Administración & Desarrollo Facultad de Investigaciones, Escuela Superior de Administración Pública esap ene./dic. 2009 issn : 0120-3754 Editorial Temas de administración Estado y políticas públicas 7 141 As Dimensões Governamental e Societal e as 21 39 59 El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización Iván Alonso Montoya Restrepo Luz Alexandra Montoya Restrepo Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región Yezid Soler Barbosa 153 Factores de cambio y estabilidad en Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia Carlos Arturo Grosso Rincón 161 La inoperante aplicación del nexo de El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico Diego Armando Barrera Ayala Descentralización 81 Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedade redemocratizada Gisele dos Reis Cruz Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías Jorge Enrique Garcés Cano Jorge Enrique Espitia Zamora 109 La autonomía territorial en el marco de la las políticas públicas Esther Parra Ramírez causalidad en la responsabilidad civil del Estado Eric Alexánder Leiva Ramírez Apuntes institucionales 175 La ESAP en el ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B-2008 Ilich Ruiz Reynel pautas editoriales 183 Código de ética autores 184 Políticas editoriales y normas para la presentación de artículos república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia Naidú Duque Cante 125 Derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local William Guillermo Jiménez Benítez número 51 37 volumen Editor científico Pedro Nel Páez Pérez, [email protected] Editor administrativo Manfred Acero Gómez, [email protected] D I R E C T I VA S Honorio Miguel Henríquez Pinedo Director Nacional Luz Amparo González Agudelo Subdirectora de Proyección Institucional Mauricio Villalobos Rodríguez Subdirector Académico María Magdalena Forero Moreno Subdirectora de Alto Gobierno Germán Insuasty Mora Subdirector Administrativo y Financiero Edgar Sierra Cardozo Secretario General María Eugenia Rodríguez Tovar Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Eurípides González Ordoñez Jefe de la Oficina Control Interno Carlos Roberto Cubides Olarte Decano Facultad de Investigaciones Zoraida Celis Carrillo Decana Facultad de Posgrado Andrés Felipe Álvarez Grajales Decano Facultad de Pregrado Facultad de Investigaciones, ESAP Bogotá, D.C., Calle 44 No. 53-37, CAN. pbx. 2202790, ext. 7230 / 7232 [email protected] www.esap.edu.co & Desarrollo es una revista académica arbitrada que se edita desde el año de 1962 bajo el auspicio de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), en la ciudad de Bogotá D.C., Colombia. Tiene una periodicidad anual y se ocupa principalmente de la publicación de artículos de investigación y reflexión en el área de la Administración Pública. Está abierta a todos los investigadores y estudiosos de la Administración en el mundo. [email protected] (57) (1) 2202790, ext. 7016 informes: tel. José Manuel Ruano Universidad Complutense de Madrid, España Cesar Giraldo Universidad Nacional de Colombia, Colombia William Guillermo Jiménez Colombia, Escuela Superior de Administración Pública Miguel Borja Colombia Jane Rausch Universidad de Massachusetts - Amherst, EEUU Rubén Darío Calderón Jaramillo Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Administración Comité editorial Frank Robinson Safford Northwestern University, EEUU Bianor Scelza Cavalcanti Fundación Getulio Vargas, Brasil Comité científico Fabián Pressacco Chávez Universidad Alberto Hurtado, Chile Eduardo Araya Universidad de Chile, Chile Pedro Medellín Instituto Ortega & Gasset, España Omar Guerrero UNAM, México Coordinadora de gestión editorial Norma Constanza Calle Pinzón, [email protected] Asistente editorial Santiago Duque Buitrago, [email protected] Traducciones Jason C. Garry (inglés), Manuel Santos Cardoso y Rodrigo Morgero (portugués). Suscripciones: Por su naturaleza académica, la revista Administración & Desarrollo no tiene costo. Sin embargo, las personas naturales o las instituciones interesadas en vincularse como suscriptores pueden solicitarlo a nuestro correo electrónico. El suscriptor deberá asumir el costo del envío local o al extranjero de la revista. Para más informes escriba a: [email protected] La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artículos compete exclusivamente a sus autores y no representa el pensamiento oficial de la ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique. diagramación, impresión y acabados Imprenta Nacional de Colombia Administración & Desarrollo e d i t o r i a l español Para la Escuela Superior de Administración Pública es particularmente grato presentar a la comunidad académica el No. 51 de la revista Administración & Desarrollo (A&D), como fruto de un gran esfuerzo de reestructuración de su equipo editorial, cambio de periodicidad, presentación y procesos académicos. En esta, que puede denominarse una nueva etapa, el objetivo fundamental de A&D es convertirse en un foro en donde concurran diferentes puntos de vista sobre temas de interés académico, pero también que a través de ella se pueda propiciar una interacción con otras comunidades de investigadores que se dedican al estudio de la Administración Pública y sus repercusiones en las estrategias de desarrollo de determinadas regiones. Otro objetivo, no menos importante, es alcanzar un reconocimiento de indexación a nivel nacional e internacional, con el fin de proyectar más efectivamente los trabajos que se publican en A&D. Es hacia ese horizonte que hemos dado importantes pasos, en buena parte, gracias a la desinteresada colaboración de profesores e investigadores tanto de la ESAP como de otras instituciones universitarias colombianas y extranjeras. No quisiera desaprovechar esta ocasión para invitar a nuestros lectores a participar activamente en la revista, ya sea contribuyendo como autores o vinculándose al grupo de árbitros. Abrimos este número con un trabajo de Iván Montoya y Alexandra Montoya en el artículo El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización. Allí, los autores muestran como antecedente de la globalización la crisis del modelo fordista keynesiano y su desarrollo como proceso económico y social entre los años de 1980 y 1990. Luego se presenta el artículo Metamorfosis de Bogotá, D. C.: Gestión pública competitiva e innovadora de una región, de Yezid Soler, en el que se analiza la extraordinaria transformación de la ciudad de Bogotá en el contexto de la gestión pública iberoamericana. Cerrando esta primera sección sobre Temas de administración está el artículo de Carlos Grosso, Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia y el trabajo de Diego Barrera sobre El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento, en el que se hace una aproximación a la temática de la certificación en agua potable y saneamiento básico, en el marco de la ley colombiana 1176 de 2007. Pedro Nel Páez Pérez EDITOR Correspondencia: [email protected] En la sección Descentralización se publican tres artículos, el de Jorge Garcés y Jorge Espitia en el que se aportan elementos diagnósticos sobre el impacto y la evolución de las regalías en Colombia, a través de la identificación de grupos de departamentos y municipios en el período 1993-2005 y en función de indicadores económico-financieros. Está también la propuesta de Naidú Duque, La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia en 3 la que analiza el principio de autonomía territorial que contiene la Constitución Política de 1991, el cual, por un lado, responde a los postulados que sobre autonomía local se han planteado a nivel internacional que resaltan la importancia del municipio y de las comunidades en la gestión pública. En reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local, William Jiménez intenta determinar la relación entre el derecho y el desarrollo, específicamente, entre el ordenamiento jurídico y el desarrollo local en Colombia. En Estado y políticas públicas encabeza la propuesta de Giselle dos Reis Cruz en As Dimensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedadde redemocratizada, artículo escrito en portugués, en donde se analiza la sociedad brasileña desde las experiencias participativas en la colaboración entre el gobierno y la sociedad civil en un proceso de descentralización. Por su parte, Esther Parra, en Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas, valiéndose de diversas perspectivas de análisis, busca mostrar los factores que propician o no cambios en el proceso decisional y de implementación de las políticas públicas. Cerrando las secciones principales de este número, aparece la contribución de Eric Leiva con La inoperante aplicación del nexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado en donde se expone una doctrina cercana a la cultura jurídica nacional que ha ignorado las inconsistencias y contradicciones que encierra la cuestión de la causalidad. Finalmente, publicamos un artículo de interés de Ilich Ruiz en el que se presenta un ranking de universidades, dentro del cual se ubica la ESAP y que sirve de motivo al autor para reflexionar sobre la participación de nuestra escuela en el entorno educativo nacional. Confiamos en que estas temáticas sean de interés para la comunidad académica y que contribuyan al debate de la problemática pública y administrativa. 4 Administración & Desarrollo e d i t o r i a l english It is particularly gratifying to the Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) to present volume No. 51 of our journal Administración & Desarrollo (A&D) to the academic community as the fruit of a great restructuring effort by the editorial team which had led to changing its periodicity, presentation and the academic processes so involved. This can then be called a new stage in which A&D’s fundamental objective is to make itself become a forum where different points of view come together concerning topics of academic interest but also through which ESAP can provide an interaction with other research communities devoted to studying public administration and ists repercussions on development strategies of specific regions. Another, no less important objective, is to achieve recognition though national and international indexing and thereby project the work published in A&D more effectively. We have thus taken important steps, mainly due to professors and investigators’ disinterested collaboration (from both ESAP and other colombian and foreign institutions). We also do not want to waste this occasion for inviting our readers to become actively involved in the journal, whether as contributing authors or by becoming involved with the group of peer reviewers. We open this issue with work by Iván Montoya and Alexandra Montoya in an article entitled, “Blackmail as a mechanism in the relationships arising from globalisation”, showing how the crisis of the Ford-Keynesian model and its development as an economic and social process from 1980 to 1990 formed the background for globalisation. The following article entitled, “the metamorphosis of Bogotá, D. C.: a region’s competitive and innovative public management”, by Yezid Soler, analyses Bogotá’s the extraordinary transformation within the context of Ibero American public management. Closing the first section about Administration topics is an article by Carlos Grosso called, “Historical Development and setting for planning in Colombia”, and work by Diego Barrera on, “Municipal certification regarding drinking water and basis sanitation”, which approaches the topic of drinking water certificacion and basis sanitation within the framework of Colombian Law 1176/2007. Pedro Nel Páez Pérez EDITOR Correspondencia: [email protected] Three articles have been published in the Descentralisation section. The first is by Jorge Garcés and Jorge Espitia, providing diagnostic elements about the impact and evolution of royalties in Colombia by identifying the grouping of departments and municipalities from 1993-2005 in terms of economic-financial indicators. A proposal by Naidú Duque entitled, “Territorial autonomy within the framework of the unitary republic and subnational state intitutional capacity in Colombia”, is also in this section, analysing the principle of territorial autonomy contained in the 1991 political 5 constitution, responding the postulates wich have been set out at international level about local autonomy and highlights the importance of the municipality and that of communities in public management. William Jiménez tries to determine the relationship between law and development in, “Law and development: the role of legal regulation in local development”, specifically the relationship between legal regulation and local development in Colombia. The section called The state and public policy leads off with Giselle dos Reis Cruz’s proposal entitled, “Experience of government organisations, social dimensions and participations: an analysis of participation in a re-democratised society”, (an article written in Portuguese) which analyses Brazilian society from participative experience in collaboration between the government and civil society in descentralisation. In “Change and stability factors in public policy”. Esther Parra seeks to show the factores which bring about change in the decision-making process and in implementing public policy. Closing the main sections of this issue appears a contribution by Eric Leiva entitled, “Applying causal nexus in the state’s civil responsibility is inoperant”, which puts forward a doctrine dealing with the national judicial culture which has ignored the inconsistencies and contradictions surrounding the question of causality. Finally, we have published an article of institutional interest by Ilich Ruiz in which he preents a ranking of universities (including that for ESAP - nationally and worldwide) thereby motivating the author to reflect on its ranking (and therefore market share) in the national educational setting. We hope that these topics are of interest for the academic community and that they contribute towards debete regarding public policy and administrative problems. 6 Administración & Desarrollo t e m a s d e administración resumen El presente artículo presenta como antecedentes a la globalización la crisis del modelo fordista-keynesiano y su desarrollo como proceso económico y social en los años 1980 y 1990. El análisis de esta problemática y el agotamiento del modelo neoliberal sirven de marco para abordar, a partir de revisión de literatura en teoría económica, aspectos de la globalización y teoría organizacional, reconocer la importancia de la vinculación de organizaciones a través de contratos y la relevancia de distinguir la heterogeneidad de los mismos para percibir la generación de asimetrías en los procesos de negociación. El objetivo del trabajo es explicar el mecanismo denominado de “chantaje” entre agentes entre los cuales existe asimetría, como sucede en el caso de organizaciones de los sectores extractivos o de economías emergentes, con menor posibilidad competitiva por encontrarse en competencia por nichos ocupados o de tamaño reducido y organizaciones de los países de centro. Palabras clave: modelo neoliberal, chantaje, asimetrías de información. abstract Blackmail as a mechanism in the relationships arising from globalisation The present article presents the crisis of the Ford-Keynesian model and its development as an economic and social process in the 1980s and 1990s as the background for globalisation. The analysis of this problem and the exhaustion of the neoliberal model serve as the framework (from a review of the literature dealing with economic theory) for aspects of globalisation and organisational theory, recognising the importance of organisations becoming involved through contracts and the relevance of distinguishing their heterogeneity for perceiving the generation of asymmetry in negotiating/business processes. The objective of this work is to explain the mechanism called “blackmail” amongst agents between whom there is asymmetry, as happens in the case of organisations in the mining or emergent economy sectors, having less competitive possibility of finding themselves in competition due to occupied or reduced sized niches, and organisations from central countries. Key words: neoliberal model, blackmail, information asymmetry. resumo O processo de chantagem como um mecanismo nas relações da globalização O presente artigo apresenta como antecedentes à globalização a crise do modelo Fordista Keynesiano e seu desenvolvimento como processo econômico e social nas décadas de 1980 e 1990. A análise desta problemática e o esgotamento do modelo neoliberal servem de marco para, a partir da revisão da literatura sobre Teoria Econômica, dos aspectos da Globalização e da Teoria organizacional, reconhecer a importância da vinculação de organizações através de contratos e a relevância de distinguir a heterogeneidade dos mesmos, para perceber a geração de assimetrias nos processos de negociação. O objetivo do trabalho é explicar o mecanismo denominado de “chantagem” entre agentes entre os quais existe assimetria, como ocorre no caso de organizações dos setores extrativos ou de economias emergentes, com menor possibilidade competitiva por se encontrarem em concorrência por nichos ocupados ou de tamanho reduzido, e organizações dos países de centro. Palavras chave: modelo neoliberal, chantagem, assimetrias de informação. Recibido: agosto de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Correo impreso: Grupo Biogestión, Unidad Camilo Torres, Bloque B5, oficinas 301-303, calle 44 No. 45-67, Bogotá, D. C., Colombia Montoya Restrepo, Iván Alonso y Luz Alexandra Montoya Restrepo. 2009. El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización. Administración & Desarrollo 37(51): 7-20. El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización1 Iván Alonso Montoya Restrepo* Luz Alexandra Montoya Restrepo** 1. Antecedentes a la globalización La crisis del modelo fordista-keynesiano2 que operó entre los años 1930 y 1970 implicó una ruptura en el esquema de acumulación de capital, de forma que los procesos productivos sufrirían transformaciones no solo en la gestión, sino en el establecimiento de políticas laborales contrarias a las establecidas desde la Segunda Guerra Mundial hasta las crisis del petróleo y el sistema Bretton Woods, ente otras. Para Misas (1996), la internacionalización de las economías se origina a partir del modelo fordista de acumulación. Este modelo, cuya gestación se dio en la crisis del 1929, propendía a equiparar la productividad del trabajo con el nivel de salario, mientras que establecía mecanismos para incentivar la demanda agregada que poseía un bajo nivel de gasto, según Keynes (1936). Siguiendo a Misas, dentro de los 30 años siguientes, conocidos como los “30 gloriosos”, se aplicaron las ideas keynesianas, la concepción fordista de productividad y salario y la influencia del Estado como “Welfare State”. Para tal autor, la crisis de este modelo, que se evidenció en 1971, se produce como producto de las modificaciones tanto de la oferta como de la competencia (1996). Este trabajo pertenece al Grupo de investigación Biogestión dentro del marco de la línea de investigación de economía del conocimiento en procesos de chantaje y negociación, dentro del cual complemente investigaciones precedentes. El modelo fordista-keynesiano se caracterizó por ser una aproximación desde el paradigma mecanicista, en el cual el fundamento primordial era dividir los problemas por partes y encontrar la máxima oportunidad a partir del estudio de tiempos, movimientos y la “mejor forma de realizar las tareas”. 1 2 *Profesor, Facultad de Agronomía, Universidad Nacional de Colombia correo-e: [email protected], [email protected] ** Profesora, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia [email protected], [email protected] correo-e: 7 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Por el lado de la oferta, el crecimiento de la productividad cada vez se hacía más problemático, en buena medida debido al agotamiento del taylorismo –fordismo clásico–, como sistema de producción fabril: La búsqueda de economías a escala mediante la implementación de nuevas bandas transportadoras y líneas de ensamblaje provocó el desbalanceo de las líneas y el exceso de personal poco productivo tanto en cantidad como en cualidad. Los desbalanceos originaron “cuellos de botella” en la mayoría de los procesos. Así las cosas, se tenían zonas de elevado “stress” (donde se originaban muchas unidades defectuosas) y otras de falta de trabajo. Los stocks de productos terminados para alivianar la primera situación y de productos en proceso para la segunda, serían las respuestas de la gestión para cumplir con sus contratos, mientras que ello representaba mayores costos de producción, reducciones en la productividad del trabajo y de los demás factores. Estos factores que incidían con fortaleza en la rentabilidad hacían conjunción con la exigencia por parte del mercado de nuevos productos diferenciados, de consumo no perdurable. La producción de bienes cada vez más especializados, en lotes pequeños y bien diferenciados, con ciclos de vida muy cortos, obligó a las empresas a introducir sistemas técnicos de manufactura flexible que para ser amortizados, requieren de la conquista de los mercados locales e internacionales (Misas 1996). Por el lado de la competencia, los “treinta gloriosos” provocaron el crecimiento de los países más competitivos a través de la productividad del trabajo y del crecimiento de los salarios reales, conduciéndolos al consumo de masas y la expansión del mercado interior. La búsqueda de economías de escala llevó a la deslocalización de los sitios de manufactura por parte de las empresas multinacionales, a fin de reducir los costos de producción. La crisis del 1971, que se venía gestando asociada al incremento de los precios en las materias primas y a la crisis del petróleo, conllevó dificultades en el comercio internacional: los países del centro venían acumulando déficits en cuenta corriente, en la balanza de pagos, mientras que sus empresas incurrían en endeudamientos a fin de conservarse en el mercado frente a sus mayores costos de producción, entre otras dificultades (Misas 1996). Para Misas, la solución provendría, entonces, del empleo de políticas de corte monetarista a fin de reducir los costos: la apertura económica y la internacionalización de los mercados se harían importantes con el fin de reducir los aranceles, también se implementarían otras 8 temas de administración reformas estructurales dentro de los países con el fin de propiciar el control de la inflación y el relacionamiento con la fuerza laboral (Misas 1996). Dentro de la internacionalización de los mercados se originó el “redespliegue industrial”: deslocalización de la producción hacia zonas de menores costos salariales. Esta concepción racional de las empresas multinacionales traería consigo un nuevo ordenamiento internacional frente a la división del trabajo, estableciendo sectores de investigación en el centro y de ensamble en la periferia (Misas 1996). Las economías de centro buscaron la reindustrialización mediante las reducciones racionales en empleo y objeto de las empresas como en el incremento en la cantidad de capital por trabajador y en nuevas formas organizacionales que reduzcan costos de transacción en los procesos de toma de decisiones, la vinculación entre proveedores y clientes en la cadena productiva y la modernización en las ramas de producción hacia sistemas de manufactura flexible. En estos nuevos roles las pequeñas y medianas empresas han jugado un importante papel por su mayor adaptabilidad a la innovación e implementación de tecnologías de proceso y de producto en su interior y desde sus competidores (Beranger 1994). Para Misas (1996), las políticas implementadas de orientación monetarista ponderan en gran medida el control de la inflación por encima del crecimiento, reformas estructurales como la desreglamentación del mercado de capitales y otras medidas contractivas de la oferta monetaria han provocado elevadas tasas de interés que, por una parte, destinan gran parte del ingreso de las empresas al pago de servicio de deuda y, por otra, afectan la distribución de la riqueza al producir una reducción en la participación de los salarios y por este camino drásticas reducciones en la demanda efectiva. El relacionamiento con la fuerza laboral pasa a considerar el salario como un mero costo en el proceso productivo y no como un abastecedor de la demanda social. De esta manera, el desempleo deja el ámbito Keynesiano y pasa a ser considerado como un fenómeno provocado por el “exceso” en el salario real, frente a su productividad. El estancamiento en el crecimiento del producto y las elevadas tasas de interés han llevado al incremento del déficit del gobierno por la vía de menores ingresos y de disminución del tamaño del Estado. Concluye Misas (1996) que las políticas macroeconómicas de los gobiernos en el marco neoliberal issn 0120-3754 entran a combinarse con la nueva división internacional del trabajo en donde se originan nuevos sistemas técnicos que aumentan la productividad y la flexibilidad en los procesos productivos; sin embargo, las formas institucionales vigentes de los Estados son ineficaces para regular la economía dentro de un panorama modificado y carente de encadenamientos. El aumento descrito de las tasas de interés y las condiciones impuestas por los acreedores le han concedido el poder a los acreedores, que según Misas, se han convertido en los maestros del juego. Las reformas estructurales luego de las crisis de la deuda sugeridas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Banca Internacional, establecieron las condiciones de juego para los países latinoamericanos, sacrificando la década de los ochenta. Para Reveìz (2004), la globalización ha sido un pacto mundial ad hoc para desarrollar el ideal del libre comercio y su papel civilizador a la occidental, mientras que la instrumentación del modelo neoliberal se debe entender como la primera etapa de la globalización, basada en la eficiencia luego de la caída del bloque comunista en Rusia. Así, la globalización económica de los años 1980 y 1990 se concentró en el comercio internacional y se basó en potenciar organizaciones transnacionales, en donde la propiedad está emancipada del territorio del Estado-nación. Para este autor, el modelo neoliberal ha fracasado en varios aspectos, frente a la importancia y al movimiento irreversible de la globalización, que trata de generalizar la democracia política, el libre mercado y las comunicaciones en el mundo. En la versión de Reveìz (2004) se sostiene que la falta de confianza en torno a un crecimiento económico sostenible como el de los “treinta gloriosos”, el desencadenamiento del terrorismo, la grave situación de pobreza en el mundo y la corrupción generalizada en los Estados-nación produjeron un desencanto del entusiasmo con el que se celebró la caída del comunismo. Las ideas, fuerza de la argumentación de Reveìz, indican que las políticas del FMI estuvieron orientadas más por los intereses de la comunidad financiera que a los de la economía mundial, y que el rompimien- to del sistema de conciliación de conflictos originado por el terrorismo y la guerra contra el terrorismo justificó la posibilidad de hacer justicia por la propia mano; que la planetización de la pobreza se ve originada por el neoliberalismo y, finalmente, que la corrupción de los Estados Nación, de las clases dirigentes y de algunas redes como la cooptada y la ilegal criminal, asfixió y estranguló el ejercicio de las libertades reales políticas, de servicios económicos, oportunidades sociales, garantías de transparencia y seguridad protectora. Además, muestra Reveìz (2004) que los hechos indican primero una liberalización para una posterior “regulación” y un ejercicio inicial de privatización, sin haber garantizado la competencia de manera simultánea. También se indica cómo la iniciativa se orientó hacia el crecimiento como primera meta, para luego pensar en tratar de reorganizar la búsqueda de las libertades. Señala el origen de una pretendida “paz imperial” fundada en lo económico por el gobierno Clinton y seguida en lo militar y estratégico por las administraciones de Bush. En cuanto a la concentración de la inversión directa extranjera IDE y las fusiones y adquisiciones FA, como instrumentos privilegiados de la globalización económica, muestra que los flujos de la IDE alcanzaron en el mundo un récord de 865 billones de dólares en 1999 y que benefició principalmente a los países industrializados que recibieron el 74% de los flujos de entrada en 1998. Los favorecidos fueron la Unión Europea con el 35% de tales flujos y Estados Unidos con el 32%. En cuanto a los stocks de flujos de entrada, los países industrializados acumularon el 68% en 1999, mientras que los países en desarrollo acumularon el 30%, con un 18% en Asia, un 10% en América Latina y un 2% en África. Las FA alcanzaron un 8% del producto nacional bruto mundial (720 billones de dólares) en 1999, las cuales se ha venido realizando en los años 1990 en un 80% en los países desarrollados. Para los años 2000-2003 cayeron las FA vertiginosamente por la recesión económica y la crisis de credibilidad en la competitividad, en especial de los Estados Unidos. temas de administración 9 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Gráfico 1. Flujo mundial de entradas IDE Países desarrollados Países en desarrollo Europa Central y del Este Fuente: Reveìz (2004. 66), con base en Problèmes Économiques sobre la base de CNUCED, World Investment Report 2000. Simultáneamente, indica Reveìz (2004) que con la menor tasa de crecimiento económico en los 1990 en los países emergentes, se incrementó considerablemente la deuda externa, ampliada por la ineficiente selección de la inversión pública, la corrupción, el clientelismo, el amiguismo y el incremento en gasto militar. sus últimas décadas el aumento de la conducta antisocial, como crímenes, drogadicción y la violencia, la decadencia familiar, la reducción de la confianza, y el debilitamiento de la “ética del trabajo”, entre otras. Para Gómez (2003), lo que hoy se globaliza es el neoliberalismo, el cual desmorona los siguientes pilares de la democracia: Cuadro 1. Deuda externa de América Latina en millones de dólares Años Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador México Perú Venezuela 1994 85.656 153.572 21.768 21.855 14.589 139.800 30.191 40.998 1995 98.547 165.447 21.736 26.340 13.934 165.600 33.378 37.537 1996 110.613 186.561 22.979 31.116 14.586 157.200 33.805 34.117 1997 125.052 208.375 26.701 34.409 15.099 149.028 28.642 31.328 1998 141.929 259.496 31.691 36.681 16.400 160.258 29.477 30.248 1999 145.289 241.468 34.112 36.733 16.282 166.381 28.704 33.235 2000 146.575 236.156 36.477 36.131 13.564 148.652 28.150 31.840 2001 140.273 226.067 38.032 39.039 14.411 144.534 27.508 32.274 2002 134.340 227.689 40.395 37.231 16.236 141.000 27.999 32.859 Fuente: Reveìz (2004 68), con base en CEPAL. Para Huntigton (1996), Occidente ha dejado una huella más profunda que todas las civilizaciones desde el año 1500, e inició los procesos de modernización e industrialización, que han sido universales. Este autor señala que Occidente ha crecido como lo han hecho las otras civilizaciones por su organización militar, religiosa, política o económica que acumula excedentes e innova. Pero también ha presenciado en 10 temas de administración a. Posibilita una mejor captura del Estado y otras instancias. Las leyes surgen de los intereses y del poder y no de los argumentos y opiniones. b. Los partidos políticos se enfrentan como representantes de intereses económicos particulares. Las mayorías son visualizadas como clientes de mercado a ser manipulados por consenso. issn 0120-3754 c. El neoliberalismo ha terminado con la división de poderes públicos típico de la democracia liberal. El Estado como el momento correctivo ético de la sociedad ha desaparecido y ha sido reemplazado por un Estado-gerente que representa solo a las élites económicas. d. La función de los ciudadanos no es contribuir a definir políticas para luego elegir a quienes sean capaces de representarlas e implementarlas, sino solamente la de elegir a quienes adoptarán e implementarán las políticas recomendadas por las élites. a la búsqueda de nuevos mercados y la globalización, propiamente dicha, a la deslocalización de sus actividades para lograr beneficios por reducción de costos al aprovechar las ventajas de los diferentes países. Y lo que se propone como salida a la inserción de las economías emergentes es el incremento de su posibilidad competitiva, a través de sus organizaciones, las cuales tienen asimetrías con sus contrapartes de negociación en los países de centro, en recursos, y accesos al mercado, al sistema financiero y a la información. Para Wallerstein (2003), el sistema mundo capitalista se basa en la negación del mercado y en el privilegio de la existencia de monopolios, acompañado de las siguientes fuerzas impulsoras: 2. Objetivo a. La incesante acumulación de capital. b. Una división axial del trabajo en la cual existe una tensión centro-periferia, de tal manera que hay cierta forma de intercambio desigual. c. La existencia estructural de una zona periférica. d. La función importante y continua de una mano de obra no asalariada a la par de una mano de obra asalariada. e. La correspondencia entre los límites de la economía- mundo capitalista y los de un sistema interestatal que se compone de Estados soberanos. f. La opinión de que esta economía-mundo capitalista comenzó en Europa y después se extendía todo el globo mediante un proceso de incorporaciones sucesivas. g. La existencia de Estados hegemónicos, cuyos periodos de hegemonía total o indiscutible han sido relativamente breves. h. El carácter no primordial de los Estados, grupos étnicos y familias, cuya totalidad se crea y recrea de manera constante. i. La importancia fundamental del racismo y el sexismo como principios organizadores del sistema. j. El surgimiento de movimientos antisistémicos que debiliten y refuercen simultáneamente al sistema. k. Un patrón tanto de ritmos acíclicos como de tendencias seculares, que encarnan las contradicciones inherentes al sistema y que explican la crisis sistémica esporádica. Así, puede resumirse que la apertura se convierte en la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias de la economía para negociar con el mundo, como mecanismo privilegiado de la globalización, mientras que la internacionalización de una empresa se refiere A partir de revisión de literatura en teoría económica, aspectos de la globalización y teoría organizacional se percibió la importancia de la vinculación de organizaciones a través de contratos y la relevancia de reconocer su heterogeneidad para percibir la generación de asimetrías en los procesos de transacción y negociación. De igual manera, se reconoció el papel de dicha temática en el tema de asimetrías originadas en el proceso de profundización del modelo neoliberal. El objetivo del presente trabajo es el de explicar el mecanismo denominado de “chantaje” entre agentes entre los cuales existe asimetría, como sucede en el caso de organizaciones de los sectores extractivos o de economías emergentes, con menor posibilidad competitiva por encontrarse en competencia por nichos ocupados o de tamaño reducido y organizaciones de los países de centro. 3. Antecedentes teóricos a la propuesta 3.1. La economía de la información y el funcionamiento del mercado De acuerdo con Stiglitz, la imperfección de la información puede conducir a la ausencia de ciertos mercados y a la emergencia y/o persistencia de instituciones disfuncionales (Stiglitz 2001). Según Spence, el trabajo en economía de la información consiste en un esfuerzo orientado a capturar los aspectos informacionales de la estructura de mercado, para estudiar las formas en las cuales los mercados se adaptan, y las consecuencias de la falta de información (informational gaps) para el desempeño de los mercados (Spence 2001). Tales “gaps” pueden cambiar algunas de las características del desempeño de los mercados, mientras que se reconoce la existencia de señales visibles que pueden ser tan significativas como la edutemas de administración 11 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 cación en el contexto del mercado de trabajo (Spence 2001). El problema de las asimetrías proviene esencialmente la existencia de economías de mercado descentralizadas. La magnitud de estas asimetrías y la importancia de sus consecuencias dependen de la manera como los mercados están estructurados y del reconocimiento que la información afecta el comportamiento del mercado (Stiglitz 2001). En la economía neoclásica tradicional, la eficiencia de la información de las economías de mercado se basa en la escasez de información. Pero lo que se ha observado es que existen diferentes problemas de información relacionados con precios y calidades de los bienes a mercadear, de las calidades y esfuerzos del recurso humano que se desempeña o del pago a la inversión en cuanto a la tasa de interés, todos estos elementos no son tenidos en cuenta con un supuesto de perfecta información. Este supuesto fuerte afecta el equilibrio que además requiere suposiciones de convexidad y continuidad para que pueda probarse su existencia. (Stiglitz 2001; Montoya y Montoya 2005 y 2007). Según Stilgitz, el trabajo con economía de la información conduce a cuestionar premisas y teoremas centrales del paradigma tradicional. Por ejemplo, bajo un escenario de información incompleta (y con implicaciones en los costos para adquirirla), no puede sostenerse la idea de convexidad en tanto que no puede pagarse por una muy pequeña cantidad de información. Esto es lo que Stiglitz y Radner (1984) denominaron la no concavidad fundamental en el valor de la información (cto. en Stiglitz 2001). De esta forma el supuesto de convexidad tiene dificultades, además del desarrollo de la competencia imperfecta debido a las irregularidades del conocimiento de la información, esto permite que las empresas tengan incentivos para cargar precios en exceso al costo marginal. Esta situación a la larga implica que las decisiones y acciones de los agentes, que conllevan información, afecten los comportamientos de los mismos en el mercado (Stiglitz 2001). Complementando este enfoque Akerlof (1970) señala la estrechez o ausencia de mercados, lo cual facilita su posicionamiento y a la vez su propio funcionamiento. Para este autor la dificultad de evitar ciertos riesgos tanto en empresas como en trabajadores conduce a 12 temas de administración la necesidad inherente de desarrollar contratos muy específicos que limiten estos riesgos. Con un comportamiento de fluidez en la asignación de recursos, resulta natural pensar en la ineficiencia de los mercados cuando hay ausencia de los mismos, en el sentido de Pareto. (Stiglitz 2001; Montoya y Montoya 2005 y 2007). Esta ausencia de mercados no es la única dificultad, también pueden señalarse las diferentes calidades entre productos y trabajadores lo cual dificulta la sustitución, y hace de la alineación de incentivos típicamente imperfecta. Es en esta situación donde surgen las “señales”, por parte de agentes con alta calidad en su desempeño como productores o trabajadores para distinguirse ellos mismos y diferenciarse de los agentes con baja calidad, quienes estarán dispuestos a oscurecer la señal, mediante imitación u otros mecanismos para que la distinción no resulte clara, con lo cual se establece una de las condiciones iniciales en el proceso de señalización “signaling” en la cual existen atributos que no resultan fácilmente observables (Spence 2001). Una implicación agregada a la ausencia de mercados la constituye el hecho de que los mercados funcionan en dimensiones geográficas y otras limitaciones espacio-temporales que son asumidas como implícitas y no son puestas de relieve para su análisis deliberado (Spence 2001, Montoya y Montoya 2005 y 2007). 3.2. La señalización en el mercado de trabajo El problema de la señalización en el mercado de trabajo, según Spence (1973), sugiere que la contratación es un proceso de inversión bajo incertidumbre en la cual, contratar un empleado consiste en la compra de una lotería, la que en condiciones de neutralidad del riesgo implica un salario que es tomado como la contribución marginal del individuo a la organización que contrata. Esto desarrolla un bucle informacional en el mercado de trabajo que se despliega con las creencias condicionales probabilísticas del empleador, las cuales lo llevan a ofrecer un salario que está en función de señales e índices. En el siguiente paso, el salario ofrecido y los costos de señalización conducen a la toma de decisiones de señalización por parte de quienes aplican a la contratación; para ellos el ejercicio consiste en la maximización de los retornos netos de los costos de señalización. Es así como la contratación se da gracias a la observación de las relaciones entre producto marginal y señales. Por último, esta y la diferencia entre producto y señales modi- issn 0120-3754 fican las creencias probabilísticas condicionadas del empleador y se origina un proceso de aprendizaje (Spence 1973). mercado. Este tipo de contrato no diferenciador genera un equilibrio “pooling” o aunador, el cual no resulta estable (Stiglitz 2001). Gráfico 2. Feedback informacional en el mercado de trabajo Riley (2001) señala cómo un caso de selección adversa puede hacerse gracias al modelo de seguros. En él, un contrato de seguro X=(r,m) es un acuerdo ofrecido por el asegurador en el que en retorno por recibir un premio m, proporcionaría una cobertura r en el evento de una pérdida L. Si se considera una probabilidad de pérdida para cada individuo Pt y unas dotaciones iniciales de riqueza W, es posible construir una función de utilidad estrictamente cóncava del tipo von Neumann – Morgenstern: Los agentes tipo1 se distinguen por la probabilidad de sufrir una pérdida, y puede elaborarse una función de utilidad en relación con la probabilidad de ocurrencia: Ut(X) = (1-Pt) V(W-α) + PtV(W- α-L+β) De donde puede deducirse una disposición marginal a pagar: ∂α ∂β -∂U/ ∂β ∂U/ ∂α PV`(W- α-L+β) (1-P)V`(W-α) + PV`(W- α-L+β) ---- = --------------- = ---------------------------------------- Fuente: Montoya y Montoya (2007), con base en Spence (1973), p. 359. Un equilibrio se define en el contexto de un bucle de retroalimentación, en el cual las expectativas del empleador conducen a ofrecer salarios a variados niveles de educación, la que a su vez lleva a inversiones en educación por los individuos. Así, un equilibrio es mejor entendido como un conjunto de creencias que son confirmadas, por lo menos no contradichas, por los nuevos datos, mientras que las creencias son persistentes en el tiempo (Spence 1973; Montoya y Montoya 2007). Ut(X) = Ut(r,m) = (1-Pt) V(W-m) + PtV(W- m-L+r) De la función de utilidad anterior se construyen curvas de indiferencia y así se permite destacar el área de beneficios rentables para la empresa de seguros Π. Gráfico 3. Selección adversa y tipos de grupos de riesgo alto y bajo Propiedad Single Crossing y Selección Adversa Premio m Π(X) ≥ 0 3.3. El modelo de selección adversa Akerlof (1970) proporciona el primer modelo formal en opinión de Riley (2001). En él se muestra la importancia de la información asimétrica en los equilibrios de mercado, a través del caso de los vehículos usados a la venta (Akerlof 1970). La conclusión esencial del análisis consiste en señalar que los vendedores de los vehículos usados en mejores condiciones optarán por segregarse y estar por fuera del mercado, de forma que solo serían comercializados los peores carros (Akerlof los refiere como “limones”). Esto sucede porque existe información asimétrica sobre la calidad, lo que implica sugerir un contrato de negociación tanto para quienes tienen vehículos en buen estado y los “limones”. Al ofrecerse el mismo contrato, sucede que los propietarios de mejores vehículos van a preferir excluirse del Curva de indiferencia Riesgo bajo Dirección de las preferencias Cobertura r Curva de indiferencia Riesgo alto Fuente: Riley, 2001, p. 435. En la figura anterior, el beneficio esperado para la compañía aseguradora Π(X) es positivo en el interior de la región sombreada y 0 sobre la línea m=pr. La curva de indiferencia del grupo de bajo riesgo es suficientemente aplanada de forma que este grupo puede elegir no asegurarse, dejando solamente en el mercado a los del grupo de alto riesgo, de igual manera como sucede con los “limones” en Akerlof (Riley 2001). temas de administración 13 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Gráfico 4. Selección adversa con dos tipos de contrato Gráfico 5. Área de contratos informacionalmente consistentes Premio m Premio m X1 _ X ^ X X2 Cobertura r Cobertura r Fuente: RILEY, 2001, p. 436. Este análisis puede completarse al considerar varios tipos de contrato de diversas coberturas. Al excluirse los de bajo riesgo, se presenta una situación inestable en virtud a que todos los tomadores de seguros van a ser de alto riesgo y la aseguradora se encuentra a la larga en una situación de quiebra si no ofrece otros tipos de contrato, pues el equilibrio se establece finalmente entre los que se aseguran y los que no toman el seguro. Si la compañía aseguradora encuentra que un tipo de contrato de seguro es atractivo para personas de bajo riesgo (lo que incide en la racionalidad de los agentes del grupo de bajo riesgo), si además logran que ese contrato no sea atractivo para el grupo de alto riesgo (condición de compatibilidad de los contratos diferentes para los grupos) y que, como resulta obvio, es rentable, podría tenerse un equilibrio separador. Esta actividad de búsqueda de incentivos para reconocer a los agentes de bajo riesgo se conoce como “screening” (Montoya y Montoya 2007). Spence (1973) argumentó que estos pares de contratos son contratos que proporcionan equilibrios informacionalmente consistentes. La conclusión de Spence encuentra un continuum de equilibrios informacionalmente consistentes (rentables, compatibles y racionales), tales como los que aparecen en el área sombreada en el siguiente gráfico: 14 temas de administración Fuente: Riley, 2001, p. 437. Algunas críticas fueron realizadas por Riley (1975) y Rothschild y Stiglitz (1976), en las cuales se señala que no se explica cómo se produce la competencia en la dimensión del proceso de screening. Además, no se hace un recuento de cómo se produce el proceso en el cual suceden las acciones. Finalmente, se menciona que los conjuntos de información de los agentes no están completamente especificados (Riley 1976 y Rothschild & Stiglitz 1976, cto. en Riley 2001) y quedan inquietudes sobre la unicidad del equilibrio (Montoya y Montoya 2007). 4. El mecanismo de chantaje 4.1. Aproximaciones al concepto del chantaje El término “chantaje” proviene del francés “chantage”, de “chanter”, que a la vez viene del latín “cantare” que significa “cantar” (Valin 2004). James J. Anton y Dennis A. Yao desarrollaron en 1994 un modelo de chantaje, con motivo del problema de incentivos a la expropiación. Los autores analizan el problema que enfrentan los inventores financieramente débiles cuando venden una invención valiosa, pero fácilmente imitable, para la cual no existen derechos de propiedad. El inventor puede proteger su propiedad intelectual al negociar un contrato contingente antes issn 0120-3754 de revelar la invención, o puede revelar la invención y luego negociar con el comprador recién informado. A pesar del riesgo de expropiación, los autores sugieren que en equilibrio un inventor con poca riqueza espera apropiarse una participación del valor de mercado de la invención al adoptar el segundo mecanismo. (Anton y Yao 1994). En un trabajo de 2002, Anton y Yao orientan sobre la dificultad para vender ideas cuando los compradores no pueden apreciar su “justo” valor antes de que sean reveladas, con la consecuente dificultad de que al revelarlas no podrían proteger su innovación. Los autores aprecian que este problema existe en una variedad de categorías de la propiedad intelectual, desde la venta pura de ideas hasta las invenciones pobremente protegidas y refleja la no verificabilidad de los elementos claves de una venta de propiedad intelectual. Los autores reconocen para este problema que una enunciación parcial puede ser utilizada como un mecanismo de señalización, permitiendo al vendedor obtener un pago basado en el valor del know-how remanente no exhibido o enunciado. (Anton y Yao 2002). En este sentido el presente trabajo utiliza la propuesta de Anton y Yao acerca de la conexión entre señalización y chantaje. Se entiende como chantaje una situación en la cual uno de los agentes (agente 1) espera recibir un “beneficio” (que suele ser evadir o eliminar la posibilidad de una amenaza o perjuicio) causada por otro agente, el cual se denominará por sencillez en la exposición agente 2. La situación de este último agente resulta muy favorable porque se constituye como proveedor monopólico del “beneficio” y exige a cambio de sus servicios de protección o provisión del beneficio un pago que “compense” o remunere su esfuerzo. También es conveniente decir que la percepción del beneficio crece en la misma dirección que el grado de la amenaza, la cual convenientemente busca controlar el agente 2 (Montoya y Montoya 2007). De esta manera se propone como reflexión al problema de chantaje, que el mismo parece ser una situación más extendida de lo que originalmente pudiera pensarse y en esencia consiste en el aprovechamiento del poder de negociación de un agente sobre otro, para hacerse a rentas, las cuales pueden llegar a ser tan elevadas que consuman las dotaciones iniciales del agente 1. Si esta es la situación, se tiene a un agente que trabaja en exceso (económicamente hablando) y apenas logra reproducirse con una utilidad adicional a cero en caso de lograr compensar la pérdida con el beneficio, o negativo en muchos de los otros casos (Montoya y Montoya 2005 y 2007). Estas situaciones se presentan en variadas negociaciones, entre las cuales se destacan los siguientes elementos que han sido deducidos en otras investigaciones (Montoya y Montoya, 2007): 1. Existen “gaps” informacionales que afectan el desempeño de mercado. 2. La falta de información sobre calidades diferenciales suele representar un importante volumen de la información no compartida. 3. Las imperfecciones de mercado conducen a que agentes (agente 2) adquieran poder de mercado, con lo cual los precios son bastante excesivos al costo marginal, como lo afirma Stiglitz (2001). 4. Se presenta el fenómeno de ausencia de mercados, fortalecido por los agentes con poder de mercado para adquirir mayor poder de negociación en sus transacciones y eventualmente constituirse como proveedores monopolistas. Tales negociaciones comúnmente se aprecian en: • Las relaciones entre empleados y empleadores, en las que los empleadores logran mayores horas de trabajo no remunerado de los empleados, bajo la noción de “compromiso con la organización”, lo que no es otra cosa que la posibilidad de recibir un “beneficio” asociado a la estabilidad laboral y evadir la amenaza de ser despedido. • En la negociación entre productores agrícolas y compradores, a la orilla del camino en la granja de producción. Los compradores reciben un descuento, el cual están dispuestos a ofrecer los productores, de forma que su producto perecedero no se malogre y pueda ser vendido. • En instituciones coloniales y de otros niveles. El presente trabajo explora esta situación en el caso de una organización con un perfil competitivo más limitado, originado en la ausencia de posibilidades y accesos por ser originaria de una economía emergente, en competencia global con otras organizaciones por un nicho (la cual denominaremos proveedora de país emergente PPE) y una organización de un país de centro, con ventajas en recursos, tamaño y posibilidades de negociación, para conseguir una mejor comprensión del fenómeno (compradora de país desarrollado CPD). A partir del marco conceptual anteriormente presentado, es posible concebir algunas reflexiones para temas de administración 15 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 modelar situaciones de chantaje, en las que normalmente se llega a una situación en la cual uno de los agentes (para el caso a tratar la proveedora de país emergente PPE o agente 1) espera recibir un “beneficio” (que suele ser evadir o eliminar la posibilidad de una amenaza o perjuicio, como puede ser la de quedarse sin pedidos o sin ventas y por ende sin ingresos) que podría ser causada por la compradora de país desarrollado CPD (agente 2). La compradora de país desarrollado CPD bien resulta el único contratante de la proveedora de país emergente PPE en el corto plazo y esta condición es beneficiosa para presionar a que la proveedora venda su producción a precios bajos. Por último, debe insistirse en que la percepción del beneficio crece en la misma dirección que el grado de la amenaza, la cual convenientemente hace de su control la compradora de país desarrollado CPD y que las negociaciones de chantaje suelen involucrar cambios en las condiciones contractuales por parte del agente con mayor poder de negociación. 4.2. El mecanismo de chantaje A continuación se presentan las etapas que derivan en la situación de chantaje, con base en (Montoya y Montoya 2005 y 2007): 1. Los poderes de negociación de los agentes compradora de país desarrollado, CPD, y proveedora de país emergente PPE son diferentes. 2. Existe un problema de agente y principal, característico de mercados con información asimétrica. El principal es quién realiza la contratación del agente. 3. Uno de los agentes tiene interés en adquirir (o preservar) el beneficio que es su posibilidad de ingreso mediante la contratación de pedidos (proveedora de país emergente PPE) que el otro agente (compradora de país desarrollado CPD) está en capacidad de suministrarle. Y en el ámbito de la economía globalizada, la posibilidad de sustitución de la proveedora por parte de otras organizaciones que compiten por el mismo nicho es elevada, por lo que la proveedora es sustituible. 4. Adicional a la cesión de derechos de propiedad en las transacciones que realizan los agentes (como ingresos de ventas por surtimiento de pedidos), se desarrolla otro tipo de transacción, que corresponde a la situación de chantaje. 5. Esta nueva transacción posee como particularidad que en la medida que el interés de uno de los agentes se acrecienta o es acrecentado, a partir de comportamientos de su contraparte, la proveedora de 16 temas de administración país emergente PPE tiene un estímulo a ofrecer un “pago” (en unidades monetarias o en especie) con el cual “compra” la posibilidad de adquirir o preservar la posibilidad de recibir pedidos futuros. 