabilidad, no
son realizados sistemáticamente, son discrecionales y carecen de significatividad
41
respecto al universo determinado, resultando en consecuencia insuficientes” .
107. Por último, destaca que “los resultados obtenidos en las inspecciones no se
consideran específicamente para retroalimentar la realización de las inspecciones
42
programadas” .
108. En cuanto al régimen de penalidades y sanciones a aplicarse a los
Concesionarios por incumplimientos en los temas referentes a la calidad de los
servicios prestados, la AGN concluyó que:
1. La CNRT no dispone para la aplicación de penalidades de
parámetros objetivos, que permitan graduarlas en función
de la importancia relativa de las estaciones y el tipo de
infracciones.
2. Los concesionarios que reciben mayor cantidad de
controles, en relación a la cantidad de estaciones propias,
41
42
Op. Cit., p. 83.
Op. cit, p. 92.
35
son
las
que
menos
contrariamente
los
deficiencias
Concesionarios
presentan,
que
y
mayores
deficiencias presentan en sus estaciones, menor cantidad
de controles han recibido por parte de la CNRT.
3. Las penalidades aplicadas no tienen una significatividad tal
que
induzcan
a
los
concesionarios
a
implementar
soluciones a las deficiencias constatadas.
4. La tramitación de los expedientes por los cuales la CNRT
ha
aplicado
sanciones
por
incumplimientos
a
los
Concesionarios, por prestación de los servicios, Índices de
Calidad, por el estado de limpieza o conservación de las
estaciones
o
material
rodante,
excede
los
plazos
razonables.
109. Para finalizar, la AGN destaca que “el Régimen de Penalidades establecido es
aplicado parcialmente por la CNRT, desestimando las constataciones realizadas
43
sobre la información inexacta que proveen recurrentemente los Concesionarios” .
Y que “la CNRT no ha adoptado un criterio de graduación para ser utilizado en la
44
aplicación de penalidades” .
B. i. 3. Los subsidios en el Sistema Ferroviario
110. La pretendida construcción del TAVE es también criticable si es puesta en
análisis a la luz del actual régimen de subsidios del Estado argentino.
111. Según información emanada de la Secretaría de Transporte de la Nación EN
200645,
los
subsidios
que
desde
el
SIFER
(recursos
fiduciarios
extrapresupuestarios, más allá de aquellos subsidios que se pagan por
presupuesto, que no están informados) se pagan mensualmente a los
concesionarios de servicios ferroviarios metropolitanos están compuestos de la
siguiente forma:
Subsidios pagados por el SIFER
Concesionario
2007
1er semestre 2008
2008 Proyectado (*)
Ferrocentral
$
22.678.854,00
$
12.148.587,00
$
24.297.174,00
Ferrovías
$
21.661.211,30
$
15.739.073,86
$
31.478.147,72
U.G.O.F.E.(**)
$
23.682.000,00
$
-
AGN, p. 83.
Op. cit.
45 Esta información es de carácter pública y puede consultarse en
http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm. Las cifras se refieren al año 2006.
43
44
36
Ex Línea Roca
$
131.708.750,00
$
263.417.500,00
Ex Línea Belgrano
$
37.260.250,00
$
74.520.500,00
$
47.133.000,00
$
94.266.000,00
$
28.608.702,50
$
57.217.405,00
Ex Línea San Martín
Metrovías
$
42.455.947,41
TM Gral Belgrano Sur
$
36.666.209,90
$
-
TM Gral Roca
$
143.348.557,89
$
-
Trenes de Buenos Aires
$
38.598.096,68
San Martín
$
38.653.000,00
$
36.373.113,00
$
72.746.226,00
$
-
Total
$
367.743.877,18
$
308.971.476,36
$ 617.942.952,72
(*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma cantidad que en el
primero.
Fuente: http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm
(**) Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencias S.A.