6. La compradora de país desarrollado CPD, quien ostenta la posibilidad de otorgar el goce del beneficio, por origen deliberado o emergente, puede considerar razonable el pago y mantener en cierto nivel de incertidumbre a la proveedora de país emergente PPE, para así perpetuar periodo a periodo el valor del pago que ofrece la compradora de país desarrollado CPD. Esta sería la condición para un equilibrio estable. Dicho pago puede corresponder a su disponibilidad para surtir con descuentos, o cumplir pedidos de manera extraordinaria a los originalmente pactados. 7. La consideración de pago razonable puede que no corresponda a la racionalidad maximizadora en la compradora de país desarrollado, CPD (en el corto plazo la compradora de país desarrollado CPD puede ser más beneficiada). Con el fin de ampliar el pago que puede recibir, tiene motivación para aumentar en cada periodo y de periodo a periodo, el nivel de incertidumbre de mantener la contratación de pedidos por el que tiene expectativas la proveedora de país emergente PPE. Así podrá la compradora de país desarrollado CPD procurarse un mayor pago y esfuerzo por parte de la proveedora de país emergente PPE. 8. Este mecanismo hace que la proveedora de país emergente PPE perciba un incremento en el riesgo de recibir o preservar el beneficio definido como su posibilidad de ingreso, pues siente amenazada su viabilidad y se orienta a realizar un mayor “pago”, bien con indicación de la compradora de país desarrollado CPD o sin ella, con el que no solamente compra la posibilidad de una opción, sino que paga también el incremento del riesgo, comprando una porción apreciada artificialmente en mayor valor por la compradora de país desarrollado CPD (beneficio artificial). 9. La proveedora del país emergente PPE podría retirarse al valorar el costo que ahora ofrece el beneficio, pero también puede continuar asumiendo el costo, pues piensa que estaría perdiendo todo el esfuerzo acumulado que ha empeñado para adquirir la opción que le interesa. 10. Puede llegar el punto en el que el valor del pago excede la disponibilidad en dotaciones iniciales que la compradora de país desarrollado CPD tiene para pagar la opción. Esto es, se ha dado issn 0120-3754 una situación de agotamiento de las posibilidades de la proveedora de país emergente PPE. Un ejemplo claro es cuando la proveedora del país emergente PPE no puede disponer de un número creciente de capital de trabajo, por ejemplo. 11. La compradora de país desarrollado CPD desarrolla una posición monopolística o de privilegio como dispensador único del beneficio para la proveedora de país emergente PPE en el corto plazo. 12. Si la compradora de país desarrollado CPD posee información suficiente sobre la posibilidad precaria para “pagar” en especie de la proveedora de país emergente PPE, así la última tenga disponibilidad para hacerlo, la consecuencia de ello conduce a una modificación del contrato. 13. Si la proveedora de país emergente PPE no puede pagar, existen también motivos para realizar una modificación de contrato. 14. La modificación de contrato se realiza debido al acrecentado poder de negociación de la compradora de país desarrollado CPD. Puede darse en principio la finalización de este por parte de alguna de las organizaciones. 15. También implica que la proveedora del país emergente PPE “compra a deuda” la opción de disponer del beneficio, con la consecuencia de que la deuda es adquirida normalmente con la compradora de país desarrollado CPD. Un ejemplo de esta situación se traduce en la idea de realizar reestructuraciones en la proveedora, diseñadas por la compradora, o la solicitud de intervenir la administración de la proveedora por parte de la organización compradora. 16. Otra alternativa de la proveedora de país emergente PPE consiste en la liquidación de bienes de su propiedad, del cumplimiento de pedidos con otros clientes, de su capital de trabajo, o de otros activos para cubrir el pago a la compradora de país desarrollado CPD. Esto es ofrecer “dádivas” para congraciarse con la compradora de país desarrollado CPD. 17. La compradora de país desarrollado CPD se encuentra en posibilidad de condonar total o parcialmente la deuda, a cambio de exigir en contrapartida otros beneficios tales como dominación, obediencia, lealtad o subordinación jerárquica sobre la proveedora de país emergente PPE. De igual modo puede exigir en pago otro tipo de bienes o servicios. 18. Este nuevo tipo de contrato puede conducir a una situación de elevado usufructo para la compradora de país desarrollado CPD a expensas de la proveedora de país emergente PPE, la cual puede ser aumentada. 19. La circunstancia en la cual la proveedora de país emergente PPE debe aumentar el pago no se da de manera estable, de forma que la proveedora de país emergente PPE aumentará su pago en momentos de mayor presión por parte de la compradora de país desarrollado CPD y la curva que describe su comportamiento será más vertical. En momentos de menor presión pasará a una curva más horizontal, tal como en los modelos de selección adversa entre grupos de alto riesgo y bajo riesgo. El comportamiento del agente oscilará entre estas conductas, tal como sugiere Spence en la alternancia de los equilibrios. 20. Si la proveedora de país emergente PPE es fácilmente sustituible, que ha sido una de las suposiciones, la compradora de país desarrollado CPD ejercerá presión sin importarle que el primero se retire. En caso que no sea sustituible, se darán equilibrios inestables de manera cíclica. 21. La competencia en el modelo es evitada, a lo Wallerstein, al constituirse la compradora de país desarrollado CPD en un proveedor de un beneficio de tipo monopolista. Solamente vuelve a darse competencia cuando hay terminación del contrato. 22. Puede darse la situación en la cual agentes (del tipo de la proveedora de país emergente PPE) con intereses en el beneficio que provee la compradora de país desarrollado CPD, posibiliten el comportamiento de chantaje, que induce a la proveedora de país emergente PPE a aumentar su pago. 23. Aunque no se dé una competencia explícita de varios agentes para constituirse en la negociación que se denominada “proveedora de país emergente PPE”, la sola percepción es suficiente para generar el comportamiento sugerido. 24. Al parecer, en las situaciones del mercado actual, la percepción es suficiente para transformar el mundo de los bienes físicos y los comportamientos de los agentes solamente requieren de cierta percepción para verse modificados. Es decir, los agentes deciden con base en percepciones no necesariamente reales. 25. Puede emplearse una variante del modelo de selección adversa para modelar la transacción asociada de tipo chantaje que se ha introducido. 26. El mecanismo anteriormente descrito de 1 a 26 puede darse también en perjuicio de la compradora de temas de administración 17 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 país desarrollado CPD, aunque sucede en menores proporciones por las características de tal tipo de organización. En dicho caso, puede ser la proveedora de país emergente PPE quien disponga de una posición favorecida monopolística en el corto plazo, que puede atribuirse a su conocimiento experto o a que sea poseedor de información o un recurso natural escaso o un producto muy diferenciado, que perjudique los intereses de la compradora de país desarrollado CPD. En este documento se privilegió una posición monopolística de la compradora de país desarrollado CPD, pero resulta evidente en este punto que también puede ser una posición detentada por la proveedora de país emergente PPE, con las consecuentes implicaciones en la variación de los roles en lo aquí expuesto. A continuación se presenta la función de utilidad von Neumann - Morgenstern para el agente 1 (tradicionalmente la proveedora de país emergente PPE). Es necesario aclarar que esta función representa la transacción adicional asociada a la cesión de derechos de propiedad propia de la negociación básica. Esta negociación básica se supondrá por razones explicativas de tal naturaleza que intercambia la remuneración al factor con el equivalente exacto a su productividad marginal. Cuadro 2. Función de utilidad del agente 1 Los agentes tipo1 se distinguen por la probabilidad de sufrir una pérdida, y puede elaborarse una función de utilidad en relación con la probabilidad de ocurrencia: Ut(X) = (1-Pt) V(W-α) + PtV(W- α-L+β) 4.3. El caso del modelo de chantaje De donde puede deducirse una disposición marginal a pagar: Inicialmente, consideremos las situaciones de alto y bajo riesgo contempladas en los modelos de selección adversa. Gráfico 6. Las curvas del agente 1 cuando es “nuevo” o cuando se ha acostumbrado al riesgo •Agente de alto riesgo •Baja calidad •Agente “nuevo” No estabilizado α ∂α ∂β -∂U/ ∂β ∂U/ ∂α PV`(W- α-L+β) (1-P)V`(W-α) + PV`(W- α-L+β) ---- = --------------- = ---------------------------------------Fuente: Montoya y Montoya, 2007. A continuación se muestra, para diferentes momentos de tiempo, la situación de beneficio adicional para el agente 2 (asumido como la compradora de país desarrollado CPD): Agente 2 (o compradora de país desarrollado CPD): •Bajo riesgo •Alta calidad •Agente Estabilizado o Acostumbrado Al riesgo Un contrato X = (β, α) β Convenciones: • α: Valor monetario del pago que realiza un agente, de manera adicional, con el cual compra la posibilidad de adquirir o preservar un beneficio. • β: Beneficio que puede recibir el agente1. Se compra como una opción financiera. • W: Dotación inicial disponible del agente1. • L: Pérdida que puede sufrir el agente1. • P: probabilidad asociada a que el agente1 tenga una pérdida. Fuente: Montoya y Montoya, 2007. 18 temas de administración • Tiempo 1: Π=α–Pβ • Tiempo 2: Π = α – P β – C1(P), Con C1(P) como el costo de aumentar la probabilidad de la pérdida para el agente 1 en el tiempo 2. • Tiempo 3: Π = α + Δα – P β – C2(P) Con Δα como el valor incrementado por el agente 1 en el pago, como consecuencia del aumento del riesgo en el periodo anterior. • Tiempo 4: Π = α + Δ`α – (P+ΔP) β – C3(P) Con Δ`α como el valor incrementado por el agente 1 en el pago, el cual puede ser mayor o menor al Δα del momento 3 como consecuencia del aumento issn 0120-3754 del riesgo en el periodo anterior. La probabilidad de ocurrencia de la pérdida también puede verse aumentada inicialmente, debido al esfuerzo que ha puesto en ello el agente 2 para aumentar el riesgo al agente 1 o proveedora de país emergente PPE. De igual manera, se muestran varios momentos en el tiempo para el agente 1 (o proveedora de país emergente PPE), desarrollando únicamente la parte adicional correspondiente a la negociación: Agente 1 (o Proveedora de país emergente PPE): • Tiempo 1: U (X) = P V(W- α-L+β) + (1-P) V(W- α) • Tiempo 2: U (X) = P V(W- α-L+β) + (1-P) V(W- α) • Tiempo 3: U (X) = P V(W - α- Δα - L+ β) + (1-P) V(W- αΔα) • Tiempo 4: U (X) = P V(W - α- Δ`α- L+ β) + (1-P) V(W- αΔ`α) Si α+ Δ`α = W, se tiene: U(X) = P V (β – L); o también, U(X) = (P+ΔP) V (β – L) Dada esta circunstancia, pueden presentarse los siguientes casos: Caso 1: Si β = 0, entonces U(X) = - P V(L), lo que claramente es una situación de desutilidad para el agente 1. Caso 2: Si β = L, entonces U(X) = 0. Caso 3: Si β < L, entonces U(X) es negativa y es una situación de desutilidad. Caso 4: Si W - α- Δ`α = -j, entonces: U(x) = PV(β-L-j) + (1-P) V (-j) Si tenemos que β= L, entonces: U(X) = PV(-j) + (1-P) V (-j) U(X) V (-j) 4. Conclusiones En los modelos de selección adversa hace notar Stiglitz que los individuos difieren y los agentes vía acciones se informan sobre participar o no en un mercado particular. Las imperfecciones de mercado son las que indican cuáles son los individuos que participan (Stiglitz 2001). Las asimetrías, además, conducen a monitorear las acciones e incluso pueden llevar incentivos suficientes para que agentes procuren internalizar en contratos estas acciones para ponerlas a favor de su propio beneficio; por ejemplo, como sugiere Stiglitz mediante mecanismos de aversión al riesgo cuando la movilidad de los recursos es impedida. Estos beneficios son capturados vía remuneraciones o pagos en exceso al costo marginal o a la productividad marginal de un factor. El caso de chantaje aquí presentado sugiere que los agentes son diferentes en sus poderes de negociación y que suele ser la práctica a desarrollar por los empresarios, mediante flujos de información y retroalimentación que favorecen el aprendizaje de los agentes, de forma tal que, como sugiere el ciclo de retroalimentación informacional de Spence, modifican sus creencias condicionadas probabilísticas al relacionar el producto marginal con las señales del mercado, por una parte, y el grado de amenaza que infligen debido a su poder de negociación mayor en una transacción frente a la disponibilidad a pagar de la contraparte (Montoya y Montoya 2007). Esto constituye entonces un proceso de aprendizaje, el cual convierte a un agente homogéneo en una estructura de competencia perfecta, en un monopolista que hace uso de su poder de negociación aumentado. La insostenibilidad de esta situación a largo plazo le invita a pasar de equilibrios únicos a equilibrios separadores de manera cíclica y en forma de bucle, para no agotar la fuente de sus rentas. De esto último se desprende que los equilibrios únicos también parecen ser un caso particular en la problemática de modelos con equilibrios cíclicos múltiples, en un proceso de síntesis autoorganizativa y presión por selección entre las variantes posibles de equilibrios. Como reflexión, el problema de chantaje parece ser una situación más cotidiana de lo que originalmente pudiera pensarse y en esencia consiste en el aprovechamiento del poder de negociación de un agente sobre otro para hacerse a rentas, las cuales pueden llegar a ser tan elevadas que consumen las dotaciones iniciales del agente 1, aquí asociado a la proveedora de país emergente PPE. Si esta es la situación, se tiene a un agente que trabaja en exceso (económicamente hablando) y apenas logra reproducirse con una utilidad adicional cero, en caso de compensar la pérdida con el beneficio, o negativo en muchos de los otros casos. temas de administración 19 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 REFERENCIAS Akerlof, G. A. 1970. The market for ‘Lemons’. Quality uncertainty and the market mechanism. The quarterly journal of economics 84, No. 3 (Aug.): 488500. Anton J. J., y D. A. Yao. 1994. Expropriation and inventions: Appropriable rents in the absence of property rights. The American Economic Review 84, No. 1 (Mar.): 190-209. ________. 1994. “The sale of ideas: Strategic Disclosure, Property Rights, and Beranger, Pierre”. En Búsqueda de la excelencia industrial. México: Limusa. “Contracting”. 2002. The review of economic studies 69, No. 3 (Jul.): 513-531. Gómez, Ricardo J. 2003. Neoliberalismo Globalizado, Refutación y Debacle. Buenos Aires: Ediciones Macchi. 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Administración & Desarrollo, 37 (51), 7-20. temas de administración Estilo MLA: Montoya Restrepo, Iván Alfonso y Luz Alexandra Montoya Restrepo. “El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 7-20. Administración & Desarrollo t e m a s d e administración resumen El propósito de este artículo es presentar y evaluar una experiencia piloto de transformación de una ciudad a partir de un proceso de innovación en la gestión pública. Se analiza el Plan “Bogotá 2000”, con el cual se formuló un diagnóstico compartido y unas líneas y proyectos estratégicos, con base en un nuevo enfoque metodológico proactivo y una estrategia de comunicación y mercadeo. Los principales hallazgos revelan los procesos ocultos que posibilitaron la metamorfosis de Bogotá y que la llevaron a convertirse en referente internacional y a recibir más de una decena de distinciones por su gran transformación. Esta experiencia, desarrollada en un laboratorio vivo en gran escala, puede tener repercusiones favorables en la gestión pública de otras ciudades de Ibero América y el mundo, de acuerdo a las condiciones concretas de cada plataforma urbana. Palabras clave: Gestión pública. Economía pública. Planeación urbana. Economía regional. Planeación prospectiva. Desarrollo urbano. abstract The metamorphosis of Bogota D.C.: a region’s competitive and innovative public management The purpose of this article was to present and evaluate a pilot experience concerning how a city was transformed through a process of innovation in public management. The “Bogotá 2000” plan was analysed as this was used for formulating a shared diagnosis and some strategic lines and projects based on a new proactive methodological approach and communication and marketing strategy. The main findings revealed the hidden process making the metamorphosis of Bogotá possible and which led to making it become an international referent and the object of receiving more than ten distinctions due to its great transformation. This experience, developed within a living large-scale laboratory could have favourable repercussions on the public management of other Iberian-American cities and around the world according to each urban platform’s concrete conditions. Key words: public management, public economics, urban planning, regional economy, prospective planning, urban development. resumo Metamorfose de Bogotá D.C.: Gestão pública competitiva e inovadora de uma região O propósito deste artigo é apresentar e avaliar uma experiência piloto de transformação de uma cidade a partir de um processo de inovação na gestão pública. Analisa-se o Plano “Bogotá 2000”, com o qual se formulou um diagnóstico compartilhado e umas linhas e projetos estratégicos, com base em um novo enfoque metodológico proativo e uma estratégia de comunicação e marketing. As principais descobertas revelam os processos ocultos que possibilitaram a metamorfose de Bogotá e que a levaram a converter-se em referente internacional e a receber mais de uma dezena de distinções por sua grande transformação. Esta experiência, desenvolvida em um laboratório vivo em grande escala, pode ter repercussões favoráveis na gestão pública de outras cidades da Ibero-América e do mundo, de acordo com as condições concretas de cada plataforma urbana. Palavras chave: Gestão pública. Economia pública. Planejamento urbano. Economia regional. Planejamento prospectivo. Desenvolvimento urbano Recibido: junio de 2009 / Aprobado: julio de 2009 Correo impreso: Cra. 13 No. 32-581 Torres Gemelas No. 1, oficina 206, Centro Internacional, Bogotá, D. C., Colombia Soler Barbosa, Yezid. 2009. Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región. Administración & Desarrollo 37 (51): 21-38. Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región Yezid Soler barbosa* Bogotá es una ciudad que ha recibido importantes reconocimientos internacionales en el lapso de la última década y media por su extraordinaria metamorfosis; y, por ello, ubicada como un punto de referencia obligado en el contexto de la gestión pública iberoamericana. El Distrito Capital, con 6.8 millones de habitantes, se ubica en el sexto lugar de población, después de Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires, Río de Janeiro y Lima. (DANE, 2005) Los avances logrados en la última década han hecho a Bogotá merecedora del reconocimiento internacional, a través de menciones especiales. La ciudad recibió el galardón de Plaza Mayor de la Cultura iberoamericana de la Unión Iberoamericana de Ciudades en 1999. También ha sido acreedora de otros reconocimientos, como el de líder en servicios médicos especializados de la Organización Mundial de la Salud, en 2002; distinción de la Fundación Gates en el mismo año, por los avances en informática; y de la UNESCO en 2004 el premio “Ciudades por la Paz” concedido por “los múltiples y exitosos programas para reducir la inseguridad urbana; el sistema de transporte Transmilenio; la construcción y promoción de espacios urbanos y por establecer una vida cultural y cívica que han hecho a la ciudad más habitable y más humana; y en el año 2005 Ciudad activa y saludable, por las ciclovías. También recibió otro reconocimiento como la Capital Mundial del Libro, en 2007, por parte de la UNESCO. En el año 2007, The Swiss Tourism Awards, distinción Suiza de turismo, le otorgó a Bogotá el premio en la categoría “destino por descubrir” y se suma a esta importante selección, que la ciudad fue elegida por el New York Times como uno de los destinos para viajar en el 2008. Estas y otras distinciones internacionales recibidas por la capital evidencian que los cambios se han interiorizado y han operado transformaciones vitales en la forma de percibir y vivir la ciudad y también de proyectarse al exterior. *Economista y Magíster en Economía, de la Universidad Nacional de Colombia. Profesional Especializado de la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. correo-e: [email protected] 21 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En esta investigación se analiza el proceso de aprendizaje con el cual Bogotá alcanzó estos méritos y, de otra parte, se señalan los logros pendientes en materia de oportunidades de empleo e ingresos, competitividad y movilidad, inteligencia urbana y general en el diseño e instrumentación de un modelo de desarrollo económico y social con calidad de vida y bienestar generalizado. Muchos interrogantes surgen al respecto: ¿Cómo se logró que la gente se pusiera de acuerdo para un cambio de esta naturaleza? ¿Qué metodología se utilizó para identificar los escenarios? ¿Cómo hizo la ciudad para diseñar su plan prospectivamente? ¿Cómo se debe comenzar el plan? ¿Qué ocupó una mayor relevancia, lo microrregional o lo macrorregional? ¿Los procesos de planeación sectorial a corto plazo se hicieron paralelamente? ¿Cómo se organizó operativamente el proceso en Bogotá? ¿Cómo construir una confianza mutua, cuando hay una fractura entre la dirigencia privada y gremial y los agentes políticos, además de la participación popular? ¿Cuáles son las diferencias en la forma, condiciones y estilos en la planeación que se deben hacer en otras ciudades? El objeto de este ensayo busca responder de una manera resumida a las anteriores preguntas, sin más ánimo que el de socializar una experiencia, a partir de los aspectos más relevantes del proceso. El plan “Bogotá 2000” canalizó elementos y tendencias favorables que de tiempo atrás se encontraban dispersos y exigió abordar los problemas a un nivel superior del que se crearon para poder solucionarlos. Redujo las desconfianzas y permitió el acercamiento de una dirigencia que hasta ese entonces se encontraba fragmentada en controversias por detalles menores. Creó un sistema de planificación flexible, eficiente, accesible y sostenible para alcanzar éxito construyendo en el presente y el futuro de largo plazo. Buena parte de los logros se explican por la construcción de una visión prospectiva, a partir del diseño y ejecución de un plan estratégico de largo plazo y su articulación con los planes de mediano plazo: El plan estratégico Bogotá 2000 es un Plan prospectivo por excelencia. Se originó a finales de 1992 frente a la necesidad formal de diseñar un plan de largo plazo para la ciudad1. En años anteriores ya se habían elaborado planes de largo plazo, pero todos habían quedado sobre los escritorios o en los anaqueles de las entidades públicas y privadas. La pregunta que se hacía en esta nueva coyuntura, era: ¿cómo hacer para que un plan de largo plazo sea realizable?, teniendo en cuenta la diversidad de actores, la crisis profunda y la terrible imagen de la ciudad en ese entonces. La situación de inseguridad, caos del transporte, mala educación y desarraigo ciudadano estaba muy lejos de la añorada “Atenas Suramericana” que caracterizó en antaño la culta, sabia y educada Bogotá. (Misión Bogotá 1994)2. Para saber cómo esta metrópoli, ubicada en las cumbres de la precolombina comarca de los cóndores, se transformó en una ciudad modelo “más cerca de las estrellas”, se presenta a continuación el desarrollo del proceso en seis capítulos; el primero se refiere al tratamiento pre operativo de lo que se denominó el Plan Bogotá 2000; el segundo trata sobre la fase I de Diagnóstico y visión compartida; el tercero, sobre los proyectos estratégicos; el cuarto, sobre los logros obtenidos; el quinto sobre las tareas pendientes, y el sexto sobre nuevas líneas prospectivas. Antes de abordar los temas prácticos se presenta un marco teórico que ilustra el pensamiento que guía las acciones. Marco teórico El marco teórico que guía el proceso de Bogotá contiene una mezcla de elementos de la planeación estratégica y la prospectiva, los cuales se presentan a continuación de manera resumida. La planeación estratégica surgió desde el Estado. Históricamente, las sociedades que consolidaron Estados tuvieron la necesidad de planear procesos a largo plazo (Aristóteles 330 a.n.e., 37-130). Los ejemplos más notables de la antigüedad son los Asirios, Babilonios, Hindúes, Egipcios, Griegos, Romanos y en América, los Mayas, los Aztecas y especialmente los Incas. Estudios renombrados, que diferencian la planeación estratégica de la planeación táctica, son los de Carl von Clausewitz (Prusia 1780), que a su vez se ilustró con el estratega Chino Sun Zi, quien planteó hace 2.400 años en «El arte de la guerra» cinco factores es- 2 1 22 En el Plan de Desarrollo, presentado por el Alcalde Jaime Castro, se incluyó un artículo relacionado con la formulación de un Plan Rector de largo plazo para la ciudad. temas de administración Un análisis detallado de Bogotá y su área metropolitana, se encuentra en 15 estudios prospectivos realizados por la misión y Corporación Bogotá Siglo XXI, bajo la coordinación del doctor Édgard Moncayo Jiménez. issn 0120-3754 tratégicos (dos internos y tres externos al Estado), así: Dao, Tian, Di, Jiang y Fa (Población, clima, territorio, autoridad y legislación) y afirmó: “Quienes los conocen plenamente alcanzarán la victoria, si los desconocen, no lograrán el triunfo” (Sun Zi 320 a.n.e, 13-14). En la era contemporánea, la planeación de mediano plazo tomó cuerpo en los planes quinquenales instrumentados por los países socialistas a partir de 1928. En algunos países capitalistas después de la gran depresión de 1930 y en particular con el Plan Marshall para Europa en la Posguerra (Ellman 1983, 5-16). En los años sesenta, las grandes empresas privadas comenzaron a incorporar la planeación estratégica y este paradigma se afianzó con la técnica DOFA con la que se analizan debilidades y fortalezas internas y oportunidades y amenazas externas3. La planeación estratégica es la orientación y promoción de procesos para alcanzar objetivos de largo plazo. Se trata de hacer las jugadas claves bajo la acción de una dirección general con varios equipos en distintas áreas. Se plantea un objetivo estratégico, que es la finalidad hacia la que se orientan las acciones a largo plazo y las estrategias que son los medios, las acciones y recursos para el logro de los objetivos. En cuanto a la prospectiva, esta nació en la antigüedad desde el Estado, ante la necesidad de visualizar y construir colectivamente el futuro. En un principio fueron ideas y sueños en la mente de gobernantes creativos y luego su materialización en proyectos concretos. En la era contemporánea se destacan dos grandes vertientes de la prospectiva, una con énfasis en lo teórico y otra con énfasis en lo pragmático. El desarrollo de la prospectiva proviene de vertientes teóricas y de vertientes prácticas y por tal motivo no puede considerarse que sean únicamente los estudios o únicamente las experiencias prácticas las que la definen. Las bases conceptuales de la prospectiva provienen de diversas fuentes teóricas: el funcionalismo y el estructuralismo que, a su vez, retroalimentan la lingüística, el organicismo, la antropología estructural y la psicología genética (Mojicas 1993). En el ámbito teórico, se destacan: Gaston Berger y Bertrand de Jouvenel como precursores de la prospectiva en Francia, a mediados de los años sesenta. 3 El DOFA surgió con el Boston Consulting Group. Ver http://www. bcg.com/ Gaston Berger, uno de los primeros inspiradores de la prospectiva en Francia, la define, de acuerdo a cuatro principios: “Ver lejos, ver amplio, analizar en profundidad y aventurarse, a lo que añadía pensar en el hombre” (Berger 1967). Bertrand de Jouvenel plantea que existen dos formas de ver el futuro, la primera como una realidad única, propia por los oráculos, profetas y adivinos. La segunda forma de ver el futuro es como una realidad múltiple, estos son los futuros posibles que De Jouvenel denominó futuribles (Jouvenel 1993). Para André Clément Decouflé, la prospectiva “es una manera de mirar al mismo tiempo a lo lejos y de lejos una determinada situación. A lo lejos, intentando conjeturar futuros y de lejos, teniendo en cuenta todos los retrocesos del tiempo” (Decouflé 1973, 5). Con la teoría de la prospectiva se exploran las ciencias relacionadas para crear una visión de futuro, incorporando el tiempo de un porvenir no determinado, en el enriquecimiento del proceso actual. En palabras de Ilya Prigogine, “ El hecho de que llegamos a un mundo que está abierto, donde el pasado está presente y se añade al presente, donde el presente está ahí pero el futuro no lo está, es una respuesta a la pregunta de la significación del aprendizaje y el valor moral de la ciencia. Cuando se habla de ‘aprender’, no se habla ya de aprender lo que ha sido el pasado. Se entiende por eso también descubrir el futuro” (Prigogine 2001). Otra vertiente paradigmática de la prospectiva proviene de los modelos futuristas desarrollados a partir de técnicas econométricas, entre los que se destacan el Club de Roma, el modelo Sarum, escenario Interfutures y escenario Fast, como los más importantes. En el diseño de modelos pragmáticos en los Estados Unidos se han desarrollado aplicaciones en estrategia militar, la marina, la aviación, la NASA y en los grandes negocios (Jantsch 1967). Uno de los ejercicios más importantes de alternativas futuras fue la investigación auspiciada por el Club de Roma, asociación compuesta por actores sociales del sector científico, empresarial y político, que publicó en marzo de 1972 el estudio “Los Límites del crecimiento”. El problema central que se planteó en el estudio es “el de la capacidad del planeta en que convivimos para hacer frente, más allá del año 2000 y bien entrado el siglo XXI, a las necesidades y modos de vida de una población siempre creciente, que utiliza, a tasa acelerada, los recursos naturales disponibles, causa daños con frecuencia irreparables al temas de administración 23 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 medio ambiente y pone en peligro el equilibrio ecológico global, todo ello en aras del crecimiento económico que suele identificarse con bienestar” (Club de Roma 1972). La prospectiva se nutre también de experiencias plasmadas en libros, de autores que visualizan megatendencias de evolución en la economía, la sociedad, la técnica y la cultura, tales como los de los esposos Tofler, los esposos Naisbbit, Italo Calvino y Lester Thurow4. Si bien es cierto se observan estas dos tendencias teóricas y prácticas que señalan diversas preferencias, al considerar una sola, se tiene una noción incompleta del proceso que se ha desencadenado en la estructuración de la prospectiva. En la era contemporánea se busca tender puentes entre la teoría y la práctica, entre el presente y el futuro, que articulan aspectos no imaginados e incorporan a los análisis la construcción de una visión compartida de valores con una imagen-guía o Leitbild. Hay coincidencia en definir que el objeto de estudio de la prospectiva es el futuro, entendido como el “después”, en sucesión al “antes” y el “ahora”. El antes es el pasado, el ahora es el presente y el después, el futuro. Se trata entonces de visionar y construir la historia del futuro. En visualización y construcción de futuro participan cuatro grandes conjuntos de actores sociales: Los actores políticos, los actores empresariales, los actores académicos y los actores civiles. La adecuada articulación de los actores mediante acuerdo de voluntades es lo que permite convertir los sueños en realidades. La prospectiva cuenta con una metodología, constituida por una caja de herramientas, que orienta adecuadamente los procesos. Esta metodología es un medio que se pone al servicio de los actores sociales para la construcción de futuro. (Godet 2000). Según Max Weber, un elemento teórico adicional que explica la anatomía de la transformación urbana, es el surgimiento de un mediador extraño que posibilita la confluencia de fenómenos económicos, políticos, jurídicos, culturales y estamentales, en una amalgama de lógica contextual y combinatoria, que logra mezclar armónicamente lo que antes estaba separado, y convierte una colcha de retazos en un tejido integral y complejo. (Weber 1921)5. Ver: http://prospectiva.blogspot.com Es lo que Max Weber en “La ciudad” (1921) caracterizaba como un 4 5 24 temas de administración Este mediador extraño logró en Bogotá una serie de arreglos institucionales, combinar la responsabilidad estatal con la responsabilidad social empresarial y la responsabilidad de la sociedad civil, extendió la circulación social del conocimiento, suprimió los muros de la desconfianza, y convirtió el discurso en realidad, posibilitando formas de pensar y actuar a largo plazo. El mediador extraño que permitió superar los complejos problemas de la capital, complementando la lógica del corto plazo con la lógica del largo plazo, fue el plan “Bogotá 2000”, el cual fue un acuerdo de voluntades entre los principales actores de la ciudad. Este plan prospectivo es una mesa que se levantó sobre cuatro pilares, que fueron: el sector político-administrativo, el económico, el académico y el civil. Si faltaba uno de estos cuatro apoyos, el plan no habría podido resolver las grandes dificultades que aquejaban a la ciudad y que se resolvieron por consenso. 1. Fase preoperativa del Plan Bogotá 2000 El plan estratégico fue un conjunto de acciones que permitió pasar de una situación inicial a otra definida como deseable y posible. Se buscaba definir un proyecto simbólico de ciudad, en donde el colectivo dibuja lo que imagina que sucedería; y con un trabajo serio y eficaz realiza la conducción del cambio y la ordenación inteligente de la ciudad. Ello implicaba crear demandas colectivas en zonas de indiferencia estratégica y determinar lo que iba a ocurrir y aprovecharlo. Aprovechar lo inevitable. Esto implicaba una reconversión mental, para superar la primera barrera de una creencia generalizada pesimista, que no veía viable una tarea de esta magnitud. También implicaba un cambio de paradigma, para comprender que el plan no era producto, sino un proceso que se construye progresivamente. Implicaba también superar el diálogo de sordos entre actores de la ciudad, vinculando agentes incomunicados, que unidos podían hacer que los procesos ocurrieran. Esto significaba una ruptura en su conjunto, para crear una oportunidad histórica. Lo anterior requería preparar un esquema ágil y dinámico en la construcción del plan. Para ello, en la mediador, porque reúne los polos de una contradicción histórica y extraña, al aglutinar en un principio único y coherente lo que hasta entonces estaba separado. Concepto que aquí se aplica no al nacimiento, sino al renacimiento de una ciudad. issn 0120-3754 fase pre operativa del Plan Bogotá 2000 se definieron, preliminarmente en 1993, la metodología, los objetivos y las áreas de trabajo, que comprendían: 1. El pre diagnóstico, 2. la visión y las líneas estratégicas, 3. Los proyectos estratégicos y, 4. Comunicación y mercadeo. 1.1. Enfoque metodológico El compromiso y el reto eran muy grandes, porque se requería aplicar una metodología que no condujera al callejón sin salida de un documento o un acuerdo que se quedara en los anaqueles de las bibliotecas, como había sucedido en el pasado. Se exploraron varias experiencias de ciudades en el mundo y se llegó a la conclusión que debía trabajarse con un enfoque estratégico prospectivo6. Más que un plan documental, se requería un plan vivencial. Por eso los criterios que caracterizaron este enfoque fueron: 1. Participación activa de los actores urbanos en el proceso de planeación. 2. Simultaneidad en el desarrollo de varios frentes de trabajo. 3. Potencialización de las fortalezas de la ciudad y reducción de restricciones. 4. Anticipación de los cambios internos y en el entorno. 5. Difusión del proceso y transparencia en los resultados. 6. Análisis de mediano y largo plazo. 7. El Plan, de no es de partidos políticos, es de la ciudad. Lo anterior significaba una ruptura frente a los planes anteriores, caracterizados por: a) Participación mínima y bajo consenso de los actores sociales; b) Secuencialidad en las etapas de trabajo; c) Iniciación a partir de un listado amplio de problemas; d) Difusión de los resultados al final y en forma de documento; e) Enfoque a corto plazo, un solo periodo de gobierno; f) El documento del plan o la norma que lo adopta es el final del proceso. 6 La doctora María Eugenia Avendaño, Coordinadora del PNUD en la Alcaldía Mayor, comisionó a los consultores Álvaro Suárez Zúñiga y Yezid Soler Barbosa, para adelantar la investigación, contactos y metodología del plan. Debe anotarse que este plan no se planteaba como un plan de gobierno, que de por sí ya estaba aprobado por el Concejo, sino un plan de ciudad. Para garantizar continuidad, era necesario trabajar con todos los representantes de la ciudad y aunque al Gobierno Distrital le incumbía participar, no se debía depender de él. No involucrarlo mucho. Esto implicaba, en primer lugar, una ruptura con los tradicionales “borrón y cuenta nueva” de las antiguas administraciones y, en segundo lugar, que independientemente de quien estuviera gobernando, el plan continuaría creciendo como una bola de nieve. Con un enfoque prospectivo7 se replanteó la forma de abordar el plan y se formularon inicialmente los objetivos, áreas de trabajo y estructura organizativa, que se presentan a continuación. 1.2. Objetivos Según la nueva concepción, el objetivo que se planteó inicialmente fue construir de manera prospectiva la ciudad deseada y posible. (PNUD 1994, 2-10). Ello requería conseguir también unos objetivos específicos como son: • Conocer la percepción de los actores urbanos sobre las fortalezas y debilidades de la ciudad. • Identificar las estrategias centrales que podría desarrollar la ciudad. • Construir diversos escenarios prospectivos para la ciudad. • Identificar acciones y proyectos estratégicos que se requerían. El Plan estratégico de Bogotá se proyectó a mediano y largo plazo con el desarrollo de varias etapas. En la primera fase se propuso: • Conformar cuatro organismos del Plan: El Consejo Directivo, el Consejo Consultivo, la Junta técnica y el equipo técnico. • Promover la participación activa de los actores de la ciudad. • Asegurar un liderazgo compartido de los principales actores de la ciudad. • Impulsar una estrategia de comunicación que promoviera el diálogo y el posicionamiento de la ciudad. 7 Una ampliación del tema de la prospectiva se encuentra en: http:// prospectiva.blogspot.com temas de administración 25 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 • Revisar la información existente en los estudios y planes sobre la ciudad. • Elaborar el diagnóstico de la ciudad con participación de los actores. • Analizar proyectos en la agenda de la ciudad. 1.3. Áreas de trabajo Se desarrollaron cuatro áreas de trabajo: diagnóstico, visión y líneas estratégicas, proyectos estratégicos y ejecución. Lo anterior, complementado con la participación de los actores sociales y una estrategia de comunicación y mercadeo. 1.3.1. Diagnóstico compartido En el diagnóstico se analizaron los aspectos relevantes del entorno que afectaban o brindaban oportunidades, se estudiaron las capacidades y los problemas de la ciudad y se identificaron las tendencias sobre los futuros más probables. Para alcanzar los resultados, fue necesario sustituir el enfoque predominante atado a los problemas, por un enfoque proactivo que incluyera los aspectos positivos para generar una dinámica constructiva: la idea era llegar a una visión precisa de la situación de la ciudad, de los antecedentes de los temas estratégicos, de las interrelaciones dinámicas de los elementos del sistema urbano y de las fuerzas, oportunidades y amenazas del entorno, al igual que las tendencias de sus elementos estructurales. Este diagnóstico debía establecer las bases para los diversos futuros alternativos que podrían ser construidos como deseables y factibles y buscar la coincidencia entre la ciudad deseada y las tendencias existentes. Inicialmente se elaboró un pre diagnóstico utilizando las técnicas de entrevistas, mesas de trabajo y encuestas institucionales, para identificar la visión predominante y promover la participación del Consejo Directivo del Plan y de grupos cualificados. Esta primera definición sobre la ciudad, sirvió para realizar un análisis estructural o de relaciones de causalidad entre los elementos del sistema urbano. Se fueron filtrando las diversas debilidades y tendencias desfavorables para seleccionar los temas críticos o problemas básicos y sus efectos positivos o negativos sobre los actores involucrados. 26 temas de administración El resultado del pre diagnóstico se estructuró con un análisis profundo, riguroso y detallado, en el que se incrementaron los análisis cuantitativos y la participación de los actores. Se consultaron los principales estudios sobre la ciudad para identificación de tendencias, revisión de los resultados y adaptación a los propósitos del Plan. Se amplió la encuesta institucional a todos los miembros del Consejo Consultivo, con un cuestionario sencillo, para disponer de una visión más precisa sobre la ciudad, sus tendencias y su capacidad de competir internacionalmente. El Consejo consultivo se agrupó en varias comisiones, para trabajar sobre las líneas estratégicas identificadas en el diagnóstico y permitió una amplia participación ciudadana en esta etapa del Plan, mediante la aplicación de las herramientas de la prospectiva. En estudio del entorno y de la forma como condiciona o potencia el desarrollo de la capital se desarrolló superando el ámbito internacional, nacional y regional. A escala internacional se identificaron tres áreas, las principales fuerzas de cambio, el papel de las grandes ciudades y la orientación del escenario de tendencias favorables y desfavorables para Bogotá. En el entorno nacional se identificaron ventajas comparativas frente a otras ciudades del país, así como los cambios institucionales y empresariales necesarios para potenciarlas. Para el efecto, miembros del Plan participaron en el “Estudio de Competitividad de ciudades” que promovió el Ministerio de Desarrollo y lo complementó con las políticas nacionales del Plan Nacional de Desarrollo. En la región se ubicó la situación y tendencias en el marco de la Sabana y de Cundinamarca para llegar a un manejo metropolitano en las interrelaciones de mercados y movilidad de bienes, servicios y personas. 1.3.2. Visión y líneas estratégicas El propósito central del Plan era plantear la visión de futuro compartido, la imagen de la ciudad región deseada y factible. Las líneas estratégicas definían los cursos de acción que permiten pasar de la ciudad existente a la ciudad futura, subsanando las debilidades internas, neutralizando las amenazas externas, aprovechando las oportunidades del entorno y potenciando las fortalezas competitivas de la ciudad. issn 0120-3754 Mientras el propósito central expresaba el imaginario colectivo capaz de movilizar las energías sociales hacia su concreción, las líneas estratégicas enmarcaban las políticas que orientarían las acciones concretas que materializaran los objetivos. 1.3.3. Acciones y proyectos estratégicos La orientación del Plan hacia la acción implicó la búsqueda de acuerdos para adelantar las acciones y proyectos estratégicos, que lo convirtieran en una mesa de negociaciones, superando el análisis de los problemas, para pasar a las soluciones. Este cambio de paradigma implicó la convocatoria amplia a las fuerzas sociales y económicas involucradas y afectadas, para tratar de negociar las condiciones en que los proyectos se convertirían de deseables en factibles, o postergarlos sin distraer los esfuerzos colectivos. La participación de las organizaciones urbanas se entendió como un proceso dinámico e integral a través del cual los actores tomaron parte e influyeron en las decisiones y gestión de los asuntos de la ciudad. 1.4. Actores urbanos La selección de personas, entidades y niveles de responsabilidad directiva se realizó teniendo en cuenta que debían ser representativos de máximo nivel del sector económico, sector político, sector académico y sociedad civil, de manera que pudieran asumir y desarrollar las estrategias. También se vincularon personalidades de la ciudad. Para generalizar, el Plan debía cambiar la concepción de monoactor a multiactores, incorporando todas las culturas, inscribiendo todas las empresas y asociaciones que quisieran participar y aceptaran la metodología. Creando redes de personas, organizando ciclos de consultas y estableciendo mecanismos adecuados de comunicación. Ello implicaba elaborar listados de entidades por sectores, para ver los grados de responsabilidad en este proceso democrático complicado. Se trataba de combinar la eficiencia con la participación, para lograr la ilusión ciudadana, de un proyecto realista de ciudad. Mediante la concertación y para crear nuevo marco de relaciones sociales, durante la Administración Distrital de 1992, la cooperación público-privada se definió en tres instancias que incorporaron los distintos actores de la ciudad, así: Consejo directivo Organismo rector del Plan, integrado por representantes de entidades económicas, políticas, civiles, educativas y de comunicación responsables de gestionar las acciones para ejecutar los proyectos acordados. Integrado por una treintena de entidades de los cuatro grupos de actores distritales y nacionales, y presidido por el alcalde. Su función era liderar y garantizar la continuidad del plan. Consejo Consultivo El Consejo Consultivo fue el instrumento canalizador de una amplia participación de los diferentes sectores de la población, con el propósito de lograr consenso en las acciones a realizar, posicionar el Plan ante la opinión pública, formular propuestas, crear ámbitos de discusión y asumir compromisos para la acción. Conformado por cerca de 300 organizaciones de segundo nivel, interesadas en el plan y en la ciudad, con capacidad de convocatoria y representativas de las fuerzas que actúan en la ciudad. El Consejo Consultivo se organizó inicialmente en seis comisiones de tipo multisectorial correspondientes a las estrategias formuladas en la fase preliminar, cada una con una mesa de trabajo y articuladas a un comité coordinador. temas de administración 27 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ORGANIGRAMA DEL PLAN BOGOTÁ 2000 Consejo Directivo, Gobiernos (Nacional y Distrital), Gremios, Universidades, O. Sociales Junta Técnica Ministerio de Desarrollo, Planeación Distrital, Viva la Ciudadanía SCA Equipo técnico Consultivo, Coordinación y consultores PNUD Las comisiones sesionaron mensualmente y el Consejo Consultivo en su instalación y al finalizar la segunda fase del Plan con la entrega del diagnóstico. Las características de las instancias organizadoras eran las siguientes: 1.5. Comunicación Junta Técnica Los criterios operativos fueron: Organismo asesor cuya función central era coordinar todas las acciones que demandara la elaboración del plan. La presidía el Coordinador del PNUD en la Alcaldía, el jefe de Planeación Distrital, un representante de la SCA, uno de la Cámara de Comercio, uno del Ministerio de Hacienda y uno de Viva la Ciudadanía. 1. Motivar a los actores urbanos para que se apropiaran de la ciudad. Equipo Técnico Integrado por consultores del Programa de Naciones Unidas que asesoró a la Alcaldía Mayor y su función principal era la de ofrecer el apoyo técnico y logístico que requerían los Consejos Directivo y Consultivo. Las acciones y proyectos cuya negociación fue avalada para ingresar al Plan estratégico, fueron objeto de seguimiento y evaluación posterior para retroalimentación y ajustes. La orientación del Plan es que este proceso se diera permanentemente. 28 Consejo Consultivo: 300 organizaciones temas de administración La comunicación acompañó las diversas áreas de trabajo para recuperar la credibilidad, generar un liderazgo compartido y modificar las conductas ciudadanas con base en la pedagogía de la acción. 2. Estimular procesos y acciones de participación. 3. Transmitir optimismo y esperanza a Bogotá. 4. Mostrar los nuevos líderes de este proceso. 5. Divulgar ampliamente las decisiones del Plan. Mecanismos internos de comunicación Se buscó crear mecanismos fluidos de comunicación formal e informal en el ámbito interno y externo para lograr un debate productivo y la concertación en torno a la selección y solución de problemas. Mecanismos externos de comunicación Los más importantes fueron: issn 0120-3754 a) Divulgar el Plan, no solo con mensajes emotivos, sino poniendo en marcha una campaña ambientadora, que iniciara el proceso de educación y apropiación del Plan. b) Campaña de liderazgo compartido. La magnitud de los problemas y la anarquía urbana no permitía que un sector aislado sacara adelante soluciones. Se propuso el nuevo enfoque de liderazgo compartido, amplio y representativo. c) Campaña sobre las ventajas de Bogotá. La ciudad era conocida hasta antes de los noventa solo por sus problemas de tránsito, inseguridad e ineficiencia, cuya fuerza sepultaba las capacidades. Una realidad que llevaba a los ciudadanos a asumir una actitud pesimista y desinteresada. Este reto planteaba propiciar una mirada más amable sobre Bogotá. Se esbozó una campaña en el ámbito de los medios con participación de la ciudadanía. a) Campaña para fortalecer la participación de los actores urbanos. Se abrieron canales para que la gente opinara sobre el Plan Bogotá 2000. Apertura de buzones y de columnas de opinión en los diarios y selección de lugares que son ejemplo. 2. Fase I del Plan Bogotá 2000 Bogotá 2000 fue un compromiso que asumieron los sectores más representativos de la ciudad para trabajar unidos en la búsqueda de acuerdos sobre las soluciones y las oportunidades que la ciudad región necesitaba para resolver sus problemas y anticipar un mejor futuro. Es un Plan Estratégico prospectivo que le posibilitó a las fuerzas vivas de la capital de Colombia definir y acordar los derroteros que se requerían para transformar la ciudad en una metrópoli emprendedora y en la que todos sus ciudadanos encontraran el espacio para una mejor convivencia y bienestar. 2.1. Objetivos del Plan Bogotá 2000 Los actores sociales más representativos priorizaron los siguientes objetivos: • Promover un liderazgo compartido entre todos los representantes de los sectores de Bogotá para trabajar por un proyecto común de ciudad. • Recuperar la credibilidad y la solidaridad ciudadana. • Planear la ciudad con visión de futuro y con una participación activa de todos sus estamentos políticos, económicos y sociales. • Optimizar la inversión pública y privada en la ciudad para definir y gestionar proyectos estratégicos de interés común. 2.2. Qué pretendía Bogotá 2000 El Plan buscaba fortalecer el liderazgo de la capital en el país y en nuevos escenarios internacionales para: • Construir una nueva gobernabilidad basada en los principios de la concertación, la cooperación y la descentralización. • Consolidar a Bogotá como eje del desarrollo equilibrado de la región metropolitana a partir de un marco de cooperación con los municipios vecinos. • Consolidar a Bogotá como metrópoli económicamente vigorosa y competitiva frente a otras ciudades y en especial las latinoamericanas. • Transformar a Bogotá en una ciudad moderna y con mejor calidad de vida. 2.3. La ciudad deseada En agosto de 1994, el Consejo Consultivo, de acuerdo con los parámetros establecidos por la prospectiva estratégica, definió la estructura del documento orientador. (Plan 2000, 1994). La idea era transformar las expectativas ciudadanas en objetivos concretos, debidamente seleccionados y priorizados, así como definir y jerarquizar las líneas estratégicas generales y los proyectos estructurantes. El Objetivo inicial del Plan era definir la imagen futura de ciudad deseable y factible. Para el efecto, era fundamental identificar qué pensaban los diferentes actores de la ciudad, lo cual se hizo mediante la organización de ocho mesas de trabajo con líderes a quienes se les presentó los siguientes interrogantes para resolver: ¿Qué es Bogotá? ¿Cuáles son sus capacidades y debilidades? ¿Cuáles son los cambios deseables? y ¿Cuáles los Proyectos prioritarios?8. 8 Jordi Borja planteaba en ese entonces que las ciudades Iberoamericanas tenían tres grandes retos: Mejoramiento de la infraestructura urbana, adecuar el marco institucional y fortalecer la integración socioeconómica. (1994, 69). temas de administración 29 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Los problemas encontrados fueron: • Falta de solidaridad ciudadana y sentido de pertenencia. • Congestión y lentitud en el tránsito. • Alta criminalidad. • Falta de autoridad y credibilidad del gobierno distrital. • Sector privado fragmentado. • Desinterés de la Nación por la ciudad. • Creciente contaminación ambiental. • Altos índices de pobreza. • Deficiente infraestructura física. • Insuficiencia de equipamiento comunitario. • Ausencia de gestión metropolitana. Las capacidades • Ser capital política de Colombia. • Ciudad cosmopolita. • Topografía y climas propicios. • Capital económica de Colombia. • El mejor recurso humano del país. • Una gran fuente de empleo. • Centro financiero. • Buena capacidad empresarial. • Convergencia de culturas. La síntesis del diagnóstico fue la siguiente: “Bogotá es percibida como la capital de las oportunidades de Colombia, centro expresión y símbolo del país, metrópoli dinámica de contrastes, donde prima la apropiación de lo individual sobre lo colectivo, por lo cual es una urbe insegura, congestionada y sin mayor credibilidad en lo político-administrativo” (Plan 2000, 1994). En la ciudad, el escenario prospectivo, que fuera al mismo tiempo deseable y posible, se planteó así: • Ciudad segura. • Ciudad transitable. • Con espacios públicos de encuentro. • Respetuosa de su entorno. • Con mayor gasto social. • Con infraestructura adecuada a la economía global. Los aspectos iniciales a transformar eran los siguientes: 30 temas de administración Temas críticos Líneas estratégicas Social y ambiental Promover igualdad social con desarrollo sustentable Económico Transformar a Bogotá en competitiva y prospera Convivencia Convertir a Bogotá en ciudad de todos Político-administrativo Construir una nueva gobernabilidad Integración regional Asumir la realidad. Con la participación de los actores, los cinco temas se convirtieron en siete. 2.4. Síntesis del diagnóstico El diagnóstico colectivo llegó a siete temas críticos que se enuncian a continuación: 1. Las personas y calidad de vida Formación y empleo Medio ambiente Vivienda y entorno Servicios sociales. 2. Convivencia y seguridad Estructuración de la sociedad civil Seguridad ciudadana Convivencia y respeto Integración del tejido social Uso de la ciudad. 3. Cooperación pública y privada La administración pública La cooperación. 4. Estructura urbana Instrumentos de planeación y gestión Viejas y nuevas centralidades Tratamiento del espacio público Ejes de transporte urbano. 5. Accesibilidad y movilidad Movilidad urbana Accesibilidad externa. 6. Sectores productivos Instrumentos de soporte Innovación y acceso a la tecnología Modernización del sector productivo Atractivo económico. issn 0120-3754 7. Atractivo e imagen de la ciudad Eventos Turismo Marketing de la ciudad. 3. Fase II del plan estratégico Bogotá 2000 En 1995 se posesionó el nuevo Alcalde y, como es natural, hay incertidumbre con la nueva administración, sobre el rumbo por seguir. Al fin y al cabo un plan de la ciudad sin participación del Alcalde no tiene sentido. También se dio un pulso de fuerzas entre el Concejo y el Alcalde de la ciudad, en el que, el primero no adopta el Plan de Desarrollo presentado y el segundo lo aprueba unilateralmente mediante decreto. Sin embargo, estos hechos pasan a un segundo plano, ya que hay un consenso en la mayor parte de los actores sociales y se logra un acoplamiento que permite continuar la segunda fase del plan estratégico Bogotá 2000, en donde se definió las líneas estratégicas y los proyectos por seguir. Principales líneas del Plan estratégico Bogotá 2000 Con relación al Plan de largo plazo “Bogotá 2000”, después de dos años de trabajo concertado con los actores más representativos de la ciudad, se concluyó en 1996 la fase II, con la formulación del planteamiento prospectivo, que se sintetizó en las siguientes cinco líneas estratégicas: Oportunidades para todas las personas. El enfoque es el Desarrollo personal que favorece el entendimiento, la autonomía, la participación, la identidad y el crecimiento personal a través de la pertenencia a una comunidad pedagógica. Ciudad habitable y estructurada. Enfoque: La habitabilidad, como conocimiento y manejo equilibrado del entorno vital Legitimidad y gobernabilidad. Enfoque: Concentrar a la administración en labores de planeación y control, antes que ejecución. Descentralización, participación y simplificación de trámites. Accesibilidad y movilidad. Enfoque: La movilidad urbana demanda la articulación de la red vial principal con los accesos metropolitanos y utilización intensiva de telecomunicaciones avanzadas. Competitividad y atractivo de la ciudad. Enfoque: La competitividad se construye en la óptica de una estructura social de acumulación. Frente a los siete temas del diagnóstico planteados dos años atrás en el Plan Bogotá 2000, se llega a las siguientes estrategias: Diagnóstico Calidad de vida Estrategia Oportunidades para las personas Cooperación público- Legitimidad y gobernabiprivada lidad Estructura urbana Ciudad habitable y estructurada Movilidad Accesibilidad y movilidad Sectores productivos Competitividad y atractivo. Tal como se concibió desde el inicio, el Plan Bogotá 2000 se divulgó de manera masiva y con una gran economía de palabras, en un plegable de solo cuatro hojas. Se avanzó en un nuevo tema como es el del atractivo, el cual se amplía en una visión multidimensional no muy desarrollada hasta entonces. Para el efecto se impulsó la campaña “Bogotá linda Contigo”, la cual responde a la necesidad de articular un plan de acciones restauradoras de identidad, carácter y sentido de ciudad, liderado y ejecutado por los más destacados actores de la sociedad civil. temas de administración 31 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 PLAN PROSPECTIVO DEL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ 2000 LÍNEAS ESTRATÉGICAS 1 OPORTUNIDADES PARA PERSONAS 2 CIUDAD HABITABLE Y ESTRUCTURADA 3 GOBERNABILIDAD CONVIVENCIA 4 ACCESIBILIDA DY MOVILIDAD 5 COMPETITIVIDAD ATRACTIVO OBJETIVOS MEJORAR EDUCACIÓN SALUD GESTIÓN SOCIAL EMPLEO MEDIO AMBIENTE GOBIERNO DE CALIDAD CALIDAD DE VIVIENDA ESPACIOS PÚBLICOS PLANEACIÓN DE ESTRUCTURA URBANA AUMENTAR PERSONAL CALIFICADO INSTITUCIONALIZACIÓN FLUIDEZ INTERNA ESTRATEGIA REGIONAL COMPROMISO CIUDADANO MEJORAR TRANSPORTE IMAGEN DE CIUDAD INFRAESTRUCTURA SEGURIDAD Y JUSTICIA Diseño: CIM. “La Frase institucional de campaña, describe al lindar como fenómeno constitutivo de la vida de ciudad, convirtiéndolo así en un factor determinante para la identificación y formulación de más de un centenar de actividades... Es una campaña independiente y permanente de imagen de ciudad, destinada a difundir la imagen de ciudad y la pertinencia del Plan Estratégico, articulada alrededor de acciones previamente reconocidas como prioritarias y de gran incidencia para el crecimiento y desarrollo fu32 temas de administración turo de la ciudad... invita a todos los actores de ciudad para que se sumen a este propósito conjunto de trabajar por su recuperación, auspiciando acciones permanentes de embellecimiento, mantenimiento y adopción, que la conviertan en el mediano tiempo, en una ciudad propia, más amable, acogedora, productiva” (Plan Bogotá 2000, 1996). Por su parte el Alcalde promocionó la ciudad con la campaña “Bogotá coqueta”. issn 0120-3754 4.1. Línea de ciudad habitable y estructurada La ciudad se dotó de una infraestructura acorde con la economía global al construir puentes, avenidas y anillos viales, para enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades de un sistema económico cada vez más exigente. Los Bogotanos comenzaron a disfrutar más espacio públicos, sobre todo en los barrios más pobres (Bosa, Ciudad Bolívar, El Tunal, San Cristóbal y Usme). Millones de familias de escasos recursos visitan los parques, las alamedas y las bibliotecas. En los tres años comprendidos entre 1998 y 2001, la Administración pública construyó y restauró, con participación ciudadana, 1.100 parques y alamedas, se gestionó la siembra de 100.000 árboles y edificó tres enormes bibliotecas: La Virgilio Barco, cerca del parque central Salitre; la de El Tunal, en el sur, y la de El Tintal, al suroeste de la ciudad, que reciben 7.000 visitantes y tienen capacidad para 170.000 volúmenes. Se rescató los cuerpos de agua o humedales, tratamiento de las alamedas, construcción de parques y recuperación paisajística e hidráulica de los principales efluentes de la sociedad. Los parques, las alamedas y bibliotecas se convirtieron en lugares muy visitados por los habitantes de todas las edades, donde vive la mayoría de gente de escasos recursos; y que gracias a la labor institucional ahora tienen acceso a beneficios con los que no contaban antes. Los programas de recuperación y cuidado de parques en la capital, la construcción de bibliotecas públicas, las ciclorrutas y otras actividades complementarias, hicieron que los habitantes de Bogotá tengan un abanico de opciones para la cultura, la educación, el deporte y el entretenimiento. Se convirtió en una ciudad con espacios públicos de encuentro. De igual forma, se dió un avance muy importante en la dotación de infraestructura para la ciudad en materia de servicios públicos. Mientras en 1993 la em- 4.2. Línea de legitimidad, gobernabilidad y convivencia El sentido de pertenencia ha sido significativo en la última década. Antes, la capital era una ciudad de todos y de nadie. Ahora, las personas han tomado conciencia y con esto aportan un granito de arena para que la ciudad se vea más organizada, ya que la convivencia entre los ciudadanos y el trato con la ciudad, por ejemplo en aseo, es más solidario y amable. Campañas como “Quítese los guantes”, “Bogota Linda o Coqueta”, entre otras, funcionaron en el subconsciente de la gente y convirtió a Bogotá en una ciudad de todos. En los últimos años los índices de delitos cometidos en la capital disminuyeron significativamente. Las medidas que se tomaron como la “Ley zanahoria”, “La vida es sagrada” y los controles implementados por las autoridades, hicieron que la ciudadanía sienta que su ciudad es más segura. Los hogares víctimas de hechos de violencia disminuyeron del 25% en 1997, al 17% en 2006. Mortalidad en Bogotá Homicidios Muertes tránsito 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 Después del recorrido adelantado en década y media de transformaciones, vale la pena hacer un recuento estructural de los principales logros y aspectos pendientes de la ciudad. Y para ello, nada mejor que hacer un balance de acuerdo a las cinco líneas estratégicas acordadas en el plan Bogotá 2000. presa de acueducto no podía atender los intereses de la deuda y los paros por atraso en los pagos laborales eran frecuentes, al terminar el año 2003, los servicios de alcantarillado llegaban a 1.284.980 usuarios; en 2005, las redes de acueducto estaban conectadas a 1.490.476 usuarios, la tubería de gas a 1.354.062, el cableado de energía llegaba a 1.912.202 y las líneas de la Empresa de Teléfonos de Bogotá a 2.347.767 usuarios residenciales y comerciales e industriales. Todos con una cobertura cercana al 100%. Personas 4. Logros Diseño: CIM con Base en cifras del INML Bogotá, con una adecuada planeación prospectiva, que impulsó la cultura ciudadana, la recuperación de los espacios públicos y la seguridad, se convirtió en la metrópoli con la que soñaron sus actores sociales una década antes. Pero lo más importante de todo es, temas de administración 33 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 que, independientemente de los cambios físicos, se transformó en una ciudad más amigable y más humana, en una ciudad que vale la pena ser habitada. Especialmente, mejoró la inteligencia emocional de la ciudad, entendida como la interacción de la capacidad para entenderse a sí misma y entender a los demás. Esto se refleja en la disminución en los índices de conflictos y en el aumento de los niveles de cooperación intersocial e intrasocial, en todos los espacios microsociales y macrosociales. En materia de cooperación entre los actores públicos y privados, Bogotá ocupa el cuarto lugar en el contexto de América Latina. 4.3. Línea de oportunidades para las personas En materia de oportunidades para las personas, desde que se instrumentó el Plan de Ciudad se presentó un aumento en la cobertura que redujo los niveles de pobreza. Entre 1995 y 2006, la línea de pobreza, medida como el porcentaje de personas que no tienen acceso a la canasta familiar, pasó de 40% a 23,8%, porcentaje inferior al 28,5% de la meta fijada por la Cumbre del Milenio para 2015. En el mismo periodo, Bogotá redujo su pobreza extrema, medida con la línea de indigencia de personas que no pueden acceder a una canasta de alimentos, al pasar de 10% a 3,4%, porcentaje inferior al indicador mundial de 8,8%. La meta de suministrar alimentos gratuitos aumentó a 700.000 personas diarias en 2009. Colombia % de Hogares 60 50 40 30 2007 2005 2003 2001 1999 1997 1995 1993 1991 20 Diseño CIMt con base en cifras DANE-DNP-MERPD La percepción que los Bogotanos tienen sobre las oportunidades que brinda la ciudad se reflejan en la 34 temas de administración Al desagregar los resultados, se encuentra que mientras en 2003 el 30% de los jefes de hogar declaraban no tener ingresos para cubrir los gastos mínimos en 2008 esta proporción se redujo a 20.8%. El 57% de los hogares manifestaron, en los dos periodos, que los ingresos solo alcanzan para cubrir los gastos mínimos, en tanto que los jefes de hogar que manifestaron que los ingresos cubren más que los gastos mínimos aumentaron de 12% a 21% entre 2003 y 2008. Con respecto a las oportunidades para aumentar el patrimonio familiar, en cuanto a electrodomésticos, la Encuesta de Calidad de Vida reveló que entre 2003 y 2008 el número de hogares que posee horno microondas pasó de 17% a 28%; horno eléctrico o a gas, de 35% a 39%; lavadora, de 45.3% a 62.7%; nevera, de 76% a 83%; DVD, de 6% a 67%, y televisor a color, de 92% a 97%. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Bogotá aumentó de 81.3 en el año 2003 a 83, en el año 2006 y se mantuvo por encima del de Colombia 76.6 y 79, respectivamente. La esperanza de vida subió de 73,2 a 74,5 años, por encima de la nacional (72 y 73 años), lo que significa que en la capital se tiene mejor salud y se vive más que en el resto del país. (ONU – Hábitat 2009). El coeficiente de Gini que determina la concentración del ingreso disminuyó de 0,57 a 0,53, lo que representa una reducción de la desigualdad. En materia de acceso y democratización del espacio público, con medidas como la sustracción del 40% del flujo vehicular en las horas pico mediante el “Pico y placa”, el día sin carro y el impulso a la bicicleta como medio alternativo de transporte, contribuyeron a mejorar la calidad del aire y, por ende, la salud de los Bogotanos. Cada domingo se cierra a los vehículos 120 kilómetros de avenidas, para dar paso a un millón y medio de ciclistas, patinadores, caminadores y trotadores que disfrutan, durante 7 horas de las principales vías de la ciudad. Línea de Pobreza Bogotá Encuesta de calidad de vida. Mientras en el año 2003 el 46.9% de los jefes de hogar o sus cónyuges se consideraban pobres, en el año 2008 este porcentaje disminuyó al 27.3% (DANE, 2008). En materia de mortalidad, de 1994 a 2007, el índice de homicidios en la capital colombiana bajó de 81% por cada 100.000 habitantes a 27%. Esto, independientemente de la severa crisis que afectó al país, especialmente en 1999. Y teniendo en cuenta un vio- issn 0120-3754 lento contexto nacional, con la convergencia del fuego cruzado en torno al narcotráfico de tres agentes armados del conflicto, como han sido los paramilitares, la mafia y la guerrilla. Con relación a la calidad de la educación, elemento clave en la era del conocimiento, se realizó importantes esfuerzos en la secundaria para desarrollar las competencias argumentativas, interpretativas y propositivas de los estudiantes y de extender las ventajas pedagógicas y didácticas de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) a las aulas, mediante el impulso de estrategias para su apropiación significativa por parte de docentes y estudiantes. Sin embargo, el peso del pasado y la gradualidad de este tipo de transformaciones, no señalan resultados representativos a juzgar por los resultados de las pruebas de competencias en matemáticas y lenguaje en secundaria y de los ECAES en algunas carreras universitarias, con lo cual se confirma que aún no se encuentran los caminos para ascender adecuada y rápidamente del pensamiento nocional, al conceptual y al categorial. 4.4. Línea de accesibilidad y movilidad Tres componentes cambiaron la forma de movilizarse en Bogotá: El TransMilenio, las ciclorrutas y el pico y placa. El TransMilenio. En el año 2000, se estrenó un nuevo sistema de transporte público, el TransMilenio (TM). Después de analizar cerca de 60 alternativas, TransMilenio fue la respuesta para el deficiente servicio público de transporte. Antes, unos 22.000 autobuses, con más de 30 años de uso saturaban los 35 kilómetros cuadrados de la capital. Trasladaban al 78% de la población bogotana (unos 5.5 millones), y un recorrido promedio de 6.6 kilómetros entre los barrios y los centros de empleo tardaba hasta dos horas y media. TransMilenio, con un sistema de buses rojos articulados, con capacidad para 140 pasajeros, redujo los tiempos de transporte hasta 45 minutos con una tarifa de US$0.75 por recorrido ($0.50 €), que a diario moviliza a un millón de habitantes. Este proyecto ya tiene diseñadas, con visión prospectiva, las rutas que se van a construir por etapas hasta el año 2016. Ha sido ejemplo a nivel internacional de un buen sistema de transporte masivo, motivo por el cual ganó premio internacional. Las ciclorrutas. Otra obra que llama la atención de la ciudad, son 320 kilómetros de ciclorrutas, la más extensa de Iberoamérica, que les ha permitido a los habitantes desplazarse por diversas rutas en bicicleta. Gracias a esta iniciativa, el uso de bicicletas subió de un 0.3 a un 5% de los ciudadanos con cerca de 400.000 personas. Este proyecto creó nuevas fuentes de recursos y beneficios a la comunidad, promoviendo igualdad social con un desarrollo sostenible y con más posibilidades de transportarse no solo los domingos, sino todos los días, con más espacios de encuentro en los parques de la ciudad. El Pico y Placa. En la transformación, Bogotá libró una batalla con los automóviles al impedir el tránsito de vehículos según su número de placa y hora del día. Con el nombre de “Pico y Placa”, los Bogotanos aprendieron a restringir el uso de vehículos particulares de lunes a viernes. Se dispuso que un 40% de los autos particulares salgan de circulación en las horas pico. Esto obliga a algunos conductores a prescindir de su carro durante todo el día y a viajar en otro medio de transporte público. 4.5. Línea de competitividad y atractivo En esta línea estratégica se adelantó el estudio de competitividad de la región, que arrojó un primer diagnóstico sobre cadenas productivas y ventajas competitivas. Con la mesa de planificación regional Bogotá-Cundinamarca instalada en febrero de 2001, se realizó talleres en 116 municipios de Cundinamarca y 9 localidades de Bogotá, con los cuales se construyó confianza en el proceso de conformación de una región más integrada, equilibrada, equitativa, competitiva y sostenible ambientalmente. El proyecto asistido por el PNUD avanzó en tres fases de investigación, capacitación y ejecución. En la primera fase de fortalecimiento institucional se realizó inventarios analíticos, talleres y un plan de acción institucional. En la segunda fase de visión compartida, se elaboró la agenda común, talleres y las directrices del Plan Estratégico Regional y en la tercera fase de desarrollo de proyectos, el diseño de los módulos temáticos, talleres y el Plan Estratégico Regional de Desarrollo. (Mesa de Planificación Bogotá-Cundinamarca 2004). El Plan estratégico Bogotá 2000 derivó hacia el fortalecimiento del “Consejo Regional de Competitividad de Bogotá y Cundinamarca (CRC)” cuya visión es “ser una de las cinco primeras regiones de América Latina por su calidad de vida”. Para el efecto se plantean cinco objetivos estratégicos (CRCBC 2005, 5-10). temas de administración 35 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 METAMORFOSIS DE BOGOTÁ EN EL PERIODO 1992-2008 ELEMENTOS QUE CAMBIARON LA CALIDAD DE VIDA MOVILIDAD TRANSMILENIO REDUJO TIEMPOS DE TRANSPORTE CONSTRUCCIÓN POR ETAPAS HASTA EL AÑO 2016 “PICO Y PLACA” RESTRICCIÓN AUTOMÓVILES LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD ACATAMIENTO A LAS NORMAS PROTECCIÓN A LA VIDA DESCENSO DE MUERTES GESTIÓN PÚBLICA INNOVADORA Y COMPETITIVA PROYECTOS EJEMPLARES A NIVEL INTERNACIONAL QUE HAN LOGRADO UNA CIUDAD MÁS INTELIGENTE, MÁS AMABLE Y MÁS HUMANA Diseño: CIM. 36 temas de administración ESTRUCTURA HABITABLE RESTAURACIÓN 1.100 PARQUES Y ALAMEDAS SIEMBRA DE 100.000 ÁRBOLES CONSTRUCCIÓN DE TRES BIBLIOTECAS METROPOLITANAS CICLORRUTAS EN 330 KM. Y 120 KM. DE AVENIDAS EN DOMINGOS DE CICLOVÍA issn 0120-3754 1. Incrementar las exportaciones de Bogotá y Cundinamarca 2. Posicionar a Bogotá (Cundinamarca) como una de los mejores destinos de inversión 3. Fortalecer el desarrollo económico mediante cadenas productivas 4. Convertir el recurso humano, la ciencia y la tecnología en los principales factores generadores de desarrollo 5. Construir la capacidad institucional para gestionar el territorio y la economía regional. El CRC es una red conformada por 1.800 organizaciones del sector público, empresarial, académico y cívico-social de la ciudad de Bogotá y el departamento de Cundinamarca. El proceso de articulación, continuó con el plan de desarrollo de Bogotá y el plan de desarrollo de Cundinamarca, para la ejecución de 44 proyectos de interés general. De esta manera, el Distrito Capital de Bogotá se ubicó, en el año 2003, en el contexto de América Latina, como la segunda ciudad, después de Monterrey, con buena actitud de las personas hacia las empresas emprendedoras; la cuarta ciudad por su capacidad de emprendimiento, y la sexta ciudad por la capacidad de innovación y de adaptación de los empresarios. (Proteus, 2004). En el año 2008 ocupó el octavo lugar en el ranking de competitividad de América Latina, según la encuesta realizada a ejecutivos por América Economía Intelligence. Ocupa el cuarto lugar como mejor combinación en Latinoamérica en calidad de vida, potencial de negocios y desarrollo profesional. (Cámara de Comercio de Bogotá 2009). Los elementos de mayor impacto han sido el mejoramiento de la movilidad, con un sistema integrado de transporte, la consolidación de una ciudad con un espacio público estructurado y una mayor gobernabilidad y convivencia, con la revolución cultural de los Bogotanos. 5. Tareas pendientes y conclusiones Las tareas pendientes se pueden verificar con un análisis de los proyectos estratégicos que no han cumplido las metas planteadas dentro del Plan Estratégico de la ciudad y de los planes de las Administraciones Distritales. Como se podrá deducir, de los cinco ejes analizados en el capítulo anterior, se han obtenido logros importantes en tres de ellos referidos a la planeación física, la gobernabilidad y la movilidad. Quedan tareas importantes por cumplir en los otros dos ejes de competitividad y de oportunidades para las personas. En la evaluación de los cambios en la calidad de vida en Bogotá, realizada por el Observatorio, Bogotá, en abril de 2009, se plantearon las siguientes conclusiones sobre la gestión pública de 2008: Después de la reforma administrativa que agrupó las entidades Distritales en Secretarías, existen sectores donde continúa la descoordinación entre las entidades por lo que es necesario fortalecer su articulación intrasectorial y la ejecución de políticas entre Secretarías mediante el fortalecimiento intersectorial. Según los reportes de los organismos de control, varias entidades presentaron retrasos en la ejecución de los recursos que les fueron asignados en el 2008 y en la planta de personal del Distrito, el 49% de los servidores públicos son contratistas, aunque cada una de las entidades debería tener claro el número de funcionarios con que debe contar. (Observatorio como vamos 2009). Los elementos presentados dan respuesta a la mayoría de los interrogantes planteados al principio, de cómo hizo Bogotá para diseñar su Plan prospectivamente, cómo se logró que la gente se pusiera de acuerdo para un cambio de esta naturaleza y qué metodología se utilizó para identificar y construir los escenarios. Se vio que fue necesario cambiar la manera de pensar en torno a los procesos de planeación y en la actitud frente a la problemática de la ciudad. Un factor determinante fue el diseño y ejecución de un plan estratégico, el Plan Bogotá 2000 que contribuyó, de una manera prospectiva, a la metamorfosis positiva de la ciudad. Una pregunta que surge es si estas metas se hubieran logrado sólo con un plan de Gobierno, sin un plan estratégico; la respuesta es No, porque los problemas son tan grandes que se requirió el esfuerzo concertado de todos los actores de la ciudad. Otra pregunta final es si las transformaciones de la ciudad obedecieron exclusivamente al papel de las personalidades, en este caso los Alcaldes; la respuesta es NO, ya que concurrieron fuerzas sociales que crearon las condiciones, para que independientemente de los conflictos entre los Alcaldes y los opositores, la ciudad fuera avanzando. O si no, habría que preguntarse por qué los Alcaldes exitosos de Bogotá que se lanzaron para candidatos a la Presidencia no han logrado posicionamiento nacional. temas de administración 37 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 referencias Alcaldía Mayor. 2002. La ciudad región – Hacia un nuevo contrato social. Memorias de los talleres del Milenio. Bogotá, D. C. Alcaldía Mayor. 2001. Bogotá para vivir todos del mismo lado. Decreto 440 de junio 1 de 2001. Bogotá, D. C. Aristóteles. 1873. La política. Madrid: Editores Imprenta de la Biblioteca de Instrucción y Recreo. Berger G. 1967. Etapes de la prospective. PUF. Borja Jordi. 1994. 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Beijing: Talleres Gráficos en Lenguas Extranjeras. Weber, Max. 1987. La ciudad. Madrid: Ediciones de la Piqueta. para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Soler Barbosa, Yezid. 2009. Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región. Administración & Desarrollo 37 (51): 21-38. 38 temas de administración Estilo APA: Soler Barbosa, Y. (2009). Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región. Administración & Desarrollo, 37 (51), 21-38. Estilo MLA: Soler Barbosa, Yezid. “Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión pública competitiva e innovadora de una región.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 21-38. Administración & Desarrollo t e m a s d e administración resumen El artículo se ocupa de la evolución histórica de la Planeación en Colombia, a partir de la Constitución de 1886, y de las diferentes reformas que en torno al tema se introdujeron durante el siglo pasado. Así mismo, se hace un breve recuento de los aportes de algunas de las misiones externas contratadas, las instituciones de apoyo creadas, la normatividad expedida y una síntesis de los diferentes planes de desarrollo formulados por los gobiernos de turno. Finalmente, se resaltan los avances de la planeación en el marco de la Constitución de 1991 y se presentan unos comentarios a manera de conclusión. Palabras clave: Planeación, Planeación del Desarrollo, Planes de Desarrollo, Desarrollo Económico y Social, Descentralización Administrativa, Administración Pública. abstract Historical development and setting for planning in Colombia This article deals with the historical evolution of planning in Colombia from the time of the 1886 constitution onwards and the different reforms regarding the topic which were introduced during the last century. Likewise, it gives a brief account of the support provided by some of the external missions contracted for such end, the support institutions so created, the regulations issued and a synthesis of the development plans formulated by different governments in turn. Finally, it highlights the advances made in planning within the framework of the 1991 constitution, rounding off with some concluding comments. Key words: planning, development planning, development planes, economic and social development, administrative decentralisation, public administration. resumo Desenvolvimento histórico e âmbito de ação do planejamento na Colômbia O artigo trata da evolução histórica do Planejamento na Colômbia, a partir da Constituição de 1886, e das diferentes reformas que foram introduzidas sobre o tema durante o século passado. Da mesma forma, faz-se uma breve recontagem das contribuições de algumas das missões externas contratadas, as instituições de apoio criadas, a normatividade expedida e uma síntese dos diferentes planos de desenvolvimento formulados pelos governos de turno. Finalmente, ressaltam-se os avanços do planejamento no marco da Constituição de 1991 e apresentam-se alguns comentários como forma de conclusão. Palavras chave: Planejamento, Planejamento do Desenvolvimento, Planos de Desenvolvimento, Desenvolvimento Econômico e Social, Descentralização Administrativa, Administração Pública. Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia Carlos Arturo Grosso Rincón* Contexto general En materia de planeación, Colombia ha sido un país pionero en América Latina. Desde la década de los treinta del siglo pasado, pocos años después de que el tema irrumpiera a nivel mundial, nuestros gobernantes han tenido una particular preocupación por hacer de la planeación un instrumento de apoyo al desarrollo de sus procesos de gestión. No obstante, el país sigue atrasado en muchos frentes y en temas que supuestamente deberían haberse superado. Los niveles de pobreza y exclusión son elevados; la inequidad en la distribución del ingreso es de las más altas del mundo; la corrupción; el narcotráfico; la violencia; el desempleo; entre otros, siguen siendo asuntos sin soluciones concretas, a pesar de los esfuerzos que aparentemente se hacen. Las cifras oficiales y no oficiales, nos siguen señalando como un país subdesarrollado. Si bien la planeación, en su concepción real, no es la culpable directa de la problemática descrita, si es preciso centrar el debate y la discusión en torno a la forma como esta se ha implementado en la práctica. El país cuenta con las herramientas legales, los apoyos, los instrumentos técnicos y los medios para aplicarla. Entonces, la pregunta que surge es, ¿en qué se está fallando? El documento mostrará que tanto en este frente (el de la Planeación) como en otros asuntos, no basta solamente con las buenas intenciones de los gobernantes. Algunos críticos hablan, tal vez con acierto, acerca del modelo de desarrollo que ha venido imperando en el país desde hace varias décadas. Esta puede ser una de las razones para entender y dar respuesta a la pregunta anteriormente planteada. Si no se cambia el modelo, no hay planeación que valga. El modelo del que se habla, parte de una concepción eminentemente economicista, en donde los gobiernos centran su atención en alcanzar el desarrollo, orientando todos sus esfuerzos hacia el Recibido: mayo de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Correo impreso: Carrera 47 No. 22A-95, oficina 201, Bogotá, D. C., Colombia. Grosso Rincón, Carlos Arturo. 2009. Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia. Administración & Desarrollo 37 (51): 39-58. *Administrador público, Magíster en Planeación Socioeconómica. Docente de la ESAP y de la Universidad Central y Universidad Republicana. Investigador y consultor en temas de Gestión Pública y Empresarial, Planeación y Proyectos de Desarrollo. correo-e: [email protected] 39 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 logro del crecimiento económico, tomando como base el indicador del Producto Interno Bruto (PIB). Los planteamientos propuestos, en los diferentes Planes de Desarrollo en el país, así lo corroboran. Frente a esta postura, otros analistas críticos del modelo han tratado de demostrar desde diferentes ámbitos, cómo el crecimiento es solo una parte del desarrollo, y que además de este, existen otros factores a los cuales los gobiernos deberían prestar más atención, en razón a que están directamente relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las personas. Ejemplos de ello son indicadores como el Índice de Condiciones de Vida (ICV) o el Índice de Desarrollo Humano (IDH), este último implementado por el PNUD a nivel mundial. Sobre el particular, la economista norteamericana Hazel Henderson, en el mes de mayo de 2008, en una columna publicada en ipsnoticias.net, titulada “El PIB pasó de moda”, muy acertadamente señala: “El crecimiento del PIB no puede seguir siendo el parámetro para medir el bienestar de las naciones…”, y desarrolla toda una interesante argumentación al respecto. Pero además de lo señalado y en el ámbito del desarrollo del tema, surgen igualmente otros interrogantes: 1. ¿En qué medida los planes de desarrollo propuestos por los gobernantes, han sido ejecutados según lo establecido en sus contenidos? 2. ¿Han sido planes verdaderamente orientadores de la política económica y social del país, o han sido solamente planes indicativos, elaborados para cumplir con un requisito? 3. ¿Qué tanto ha contribuido la planeación, al desarrollo económico y social del país? Quienes han vivido de cerca del desarrollo de estos procesos tendrán argumentos tanto a favor como en contra en relación con las respuestas a estos interrogantes. Lo cierto es que, al igual que con otros asuntos, la planeación no puede desligarse de los acontecimientos políticos, económicos y sociales que han hecho parte de la evolución histórica del país. Este es el punto central de nuestro tema de estudio y con él se busca demostrar que la “normatividad” existente y las “ instituciones” creadas en torno a la planeación, junto con los “planes de desarrollo” propuestos, no han sido suficientes para solucionar los problemas, sino que se requieren esfuerzos adicionales y una decidida voluntad política, para proponer los cambios estructurales de fondo que nuestra sociedad reclama con urgencia. 40 temas de administración Introducción El punto de partida es la Constitución del año 1886, la cual permaneció vigente durante casi todo el siglo pasado. En esta se reafirma que la nación colombiana es una República Unitaria de carácter centralista. Sus principales reformas se realizaron en los años 1905, 1907, 1910, 1936, 1945, 1957, 1968 y 1986. Si bien en esta Constitución inicialmente no se hablaba propiamente de la planeación, sí se hacía referencia al tema del presupuesto, como eje ordenador y referente para realizar las diferentes inversiones que necesitaba el país. En posteriores reformas, tales como el Acto Legislativo No. 1 de 1945 y, especialmente, en la de 1968 (gobierno de Lleras Restrepo), el tema de la planeación tuvo un gran impulso, sobre todo en lo pertinente a la implementación de los planes de desarrollo por parte del gobierno central. De otra parte, es importante destacar los aportes realizados por varias misiones y estudios externos contratados por algunos gobiernos en épocas de los inicios de la planeación en el país, al igual que la implementación de numerosas normas y la creación de entidades, como resultado de las recomendaciones expresadas por quienes tuvieron bajo su responsabilidad aquella labor. Estos hechos contribuyeron a desarrollar una serie de instrumentos que sirvieron de base para orientar la política económica y social del país, buscando enfrentar con acierto los permanentes cambios y las profundas transformaciones por las que atravesaba la Colombia de aquellos años. El Estado se vuelve cada vez más intervencionista y asume un rol protagónico definitivo en el manejo de la economía. Desde la última década del siglo pasado, la planeación adquiere especial importancia. La presentación e implementación de los planes de desarrollo se vuelve de obligatorio cumplimiento por parte del gobernante (Presidente, Gobernador, Alcalde), en razón a lo estipulado en la Constitución Política de 1991 y a la expedición de la Ley Orgánica del Plan. En este contexto se describen los principales hechos que, desde la perspectiva de la planeación, han tenido incidencia en su evolución histórica y en el desarrollo político, económico y social del país. 1. Los inicios de la planeación en Colombia Abordamos el tema de los inicios de la planeación en Colombia, desde lo sucedido en el período compren- issn 0120-3754 dido entre los años veinte y los años cincuenta del siglo pasado y destacando tres (3) hechos importantes: El aporte de las misiones extranjeras contratadas, algunas reformas implementadas especialmente durante la República Liberal y el aporte de las instituciones de apoyo creadas por los diferentes gobiernos. 1.1. Las misiones extranjeras El aporte de las diferentes misiones externas contratadas fue fundamental, dada la inexperiencia de nuestros gobernantes en el manejo de algunos asuntos, especialmente en materia económica. La primera misión reconocida por sus resultados, fue contratada en el año de 1923 y estuvo encabezada por el profesor de economía norteamericano Edwin Walter Kemmerer. “Su objetivo principal consistió en reformar el sistema financiero y fiscal colombiano, buscando mejorar la situación del país en el entorno internacional, sobre todo en materia de comunicaciones, exportaciones y empréstitos. Se pretendía atraer el capital extranjero, especialmente de inversionistas norteamericanos”1. Dentro de los logros más importantes de la misión se destacan la creación del Banco Central (hoy Banco de la República) y la organización de la contabilidad nacional mediante la creación de la Contraloría General, ambas en el año 1923. Una segunda misión Kemmerer fue contratada en el año de 1930 por el presidente electo Enrique Olaya Herrera y tuvo como propósito continuar y reafirmar lo realizado en la primera, haciendo especial énfasis en temas relacionados con las finanzas públicas, impuestos, aduanas, contabilidad y crédito público. Otra misión destacada fue la encabezada por Lauchlin Currie, de nacionalidad canadiense, la cual fue contratada por el gobierno colombiano y financiada por el BIRF. Tuvo como propósito hacer un estudio a fondo de la situación económica del país y orientar un programa de desarrollo para Colombia. Producto de dicha misión, en el año de 1950, fue elaborado el informe denominado originalmente “The Basis of a Development Programme for Colombia” seguido de otro informe complementario llamado “Reorganización de la Rama Ejecutiva del gobierno de Colombia”. Según los expertos de la época, esta misión fue un gran aporte al análisis económico del país y sentó las bases 1 Disponible en internet. http://www.lablaa.org/blaavirtual/revistas/ credencial/abril/2005/misión.htm. para el futuro desarrollo de la planeación en diferentes frentes, además de convertir en leyes algunas de sus recomendaciones y de abrir espacios a la posibilidad de adquirir líneas de crédito a través del Banco Mundial. La misión Lilienthal fue promovida por dirigentes cívicos del Valle del Cauca, quienes invitaron al señor Davis E. Lilienthal, prestigioso abogado norteamericano que había sido presidente de la Tennessee Valley Authority (TVA), una corporación establecida por el Congreso norteamericano en épocas del presidente Roosevelt (1933), con el propósito de adelantar programas que promovieran el desarrollo de una vasta zona del sur de los EE. UU. La idea de la invitación era replicar el modelo en Colombia, pero específicamente en el Valle del Cauca, una región considerada como próspera y con un gran potencial para llevar a cabo dicha experiencia. Como resultado de las recomendaciones de la Misión, se creó la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC) mediante Decreto Legislativo 3110 de 1954, con jurisdicción en el Departamento del Valle, norte del Cauca y el sur de Caldas, utilizando como base la cuenca del río Cauca. Lo rescatable de la misión y de las recomendaciones, implementadas a través de la CVC, fueron los desarrollos alcanzados en su zona de influencia, sobre todo en materia de construcción de hidroeléctricas, control de inundaciones, distritos de riego, entre otras. Así mismo, la experiencia sirvió de base para la futura creación de otras Corporaciones de similares características en diversas zonas del país, las cuales han asumido, además, algunas responsabilidades sobre todo en asuntos ambientales. En el año de 1954 el gobierno del general Rojas Pinilla contrató la denominada misión Lebret a partir del conocimiento que se tenía de los logros alcanzados en países del tercer mundo y en el desarrollo de la planeación francesa, por una entidad denominada Instituto de Economía y Humanismo, la cual era presidida por el sacerdote Louis Joseph Lebret. La tarea encomendada a la misión (Morcillo, 293) “ fue la realización de un estudio sobre las condiciones del desarrollo del país, especialmente en los campos social y económico. El trabajo se realizó entre los años 1954 y 1956 y como resultado se obtuvo un informe denominado “Estudio sobre las condiciones del desarrollo de Colombia”, el cual fue publicado y entregado oficialmente en el año de 1958 al nuevo gobierno del presidente Lleras Camargo”. temas de administración 41 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En concreto, la misión hizo un análisis sobre los niveles de vida en las poblaciones urbanas y rurales, las necesidades educativas y un diagnóstico sobre las condiciones económicas del país, en función de sentar las bases para una futura planeación. Las principales recomendaciones estuvieron orientadas en el campo social y en la implementación de una reforma administrativa, como elementos fundamentales sobre los cuales habría que prestar especial atención, para lograr el desarrollo del país. Además de las mencionadas, hubo otras misiones contratadas, unas con resultados más visibles que otras. López (1992:61) menciona trece misiones entre los años 1922 a 1926, muchas de ellas de apoyo a temas como las comunicaciones, la educación, las fuerzas militares. Se destaca también la misión Grove (1949-1950). Sobre los efectos de las misiones y su influencia en las decisiones gubernamentales, los críticos cuestionaron algunas de sus propuestas por considerar que quienes las orientaban, en su condición de extranjeros, desconocían la verdadera situación del país. Al respecto Restrepo Velásquez (2004, 3), mencionando una crítica hecha por López Gustavo Adolfo y Correa Luis Felipe en su escrito “La planeación en Colombia”, a propósito del Informe Lebret, señala: “…se continúa cayendo en el error de contratar misiones extranjeras para que elaboren el diagnóstico de la situación actual colombiana, teniendo de presente el escaso o nulo conocimiento que estas misiones tenían de las condiciones estructurales de la economía doméstica, ocasionando esto muchas veces la puesta en marcha de programas y proyectos que no corresponden con la realidad nacional”. 1.2. De la República Liberal a los años de la posguerra (1930-1958) Además de las misiones, es importante resaltar algunos hechos sucedidos durante esta época, los cuales tuvieron repercusiones de diferente tipo en el desarrollo económico del país y en la forma como directa e indirectamente influyeron en el tema de la planeación. Algunas situaciones ocurridas en este período fueron ya mencionadas en los anteriores párrafos y otras serán ampliadas mas adelante, cuando se aborde el tema de las instituciones. De momento, es preciso destacar la manera como se manejaron dos (2) grandes acontecimientos que tuvieron repercusiones a nivel mundial. Por un lado, la 42 temas de administración crisis de los años treinta y, por otro, los difíciles años de la posguerra. ¿Cómo los afrontó el país? Sin entrar en detalles, pues no es objeto del presente escrito, vale la pena resaltar los profundos cambios y las grandes reformas que se hicieron en la década de los años treinta, con la llegada al poder del partido liberal, después de una larga hegemonía conservadora de más de treinta años. A este período se le llamó la República Liberal y duró dieciséis años (1930 – 1946). El entrante gobierno del presidente Olaya Herrera (1930-1934), inició un proceso de intervencionismo de Estado en la economía, mediante la protección a la naciente industria y la aplicación de una política de control de cambios. La Ley 62 de 1931 es pionera en la adopción de este tipo de medidas en el país. Al respecto Bejarano (1989:137) señala: “Esta Ley puso en vigor un arancel aduanero de carácter proteccionista y no ya con carácter fiscal. A ello se adicionó un régimen estricto de licencias de importación y exportación, y una devaluación que llegó al 75% entre 1932 y 1938…”. Más adelante, en el gobierno de López Pumarejo (1934 – 1938), se expidió la Ley 78 de 1935 la cual aumentó la base gravable del impuesto de renta, al pasar progresivamente del 8% al 17% para la tarifa mayor, buscando con ello aumentar la carga tributaria a quienes ostentaban altos ingresos y al sector empresarial. Se estableció además un impuesto sobre el exceso de utilidades. En el año 1936 hubo una trascendental reforma a la Constitución de 1886, inspirada en las ideas liberales, y mediante la cual se buscaba poner al país a tono con la nueva realidad mundial. En medio del debate y de la discusión con la iglesia y con otros sectores políticos que se oponían, la reforma finalmente es aprobada. Sobre el particular Melo (1991) destaca: “el reconocimiento del papel del Estado en la orientación y ‘racionalización’ de la economía, así como los avances sociales y políticos aprobados: el reconocimiento del derecho de huelga y del derecho de las mujeres a ocupar empleos en la administración; el establecimiento del sufragio universal, sin restricciones de riqueza o alfabetismo y la incorporación de la libertad de conciencia en la Constitución”. Con las dificultades de la crisis económica de los años treinta, los expertos de la época y aun los organismos internacionales, como la CEPAL, señalaron la importancia en los logros obtenidos por el país, gracias a la implementación de dichas reformas. Para corroborar lo dicho, el Cuadro No. 1 muestra las tasas de crecimiento entre los años de 1929 a 1939 en algunos países de América Latina (A.L.). issn 0120-3754 CUADRO No. 1 CRECIMIENTO ECONÓMICO DE ALGUNOS PAÍSES DE A.L. 1929-1939 Países Producto doméstico bruto real Producto manufacturero real al al costo de factores (% por costo de factores (% de cambio promedio anual de cambio promedio anual) Producto Interno Bruto Real al costo de factores (cambios porcentuales totales) 1929 - 1939 1929 - 1933 1933 - 1939 Argentina 1,6 3,1 29,2 Brasil 3,0 5,0 31,6 Colombia 3,8 8,8 31,6 Chile 0 3,3 -50,6 Uruguay 1,0 5,2 N.A. México 2,1 4,3 37,2 Fuente: Bejarano 1989, 117. Un breve análisis de las cifras del cuadro nos da a entender, que en materia de crecimiento económico, el país fue de los más prósperos durante el decenio de los años treinta, al compararse con otros países de América Latina. Sobre el particular, Bejarano (1989, 117) señala: “Mirando en conjunto el desarrollo colombiano durante los años treinta, será sin duda uno de los más exitosos de América Latina. Entre 1929 y 1939, el país creció a una tasa promedio anual de 3,8%; la producción manufacturera 8,8% en el mismo período, una de las más rápidas de A.L. y el ingreso bruto por habitante al 2% anual en 1930-38”. En otro plano de lo sucedido durante la hegemonía liberal, es importante mencionar la Reforma Constitucional de 1945, realizada durante el segundo mandato del presidente López Pumarejo. El espíritu de la reforma estuvo enfocado en redefinir una serie de aspectos de tipo administrativo en el ámbito nacional y regional, de cambios en el funcionamiento del Congreso, con relación a la operación de sus procesos internos en el trámite de las leyes y de algunos asuntos relacionados con la Rama Judicial. En relación con el tema de la planeación, es importante mencionar, cómo por primera vez se le da un realce de carácter constitucional. En efecto, el artículo 69, numeral 4° del acto Legislativo 1 de 1945, como una de las funciones del Congreso señala: “Fijar los planes y programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”. Sobre el particular, y a pesar de que la Ley lo dejó claramente estatuido, es preciso señalar cómo la norma no fue aplicada como tal, sino hasta muchos años después. Como se verá más adelante cuando se mencionen cada uno de los planes de desarrollo propuestos por los gobernantes que ha tenido el país desde los años sesenta, estos nunca fueron aprobados por el Congreso, argumentando diferentes razones. Solamente hasta el gobierno del presidente Samper (1994-1998), mediante la Ley 188 de 1995, se expidió el Plan de Desarrollo “El Salto Social”. En este sentido, escribió José Antonio Ocampo “A pesar de la norma de 1945, la idea de la planeación tardó algún tiempo en materializarse e incluso no ha logrado pleno desarrollo hasta nuestros días” (Ocampo 1996). Es importante también mencionar la expedición de la Ley 5ª de 1945, mediante la cual se implementó el plan quinquenal de fomento agrícola. Resulta un tanto reduccionista hablar en tan pocos párrafos, sobre todos los sucesos acaecidos durante la llamada República Liberal. Los libros de historia se ocupan amplia y detalladamente sobre este particular. Sobre las bondades de las reformas reseñadas, el entonces político liberal Carlos Lleras Restrepo, férreo defensor y partícipe en la elaboración de las mismas, escribió: “No ha sido, pues, fácil la gestión administrativa que le tocó regir a los gobiernos liberales. Por ello, al lado de la obra positiva que cumplieron, hay que destacar la inmensa labor de defensa que tuvieron que temas de administración 43 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 realizar para salvar de la bancarrota a la economía y también al tesoro público” (Lleras Restrepo 1989). En materia económica, los años de la posguerra estuvieron enmarcados por algunos hechos de carácter externo, dentro de los que se destacan: • Los efectos del Plan Marshall2 • La creación de organismos internacionales de crédito como el FMI y el BIRF • La creación de un número importante de organismos internacionales de apoyo al desarrollo económico y social, tales como, la CEPAL, el Consejo Económico y Social (de Naciones Unidas), el Instituto Interamericano de Planificación y Fomento, el Comité de Asuntos Económicos Internacionales, el Consejo Interamericano Económico y Social; como los más destacados. Los hechos señalados estaban encaminados a buscar la recuperación de las economías europeas, por un lado, y, por otro, a tratar de superar los niveles de pobreza y desigualdad existentes en los países subdesarrollados de América Latina, Asia y África. Desde aquel entones se hablaba de la planificación como un instrumento que iba a tener efectos positivos en el desarrollo económico y social de estos países. Las posteriores consecuencias de la influencia que tuvieron dichas medidas para algunos países de América Latina fueron nefastas, pues no se logró el cometido de disminuir la pobreza y sí degeneró en la crisis de la deuda de los años setenta. En Colombia hubo una desaceleración de la economía hacia finales de los años cuarenta y comienzos de los cincuenta, sin embargo, se tomaron algunas medidas que hicieron más notable el intervencionismo de Estado en la economía de los gobiernos de la época (Ospina, Gómez, Rojas Pinilla), mediante la creación de varias instituciones como Ecopetrol y Paz del Río, el DANE, el Banco Educativo Colombiano, el Banco de la Vivienda, la Universidad Pedagógica de Tunja, el SENA, entre otras. Así mismo, especialmente en el gobierno Rojas Pinilla, se destinaron recursos para el desarrollo de obras de infraestructura, como la construcción del Hospital Militar, la carretera Bogotá - Chía, el ferro 2 44 Plan implementado por los EE. UU. en el mes de julio de 1947, mediante el cual se buscaba la recuperación de los países europeos, los cuales terminaron devastados después de la Segunda Guerra Mundial. Su nombre proviene del Secretario de Estado Norteamericano de la época, George Marshall. temas de administración carril del Atlántico, el complejo del CAN, la proyección del Aeropuerto y la Avenida El Dorado, la adquisición de los ferrocarriles de Ambalema, Cundinamarca y la Dorada, entre otras. Destacando lo sucedido en materia económica, en épocas de la posguerra, Bejarano (1989, 164) describe: “Durante la posguerra, la actividad del Estado en cuanto a sus alcances, no es por cierto desdeñable, del régimen de emergencia con que enfrentó la situación bélica, había heredado instrumentos de intervención que ampliarán su radio de actividad. Desde entonces, el Estado aumentó considerablemente las inversiones públicas en servicios básicos y en sectores fundamentales como la siderurgia y la refinación del petróleo. Contribuyó mediante nuevas formas de financiamiento, a la formación de capital, y en buena medida logró reorientar los recursos de la economía en función de la industrialización”. 1.3. Las Instituciones de apoyo a la planeación Merece especial atención, y trato aparte, hablar de las instituciones creadas por los diferentes gobiernos, como instrumentos que en su momento sirvieron de soporte al desarrollo de la planeación en el país. Estos hechos que se relacionan históricamente desde los años veinte hasta los sesenta. Para empezar, en el año 1928 (gobierno de Abadía Méndez) se creó el Consejo Nacional de Vías, como un ente que buscaba organizar y mejorar la infraestructura vial del país, especialmente en cuanto a carreteras, caminos, ferrocarriles y vías fluviales. El Consejo fue creado como órgano consultivo del gobierno en estos asuntos, en tal sentido se le asignaron varias funciones y como resultado de su gestión, se elaboraron algunos proyectos de infraestructura vial que desembocaron en el denominado “Plan Nacional de Carreteras”, mediante la Ley 88 de 1931, siendo este un importante aporte a la planeación sectorial en asuntos viales. Creado en el año de 1931 (gobierno de Olaya Herrera), el Consejo Nacional de Economía es considerado oficialmente como el primer organismo de planeación en el país. Sus funciones estaban orientadas al manejo de asuntos relacionados con la producción y el consumo, aranceles, comercio exterior, entre otros. Morcillo (2002, 257) resume: “En el artículo 5° de la Ley 23 de 1931 se definió que el objeto central del Consejo era favorecer la explotación de las demás riquezas naturales de Colombia, el fomento de la colonización interior, la creación de nuevas industrias, la organiza- issn 0120-3754 ción bancaria, mediante la creación de nuevas sucursales del Banco de la República, de los bancos oficiales y de los privados”. Este organismo se reformó mediante el Decreto Ley 1438 de 1940, a través del cual se le mantuvo su carácter de órgano de consulta, especificándole sus funciones en materia de planeamiento y coordinación. Como elemento fundamental de apoyo al desarrollo de la planeación en el país es importante destacar también los avances obtenidos en materia del manejo de la información estadística. Resultado de ello, es el surgimiento del Departamento de Estadística, adjunto a la Contraloría General de la República, creada como se mencionó anteriormente en el año 1923, a partir de una de las recomendaciones de la Misión Kemmerer. A través de este Departamento se logran centralizar las estadísticas oficiales y se empiezan a publicar boletines sobre precios, comercio exterior, censos de población, entre otros. Años después (1935-1938) se realizan otras publicaciones que recopilan algunas estadísticas actualizadas del país en materia de precios, costo de vida, situación fiscal, comercio exterior, entre otras. En octubre de 1951 mediante el Decreto 2240, se separa la Oficina Nacional de Estadística de la Contraloría General de la República, se crea la Dirección Nacional de Estadística, dependencia directa de la Presidencia de la República. En octubre de 1953 bajo el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla, mediante el Decreto 2666, se crea el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. De otra parte, cabe mencionar también, la creación del Comité de Desarrollo Económico, mediante el Decreto 2838 de 1950, cuya tarea básica consistió en analizar y estudiar el informe del Banco Mundial (Misión Currie) y hacer algunas recomendaciones sobre los resultados de la misión3. Sobre el particular, Perry (1972, 62) resume: “El informe de 1951 recomienda la creación de una entidad de crédito industrial, mantener al mínimo la protección arancelaria, devolución del impuesto de aduanas sobre materias primas utilizadas en la producción de bienes exportados, evitar las soluciones industriales oficiales y fomentar las exportaciones mediante subsidios. Da énfasis a la promoción del turismo y propone establecer puertos libres para mantener inventarios…”. 