UGOFE es el grupo que, desde el 7 de enero de 2005, opera la línea Ferrocarril San Martín
(creado por Decreto 798/2004) y la Resolución 408/2004 de la Secretaría de Transporte. A
mediados de 2007, a partir de los Decretos 591/07 y 592/07, el Gobierno Nacional dispuso que
UGOFE opere las líneas General Roca y Belgrano Sur.
Veamos ahora, cuánto dinero se paga por día en subsidios:
Subsidios pagados por el SIFER por día
Concesionario
2007
2008 Proyectado (*)
Ferrocentral
$
62.133,85
$
66.567,60
Ferrovías
$
59.345,78
$
86.241,50
U.G.O.F.E.
$
64.882,19
$
Ex Línea Roca
$
-
$
721.691,78
Ex Línea Belgrano
$
-
$
204.165,75
Ex Línea San Martín
$
-
$
258.263,01
Metrovías
$
116.317,66
$
156.760,01
TM Gral Belgrano Sur
$
100.455,37
$
-
TM Gral Roca
$
392.735,78
$
-
Trenes de Buenos Aires
$
105.748,21
$
San Martín
$
105.898,63
$
Total
$
1.007.517,47
$
-
199.304,73
1.692.994,39
(*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma
cantidad que en el primero.
112. Lo que sigue, es la evolución año por año de la cantidad de pasajeros anuales
pagos en líneas de superficie del transporte ferroviario metropolitano:
37
PASAJEROS ANUALES PAGOS EN LÍNEAS DE SUPERFICIE DEL TRANSPORTE FERROVIARIO METROPOLITANO
Mitre
Sarmiento
Urquiza
San Martin
Belgrano Norte
Belgrano Sur
Roca
1994
38.295.555
61.271.518
22.442.402
29.326.825
14.938.098
4.096.196
75.772.433
246.143.027
1995
53.484.941
81.877.554
23.150.932
38.033.997
25.373.540
8.321.682
116.458.589
346.701.235
1996
69.811.767
99.336.972
24.722.376
43.513.166
28.788.787
11.348.615
136.025.688
413.547.371
1997
80.578.712
111.537.913
24.953.953
46.627.948
32.285.510
13.109.365
147.035.929
456.129.330
1998
84.081.493
113.218.819
25.581.310
50.365.550
35.931.801
16.219.806
152.082.063
477.480.842
1999
83.456.459
111.672.798
25.817.971
50.746.760
36.324.996
16.062.827
155.344.676
479.426.487
2000
81.731.509
111.518.129
25.115.427
49.591.786
36.552.511
16.343.350
155.041.358
475.894.070
2001
74.548.729
100.339.022
22.557.921
45.176.945
34.102.324
14.394.424
139.081.237
430.200.602
2002
65.670.656
88.214.781
21.855.349
33.842.906
29.323.007
9.186.742
105.715.125
353.808.566
2003
68.749.774
97.246.378
26.664.569
29.870.314
34.800.118
10.416.659
108.646.261
376.394.073
2004
69.730.096
105.063.625
28.307.109
31.635.808
38.668.913
11.608.815
110.220.933
395.235.299
2005
71.436.043
109.285.553
27.704.721
34.912.359
40.553.719
11.938.156
117.057.572
412.888.123
2006
75.475.209
114.517.395
27.472.881
41.204.727
44.115.504
12.040.663
118.550.377
433.376.756
2007
75.792.088
116.003.594
25.876.715
46.647.676
45.649.800
10.508.346
86.514.462
406.992.681
Total FF CC
Fuente: http://www.cnrt.gov.ar/index2_4.htm
38
En términos de pasajeros transportados, la siguiente cantidad de dinero por pasajeros/por día, que
aporta el Estado en el servicio:
2007
Subsidios totales pagados por el SIFER
$
Pasajeros anuales
2008 Proyectado
367.743.877,18
$ 617.942.952,72
406.992.681
406.992.681
Subsidios pagados por el SIFER por pasajero
$ 1,52
$ 0,90
* Para el año 2008, proyectamos la misma cantidad de pasajeros transportados que en 2007, porque
no contamos con esa cifra aún. En cuanto al monto de los subsidios, como sólo contamos con la
cantidad de dinero que se pagó durante el primer semestre de 2008, también proyectamos que se
pagará la misma cantidad entre julio y diciembre de este año.