3 Para ampliar esta información, ver Comité de Desarrollo Económico 1950. Dichas recomendaciones fueron acogidas en su mayoría por el gobierno del presidente Laureano Gómez, situación que produjo como consecuencia una estrecha relación con el Banco Mundial y con otras prestantes instituciones financieras internacionales; con ello se logra el desembolso de varios créditos para el país. Este Comité funcionó hasta mediados de 1951. Ese mismo año, mediante el Decreto 1928, se creó la Oficina de Planificación, como ente asesor directo de la Presidencia de la República, la cual tenía como propósito darle cierta continuidad a la labor adelantada por el Comité de Desarrollo Económico y atender así una de las recomendaciones señaladas por el asesor Lauchlin Currie en uno de sus informes. Mediante el Decreto ley 0389 de 1952, el nuevo presidente designado Roberto Urdaneta, quien reemplazó a Laureano Gómez, creó el Consejo Nacional de Planificación, al cual se le encargó dirigir la Oficina de Planificación ya constituida, conservándose ambas instancias. Este esquema no perduró por mucho tiempo y en el año 1953, mediante el Decreto Ley 0999, se suprimió la Oficina de Planificación, y queda como único organismo el Consejo Nacional de Planificación Económica que depende directamente de la Presidencia. Además de las funciones atribuidas anteriormente, se le encomendó la tarea de elaborar planes regionales de desarrollo económico y administrativo, en concordancia con los planes y programas nacionales. En el año 1953, mediante el Decreto 3278 (Gobierno del general Rojas Pinilla) se suprime el Consejo Nacional de Planificación Económica y se crea la Dirección Nacional de Planificación Económica y Fiscal. Este ente pasa a depender directamente de la Presidencia de la República. El cambio tuvo como consecuencia inmediata, una nueva manera de abordar la planeación, dejando en un segundo plano el análisis de los temas coyunturales y de actualidad y priorizando asuntos relacionados con lo sectorial y lo regional. Durante el mismo gobierno, en el año 1954 mediante los Decretos 3080 y 3103, se reestructuran nuevamente los entes de planificación en el país, se crea el Consejo Nacional de Economía y el Comité Nacional de Planeación como organismos de carácter consultivo. Se les encargaron funciones orientadas a tratar asuntos coyunturales y de corto plazo, en temas monetarios, crediticios, fiscales y cambiarios. temas de administración 45 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En materia institucional, un salto definitivo se dio en el año 1958, mediante la Ley 19, expedida durante el primer gobierno del Frente Nacional en cabeza del presidente Alberto Lleras Camargo. En esta ley “Sobre reforma administrativa”, Capítulo I “De los organismos de dirección económica y planeación”, Artículo 2° define: “Para coadyuvar al desarrollo del plan contemplado en el artículo anterior, créase un Consejo Nacional de Política Económica y Planeación que bajo la personal dirección del presidente de la república, y sin perjuicio de las atribuciones constitucionales del Congreso, estudie y proponga la política económica del Estado y coordine sus diferentes aspectos…”. El artículo 3° de la misma ley señala: “En desarrollo de las previsiones del artículo 132 de la Constitución, créase el Departamento Administrativo de Planeaciones y Servicios Técnicos, cuyas funciones principales serán las siguientes:…”, y se le definen 14 funciones4. Durante estos años (1920-1958), el tema de la institucionalidad en el marco de la planeación fue bastante complejo, inestable y por así decirlo improvisado. Como se observa en el recuento histórico, cada gobierno imponía su propio criterio; creando, suprimiendo y/o reformando entidades, atendiendo muchas veces las recomendaciones hechas por las diferentes misiones contratadas, las sugerencias de los organismos internacionales y también por las situaciones políticas propias de los cambios de gobierno. 2. La planeación en los años sesenta La agitada situación política del país de los años cincuentas, desembocó en el recordado período del Frente Nacional (1958-1974), que como se sabe, consistía en la alternación del poder y la repartición equitativa de los cargos burocráticos entre los dos partidos tradicionales: el Liberal y el Conservador. Esta época se inicia con el mandato del presidente Alberto Lleras Camargo (1958-1962), quién se destacó, entre otras cosas, por darle un notable impulso al tema de la Planeación. Con la expedición de la Ley 19 de 1958, mencionada anteriormente, la planeación en Colombia adquiere cierta estabilidad, mediante la reorganización 4 46 Para ampliar la información, ver los artículos que hacen referencia sobre este particular, en la Ley 19 de 1958. Las entidades creadas por esta norma, son en esencia las mismas que rigen hoy la planeación en el país: el CONPES y el DNP. temas de administración del Consejo Nacional de Política y Planeación y el DAPST, cuya estructura y funciones se definieron en los Decretos-leyes 1088 y 239 de 1959. Como consecuencia de la profunda reorganización del DAPST y la definición de sus funciones, además del acuerdo suscrito por varios países en Punta del Este (Uruguay), como requisito para recibir ayuda financiera por parte de USA, a través de lo que se llamó la “Alianza para el Progreso”5, en el año 1961 se elaboró el plan de desarrollo denominado “Plan de Desarrollo Económico y Social”, el cual al año siguiente adoptó el nombre de “Plan Decenal de Desarrollo” (1961-1970). El Plan acogió en buena medida los contenidos propuestos por la Alianza. En su parte introductoria, el documento dice textualmente: “El programa general de desarrollo que se presenta en este documento tiene por objeto contribuir a que los esfuerzos nacionales en lo económico y social, se orienten en los próximos años hacia la obtención de una tasa de desarrollo equivalente a la compatible con los recursos en disponibilidad y con la indispensable creciente participación de los sectores más necesitados en los beneficios del progreso”. (Departamento Admnistrativo de Planeación 1961). La propuesta fue ampliamente generosa en el análisis de la situación del país en términos económicos, sociales y demográficos, y en el estudio de la problemática en materia del desarrollo. Igualmente, se rescata el uso de un importante cúmulo de información (estadísticas, cifras, datos, proyecciones, gráficos), que le dio sustento al plan, mediante un minucioso diagnóstico de la situación del país durante el decenio 1950-1959. En esta etapa de la planeación en el país conviene mencionar el concepto de Plan – Libro como herramienta que empezó a hacer carrera en las diferentes administraciones, siendo precisamente el plan decenal mencionado, pionero en este sentido. El Plan – Libro es la propuesta del gobernante acerca de las acciones que se planean desarrollar hacia el futuro y cuyo contenido en general tiene en cuenta los siguientes componentes: El Diagnóstico, la formulación, la programación, las estrategias y el presupuesto. López (1992, 361), lo define en estos términos: “…se puede considerar que este es un conjunto coherente de la trayectoria de variables económicas y sociales asociadas 5 Propuesta del presidente John F. Kennedy en su discurso del 13 de marzo de 1961, dirigido a los embajadores latinoamericanos, la cual consistía en una ayuda de los EE.UU. a los países de América Latina. issn 0120-3754 a la medida de política económica, que se inicia con el diagnóstico de la situación de esas variables y culmina con la formulación de estrategias para elevarlas a objetivos o metas deseadas de la planeación, acorde son límites máximos de probabilidad de financiación”. Siguiendo con nuestra reseña histórica, en el año 1960 se formuló también el “Plan cuatrienal de Inversiones Públicas Nacionales 1961-1964”, el cual fue actualizado posteriormente para darle alcance al período 1962-1965. En el año 1963 (gobierno de Guillermo León Valencia) mediante los Decretos-leyes 3242 y 3243 se reorganizan el Consejo y el DAPST, a los cuales se le introdujeron pequeños cambios de nombre: El primero se empezó a llamar “Consejo de Política Económica”, el segundo se denominó “Departamento Administrativo de Planeación” (DAP). Adicionalmente, se creó un grupo de consulta económica presidido por el jefe del DAP y conformado por ocho miembros designados por el presidente. El gobierno del presidente Lleras Restrepo (19661970) se caracterizó por la implementación de profundos cambios. Mediante la expedición del Decreto ley 1050 de 1968, el artículo 3° define las funciones que le corresponden desarrollar a los Ministerios y Departamentos Administrativos en materia de planeación. En materia constitucional, en el año 1968, mediante el Acto Legislativo No.1, se realiza una nueva enmienda a la Carta Política del 86, la cual tuvo grandes repercusiones especialmente en los ámbitos político y administrativo. En cuanto a los asuntos relacionados con la planeación, los principales cambios que se introdujeron fueron los siguientes: El artículo 76 de la Constitución Política (C.P.), numeral 4°, como una de las atribuciones del Congreso de la República, señala textualmente: “Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que haya de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos o inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. El artículo 80 (C.P.) hace referencia a la creación de una Comisión Especial permanente, encargada de dar el primer debate a los proyectos a que se refiere el ordinal 4 del artículo 76 y de vigilar la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, lo mismo que la evolución del gasto público. El numeral 3° del artículo 118, dentro de las funciones del Presidente de la República quedó definido textualmente: “Presentar oportunamente al Congreso los planes y programas a que se refiere el ordinal 4° del artículo 76, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el desarrollo armónico de las diferentes regiones del país y las reformas que se considere necesario introducir a los mismos”. Los planes y programas a que hace referencia el numeral anterior, son elaborados por el Departamento Nacional de Planeación – DNP, (artículo 6° Decreto Ley 2996 de 1968), presentados por este al Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, el cual lo someterá a consideración del gobierno nacional (artículo 2, numeral 2° Decreto ley 2996 de 1968). Finalmente, el artículo 208 (C.P.) quedó redactado de la siguiente manera: “El gobierno formará anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto de ley de apropiaciones, que deberá reflejar los planes y programas, lo presentará al Congreso en los primeros diez días de las sesiones ordinarias de julio”. En esta instancia quedó estatuida la relación que debe existir entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto, como herramienta que garantiza la ejecución del mismo. Mediante la expedición del Decreto ley 2996 de 1968, cambian los nombres de los dos entes de planeación y algunas de sus funciones y su estructura, y quedan denominados como los conocemos actualmente: Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, y el Departamento Nacional de Planeación – DNP. La introducción de estos nuevos elementos en la Reforma Constitucional de 1968 y la expedición de los Decretos leyes 1050 y 2996 de 1968 le permiten al Gobierno nacional desarrollar una política más coherente en materia de planeación, institucionalizándose su práctica y cambiando por completo los anteriores esquemas utilizados para tal propósito. Hechas las reformas, el presidente Lleras Restrepo presentó a consideración del Congreso el documento denominado “Planes y Programas 1969 - 1972”, el cual fue actualizado más adelante por el presidente Pastrana Borrero, siguiendo las recomendaciones de la misión de la OIT. temas de administración 47 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 3. Los planes de desarrollo desde los años setenta hasta la promulgación de la Constitución de 1991 Las reformas señaladas introdujeron una nueva cultura de la planeación en el país. Desde el último gobierno del Frente Nacional (1970-1974) y hasta la presente fecha todos los gobernantes han elaborado y puesto en marcha sus planes de desarrollo cuatrienales e igualmente les han asignado nombre propio a cada. A continuación se presenta un breve resumen de los Planes de Desarrollo propuestos desde el gobierno de Misael Pastrana (1970-1974) y hasta el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990). 3.1. Las cuatro estrategias Plan propuesto por el presidente Misael Pastrana (1970-1974), último gobernante del Frente Nacional, dentro del programa denominado “Frente Social”. Las cuatro estrategias fueron las siguientes6: a) El desarrollo urbano sustentado en la industria edificadora y servicios complementarios; b) el fomento en las exportaciones; c) el aumento de la producción agrícola y una mejor distribución de la propiedad rural y, d) la distribución y redistribución del ingreso, fundamentada esencialmente en un sistema progresivo de impuestos a las personas más acomodadas, para financiar la asistencia social. Si bien el Plan fue presentado al Congreso, este no surtió el trámite correspondiente, por inasistencia de la Comisión encargada de tal propósito. Por esta razón el Plan nunca se convirtió el Ley y sirvió solamente como un orientador indicativo de las acciones desarrolladas por el gobierno de turno. De las estrategias planteadas en el plan, la que más impacto tuvo fue la primera, en razón a la manera como se priorizó el tema de la construcción de vivienda urbana. Para alcanzar tal propósito, se implementaron dos instrumentos: • La creación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, cuyos recursos serían destinados para apoyar proyectos masivos de construcción. • Ligado al anterior se crea el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) cuyo objetivo inicial fue el de promover el ahorro de los colombianos, 6 48 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo Las cuatro Estrategias. temas de administración captando grandes recursos que eran trasladados al sector de la construcción como mecanismo que utilizarían las Corporaciones de Ahorro para financiar vivienda en el largo plazo. 3.2. Para cerrar la brecha Presentado por el presidente López Michelsen (19741978). En su introducción, el plan propone el siguiente objetivo: “Lograr un crecimiento de la economía que haga posible la creación masiva de empleo productivo y, por lo tanto, beneficie de manera especial al 50% más pobre de la sociedad colombiana. Para lograr este propósito no es suficiente una alta tasa de crecimiento de la producción. Es necesario cambiar la calidad del crecimiento para asegurar que este transforme el estilo de vida de ese estrato de la población”7. Según el Plan, la idea era fomentar el crecimiento de la economía en aquellas actividades que utilizan intensamente el factor trabajo y evitar que la inflación perjudicara a los trabajadores de los sectores más atrasados de la economía. Diseñó sus principales políticas en torno a cuatro aspectos: agrario, industrial, fomento de las exportaciones y desarrollo regional y urbano. Este plan tampoco fue aprobado por el Congreso, aunque sirvió, como el del anterior gobierno, para orientar el desarrollo de algunas acciones encaminadas a cumplir con sus propuestas de campaña, la cual se preciaba de tener un enfoque con un alto contenido social. Dentro de las acciones más importantes de este gobierno se destacan las siguientes: • Mediante el Decreto Legislativo 1970 de 1974 se declaró el estado de emergencia económica, el cual buscaba conjurar la crítica situación fiscal del país. Dicha reforma estuvo orientada a crear nuevos impuestos y a modificar otros tributos ya existentes. • La expedición del Código Nacional de los Recursos Renovables y Protección del Medio Ambiente, mediante el Decreto ley 2811 de 1974. • La nacionalización de la banca internacional que operaba en el país. 7 Departamento Nacional de Planeación. Para cerrar la brecha, plan de desarrollo social, económico y regional 1975-1978. issn 0120-3754 • La fundación del Banco Central Hipotecario (BCH). • La creación del Plan Nacional de Alimentación PAN y del Programa Desarrollo Rural Integrado - DRI, adscritos al Departamento Nacional de Planeación. • La estructuración del Programa Nacional de Servicios Públicos y Participación de la Comunidad. 3.3. El Plan de Integración Nacional (PIN) Formulado por el presidente Turbay Ayala (19781982). En el prólogo del documento se definen sus objetivos: “El PIN tiene básicamente dos dimensiones o dos interdependientes coordenadas de acción. Una económica y otra social. En la primera se tiene como objetivo la descentralización económica y la autonomía regional, para lo cual resulta indispensable el desarrollo de una adecuada infraestructura de vías y medios de comunicación, así como la asignación de una especial prioridad del sector energético y minero. En la segunda dimensión del plan, en su contenido social se tiene como objetivo básico el mejoramiento de las condiciones generales de vida de la población colombiana, en sus más destacados componentes de salud, educación y empleo” 8. Este plan de desarrollo tampoco fue aprobado por el Congreso, por las mismas razones señaladas en los dos anteriores. Un aporte importante a la planeación por parte de este gobierno, se dio mediante la expedición de la Ley 38 de 1981, “por la cual se definen las normas de concertación de las fuerzas económicas y Económico y Social de que trata el art. 80 de la Constitución Nacional”. Esta ley fue reglamentada parcialmente por el Decreto 1253 de 1983. La ley pretendía aclarar y ampliar algunos asuntos relacionados con lo dispuesto en la reforma constitucional del 68 y el Decreto ley 1050 del mismo año (gobierno de Lleras Restrepo). En este sentido, la Ley se resume de la siguiente manera: a) Capítulo I: Objetivos y contenidos del Plan. “El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social tiene como objetivos principales señalar los propósitos nacionales, establecer las prioridades sectoriales y regionales y acordar los programas de gasto público para impulsar el desarrollo nacional y regional, en 8 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Integración Nacional 1979-1982. los órdenes económico y social. El Plan contendrá una parte general y una parte programática”. b) Capítulo II: Los Organismos de Planeación. Se destaca en el art. 5° que el Presidente de la República es el máximo orientador de la planeación nacional y adelantará esa función por conducto del Departamento Nacional de Planeación y el Consejo Nacional de Política de Política Económica y Social – CONPES, en consulta y con la colaboración de los Ministros y del Consejo de Ministros. Se aclara en el art. 6° que los organismos gubernamentales de planeación son los dos mencionados. c) Capítulo III: Procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan. El proceso inicia en el Presidente de la República y el CONPES, con la asesoría de los Ministros y la activa partición del DNP, el cual es el ente encargado de dirigir y coordinar su elaboración y termina en el Congreso de la República, para ser convertido en ley. En cuanto al tiempo, el gobierno cuenta con cien días a partir de su posesión (7 de agosto), para presentarlo ante la Comisión del Plan del Congreso. Cámara y Senado lo estudian y cuentan con otros cien días para su aprobación. Si el Congreso no se pronuncia en el tiempo estipulado, el Gobierno tiene la facultad de ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. d) Capítulo IV: Formas de Concertación. El art. 12 señala que “La Comisión de Análisis Económico y de Concertación y las Comisiones de Concertación que cree el Presidente de la República serán el principal mecanismo para asegurar la participación de las distintas fuerzas económicas y sociales en la formulación del Plan”. e) Capítulo V: El Plan y el presupuesto nacional. Hace referencia a la estrecha relación que debe existir entre estos dos instrumentos. f) Capítulo VI: La Planeación Nacional, Regional y Municipal. Sobre el particular, el art. 20 señala: “La vinculación y armonización entre la planeación nacional y la planeación regional, distrital, metropolitana o municipal, entre otros los siguientes medios: Las oficinas departamentales, municipales, distritales o metropolitanas de planeación; los Consejos Departamentales de Planeación; los programas de descentralización económica y administrativa; los Programas de inversión de las Corporaciones Autónomas Regionales y los proyectos específicos de inversión económica y social que promuevan la descentralización”. temas de administración 49 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Como se observa, esta ley tuvo gran trascendencia en razón a que, por un lado le aportó al desarrollo operativo y práctico de la planeación y por otro, porque buena parte de sus contenidos fueron conservados y/o adoptados en la Constitución de 1991. 3.4. Cambio con equidad Presentado por el presidente Belisario Betancur (1982-1986), planteó, como propósito general, “Lograr el cambio dentro de un marco de equidad”. El Plan define tres grandes objetivos9: a) El ordenamiento del cambio social; b) La consolidación del desarrollo económico y, c) La reactivación económica. Al igual que los anteriores y por las mismas razones, el plan tampoco fue aprobado por el Congreso. Durante este gobierno se realizó una importante reforma constitucional, mediante el acto legislativo N° 1 de 1986, “Por el cual se reforma la Constitución Política”. El aporte fundamental de la reforma fue la introducción, en la Constitución, de la elección popular de alcaldes. Consecuentemente, el art. 3° del Acto Legislativo define: “El artículo 201 de la Constitución Política quedará así: Los alcaldes serán elegidos por el voto de los ciudadanos para períodos de dos (2) años, el día que fije la Ley, y ninguno podrá ser reelegido para el período siguiente…”. Dicho Acto Legislativo fue implementado posteriormente mediante las Leyes 78 de diciembre de 1986 y 49 de diciembre de 1987. De otra parte, se dictó una serie de normas a través de las cuales se buscaba el fortalecimiento de los fiscos municipales y territoriales, brindándoles con ello a los municipios y a las regiones la posibilidad de mejorar sus ingresos. Dentro de estas se destacan: la Ley 14 de 1983, las 3 y 12 de 1986 y la 50 de 1987. Así mismo, el Ejecutivo fue facultado para expedir los Decretos 1222 (Código de Régimen Departamental) y 1333 (Código de Régimen Municipal), ambos en el mes de abril de 1986. En lo referente al tema de la descentralización administrativa se expidieron las siguientes normas: La Ley 22 de 1985, “Por la cual se dictan normas sobre el régimen administrativo de las intendencias y comisarías y 9 50 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo Cambio con Equidad 1983-1986. temas de administración se dictan otras disposiciones” y la Ley 11 de 1986 “Por la cual se dicta el estatuto básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales”. En materia de planificación regional se dictó la Ley 76 de 1985 mediante la cual se creó la “Región de Planificación de la Costa Atlántica” y se facultó al Ejecutivo para crear otras Regiones con las mismas características, en otras zonas del país. Como se observa a través de este cúmulo de normas, el país tuvo cambios sustanciales especialmente en materia de descentralización administrativa, se rompió de alguna manera con el viejo esquema centralista vigente durante casi todo el siglo XX. 3.5. Plan de Economía Social Implementado en el gobierno del presidente Virgilio Barco (1986-1990). En su presentación, el Plan textualmente señala: “Objetivo general del plan es progresar de modo simultáneo en el logro de crecimientos altos y sostenidos del producto y en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades y regiones de menores ingresos. El Plan estima que la inversión estatal dirigida al pleno aprovechamiento del potencial humano de la Nación es la base de un nuevo patrón de desarrollo” 10. En este sentido, el Plan define dos grandes estrategias: a) La estrategia de desarrollo social; b) La estrategia de crecimiento económico. Siguiendo los pasos de los anteriores, el Plan tampoco fue aprobado por el Congreso. A este gobierno le correspondió aplicar buena parte de la normatividad, que en materia de descentralización administrativa había sido puesta en marcha por la anterior administración. Para ello, el Ejecutivo expidió el Decreto 0077 de 1987, “por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios”, gracias a las facultades que le confirió el artículo 13 de la ley 12 de 1986. Mediante este Decreto, se replantearon y reasignaron las funciones de algunas entidades del orden nacional, trasladándole a los municipios buena parte de las actividades que estas desarrollaban: la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, aseo público y plazas de mercado; asistencia técnica agropecuaria; Departamento Nacional de Planeación. Plan de Economía Social 1987- 1990. 10 issn 0120-3754 construcción, dotación y mantenimiento de de planteles de educación; las obras de urbanismo y de transporte, entre otras. En cuanto a la Planificación Regional, el gobierno nacional dando alcance a la Ley 76 de 1985: “Por la cual se crea la región de planificación de la Costa Atlántica, se dictan otras disposiciones sobre planificación regional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República”, creó además las siguientes Regiones de Planificación, las cuales en la práctica no funcionaron: La Región de Planificación de la Amazonía (Decreto 3083 de 1986), la Región de Planificación de la Orinoquía (Decreto 3084 de 1986), la Región de Planificación del Occidente Colombiano (Decreto 3085 de 1986) y la Región de Planificación del Centro – Oriente Colombiano (Decreto 3086 de 1986). 4. Evolución de la planeación desde la Constitución de 1991 hasta el presente námica que adquiere el tema de la participación: referendo, plebiscito, cabildo abierto, consulta popular, voto programático, revocatoria del mandato y otra serie de derechos que benefician al ciudadano. En materia de planeación, surge un cambio trascendental, que rompe con los esquemas normativo e indicativo de los planes tradicionales impuestos hasta la fecha, dando un salto fundamental hacia un estilo de planeación más participativo y estratégico situacional. Sobre el particular, López (1992:398) hace una breve comparación: “En términos generales se puede resumir las condiciones de la planeación normativa como aquella en la que prevalece lo teórico económico y sus modelos, que por ende, está desprovista de tácticas de acción, deteniéndose solo en una contemplación técnica de los fenómenos económicos, lo cual desvirtúa su ejecutoria en el terreno de la política. La planeación estratégica, por el contrario, se fundamenta en premisas de acción práctica que convierten a los técnicos de la planeación nacional en agentes tácticos de cada estrategia y programas del Plan”. Los acontecimientos sucedidos a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, que se tradujeron en una aguda degeneración del conflicto armado, la irrupción del narcotráfico en toda su dimensión, el surgimiento del paramilitarismo y la violencia generalizada, provocaron en el país el caos y el desconcierto, situación que indujo a las diferentes instituciones y estamentos a buscarle salidas a la crisis. En cuanto a la planeación con un enfoque más participativo, se abre la posibilidad de que la sociedad civil, representada en sus diferentes entidades y organizaciones, participe de manera directa en la formulación de los planes. Sobre el particular hace referencia el artículo 340 de la C.P., el cual se describirá más adelante. Dentro de las propuestas planteadas se destacan entre otras, la inclusión de la séptima papeleta en las elecciones de 1990, por iniciativa estudiantil y el acuerdo suscrito por los diferentes partidos y movimientos políticos que tenían cierta representatividad. Como resultado de lo anterior, el 9 de diciembre de 1990, con el aval de la Corte Suprema de Justicia, se convocó a la elección de una Asamblea Nacional Constituyente, mediante la cual se eligieron por votación popular a setenta delegatarios representantes de los diferentes partidos, quienes sesionaron entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991, y se expide en esta fecha la Constitución Política de 1991. 4.1. La Planeación en la Constitución de 1991 y la Ley Orgánica del Plan de 1994 Con la promulgación de la nueva Carta Política se producen trascendentales cambios en el país, especialmente en materia política y económica. En materia económica, como se verá más adelante, mediante las reformas implementadas durante el gobierno del presidente Gaviria. En materia política, destacando especialmente lo referente a la nueva di- En la Constitución de 1991, los asuntos relacionados con la Planeación tuvieron amplio despliegue. El Título XII, Capítulo II, se denomina “De los Planes de Desarrollo”. Algunos de los apartes más importantes de los artículos que componen este capítulo, se describen a continuación: Artículo 339: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. Y agrega más adelante, “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el adecuado desempeño de sus funciones que les hayan sido asignados por la Constitución y la ley”. Artículo 340: “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades tertemas de administración 51 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ritoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo”. Y señala más adelante, “En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación, constituyen el Sistema Nacional de Planeación”. Artículo 341: “El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con la participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación…”. Artículo 342: “La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales…”. Artículo 343: “La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública…”. Artículo 344: los organismos departamentales de planeación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley”. Conforme a lo descrito en la Constitución, y para reglamentar y ampliar el tema de la Planeación, se expidió la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. Algunos de los apartes más importantes de dicha ley, se describen en seguida: Capítulo I “Principios Generales”. El artículo 1, “Propósitos”, señala textualmente: “La presente ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2 del Título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación”. 52 temas de administración El Capítulo II hace referencia al “Plan Nacional de Desarrollo”: Su conformación, contenido y presupuesto. El capítulo III habla de las “Autoridades e Instancias Nacionales de Planeación”: Son Autoridades Nacionales de Planeación: El presidente de la República, el CONPES, el DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los demás Ministerios y Departamentos Administrativos. Son Instancias Nacionales de Planeación: El Congreso de la República y el Consejo Nacional de Planeación. El capítulo IV se refiere al “Procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo”: a) Proceso de elaboración (art. 13); b) Formulación inicial (art. 14); c) Coordinación de las labores de formulación (art. 15); d) Participación activa de las entidades territoriales (art. 16); e) Presentación al CONPES (art. 17); f) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (art. 18) y g) Proyecto definitivo (art. 19). Los Capítulos V, VI y VII se relacionan con la “Aprobación del Plan”, la “Ejecución del Plan” y la “Evaluación del Plan”, respectivamente. El capítulo VIII se refiere a “Los Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales”: Sus contenidos y alcance. El capítulo IX, sobre las “Autoridades e Instancias Territoriales de Planeación”. El capítulo X, sobre los “Procedimientos para los Planes Territoriales de Desarrollo”. El capítulo XI, de la “Planeación Regional”: Funciones especiales de las regiones de planificación en relación con el plan de desarrollo. (Artículo 47). Finalmente, el capítulo XII sobre las “Disposiciones Generales”. (Artículo 49). Como comentario puede decirse, que nunca antes en el país se había expedido una norma tan amplia en materia de planeación. Para destacar dos aspectos: a) El hecho de que en la formulación de los Planes de Desarrollo se abra la posibilidad de que representantes de la sociedad civil participen en su elaboración, a través de los Consejos Territoriales de Planeación, lo cual, a pesar de sus limitaciones, es un gran avance; y b) El de establecer la obligatoriedad por parte del gobernante (presidente, gobernador, alcalde), a formular y ejecutar un Plan de Desarrollo, acorde con el programa de gobierno propuesto por este cuando era candidato. issn 0120-3754 4.2. El gobierno del presidente César Gaviria (1990-1994) Bajo el nuevo esquema de Planeación definido en la Constitución de 1991, el gobierno del presidente Gaviria elaboró el Plan de Desarrollo denominado “La Revolución Pacífica”. En el título “Principales características del Plan”, este señala textualmente: “El nuevo Plan incluye profundas transformaciones institucionales; propugna por la autonomía de los individuos y el sector privado y está a tono con las nuevas corrientes mundiales en el campo económico. En esta área, dentro de una orientación de largo plazo, crea las condiciones para dinamizar la oferta de bienes y servicios, en el marco de un escenario macroeconómico equilibrado. Es, ante todo, un plan que se propone elevar el ingreso y el nivel de vida de los grupos más necesitados de la sociedad colombiana”11. Antes de la expedición de la Constitución de 1991, el gobierno se dio en la tarea de presentar ante el Congreso una serie de proyectos de ley, mediante los cuales se buscaba atender algunas recomendaciones propuestas por el gobierno norteamericano, en su programa denominado “Iniciativa para las Américas”. López (1992:181) resume tal iniciativa en los siguientes tres postulados, que tuvieron impacto en las decisiones tomadas por el gobierno Gaviria: a) Apertura al comercio reduciendo o eliminando barreras arancelarias y subsidios; b) Apertura de las economías a la inversión extranjera, facilitando su instalación y flujo de divisas y, c) Un programa para reducir y renegociar el monto de la deuda externa de los países latinoamericanos. Consecuencia de lo anterior, el gobierno presentó ante el Congreso un paquete de reformas, dentro de las cuales destaca también López (1992:182): a) Reforma Cambiaria (Ley 9ª. de 1991); b) Reforma de Comercio Exterior (Ley 7ª. de 1991); c) Reforma Financiera (Ley 45 de 1990); d) Reforma Tributaria (Ley 49 de 1990); e) Reforma Portuaria (Ley 1ª. de 1991); f) Reforma Laboral (Ley 50 de 1990); g) Reforma del sistema de vivienda (Ley 3ª. de 1991); h) Reforma de endeudamiento (Ley 51 de 1990). Además de los logros alcanzados por este gobierno, con la expedición de la Constitución de 1991, la cual marcó un referente difícil de igualar en épocas recientes, y adicional a ello, en cuanto al tema de la Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Social 1990 – 1994. (1991). Santafé de Bogotá. 11 Planeación, mediante la expedición de la Ley 152 de 1994, el énfasis de esta administración estuvo enmarcada dentro del tema de la “Apertura Económica”, que consistió básicamente en la desgravación paulatina de los aranceles de importación, hecho que ya venía sucediendo desde finales de la administración Barco. En materia institucional, se hicieron algunas reformas dentro de las que se destacan, la creación del Ministerio de Comercio Exterior en 1991, la reestructuración del DNP y el DANE y la creación de la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo, entre otras. 4.3. La Administración Samper Pizano (1994-1998) Correspondió al presidente Samper aplicar con rigor las nuevas directrices que en materia de Planeación habían sido expedidas mediante la Constitución de 1991 y la Ley Orgánica del Plan. Su Plan de Desarrollo se denominó “El salto Social”. En el aparte de los fundamentos del Plan se señala textualmente: “El Plan de Desarrollo Económico, Social y Ambiental, El salto Social, busca consolidar la profunda transformación que experimenta el país y garantizar que su resultado final sea una sociedad más pacífica y equitativa, cimentada sobre un proceso de desarrollo económico dinámico y sostenible”12. El Plan se expidió mediante la Ley 188 de 1995, siendo este el primero de todos los que anteriormente se habían propuesto, en convertirse en ley de la República, atendiendo a la obligatoriedad establecida en la Constitución del 91 y a lo expuesto en la Ley 152 de 1994. No obstante, algunos de sus apartes fueron demandados ante la Corte Constitucional, la cual, después de analizar los argumentos de la demanda, emitió su veredicto favorable, declarando la constitucionalidad de la Ley. Las estrategias del plan estaban orientadas en dos grandes frentes: Una Económica que propendía por la generación de empleo productivo y una Social, que buscaba por un lado, mejorar el nivel educativo de la población y por otro, fomentar el desarrollo de la economía solidaria y la pequeña empresa. 12 Presidencia de la República - Departamento Nacional de Planeación. El Salto Social, Plan Nacional de Desarrollo, Ley de Inversiones 19941998. temas de administración 53 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En su proceso de formulación, el Plan tuvo por primera vez la participación de amplios sectores de la sociedad civil, gracias a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Plan. Se destaca el Decreto 879 antes mencionado, el cual, junto con los artículos 23 a 29 de la ley, define el proceso de elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT, por parte de los municipios. En su ejecución, el gobierno orientó sus esfuerzos a atacar la pobreza, pero también a seguir la política aperturista de su predecesor. En este sentido el presidente Samper hizo popular la frase “Hay que ponerle corazón a la apertura”. Si bien, la implementación de estos planes en el país ha tenido algunos tropiezos, especialmente en materia de formulación, concertación y adopción, su logro está en haber avanzado en materia de reforma urbana, en concebir la planeación con una visión de largo plazo y en plantear el ordenamiento del territorio urbano, con una concepción de primacía de los intereses generales, sobre el interés particular. El espíritu de la norma busca además, brindarles herramientas a los gobiernos locales, para darle uso apropiado al suelo y evitar que los centros urbanos, especialmente las grandes ciudades, sigan creciendo desordenadamente. En materia de Planeación, un aporte importante de esta administración fue la expedición de la Ley 388 de 1997 “por la cual se modifica la ley 9ª de 1989 y la ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Esta ley denominada también “Ley de Ordenamiento Territorial”, en su artículo 1° plantea como objetivos “establecer los mecanismos que le permitan al municipio promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes”. Busca además garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios y velar por la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. En su artículo 2°, la ley plantea tres principios básicos: a) La función social y ecológica de la propiedad; b) la prevalencia del interés general sobre el particular, y c) la distribución equitativa de las cargas y beneficios. De otra parte, el capítulo 3° de la ley habla sobre el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y las diferentes clases que se establecen: • POT, para municipios con población superior a 100.000 habitantes • Planes Básicos, para municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes • Esquema de Ordenamiento Territorial para municipios con población inferior a 30.000 habitantes. Para implementar esta ley, los gobiernos Samper y Pastrana expidieron varios Decretos Reglamentarios, los más importantes son los Nos. 151, 540, 879, 1052, 1420, 1504 y 1507 de 1998; 297 y 1599 de 1999; y, el 1547 de 2000. 54 temas de administración Los POT deben ser coherentes y complementarios con los planes de desarrollo económico y social cuatrienales. Las administraciones locales definirán las estrategias para alcanzar tales propósitos y asignar los recursos pertinentes. 4.4. Gobierno del presidente Andrés Pastrana (1998-2002) El Plan de Desarrollo del presidente Pastrana se denominó “Cambio para construir la paz”, el cual fue aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 588 de 1999, aunque dicha ley fue demandada y declarada inexequible meses después por la Corte Constitucional, por vicios de trámite. Como consecuencia de ello, el Plan fue promulgado mediante el Decreto 955 de mayo de 2000, haciendo uso el presidente de las facultades que en este sentido promulga la Constitución en su artículo 341 y atendiendo lo señalado en el artículo 25 de la Ley Orgánica del Plan. En su contenido, el plan define “El objetivo central del Plan de Desarrollo es la búsqueda y conservación de la paz, con el fin de ubicar al país en una senda de crecimiento sostenible en cohesión social”. Con este objetivo en general se busca “Promover la generación de riqueza, ofrecer incentivos para la promoción social, contribuir a la generación de una cultura de paz, mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de los recursos públicos”13. Departamento Nacional de Planeación. Cambio para construir la paz. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002. También ver Ley 508 de 1999. 13 issn 0120-3754 Una de las principales preocupaciones de este gobierno fue promover un proceso de paz con los grupos armados ilegales de izquierda, para buscarle una salida política al conflicto armado que viene azotando al país desde hace ya varias décadas. Los resultados son por todos conocidos, con la fracasada zona de despeje otorgada a las FARC, tema que mantuvo en vilo al país durante varios meses. En materia de planeación, se destaca la promulgación de algunas normas referentes a la reglamentación de los Planes de Ordenamiento Territorial, mencionadas anteriormente, la reforma de fondo que se le hizo al Departamento Nacional de Planeación, mediante la expedición del Decreto 1363 del año 2000 y la promulgación del “Plan estratégico del programa nacional de desarrollo tecnológico, industrial y calidad 2000-2010”, adjunto al Plan Nacional de Desarrollo y en cabeza de Colciencias. 4.5. Las Administraciones del Presidente Uribe Vélez (2002 …) El presidente Uribe tomó posesión de su cargo en el año 2002, luego de haber ganado las elecciones en la primera vuelta con una amplia mayoría. Su Plan de Desarrollo se denominó “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado mediante la Ley 812 de 2003. El plan define cuatro objetivos: a) Brindar seguridad democrática; b) Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo; c) Construir equidad social, y d) Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. “El plan de desarrollo señala el camino hacia el Estado Comunitario. Un Estado participativo que involucre a la ciudadanía en la consecución de los fines sociales. Un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos públicos. Y un Estado descentralizado que privilegie la autonomía regional con transparencia, responsabilidad política y participación comunitaria” 14. La preocupación inmediata del presidente Uribe fue definir una estrategia orientada a la recuperar la confianza en el país, a través de lo que él denominó la “Seguridad Democrática”, columna vertebral del plan de desarrollo. 14 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo 20022006. Hacia un Estado Comunitario. También ver Ley 812 de 2003. En este sentido, desplegó una ofensiva contra los movimientos insurgentes de izquierda, especialmente las FARC, e inició un proceso de paz con las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia – AUC. Para lograr su objetivo, aumentó considerablemente el presupuesto de las Fuerzas Militares y estableció un fuerte lazo con el gobierno de los EE. UU. de quien recibió su incondicional apoyo a través del denominado “Plan Patriota”, una continuación del anteriormente denominado “Plan Colombia”, iniciado al finalizar el gobierno Pastrana. Ante la inmensa popularidad del presidente, el Congreso de la República dio trámite a la Reforma Constitucional que aprobaba la reelección presidencial hasta por un período consecutivo. Así, la carta política quedó reformada mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Dicho acto reformatorio quedó redactado de la siguiente manera en lo referente a la reelección presidencial. El artículo 2 establece textualmente: El artículo 197 de la Constitución Política quedará así: “Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos”. Aprobada la reforma, el presidente Uribe es reelegido en las elecciones del 28 de mayo de 2006, con un porcentaje del 62%, iniciando su nuevo mandato el 7 de agosto del mismo año. En esta nueva etapa, el presidente propone un nuevo plan de desarrollo denominado “Estado Comunitario, desarrollo para todos”. El Plan fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 1151 de julio de 2007, “por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010”. El artículo 1° define. Objetivos del Plan de Desarrollo: “A partir de los logros obtenidos durante el período 2002-2006, en seguridad, confianza, desarrollo económico y equidad social, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 tendrá como orientación básica consolidar y continuar las directrices del Plan 2002-2006, pero con particular énfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento económico alcanzado recientemente y complementarlo con una noción más amplia de desarrollo”15.El Plan define además cinco (5) principios fundamentales: Seguridad 15 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo 20062010. Estado Comunitario, desarrollo para todos. También ver Ley 1151 de 2007. temas de administración 55 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 democrática, respeto a las libertades públicas, construcción de cohesión social, transparencia y respeto a la independencia de instituciones del Estado. En esencia, este plan es continuidad del anterior. Su campo de acción sigue siendo el tema de la Seguridad Democrática, pilar fundamental de la propuesta de gobierno, en su segunda campaña presidencial. 5. A manera de conclusión Como puede observarse, son significativos los avances que ha tenido el país en materia de planeación durante este largo período. Sin lugar a dudas, asistimos al desarrollo de trascendentales reformas, que poco a poco fueron implementando los gobiernos, en la medida en que las circunstancias del país iban cambiando. En este ámbito, es importante destacar el esfuerzo realizado por algunas administraciones, en el sentido de darle cierta prioridad y relevancia al tema de la planeación. Y aquí es preciso mencionar la labor realizada por los presidentes Lleras (Alberto y Carlos), Turbay Ayala, Belisario Betancur, César Gaviria y Ernesto Samper; tal y como se puede observar en las diferentes normas expedidas en este campo, por los mandatarios mencionados. Sin embargo, y muy a pesar de que la normatividad ha hecho énfasis en ello, se volvió costumbre, durante muchos años, que los planes propuestos por los diferentes gobiernos, a consideración del Congreso, no fueran aprobados por este, convirtiéndose así en documentos elaborados para orientar el presupuesto y como indicativos para el desarrollo de algunas acciones que en la práctica muchas veces no se llevan a cabo o no tienen continuidad en el tiempo. Lo anterior, justificado entre otras razones, en el hecho de que el gobernante está facultado para expedir el Plan por Decreto, cuando este no es aprobado por el Legislativo. Solo en los últimos gobiernos se ha logrado que los planes de Desarrollo sean aprobados por el Congreso, situación que los ha convertido en Ley de la República. Este hecho, sin embargo, no garantiza el cumplimiento de los objetivos y las metas propuestos en dichos planes, porque los procesos de evaluación no son lo suficientemente rigurosos, a pesar de que la Constitución del 91 y la Ley Orgánica del Plan sentaron las bases para avanzar en este sentido. La evaluación oficial del Plan de Desarrollo no puede 56 temas de administración ser objetiva, si el ente encargado de realizarla es un apéndice del gobierno, en este caso el Departamento Nacional de Planeación y en las Regiones y Municipios, las respectivas Oficinas de Planeación. De otra parte, y sin menoscabo de las buenas intenciones que se puedan tener, es reiterativo en los documentos de cada Plan, el énfasis en las temáticas sociales y en el planteamiento de propósitos, objetivos y metas demasiado ambiciosos y que se cumplen a medias. En los contenidos del Plan - Libro son recurrentes palabras como: cambio, equidad, estrategias, desarrollo, justicia social, disminución de la pobreza, libertades, transparencia, paz, participación, distribución del ingreso, calidad de vida, inclusión social, etc. Dadas las necesidades del país, es claro que en torno a estos temas deben girar las propuestas de fondo sobre las que es necesario priorizar; sin embargo, los hechos demuestran que tales propósitos pocas veces se cumplen. Aquí, la Planeación como “proceso” debe jugar un papel preponderante, no solamente en el campo del diagnóstico, la programación y la formulación, sino además, en su ejecución, concertación, gestión, seguimiento y evaluación. En este contexto es importante señalar también, que la gente del común poco o nada conoce acerca de la existencia de los planes. Estos son la esencia de la propuesta de gobierno, deberían tener más difusión para que la sociedad pueda expresarse y manifestar sus inquietudes, con relación a los avances o retrasos durante el desarrollo del mismo. Nuestros gobernantes muy hábilmente nos han acostumbrado a escuchar solamente los logros positivos de su gestión, utilizando como instrumento los medios de comunicación y los diferentes eventos de rendición de cuentas, siendo este el imaginario que queda en el común de la gente, porque muy contadas veces reconocen sus errores y sus fallas. El proceso de elaboración de los planes de desarrollo debe ser ampliamente participativo y concertado. En este aspecto, aunque los Consejos de Planeación (nacional y territoriales), juegan un papel preponderante, su acción se ve limitada, porque no cuentan con las herramientas legales suficientes para actuar de manera más práctica en la toma de decisiones, dado que la norma los limita a ser órganos consultivos que aportan sugerencias, las cuales no siempre son tenidas en cuenta. El papel de la sociedad civil y las veedurías ciudadanas en el control del desarrollo y ejecución de los planes, debe ser más efectivo. issn 0120-3754 La Constitución y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo establecen los parámetros para concretar la acción. Los planes deben orientar las políticas, los objetivos y las estrategias a desarrollar en el corto, mediano y largo plazo. Por tal razón, la planeación en su proceso de formulación y en su ejecución, debe ser utilizada en función de definir las inversiones prioritarias y de hacer realidad en la práctica, los cambios que el país con tanta urgencia requiere. Es función de nuestros gobernantes, diseñar e implementar las políticas públicas necesarias para atender las crecientes necesidades que nuestra sociedad demanda, y los planes de desarrollo son una herramienta vital para avanzar en este sentido. temas de administración 57 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Bejarano, Jesús Antonio. 1989. “La economía colombiana entre 1930 y 1945”. En Nueva historia de Colombia, tomo V, Economía, café, industria. Bogotá. Planeta Colombiana Editorial S.A. ________. 1989. “La economía colombiana entre 1956 y 1958”. En Nueva historia de Colombia, tomo V, Economía, café, industria. Bogotá: Planeta Colombiana Editorial S.A. Borja, Jaime Humberto. 2007. “Frente Nacional: Lleras Restrepo y Pastrana”. En Gran Enciclopedia de Colombia. Bogotá, D. C.: Biblioteca El Tiempo. Congreso de la República de Colombia. Ley 19 de 1958. ________. Acto Legislativo No. 1 de enero de 1986. ________. Acto Legislativo 02 de 2004 ________. Constitución Política de Colombia de 1991. ________. Ley 152 de 1994. ________. Ley 388 de 1997. Departamento Nacional de Planeación. Planes de Desarrollo anteriores. http:// www.dnp.gov.co/portalweb/PND/PlanesdeDesarrolloanteriores/ ________. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. “Estado Comunitario: Desarrollo para todos”. http://www.dnp. gov.co/portalweb/PND/ ________. 1999. Cambio para Construir la Paz. Plan Nacional de Desar- rollo 1998-2002. Santafé de Bogotá: Quebecor Impreandes. ________. 1994. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 1994-1998. Bogotá: Imprenta Nacional. ________.1991. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y Social 1991-2004. Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional. 1991. ________. 1975. Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional. Alfonso López Michelsen. Bogotá: Ediciones Banco de la República. ________. 1987. Plan de Economía Social. Virgilio Barco Vargas. 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C. Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia. Administración & Desarrollo, 37 (51), 39-58. Estilo MLA: Grosso Rincón, Carlos Arturo. “Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 39-58. Administración & Desarrollo t e m a s d e administración resumen El artículo hace una aproximación a la temática de la certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, especialmente a los puntos que la Ley 1176 de 2007 ha establecido para que las entidades territoriales puedan certificarse. Se exponen, además, los criterios y el régimen de transición o provisional que se ha contemplado por parte del legislador para realizar la distribución de los recursos, con el fin de coadyuvar al cumplimiento de las funciones de los entes territoriales y potenciar una distribución de recursos más consistente con las necesidades locales en agua potable y saneamiento básico. Palabras clave: Certificación, agua potable y saneamiento básico, criterios de distribución, municipios. abstract Municipal certification regarding drinking water and basic sanitation The article approaches the topic of certification for drinking water and basic sanitation, especially concerning the points established in Law 1176/2007 so that territorial entities can certify them. The criteria and the transaction or provisional regime which have been contemplated by the legislator for distributing resources are also set out, thereby contributing towards fulfilling territorial entities’ functions and promoting a more consistent distribution of resources in line with local needs regarding drinkable water and basic sanitation. Key words: certification, drinking water and basic sanitation, distribution criteria, municipalities. resumo O processo de certificação Municipal em água potável e saneamento básico O artigo faz uma aproximação à temática da certificação em Água Potável e Saneamento Básico, especialmente aos pontos que a Lei 1176 de 2007 estabeleceu para que as entidades territoriais possam ser certificadas. Expõem-se, ainda, os critérios e o regime de transição ou provisório que foi contemplado por parte do legislador para realizar a distribuição dos recursos, com o fim de colaborar com o cumprimento das funções dos entes territoriais e potencializar uma distribuição de recursos mais consistente com as necessidades locais em água potável e saneamento básico. Palavras chave: Certificação, água potável e saneamento básico, critérios de distribuição, municípios. Recibido: junio de 2009 / Aprobado: septiembre de 2009 Calle 58A No. 52A-27, Bloque D12, Apto. 105, Pablo VI, Bogotá, D. C., Colombia. Correo impreso: Barrera Ayala, Diego Armando. 2009. El proceso de certificación municipal en agua potable o saneamiento básico. Administración & Desarrollo 37 (51): 59-80. El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico Diego Armando Barrera Ayala* Introducción Este artículo surge como respuesta a las necesidades expresas por las autoridades municipales tras la expedición del Acto Legislativo 04 de 2007, el cual modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política relacionados con el Sistema General de Participaciones –SGP, en donde se establece a nivel constitucional un tratamiento especial del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Una de las características introducidas por la modificación constitucional, es la creación de una bolsa independiente para dicho sector dentro del SGP, que se denomina participación para Agua Potable y Saneamiento Básico, con la pretensión de generar una gestión en este sector más eficiente, distribuyendo recursos y asignando competencias con base en criterios propios del sector. Se constituye entonces, la responsabilidad de los municipios y distritos frente a la administración de los recursos del SGP para Agua Potable y Saneamiento Básico y el aseguramiento de la prestación de dichos servicios; responsabilidad condicionada por el cumplimiento de unos requisitos establecidos en la Ley 1176 de 2007 que permiten la certificación de las entidades territoriales y que se estudian en el presente documento, con el principal objetivo de brindar a las autoridades locales una herramienta que contribuya al cumplimiento de las nuevas disposiciones normativas, fundamentalmente en materia de la nueva bolsa de Agua Potable y Saneamiento Básico – APSB, como componente del Sistema General de Participaciones. En torno a esta intención se desarrolló un trabajo de análisis normativo orientado a apoyar a los municipios colombianos en el proceso de certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, para ello se estudió y desarrolló cada uno de requisitos que deberán acreditar los municipios y distritos, obteniendo como resultado una descripción sencilla y pertinente en materia de certificación en agua potable y saneamiento básico, que coadyuvará al cumplimiento de dichas exigencias acorde con las necesidades propias de los entes territoriales. *Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública y Subgerente de Asidea Ltda. (Asesorías Integrales de Administración Pública). correo-e: [email protected] 59 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En línea con lo anterior, en el primer capítulo se exponen las principales razones que generaron la modificación constitucional del SGP y la generación de una nueva bolsa para el sector Agua Potable y Saneamiento Básico. Seguido a esto, en el segundo capítulo se presentan las competencias de las entidades territoriales en la temática, pretendiendo con ello que la autoridad local encuentre el sustento normativo específico del sector APSB y que se comprenda el mandato constitucional y legal que de manera especial se le ha conferido en materia de Agua Potable y Saneamiento Básico. En el tercer capítulo se expone la manera como los recursos de la participación en Agua Potable y Saneamiento Básico se distribuyen entre las entidades territoriales, por ello se establecen los criterios y el régimen de transición o provisional que se contemplan por parte del legislador para realizar dicha distribución de los recursos. El capítulo cuarto desarrolla cada uno de los requisitos planteados por la Ley para la certificación de las entidades territoriales en APSB; para una mejor comprensión de su contenido, se divide en dos partes: en la primera, se analizan cada uno de los puntos establecidos para todos los municipios en general y, en la segunda se plantean aquellos requisitos que deben cumplir los municipios que prestan directamente el servicio. En los capítulos quinto, sexto y séptimo se desarrolla el contenido referido a las consecuencias y efectos de no lograr la certificación, el límite de tiempo que se ha fijado para obtenerla y algunas de las recomendaciones generales que surgen en el proceso de certificación. Para finalizar, se espera que adicionalmente de servir como instrumento de capacitación a las autoridades locales, el presente documento sea considerado como uno de los puntos de partida para futuros desarrollos investigativos. tribución de los recursos del SGP y que tiene como uno de sus objetivos el de asegurar las coberturas universales en salud y educación y lograr incrementos importantes en coberturas de los servicios públicos domiciliarios de Agua Potable y Saneamiento Básico – APSB. Se busca crear una nueva bolsa en el Sistema General de Participaciones denominada “participación para Agua Potable y Saneamiento Básico”. El objetivo fundamental de esta iniciativa se encuentra referido a generar una adecuada prestación y financiación de estos servicios y con ello garantizar incrementos en coberturas, mejorar la calidad y proporcionar a los usuarios mayor confiabilidad en el servicio, siendo ello posible con una gestión empresarial que permita mayor participación del sector privado. Finalmente, se aprueba la reforma y la norma que la rige2. La pretensión del legislador fue generar una distribución de recursos más consistente con las necesidades locales en agua potable y saneamiento básico, que garantice coberturas universales en el menor tiempo posible; además, se busca lograr una ejecución eficiente de los recursos mediante la definición de incentivos que premien a las entidades territoriales que aumenten coberturas y calidad, y así, generar una articulación del esquema del SGP con la política de este sector. Para asegurar la prestación de los servicios, continuar con la responsabilidad de administrar los recursos de este sector y para el cumplimiento de las metas de cobertura3 en acueducto, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y disposición adecuada de los residuos sólidos, se adopta un mecanismo de certificación tal como existe para los sectores de educación y salud. 2. Competencias de las entidades territoriales en APSB Las finalidades sociales del Estado están enfocadas a lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad 4 1. Antecedentes de la nueva bolsa de Agua Potable y Saneamiento Básico – APSB, como componente del sistema general de participaciones Ley 1176 de 2007. En la exposición de motivos del Acto Legislativo 04 de 2007 se establecen algunas metas en cobertura, en acueducto la meta es alcanzar el 92.6% de cobertura para el año 2010, dado que actualmente en la zona rural es apenas del 68%. Con relación al alcantarillado, la meta a 2010 es del 87.2%, partiendo de 60.1% de cobertura en la zona rural. Otra meta adicional es avanzar en el tratamiento de aguas residuales del 10% hasta el 30% en el año 2010 y la disposición adecuada de residuos sólidos urbanos del 50% al 100% de los municipios a 2010. Gaceta del Congreso No. 366 de 2006. Constitución Política, Art. 366. 2 3 El Gobierno Nacional, en el segundo semestre del año 2006, pone a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Acto Legislativo1, que modifica los artículos constitucionales referidos a la dis 1 60 Acto Legislativo 04 de 2007. temas de administración 4 issn 0120-3754 de vida de la población, y al mismo tiempo el objetivo fundamental inserto en su actuación está dirigido a la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable5; las entidades territoriales en desarrollo de la autonomía para la gestión de los intereses locales deben promover el desarrollo integral de su territorio6, construyendo obras que demande el progreso local y prestando o asegurándose de que se presten a sus habitantes de manera eficiente, los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, entre otros7. Adicionalmente, les corresponde a los municipios, en cuanto a la prestación de los servicios públicos, asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades prestadoras de los servicios en el municipio; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos; estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías que para ello se establecen y fijar en el municipio una nomenclatura precisa, que permita individualizar cada predio al que hayan de darse los servicios públicos8. En este sentido les corresponde a las autoridades locales, desde su ámbito de competencia asignado por la Constitución y la ley, las siguientes atribuciones: garantizar la calidad de la prestación de los servicios públicos y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, la ampliación permanente de sus coberturas, la prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan; teniendo atención prioritaria en el desarrollo de dichas competencias, las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico9. Por disposición de la Constitución y la ley, las competencias de los municipios en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico se debe desarrollar por cada una de las autoridades locales dentro del marco de sus funciones, buscando el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de su respectivo municipio. Ibídem, Art. 287. Ibídem, Art. 311. Ley 142 de 1994, Art. 5 -5.1 Ley 142 de 1994 Art. 5. Constitución Política, Arts. 334, 336, 365, 366, 367, 368, 369 y, 370; Ley 142 de 1994, Art. 2. 5 6 7 8 9 Ley 1176 de 2007, Arts. 4 y 6. 3. Distribución de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico La reforma al Sistema General de Participaciones implicó el nacimiento de una nueva bolsa denominada “participación para agua potable y saneamiento básico”, este componente anteriormente estaba incluido dentro del 17% de la bolsa de Propósito General; ahora corresponde al 5.4% del total de los recursos de la distribución sectorial del SGP una vez descontados los recursos de asignaciones especiales y los eventuales recursos para la primera infancia, determinados en el parágrafo transitorio 2° del Artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2006. Finalmente, se determina que el 17% de los recursos de la bolsa de APSB sean asignados a municipios menores de 25.000 habitantes, y se establece una asignación porcentual territorial10, lo cual implica que los municipios y distritos reciban el 85% de los recursos del sector; los Departamentos y el Distrito Capital, el restante 15%. La participación de los Departamentos en el sector se ve fortalecida más aún, cuando la Ley 1151 de 2007, en su artículo 91, ordena crear los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los servicios de Agua y Saneamiento, esquema este, que por su importancia será abordado en un posterior artículo. 3.1. Criterios de distribución para distritos y municipios Los recursos de la participación para Agua Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios, en atención a los criterios constitucionales11 de población atendida y por atender; reparto entre población urbana y rural; eficiencia administrativa y fiscal; y equidad, criterios que deben favorecer a la población pobre. Se distribuyen según la Ley12, teniendo en cuenta los siguientes criterios: Déficit de Coberturas: se calculará de acuerdo con el número de personas carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial, en relación con el número total de personas carentes del servicio en el país, para lo cual se podrá conside Constitución Política, Art. 156, Literal a, Modificado por el Acto Legislativo 04 de 2007. 10 Ley 1176 de 2007, Art. 7. 11 12 Ibídem, Parágrafo transitorio del Art. 7. temas de administración 61 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 rar el diferencial de los costos de provisión entre los diferentes servicios. Población atendida y Balance del esquema solidario: para el cálculo de este criterio se tendrá en consideración la estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes solidarios en cada distrito y municipio. Mientras se consolida la información de suscriptores por estrato para la totalidad de los municipios del país en el Sistema Único de Información, la metodología para calcular la participación tendrá en consideración el número de personas registradas por nivel en el Sisbén en cada entidad territorial, previa validación del Departamento Nacional de Planeación13. Esfuerzo en la ampliación de Coberturas: esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas, tomando en consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos observados a nivel nacional. Nivel de Pobreza: nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya, determinado por el DANE. Eficiencia Fiscal y Administrativa: cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos de energía eléctrica utilizada para el bombeo. 3.2. Régimen de Transición Se establece que para el año 2011 los recursos de la participación de APSB en los distritos y municipios se distribuirán conforme a los criterios señalados en el apartado anterior –3.1. Criterios de distribución para distritos y municipios o nuevos criterios–, y entre los años 2008 y 2010 se determina una formula, que involucra la manera como se distribuían antes de la reforma constitucional los recursos de agua potable y saneamiento básico, dentro de la participación global de Propósito General –Criterios anteriores– y al mismo tiempo se utilizan los criterios nuevos de distribución14. Ibídem, Art. 9. 13 14 62 Exposición de motivos de la Ley 1176 de 2007. En Gaceta del Congreso No. 434 de 2007 temas de administración La ley, que el porcentaje restante –en donde no se utilizan los nuevos criterios– de la participación en cada uno de los años de transición, se distribuirá en proporción directa al valor definitivo que se les haya asignado a los distritos y municipios por concepto de la destinación de Agua Potable y Saneamiento Básico de la participación de Propósito General en el año 2007. El régimen de transición se puede ver en la siguiente tabla: DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DE APSB –Régimen de Transición– VIGENCIA % DE ASIGNACIÓN % DE ASIGNACIÓN CON NUEVOS CRITERIOS CON CRITERIOS ANTERIORES 2008 30% 70% 2009 50% 50% 2010 70% 30% 2011 100% 0% 4. Certificación en agua potable y saneamiento básico Para la certificación en la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico se establecen ocho requisitos que deben ser cumplidos en su totalidad por los municipios que prestan directamente los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Los municipios no prestadores directos para su certificación deben cumplir con los cuatro primeros criterios que se desarrollan en el numeral 4.1 del presente documento. 4.1. Requisitos para municipios en general Los criterios de certificación definidos por la ley para la certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, que deben cumplir todos los municipios, son: • Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico • Creación y funcionamiento del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos • Aplicación de la estratificación socioeconómica • Aplicación de la metodología de equilibrio entre subsidios y contribuciones. issn 0120-3754 4.1.1. Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico Este primer requisito de certificación, que deben cumplir todos los municipios, se establece por el legislador debido a la poca eficiencia en la utilización de los recursos destinados a este sector en gran parte de los municipios colombianos, en algunos casos por falta de planeación para ejecutarlos, que generan sobrecostos, procesos judiciales e indemnizaciones y en otros por destinación a otros proyectos no relacionados con este sector15. Es por esto que, para subsanar los problemas en cobertura, calidad y mejorar el uso de los recursos para este sector, se determinan actividades elegibles que los entes territoriales podrán financiar con la participación en Agua Potable y Saneamiento Básico. Así, estos recursos deben asegurar la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios de Agua Potable y Saneamiento Básico. Actividades a las que se pueden destinar de los recursos de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico Subsidios Los rubros del sector pueden ser destinados para cubrir los Subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables y que no logren ser cubiertos con las contribuciones recaudadas. Para los municipios en categorías 2ª, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª el porcentaje por destinar de los recursos asignados de la participación en APSB debe ser como mínimo el 15%16. Cuando estos municipios logren el correspondiente equilibrio entre subsidios y contribuciones podrán destinar un porcentaje menor para esta actividad. Para la aplicación del subsidio en Agua Potable y Saneamiento Básico en la entidad territorial, debe establecerse la estratificación socioeconómica y la implementación de un régimen tarifario. Como lo establece la normatividad vigente, en ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 70% de este para el estrato 117. Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector También es posible destinar los recursos de APSB para el Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector18. Para ello, el municipio puede pignorar los recursos correspondientes o utilizar otra operación financiera diferente que se encuentre autorizada por la ley. Preinversión en proyectos del sector Se pueden destinar los recursos en actividades de preinversión de proyectos del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, como19: • Diseños • Estudios • Interventorías Fortalecimiento Institucional del sector Establece la ley, que se pueden destinar recursos para la formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural20. Sistemas de acueducto y alcantarillado Se podrá invertir en sistemas de acueducto y alcantarillado, también para la prestación del servicio público de aseo21. La entidad territorial destinará los recursos, girados a través del Sistema General de Participaciones al sector de agua potable y saneamiento básico, en soluciones como: • Construcción de acueductos y alcantarillado • Ampliación de los servicios de agua potable y saneamiento básico • Remodelación de acueductos y alcantarillado • Potabilización de agua • Saneamiento básico rural • Disposición final de basuras • Construcción de plantas de tratamiento. 18 Ibídem, Art. 11 literal c. Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal a) y parágrafo 2º. 19 Ley 1151 de 2007, Art. 99; Ley 142 de 1994, Art. 99 No. 6 20 Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal b). 21 15 16 17 Ibídem, Art. 11 literal d. Ibídem, Art. 11 literal e. Ibídem, Art. 11 literal f. Resolución CRA número 14 de 1997. temas de administración 63 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Programas de macro y micromedición La inversión en los programas de macro ymicromedición podrán ser financiados con los recursos de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico girados a la entidad territorial; estos programas constituyen la forma más adecuada para medir el gasto de agua y la más justa para cobrar el servicio22. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE APSB RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Destinación en ACTIVIDADES Como Subsidios Programas de reducción de agua no contabilizada Los programas de reducción de agua no contabilizada tienen como objetivo principal ejercer control que permita establecer las acciones necesarias para hacer el diagnóstico de las pérdidas y la formulación y puesta en marcha de actividades priorizadas, que las disminuya hasta valores mínimos admisibles, de acuerdo con criterios de rentabilidad ambiental, financiera y social23. Adquisición de equipos El municipio podrá también destinar los recursos de APSB del SGP en la adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico24, de conformidad con la normatividad propia de contratación pública. Esquemas regionales de prestación de servicios Finalmente, se fija que la entidad territorial puede destinar los recursos en la estructuración, implementación e infraestructura de esquemas regionales de prestación de servicios25. Por esto, la constitución de esquemas regionales que faciliten la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico, a través del aprovechamiento de economías de escala en la administración y operación de los sistemas, o por la integración de los sistemas en los casos en que sean técnica y geográficamente viables, podrá ser financiada por los municipios con recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico. Sistemas de acueducto y alcantarillado Fortalecimiento Institucional Pago del servicio de la deuda Adquisición de equipos Programas de reducción de agua no contabilizada Preinversión en proyectos Programas de macro y micromedicion Esquemas regionales de prestación de los municipios 4.1.2. Creación y funcionamiento del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos Este criterio de certificación se relaciona con el sistema de subsidios que hace parte del régimen tarifario de las Empresas de Servicios Públicos26. Los subsidios son otorgados a las familias y personas de menores ingresos con la finalidad de que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. Conforme a lo anterior, el régimen tarifario está orientado, entre otros, por los criterios de solidaridad y redistribución, lo cual implica que al poner en práctica el régimen tarifario se adopten medidas para asignar recursos a fondos de solidaridad y redistribución, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas. Es por ello que los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos son cuentas especiales dentro de la contabilidad de los munici­pios y distritos, mediante las cuales se contabilizan ex­clusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 327. Creación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos 22 23 24 Ley 1176 de 2007 Art. 11 literal g; Ley 373 de 1997. Ley 1176 de 2007 Art. 11 literal h. Ley 1176, Art. 4 literal b. 25 64 26 Ibídem, literal i temas de administración Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En “Servicios Públicos para Alcaldes” 2007. Ley 142 de 1994, Art. 89. 27 issn 0120-3754 Los Concejos Municipales están en la obligación de crear Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para que al presupuesto del Municipio se incorporen las transferencias que se deberán hacer a dichos fondos28. se debe observar los mínimos porcentajes de contribución establecidos en la normatividad vigente32. FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Operación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos Dentro de cada fondo creado se llevará la contabilidad separada por cada servicio prestado en el municipio o distrito y al interior de ellos no podrán hacerse transferencias de recursos entre servicios29. FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Es una Como se ha referido en el criterio de certificación anterior, en materia de Acueducto, alcantarillado y aseo, el subsidio en ningún caso podrá ser mayor al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 70% para el estrato 131. Finalmente, al Concejo municipal le corresponde fijar anualmente los porcentajes de subsidios y contribuciones para lo cual 28 Decreto 565 de 1996 que reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden departamental, municipal y Distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Ley 632 de 2000, Art. 7; Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal a) y parágrafo 2º. CUE NTA ESPECIAL DENTRO DE LA CONTABILIDAD DE LA ENTIDAD TE RRITORIAL Creada por para ESTRA TOS 5 Y 6, COME RCIALES E INDUS TRIA LES ESTRA TOS 1, 2 Y 3 Las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, mensual o bimestralmente, o según el período de facturación, efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios. La diferencia entre aportes solidarios y subsidios generará déficit y superávit. El superávit resultante ingresará al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos. Cuando las entidades prestadoras de los servicios públicos desarrollen sus actividades en varios municipios de un mismo departamento, los superávit deberán ingresar a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del municipio donde estos se generen. Además, los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos se establecen para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios; sin embargo, en el evento de que dichos fondos no sean suficientes para cubrir la totali­dad de los subsidios, la diferencia será cubierta con otros recursos de la entidad territorial30. EL CONCE JO MUNICIPAL Hacia los CUB RIR SUBS IDIOS NECESARIOS INCORPORAR CONTRIB UCIONES De En ACUE DUCTO, ALCANTA RILLA DO Y ASEO 4.1.3. Aplicación de la estratificación socioeconómica Como requisito al proceso de certificación en agua potable, se establece que cada municipio debe contar con la estratificación socioeconómica33. Se hace necesario establecer la estratificación en todos los municipios, ya que es uno de los requisitos más importantes de la certificación; sin ella, no sería posible establecer criterios de distribución del ingreso, ni establecer una metodología de equilibrio entre subsidio y demanda. Hasta 1990 cada empresa de servicios públicos establecía la estratificación de la zona donde prestaba el servicio manejando su propia metodología, lo cual no permitía una estandarización a nivel nacional de la estratificación. Por lo cual, el gobierno ha venido trabajando desde 1991 en establecer una sola metodología de estratificación a nivel nacional. Por lo anterior, se estableció el régimen de estratificación, en el cual la responsabilidad de realizar este proceso corresponde a cada uno de los municipios en cabeza de los alcaldes, quienes deberán contratar con entidades públicas o privadas la implementación de la estratificación y luego establecerla por decreto34. 29 31 32 Ley 1176 de 2007, Art. 4 literal c. Ley 142 de 1994, Art. 101 - 104. Ley 1151 de 2007, Art. 99 33 El Decreto 057 de 2006 establece unas reglas para la aplicación del factor de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. 34 30 Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-. En: “información para alcaldes y autoridades de los municipios y distritos” No. 1, Estratificación socioeconómica. 2004. temas de administración 65 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 La Estratificación El lugar donde se reside no es solo un recinto o dormitorio, es un modo de hábitat, el cual está dotado de ciertas características en su interior, como pisos, iluminación, número de plantas, techo, y otros. También su entorno está caracterizado por las vías de acceso, centros comerciales, iluminación del sector, entre otros aspectos, que buscan mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Estas características pueden variar y es por ello que un sector se puede clasificar de acuerdo a sus particularidades35. El estrato es un indicador que se construye sobre las características físicas de las viviendas, su entorno y su capacidad productiva potencial, que busca clasificar estas viviendas de acuerdo a una realidad concreta. La estratificación tiene como propósito realizar investigación social, económica y urbanística con el fin de formular políticas sociales y dar una mejor aplicación a los subsidios y al cálculo del impuesto predial. Por lo tanto, la estratificación es un estudio técnico orientado a clasificar un universo en distintos grupos socioeconómicos o estratos. El Estado colombiano, en busca de la redistribución de los ingresos y partiendo de los principios de solidaridad y equidad, fija la estratificación como instrumento evaluador de la realidad socioeconómica de las viviendas. Con este instrumento de gestión, se pueden asignar los subsidios a los más necesitados, quienes no pueden cubrir la tarifa plena de los servicios públicos domiciliarios y, al mismo tiempo, establece aportes o contribuciones a las personas con más altos niveles de ingresos. Clasificación de municipios para la estratificación Los municipios colombianos se dividen metodológicamente en dos grupos para realizar la estratificación, en el primero se encuentran aquellos con menos de cuatro mil habitantes. El segundo grupo lo conforman los municipios con más de 4.000; este grupo contempla a su vez tres subdivisiones: Especial, metodología para estratificar a Bogotá; Tipo 1, para las ciudades principales y Tipo 2, para las ciudades intermedias con actividades económicas variadas36. Ibídem. 35 Contribuyentes en cuanto a que realizan un Aporte Solidario, definido como el mayor valor pagado por el servicio, sobre el costo de referencia de este. Decreto 849 de 2002, Art. 3. 36 66 temas de administración Proceso de estratificación Las fases de la estratificación socioeconómica en las cabeceras municipales o distritales y/o en los centros poblados rurales con más de 4.000 habitantes se presentan a continuación. Es importante antes de su aplicación tener claridad en las bases catastrales y estar en constante coordinación con el DANE, el cual brindará la orientación a cada entidad territorial. Primera fase Para realizar la estratificación se requiere obtener información relativa a las características físicas externas de las viviendas, a su entorno urbano y a su contexto urbanístico. Para ello básicamente se deben adelantar las siguientes actividades. Actualización cartográfica: se busca establecer una representación real de los elementos físico-naturales y culturas de modo tal que se asegura que se investigarán todas las viviendas existentes. Censo de Estratificación: consiste en el inventario de las características de las viviendas, mediante el diligenciamiento de un formulario por observación directa, sin hacer preguntas directas a las personas. Zonificación: es el procedimiento mediante el cual se establecen, en la ciudad o en el centro poblado de que se trata, zonas claramente diferenciables entre sí de acuerdo al hábitat, el ambiente, el paisaje urbano, el prestigio social y la calidad de vida residencial que ofrecen a sus moradores. Clasificación de viviendas atípicas: permiten identificar las viviendas que tienen características, notablemente superiores o inferiores a las que predominan en las demás viviendas del mismo lado de manzana, para considerarlas como atípicas positivas o negativas, casos que se deben reseñar como tales en el formulario, precisando su dirección, para que el programa les asigne automáticamente un estrato mayor o menor del que le corresponda al lado en donde se ubican. Segunda fase Consiste en la aplicación del método estadístico a los datos obtenidos, el cual está contenido en un aplicativo de computadora, con el fin de clasificar las viviendas del lado de la manzana y las viviendas atípicas, en el estrato correspondiente. Comprende: issn 0120-3754 estas deben depurarse volviendo a campo y corrigiendo, si es el caso, la base de datos que contiene toda la información del conglomerado. Producción de resultados iniciales: consiste en incorporar la información obtenida mediante el censo de estratificación, a medios electrónicos que permitan procesarla y clasificarla en estratos así como georreferenciarla, utilizando para ello el aplicativo que le suministre el DANE. Producción de resultados finales, consiste en generar la información requerida sobre las condiciones socioeconómicas de la población, clasificadas en el número de estratos indicado por la metodología para la cabecera municipal o distrital y/o centro poblado con más de 4.000 habitantes, con la cual el Alcalde adopta mediante Decreto municipal o distrital los resultados obtenidos, como lo ordenan las normas. Verificación de resultados iniciales: ningún modelo es revisarse y validarse, siguiendo las instrucciones técnicas correspondientes, en terreno. Depuración de resultados iniciales, consiste en, detectar las posibles inconsistencias que presenten los resultados a través del aplicativo de procesamiento, ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA CLASIFICACION DE LOS MUNICIPIOS PARA LA ESTRATIFICACIÓN Especial: para Bogota Grupo 1: municipios con menos de 4000 habitantes Grupo 1: municipios con más de 4000 habitantes Metodología Clasificación PROCESO DE ESTRATIFICACION PARA CENTROS POBLADOS CON MÁS DE 4000 HABITANTES Tipo 1: Ciudades Principales Tipo 2: Ciudades Intermedias FASE 1: CARACTERÍSTICAS FÍSICAS Actividades 1. Actualización Cartográfica 2. Censo de Estratificación 3. Zonificación 4. Clasificación de Viviendas Atípicas FASE 2: APLICACIÓN ESTADÍSTICA DE LOS DATOS Actividades 1. Producción de resultados finales 2. Verificación de resultados iniciales 3. Depuración de resultados iniciales 4. Producciones de resultados iniciales temas de administración 67 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 4.1.4. Aplicación de la metodología de equilibrio entre subsidios y contribuciones Son objeto de subsidios los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 de acuerdo a los porcentajes que determina la ley, mientras los de los estratos 5 y 6 son usuarios contribuyentes al igual que aquellos usuarios clasificados como comerciales e industriales37. La aplicación de la metodología que asegure el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones es importante a nivel nacional y territorial, pues se deben establecer mecanismos que garanticen el equilibrio financiero para los prestadores de los servicios a quienes se les girarán los recursos de forma directa38, previa solicitud de la entidad territorial y en los montos que esta señale, para mejorar el cumplimiento de esta obligación, sin incurrir en moras injustificadas de pago39. Es decir, se debe ajustar el porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen de acuerdo con los límites establecidos40. La Metodología La metodología debe ser aplicada por todas las entidades o empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. También debe ser aplicada por los municipios y distritos como los entes responsables de garantizar la prestación eficiente de los mismos41. Se debe llevar a cabo cada año, para asegurar que el monto total de contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de subsidios. Aplicación de la metodología La aplicación de la metodología de equilibrio entre subsidios y contribuciones se realiza en cinco pasos, que son: 1º. Estimación del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios. Antes del Ley 1176 de 2007, Art. 13. 37 Exposición de motivos de la Ley 1176 de 2007. En Gaceta del Congreso No. 434 de 2007, pág. 30. 38 El Artículo 2°, de la Ley 632 de 2000, faculta al Gobierno Nacional para establecer la metodología en torno a la determinación de dicho equilibrio. La cual queda consignada finalmente en el Decreto 1013 de 2005, en el artículo 89-1 de la Ley 142 de 1994. 39 40 Decreto 1013 de 2005. Debe tenerse en cuenta que el Artículo 3º del Decreto 057 de 2006 define un nivel mínimo del factor de aporte solidario. 41 68 temas de administración 15 de julio de cada año, todas las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, de acuerdo con la proyección de usuarios y consumos, la estructura tarifaria vigente, y el porcentaje o factor de Aporte Solidario42 aplicado en el año respectivo, presentarán al Alcalde, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, según sea el caso, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios. Además, también deben presentar al Alcalde, la información del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso, y para los servicios de acueducto y alcantarillado, la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente, según rango básico, complementario o suntuario. En el servicio de aseo se reportarán adicionalmente los resultados del aforo de los Grandes Generadores y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado. 2º. Estimación del monto total de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio. De acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados para el año respectivo por el municipio o distrito, los prestadores estimarán cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio. 3º. Establecer el valor de la diferencia entre subsidios requeridos y aportes solidarios a efectuar. Con la información obtenida según lo indicado en los numerales anteriores, las personas prestadoras establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requeridos para cada servicio y la suma de los aportes solidarios por facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio. 4º. Presentar la solicitud del monto requerido para cada servicio. Con base en dicho resultado, las personas prestadoras de los servicios presentarán la solicitud del monto requerido para cada servicio al alcalde Cuando la Corporación no hayan expedido Acuerdos señalando los porcentajes de contribución por aporte solidario a aplicar en el respectivo municipio y/o distrito, y hasta tanto se expida el mismo, la persona prestadora aplicará como factor de aporte solidario el mayor porcentaje entre el nivel mínimo establecido en el artículo 3° del Decreto 057 de 2006 y aquel aplicado en sus tarifas vigentes a diciembre de 2005. 42 issn 0120-3754 municipal o distrital, según sea el caso, por conducto de la dependencia que administra el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos. 5º. Definición del porcentaje de aporte solidario para solventar el faltante o diferencia. Una vez recibidas las solicitudes, el Alcalde debe preparar un proyecto consolidado sobre el particular para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital, quien, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar dicho faltante43, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que cuenta y puede contar el municipio o distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones44. En caso de no lograr el equilibrio En el evento en que no se logre el equilibrio entre subsidios y contribuciones, se establecen los siguientes procedimientos para procurar dicho equilibrio45: Decreto 849 de 2002, Art. 3. 43 44 45 Decreto 057 de 2006, Art. 6. Ley 1176, Art. 4 Literal a del inciso segundo 1. El Alcalde municipal o distrital podrá solicitar a la empresa prestadora que se apliquen los porcentajes de subsidios que este defina, para lo cual deberá comprometerse a cubrir los faltantes generados. 2. Las personas prestadoras podrán aplicar, como política comercial, los niveles de subsidios que, dentro de los topes establecidos en la norma vigente, se consideren apropiados, para lo cual podrán establecer transiciones sin poner en riesgo su suficiencia financiera. 3. El municipio o distrito de manera conjunta con las personas prestadoras, podrá acordar alternativas para ajustar los subsidios en el tiempo, de acuerdo con las condiciones de disponibilidad de recursos. Tanto los factores de subsidio como los de aportes solidarios serán iguales para todas las personas prestadoras del servicio en el municipio o distrito respectivo. Finalmente, se deberá divulgar ampliamente el acuerdo municipal señalando el impacto de su decisión sobre las tarifas a usuario final de cada uno de los servicios. PARTICIPAN METODOLOGÍA DE EQUILIBRIO ENTRE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES Personas prestadoras de Servicios Públicos de AAA Alcalde Municipal En ACTIVIDADES De Concejo Municipal 1. Estimación los recursos de aportes solidarios 2. Estimación de subsidios 3. Establecer el valor entre subsidios y aportes solidarios 4. Presentar la solicitud del monto requerido por servicio 5. Definición del porcentaje de Aporte Solidario necesario temas de administración 69 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 4.2. Requisitos para municipios que prestan directamente los servicios El legislador plantea, adicionalmente a los requisitos desarrollados hasta el momento, cuatro criterios adicionales para aquellos municipios que prestan directamente los servicios públicos. Estos requisitos son: • Cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial • Implementación y aplicación de las metodologías tarifarias. CRA • Reporte de información al Sistema Único de Información • Cumplimiento de las normas de calidad del agua para consumo humano. Como se presenta, cada uno de los requisitos puede identificar su finalidad y objetivo propio en el contexto de la certificación del sector Agua Potable y Saneamiento Básico. Al mismo tiempo, se entiende que cada uno de ellos solamente puede ser cumplido por los municipios prestadores, aunque no por ello las autoridades locales de los municipios que no prestan directamente los servicios pierden la competencia de ejercer control sobre estos temas, como es el caso del cumplimiento de las normas de calidad del agua para consumo humano. 4.2.1. Cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial La transformación empresarial es el proceso de modernización y mejoramiento de las entidades prestadoras del servicio público46. Por esto, los municipios que prestan directamente los servicios deben realizar procesos de mejoramiento continuo para asegurar una prestación del servicio de calidad y con la tecnología, maquinarias, y procesos necesarios. El municipio debe buscar su mejora continua en la prestación de servicios públicos para ser productivo, autosuficiente, competitivo en un contexto de permanentes cambios en donde se exige adaptabilidad a ellos. Teniendo en cuenta que el sector público se encuentra en un proceso de modernización institucional, en donde la vinculación del sector privado y las organizaciones sociales se hacen necesarios para la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios; le confiere a los municipios la responsabilidad de ser los prestadores de dichos servicios47. Es por esto que, dentro de los requisitos para la certificación en agua potable y saneamiento básico, se plantea el de cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial48. Prestación el servicio de forma directa por el municipio Antes de exponer el tema de transformación empresarial, es necesario dar claridad a los casos en los que los municipios pueden prestar directamente los servicios públicos; para que esto ocurra se requiere49: • Cuando, después de que los municipios hayan realizado invitación pública a las empresas de servicios, ninguna se ofreciera a prestarlo. • Cuando, además de que ninguna empresa se ofreciera y habiendo hecho invitación a otros municipios, al departamento, a la nación y a otras personas públicas o privadas para que conformen una empresa para préstalo, en ninguno de los casos anteriormente mencionados se presenten respuestas adecuadas. • Cuando, aunque existan empresas que quieran prestar el servicio, la Superintendencia de Servicios Públicos, mediante estudios realizados, demuestre que los costos de prestar el servicio directamente por el municipio, son menores o iguales y tengan igual o mayor calidad, que si los prestara la empresa deseosa de hacerlo. En los casos en los que en el municipio se presente alguna de las situaciones anteriormente mencionadas y este preste directamente el servicio público, la contabilidad general del municipio debe ser separada de la de la prestación del servicio. Además, el municipio prestador quedará sujeto a la ley aplicable a las empresas prestadoras del servicio y en caso de incumplir con normas de calidad exigidas por la Comisión de Regulación, el Superintendente podrá sancionar a los alcaldes y buscará la forma para que se cree una empresa que preste el servicio y reemplace al municipio en esa labor. 47 Ley 142 de 1994, Art. 6 48 46 70 Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, Circular 5 De 1998. temas de administración Ibídem. Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo Circular 5 de 1998. 49 issn 0120-3754 Pero, no es solamente que el municipio, debido a casos o situaciones previstas anteriormente, pueda prestar el servicio directamente, es importante que cuente con la capacidad técnica, administrativa y financiera para atender esos servicios y que la entidad prestadora esté en constante transformación empresarial. Transformación empresarial En cuanto a la transformación empresarial se han definido las siguientes acciones50: Transformación jurídica, como la reforma al acto administrativo que determinó la prestación del servicio por privados, mediante la presentación de un proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal con la exposición de motivos que sustenten la prestación directa por el municipio. Garantía de calidad y continuidad del servicio: cumple con requerimientos fijados por la normatividad que en estos temas se expide. Reestructuración tarifaria: sigue con la metodología presentada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Determinación de la viabilidad empresarial: determina que la prestación del servicio directo pueda ser financieramente sostenible. 50 Ley 1176 de 2007 artículo 4, literal b. Adopción del Sistema General de Costos: identifica y separa las cuentas por cada uno de los servicios, para medir su eficiencia y nivel de productividad. Elaboración de planes de gestión y de resultados: se realiza el proceso de planeación estratégica en donde se establecen los indicadores de gestión para su evaluación y control en su implementación. Contratación de las auditorías externas: se realiza la contratación de entidades externas para que revisen y controlen los procesos en del municipio con relación a la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico. Implementación del Control Interno: realiza autocontrol, implementa sistemas de información y control que permitan medir el avance de los objetivos propuestos y sus resultados mediante la utilización de índices e indicadores de gestión. Puesta en marcha de las oficinas y procedimientos: realiza el control por parte de la ciudadanía atendiendo quejas de los habitantes del municipio, de tal forma que se detecten debilidades y convertirlas en fortalezas que contribuyan al mejoramiento de la función prestadora del municipio. Garantizar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización a través de mecanismos de control social como veedurías. TRANSFORMACIÓN EMPRESARIAL Trans formación Jurídica Garantía de Calidad Reestructuración Tarifaría Prestación directa de los servicios por los municipios Viabilidad Empresarial Se pretende Modernización de las entidades prestadoras del servicio público Sistema General de Contabilidad y costos Acciones para la transformación empresarial Planes de Gestión y de resultados Se requieren Contratación de Auditorias Externas Implementación de Control Interno Oficina de Quejas y recursos Participación de los usuarios temas de administración 71 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 4.2.2. Implementación y aplicación de las metodologías tarifarias - CRA Como requisito al proceso de certificación en agua potable se establece que cada municipio prestador debe implementar y aplicar las tarifas expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo51. La implementación y aplicación de las metodologías tarifarias resulta fundamental para la certificación en agua potable y saneamiento básico, en la medida en que los municipios normalizan y regulan la prestación del servicio público que se hace llegar a los hogares de los usuarios, ya sea de forma directa por el municipio o a través de empresas de servicios públicos. Adicionalmente, las tarifas deben garantizar la prestación del servicio a la población actual y futura, deben contribuir a la eficiencia en la administración del servicio, evitar el abuso de la posición dominante y contribuir al logro de un servicio de calidad. Las tarifas en la prestación de los servicios públicos domiciliarios La prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo requiere de la supervisión por parte de una autoridad competente, que impida abusos por parte de aquellas personas con posición privilegiada, dicha supervisión busca regular que los prestadores de servicios públicos domiciliarios cumplan con los principios, reglas y deberes expresados en las normas52. En Colombia, la entidad creada para este fin es la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, identificada como una unidad administrativa especial creada para regular los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Dentro de sus funciones debe definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos; fijar las normas de calidad que deben cumplir las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios; establecer las fórmulas de fijación de tarifas y señalar criterios sobre abuso de posición dominante y protección de los derechos de los usuarios. El régimen de regulación de servicios públicos Acueducto, Alcantarillado y Aseo para nuestro país se denomina “Libertad regulada”53, el cual comprende “la tarifa” como elemento de regulación; dicha tarifa puede ser fijada por la junta directiva de la empresa o por el alcalde, cuando el municipio sea el prestador directo del servicio de acuerdo con metodología de la CRA54 . La tarifa La tarifa es el precio que cobra la empresa al usuario por la prestación del servicio público domiciliario y se calcula según las variables de las fórmulas que afectan la fijación de la tarifa, dentro de la facturación se incluyen los siguientes cargos: El cargo fijo es el costo en el que incurre la empresa para garantizar la disponibilidad permanente del servicio, por ejemplo, costos administrativos, como gastos de personal, contratos con terceros, gastos de facturación, contribuciones especiales a entidades de control, instalaciones, impuestos, servicios públicos, entre otros. El cargo por unidad de consumo es el costo de operación y mantenimiento del sistema, la estructura para prestar el servicio y las inversiones para mejorarlo y aumentar la cobertura. Este costo equivale a multiplicar el costo medio de largo plazo –inversiones y costo de operación de los sistemas– por los metros cúbicos consumidos. Los costos de conexión inicial. A los usuarios nuevos la empresa les puede cobrar costos de conexión inicial del servicio en el inmueble, este costo incluye costos del medidor, materiales, mano de obra, entre otros, para realizar la conexión. También se entienden como costos de conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías, entre otros. Otros factores que inciden en el cálculo de las tarifas son los subsidios y las contribuciones55. A partir de estos factores, la metodología tarifaria vigente establece las fórmulas que permiten calcular el costo de prestación de los servicios públicos, y de esta manera los costos se transfieren a los usuarios vía tarifas. El siguiente cuadro resume los costos de la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. 53 Se debe tener presente los preceptos fijados en la Constitución Política y específicamente a las disposiciones de la Ley 142 de 1994. 51 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA. Resolución 151 de 2001, Capítulo 4, Sección 2.4.1. Para profundizar sobre el tema, consultar el numeral 5.1.4. de este artículo 54 52 72 temas de administración Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA. Resolución 151 de 2001 y Resolución 287 de 2004. 55 Ley 142 de 1994, Art. 53 issn 0120-3754 APLICACIÓN DE LAS METODOLOGÍAS TARIFARIAS TARIFAS DE APSB Se componen por SERVICIO COSTOS CARGOS Administrativos Acueducto y Alcantarillado Operativos Ambientales Cargo Fijo Cargo por Consumo Inversión Administrativos Comercialización Aseo Disposición Final Tramo excedente Cargo Fijo Cargo por Consumo Barrido y Limpieza Recolección y Transporte 4.2.3. Reporte de información al Sistema Único de Información de procesos más expeditos de evaluación de resultados, se mejora la eficiencia y la transparencia del Estado. El objetivo principal de los Sistemas de Información en las entidades territoriales es dar una solución tecnológica para la gestión administrativa, manejo de trámites y facilitar al mismo tiempo el acceso de los ciudadanos a la información del orden territorial. El SUI evita la duplicidad de funciones en materia de información relativa a los servicios públicos domiciliarios y, por lo tanto, le sirve de soporte a la Superintendencia de Servicios Públicos en el cumplimiento de sus funciones de control, inspección y vigilancia, lo que genera directamente un apoyo a las funciones que deben desarrollar los agentes o personas encargadas de efectuar el control. El avance que se logra con este sistema está referido a la publicación de la información, facilita a los usuarios el acceso a la información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades de la administración. Con el SUI se genera una verdadera renovación en la Administración Pública, ya que se insiste en la creación de sistemas de información para que las instituciones tengan acceso en tiempo real a la información. Adicionalmente, se genera una nueva cultura de gestión de lo público, en donde se avanza en generación temas de administración 73 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 El Sistema Único de Información El SUI es un sistema que busca unificar y consolidar información proveniente de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, para, de esta manera, eliminar diferencias de información y duplicidad de esfuerzos. Esta herramienta es de gran utilidad para la toma de decisiones en la prestación de servicios públicos, en el sentido de garantizar la consecución de datos completos, confiables y oportunos que se ponen a disposición de las autoridades locales. Administración del SUI Es función de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer los sistemas de información que deben organizar y mantener actualizadas las empresas de servicios públicos para que su presentación al público sea confiable56. El Sistema Único de Información se adscribió a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para su administración, mantenimiento y operación57. Ley 689 de 2001, Art., 14. 56 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Sistema Único de Información SUI. 57 74 temas de administración Servicios prestados por el Sistema Único de Información Algunos de los servicios que presta el SUI, son los siguientes: • Consolidación y estandarización de requerimientos de información58. • Recolección de información a través de cargues masivos, de formularios web. • Evaluación de la calidad de la información. • Otros servicios de valor agregado, entre los cuales se encuentra la publicación de indicadores, para generar una base de conocimiento. • Publicación de información vía web. • Administración y soporte. Información a reportar al SUI para la certificación en agua potable y saneamiento básico La información que deben enviar al SUI es de los servicios de Acueducto Alcantarillado y Aseo que se presentan a continuación, se encuentra identificada por cada servicio y a su vez por cada tópico. 