Veamos brevemente la situación de 2006 comparada con la que padecía el sistema en el año 2003, a cuyos
inicios comenzaba a regir el sistema de compensaciones estatales mediante subsidios de explotación:
Concesionario
Subsidios
Ingresos
2003
por tarifa
2003
Subsidios 2006
Ingresos
TOTAL
TOTAL
por tarifa
2006
2003
2006
Variación
de los
Ingresos
Totales
Ferrovías
UGOFE
Belgrano
Sur
Roca
TBA
Metrovías
$2.729.401,
$1.798.006
33
$842.079,7
$1.543.299
$538.194
$2.385.37
$2.992.35
$5.672.581
$7.602.41
$3.538.258,30
$1.951.916
$10.978.4
$4.077.152,00
$616.805
$2.559.127,
$14.672.17
$17.231.3
42
4
01
$5.490.17
+ 130%
$
+ 57%
4.693.957
$6.758.329,06
$6.047.975
$12.806.3
+ 68%
05
$9.966.386,64
$9.337.283
92
87
+ 58%
5
9
$8.576.468
$7.145.90
9
8
80
$2.402.023,
$2.134.406
9
00
$1.929.837,
$5.011.502,65
7
0
$2.454.164,
$4.527.40
$19.303.6
+ 76%
70
$12.539.594,8
$16.158.82
$28.698.4
6
21
+ 67%
113. Es destacable el carácter disímil y oscuro de los criterios que se deben haber empleado
para llegar a resultados tan variados en materia de otorgamiento de subsidios.
114. -Tenemos como conclusión un servicio ferroviario de pasajeros de cercanías fuertemente
estatizado en sus costos, gastos y riesgos, en el que resulta muy poco atractivo para el
empresario privado el esfuerzo comercial para atraer nuevos clientes y hacer más eficientes
sus servicios, puesto que depende mayormente de decisiones que se toman en oficinas
estatales –y que como dijimos, resultan totalmente discrecionales-, y autorizaciones de pagos
que emite algún funcionario, antes que de la performance de su emprendimiento.
B. i. 4. Un tren planeado únicamente para transportar pasajeros
39
115. En cuanto a las estimaciones acerca de la cantidad de pasajeros a transportarse, el Pliego
de Especificaciones Técnicas (PET), basándose en un estudio elaborado en el año 2001,
calcula para el tramo Buenos Aires—Rosario, la movilidad total en el corredor, en el año de
inicio de la operación en 15 millones de viajeros anuales, en ambos sentidos. Sobre la base de
este número, el PET estima que “el oferente trabajará con la hipótesis de captación por parte
de la línea de alta velocidad de un treinta por ciento (30%), calculado sobre la movilidad total
indicada en el párrafo anterior”. De esta forma, el número que estima es de, aproximadamente,
4.500.000 de personas. Para el tramo Rosario—Córdoba, la demanda estimada es de 1 millón
de viajeros.
116. Estos datos contrastas con un trabajo realizado por la Unión Europea que señala que los
trenes de alta velocidad justifican su alta inversión si transportan un mínimo de 6 millones de
pasajeros por año y pueden ser rentables si llegan a 9 millones.
117. Por otro lado, la oferta de plazas de los trenes tendrá una composición en 2 clases:
preferente y turista. La distribución espacial será: 1/3 de la capacidad total para la clase
preferente y a la clase turista los otros 2/3 de la capacidad. De todas formas, sostiene el PET,
“esta distribución de plazas es indicativa, es decir, la distribución final real podrá variar un 3%,
en las plazas de una u otra clase”.
118. Asimismo, es de destacar que el PET expresamente explica que la nueva línea será
utilizada únicamente para servicios de viajeros, sin que pueda compartirse, en ningún caso,
para la prestación de otro tipo de servicios de transporte de cargas, lo cual contrasta, por
ejemplo, con Francia y Alemania, cuyos operadores transportan correspondencia postal a
través de La Post y la BUNDESPOST, respectivamente.
119. La situación del transporte de cargas en Argentina tampoco está de para bienes. De acuerdo
al informe presentado en el marco del Plan Fénix,46 al cabo de un decenio de la concesión a
manos privadas del transporte ferroviario de cargas, “no se han registrado inversiones que
posibiliten un mayor desarrollo en los servicios, atendiendo mas bien a sus necesidades
operativas directas. El volumen de carga desde la concesión, si bien ha crecido, tiene un nivel
similar al de la década de los '60. En 2004 alcanzó a 22 millones de Ton, menos del 10% del
total movilizado en el país, destacando también el transporte de productos agrícolas.
IV. TERCERA PARTE.
LAS INCÓGNITAS DEL PROYECTO DE CARA AL FUTURO
120. No caben dudas que la mayor incógnita de cara al futuro es cómo se resolverá el problema del
financiamiento frente al incremento del CDS (credit default swap) a más de 800 puntos, lo que
impide que el Gobierno emita la primer serie de bonos a ser colocados por el banco Natixis
entre inversores privados. Si el CDS no baja a niveles más razonables en el corto plazo,
Gobierno y adjudicatario deberán sentarse a negociar nuevas condiciones, más onerosas para
el Estado.
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121. Para colmo de males, el Banco Natixis mismo, afectado por la crisis inmobiliaria desatada en
EE.UU. y que golpea a Europa, afronta serios problemas financieros que lo obligan a buscar
unos 3.700 millones de euros de financiamiento a través de la emisión de acciones preferidas.47
122. Probablemente, estas razones influyan en la tosudez del Gobierno, cuando decidió
reestructurar el presupuesto 2008 en $ 1600 millones de pesos, quitando ese dinero destinado
a financiar obras pendientes en el sistema ferroviario maltrecho que tenemos, para destinárselo
a este proyecto, contrariamente a lo que afirmó la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner,
cuando sostuvo que el Tren Bala no implicaría la utilización de fondos del Tesoro de la Nación.48
123. En cuanto al costo final de la obra, si bien se calculan cifras alrededor de los u$s 4.000
millones, además del encarecimiento del financiamiento, el propio Pliego prevé la posibilidad
de aumentar el presupuesto hasta un 20%, lo que probablemente ocurra frente a los niveles
inflacionarios actuales.
124. A ello debe agregarse la enorme diferencia entre los 1,2 millones de euros que costaría cada
kilómetro, frente a los costos europeos o chinos entre los 7 y 10 millones de euros. Si bien,
como se afirmó, hay material (durmientes, cemento, cables, etc.) y sueldos por mano de obra
que se pagarán a precios locales, no obstante, la tecnología y mano de obra especializada de
origen europeos probablemente nos acerquen a una cifra bastante mayor que la presupuestada
oficialmente.
125. En cuanto a la traza por donde pasará el TAVE, existe también cierta incertidumbre, pues
esta cuestión es una de las tantas que no definió el pliego. Tal es así, que si bien se estableció
que como principio no serían necesarias las expropiaciones, el pliego de especificaciones
técnicas dispone que sólo se hará en caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la
Secretaria de Transporte, omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se
pueden hacer por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización.
126. Siguiendo con esta cuestión, la información es al menos contradictoria. Por un lado, se dice
que el trazado de la vía del TAV circulará PARALELA a la traza de las empresas: Ferrovías,
entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y
N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba.
49
127. Por el otro lado, se afirma que “existen varias alternativas para la traza. Inicialmente se
estableció que el ramal seguiría la traza del Ferrocarril General Mitre de la existente red
ferroviaria argentina en todo su recorrido, pero más tarde se planteó la posibilidad de que
de Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General Belgrano.