58 Informe defensorial N.º 39 B de 2006 “Diagnóstico sobre la calidad del agua para el consumo humano en Colombia, en el marco del Derecho Humano al Agua”. issn 0120-3754 SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN LA INFORMACIÒN A REPORTAR AL SISTEMA UNICO DE INFORMACIÒN Se clasifica en SERVICIO DE ALCANTARILLADO SERVICIO DE AS EO Para el SERVICIO DE ACUEDUCTO TOPICO ADMINIS TRATIVO TOPICO COMERCIAL TOPICO TECNICO - OPERATIVO Datos generales del municipio Empresas prestadoras de Servicios en el municipio Información comercial ESP municipio Plantas de potabilización Del municipio Datos generales servicio de acueducto Fuentes abastecimiento Del municipio Datos generales Ley de servicios públicos Cuerpos receptores Del municipio Datos generales del municipio Datos alcantarillado Municipio Recolección de residuos Sólidos en el municipio Datos generales del municipio Información comercial Aseo-municipio 4.2.4. Cumplimiento de las normas de calidad del agua para consumo humano El agua es un recurso que representa uno de los tesoros de la humanidad, ya que del total del agua que hay en el mundo el 1% está disponible para el consumo humano, el 2% no lo está, y el 97% restante es salada59. Colombia goza de buena parte de ese 1%, el cual debe pasar por ciertos procesos técnicos que definen su calidad con los elementos, compuestos químicos y las mezclas de compuestos químicos que contenga el agua que no deben generar implicaciones negativas en la salud humana. Ver valores en la página web http://www.lenntech.com/espanol/ est%C3%A1ndares-de-calidad-del-agua.htm Datos generales servicio De aseo en el municipio La base para el diseño de las técnicas que determinan la calidad del agua apta para el consumo humano, definidas en Colombia, están en concordancia con lo establecido por la Organización Mundial de la Salud –OMS– 60 como referencia internacional para el establecimiento de estándares y seguridad del agua potable. El tema del agua cuenta con una importante relevancia social, por ello el agua apta para el consumo humano debe cumplir con características químicas, físicas y microbiológicas que deben encontrarse dentro de unos valores máximos permitidos. La forma de regular ese cumplimiento en Colombia es a través 59 Decreto 1575 de 2007. 60 temas de administración 75 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 del “Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano” establecido por el Ministerio de Protección Social61 para monitorear, prevenir y controlar los riesgos para la salud humana causados por su consumo. Corresponde entonces a la entidad territorial cumplir o hacer que, los prestadores del servicio público del agua, cumplan con las normas que regulan el tema de agua apta para el consumo humano y así solicitar a la autoridad sanitaria competente expedir un acto administrativo que acredite el cumplimento de los criterios de calidad del agua potable para la bebida directa, la preparación de alimentos o la higiene personal de la ciudadanía y, así, mejorar la calidad de vida de los habitantes del municipio. Responsables en la calidad del agua para consumo humano Dentro del Sistema para la Protección y Control de Calidad del Agua para Consumo Humano se asignan unos responsables del control y la vigilancia designados de acuerdo con los roles asumidos institucionalmente. Gobierno nacional: en representación de este, los Ministerios de la Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deben reglamentar todo lo relacionado con la definición de características físicas, químicas y microbiológicas del agua para el consumo humano así como instrumentos básicos y frecuencias de este sistema de control y vigilancia62, diseñando los modelos conceptuales, técnicos y operativos, protocolos, guía de criterios y actividades mínimas que deben contener los estudios de riesgo, programas de reducción de riesgos y los planes de contingencia y evaluando los resultados a las autoridades competentes sobre el tema63. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por ser la entidad encargada del control, la inspección y vigilancia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios64 le corresponde iniciar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones, a que haya lugar, a las personas prestadoras que suministren o distribuyan agua para consumo humano por fuera de los parámetros establecidos por las normas65. El Instituto Nacional de Salud es el encargado de coordinar la red nacional de laboratorios para el Control y Vigilancia de la Calidad del Agua para Consumo Humano, estableciendo los requisitos para realizar validación o revalidación de métodos analíticos y el uso de nuevas tecnologías66. Las Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales de Salud tienen como tarea consolidar y registrar en el sistema de registro control y vigilancia de la calidad del agua para consumo humano, los resultados de los análisis de las muestras de agua para consumo humano; correlacionar la información recolectada con la información de morbilidad y mortalidad asociada con ella67; supervisar los sistemas de autocontrol de las personas prestadoras del servicio; inspeccionar los sistemas de suministro de agua para consumo humano, con la periodicidad requerida conforme al riesgo; vigilar las características físicas, químicas y microbiológicas del agua y las definidas en el mapa de riesgo, tanto en la red de distribución como en otros medios de suministro de la misma; hacer cumplir la franja de seguridad para la aplicación de plaguicidas en las cuencas que abastecen los acueductos municipales68. También debe calcular los índices de Riesgo de Calidad de Agua para Consumo Humano, IRCA, y reportar los datos básicos del Índice de Riesgo Municipal por Abastecimiento de Agua para Consumo Humano, IRABAM, y expedir a solicitud del interesado, la certificación sanitaria de la calidad del agua para consumo humano en su jurisdicción, para el período establecido en la solicitud69. Las Personas prestadoras deben realizar el control de las características físicas70, químicas y microbiológicas del agua para consumo humano, y las definidas en el Artículo 7, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007. 65 Realizar correlación de información de acuerdo a lo definido en el Decreto 3518 de 2006 que reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública. 66 Según lo referenciado en el Decreto 1843 de 1991 que regula el uso y manejo de los plaguicidas, en coordinación con las Autoridades Ambientales y las personas prestadoras del servicio público. 67 Resolución 2115 de 2007. 61 Decreto 1575 de 2007, Capítulo III, Art. 5. 68 Artículo 370, Capítulo V, Constitución Política de Colombia de 1991. 69 62 63 Artículo 6, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007. 64 76 temas de administración Artículo 8, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007 Artículo 9, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007 70 Profundizar sobre los procedimientos, dosis de desinfectante y periodicidad del aseo en la Resolución 1096 de 2000 issn 0120-3754 mapa de riesgo. De igual manera, es necesario que laven y desinfecten los tanques de almacenamiento de aguas tratadas71 antes de la puesta en funcionamiento y cada vez que efectúen reparaciones. El usuario está relacionado con el control sobre la calidad del servicio de agua potable a través del comité de desarrollo y control social72, ejerce una labor de vigilancia de la gestión y en la fiscalización de las entidades de carácter privado, oficial o mixto, que presten los servicios públicos domiciliarios. Componentes que deterioran la calidad del agua para consumo humano Características físicas El agua de calidad debe cumplir con características físicas que no deben sobrepasar los valores máximos aceptables; estas se relacionan con el color aparente, el olor, sabor y la turbiedad; por ende, cuando se encuentra un valor que se sale del límite establecido, se confirma que existe algún componente que deteriora la calidad del agua73. 71 Artículo 369 de la Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 64 de la ley 142 de 1994. Artículo 1, Decreto 1429 de 1995 72 73 Resolución 2115 de 2007 Ley 1176 de 2007, Art. 5 en concordancia con el Art. 3 Nos. 3-4. Se establece la excepción del Distrito Capital de Bogotá. Características químicas Existen otras características químicas de sustancias que tienen efectos adversos o implicaciones en la salud humana; sustancias que se usan para la potabilización del agua y los plaguicidas, que pueden contener elementos cancerígenos, calificados por el Ministerio de Protección como sustancias altamente peligrosas; de allí la importancia de realizar los controles oportunos. Instrumentos para garantizar la calidad del agua para consumo humano Existen dos indicadores importantes que permitirán definir acciones inmediatas para cumplir con el suministro de agua de calidad a la población. El primer indicador es el Índice de Riesgo de Calidad de Agua para Consumo Humano –IRCA. El segundo es el Índice de Riesgo Municipal por Abastecimiento de Agua para Consumo Humano –IRABAM. A partir del porcentaje, la clasificación IRCA resulta equivalente a una calificación de nivel de riesgo que se encuentra entre “inviable sanitariamente” y “sin riesgo”; del IRABAM también se obtiene un porcentaje que se clasifica entre un nivel de riesgo a la salud muy “alto” y “sin riesgo”. CALIDAD DEL AGUA PARA CONSUMO HUMANO Ministerios de Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Son RESPONSABLES Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Instituto Nacional de Salud Los Direcciones departamentales, Distritales y municipales de salud SISTEMA DE PROTECCIÓN Y CONTROL DE CALIDAD DEL AGUA PARA CONSUMO HUMANO Personas prestadoras El usuario Índice de Riesgo Municipal por Abastecimiento de Agua para Consumo Humano, -IRABAM- Los INS TRUMENTOS Se clasifican en Índice de Riesgo de Calidad de Agua para Consumo Humano, -IRCA- temas de administración 77 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 5. Consecuencias y efectos de la no certificación Los distritos y municipios que no cumplan con requisitos que reflejen una adecuada gestión sectorial, se considerarán no certificados. Es por esto que la principal consecuencia o efecto de la no certificación se encuentra en la pérdida de competencia para administrar los recursos que hacen parte de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico, e indirectamente en la imposibilidad de asegurar la prestación de los servicios de APSB. Así, la ley les confiere a los departamentos la competencia de administrar los recursos y asegurar la prestación eficiente de servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico en aquellos distritos y municipios no certificados. El departamento utilizará la infraestructura del municipio no certificado, sin embargo, no implica en ningún caso la transferencia de la propiedad de los activos del sector a los departamentos. El municipio recobra sus competencias a partir de la certificación. 6. Plazos para la certificación Con objeto de procurar que los municipios sigan siendo responsables de la administración de recursos y la prestación de los servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico, el legislador establece un plazo para cumplir los requisitos de certificación. Con la expedición de la ley comienza a contar el tiempo de 18 meses para la certificación, cuando por circunstancias no imputables a la administración municipal se presenten problemas para el cumplimiento de los criterios, se concede un año adicional. La plena vigencia de la ley es el plazo máximo para la certificación que corresponde a dos años y medio 30 meses–. Lo anterior permite validar las competencias a cargo de los municipios, y brindar mejores opciones para el cumplimiento de las condiciones de certificación, las cuales de no realizarse en el plazo establecido serán causal para que los municipios sean desertificados. PLAZOS DE CERTIFICACIÓN CONDICIÓN SITUA CIÓN TÉRMINO HASTA Inicial En condiciones Normales 18 Meses 27 de junio de 2009 Excepcional Por deficiencias no imputables a la administración 12 Meses 27 de junio de 2010 Vigencia Plena Sumando las dos situaciones anteriores 30 Meses 27 de junio de 2010 7. Recomendaciones Es importante que el municipio constituya patrimonios autónomos y esquemas fiduciarios a los que se les transfieren los recursos de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico del Sistema General de Participaciones. Con esto se busca mejorar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los servicios de agua, alcantarillado y aseo de la entidad territorial y garantizar al mismo tiempo los proyectos de inversión a mediano y largo plazo. Para el efectivo cumplimiento de los nuevos criterios de distribución de los recursos entre entidades territoriales y para el cumplimiento de los requisitos de certificación, el municipio debe establecerse o actualizar la estratificación socioeconómica, acción que ha de ser desarrollada de manera prioritaria. Para lo 78 temas de administración cual, el Alcalde puede contratar con entidades públicas o privadas la implementación de la estratificación y luego establecerla por decreto. Por su parte, el Concejo Municipal está en la obligación de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para que las transferencias que se deben hacer a dicho fondo queden incorporadas en el presupuesto municipal. Si los recursos disponibles en dichos fondos no son suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios, la diferencia debe ser cubierta con otros recursos del municipio. El municipio debe garantizar y vigilar que los prestadores del servicio público de agua potable cumplan con las normas que regulan el tema, especialmente las establecidas para garantizar la calidad del agua para el consumo humano. Para esto, las autoridades locales pueden issn 0120-3754 solicitar a la autoridad sanitaria competente expedir un acto administrativo que acredite el cumplimento de los respectivos criterios de calidad del agua potable. Para finalizar, se recomienda mantener contacto directo con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien genera la certificación de cada municipio, y consultar el proceso con empresas que estén estudiando el tema específicamente, ya que de su conocimiento dependerá el éxito o fracaso del proceso de certificación. 8. Agradecimientos Este artículo se realizó tomando como base el documento de trabajo denominado: “Certificación Municipal en agua potable y saneamiento básico”, desarrollado por el grupo de investigación “Territorial” conformado en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP. El documento de trabajo contó con la participación activa de los profesionales Diego Armando Barrera Ayala (Administrador Público); Héctor Alejandro Barrera Ayala (Administrador Público); Jeimy Mariluz Marín (Administradora Pública); Leidy Dayana Fernández Daza (Administradora Pública); Sergio Felipe Martínez Ramírez (Administrador Público); Luis Fernando Mendez Ávila (Administrador Público); Óscar Elías Guerrero Reyes (Administrador Público); Adriana Marcela Sandoval Castilblanco (Estudiante X Semestre de Administración Pública – ESAP). para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Barrera Ayala, Diego Armando. 2009. El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico. Administración & Desarrollo 37 (51): 59-80. Estilo APA: Barrera Ayala, D. A. (2009). El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico. Administración & Desarrollo, 37 (51), 59-80. Estilo MLA: Barrera Ayala, Diego Armando. “El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 59-80. temas de administración 79 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Carrasquilla Barrera, Alberto. 2006. Proyecto de Acto Legislativo Numero 11 de 2006 Senado, por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Exposición de motivos de Acto Legislativo 04 de 2007. Ministro de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, D. C., Gaceta del Congreso No. 366 de 2006 (miércoles 13 de septiembre). Colombia. Congreso de la República. 2007. Acto Legislativo 04. Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. ________. 2008. Constitución Política de Colombia. Versión actualizada. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA. 1997. Resolución número 14, por la cual se reglamenta la medición de consumos de agua potable. ________. 2001. Resolución 151. Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Consejo de la Unión Europea. 1998. Directiva 98/83 relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. Defensoría del Pueblo. 2005. Informe defensorial N.º 39 B de 2006. Diagnóstico sobre la calidad del agua para el consumo humano en Colombia, en el marco del Derecho Humano al Agua. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. 2004. Información para alcaldes y autoridades de los municipios y distritos; Estratificación socioeconómica. Mayo. ________. 2004. Resolución 392, por la cual se adoptan las metodologías urbanas de estratificación socioeconómica para los municipios y distritos con cabecera y/o centros poblados rurales con más de 4.000 habitantes”. Mayo. ________. 2005. Resolución 106, por la cual se deroga la resolución No. 392 del 28 de mayo de 2004 que adopta la metodología de estratificación socioeconómica para cabeceras urbanas y centros poblados rurales de más de 4.000 habitantes. Febrero. Enríquez Maya, Eduardo. 2007. Ponencia para Primer Debate –Segunda Vuelta– al proyecto de Acto Legislativo numero 169 de 2006 Cámara, 011 de 2006 Senado, por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Presidente Comisión Primera Constitucional. 80 temas de administración Bogotá, D. C., Gaceta del Congreso No. 116 de 2007 (12 de abril). Ministerio de Desarrollo Económico. Resolución 1096 de 2000 por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS. Ministerio de la Protección Social. 2007, Resolución 2115, por medio de la cual se señalan características, instrumentos básicos y frecuencias del sistema de control y vigilancia para la calidad del agua para consumo humano. Ministerio de la Protección Social; Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2007. Resolución 2115, por medio de la cual se señalan características, instrumentos básicos y frecuencias del sistema de control y vigilancia para la calidad del agua para consumo humano. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2007. Servicios Públicos para Alcaldes. ________. 2005. Sistema Único de Información SUI. Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo. “Directrices para la modernización institucional de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo”. Circular 5 de 19 Zuluaga Escobar, Óscar Iván. 2007. Exposición de motivos de la Ley 1176. Presentados por Ministro de Hacienda y Crédito Público.Gaceta del Congreso No. 434 de 2007. Normas relacionadas Decreto 1429 de 1995, por el cual se reglamenta el Capítulo I del Título V de la Ley 142 de 1994, en relación con el Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios. Decreto 565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Decreto 849 de 2002, por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 715 de 2001. Decreto 1843 de 1991, por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos III, V, VI, VII y XI de la Ley 09 de 1979, sobre uso y manejo de plaguicidas. Decreto 1013 de 2005, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Decreto 057 de 2006, por el cual se establecen unas reglas para la aplicación del factor de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Decreto 3518 de 2006, por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones. Decreto 1575 de 2007, por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano. Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Ley 373 de 1997, por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua. Ley 505 de 1999, por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996. Ley 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996. Ley 689 de 2001, por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994. Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Ley 732 de 2002, por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado. Ley 1176 de 2007, por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Administración & Desarrollo d e s c e n t r a l i z ación resumen El presente trabajo aporta algunos elementos diagnósticos sobre el impacto y la evolución de las regalías en Colombia, a través de una posible identificación de Grupos de Departamentos y Municipios, en el período 1993 a 2005, en función de los más importantes indicadores económico-financieros que relacionan el comportamiento y la evolución de éstas. La construcción de clúster y los análisis por conglomerados que éstos permiten, nos ayudan a identificar aquellos elementos o componentes centrales que pueden estar esgrimiendo comportamientos bastante cercanos entre sí (elevada homogeneidad) y que posiblemente, pueden estar de manera simultánea mostrando indicadores bastante disímiles o separados frente a los demás grupos que se logren identificar (elevada heterogeneidad). Palabras clave: clúster, conglomerados, necesidades básicas insatisfechas, pobreza, regalías, riqueza, sistema general de participaciones, transferencias. abstract Analysing departmental and municipal grouping in Colombia during 1993-2005, identified from indicators related to royalties The present work provides some diagnostic elements concerning the impact and evolution of royalties in Colombia by trying to identify groups of departments and municipalities (1993 to 2005) in terms of the most important economic-financial indicators related to their behaviour and evolution. Constructing clusters and applying conglomerate analysis was aimed at identifying those central elements or components which could be putting forward extremely close behaviour amongst themselves (raised homogeneity) and which might simultaneously be showing extremely dissimilar or separated indicators regarding the other groups which could be identified (raised heterogeneity). Key words: conglomerate, basic unsatisfied needs, poverty, royalties, wealth, general participation system, transfers. resumo Análise de agrupações departamentais e municipais na Colômbia, para o período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados com as regalias O presente trabalho oferece alguns elementos diagnósticos sobre o impacto e a evolução das regalias na Colômbia, através de uma possível identificação de Grupos de Estados e Municípios, no período de 1993 a 2005, em função dos mais importantes indicadores econômico-financeiros que relacionam o comportamento e a evolução destas. A construção de cluster e as análises por conglomerados que estes permitem, ajudam-nos a identificar aqueles elementos ou componentes centrais que podem estar indicando comportamentos bastante aproximados entre si (elevada homogeneidade) e que possivelmente, podem estar de maneira simultânea mostrando indicadores bastante dissimilares ou separados frente aos demais grupos que se possam identificar (elevada heterogeneidade). Palavras chave: cluster, conglomerados, necessidades básicas insatisfeitas, pobreza, regalias, riqueza, sistema geral de participações, transferências. Recibido: abril de 2009 / Aprobado: octubre de 2009 Correo impreso: Cra. 92 No. 82A-39, Bogotá, D. C., Colombia (CP 11001). Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia Zamora. 2009. Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías. Administración & Desarrollo 37 (51): 81-107. Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías1 Jorge Enrique Garcés Cano* y Jorge Enrique Espitia Zamora** Introducción Este trabajo es parte constitutiva del análisis del diagnóstico preliminar, realizado por el equipo de trabajo del Proyecto de Investigación sobre Regalías en Colombia, en el marco del Convenio ESAP-Contraloría General de la República, gracias a la cual, además del “desarrollo y aplicación metodológica de las regalías, en el componente presupuestal de los departamentos y municipios…”, se ha avanzado en la adaptación de una metodología evaluativa del tipo PETS,2 para identificar posibles fugas en el manejo de estas. Su objetivo central es aportar algunos elementos diagnósticos sobre el impacto y la evolución de las regalías en el país, a través de la 1 El presente trabajo fue desarrollado en el marco del convenio ESAP-Contraloría General de la República, para el estudio de las regalías en Colombia. Las opiniones expresadas por los autores no comprometen a ninguna de las entidades que contrataron los servicios de los investigadores. Cualquier comentario puede ser remitido a los e-mails de sus autores. 2 PETS: “Public Expenditure Tracking Survey”, metodología de evaluación que se corresponde con un sistema de encuestas de seguimiento a la ejecución del gasto público, aplicada por el Banco Mundial en algunos países en desarrollo. *Economista y Msc en Teoría Política y Económica de la Universidad Nacional de Colombia, Msc (c) en Psicología de la Universidad Konrad Lorenz, Doctor en Marketing de la Universidad de Alicante (España). Certificado en fase de docencia, catedrático, asesor y consultor empresarial. correo-e: [email protected] **Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Ph D. (c) en Economía de la Universdidad de Barceloan (España). Derecho de Estudios Macroeconómicos, Contraloría General de la República, Colombia. correo-e: [email protected] 81 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 identificación de posibles Grupos de Departamentos y Municipios (cluster), en el período 1993 a 2005, en función de aquellos indicadores que guardan elevada relación con el comportamiento y la evolución de las regalías del país. La construcción de cluster y los análisis por conglomerados que estos permiten, ayudan en la identificación de elementos o componentes con comportamientos cercanos (elevada homogeneidad), cuyas agrupaciones pueden simultáneamente indicarse como disímiles frente a los demás grupos identificados (la mayor heterogeneidad posible). Esta metodología estadística ha sido utilizada de manera extendida en las ciencias económico-administrativas, principalmente, en investigaciones de tipo exploratorio (ver Aldás, s. p.)3, no solo por la facilidad en su diseño, su fácil interpretación y las bondades que brinda al analista, sino por la amplia gama de aplicaciones posibles en la interpretación de los fenómenos sociales: análisis de segmentación, mapas de posicionamiento, grupos estratégicos, grupos competitivos, etc. (ver Garcés, 2007a, 2007b, 2007c y 2008), estos elementos apoyan la intención diagnóstica y descriptiva del presente trabajo. Algunas de las identificaciones logradas están cuestionadas, si el analista no muestra el proceso seguido para la construcción e identificación de los cluster, las variables que soportan la construcción (en lo posible indicadores construidos para tal fin), y otros indicadores que confirmen la bondad y robustez de los grupos identificados. De esta forma, en la primera sección se muestra la metodología que hemos definido para lograr el objetivo planteado; en la segunda, el análisis de los principales resultados que brindan los datos año a año, para las agrupaciones departamentales, así como una revisión a la serie de tiempo en forma conjunta (análisis de estática comparativa), sin que constituya un análisis dinámico como tal; en la siguiente, se sintetizan los resultados para las agrupaciones municipales y, en la última, algunas conclusiones finales de relevancia clara para el proyecto de investigación sobre las regalías en Colombia. 3 82 Sin embargo, no pocos son los estudios que le han utilizado con fines confirmativos o concluyentes. descentralización I. Metodología Por facilidad, hemos utilizado como unidad de análisis a los 32 departamentos del país, inicialmente, ya que sus estadísticas nos brindan en forma resumida los comportamientos más relevantes de sus 1.121 municipios; proceso de análisis que pretendemos abordar en otras fases del estudio, a la luz de los resultados que arrojó la fase diagnóstica. Igualmente, hemos escogido el período 1993-2005 por dos razones: en primer lugar, porque tratamos de identificar posibles efectos y cambios generados en los grupos, por la entrada en vigor de la Constitución del 91 y, en segundo lugar, porque para este período están disponibles, casi en su totalidad, los datos y variables de todos los departamentos, a utilizar en los análisis, a excepción de San Andrés, quien no registra información de las variables V3, V6, V7, V8, V9, V10 y V13 para los años 1993 y 1994. Los valores monetarios fueron trabajados con el deflactor implícito del PIB, año base 2006 (2006=100) y, normalizados, posteriormente4. Las medias y desviaciones estándar utilizadas en la normalización corresponden al valor transversal de cada una de las variables, en los departamentos, para cada uno de los 13 años del período bajo estudio. Los datos utilizados para la construcción de las variables fueron extraídos de las bases publicadas en las páginas web del Departamento Nacional de Planeación (www.dnp.gov.co), y el DANE (www.dane.gov.co). Variables utilizadas para el análisis La literatura indica que para un adecuado uso del procedimiento deben incluirse aquellas variables que permitan caracterizar los elementos o componentes a clasificar y, simultáneamente, que sea evidente su vinculación con tales elementos. Variable #1: Índice Estandarizado de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas). Datos del total, cabecera y 4 La normalización es un procedimiento estadístico por el cual obtenemos valores estándar, es decir, con media cero y varianza o desviación estándar de uno. Sirve para comparar valores obtenidos de distintas distribuciones. Es un método fundamental usado para obtener estadísticas de prueba e intervalos de confianza. Para estandarizar las diferentes variables monetarias del estudio (Vi), le restamos su media poblacional y dividimos el resultado por su desviación estándar. Obtenemos así unas variables estándar Zi: Zi = [(Vi – media Vi) / desviación estándar Vi]. Se recalca que cada Zi tendrá una distribución normal si y solo si cada una de las Vi presentan distribución normal. issn 0120-3754 resto, por departamento y a nivel nacional, según los Censos de 1993 y 2005; y según Encuesta Nacional de Hogares, para el resto del período bajo análisis. Variable #10: Regalías por habitante (gasto primario propio), normalizadas y a precios constantes del año 2006. • Variable #1A: NBI Estandarizado del año bajo análisis. • Variable #1B: NBI Estandarizado del año base (1993) • Variable #1C: Diferencia Estandarizada del NBI del año bajo análisis y del año base (1993) Variable #11: Porcentaje de participación del SGP sobre los gastos totales. Variable #2: Producto Interno Bruto (PIB) por habitante, normalizado y a precios constantes del año 2006. En el caso de esta variable, el valor de total país incluyó la ciudad de Bogotá. Variable #14: Porcentaje de participación del SGP sobre los ingresos totales. Variable #3: Ingresos tributarios por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006. Variable #4: Porcentaje de participación de los diversos impuestos en el total de los ingresos tributarios del departamento. • Variable #4A: % de cerveza sobre ingresos tributarios del departamento. • Variable #4B: % de licores sobre ingresos tributarios del departamento. • Variable #4C: % de cigarrillos y tabaco sobre ingresos tributarios del departamento. • Variable #4D: % de registro y anotación sobre ingresos tributarios del departamento. • Variable #4E: % de timbre de vehículos sobre ingresos tributarios del departamento. • Variable #4F: % de otros tributos sobre ingresos tributarios del departamento. Variable #5: Porcentaje de participación de los tributos del departamento en el total nacional. Variable #6: Gastos totales por habitante, normalizados y a precios constantes del 2006. Variable #7: Intereses de la deuda pública por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006. Variable #8: Gastos de capital por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006. Variable #9: Transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) por habitante, normalizaoas y a precios constantes del año 2006. Variable #12: Porcentaje de participación de las regalías sobre los gastos totales. Variable #13: Ingresos totales por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006. Variable #15: Porcentaje de participación de las regalías sobre los ingresos totales. Procedimientos del análisis Tratándose de un análisis multivariado que facilite la identificación objetiva de grupos a partir de análisis cluster realizados directamente sobre variables normalizadas y ratios, ambos construidos para tal fin, el trabajo utiliza datos de fuentes secundarias para determinar año a año el número adecuado de grupos de departamentos o municipios, en relación con los indicadores construidos; así como la filiación y el número de departamentos o municipios asignados a cada cluster, en función del nivel de cercanía con los centros finales que se definan. El interés está puesto en hacer mínima la distancia entre los miembros de un grupo y maximizar en lo posible la separación entreeéstos, permitiéndonos detectar simultáneamente la heterogeneidad en el comportamiento de los diferentes grupos de departamentos y de municipis, y la homogeneidad de cada conglomerado. Suponiendo que las variables siguen una distribución normal, el análisis de conglomerados utilizó inicialmente un método jerárquico como el de Ward, que asigna relevancia discriminante a aquellas variables de mayor capacidad explicativa y que hace máxima la distancia Euclídea al cuadrado entre los grupos (Ferrn 1996). Mediante los dendogramas generados detectamsr departamentos y municipios “outliers” (casos extremos que podrían restarle capacidad explicativa a los cluster, a nivel puramente estadístico) y ubicar el número más razonable de clusters, año a año, a una distancie que consideramos adecuada si no alcanzaba el vadescentralización 83 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 lor medio de la escala (12,5) y “óptima” a un nivel estrictamente inferior al 40% de esma; así mismo, pudimos establecer los “centroides” iniciales para ser incorporados en las pruebas no jerárquicas. A continuación, utilizando como centros iniciales los obtenidos por Ward, se realizó un análisis confirmatorio no jerárquico, a través del método de Kmedias, que nos permitió encontrar la solución final de conformación de los grupos; además de corregir la posición inicial de los centros de partida y hallar los centros finaless ratificamsr la decisión de cuántos conglomerados elegir, al poder revisar si los dos “centroides” resultaban bastante cercanos o no (Hair, Anderson, Tathm, y Blak, 1995). Al mismo tiempo, la confirmación de la fiabilidad de las soluciones de clusters obtenidas puede establecerse por el análisis de las diferencias de medias de cada variable, en los diferentes conglomerados identificados; esto es, revisar si las medias de las variables en cada cluster son o no significativamente distintas: si los valores medios de las variables no difieren significativamente entre un grupo y otro, los clusters serían muy parecidos y la calidad del análisis realizado sería baja. Por ello, se realizaron las pruebas de análisis de varianza –Anova–, tanto en la solución inicial dada por Ward, como en la confirmatoria de K-Medias, a fin de contrastar la hipótesis nula de que las medias de cada variable en los distintos conglomerados identificados fueran o no iguales. Esta hipótesis deberá ser significativa (poder rechazarse), por lo menos para la mayoría de las variables (la mitad más una), con una probabilidad p<0,05 (Johnson y Wichen, 1998). Finalmente, el análisis de los resultados en la secuencia histórica nos permite identificar las evoluciones y cambios de estos grupos en el tiempo, tanto en número de grupos, como de integrantes al interior de estos, para tratar de inferir acerca de sus niveles de estabilidad o cambio en el período 1993-2005 (estática comparativa). 84 descentralización En suma, se evaluará la existencia de grupos de departamentos y municipios en Colombia utilizando información secundaria, a través de matrices cuadradas, construidas a partir de indicadores (ratios y variables monetarias deflactadas y normalizadas), para medir su posible comportamiento mediante la identificación de niveles de homogeneidad inta-grupo y heterogeneidad con respecto a los demás. Los indicadores de partida para la construcción de los clustr, guardan una clara relación con el tema de las regalías, por lo cual puede de allí inferirse acerca de sus comportamientos, evolución y posibles cambios en el tiempo, como parte del trabajo diagnóstico del grupo de trabajo del “Proyecto de Regalías en Colombia”. II. Análisis de los resultados departamentales y municipales 1. Agrupamiento departamental En el caso de los departamentos, en toda la serie analizada el único caso que aparece como un posible “outlier”, cuyos valores medios difieren sustancialmente de los centros de cualquier conglomerado, para cualquier número de cluster posible, es el departamento de Vichada en el año 2005; aunque podría ser eliminado en la conformación de los grupos de este año, para favorecer el análisis estadístico, hemos decidido darle el tratamiento de cluster de un sólo miembro, al no tener sentido práctico de su eliminación. Realizamos inicialmente un análisis de correlaciones entre las 22 variables utilizadas para la construcción de los conglomerados, con la información año a año; de manera consistente se pudo evidenciar que los resultados no difieren sustancialmente en todo el período. El cuadro 1 nos muestra las correlaciones más significativas para el año 2005 (el último de la serie), por pares de variables. issn 0120-3754 Cuadro 1. Correlación de Pearson Variables para análisis cluster, año 2005. Variables Correlación de Pearson Sig. (bilateral) NBI 2005 (Estandarizado) y NBI 1993 (Estandarizado) 0,823(**) 0,000 NBI 1993 (Estandarizado) y NBI 93-05 (Estandarizado) -0,657(**) 0,000 NBI 1993 (Estandarizado) y PIB 2005 (Normalizado) -0,445(*) 0,011 NBI 93-05 (Estandarizado) y SGP 0,400(*) 0,023 PIB 2005 (Normalizado) y TRIB/HAB (Estandarizado) 0,817(**) 0,000 0,397(*) 0,025 0,776(**) 0,000 TRIB/HAB (Estandarizado) y SGP/INGR TOTALES -0,576(**) 0,001 P% CERVEZA (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.) -0,560(**) 0,001 P% LICORES (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.) -0,451(**) 0,001 P% REGISTRO (Dpto.) y P% VEHÍCULOS (Dpto.) 0,808(**) 0,000 P% REGISTRO (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.) -0,438(*) 0,012 P% REGISTRO (Dpto.) y P% PAIS 0,505(**) 0,003 P% VEHÍCULOS (Dpto.) y P% PAIS 0,513(**) 0,003 GASTO TOTAL e INTERESES DE LA DEUDA 0,460(**) 0,008 GASTO TOTAL y GASTO DE CAPITAL 0,987(**) 0,000 GASTO TOTAL y SGP 0,854(**) 0,000 -0,604(**) 0,000 0,385(*) 0,030 INTERESES DE LA DEUDA y SGP 0,533(**) 0,002 GASTO DE CAPITAL y SGP 0,809(**) 0,000 REGALÍAS y SGP/ING. TOT. -0,648(**) 0,000 REGALÍAS/GASTO y SGP/ING. TOT. -0,607(**) 0,000 REGALÍAS/ ING. TOT y SGP/ING. TOT. -0,606(**) 0,000 TRIB/HAB (Estandarizado) y GASTO TOTAL TRIB/HAB (Estandarizado) y REGALIAS GASTO TOTAL y SGP/ING. TOT. INTERESES DE LA DEUDA y GASTO DE CAPITAL En todos los casos N=32 ** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral). * La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral). Fuente: cálculos de los autores. Igualmente, hemos realizado una prueba con el estadístico de Levene para valorar la homogeneidad de las varianzas de los grupos obtenidos. Los resultados fueron consistentes para toda la serie 1993-2005, permitiéndonos rechazar la hipótesis nula de homogeneidad entre las varianzas de los diversos clusters, con una probabilidad superior al 95% en la mayoría de los casos y variables bajo análisis. Por síntesis, hemos indicado aquí sólo los resultados del año 2005, tanto en el análisis cluster inicial por Ward, como para el final comprobatorio por K-Medias (se muestran en el cuadro 2), resaltando las posibles de rechazar. Posteriormente, indicaremos el número de variables significativas año a año. descentralización 85 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Cuadro 2. Prueba de homogeneidad de varianzas-estadístico de Levene año 2005 Variables Ward Sig. K-Medias Sig. NBI 1994 (Est.) 0,383 0,766 0,326 0,807 NBI 1993 (Est.) 3,38 0,033 3,087 NBI 93-94 (Est.) 2,926 0,052 PIB PC 1994 (Nor.) 16,045 Tributos PC (Est.) Variables Ward Sig. K-Medias Sig. Gasto Total PC (Est.) 17,656 0,000 8,835 0,000 0,044 Int. D.P. pc (Est.) 0,821 0,494 0,660 0,584 2,741 0,063 Gasto Cap. PC (Est.) 16,745 0,000 8,766 0,000 0,000 5,373 0,005 SGP PC (Est.) 0,536 0,661 0,559 0,647 3,278 0,036 3,449 0,030 Regalías PC (Est.) 25,743 0,000 9,740 0,000 % Cerveza 2,135 0,119 2,549 0,077 % SGP/Gastos 0,525 0,669 0,890 0,459 % Licores 0,836 0,486 0,353 0,787 % Regalías/Gastos 3,112 0,043 2,156 0,116 % Cigarrillos 3,302 0,035 3,753 0,023 Ingreso Total PC (Est.) 16,229 0,000 6,378 0,002 % Registro 1,460 0,248 1,752 0,180 % SGP/Ingreso Total 1,062 0,382 0,699 0,561 % Vehículos 5,398 0,005 6,251 0,002 % Regalías/Ingreso Total 2,647 0,069 3,236 0,038 % Otros 3,166 0,041 2,287 0,101 % Dpto./T.Nal. 3,000 0,048 3,901 0,019 Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo de esta prueba en todas las variables. Para 2005: gl1=3 y gl2=27. Fuente: cálculos de los autores. Los grupos finales identificados y corroborados se muestran en el cuadro 3. Más adelante se caracterizan en función de sus valores medios, frente al promedio país. variables utilizadas para su construcción resultaron significativas (p<0,05) y la prueba no jerárquica de K-medias nos permite confirmar que no se presentan Cuadro 3. Grupos departamentales finales en Colombia para el 2005, identificados en función de variables relacionadas con las regalías # y Nombre Grupo # 1: Avanzados con bajo impacto. Grupo # 2: Pobres con nulo impacto. Grupo # 3: Pobres con elevado impacto. Grupo # 4: Pobres con bajo impacto. Grupo # 5: Outlier con impacto nulo. # de Integrantes 14 8 5 4 1 Departamentos del Conglomerado Antioquia, Atlántico, Bolívar Boyacá, Caldas, Caquetá Cesar, Cundinamarca, Cauca Norte de Santander, Córdoba Quindio, Risaralda, Chocó Santander, Tolima, Magdalena Valle del Cauca, Nariño Putumayo, Guaviare. Sucre Huila La Guajira Meta Arauca Casanare San Andrés Amazonas Guainía Vichada Vaupés Fuente: diseño de los autores. El dendograma de Ward inicialmente nos permite apoyar la decisión de una solución con 5 cluster; el análisis de la varianza nos indica que 17 de las 22 86 descentralización diferencias significativas entre los “centroides” iniciales (obtenidos por Ward), y los finales (obtenidos por K-medias). issn 0120-3754 La convergencia nos indica que los centros de los conglomerados no presentan ninguna alteración o esta es muy pequeña, con un nivel de cambio máximo de coordenadas absolutas para cualquier centro de 0,000 a 3 iteraciones. La distancia mínima entre los centros iniciales fue de 40,891 (Ward). No se mostrarán aquí todos los dendogramas generados, pero más adelante se presenta un cuadro donde resumimos el número de grupos obtenidos año a año, con sus indicadores de convergencia y el número de iteraciones necesarias para generarles5. El Grupo # 1, con 14 departamentos, le hemos denominado “Avanzados con Bajo Impacto”, al ubicarse allí los correspondientes a las siete principales áreas metropolitanas del país, con indicadores en general superiores o cercanos a la media nacional; se puede observar cómo las relaciones regalías a gastos e ingresos totales se aproximan a la mitad de la media nacional, mientras que es el único grupo de todos los identificados, cuyo NBI es inferior al promedio nacional. Para describir y tipificar cada uno de los conglomerados identificados, debemos remitirnos a los valores medios que toman cada uno de los clusters identificados en las diferentes variables utilizadas para caracterizarlos (V1A a V15); así como sus diferencias frente al promedio nacional (total país); estos datos se resumen en el cuadro 4. El Grupo # 2, con 8 departamentos, le hemos indicado como “Pobres con Nulo Impacto”, pues es evidente que el tema de las regalías no guarda ninguna proporción relevante con este grupo y se ubican allí departamentos con indicadores de desarrollo bastante modestos en el contexto nacional (su NBI es el doble de la media nacional); igualmente, sus proporciones regalías a gastos e ingresos totales no alcanzan a ser una décima parte del promedio nacional. El Grupo # 3, con 5 departamentos, le bautizamos con el nombre “Pobres con Elevado Impacto”, ya que 5 Recordemos que entre menor sea el número de iteraciones necesarias para lograr la convergencia, el análisis cluster por K-Medias resulta más robusto. Cuadro 4. Caracterización de los grupos de departamentos de Colombia frente al promedio del país, para el año 2005 Variables Grupo # 1 Grupo # 2 Grupo # 3 Grupo # 4 Grupo # 5 Total País NBI 2005 NBI 1993 NBI 93-05 PIB PC 2005 (*) Tributos PC (*) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T. Nal. Gasto Total PC (*) Int. D.P. PC (*) Gasto Cap. Pc (*) SGP PC (*) Regalías PC (*) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total PC (*) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total 26,15 40,53 -14,38 $ 5.175.795 $ 83.372 34,28 14,12 10,06 7,65 7,52 26,37 77,26 $ 314.105 $ 2.152 $ 263.904 $ 170.284 $ 386.926 53,87 5,56 $ 312.816 53,83 5,30 52,37 61,46 -9,09 $ 3.503.461 $ 47.842 30,37 32,44 10,07 4,03 2,88 20,21 14,41 $ 265.832 $ 2.214 $ 238.084 $ 214.947 $ 282.606 80,02 1,69 $ 288.634 72,52 1,61 38,62 50,36 -11,73 $ 9.501.721 $ 81.216 43,91 9,60 7,07 5,06 2,80 31,56 7,34 $ 1.124.992 $ 3.228 $ 1.071.176 $ 271.902 $ 1.436.645 32,43 39,57 $ 978.778 33,05 43,58 50,06 75,69 -25,63 $ 4.387.578 $ 105.663 8,87 12,13 10,80 1,65 0,43 66,12 0,88 $ 968.055 $ 1.336 $ 825.435 $ 587.473 $ 1.151.406 60,47 4,36 $ 959.586 61,85 4,23 66,73 88,92 -22,18 $ 3.587.801 $ 41.180 25,90 15,31 5,83 0,20 0,34 52,41 0,12 $ 383.019 $ 2.663 $ 335.214 $ 738.255 -$ 44.750 192,75 5,76 $ 882.834 83,62 2,50 27,63 37,21 -9,58 $ 4.803.829 $ 86.923 27,44 24,29 8,64 8,79 8,24 22,59 100,00 $ 311.746 $ 3.140 $ 261.022 $ 157.790 $ 375.838 50,61 11,55 $ 326.409 48,34 11,03 (*) Para efectos de la comparación de los grupos en un año en particular, todas las variables monetarias aparecen a precios corrientes. Fuente: cálculos de los autores. descentralización 87 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 presentan indicadores muy superiores al promedio nacional en todo lo relacionado con las regalías (más o menos 4 veces en las relaciones regalías a gastos e ingresos totales); y simultáneamente, su NBI es casi una vez y media superior al promedio país. Están allí los departamentos tradicionalmente “ricos” en recursos naturales no renovables, que paradójicamente ostentan el mayor PIB per cápita (el doble del nacional) y que, contrario a lo que indican algunos expertos, presentan un nivel de tributación por habitante casi igual a la media nacional. Este grupo se mantiene bastante estable y es fácilmente identificable en todo el período bajo análisis, sirviendo de un excelente punto de partida para estudio de los municipios de Colombia con mayor impacto de las regalías. 1993 (solo superado por Vichada), es lógico observar en este grupo la mejor evolución del período (casi 26 puntos porcentuales) y, paradójicamente, el más elevado indicador de tributación per cápita (supera 1,2 veces la media nacional). El Grupo # 5 ha sido llamado “Outlier con Impacto Nulo”, ya que presenta un solo departamento (Vichada), cuyos estadísticos no se relacionan fácilmente con ninguna de las agrupaciones identificadas. Registra el peor NBI al inicio y al final del período; los más bajos tributos per cápita; un SGP por habitante casi 5 veces superior al promedio nacional; e indicadores nulos en las relaciones regalías a gastos e ingresos totales. Cuadro 5. Anova con 5 grupos de departamentos en Colombia para el 2005 Variables Ward Valor F de Prueba K-medias Significancia Valor F de Prueba Significancia NBI 2005 (Est.) 7,719 0,000 10,119 NBI 1993 (Est.) 4,651 0,005 4,965 NBI 93-05 (Est.) 1,470 0,239 1,427 PIB PC 2005 (Nor.) 4,763 0,005 3,172 Tributos PC (Est.) 1,904 0,139 1,813 % Cerveza 6,390 0,001 6,617 % Licores 5,367 0,003 5,199 % Cigarrillos 0,790 0,542 0,958 % Registro 2,495 0,066 2,919 % Vehículos 3,813 0,014 3,998 % Otros 32,232 0,000 32,218 % Dpto./T.Nal. 1,238 0,318 1,593 Gasto Total PC (Est.) 11,855 0,000 6,787 Int. D.P. pc (Est.) 0,449 0,772 0,344 Gasto Cap. PC (Est.) 10,339 0,000 5,967 SGP PC (Est.) 17,169 0,000 18,895 Regalías PC (Est.) 10,283 0,000 6,695 % SGP/Gastos 54,253 0,000 41,002 % Regalías/Gastos 8,403 0,000 28,187 Ingreso Total PC (Est.) 11,126 0,000 8,931 % SGP/Ingreso Total 11,275 0,000 10,329 % Regalías/Ingreso Total 15,682 0,000 28,413 Los conglomerados se armaron al 95%, con 4 grados de libertad entre-grupos y 27 g. l. intra-grupos. 0,000 0,004 0,252 0,029 0,155 0,001 0,003 0,446 0,040 0,011 0,000 0,205 0,001 0,846 0,001 0,000 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Fuente: cálculos de los autores. El Grupo # 4, con 4 departamentos, lo definimos como “Pobres con Bajo Impacto”, y aglutina algunas de las antiguas intendencias y comisarías que conjugan un impacto casi inexistente de las regalías en sus finanzas (cerca de la mitad del promedio nacional), con un NBI cercano al doble del promedio país. Partiendo del segundo peor indicador NBI en el año 88 descentralización Finalmente, para ratificar la representatividad estadística de los grupos hallados en el 2005, a partir de las variables utilizadas para armarlos, realizamos algunas pruebas F que nos dan indicios de su significancia. El cuadro 5 de análisis de la varianza (Anova) nos permite rechazar sin problemas la hipótesis nula de que exista igualdad entre los valores medios de las issn 0120-3754 diferentes variables, entre los grupos identificados, a un nivel igual o superior al 5%; se obserar allí que tanto por Ward como por K-Medias, 17 de las 22 variables registraron indicadores adecuados de prueba6. Evolución de los grupos en el período 1993-2005 Para concluir este análisis, es indispensable hacer una revisión sintética de los análisis cluster realizados en toda la serie 1993 a 2004, mostrando las diferencias y cambios hacia atrás en el tiempo, a partir de las conformaciones identificadas en el 20057. Aquí solo se presenta un resumen estadístico de recuentos; los resultados de las diferentes pruebas realizadas año a año se presentan al final del trabajo, en los anexos correspondientes. La serie refleja claramente que los datos más recientes tienden a confirmar agrupaciones con mejores indicadores de bondad; el primer año de la serie (1993) presenta los peores resultados confirmatorios, con una solución en tan solo 2 clusters, pero en términos no estadísticos sino prácticos, los siete departamentos clasificados separadamente de los demás se corresponden de manera clara con los identificados para el 2005 como “Pobres con Elevado Impacto”, sumándoseles los de Santander y Putumayo. Otro corte interesante se refleja en 1997, cuando la “mejor solución” se da en cuatro clusters, que de todas maneras sigue identificando al Grupo # 3 con los siete departamentos antes referidos. La variación de las cifras está recogiendo los impactos recesivos de la economía colombiana, especialmente en las grandes ciudades capitales del país. Cuadro 6. Principales indicadores de los clusters departamentales 1993-2005 Año # de Grupos Ward # de Iteraciones K-Medias # de Variables que rechazan Ho: # de Variables que salieron Distancia Mínima homogeneidad de varianzas (Levene) significativas en las pruebas ANOVA Centros Iniciales Ward K-Medias Ward K-Medias 2005 5 3 40,891 14 de 22 13 de 22 17 de 22 17 de 22 2004 3 3 37,641 14 de 22 12 de 22 13 de 22 14 de 22 2003 3 2 51,835 15 de 22 14 de 22 17 de 22 17 de 22 2002 3 2 66,780 12 de 22 12 de 22 17 de 22 16 de 22 2001 3 2 54,818 13 de 22 11 de 22 14 de 22 13 de 22 2000 3 2 83,867 10 de 22 9 de 22 10 de 22 7 de 22 1999 3 2 80,101 13 de 22 12 de 22 12 de 22 12 de 22 1998 3 2 55,429 12 de 22 12 de 22 12 de 22 12 de 22 1997 4 2 54,140 8 de 22 8 de 22 9 de 22 9 de 22 1996 3 4 149,739 12 de 22 12 de 22 11 de 22 11 de 22 1995 3 4 55,304 16 de 22 17 de 22 11 de 22 11 de 22 1994 3 2 72,426 15 de 22 14 de 22 15 de 22 15 de 22 1993 2 2 82,472 9 de 19 9 de 19 8 de 19 9 de 19 Para todos los años, el cambio máximo de coordenadas absolutas para cualquier centro es de 0,0000. Para todos los años, en el análisis se utilizaron 32 departamentos y 22 variables, a excepción de 1993 y 1994, con 31 departamentos (sin San Andrés); y para 1993, sólo 19 variables. Fuente: cálculos de los autores. Si este indicador de prueba no hubiera resultado apropiado, además de realizar simultáneamente análisis de diferencias de medias en todos los grupos, hubiera sido necesario realizar pruebas T para comparar las medias entre los valores de los 5 grupos de departamentos identificados en el 2005, revisando qué tanto se acercan o alejan al indicador promedio país, y soportando mejor la caracterización hecha de cada grupo. No se presentan aquí estos resultados, dada la bondad del análisis ya logrado. Este procedimiento tiene sentido en la medida en que la solución encontrada en el año más reciente sea estadísticamente robusta y se pueda inferir hacia atrás qué tan estables o cambiantes han sido estas conformaciones en relación a los indicadores con las que fueron identificadas año a año. 6 7 Otra ruptura clara se presenta en el año 2000; allí la solución original y su dendograma solo nos indican 2 grupos, donde únicamente el departamento de Arauca queda separado del resto; sin embargo, forzando un poco el proceso logramos por K-Medias encontrar una solución “razonable” en 3 clusters, donde aunque Arauca se mantiene solo, nuevamente se agrupan los demás que hemos identificados como “Pobres con Elevado Impacto”. El cuadro 7 nos muestra el resumen de los grupos identificados durante todo el período, reafirmando una sodescentralización 89 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Cuadro 7. Grupos identificados para todo el período 1993-2005 GR. 2005 Antioquia Atlántico Boyacá Caldas Cesar Cundinamarca N. de Santander Quindío Risaralda Santander Tolima Valle del Cauca Putumayo 1 Guaviare Bolívar Caquetá Cauca Córdoba Chocó Magdalena Nariño Sucre 2 Huila La Guajira Meta 3 Arauca Casanare 4 San Andrés Amazonas Guainía Vaupés 5 Vichada 2004 Antioquia Atlántico Bolívar Caldas Cesar Cundinamarca Quindío Risaralda Santander Tolima Valle del Cauca San Andrés Guainía Guaviare Vaupés Vichada Boyacá Caquetá Cauca Córdoba Chocó Magdalena Nariño N. de Santander Sucre Putumayo Amazonas Huila La Guajira Meta Arauca Casanare 2003 Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Putumayo Guaviare Huila La Guajira Meta Arauca Casanare San Andrés Amazonas Guainía Vaupés Vichada 2002 Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó 2001 Antioquia Atlántico Cundinamarca Chocó Huila La Guajira Meta Santander Tolima Putumayo Huila Magdalena Meta Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Putumayo Amazonas Guaviare La Guajira San Andrés Guainía Vaupés Vichada Arauca Casanare Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Sucre Valle del Cauca San Andrés Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada Arauca Casanare 2000 Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó La Guajira Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Sucre Tolima Valle del Cauca San Andrés Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada Huila Meta Santander Casanare Putumayo Arauca 1999 1998 Antioquia Antioquia Atlántico Atlántico Bolívar Bolívar Boyacá Cundinamarca Caldas Chocó Caquetá Meta Cauca Santander Cesar Valle del Cauca Córdoba Putumayo Cundinamarca San Andrés Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada Chocó Putumayo San Andrés Arauca Casanare Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Huila Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Sucre Tolima Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada La Guajira Arauca Casanare 1997 Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caquetá Huila Magdalena N. de Santander Quindío Risaralda Tolima Valle del Cauca San Andrés Amazonas Guaviare Vichada Caldas Cauca Sucre Guainía Vaupés Cesar La Guajira Meta Santander Arauca Casanare Putumayo 1996 1995 1994 1993 Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Sucre Tolima Valle del Cauca Guaviare Vaupés Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Magdalena Nariño N. de Santander Quindío Risaralda Sucre Tolima Valle del Cauca Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada Atlántico Caldas Cauca Córdoba Cesar Magdalena Córdoba N. de Santander Cundinamarca Risaralda Chocó Valle del Cauca Huila San Andrés Magdalena Guainía Nariño Guaviare N. de Santander Vaupés Santander Vichada Putumayo San Andrés Guaviare Huila La Guajira Meta Santander Arauca Casanare Putumayo Huila La Guajira Meta Santander Arauca Casanare Putumayo La Guajira Meta Arauca Casanare Amazonas Guainía Vichada Antioquia Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Quindío Risaralda Sucre Tolima Valle del Cauca Amazonas Guainía Vaupés Vichada Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caquetá Cauca Cesar Cundinamarca Chocó Huila Meta Nariño Quindío Santander Sucre Tolima Putumayo Amazonas La Guajira Arauca Casanare Córdoba Cundinamarca Chocó Nariño Fuente: diseño de los autores. lución media en tres (3) clusters, altamente estable. Allí San Andrés no fue clasificado en 1993 y 1994 y, aunque los integrantes registrados en cada cluster pueden estar mostrando un movimiento aparente de grupo, este no es real, puesto que se han conservado los números asignados por el programa estadístico a los clusters, en razón a que los valores medios calculados por cada solución hacen referencia a tales agrupaciones. Sin pretender realizar análisis dinámicos, una valoración sencilla de la estabilidad o cambio en los comportamientos de los grupos en el tiempo, para la serie 1993-2005, puede llevarse a cabo con un pequeño recuento del número de grupos identificados año a año y del número de integrantes dentro de cada grupo; esto nos permitirá verificar si la estabilidad o mo- 90 descentralización vilidad en el tiempo, con un análisis muy simple de estática comparativa.8 El cuadro 8 ratifica la tendencia del período analizado a recogerse en forma estable en 3 grupos de departamentos, sólo resquebrajada como ya se ha indicado por las alteraciones económicas que se reflejan en las cifras de todos los departamentos en el año 1997, pero especialmente en el de Cundinamarca (que contiene las de Bogotá). 