Una tercera posibilidad es que el tendido de la vía siga la Autopista Buenos Aires - Rosario.
Las características del recorrido hacen necesario el tendido de rieles especiales entre
Diario La Nación, Sección Economía y Negocios, 26 de agosto de 2008, nota “El Banco que debe financiar el tren bala,
complicado”, página 2. Las acciones preferidas son un instrumento financiero similar a los bonos, pues establecen una tasa fija
de interés, y prevén un plazo de vencimiento a largo plazo, con la opción de un rescate a mediano plazo, si eventualmente, las
tasas de intereses mundiales siguieran bajando.
47
Diario Perfil, Destinan otros $ 1.600 para el Tren Bala, de fecha 19.08.08. Ver
http://www.perfil.com/contenidos/2008/08/19/noticia_0004.html
48
49
http://www.tavcobra.com.ar/ fecha 25 de julio de 2008.
41
Buenos Aires y Rosario y el reacondicionamiento de los existentes entre Córdoba y
Rosario.”
50
128. Otra de las incógnitas pendientes es la modalidad de ingreso y egreso a las ciudades
principales, (soterrado o a nivel de superficie con pasos a desnivel, y la ubicación definitiva de
la estación Rosario. Sobre esto último, habría una puja entre vecinos de Rosario Oeste con el
Gobierno Municipal, que pretende construir casi en el corazón de la ciudad una estación
51
multimodal para ómnibus y trenes .
129. El precio final del pasaje resulta también una incógnita, pues de ubicarse entre lo que
cuesta un pasaje de avión a Rosario o Córdoba y lo que cuesta un pasaje en ómnibus, quien
sea el operador comercial del TAVE reclamará para sí importantes subsidios que compensen
la diferencia del pasaje si sus márgenes de rentabilidad no son los esperados.
VI. CONCLUSIONES
145. La decisión de construir el Tren Bala no fue una decisión meditada ni dialogada entre distintos
actores políticos y sociales, relevando las necesidades del sistema ferroviario, ni fijando un
52
orden de prioridades . Entre las prioridades, también se puede incluir la demorada finalización
de la construcción de una autopista que una Rosario y Córdoba, y que permitiría un mayor
flujo de personas, viajando en mejores condiciones en términos de seguridad que las que
53
existen en la actualidad .
146. Fue una decisión adoptada producto de un deseo del Gobierno que, para peor, adjudicó la obra
a un grupo encabezado por una empresa cuestionada en varios países por pagar sobornos en
el extranjero, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se pudo reconstruir, dejó
algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes, como el estudio de impacto ambiental,
o indefinidas, como la traza final del TAVE, o inciertas, como ser el costo final de la obra a
través del complejo sistema de financiamiento diseñado.
147. Lamentablemente, la negativa de la Secretaría de Transporte a brindar acceso al expediente
impidió constatar y revisar algunos datos que hubieran quizás servido para apoyar muchos de
los argumentos que sirvieron para defender el proyecto por parte del Gobierno.
148. De concretarse el proyecto, aumentará la deuda externa argentina para construir un tren que
competirá con el transporte aéreo, apuntando a un público en un número menor y cuya
situación no es tan acuciante como los millones de personas que viajan a diario en el sistema
50
Información extraída de Wikipedia, de fecha 25-7-08. http://es.wikipedia.org/wiki/Tren_de_Alta_Velocidad_%28Argentina%29.