8 Un trabajo posterior nos permitiría ubicar la solución longitudinal más estable de todo el período y a partir de esta, realizar una identificación de los momentos específicos en que se producen las rupturas en la serie de tiempo (un verdadero análisis dinámico), mediante los análisis de cambios y recuentos en las matrices de varianzas y covarianzas. Para ello es necesario que las estandarizaciones iniciales se realicen con los valores medios longitudinales de toda la serie, por cada departamento, antes de realizar los análisis cluster (Garcés 2007). issn 0120-3754 Cuadro 8. Cambios en número y composición de grupos 1993-2005 Año 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 Total Prom. D. E. # de Grupos Hallados (N) 5 3 3 3 3 3 3 3 4 3 3 3 2 41 3,15 0,69 Número de Grupos Entrando (E) Saliendo (S) Cambio Neto (E-S) 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 -1 1 0 1 0 0 0 1 0 1 N. A. N. A. N. A. 4 1 3 0,33 0,08 0,25 0,65 0,29 0,75 G#1 14 18 22 25 10 26 27 10 16 14 18 21 24 245 18,85 5,84 G#2 8 11 5 5 20 5 3 19 5 14 11 7 7 120 9,23 5,49 G#3 5 5 5 2 2 1 2 3 7 4 3 3 0 42 3,23 1,92 G#4 4 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 8 0,62 1,50 G#5 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0,08 0,28 Fuente: cálculos de los autores. Una forma simple de calcular la estabilidad o no de los grupos en el tiempo es posible de obtener mediante dos indicadores de movilidad muy sencillos, ambos entendidos en un rango de 0 a 1: un valor cercano a uno implica elevada estabilidad (baja movilidad). El primero, a partir de la proporción entre el cambio neto en el número de grupos identificados durante toda la serie (E-S) y el promedio de estos, cuyo resultado es 95,12%. Y el segundo, descontando de la unidad (máximo nivel de cambio posible) el promedio de cambios totales registrados en el neto de ingresos y salidas de departamentos entre los grupos (movimientos al interior de los grupos), en toda la serie analizada, cuyo resultado es de 92,31%.9 Los índice construidos nos confirman una elevada estabilidad, en función de los cambios medios hallados tanto en el número total de grupos identificados en la serie, como en el de los cambios registrados en el número de departamentos que quedaron asignados a los clusters anualmente. Los datos ratifican grupos departamentales altamente estables en el tiempo, con una movilidad al interior de estos relativamente baja, solo alterada por eventos exógenos a los indicadores que relacionan su conformación con el efecto de las regalías: las asimetrías entre los grupos definidos son evidentemente estables en el 9 Ver al final, en el Apéndice 5, el cuadro que registra las tabulaciones de movimientos al interior de los grupos identificados durante toda la serie analizada. tiempo y el efecto de las regalías en los demás indicadores dejan claras evidencias de neutralidad sostenida. Tal como se indicó anteriormente, al final del trabajo, en los anexos 6 a 17 se muestran todos los cuadros que reflejan los valores medios obtenidos por cada uno de los grupos identificados año a año, en cada una de las variables que sirvieron para caracterizarles. 2. Agrupamiento municipal Para el agrupamiento de los más de 1000 municipios colombianos, se calcularon un conjunto de indicadores buscando capturar el impacto de las regalías en las finanzas locales, entre ellos: 1) La participación de las regalías en los gastos de capital (inversión); 2) la participación de las regalías en el gastos total; 3) la participación de las regalías en el total de ingresos y, 4) las regalías per cápita (pesos/habitante). Con base en esta información, se aplicó el mismo desarrollo metodológico que se esbozó para los departamentos. Los agrupamientos o clusters resultantes se muestran en el Anexo 18. Del análisis de la información resultante cabe destacar lo siguiente: Hay un agrupamiento que reune a 917 municipios. La característica más relevante de este es que las regalías muestran un impacto muy pequeño en las finanzas locales, debido al valor tan pequeño que tiene por habitante (Cuadro 9). Este primer grupo se denominó “municipios con impacto nulo”. descentralización 91 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Cuadro 9. Características de los “municipios con impacto nulo” Regalías/gasto capital Promedio Desviación estándar Máximo Mínimo Regalías/gasto total Regalías/ ingreso total Regalías por habitante [$/hab] 0,3 0,85 5,05 0 0,31 0,91 7,27 0 1.566,33 5.361,01 57.884,54 0 0,36 1,04 6,29 0 Fuente: cálculos de los autores. Un segundo agrupamiento reúne 118 municipios. Hay un peso relativo de las regalías en las finanzas locales y el valor promedio de regalías por habitantes es considerablemente mayor al del grupo anterior (Cuadro 10). Este segundo grupo se denominó, “municipios con bajo impacto”. Hay que anotar que este comportamiento no es el mismo para años anteriores. En este caso, Puerto Nare presenta un valor promedio de 67,4% en la relación regalías a gasto de capital, y de 48,7% en razón de las regalías a gasto total. En el caso de Tolú�, no es factible extraer una conclusión robusta, pues la Cuadro 10. Características de los “municipios con bajo impacto” Regalías/gasto capital Promedio Desviación estándar Máximo Mínimo Regalías/gasto total 14,63 6,51 29,86 5,82 12,58 5,74 26,22 5,06 Regalías por Regalías/ habitante [$/hab] ingreso total 13,06 6,13 31,91 4,17 64.687,57 60.183,08 471.886,83 13.414,93 Fuente: cálculos de los autores. El tercer grupo presenta dos municipios con unas características atípicas con respecto al resto de municipios (Cuadro 11). Este grupo corresponde a los denominados “outlier” de la muestra de municipios para el año 2006, al cual hemos denominado como “municipios outlier”. información suministrada por el municipio y capturada por el DNP no es de la calidad requerida�. Sin embargo, y tratando de dilucidar lo que allí sucede, se tomaron los recursos girados a Tolú y que reporta la Agencia Nacional de Hidrocarburos, encontrando relaciones con una alta volatilidad (Cuadro 12). Cuadro 11. Características de los “municipios outlier” Regalías/gasto capital Promedio Desviación estándar Máximo Mínimo Fuente: cálculos de los autores. 92 descentralización 305,51 114,63 386,56 224,46 Regalías/gasto total 208,2 92,9 273,9 142,51 Regalías/ Regalías por ingreso total habitante [$/hab] 56,9 14,5 67,15 46,65 544.047,45 185.826,46 675.446,59 412.648,30 issn 0120-3754 Cuadro 12. Valores históricos de Puerto Nare y Tolú Puerto Nare Regalías / G. capital Regalías / G. total 2000 74,3 44,2 2001 70,7 49,6 2002 57,5 43,4 Tolú 2001 2002 2003 Regalías / G. capital 351,1 41,2 154,9 Regalías / G. total 189,6 31,5 114,9 2003 60,1 49,7 2004 76,9 54 2005 64,5 51,1 Promedio 67,4 48,7 Fuente: cálculos de los autores. El cuarto grupo reúne 27 municipios y se puede decir que corresponde a los municipios donde las regalías tienen un mayor impacto en las finanzas locales y donde, además, el valor de las regalías per cápita (en promedio), es superior al millón de pesos. Dentro de este grupo se encuentra Castilla La Nueva (Meta), donde se reporta el mayor valor per cápita de las regalías a nivel nacional: 7,7 millones de pesos. (Ver Cuadro 13). A este grupo le denominamos como “municipios con alto impacto”. Algunas inquietudes resultantes de este agrupamiento, se relacionan con el conjunto de municipios del Departamento del Casanare: ¿Qué sucede con ellos? ¿Cómo se encuentran dentro de esta distribución? Si bien la norma induce a que los departamentos inviertan en los municipios que no reciben regalías por esta vía, la utilizada en el presente análisis no se logra capturar por este efecto en la medida en que aquí se Cuadro 13. Características de los “municipios con alto impacto” Regalías/gasto capital Promedio Desviación estándar Máximo Mínimo Regalías/gasto total 73,65 13,18 101,1 55,9 66,46 12,89 92,55 50,03 Regalías/ ingreso total Regalías por habitante [$/hab.] 60,53 11,52 83,99 36,15 1.339.681,34 1.494.642,17 7.701.021,11 180.774,24 Fuente: cálculos de los autores. Finalmente, en el quinto grupo “municipios con impacto medio” aparecen 25 municipios que se corresponden con lugares donde las regalías presentan mediano peso en las finanzas locales; e igualmente, un valor medio de regalías por habitante (Cuadro 14). estudia la ejecución directa de las regalías que le son transferidas al municipio. En el caso de las regalías departamentales, quien realiza la “inversión”, en otras palabras, el ejecutor, es el departamento directamente. Cuadro 14. Características de los “municipios con impacto medio” Regalías/gasto capital Promedio Desviación estándar Máximo Mínimo 39,76 6,51 55,75 27,29 Regalías/gasto total 35,52 5,71 47,6 26,19 Regalías/ Regalías por ingreso total habitante [$/hab] 35,93 7,59 50,86 23,25 220.523,80 113.020,37 520.828,39 79.053,62 Fuente: cálculos de los autores. descentralización 93 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Teniendo presente lo anterior, el resultado es que 11 de los 19 municipios del Casanare (el 58%) se encuentran distribuidos dentro del grupo de municipios donde el impacto de las regalías es nulo; en dos municipios (Paz de Ariporo y Trinidad) el impacto es bajo (22,6% y 24,2%, respectivamente (en la razón regalías a ingresos totales); en otros dos (Yopal y San Luis de Palenque), el impacto es medio; y, finalmente, en cuatro de ellos (Agua Azul, Maní, Orocué y Tauramena), el impacto es alto (ver el Cuadro 15). parte de las leyes que reglamentaron la materia, inicia una serie de inequidades y problemáticas que hasta el momento no se han podido solucionar. Los recursos son del Estado, pero los únicos beneficiarios son los gobiernos subnacionales, productores, quedando el resto de la población marginada del beneficio que se puede alcanzar con esos recursos. Así las cosas, la distribución de estos ingresos no parece mostrar una clara relación de causalidad con las Cuadro 15. Características de los municipios del departamento del Casanare Regalías/gasto capital Regalías/gasto total Regalías/ ingreso total Regalías por habitante [$/hab.] Yopal 35,4 32,4 41,3 324.728 Aguazul 79,2 76,7 84,0 3.349.277 Chámeza 0,0 0,0 0,0 - Hato Corozal 0,0 0,0 0,0 - La Salina 0,4 0,3 0,4 9.862 788.003 Maní 71,9 65,0 50,5 Monterrey 0,0 0,0 0,0 Nunchía 2,0 1,8 1,8 15.975 Orocué 97,5 90,4 67,2 1.514.025 Paz de Ariporo 21 19,1 22,6 77.155 Pore 0,8 0,8 0,8 9.651 Recetor 0,0 0,0 0,0 - Sabanalarga 0,0 0,0 0,0 - Sacama 0,0 0,0 0,0 - 27,3 26,2 34,6 0,0 0,0 0,0 Tauramena 57,1 52,0 59,5 2.221.658 Trinidad 21,7 20,8 24,2 471.887 0,0 0,0 0,0 S. Luis de Palenque Támara Villanueva - 520.828 - - Fuente: cálculos de los autores. 3. Conclusiones La Constitución Política de 1991 crea un panorama más claro con respecto a la propiedad de los recursos naturales no renovables y establece a nivel constitucional la generación de regalías por la explotación de estos. Aunque la propiedad de los recursos es del Estado, los entes territoriales productores tienen el derecho a participar de los ingresos por este concepto, según la Constitución. La interpretación de esta regla por 94 descentralización reglas para la ejecución de estos. La primera, la distribución toma en cuenta únicamente el volumen producido; mientras que la segunda, la ejecución se rige de acuerdo a la necesidad de recursos para llevar a cabo proyectos que le permitan al ente territorial alcanzar coberturas mínimas en educación, salud, agua potable, saneamiento básico y el requerimiento de un nivel mínimo de mortalidad infantil. Dentro de esta misma problemática, la Ley de Regalías establece participaciones fijas a los entes territoria- issn 0120-3754 les particulares, desconociendo que las explotaciones de este tipo de recursos no son estables en el tiempo; ni tampoco, las necesidades que deben cubrirse con los mismos. En este sentido, sería más apropiado que la ley establezca reglas de distribución más que porcentajes fijos. En la medida en que aquí se trabaja básicamente con las regalías directas provenientes del sector de hidrocarburos, se corrobora que los determinantes de estas están estrechamente vinculados al conjunto de variables que aparecen en el marco normativo: el precio del combustible y el nivel de producción. En el caso específico de nuestros análisis multivariados, los datos dan evidencia de conformaciones grupales estables en el tiempo, de conglomerados identificados a partir de indicadores relacionados con las regalías en Colombia y, así mismo, de que su evolución asimétrica no registra impacto alguno del hecho de pertenecer a un grupo de departamentos y/o municipios “intensivos en regalías”, con respecto a la evolución de los demás indicadores económicos y sociales de tales localidades; especialmente, en relación a tres indicadores que consideramos relevantes en la discusión: la evolución del NBI, los tributos por habitante y el PIB per cápita. En el caso de los departamentos, un eje grupal es fácilmente identificable, cuyos indicadores de regalías per cápita, porcentaje de regalías sobre ingresos totales y sobre gastos totales, dan evidencia rotunda de niveles claramente superiores a los de la media nacional durante todo el período. Está conformado por los departamentos que hemos denominado como “Pobres con Elevado Impacto” (Arauca, Casanare, Huila, La Guajira y Meta), que de forma coyuntural, para el año 1997, permiten sumar los de Cesar y Santander. El impacto de las regalías en estas agrupaciones, al igual que las encontradas a nivel de los municipios, es contundente, pero así mismo, lo son los demás indicadores que reflejan su pobreza y miseria, en un aparente escenario de “abundancia económica”, donde la tributación per cápita lejos está de demostrar esa tendencia estructural e inercial de “pereza tributaria” que algunos analistas vienen equivocadamente tratando de hacernos ver. Siendo este un documento exclusivamente diagnóstico, las preguntas relevantes que surgirían de la evidencia dada por los datos serían las siguientes: 1. ¿Están realmente los recursos generados por las regalías apalancando un verdadero crecimiento económico-social, ambiental, ecológico y, en general, un desarrollo humano sostenible, en las regiones (departamentos y municipios), donde sus recursos “fluyen” de manera marcada? 2. ¿Cómo se podrían identificar e incluir en estas valoraciones otro tipo de indicadores cualitativos que nos ayudarán a entender mejor la manera cómo realmente se asignan, distribuyen, usan (ejecutan) y controlan las regalías, en los departamentos y municipios del país, para verificar su articulación histórica a las presiones políticas, las prácticas clientelistas, los intereses privados y, por qué no, hasta la posible malversación de fondos? Finalmente, es evidente que los cambios introducidos por la nueva Constitución Política de Colombia y su concepción de un “Estado social de derecho”, que se presumía deberían reflejar cambios profundos en el manejo y uso de las regalías en la gestión social de las zonas bajo influencia, no dan indicio de haber logrado avances significativos. Este aspecto debería alertar la política estatal a este respecto. descentralización 95 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Bibliografía Aldás Manzano, Joaquín. Notas sobre análisis multivariable. Universitat de València, Dpto. de Dirección de Empresas “Juan José Renau Piqueras”: Valencia: España (sin publicar). Asamblea Nacional Constituyente. 1991. Gaceta Constitucional Nos. 44, 53, 58, 59, 85, 106 y 114. Azuero, H. F. y otros. 2001. Algunos aspectos jurídicos de la propiedad del subsuelo petrolífero frente a las minorías étnicas. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana. Congreso de la República. Colombia. “Proyecto de Ley No. 44 de 1992”. 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Normas legislatives Ley 141 de 1994. Ley de Regalías. Ley 20 de 1969. Ley 685 de 2001. Código de Minas. Ley 756 de 2002. Modifica la Ley 141 de 1994. para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia Zamora. 2009. Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia, para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías. Administración & Desarrollo 37 (51): 81-107. 96 descentralización Estilo APA: Garcés Cano, J. E. y J. E. Espitia Zamora. (2009). Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia, para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías. Administración & Desarrollo, 37 (51), 81-107. Estilo MLA: Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia Zamora. “Análisis de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia, para el período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores relacionados con las regalías.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 81-107. 5,40 0,00 3,17 0,04 3,00 0,05 % Otros % Dpto./T.Nal. 0,53 0,67 3,11 0,04 % SGP/Gastos % Regalías/Gastos 1,70 0,20 1,06 0,38 2,65 0,07 % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total 4,83 0,02 0,25 0,78 17,98 0,00 10,10 0,00 0,35 0,70 37,68 0,00 5,07 0,01 13,02 0,00 4,82 0,02 10,69 0,00 2,50 0,10 6,57 0,00 3,87 0,03 2,16 0,13 6,19 0,01 2,64 0,09 0,79 0,46 1,93 0,16 7,44 0,00 1,86 0,17 3,04 0,06 0,58 0,57 2003 Est. Sig. 1,36 0,27 1,70 0,20 16,90 0,00 2,78 0,08 0,34 0,71 26,51 0,00 11,04 0,00 21,65 0,00 0,94 0,40 15,19 0,00 1,95 0,16 7,34 0,00 3,43 0,05 1,18 0,32 0,57 0,57 0,66 0,53 1,92 0,17 2,38 0,11 34,19 0,00 6,03 0,01 4,36 0,02 2,82 0,08 2002 Est. Sig. 22,29 0,00 2,73 0,08 7,35 0,00 53,12 0,00 1,63 0,21 118,02 0,00 4,78 0,02 11,92 0,00 6,40 0,01 10,90 0,00 11,77 0,00 3,74 0,04 2,54 0,10 0,98 0,39 0,18 0,84 1,67 0,21 1,61 0,22 0,14 0,87 58,97 0,00 1,30 0,29 1,44 0,25 1,45 0,25 2001 Est. Sig. 5,08 0,03 0,47 0,50 6,59 0,02 10,66 0,00 0,68 0,42 60,90 0,00 0,79 0,38 4,66 0,04 7,52 0,01 3,69 0,06 1,23 0,28 0,35 0,56 2,17 0,15 1,21 0,28 1,35 0,26 3,46 0,07 0,86 0,36 0,52 0,48 36,98 0,00 0,75 0,39 0,80 0,38 4,20 0,05 2000 Est. Sig. 2,77 0,08 0,13 0,88 2,54 0,10 2,68 0,09 0,40 0,67 12,19 0,00 0,05 0,95 1,19 0,32 88,95 0,00 0,35 0,71 1,70 0,20 65,21 0,00 3,70 0,04 3,34 0,05 0,65 0,53 2,64 0,09 1,58 0,22 20,26 0,00 37,74 0,00 5,10 0,01 2,03 0,15 3,10 0,06 1999 Est. Sig. Fuente: cálculos de los autores. 1995, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: gl1=2 y gl2=29; para 1997: gl1=3 y gl2=28; y para 2005: gl1=3 y gl2=27. Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo de esta prueba en todas las variables. Para 1993 y 2000: gl1=1 y gl2=29; para 1994: gl1=2 y gl2=28; para 6,38 0,01 5,64 0,01 6,97 0,00 4,53 0,02 20,88 0,00 3,87 0,03 4,84 0,02 0,52 0,60 5,45 0,01 7,08 0,00 6,11 0,01 10,71 0,00 16,23 0,00 Ingreso Total pc (Est.) 25,74 0,00 Regalías pc (Est.) 0,54 0,66 16,75 0,00 Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) 0,82 0,49 Int. D.P. pc (Est.) 17,66 0,00 3,46 0,05 1,46 0,25 % Registro % Vehículos Gasto Total pc (Est.) 2,22 0,13 1,74 0,19 0,84 0,49 3,30 0,04 % Licores % Cigarrillos 2,38 0,11 1,44 0,25 3,28 0,04 2,14 0,12 Tributos pc (Est.) 1,16 0,33 5,89 0,01 % Cerveza 2,93 0,05 NBI 93-Año Estudio (Est.) 7,31 0,00 1,64 0,21 16,05 0,00 3,38 0,03 2004 Est. Sig. PIB pc 2005 (Nor.) 0,38 0,77 NBI 1993 (Est.) 2005 Est. Sig. NBI Año Estudio (Est.) Variables 6,92 0,00 3,50 0,04 0,31 0,73 13,03 0,00 2,29 0,12 34,69 0,00 3,65 0,04 2,06 0,15 8,80 0,00 0,80 0,46 17,93 0,00 4,23 0,02 0,27 0,77 5,68 0,01 1,53 0,23 2,11 0,14 3,14 0,06 5,95 0,01 21,26 0,00 0,08 0,92 1,31 0,29 0,39 0,68 1998 Est. Sig. 25,30 0,00 1,34 0,28 0,56 0,65 10,76 0,00 0,44 0,73 25,16 0,00 2,65 0,07 7,38 0,00 2,98 0,05 2,05 0,13 2,03 0,13 0,77 0,52 0,27 0,84 1,55 0,22 0,62 0,61 4,48 0,01 1,91 0,15 0,65 0,59 3,07 0,04 2,06 0,13 1,43 0,26 0,71 0,56 1997 Est. Sig. 10,03 0,00 2,00 0,15 3,35 0,05 7,96 0,00 1,61 0,22 640,95 0,00 1,06 0,36 5,85 0,01 20,49 0,00 3,50 0,04 2,06 0,15 1,57 0,23 1,83 0,18 1,46 0,25 3,65 0,04 3,28 0,05 1,83 0,18 1,40 0,26 14,06 0,00 0,20 0,82 4,43 0,02 4,22 0,02 1996 Est. Sig. 8,11 0,00 2,69 0,08 7,38 0,00 5,45 0,01 3,58 0,04 47,97 0,00 11,56 0,00 8,65 0,00 1,20 0,31 5,77 0,01 0,95 0,40 6,71 0,00 2,23 0,13 3,74 0,04 2,36 0,11 4,24 0,02 1,88 0,17 3,32 0,05 6,42 0,00 1,41 0,26 12,20 0,00 12,67 0,00 1995 Est. Sig. 2,04 7,39 0,00 3,45 0,05 3,43 0,05 11,27 0,00 7,08 0,00 9,65 0,00 3,10 0,06 8,30 0,00 2,55 0,10 4,30 0,02 2,65 0,09 1,28 0,29 3,04 0,06 2,98 0,07 1,26 0,30 8,10 0,00 1,52 0,24 0,50 0,61 4,89 1,74 6,36 10,10 1,97 27,03 0,67 17,49 0,74 9,57 2,61 0,01 2,42 0,89 0,68 6,59 4,77 0,30 0,04 0,20 0,02 0,00 0,17 0,00 0,42 0,00 0,40 0,00 0,12 0,90 0,13 0,35 0,42 0,02 0,04 0,59 0,33 0,72 N.A. N.A. 20,62 0,00 3,65 0,04 N.A. 0,16 1993 Est. Sig. 0,85 0,44 N.A. 1,02 0,37 1994 Est. Sig. Anexo 1. Resultados Pruebas de Homogeneidad de Varianzas – Estadístico de Levene (Ward) issn 0120-3754 Anexos descentralización 97 98 descentralización 0,70 0,56 3,24 0,04 % Regalías/Ingreso Total 4,27 0,02 0,79 0,46 5,35 0,01 0,98 0,39 2,53 0,10 23,63 0,00 0,76 0,48 5,59 0,01 6,00 0,01 4,97 0,01 9,97 0,00 2,65 0,09 1,84 0,18 1,83 0,18 0,40 0,68 2,40 0,11 4,83 0,02 0,25 0,78 17,98 0,00 10,10 0,00 0,35 0,70 37,68 0,00 5,07 0,01 13,02 0,00 4,82 0,02 10,69 0,00 2,50 0,10 6,57 0,00 3,87 0,03 2,16 0,13 6,19 0,01 2,64 0,09 0,79 0,46 1,93 0,16 7,44 0,00 1,86 0,17 3,04 0,06 0,58 0,57 1,36 0,27 1,70 0,20 16,90 0,00 2,78 0,08 0,34 0,71 26,51 0,00 11,04 0,00 21,65 0,00 0,94 0,40 15,19 0,00 1,95 0,16 7,34 0,00 3,43 0,05 1,18 0,32 0,57 0,57 0,66 0,53 1,92 0,17 2,38 0,11 34,19 0,00 6,03 0,01 4,36 0,02 2,82 0,08 0,90 0,42 1,54 0,23 1,78 0,19 24,31 0,00 2,46 0,10 5,00 0,01 72,29 0,00 1,34 0,28 149,82 0,00 2,87 0,07 10,40 0,00 5,43 0,01 8,49 0,00 4,60 0,02 2,81 0,08 0,96 0,39 0,66 0,52 0,27 0,76 1,53 0,23 1,46 0,25 0,24 0,79 10,95 0,00 0,63 0,44 4,22 0,05 11,87 0,00 0,59 0,45 34,73 0,00 0,77 0,39 4,64 0,04 5,15 0,03 3,08 0,09 0,85 0,36 0,58 0,45 1,32 0,26 1,53 0,23 2,10 0,16 2,68 0,11 1,44 0,24 0,85 0,37 22,46 0,00 0,28 0,60 0,71 0,41 3,69 0,06 2001 2000 Sig. Est. Sig. 46,99 0,00 Est. 2,77 0,08 0,13 0,88 2,54 0,10 2,68 0,09 0,40 0,67 12,19 0,00 0,05 0,95 1,19 0,32 88,95 0,00 0,35 0,71 1,70 0,20 65,21 0,00 3,70 0,04 3,34 0,05 0,65 0,53 2,64 0,09 1,58 0,22 20,26 0,00 37,74 0,00 5,10 0,01 2,03 0,15 6,92 0,00 3,50 0,04 0,31 0,73 13,03 0,00 2,29 0,12 34,69 0,00 3,65 0,04 2,06 0,15 8,80 0,00 0,80 0,46 17,93 0,00 4,23 0,02 0,27 0,77 5,68 0,01 1,53 0,23 2,11 0,14 3,14 0,06 5,95 0,01 21,26 0,00 0,08 0,92 1,31 0,29 0,39 0,68 25,30 0,00 1,34 0,28 0,56 0,65 10,76 0,00 0,44 0,73 25,16 0,00 2,65 0,07 7,38 0,00 2,98 0,05 2,05 0,13 2,03 0,13 0,77 0,52 0,27 0,84 1,55 0,22 0,62 0,61 4,48 0,01 1,91 0,15 0,65 0,59 3,07 0,04 2,06 0,13 1,43 0,26 0,71 0,56 11,66 0,00 2,25 0,12 3,70 0,04 8,58 0,00 2,11 0,14 674,64 0,00 1,22 0,31 6,17 0,01 20,87 0,00 3,83 0,03 1,58 0,22 1,90 0,17 1,52 0,23 1,21 0,31 2,68 0,09 2,62 0,09 1,72 0,20 1,96 0,16 14,92 0,00 0,17 0,85 3,98 0,03 3,75 0,04 1999 1998 1997 1996 Sig. Est. Sig. Est. Sig. Est. Sig. 3,10 0,06 Est. 13,68 0,00 3,16 0,06 5,21 0,01 9,53 0,00 4,20 0,02 48,80 0,00 10,90 0,00 5,71 0,01 0,79 0,46 4,00 0,03 0,86 0,43 4,08 0,03 1,11 0,34 4,07 0,03 2,29 0,12 4,37 0,02 3,36 0,05 1,68 0,20 5,96 0,01 3,06 0,06 7,39 0,00 Fuente: cálculos de los autores. 7,39 0,00 3,45 0,05 3,43 0,05 11,27 0,00 7,08 0,00 9,65 0,00 3,10 0,06 8,30 0,00 2,55 0,10 4,30 0,02 2,65 0,09 1,28 0,29 3,04 0,06 2,98 0,07 1,26 0,30 8,10 0,00 1,52 0,24 0,50 0,61 3,65 0,04 19,94 2,51 5,06 28,98 2,70 20,07 1,05 13,59 0,26 7,42 2,28 0,05 0,26 2,52 0,51 5,70 6,04 0,61 14,80 0,33 0,72 N.A. 0,00 0,12 0,03 0,00 0,11 0,00 0,31 0,00 0,62 0,01 0,14 0,82 0,61 0,12 0,48 0,02 0,02 0,44 0,00 N.A. N.A. 0,23 1993 Sig. 1,52 Est. 0,85 0,44 N.A. 1,02 0,37 1995 1994 Sig. Est. Sig. 5,80 0,01 Est. Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo de esta prueba en todas las variables. Para 1993 y 2000: gl1=1 y gl2=29; para 1994: gl1=2 y gl2=28; para 1995, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: gl1=2 y gl2=29; para 1997: gl1=3 y gl2=28; y para 2005: gl1=3 y gl2=27. 6,38 0,00 8,77 0,00 Gasto Cap. pc (Est.) % SGP/Ingreso Total 0,66 0,58 Int. D.P. pc (Est.) Ingreso Total pc (Est.) 8,83 0,00 Gasto Total pc (Est.) 2,16 0,12 3,90 0,02 % Dpto./T.Nal. 0,89 0,46 2,29 0,10 % Otros % Regalías/Gastos 6,25 0,00 % Vehículos % SGP/Gastos 2,95 0,07 1,75 0,18 % Registro 0,56 0,65 3,75 0,02 % Cigarrillos 9,74 0,00 0,35 0,79 % Licores SGP pc (Est.) 2,55 0,08 % Cerveza Regalías pc (Est.) 6,99 0,00 3,45 0,03 Tributos pc (Est.) 0,64 0,53 9,50 0,00 2,74 0,06 5,37 0,00 6,25 0,01 1,50 0,24 NBI 93-Año Estudio (Est.) 3,09 0,04 PIB pc 2005 (Nor.) 0,33 0,81 NBI 1993 (Est.) 2005 2004 2003 2002 Est. Sig. Est. Sig. Est. Sig. Est. Sig. NBI Año Estudio (Est.) Variables Anexo 2. Resultados Pruebas de Homogeneidad de Varianzas – Estadístico de Levene (K-Medias) vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 3,00 0,07 1,22 0,31 1,23 0,31 4,76 0,00 1,90 0,14 6,39 0,00 5,37 0,00 0,79 0,54 2,50 0,07 3,81 0,01 PIB pc 2005 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos 2,20 0,13 % SGP/Gastos 15,68 0,00 % Regalías/Ingreso Total Fuente: cálculos de los autores. 11,13 0,00 11,28 0,00 Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total 8,40 0,00 10,28 0,00 54,25 0,00 Regalías pc (Est.) % Regalías/Gastos 10,34 0,00 17,17 0,00 Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) 0,45 0,77 64,39 0,00 18,83 0,00 3,02 0,06 111,96 0,00 18,72 0,00 13,64 0,00 0,07 0,93 2,12 0,14 0,63 0,54 2,59 0,09 1,24 0,32 11,86 0,00 3,55 0,04 3,39 0,05 2,91 0,07 5,91 0,01 0,23 0,79 32,23 0,00 Int. D.P. pc (Est.) Gasto Total pc (Est.) % Dpto./T.Nal. % Otros 6,40 0,00 1,47 0,24 NBI 93-Año Estudio (Est.) 1,53 0,23 0,61 0,55 7,72 0,00 4,65 0,01 NBI Año Estudio (Est.) 2004 F Sig. NBI 1993 (Est.) 2005 F Sig. Variables 88,11 0,00 10,17 0,00 14,33 0,00 51,87 0,00 11,48 0,00 13,48 0,00 29,13 0,00 7,09 0,00 0,41 0,66 11,87 0,00 1,83 0,18 36,43 0,00 3,47 0,04 3,30 0,05 0,98 0,39 4,64 0,02 10,04 0,00 0,63 0,54 5,38 0,01 2,40 0,11 5,10 0,01 3,10 0,06 2003 F Sig. 31,36 0,00 15,99 0,00 23,52 0,00 36,62 0,00 12,23 0,00 39,91 0,00 11,53 0,00 16,89 0,00 0,11 0,90 22,25 0,00 1,42 0,26 77,33 0,00 3,94 0,03 2,76 0,08 1,85 0,18 3,05 0,06 10,17 0,00 0,66 0,53 12,58 0,00 0,69 0,51 4,57 0,02 5,08 0,01 2002 F Sig. 60,97 0,00 36,60 0,00 4,08 0,03 39,36 0,00 33,38 0,00 39,35 0,00 4,75 0,02 6,68 0,00 4,91 0,01 5,37 0,01 4,51 0,02 0,81 0,45 3,39 0,05 4,11 0,03 0,18 0,84 0,44 0,65 2,29 0,12 0,77 0,47 15,83 0,00 0,57 0,57 2,22 0,13 2,22 0,13 2001 F Sig. 90,20 0,00 8,93 0,00 2,74 0,08 3.470,50 0,00 6,83 0,00 16,86 0,00 0,78 0,47 2,58 0,09 3,18 0,06 2,14 0,14 0,47 0,63 0,49 0,61 0,90 0,42 0,52 0,60 0,81 0,46 0,26 0,77 3,77 0,03 0,13 0,88 6,17 0,01 0,87 0,43 0,00 1,00 0,18 0,84 2000 F Sig. 77,90 0,00 35,43 0,00 4,67 0,02 62,56 0,00 25,20 0,00 257,41 0,00 1,75 0,19 5,17 0,01 20,02 0,00 3,50 0,04 1,11 0,34 6,16 0,01 2,44 0,10 0,87 0,43 0,94 0,40 0,82 0,45 4,13 0,03 2,10 0,14 23,26 0,00 0,06 0,94 0,41 0,67 0,63 0,54 1999 F Sig. 159,29 0,00 74,79 0,00 0,57 0,57 151,82 0,00 57,38 0,00 39,80 0,00 5,33 0,01 2,28 0,12 9,56 0,00 0,78 0,47 6,65 0,00 1,04 0,37 0,85 0,44 0,21 0,81 3,95 0,03 0,58 0,56 2,87 0,07 3,49 0,04 12,66 0,00 0,58 0,57 1,32 0,28 1,33 0,28 1998 F Sig. 21,22 0,00 32,82 0,00 0,59 0,63 25,25 0,00 40,32 0,00 4,42 0,01 5,94 0,00 1,04 0,39 1,91 0,15 0,63 0,60 0,90 0,45 0,32 0,81 0,30 0,83 0,86 0,47 1,32 0,29 10,91 0,00 4,81 0,01 0,48 0,70 3,01 0,05 1,47 0,24 1,84 0,16 1,83 0,16 1997 F Sig. Anexo 3. Resultados Pruebas ANOVA (Ward) 76,30 0,00 40,45 0,00 2,11 0,14 100,94 0,00 44,67 0,00 19,18 0,00 10,23 0,00 3,28 0,05 9,27 0,00 2,13 0,14 0,64 0,53 0,42 0,66 0,50 0,61 0,08 0,92 3,32 0,05 1,10 0,35 3,55 0,04 0,47 0,63 11,76 0,00 0,40 0,67 0,05 0,95 0,01 0,99 1996 F Sig. 41,25 0,00 21,75 0,00 8,33 0,00 61,01 0,00 27,96 0,00 31,08 0,00 10,68 0,00 8,13 0,00 0,02 0,98 5,22 0,01 0,48 0,63 1,74 0,19 0,64 0,53 0,76 0,48 2,16 0,13 1,28 0,29 6,14 0,01 0,80 0,46 11,28 0,00 0,31 0,73 0,41 0,67 0,42 0,66 1995 F Sig. 90,44 0,00 35,92 0,00 3,93 0,03 69,46 0,00 45,62 0,00 4,87 0,02 82,91 0,00 3,74 0,04 4,13 0,03 3,80 0,03 1,38 0,27 0,67 0,52 2,91 0,07 0,58 0,57 1,02 0,37 2,26 0,12 3,32 0,05 0,59 0,56 4,88 0,02 N.A. 242,82 0,00 0,32 0,58 3,67 0,07 173,32 0,00 0,42 0,52 11,16 0,00 0,17 0,69 8,33 0,01 0,14 0,71 6,26 0,02 1,39 0,25 0,00 0,95 1,07 0,31 0,43 0,52 0,27 0,61 2,75 0,11 5,44 0,03 0,43 0,52 10,67 0,00 2,28 0,12 N.A. N.A. 0,02 0,88 1993 F Sig. 4,60 0,02 N.A. 4,52 0,02 1994 F Sig. issn 0120-3754 descentralización 99 100 descentralización 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. F Sig. 10,12 0,00 2,09 0,14 3,10 0,06 5,08 0,01 0,48 0,62 0,57 0,57 0,63 0,54 1,33 0,28 1,83 0,16 0,00 1,00 0,63 0,54 4,52 0,02 0,08 0,78 4,96 0,00 0,99 0,38 5,10 0,01 4,57 0,02 0,56 0,58 0,11 0,89 0,41 0,67 1,32 0,28 1,84 0,16 0,00 1,00 0,67 0,52 4,60 0,02 N.A. N.A. 1,43 0,25 0,15 0,86 2,40 0,11 0,69 0,51 0,31 0,73 0,54 0,59 0,06 0,94 0,58 0,57 1,47 0,24 0,28 0,76 0,71 0,50 2,28 0,12 N.A. N.A. 3,17 0,03 7,95 0,00 5,38 0,01 12,58 0,00 14,99 0,00 5,98 0,01 23,26 0,00 12,66 0,00 3,01 0,05 11,70 0,00 11,07 0,00 4,88 0,02 10,92 0,00 1,81 0,16 2,77 0,08 0,63 0,54 0,66 0,53 0,84 0,44 0,13 0,87 2,10 0,14 3,49 0,04 0,48 0,70 0,51 0,61 0,43 0,65 0,59 0,56 0,36 0,56 6,62 0,00 4,50 0,02 10,04 0,00 10,17 0,00 2,54 0,10 4,88 0,01 4,13 0,03 2,87 0,07 4,81 0,01 3,36 0,05 4,39 0,02 3,32 0,05 6,90 0,01 5,20 0,00 8,97 0,00 4,64 0,02 3,05 0,06 0,24 0,79 0,54 0,59 0,82 0,45 0,58 0,56 10,91 0,00 1,32 0,28 1,49 0,24 2,26 0,12 4,78 0,04 0,96 0,45 1,32 0,28 0,98 0,39 1,85 0,18 0,18 0,83 1,02 0,37 0,94 0,40 3,95 0,03 1,32 0,29 3,55 0,04 1,27 0,30 1,02 0,37 1,00 0,33 2,92 0,04 1,22 0,31 3,30 0,05 2,76 0,08 1,34 0,28 0,36 0,70 0,87 0,43 0,21 0,81 0,86 0,47 0,05 0,95 0,85 0,44 0,58 0,57 0,32 0,58 4,00 0,01 3,47 0,04 3,47 0,04 3,94 0,03 1,05 0,36 0,66 0,53 2,44 0,10 0,85 0,44 0,30 0,83 0,62 0,55 1,24 0,30 2,91 0,07 0,04 0,85 32,22 0,00 3,93 0,03 36,43 0,00 77,33 0,00 0,84 0,44 0,53 0,59 6,16 0,01 1,04 0,37 0,32 0,81 0,52 0,60 1,26 0,30 0,67 0,52 0,04 0,85 1,59 0,20 1,83 0,18 1,83 0,18 1,42 0,26 2,75 0,08 0,27 0,76 1,11 0,34 6,65 0,00 0,90 0,45 0,63 0,54 0,65 0,53 1,38 0,27 1,03 0,32 6,79 0,00 3,85 0,03 11,87 0,00 22,25 0,00 4,96 0,01 1,25 0,30 3,50 0,04 0,78 0,47 0,63 0,60 2,14 0,14 3,98 0,03 3,80 0,03 4,68 0,04 0,34 0,85 0,29 0,75 0,41 0,66 0,11 0,90 4,31 0,02 2,40 0,11 20,02 0,00 9,56 0,00 1,91 0,15 9,45 0,00 0,02 0,98 4,13 0,03 0,26 0,62 5,97 0,00 3,03 0,06 7,09 0,00 16,89 0,00 6,30 0,01 1,53 0,23 5,17 0,01 2,28 0,12 1,04 0,39 3,28 0,05 7,23 0,00 3,74 0,04 6,32 0,02 18,90 0,00 0,02 0,98 29,13 0,00 11,53 0,00 3,65 0,04 1,22 0,31 1,75 0,19 5,33 0,01 5,94 0,00 9,70 0,00 6,56 0,00 82,91 0,00 0,29 0,60 6,69 0,00 19,16 0,00 13,48 0,00 39,91 0,00 40,15 0,00 13,21 0,00 257,41 0,00 39,80 0,00 4,42 0,01 19,19 0,00 31,15 0,00 4,87 0,02 8,98 0,01 41,00 0,00 20,72 0,00 11,48 0,00 12,23 0,00 32,66 0,00 7,37 0,00 25,20 0,00 57,38 0,00 40,32 0,00 52,87 0,00 30,37 0,00 45,62 0,00 0,66 0,42 28,19 0,00 128,32 0,00 51,87 0,00 36,62 0,00 48,13 0,00 3.319,04 0,00 62,56 0,00 151,82 0,00 25,25 0,00 100,26 0,00 66,06 0,00 69,46 0,00 179,38 0,00 8,93 0,00 4,63 0,02 14,33 0,00 23,52 0,00 3,64 0,04 1,86 0,17 4,67 0,02 0,57 0,57 0,59 0,63 2,10 0,14 6,84 0,00 3,93 0,03 2,59 0,12 10,33 0,00 26,31 0,00 10,17 0,00 15,99 0,00 37,52 0,00 10,63 0,00 35,43 0,00 74,79 0,00 32,82 0,00 42,53 0,00 37,46 0,00 35,92 0,00 0,56 0,46 28,41 0,00 70,75 0,00 88,11 0,00 31,36 0,00 73,38 0,00 73,13 0,00 77,90 0,00 159,29 0,00 21,22 0,00 76,65 0,00 44,83 0,00 90,44 0,00 250,74 0,00 Fuente: cálculos de los autores. N. A. -10 -0,83 8,57 -4 -4 -3 15 -16 -1 17 -6 2 -4 -3 -3 -3 6 0 -15 15 2 -16 14 -9 3 4 0 1 0,08 9,02 N. A. G#2 E-S G#1 E-S Fuente: cálculos de los autores. Año 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 Total Prom. D. E. 0 0 3 0 1 -1 -1 -4 3 1 0 3 5 0,42 2,23 N. A. E-S G#3 4 0 0 0 0 0 0 -4 4 0 0 0 4 0,33 2,13 N. A. E-S G#4 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0,08 0,36 N. A. E-S G#5 Anexo 5. Resultados Pruebas Anova (K-Media) -2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,08 0,83 Total Los conglomerados se armaron al 95%, con los siguientes grados de libertad entre-grupos e intra-grupos: Para 1993 y 2000: 1 y 29; para 1994: 2 y 28; para 1995, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: 2 y 29; para 1997: 3 y 28; y para 2005: 4 y 27. % Regalías/Ingreso Total % SGP/Ingreso Total Ingreso Total pc (Est.) % Regalías/Gastos % SGP/Gastos Regalías pc (Est.) SGP pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Total pc (Est.) % Dpto./T.Nal. % Otros % Vehículos % Registro % Cigarrillos % Licores % Cerveza Tributos pc (Est.) PIB pc 2005 (Nor.) NBI 93-Año Estudio (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI Año Estudio (Est.) Variables Anexo 4. Resultados Pruebas Anova (K-Medias) vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 issn 0120-3754 Anexo 6. Caracterización de grupos para el año 2004 NBI 2004 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-04 (Est.) PIB pc 2004 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total 34,74 49,00 -14,26 $ 4.895.843 $ 80.748 26,70 13,56 10,16 7,37 6,66 35,55 74,03 $ 382.465 $ 3.646 $ 301.779 $ 243.611 $ 427.821 62,74 3,50 $ 420.293 56,36 3,09 47,53 60,62 -13,09 $ 2.989.415 $ 44.973 31,77 28,77 13,85 4,64 2,46 18,51 18,46 $ 297.233 $ 2.598 $ 265.816 $ 253.217 $ 299.125 84,17 2,68 $ 327.994 76,20 2,33 39,42 50,36 -10,93 $ 8.575.208 $ 66.914 47,38 9,96 8,25 4,86 3,19 26,36 7,50 $ 748.229 $ 3.671 $ 633.156 $ 238.257 $ 745.828 42,04 49,54 $ 793.917 34,86 44,07 28,32 37,21 -8,89 $ 4.414.681 $ 72.329 29,08 20,54 10,15 10,20 8,50 21,52 100,00 $ 252.539 $ 4.877 $ 195.492 $ 153.235 $ 260.916 60,68 11,48 $ 290.970 52,66 9,97 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 7. Caracterización de grupos para el año 2003 Variables NBI 2003 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-03 (Est.) PIB pc 2003 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 1 37,40 48,14 -10,74 $ 3.807.830 $ 55.718 31,20 23,92 12,46 6,32 5,83 20,27 91,96 $ 220.077 $ 3.757 $ 169.111 $ 142.401 $ 234.593 65,13 3,69 $ 225.564 62,19 3,53 Grupo # 2 40,25 50,36 -10,10 $ 7.869.856 $ 60.634 45,89 6,55 8,68 5,21 3,66 30,00 7,06 $ 851.596 $ 5.783 $ 733.698 $ 206.881 $ 899.441 31,90 49,07 $ 860.252 32,29 48,24 Grupo # 3 Total País 56,68 78,34 -21,65 $ 3.631.267 $ 74.523 11,64 11,32 12,16 0,55 0,25 64,08 0,99 $ 740.638 $ 5.913 $ 494.849 $ 553.785 $ 633.490 75,55 3,65 $ 854.795 67,05 3,38 29,03 37,21 -8,18 $ 3.998.976 $ 65.507 27,38 24,58 11,24 8,99 8,34 19,48 100,00 $ 233.650 $ 5.596 $ 174.455 $ 121.748 $ 250.730 52,11 12,85 $ 243.537 49,99 12,33 Fuente: cálculos de los autores. descentralización 101 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Anexo 8. Caracterización de grupos para el año 2002 Grupo # 1 Variables NBI 2002 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-02 (Est.) PIB pc 2002 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total 38,19 48,42 -10,22 $ 3.533.178 $ 49.073 32,45 26,08 15,56 5,77 5,28 14,85 97,14 $ 258.785 $ 4.898 $ 208.832 $ 164.617 $ 275.409 66,34 5,94 $ 258.425 65,23 5,90 Grupo # 2 61,54 77,26 -15,72 $ 3.950.312 $ 65.778 12,15 12,51 9,74 1,60 0,83 63,17 1,80 $ 988.326 $ 4.958 $ 778.843 $ 471.197 $ 1.046.256 47,43 25,35 $ 941.735 48,59 26,32 Grupo # 3 Total País 39,03 52,93 -13,90 $ 10.635.696 $ 41.045 60,45 11,47 7,75 4,70 0,73 14,91 1,07 $ 1.098.107 $ 3.158 $ 937.072 $ 235.651 $ 1.076.904 24,71 64,64 $ 1.254.813 22,86 58,16 29,76 37,21 -7,45 $ 3.611.738 $ 58.650 27,56 31,26 12,35 8,28 7,69 12,85 100,00 $ 231.239 $ 6.810 $ 178.906 $ 134.404 $ 244.974 58,12 10,36 $ 236.544 56,82 10,13 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 9. Caracterización de grupos para el año 2001 Variables NBI 2001 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-01 (Est.) PIB pc 2001 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Fuente: cálculos de los autores. 102 descentralización Grupo # 1 38,85 47,24 -8,39 $ 4.184.562 $ 53.670 34,45 27,09 17,76 6,69 5,79 8,21 57,16 $ 189.524 $ 6.122 $ 141.147 $ 87.372 $ 192.393 38,49 21,99 $ 220.199 33,21 16,76 Grupo # 2 45,28 56,21 -10,94 $ 3.035.288 $ 38.378 28,87 28,91 16,95 4,28 4,71 16,28 41,84 $ 276.054 $ 4.358 $ 219.783 $ 213.088 $ 264.066 77,50 4,36 $ 312.458 68,48 3,75 Grupo # 3 40,37 52,93 -12,56 $ 10.341.419 $ 31.032 54,06 21,61 11,72 4,66 1,03 6,91 1,00 $ 658.037 $ 19.244 $ 599.858 $ 75.988 $ 633.401 7,39 86,53 $ 667.603 7,51 81,26 Total País 30,51 37,21 -6,70 $ 3.419.675 $ 47.046 30,68 29,76 13,20 8,69 8,62 9,06 100,00 $ 182.888 $ 6.518 $ 139.834 $ 106.799 $ 187.656 58,40 11,89 $ 202.551 52,73 10,74 issn 0120-3754 Anexo 10. Caracterización de grupos para el año 2000 Grupo # 1 Variables NBI 2000 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-00 (Est.) PIB pc 2000 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 2 45,62 54,02 -8,40 $ 3.067.939 $ 41.937 31,43 25,97 18,44 6,08 4,93 13,15 87,40 $ 228.312 $ 4.761 $ 169.960 $ 131.490 $ 251.380 55,56 4,20 $ 225.412 56,79 3,99 Grupo # 3 36,51 48,88 -12,37 $ 7.524.137 $ 43.399 48,88 19,70 11,09 4,65 4,40 11,29 12,24 $ 329.140 $ 16.465 $ 266.571 $ 74.991 $ 299.702 24,43 47,32 $ 352.144 23,63 45,41 Total País 41,79 53,76 -11,9654 $ 6.997.972 $ 23.138 65,43 16,51 13,13 2,62 0,00 2,30 0,35 $ 49.906 $ 8.792 $ 575 $ 38.195 -$ 433.691 76,53 876,01 $ 524.492 7,28 83,35 31,28 37,21 -5,9331 $ 3.240.144 $ 44.167 31,39 26,91 13,53 10,30 8,28 9,58 100,00 $ 179.388 $ 8.744 $ 131.889 $ 84.411 $ 196.892 47,05 11,83 $ 179.403 47,05 11,83 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 11. Caracterización de grupos para el año 1999 Variables NBI 1999 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-99 (Est.) PIB pc 1999 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 1 44,15 52,01 -7,86 $ 2.789.661 $ 32.091 36,08 26,81 17,77 5,70 5,36 8,28 97,16 $ 227.117 $ 7.675 $ 172.436 $ 133.743 $ 245.993 59,76 5,15 $ 209.322 62,64 5,00 Grupo # 2 56,33 64,16 -7,83 $ 3.371.578 $ 66.354 21,61 33,74 10,20 3,08 0,97 30,41 1,78 $ 178.098 $ 18.440 $ 6.032 $ 41.062 $ 109.950 9,81 13,10 $ 203.943 8,17 11,80 Grupo # 3 Total País 43,20 52,93 -9,73 $ 10.816.681 $ 27.069 61,11 17,16 10,86 3,83 1,27 5,76 1,06 $ 535.568 $ 73.842 $ 375.457 $ 72.853 $ 351.074 11,63 79,49 $ 528.894 11,91 79,76 32,06 37,21 -5,1473 $ 2.852.099 $ 37.886 32,31 30,55 12,67 6,53 8,55 9,38 100,00 $ 170.995 $ 9.460 $ 118.434 $ 86.998 $ 180.477 50,88 7,31 $ 161.285 53,94 7,75 Fuente: cálculos de los autores. descentralización 103 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Anexo 12. Caracterización de grupos para el año 1998 Grupo # 1 Variables NBI 1998 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-98 (Est.) PIB pc 1998 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 2 38,75 44,09 -5,34 $ 3.350.716 $ 48.836 35,44 32,15 8,81 7,88 5,63 10,09 66,29 $ 163.653 $ 18.090 $ 79.337 $ 47.885 $ 166.184 30,37 7,06 $ 168.078 31,92 7,85 Grupo # 3 49,71 57,46 -7,75 $ 2.194.929 $ 23.137 43,47 30,02 13,85 6,69 3,93 2,04 32,13 $ 208.132 $ 6.319 $ 154.666 $ 139.004 $ 211.965 66,56 2,12 $ 190.918 70,87 2,45 Total País 51,30 56,65 -5,34 $ 5.977.910 $ 20.344 64,24 19,81 3,76 7,05 2,76 2,38 1,59 $ 280.609 $ 51.826 $ 183.094 $ 41.180 $ 173.032 9,21 76,24 $ 272.201 9,72 74,68 32,87 37,21 -4,3418 $ 2.630.445 $ 32.785 37,52 33,35 9,91 9,02 7,61 2,59 100,00 $ 143.763 $ 12.373 $ 93.089 $ 68.277 $ 147.392 47,49 6,13 $ 135.463 50,40 6,50 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 13. Caracterización de grupos para el año 1997 Variables NBI 1997 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-97 (Est.) PIB pc 1997 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Fuente: cálculos de los autores. 104 descentralización Grupo # 1 41,53 46,10 -4,57 $ 2.565.896 $ 31.604 44,33 23,12 11,14 8,43 4,98 7,99 62,19 $ 179.449 $ 7.979 $ 110.088 $ 77.533 $ 197.904 43,50 3,02 $ 159.802 49,35 3,42 Grupo # 2 61,07 70,10 -9,03 $ 1.802.261 $ 17.731 29,54 43,98 14,62 7,01 3,23 1,62 6,70 $ 165.917 $ 1.933 $ 111.960 $ 135.618 $ 134.640 81,65 2,61 $ 171.038 76,75 2,22 Grupo # 3 47,39 53,98 -6,59 $ 3.901.160 $ 22.395 59,01 17,98 5,39 7,33 4,06 6,22 11,14 $ 227.727 $ 14.277 $ 181.237 $ 13.891 $ 274.090 11,72 37,97 $ 161.821 12,36 46,30 Grupo # 4 56,06 59,15 -3,09 $ 1.860.818 $ 29.091 26,76 50,91 11,69 3,79 5,17 1,68 19,97 $ 72.288 $ 1.898 $ 42.025 $ 2.991 $ 109.281 5,05 0,08 $ 61.903 5,43 0,10 Total País 33,69 37,21 -3,5160 $ 2.331.313 $ 29.205 34,96 36,02 7,98 9,74 7,57 3,73 100,00 $ 126.008 $ 7.750 $ 85.184 $ 43.730 $ 150.575 34,70 7,25 $ 107.228 40,78 8,52 issn 0120-3754 Anexo 14. Caracterización de grupos para el año 1996 Grupo # 1 Variables NBI 1996 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-96 (Est.) PIB pc 1996 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total 48,73 53,55 -4,82 $ 1.856.861 $ 19.326 40,62 26,80 18,57 6,42 5,34 2,26 55,30 $ 94.614 $ 2.383 $ 57.383 $ 67.155 $ 81.318 68,74 1,61 $ 105.194 60,80 1,36 Grupo # 2 49,20 52,97 -3,77 $ 1.998.263 $ 26.500 41,70 30,54 9,48 6,50 4,25 7,52 40,94 $ 100.464 $ 4.643 $ 58.770 $ 15.639 $ 131.624 12,45 6,30 $ 86.542 14,36 8,67 Grupo # 3 Total País 49,10 52,82 -3,73 $ 4.766.053 $ 18.335 67,43 16,46 4,35 5,50 2,78 3,48 3,76 $ 245.809 $ 21.651 $ 193.649 $ 17.187 $ 225.916 4,51 66,19 $ 228.978 4,78 69,90 34,54 37,21 -2,6694 $ 1.967.218 $ 24.958 34,51 36,87 8,75 9,14 7,85 2,89 100,00 $ 72.468 $ 4.638 $ 41.841 $ 25.783 $ 75.669 35,58 11,34 $ 74.273 34,71 11,07 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 15. Caracterización de grupos para el año 1995 Variables NBI 1995 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-95 (Est.) PIB pc 1995 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 1 46,80 49,30 -2,50 $ 1.607.161 $ 17.278 40,69 31,99 14,42 3,48 7,27 2,15 68,91 $ 40.603 $ 2.804 $ 17.653 $ 3.963 $ 46.011 7,70 13,66 $ 38.503 8,12 13,63 Grupo # 2 55,01 58,66 -3,65 $ 1.728.929 $ 22.062 39,21 27,77 15,38 2,09 5,07 10,49 29,83 $ 96.442 $ 2.660 $ 51.841 $ 39.336 $ 105.792 41,87 1,47 $ 89.580 43,73 1,53 Grupo # 3 Total País 54,40 56,65 -2,25 $ 3.755.311 $ 11.172 72,29 15,10 5,36 0,21 2,87 4,18 1,26 $ 186.554 $ 3.095 $ 161.105 $ 4.909 $ 147.331 1,83 105,04 $ 225.522 1,54 83,39 35,41 37,21 -1,8016 $ 1.667.178 $ 20.828 32,40 37,26 11,00 6,15 10,03 3,16 100,00 $ 42.741 $ 3.680 $ 20.032 $ 6.696 $ 45.252 15,67 16,72 $ 45.189 14,82 15,81 Fuente: cálculos de los autores. descentralización 105 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Anexo 16. Caracterización de grupos para el año 1994 Variables NBI 1994 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-94 (Est.) PIB pc 1994 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Grupo # 1 Grupo # 2 48,67 49,94 -1,27 $ 1.381.134 $ 14.019 37,59 35,43 14,37 3,04 7,16 2,40 88,05 $ 35.295 $ 1.672 $ 15.645 $ 4.613 $ 44.096 9,24 2,75 $ 32.493 8,97 2,86 Grupo # 3 50,03 51,75 -1,72 $ 2.099.582 $ 11.625 57,42 21,44 10,51 3,35 5,59 1,70 10,58 $ 103.315 $ 4.173 $ 81.596 $ 2.726 $ 117.406 2,03 44,96 $ 85.655 2,56 55,30 Total País 83,19 86,12 -2,93 $ 940.696 $ 8.901 42,77 32,90 20,54 0,00 0,00 3,79 0,18 $ 108.411 $ 398 $ 56.230 $ 76.012 $ 88.231 70,84 0,00 $ 116.248 66,07 0,00 36,30 37,21 -0,9120 $ 1.343.886 $ 17.077 31,41 38,34 10,57 6,53 10,02 3,12 100,00 $ 37.632 $ 2.607 $ 19.945 $ 2.890 $ 47.557 7,68 12,02 $ 33.643 8,59 13,44 Fuente: cálculos de los autores. Anexo 17. Caracterización de grupos para el año 1993 Variables NBI 1993 (Est.) NBI 1993 (Est.) NBI 93-93 (Est.) PIB pc 1993 (Nor.) Tributos pc (Est.) % Cerveza % Licores % Cigarrillos % Registro % Vehículos % Otros % Dpto./T.Nal. Gasto Total pc (Est.) Int. D.P. pc (Est.) Gasto Cap. pc (Est.) SGP pc (Est.) Regalías pc (Est.) % SGP/Gastos % Regalías/Gastos Ingreso Total pc (Est.) % SGP/Ingreso Total % Regalías/Ingreso Total Fuente: cálculos de los autores. 106 descentralización Grupo # 1 54,46 54,46 0,00 $ 1.027.557 $ 11.029 34,86 36,79 18,32 1,97 5,57 2,48 89,03 $ 30.340 $ 488 $ 13.082 $ 4.153 $ 38.423 6,42 2,13 $ 34.080 5,80 2,13 Grupo # 2 51,75 51,75 0,00 $ 1.840.358 $ 9.294 53,92 22,21 12,98 2,91 5,17 2,81 9,68 $ 92.374 $ 692 $ 75.540 $ 1.790 $ 104.792 2,29 49,91 $ 79.145 2,52 59,92 Total País 37,21 37,21 0,0000 $ 1.072.994 $ 14.266 28,05 42,50 11,84 5,26 9,22 3,12 100,00 $ 26.394 $ 1.075 $ 13.409 $ 1.269 $ 33.253 4,81 15,94 $ 26.832 4,73 15,68 issn 0120-3754 Anexo 18. Agrupamiento Municipal (No se incluye el Grupo 1, que contiene 917 municipio) Bajo Impacto “Outlier” CÁCERES, CAUCASIA, EL BAGRE, MACEO, PUERTO TRIUNFO, REMEDIOS, SEGOVIA, YOLOMBÓ, ZARAGOZA, CARTAGENA, CICUCO 5, SAN PABLO, SANTA ROSA SUR, SIMITÍ, TALAIGUA NUEVO, ALMEIDA, BRICEÑO, BUENAVISTA, CALDAS, CHIVOR, GÁMEZA, JENESANO, LA VICTORIA, MARIPÍ, MONGUÍ, MUZO, OTANCHE, PAUNA, QUÍPAMA, SAMACÁ, SAN PABLO DE BORBUR, SOCOTÁ, SOCHA, SOMONDOCO, TASCO, TUNUNGUÁ, VENTAQUEMADA, LA MONTANITA, BECERRIL, CHIRIGUANÁ, EL PASO, RÍO DE ORO, SAN ALBERTO, SAN MARTÍN DE LOBA, AYAPEL, CERETÉ, CHINÚ, CIÉNAGA DE ORO, COTORRA 1, MOMÍL, PURÍSIMA, SAN ANDRÉS DE SOTAVENTO, SAN PELAYO, TIERRALTA, VALENCIA, GAMA, GUACHETÁ, GUADUAS, GUAYABETAL, PUERTO SALGAR, SESQUILÉ, SUTATAUSA, CÉRTEGUI 19, CONDOTO, ISTMINA, NOVITA, UNIÓN PANAMERICANA 6, NEIVA, BARAYA, GIGANTE, PUEBLO VIEJO, SITIONUEVO, VILLAVICENCIO, PUERTO LÓPEZ, TUMACO, BOCHALEMA, BUCARASICA, EL ZULIA, SARDINATA, TOLEDO, BARRANCABERMEJA, CALIFORNIA, CIMITARRA, GIRÓN, PUENTE NACIONAL, RIONEGRO, SIMACOTA, SINCELEJO, BUENAVISTA, COLOSÓ (RICAURTE), COROZAL, EL ROBLE 1, GUARANDA, LA UNIÓN DE SUCRE, MAJAGUAL, OVEJAS, SAN ANTONIO DE PALMITO, SAMPUÉS, SAN BENITO ABAD, SAN MARCOS, SAN PEDRO, SINCÉ, TOLUVIEJO, ANZOÁTEGUI, ATACO, CHAPARRAL, EL ESPINAL, ICONONZO, PRADO, RIOBLANCO, ROVIRA, SAN LUIS, SANTA ISABEL, SARAVENA, PAZ DE ARIPORO, TRINIDAD, PUERTO CAICEDO, VALLE DEL GUAMUEZ (LA HORMIGA). PUERTO NARE, SANTIAGO DE TOLÚ. Alto Impacto YONDÓ, CANTAGALLO 4, PAZ DE RÍO, PTO. BOYACÁ, MARMATO, PIAMONTE 1, MONTELÍBANO, SAN ANTERO, AIPE, PALERMO, YAGUARA, ALBANIA 1, BARRANCAS, HATONUEVO 4, ACACÍAS, CASTILLA LA NUEVA, PUERTO GAITÁN, PUERTO WILCHES, SABANA DE TORRES, MELGAR, PIEDRAS, PURIFICACIÓN, ARAUCA, AGUAZUL, MANÍ, OROCUÉ, TAURAMENA. Medio Impacto LA JAGUA DE IBIRICO, BUENAVISTA, CANALETE, CHIMÁ, LA APARTADA 2, LOS CÓRDOBAS, MOÑITOS, PLANETA RICA, PUEBLO NUEVO, PUERTO ESCONDIDO, SAN BERNARDO DEL VIENTO, SAN CARLOS, MANAURE, URIBIA, CIÉNAGA, TIBÚ, LANDÁZURI, SAN VICENTE DE CHUCURÍ, SUCRE, ORTEGA, ARAUQUITA, YOPAL, SAN LUIS DE PALENQUE, ORITO, SAN MIGUEL DE MOCOA 1 descentralización 107 Administración & Desarrollo d e s c e n t r a l i z a ción resumen El propósito de este artículo se orienta al análisis del sustrato del principio de autonomía territorial contenido en la Constitución Política de 1991, el cual, responde a los postulados que sobre autonomía local se han planteado a nivel internacional y que resaltan la importancia del municipio y de las comunidades en la gestión pública. En segundo lugar, se ocupa del marco institucional que resulta del carácter unitario de nuestro Estado, en el cual prevalece la unidad nacional frente a la autonomía territorial, derivando en la configuración de importantes restricciones o limitaciones imperantes en el diseño normativo. El insumo principal que sirvió de soporte al análisis lo conforman un importante número de providencias de la Corte Constitucional que abordan el tema de los límites mínimos requeridos para el ejercicio de la autonomía y la perspectiva de diversos autores que realizan variadas lecturas sobre las dinámicas de la gestión local. Palabras clave: Autonomía local, autonomía territorial, gestión local, capacidad institucional, marco institucional normativo. abstract Territorial autonomy within the framework of the unitary republic and subnational state institutional capacity in Colombia The purpose of this article is to provide an analysis of the substratum from which the principle of territorial autonomy contained in the 1991 political constitution arose and deal with the criticism which has been expressed at international level (responding to postulates about local autonomy) and highlights the importance of the municipality and the communities in public management. Secondly, it deals with the institutional framework highlighting our state’s unitary nature in which the national unit prevails regarding territorial autonomy, derived from the configuration of important prevailing restrictions or limitations in regulatory design. The main input serving as support for the analysis consists of an important number of rulings issued by the constitutional court dealing with the topic of the minimum limits required for the exercise of autonomy and different authors’ viewpoints providing varied readings about the dynamics of local management. Key words: local autonomy, territorial autonomy, local management, institutional capacity, normative institutional framework. resumo A autonomia territorial no marco da República Unitária e a capacidade institucional do Estado sub-nacional na Colômbia O propósito deste artigo é orientado à análise do substrato do princípio de autonomia territorial contido na Constituição Política de 1991, o qual responde aos postulados que sobre autonomia local têm sido propostos no nível internacional e que ressaltam a importância do município e das comunidades na gestão pública. Em segundo lugar, ocupa-se do marco institucional resultante do caráter unitário de nosso Estado, no qual prevalece a unidade nacional frente à autonomia territorial, derivando na configuração de importantes restrições ou limitações imperantes no desenho normativo. O insumo principal que serviu de suporte à análise é conformado por um importante número de providências da Corte Constitucional que abordam o tema dos limites mínimos requeridos para o exercício da autonomia e a perspectiva de diversos autores que realizam várias leituras sobre as dinâmicas da gestão local. Palavras chave: Autonomia local, autonomia territorial, gestão local, capacidade institucional, marco institucional normativo. La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia Naidu Duque Cante* Introducción Desde la expedición de la Constitución Política de 1991 han sido amplios los debates que se han suscitado acerca de la importancia de la autonomía territorial en el diseño institucional colombiano, debido a la trascendencia de este instrumento para la gestión pública territorial y, especialmente, la local. Sin embargo, aunque este tema ha generado grandes expectativas, muchas de ellas no se han fundado en las verdaderas posibilidades que dicho fenómeno admite, lo que ha dado lugar a que se reclamen beneficios que sobrepasan su auténtica capacidad de respuesta. Con el fin de consultar las verdaderas oportunidades que plantea la autonomía territorial en Colombia, a través de este documento se busca ofrecer elementos que contribuyan a la comprensión del fenómeno de forma más clara. Para tal propósito, en primer lugar se buscará diferenciar entre la autonomía que se le atribuye a los niveles subnacionales de acuerdo con la configuración del tipo de Estado y la autonomía local, que es el tipo de autonomía consagrado en la Constitución Política de 1991 para las entidades territoriales en nuestro país. Así mismo, a través de las providencias de la Corte Constitucional se muestran los verdaderos alcances de la autonomía fijados en la Constitución Política de 1991 y que establecen la existencia de un reducto mínimo de autonomía a partir del cual se puede aumentar, pero no disminuir sus alcances. Finalmente, se llama la atención acerca de la importancia de tomar en cuenta la dotación de capacidades instaladas a nivel territorial como soporte al ejercicio de la autonomía, proponiendo un análisis de la autonomía que sobrepase el ámbito meramente normativo. Recibido: junio de 2009 / Aprobado: agosto de 2009 CorreO IMPRESO: Calle 25 C No. 34-37, piso 3, Bogotá, D. C., Colombia. Duque Cante, Naidú. 