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42
ferroviario actual del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Nunca hubo una audiencia
pública sobre el tema, ni un proceso consultivo previo que permitiera:
a. explorar soluciones o decisiones consensuadas;
b. incluir puntos de vista que de otra manera no se habrían tenido en cuenta para adoptar la decisión
final;
c.
rectificar creencias o percepciones erróneas;
d. brindar mayor visibilidad al proceso de toma de decisión;
e. respetar la igualdad de trato al permitir escuchar todas las voces (se trata de evitar problemas con
ciertas visiones elitistas que presumen que unos pocos son los que pueden tomar la decisión
correcta);
f.
mejorar la calidad técnica de la norma jurídica que eventualmente se adopte;
g. estimular la participación y la información ciudadana
149. Como se dijo al comienzo de este informe, existen propuestas alternativas para recomponer el
sistema ferroviario existente, como ser la propuesta conocida como “Un Tren para Todos”, cuyo
principal objetivo ha sido el diseño de un plan de recuperación de los cinco principales ramales
ferroviarios para cargas y pasajeros, que totalizan unos 7.000 Km. de vías férreas de corredores
troncales y acondicionar otros 11.000 que permita tener unidas diversas economías regionales.
150. Estas consideraciones no pretenden afirmar que el Gobierno no está haciendo nada por mejorar
el transporte ferroviario. Actualmente, se encuentra en vigencia el Programa de Obras del Sistema
Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y Subterráneo del AMBA, establecido
por el Decreto 1683/05, si bien su grado de ejecución se encuentra retrasado, según información
oficial de la propia Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y no por falta de
recursos precisamente.
54
No obstante, $ 1.600 millones de pesos destinados a financiar estos
proyectos, fueron desviados por el Gobierno para financiar el TAVE, según se explicó más arriba.
151. A lo que se invierte en la reconstrucción del sistema de transporte ferroviario por parte del Estado,
debe también agregarse lo que se invierte en subsidios, distribuidos bajo criterios discrecionales y
monopólicos en manos del Secretario de Transporte, supuestamente utilizados con el único
propósito de que no aumente el boleto y para tareas de mantenimiento de la red actual, pues las
nuevas obras de infraestructura y las que vayan más allá del mero mantenimiento están a cargo
del Estado.
152. Queda pendiente el debate de la reconstrucción de la red de transporte ferroviaria de cargas,
olvidada quizás, a manos del enorme desarrollo y apoyo que tuvo en los últimos años el gremio del
transporte automotor.
153. Otros problemas que se vislumbran, tienen que ver con la capacidad de control a manos de la
CNRT, de cuya situación de debilidad dieron cuenta los informes de auditoria de la AGN. Habría
también que fortalecer ese aspecto, para garantizarnos que las obras se hagan en los tiempos
previstos, y con los estándares de seguridad y calidad que la tamaña obra exige.
154. En cuanto a los subsidios, el argumento tan fuertemente esgrimido para privatizar las líneas
ferroviarias deficitarias, que perdían u$s 1.000.000 por día, casi dos décadas después, como miles
54
En 2006, habían comprometidos y devengados créditos presupuestarios por $ 507.136.328,63 y para 2007 $ 807.742.152,19.
43
de kilómetros de vías inutilizadas, o sin mantenimiento, con un interior incomunicado entre sí, y
con la capital federal, al Estado le cuesta mantener el sistema $ 1.692.994,39 por día, o sea,
unos u$s 500,000 diarios. Además, llama la atención el incremento de los subsidios estatales,
que en algunos casos ha determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria
total. Esto deja serias sospechas respecto al destino que se le dan a los subsidios, mientras el
Estado se hace cargo de las reformas al sistema ferroviario por su cuenta, y sobretodo, teniendo
en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los concesionarios de los contratos en lo
hace a calidad del servicio.
155. En definitiva, la construcción del TAVE ha dado lugar a tantos cuestionamientos, que merece ser
revisada antes de que el erario público quede seriamente comprometido y consumada una vez
más la insensatez de una política pública inconsulta.
44
VII. BIBLIOGRAFÍA
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Domingo 3 de agosto de 2008.
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•
Diario Clarín, 6 de julio de 2008, nota “Los franceses del tren bala dicen que no pagan sobornos”.
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http://www.rodolfowalsh.com/spip.php?article3008
47