2009. La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia. Administración & Desarrollo 37 (51): 109-124. *Administrador público y Magíster en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP. Docente de la ESAP, e Investigadora del grupo “Descentralización y Gestión Territorial”. correo-e: [email protected] 109 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 1. La autonomía de las entidades subnacionales El concepto de autonomía admite múltiples interpretaciones, dependiendo del contexto en el que se utilice. En la antigua Grecia, donde se enmarca su origen, el concepto hace referencia a la capacidad de las ciudades Estado de darse sus propias leyes, por lo que no existía ningún tipo de imposición externa de ordenamientos que sometieran el ejercicio del poder (heteronomía) (Ulrich 1959). Este concepto logró, posteriormente, un amplio despliegue en el estudio de la conducta humana desde la filosofía y la psicología, teniendo a Kant como uno de los principales exponentes de su análisis en la modernidad. Para Kant la autonomía es la capacidad del ser humano de obrar conforme a sus propias leyes, las cuales son emanadas del juicio individual de cada persona. Sin embargo, la autonomía encuentra un condicionante externo que se manifiesta en la responsabilidad social que se debe ubicar en la base de todo comportamiento humano, producto de normas y valores que éste considera válidos desde su propia reflexión (Kant 1999). Por otro lado, cuando este concepto se vincula con la organización y funcionamiento territorial interno de un país, su naturaleza no encierra un significado absoluto o único y sus alcances están enmarcados dentro del diseño institucional particular de cada Estado. De tal forma, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, como primera fuente de consulta, define la autonomía como la “Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones y otras entidades para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”1. En esta definición sobresale el hecho de que la existencia del ente estatal condiciona el ejercicio de la autonomía de los entes de menor jerarquía al estar cobijados por un ordenamiento institucional de alcance mayor. Así mismo, dependiendo de la forma de Estado, la configuración de la autonomía que le confiere el diseño normativo a los entes subnacionales tiene alcances diferenciados y abarcar materias radicalmente distintas. Los grados de libertad de actuación asignados a los territorios son distintos dependiendo de si se trata de Estados federales, regionales o unitarios. En el primer caso, los Estados miembros dentro de un Estado Federal, como nivel subnacional del Estado, gozan de autonomía política, eligen a sus autoridades y disfrutan de determinados poderes legislativos, judiciales y, por supuesto, administrativos (Hernández Martínez 1999). Así mismo, dicha autonomía no puede ser revertida o modificada desde el nivel central del Estado Federal (Morelli Rico 1996, 24-25). Los Estados regionales, aunque considerados un híbrido entre los modelos unitario y federal, se suelen confundir con éste último debido a la existencia de regiones autónomas, asimilables a Estados. Sin embargo, debido a que las circunstancias que dan origen a uno y otro son distintas, su denominación difiere2. El Estado regional se caracteriza por contar con unidades regionales con competencias exclusivas, diferentes a las del Estado central, las cuales además disponen de órganos de gobierno propios y competencias legislativas en las materias que les corresponden. La autonomía de las entidades subnacionales en este tipo de Estado tiene alcance legislativo y administrativo, aunque no constitucional y tampoco judicial, ya que existe una única Constitución y un único cuerpo judicial para todo el territorio nacional, como en el caso del Estado autonómico español (Ferrando Badía 1963; Solozábal 1992). En los Estados unitarios, la autonomía no abarca competencias en materia legislativa como en el caso de los Estados federales y regionales, ya que las unidades territoriales en un Estado unitario no tienen la atribución de legislar, la cual le corresponde exclusivamente al Congreso de la República que es de carácter nacional. A nivel territorial si bien existen órganos colegiados de elección popular como en el caso colombiano, estos pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. La autonomía atribuible a las entidades territoriales, que es definida y puede revertirse y modificarse desde el nivel central, tiene carácter administrativo; es decir, no opera en materias legislativa ni judicial, cuyas competencias se encuentran en el nivel nacional del Estado así como la función constitucional. Por este motivo, la asignación de competencias que está definida desde el nivel nacional, mediante el diseño constitucional y legal, puede o bien involucrar una diferenciación clara de estas 2 1 110 Diccionario de la Real Academia de la Lengua española. http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=autonomia descentralización Los Estados federales surgen del pacto establecido por estados independientes que deciden unirse y formar uno solo, mientras que los Estados regionales surgen por una decisión concertada entre el Estado central y las regiones dentro de un mismo Estado. issn 0120-3754 para cada nivel de gobierno, o requerir de la intervención de los diferentes niveles del Estado en el ejercicio de algunas de ellas que así lo requieran (Hernández Martínez 1999). 2. La autonomía de las entidades territoriales en Colombia después de la Constitución Política de 1991 El sustrato del concepto de autonomía territorial para Colombia siendo un Estado unitario comprende un espectro bastante restringido en comparación con otras formas de Estado, ya que responde únicamente a materias de tipo administrativo, dejando la totalidad de los ámbitos legislativo, constitucional y judicial en manos del Estado central. Es por eso que los contenidos específicos que marcan el fundamento y los alcances de la autonomía para Colombia se encuentran definidos claramente en la Constitución Política de 1991 en los siguientes términos: De acuerdo con el artículo 287 de la C. P., “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.” Pero, para ir más allá de la interpretación del principio de autonomía que plantea la Carta constitucional de 1991, es necesario resaltar que la esencia de dicho principio es coherente con las propuestas que han buscado promover la autonomía local a nivel mundial, las cuales no solo se orientan a Estados unitarios como el nuestro, sino que, además, abarcan estados configurados en forma federal y regional. El propósito de este tipo de autonomía local, está orientado principalmente al mejoramiento de la calidad y las condiciones de vida de los habitantes de un determinado territorio, permitiéndoles tener mayor incidencia en la gestión de los asuntos públicos y ejercer un control efectivo sobre sus autoridades. En este tipo de autonomía no se discuten las potestades legislativas o constitucionales, ya que de entrada se presupone la existencia de un orden institucional superior. El origen de la propuesta se ubica en los planteamientos del Tribunal Constitucional de España del 28 de julio de 1981, el cual definió la autonomía local como un derecho de la comunidad local a participar con órganos propios en el gobierno y la administración de todos los asuntos que los atañen, dentro de un marco unitario mayor, y a través de órganos representativos dotados de poder y recursos (Soto 1992, 179). Con el fin de hacer posibles estos postulados, se definieron los siguientes derechos a nivel local: a. Derechos de las autoridades locales, electas libres y democráticamente, a que legalmente se aseguren condiciones para el libre ejercicio de su mandato; a recibir compensación financiera adecuada al ejercicio de su mandato y responsabilidad; a mantener sus beneficios y la protección social de que gozaban antes de ser autoridades; a que solo la ley determine cuándo es incompatible su cargo público con otros; a un proceso legal justo, previo a toda acción de suspensión o destitución definitiva. b. Derechos de los ciudadanos a elegir, libre periódica y universalmente a sus autoridades; a que las responsabilidades públicas y obligaciones estatales les sean próximas; a que se les consulte sobre las decisiones de gobierno y administración que les afecten. c. Derechos de las municipalidades al apoyo del sistema gubernamental para su fortalecimiento; a participar en el estudio, programación y ejecución de los planes de desarrollo; a que se les consulte en relación a la asignación de los recursos; disponer libremente la adaptación de sus leyes generales a las condiciones locales; a no desatender sus responsabilidades por compartir otras con niveles superiores de gobierno y a no ser intervenidos so pretexto de subvenciones; a contar con medios judiciales para defender su autonomía y sus intereses ante cualquier poder; a libertad de organización de administración, así como a disponer de recursos propios y suficientes y a fijar cuotas y atributos a sus administrados; a que se les restituyan pronto sus autoridades cuando legalmente hayan sido suspendidos o destituidos y, finalmente, a un régimen compensatorio en caso de pequeñez (Soto 1972, 184-187). Análogamente a estos planteamientos, durante las décadas de los años 80 y 90 del siglo XX se discutieron y aprobaron propuestas para diferentes países encaminadas hacia la definición e implementación de descentralización 111 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 procesos de autonomía local. La Carta Europea de Autonomía Local adoptada en 1985, definió la autonomía local como: “La capacidad de las municipalidades para ordenar y gestionar una parte importante de las funciones públicas bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, en el marco de la ley”. De forma similar, la Declaración Mundial sobre la Autonomía Local, adoptada también en el año de 1985, refuerza esta afirmación al considerar que la autonomía de los gobiernos locales expresa la atribución de los derechos y deberes deeéstos para regular y manejar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en función del interés local. De esta manera, considera que este derecho debe ser ejercido por representantes o cuerpos de representantes libre y periódicamente elegidos mediante el sufragio universal. El reconocimiento y reivindicación del municipio como elemento fundamental para el quehacer del Estado en los países desarrollados, condujo a la elaboración y aprobación de la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana por parte de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI) que tiene sede en Madrid. Esta Carta se aprobó en Caracas Venezuela el 22 de noviembre de 1992. La definición que se introduce sobre autonomía local es similar a la de las cartas europea y mundial sobre el tema. En ese sentido, se considera que: “la autonomía municipal se justifica como un derecho de las comunidades locales integrada por ciudadanos/vecinos quienes por propia voluntad delegan este poder en una corporación a través del voto. Por este motivo dicha corporación deviene positivamente legítima con derecho propio para hacerse responsable y representar a los ciudadanos a quienes se deben. Todo esto dentro de un Estado de Derecho”. Es así como, la definición de autonomía incluida en la Carta Constitucional de 1991, en Colombia, recoge claramente los diferentes elementos considerados como componentes de la autonomía local. Sin embargo, es claro también que el concepto de autonomía de la Carta de 1991 incluye no solo a los municipios sino además a los departamentos, pero, considerando que estos últimos tienen, o deberían tener, un ámbito de acción distinto al de los municipios, la misma Constitución aclara posteriormente en el artículo 298 que “Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución”. 112 descentralización Autonomía y descentralización en Colombia Descentralización y autonomía son dos conceptos distintos aunque cercanos e íntimamente relacionados en el diseño institucional colombiano. Su diferencia es sencilla: la descentralización es prerrequisito para la autonomía. Recordemos, que, de acuerdo con la Carta constitucional de 1991, las entidades territoriales “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo que queda claro el contenido de la autonomía. Lo que el artículo 287 plantea después, establece una relación estrecha entre el principio de autonomía y la descentralización. En ese sentido, para el ejercicio de la autonomía las entidades territoriales deben gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar de las rentas nacionales. Estos elementos o derechos, sin los cuales no sería posible la autonomía, son la manifestación de la descentralización en Colombia, en sus diferentes dimensiones: en lo político (autoridades elegidas popularmente), lo fiscal (recursos propios y transferidos del nivel nacional) y lo administrativo (competencias)3. Con excepción de la descentralización política, que ha sufrido sutiles cambios4, las otras dos dimensiones de la descentralización se han modificado constantemente en su diseño interno. En materia fiscal, aunque los recursos propios de las entidades territoriales no han tenido modificaciones importantes desde la descentralización municipalista de los años 80 del siglo XX, los recursos transferidos desde el nivel nacional sí han presentado variaciones que han afectado la cantidad de recursos percibidos a nivel territorial, lo que a su vez ha afectado el ejercicio de las competencias subnacionales. En el ámbito de las competen Si bien la descentralización se compone de tres dimensiones importantes en su configuración fue solo a partir de la expedición del acto legislativo 01 de 1986, que autorizó la elección popular de alcaldes, cuando se empezó a hablar de descentralización en Colombia. Antes de esto ya las entidades territoriales habían sido sujetos de traslados de competencias y recursos desde el nivel nacional, así mismo contaban con recursos propios derivados de fuentes impositivas y no impositivas, sin embargo esta situación correspondía más a un tipo de organización desconcentrada que de tipo descentralizado debido a la ausencia del reconocimiento de autonomía. Como la modificación de los periodos de gobierno de los mandatarios seccionales y locales con el acto legislativo 02 de 2002 que pasa de 3 a 4 años. 3 4 issn 0120-3754 cias, las entidades territoriales han sido objeto de una constante agregación de responsabilidades, derivadas de los desarrollos normativos que han tenido lugar especialmente a partir de la expedición de la Constitución de 1991. Estos cambios en la configuración de la descentralización repercuten en una modificación de las condiciones en las que se ejerce la autonomía, por ejemplo, limitando o ampliando la libertad de acción de las autoridades subnacionales, bien sea en el ejercicio de una competencia, en la cantidad de recursos disponibles o en la capacidad de decidir el destino de dichos recursos. La Corte Constitucional manifiesta la diferencia entre los dos conceptos cuando establece que “la autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos”. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas –territoriales y funcionales– en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses” (Sentencia C-478-92). Así, “La descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía” (Sentencia C-517-92). La descentralización, entonces, se materializa a través de un conjunto de normas de obligatorio cumplimiento para las entidades subnacionales de todo el territorio colombiano, peo, la autonomía se manifiesta en la particularidad de las decisiones tomadas por cada entidad territorial en el marco de dicha descentralización. La autonomía, entonces, se configura como la materialización de la descentralización en un contexto social específico. Articulación entre la autonomía de las entidades territoriales y el carácter unitario del Estado colombiano En Colombia, siendo un Estado unitario, se introdujeron la descentralización y la autonomía territorial con el fin de romper las tendencias centralistas imperantes durante la vigencia de la Constitución de 1886 y de forma más precisa antes de la expedición de las normas que condujeron a la descentralización de los años 80. Por cuenta de la autonomía se ha propendido por un mayor reconocimiento de las particularidades y diferencias de las entidades territoriales y su inclusión como factor determinante en los procesos de toma de decisiones y de gestión del sector público estatal. Aspectos, que antes de la revolución descentralista carecían de valor en el diseño institucional de nuestro país. Durante la época del centralismo, el nivel nacional concentraba la mayoría de las competencias y los recursos del Estado, así como la totalidad de los instrumentos y escenarios de toma de decisiones. Las autoridades territoriales eran nombradas por la autoridad ejecutiva del nivel inmediatamente superior, lo cual configuraba una estricta jerarquía entre los gobernantes de los diferentes niveles del Estado, de tal forma que las decisiones y aquellos que las tomaban no consultaban las necesidades y preferencias de sus directos beneficiarios, sino las de la autoridad inmediatamente superior, generando brechas importantes entre los impactos reales y los impactos deseados y evidenciando de esta forma la incapacidad del Estado para dar respuestas adecuadas a las necesidades y problemáticas sociales. El proceso de descentralización, consolidado con la Carta Constitucional de 1991, permitió trasladar al nivel territorial los elementos que se consideraron necesarios para hacer posible que la gestión pública se orientara al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas. Estas transformaciones implicaron, no obstante, la transformación de una clase de Estado a otra, debido a los fenómenos de descentralización y autonomía. Por el contrario, se intentó transitar hacia un Estado eficiente y efectivo, pasando de un tipo estatal unitario centralizado a otro descentralizado, y de un marco normativo que le daba prevalencia a lo nacional, a otro, donde cobra relevancia lo territorial, tal como quedó consignado en el artículo 1 de la Constitución Política de 1991. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales...”. Sin embargo, tanto la descentralización como la autonomía, fenómenos inherentes al ámbito territorial, fundan su esencia en la existencia del Estado unitario. En palabras de la Corte Constitucional “en el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la descentralización 113 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario” (Sentencias C-517-92 y C-263-96). Si bien, la unidad y la autonomía parecen incompatibles en Colombia, de la misma forma que lo han hecho otros Estados unitarios, se ha buscado eliminar la posibilidad de contradicción entre la naturaleza de ambos a través de mecanismos de complementariedad e interdependencia. En ese sentido aunque ambos conceptos procedan de la clásica discusión decimonónica entre federalistas y centralistas, se busca que la distribución de competencias entre los distintos niveles del Estado conduzca al respeto de la identidad comunitaria local y de su autodeterminación, sin afectar la necesidad de coordinación y planeación de ciertas materias desde el nivel central (Sentencia C-004-96). La conciliación y armonización entre unidad y autonomía, por pertenecer a polaridades distintas, ha requerido del pronunciamiento constante de la Corte Constitucional acerca de los límites que corresponde a cada una, con el fin de mantener el equilibrio requerido para su coexistencia. En ese sentido, “El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar, a su vez, el contenido esencial de la autonomía territorial” (Sentencia C-600A-95)5. Dicho contenido esencial o reducto mínimo, descrito en el artículo 287 de la Constitución Política de 1991 debe, siempre, ser respetado por el legislador (Sentencia C-004 de 1993)6, ya que de esta forma se garantiza la capacidad de autogobierno y autogestión (Sentencia C-600A-95)7; es decir, se garantiza la capacidad de las entidades territoriales para autodeterminarse y gobernarse por órganos propios en forma independiente y sin injerencia del poder central, en lo interno, mediante la utilización del conjunto de las competencias que les han sido asignadas para el 5 Sin embargo, más que quedar en manos del Estado a nivel territorial, la autonomía se encuentra “ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre cuáles son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo. El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central, ya que la satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, sin que con ello se atente contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad (Sentencia C-636-96)9. En ejercicio de la autonomía, las entidades territoriales tienen la capacidad de gestionar los intereses propios, a través de la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general (Sentencia C-579-01)10. “De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario” (Sentencia C -478-92). Pero, además de contribuir al fortalecimiento de la democracia a nivel territorial, la descentralización y la autonomía se consideran elementos indispensables para el mejoramiento de la eficiencia de la Administración Pública y la legitimidad del Estado (Sentencia C-636-96). Así mismo, debido a la prevalencia del principio unitario, es el legislativo, como órgano nacional, el responsable de la definición del alcance o los grados de autonomía de las entidades territoriales. Y, aunque la misma Norma Fundamental establece un límite mínimo en su configuración normativa, ya desde el año 1993 el tribunal constitucional dejaba clara la condición de subordinación de los entes regionales y locales, bajo la limitante de la centralización política (Sentencia C-126-93), lo que dio vía libre a la ley para intervenir en los asuntos locales, en su tarea de definir y defender los intereses nacionales, eso sí, siempre Ver también Sentencias C-216-94, C-535-96, C-284-97 y C-263-96. 8 Ver también Sentencias C-216-94, C-720-99, C-540-01, C-1112-01. 9 Ver también Sentencia C-540-01. 10 6 7 114 Ver también Sentencias C-478-92, C-004-93, C-535-96, C-636-96, C-643-99, C-1187-00, C-540-01, C-579-01, C-105-04. cumplimiento de los cometidos que le son propios (Sentencia C-126-93)8. descentralización Ver también Sentencia C-540-01. Ver también Sentencias C-636-96, C-643-99 y C-1051-01. issn 0120-3754 que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales (Sentencia C-004-93)11. Aun más allá, en materia fiscal la Corte ha dejado abierta la posibilidad de que el legislativo imponga limitaciones a la autonomía territorial que, incluso, puedan afectar el reducto mínimo constitucional, siempre y cuando “estas sean ‘necesarias’ y ‘proporcionadas’ a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado” (Sentencia C-579-01)12. Esta excepción se debe a que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de la autonomía en materia presupuestal es más reducido, ya que la Constitución de 1991 conservó los lineamientos básicos del régimen anterior, pues les reconoció una autonomía fiscal limitada a las entidades territoriales (Sentencia C-517-92). Alcances de la autonomía en materia de competencias El tema de las competencias es quizás el más importante en relación con la descentralización y con el ejercicio de la autonomía territorial, debido a que en él se concentran las diferentes dimensiones que tocan a estos dos conceptos. En el ámbito político, la existencia de autoridades propias es la alternativa más acertada para que las decisiones gobernadas por el ejercicio de las competencias se ajusten a la realidad local; así mismo, la existencia y administración de los recursos propios y recibidos en transferencia es garantía para que dicho ejercicio se haga efectivo. Si bien, uno de los imperativos en la reforma del Estado no solo en Colombia, sino en los diferentes países de América Latina ha sido la redistribución de funciones entre los diferentes niveles en que fueron reorganizados los Estados, no se debe dejar de lado que dicha redistribución no solo trajo consecuencias en materia funcional, sino que, además, cambió el espectro de relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Estos efectos se produjeron no solo por la transferencia de competencias sino además de poder de decisión y recursos, pero también porque la filosofía que inspiró estas reformas tenía inmerso el propósito de la participación y la democracia en el ejercicio del poder público a nivel territorial con miras a una mayor eficiencia y efectividad del Estado. Estas competencias, para el caso del Estado colombiano comprenden un solo cuerpo normativo estandarizado y homogéneo que obliga a las diferentes entidades territoriales a confluir en la búsqueda de los mismos propósitos, aunque los énfasis y alcances tiendan a ser distintos para cada espacio. Pero, si bien, de acuerdo con la Carta Magna, la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales se debe realizar a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículo 288), aunque esta no se haya concretado, la legislación colombiana ha sido alternativa al improvisar esta función necesaria mediante un amplio desarrollo normativo que toca esta materia13. Pero, en principio, a las entidades territoriales les corresponde ejercer las competencias que la Carta Política les asigna, las cuales se encuentran enmarcadas en unos propósitos generales. En el caso de los municipios, estos deben “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que les asignen la Constitución y las leyes” (artículo 311). A los departamentos, por su parte, les corresponde ejercer “funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes” (artículo 298). Estas competencias, por estar definidas como marcos generales deben ser reglamentadas por el Congreso de la República para garantizar su adecuado ejercicio, ya que por mandato constitucional es el órgano legislativo el responsable de expedir las leyes que deben regir el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (artículo 150). El proceso de diseño y reglamentación de competencias territoriales debe tomar en cuenta, en todo caso, el carácter unitario, pero descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales que tiene nuestro Estado. En tal sentido la actividad legislativa en materia administrativa debe respetar el conjunto de competencias asignadas constitucionalmente a las entidades territoriales y su ejercicio autónomo, pero tomando en cuenta que el carácter unitario hace La Corte Constitucional mediante sentencia C-600A de 1995 dejó abierta la posibilidad de que los temas relacionados con el ordenamiento territorial puedan estar contenidos en diversas leyes y no necesariamente en un documento legal único. 13 Ver también Sentencia C-216-94 11 12 Ver además: Sentencia C-105-04 descentralización 115 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 obligatorio que en la reglamentación de esta materia se consideren los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288). Con el propósito de armonizar los intereses nacionales con los territoriales a través de la definición de competencias que no se excluyan entre sí (Sentencia C-004-93), la misma Corte ha clarificado el contenido de estos tres conceptos. • Así, el principio de coordinación no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinación, implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la única forma legítima, en un Estado democrático, de llegar a una regulación entre intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios. • Igualmente, el principio de concurrencia evoca un proceso de participación importante entre los entes autónomos. La concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses respectivos. • Es claro que el principio de subsidiariedad está directamente relacionado con el de complementariedad y, en este caso como en los anteriores, es especialmente importante para su aplicación práctica que el apoyo funcional de un ente territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus funciones o competencias (Sentencia C-517-92). En este caso, el municipio hará lo que puede hacer por sí mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada función independientemente, deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central, como última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia” (Sentencia C-478-92)14. Por otro lado, la configuración de competencias territoriales desde el legislativo exige un tratamiento diferenciado cuando se trata de competencias definidas desde la Constitución y cuando se trata de nuevas competencias. Si bien la Carta Magna establece en el artículo 288 que la distribución de competencias está en manos de una ley orgánica, en el caso de las competencias que tienen origen constitucional estas pueden ser desarrolladas por medio de leyes ordinarias tomando en cuenta las prescripciones generales 14 116 Ver también Sentencia C-517-92, Sentencia C-636-96, Sentencia 263-96, Sentencia C-066-99, Sentencia C-1187-00 Sentencia 983-05 descentralización establecidas en la Carta Constitucional. Tratándose de otro tipo de competencias, la distribución de los alcances en su ejercicio, entre el nivel nacional y los niveles territoriales, debe realizarse mediante una ley orgánica. La ley ordinaria también desarrolla preceptos definidos mediante una ley orgánica en materia de competencias, pero nunca pueden distribuirse o asignarse competencias entre los distintos niveles del Estado a través de una ley ordinaria sin que se hayan establecido los principios generales de dicha distribución mediante una ley orgánica previa o la misma Constitución (Sentencia C-600A-95). Las leyes orgánicas abordan asuntos relativos a la estructura territorial y a la organización de los poderes públicos, a ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial y con la asignación de competencias normativas y no normativas y la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Sentencia C600A-95). La definición de competencias a nivel subnacional afecta tanto al nivel central de las administraciones territoriales como al ejercicio de los cuerpos colegiados de elección popular que corresponden a cada nivel territorial, debido a que dicha definición puede tener carácter normativo o no normativo. En la medida en que la ley realiza la unidad jurídico-política de la República mediante la estandarización de prescripciones de aplicación uniforme para toda la nación, las autoridades departamentales y municipales deben ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley (Sentencia C-517-92). Lo anterior garantiza la adecuación de la normatividad general a las particularidades socioespaciales del territorio con el fin de asegurar el reconocimiento de la diferencia y diversidad. La existencia de un solo centro de impulsión del poder demanda la correspondencia de la normatividad territorial con aquella emanada desde la Nación; es decir, que la autonomía no puede dar lugar a un ordenamiento cuya trascendencia y propósito sean diferentes a los que se han definido mediante la ley y la Constitución. Sin embargo, si bien los actos normativos expedidos en ejercicio de la autonomía territorial deben ser respetuosos de la ley, en la medida en que no deben contrariar sus preceptos, las autoridades subnacionales pueden expedir actos administrativos sobre asuntos propios de su territorio, sin que necesariamente exista de manera anticipada una ley que regule dicha materia, más cuando se trate de asuntos de competencia exclusiva de la entidad territorial, so- issn 0120-3754 bre los que no puede incidir directamente el legislador (Sentencia C-579-01). Alcances de la autonomía en materia de recursos La disponibilidad de recursos es un tema medular en el ámbito territorial constituyéndose en condición inexorable para el sano desempeño administrativo y el ejercicio de las competencias. Sin embargo, la lógica teórica del equilibrio entre competencias y recursos consignada en la carta constitucional y prevalente en la filosofía de la descentralización no se ha materializado en la realidad. Si bien con el traslado de competencias del nivel nacional a las entidades territoriales ya estas contaban con recursos propios y transferidos desde el centro, después de la Constitución de 1991 se han ido agregando más competencias a los territorios sin el consecuente incremento de recursos bien sean provenientes de fuentes propias o de transferencias. Esto se debe a que aunque el nivel nacional cedió competencias a los territorios, no sucedió lo mismo con los recursos, de manera que en la nación aún se concentra la mayor cantidad de los ingresos del Estado. Debido a que no es fácil establecer con claridad el agregado de recursos correspondiente a cada competencia, más cuando no existe precisión acerca de los niveles de población de cada territorio ni de sus necesidades insatisfechas, se vuelve casi imposible establecer parámetros homogéneos para todo el país que permitan definir la forma de complementar la cantidad de recursos transferidos con el nivel de recursos propios, en busca de establecer equilibrios interregionales. De esta forma, es posible encontrar regiones bastantes prósperas con los suficientes recursos propios para soportar su gestión y que, además, reciben transferencias y, otras, la mayoría que depende casi exclusivamente de estas últimas. Lo anterior conduce a que, en el último caso, la gestión territorial está orientada, principalmente, al cumplimiento de compromisos burocráticos derivados de las exigencias normativas que condicionan el uso de los recursos provenientes del sistema general de participaciones. En tales circunstancias los espacios aptos para la autonomía son prácticamente inexistentes ya que los ejercicios de participación y toma de decisiones no cuentan con un escenario propicio para su consolidación (Sentencia 219-97). De lo anterior es posible inferir, que los alcances de la autonomía fiscal deben consultar, como primera instancia la fuente de la que provienen los recursos de las entidades territoriales que, en general, se dividen en dos grandes grupos. En primer lugar, al tener el derecho constitucional de participar de los recursos del Estado, las entidades territoriales cuentan con recursos provenientes de transferencias o cesión de rentas nacionales, regalías y compensaciones, estas son las denominadas fuentes exógenas. En el segundo caso se trata de las fuentes endógenas, que son los recursos que se producen en el respectivo territorio y que además se invierten en beneficio de sus habitantes como resultado de decisiones políticas de las autoridades locales. Estos son los recursos que se obtienen, por un lado, de la explotación de los bienes que son propiedad de la entidad territorial y, en segundo lugar de las rentas que surgen de las fuentes tributarias propias, como es el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones. El hecho de que una fuente sea endógena o exógena marca la diferencia en lo que respecta a la posibilidad de mayor o menor intervención del legislador en su configuración y destinación, lo que implica grados diferentes en el ejercicio de la autonomía territorial. En lo que respecta a los recursos propios o provenientes de fuentes endógenas el Tribunal Constitucional ha advertido sobre la importancia de que estos deban someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes sin injerencias indebidas del legislador. Lo contrario sucede con los recursos que se originan en fuentes exógenas, sobre los que el legislador, al tener mayor injerencia, indica la destinación de estos (Sentencia C-447-98)15. Dicha injerencia, sin embargo, debe ser proporcionada y respetar las prioridades establecidas en la Carta Fundamental para las fuentes exógenas (Sentencia C-720-99). En este caso, los recursos que forman parte del Sistema General de Participaciones pueden destinarse a ciertas áreas de inversión social específicas siempre que esto corresponda con lo dispuesto en los artículos 257 y 258 de la Constitución Política. Aunque el Alto Tribunal ha dejado claro, también, que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales pueden tener una destinación específica definida en la ley sin que ello quebrante la prohibición de que trata el artículo 359 de la Carta Magna (Sentencia C-720-99). 15 Ver también Sentencias C-219-97, C-720-99 y C-579-01. descentralización 117 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En relación con las regalías, la Constitución Política de 1991 en su artículo 360 reconoce el derecho que tienen los departamentos y municipios, donde se exploten o por donde se transporten los recursos explotados o sus derivados, a recibir una contraprestación económica a manera de regalías y/o compensaciones. Así mismo, la Carta Política delega en la ley la responsabilidad de determinar las condiciones para el ejercicio de estos derechos. Esto implica que el legislador tiene la potestad de definir no solo el grueso de los recursos que le corresponde a cada entidad territorial beneficiada con regalías y compensaciones, sino además las áreas hacia las que se deben orientar dichos recursos. Esto se debe a que las regalías son propiedad exclusiva del Estado, el cual es propietario del suelo y el subsuelo y de los recursos que allí se encuentren. Por ende, la Constitución reconoció un derecho de participación pero no de propiedad sobre las regalías a las entidades territoriales (Sentencia C-447-98). En lo que respecta a las fuentes endógenas, el Alto Tribunal ha reiterado la existencia de una mayor resistencia en la intervención del legislador debido a que en estas se funda la mayor autonomía fiscal de las entidades territoriales. A diferencia de lo que sucede con las fuentes exógenas, la Carta constitucional ha dejado sentado que “los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares” (C. P. 1991, artículo 362). Igualmente, los impuestos departamentales y municipales al gozar de protección constitucional, no pueden ser trasladados mediante ley a la Nación, salvo en caso de guerra exterior. Lo anterior no significa que el legislativo esté impedido para modificar o derogar tributos de las entidades territoriales (Sentencia C-720-99) o incluso para crear nuevos tributos. Esto se debe a que en la dimensión fiscal existe mayor prevalencia del principio unitario sobre el de la autonomía, incluso en lo que respecta a las fuentes endógenas de recursos territoriales. La intervención del órgano legislativo en la modificación del régimen legal de un impuesto territorial puede darse incluso si esto disminuye la cantidad de recursos recaudados; así mismo, un impuesto puede ser extinguido argumentando conveniencia y oportunidad, ya que esto hace parte de su función legislativa en materia tributaria y su ejercicio legislativo sea 118 descentralización pleno (Sentencia C-720-99)16. La libertad del legislativo, sin embargo, no es tan amplia cuando se trata de definir el destino de los recursos propios ya que cualquier intervención en esta materia, por su parte, debe ir acompañada de una justificación objetiva y suficiente (Sentencia C-720-99). Dicha justificación condiciona su intervención en casos excepcionales, esto es, cuando se trate de defender el patrimonio nacional seriamente amenazado o la estabilidad económica interna y externa (Sentencia C-720-99)17. En estos casos, al tratarse de temas que no tocan exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales sino a todas en común, es el legislativo el que debe tomar las medidas pertinentes (Sentencia C-579-01)18. De igual forma, en lo que corresponde a la estabilidad macroeconómica, la Carta Política ha establecido que la dirección general de la economía le corresponde al Estado y en particular al titular de la función legislativa nacional (C. P. 1991, artículo 334), así como también son responsables al respecto el gobierno y el Banco de la República. De tal forma que la autonomía presupuestal de los entes territoriales debe ejercerse dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal (Sentencia C-540-01)19. La posibilidad de una mayor intrusión del legislativo en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales evidencia una disminución en el reducto mínimo de la autonomía fiscal justificada en argumentos de razonabilidad y proporcionalidad de la intervención. Debe partirse, por lo tanto, del supuesto de que el traslado hacia abajo de la frontera que protege el nivel mínimo de la autonomía fiscal reconocido por la Constitución solo es posible en situaciones de evidente “necesidad” y “conveniencia” y que no se puede volver una condición permanente. De lo contrario se daría una situación de vaciamiento de la autonomía y su existencia sería meramente nominal. Adicional a los derechos de participación en las rentas nacionales y a la administración de los recursos, en especial a lo atinente a los recursos propios, la Constitución de 1991 introduce como derecho de las entidades territoriales la capacidad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus fun- Ver también Sentencia C-219-97 16 Ver también Sentencias C- 897-99 y C-1112-01. 17 18 Ver también Sentencia C-105-04. Ver también Sentencias C-004-93, C-105-04 y C-600A-95. 19 issn 0120-3754 ciones. En el artículo 338 de la Carta se establece claramente que solamente el Congreso, las Asambleas departamentales y los Concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Sin embargo, si bien la potestad impositiva incluye a los órganos colegiados de elección popular de los tres niveles del Estado, es necesario interpretar este artículo tomando en cuenta que Colombia es un Estado unitario, donde, como veíamos más arriba, las entidades territoriales no tienen potestad legislativa, condición necesaria para la creación de los tributos, así como para su modificación y/o eliminación. Siendo el legislador por mandato constitucional el competente para diseñar la política tributaria del Estado, la facultad impositiva de las entidades territoriales se vuelve residual, y se encuentra subordinada a la ley, puesto que solo la pueden ejercer si el respectivo tributo ha sido previamente autorizado por el legislador (Sentencia C-517-92). Sin embargo, aunque el legislador fija todos los elementos que conforman los tributos nacionales, como son sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, en relación con los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos ya que con ello invade la autonomía de las entidades territoriales (Sentencia C-538-02)20; por lo que en este caso, su competencia tributaria es compartida con las asambleas y los concejos. No obstante, aunque la ley sea general debe indicar, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y concejos especifican los elementos concretos de la contribución (Sentencia C-084-95)21. Dado que el ejercicio administrativo autónomo depende del mayor o menor grado de libertad en las decisiones que permitan los recursos disponibles, puede decirse que son pocas las entidades territoriales que gozan de una verdadera autonomía fiscal. Estas son aquellas que cuentan con ciertos niveles de población y dinámicas económicas que derivan en importantes fuentes de recursos propios, lo que les permite un mayor margen en el espectro de toma de decisiones, una vez superados los límites mínimos legales exigidos en el cumplimiento de las competencias. 20 21 Ver también Sentencias C-084-95, C- 346-97 y C-504-02. Ver también Sentencias C-004-93 y C-987-99. La autonomía en materia política El cambio trascendental que marcó la diferencia entre el anterior régimen centralizado y el actual ordenamiento descentralizado se evidencia en la introducción de la descentralización y la autonomía de la esfera política territorial. La transformación en las relaciones y el ejercicio del poder entre el nivel central y los niveles subnacionales, debido a la ruptura de las relaciones jerárquicas entre autoridades ejecutivas de los tres niveles del Estado, trajo consigo la segmentación y distribución de las capacidades de toma de decisiones a través del territorio. Así mismo, significó la desconcentración de las fuerzas políticas, cuyo ejercicio se reducía al nivel nacional y que, posteriormente, se hicieron visibles en los territorios, dando lugar además al nacimiento de nuevas y diferentes manifestaciones de tipo político y democrático. La autonomía territorial en la esfera política les reconoce a las entidades subnacionales el derecho a gobernarse por autoridades propias, es decir, a que los ciudadanos del respectivo territorio elijan directamente a sus gobernantes. Dichas autoridades, en esencia asumen un compromiso que se orienta en dos direcciones. Por un lado deben responder a los compromisos adquiridos con la comunidad que los elige, pero además deben dar cumplimiento al cuerpo normativo que rige el quehacer territorial. De esta forma, la descentralización cambió el vínculo que existía entre autoridades ejecutivas en una relación jerárquica entre niveles de gobierno por un vínculo entre cada autoridad subnacional con la colectividad territorial y con el régimen constitucional y legal vigentes. Del mismo modo, la Carta Magna reforzó la autonomía política al considerar que el mandatario territorial es, no solamente autoridad política, sino también autoridad administrativa, y representante legal del respectivo municipio o departamento (artículos 303 y 314). En las condiciones actuales, entonces, al no existir subordinación del alcalde frente al gobernador y de este último frente al presidente, la posibilidad de que la autoridad de la entidad superior pueda revocar los actos expedidos por la del nivel más pequeño queda eliminada. Claro está, que el principio unitario también introduce un atenuante a este imperativo. Solamente y de manera excepcional una ley podría autorizar a que un gobernador revoque un acto de un alcalde, pero, solamente cuando este último actúe como agente de la autoridad ejecutiva de mayor nivel territorial, lo cual permitiría configurar una relación jerárquica entre los dos (Sentencia C-643-99). descentralización 119 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Las posibilidades de que esto suceda se configuran en materias de orden público y/o ejecución de políticas económicas del nivel nacional (Sentencia T-56592)22, lo cual no solo se refiere a la relación alcalde -gobernador sino también a la de gobernador-presidente. Dicha condición excluye la posibilidad de que la autoridad del nivel superior revoque los actos de una de nivel más pequeño que resulten del normal desempeño de la entidad territorial en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas de manera exclusiva. Esta garantía, no significa que los actos expedidos por una autoridad territorial queden sin control, ya que en el caso de que un acto de un alcalde o del concejo municipal, por ejemplo, desconozca los derechos de las personas o sea contrario a normas de superior jerarquía, el control gubernamental debe orientarse a “la impugnación de aquellos o el cruce que puede hacer el gobernador contra dichos actos ante el Tribunal competente por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad” (Sentencia T-565-92)23. De igual manera, si un alcalde adopta una medida donde el interés del municipio entre en tensión con el interés departamental o nacional es necesario que las autoridades intenten resolver el conflicto específico, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Sentencia C-643-99). 3. La autonomía territorial más allá del diseño normativo. Su puesta en práctica Las diferentes restricciones normativas que configuran nuestros actuales niveles de autonomía territorial, contribuyen a un limitado protagonismo del Estado y de las comunidades en los niveles subnacionales. Dicho protagonismo y margen de maniobra, aunque limitados, abren la posibilidad para que sean las mismas comunidades junto con las autoridades de su territorio las que tomen las decisiones que les afectan directamente, que aunque enmarcadas en un diseño normativo superior, deben ajustarse a sus propias realidades. Lo anterior, debido a que la autonomía y junto a ella la descentralización, llevan implícita la posibilidad del logro de enormes beneficios sociales y el mejoramiento constante de las condiciones de la calidad de vida de la población. 22 23 120 Ver también Sentencia C-643-99. Ver también Sentencia C-643-99. descentralización La necesidad en el otorgamiento de mayores y crecientes niveles de autonomía a las entidades territoriales es una verdad aceptada e indiscutible en el imaginario colectivo, debido a la importancia que reviste dicho elemento para el fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad territorial a través de la toma de decisiones concertadas y coherentes con las necesidades sociales. Sin embargo, es poco lo que se ha debatido acerca de las condiciones previas requeridas para que las entidades territoriales y sus comunidades puedan, realmente, asumir y ejercer la autonomía, ya que esta por sí sola no es garantía para que se logre una gestión pública eficiente, eficaz y acorde con la realidad social específica. En este caso no se trata de la calidad y características del instrumento, sino de la capacidad de su propietario para darle un uso adecuado. Tema que no fue tomado en cuenta cuando se consolidó el proceso de descentralización con la Constitución Política de 1991, cuya promesa era abrir espacios de mayor autonomía territorial. Aun, si desde el legislativo se abriera la posibilidad de ampliar el margen de autonomía territorial presente en la actual base normativa, la ampliación de sus efectos positivos estaría mediada por factores que en el pasado han sido los causantes de importantes distorsiones a la hora de buscar su verdadera consolidación y que en la actualidad contribuyen de manera decisiva en los bajos niveles de éxito de la descentralización evidenciando una pobre capacidad institucional tanto desde el Estado como desde la sociedad misma. La base institucional del Estado a nivel territorial El reconocimiento de las evidentes debilidades institucionales del Estado y la importancia del fortalecimiento de sus capacidades es un tema que aunque no es reciente, permanece vigente. Esta preocupación por fortalecer al Estado se materializó en lo que algunos han denominado las reformas de segunda generación cuyos propósitos generales se han orientado a mejorar sus instituciones para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, la responsabilidad y la participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organizacionales (Lescano 2007, 18). Este interés de mejorar la gestión pública no solo se ubica en el nivel nacional del Estado, sino que se traslada issn 0120-3754 como una prioridad inapelable hacia el ámbito local, por ser el espacio donde se concreta el vínculo entre sociedad y Estado y el nivel estatal que mayores responsabilidades ha adquirido en las últimas décadas. En la mayoría de los casos, la capacidad institucional ha tendido a relacionarse con capacidad burocrática de gobierno estableciendo estrechos vínculos con los conceptos de eficiencia y eficacia (Stiglitz 2001; Ospina 2002; Banco Mundial 1997). Para el Banco Mundial (1995) la capacidad del gobierno local debe medirse a través de las herramientas que permitan al gobierno municipal desempeñarse con éxito. Entre estas herramientas se cuentan el trabajo, el capital y la tecnología. Desde estas perspectivas, la capacidad institucional no se mide por sus resultados, sino por los medios con los que cuenta para cumplirlos. Para otras interpretaciones (Repetto 2003, 6), la capacidad institucional del gobierno local hace referencia a la capacidad que tienen las instancias públicas de identificar, priorizar y dar solución a las necesidades y problemáticas sociales dentro de su territorio. En tal sentido, la capacidad del Estado debe ser un medio para conseguir un fin social, pero además una condición en permanente evolución cuya situación ideal debe ser el mejoramiento continuo. En esta perspectiva, no solo importan los medios sino, principalmente, los resultados. Lo anterior conduce a considerar que al analizar la capacidad institucional del e Estado es necesario correr la frontera más allá de los aspectos exclusivamente administrativos, debido a que existen otros factores que pueden afectarla de forma importante y que también requieren atención. Aunque es importante resaltar la importancia de fortalecer al Estado en aspectos como la profesionalización administrativa, la planeación, el control y la evaluación, así como en la disponibilidad suficiente de recursos; es necesario resaltar que estas reformas no son suficientes por la presencia de otros condicionantes; como, por ejemplo, que la creación de capacidades institucionales es una decisión sobre la cual influyen consideraciones político-electorales (Moreno 2007, 2). En sus orígenes, la descentralización política se planteó como una fortaleza para los gobiernos territoriales, debido a las ventajas que significan para una comunidad contar con gobernantes propios y además poder participar activamente del cogobierno de su territorio. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los actores políticos en competencia han recurrido al clientelismo como estrategia predomi- nante para mejorar sus posibilidades de triunfo electoral, utilizando el aparato burocrático como fuente para recompensar el apoyo brindado por sus activistas (Moreno 2007, 3). Esta situación se ha convertido en una debilidad importante para la capacidad de los gobiernos municipales, que afecta por un lado su potencial administrativo, pero además evidencia la pobreza de la capacidad política de los gobernantes. La experiencia ha demostrado que la vía democrática no garantiza por sí misma la elección de autoridades con la suficiente capacidad de gobierno. Aunque las elecciones competitivas, libres e imparciales son la esencia de la democracia, su inevitable sine qua non, los gobiernos salidos de unas elecciones pueden ser ineficientes, corruptos, miopes, irresponsables, dominados por intereses minoritarios e incapaces de adoptar las decisiones que demanda el interés general. Estas características hacen de estos gobiernos algo indeseable, pero no los convierten en antidemocráticos. Estas distorsiones evidencian que aunque para muchas entidades territoriales son escasos los espacios permitidos por la ley y la Constitución para ejercer una verdadera dirección política a través del liderazgo de nuestros gobernantes, aun estos últimos no están suficientemente preparados para asumir esta responsabilidad. En tales circunstancias la autonomía no cuenta con el terreno abonado para su correcto desarrollo. Desafortunadamente, el exceso de confianza puesto en la elección popular ha impedido la consideración de otras alternativas de selección de autoridades. Si bien, el mecanismo democrático se considera una excelente alternativa, no debería ser incompatible su articulación con mecanismos de medición de la capacidad de gobierno, lo cual filtraría en primera instancia la misma postulación de candidatos y dotaría a las comunidades de medios idóneos para la identificación de las mejores opciones disponibles, basándose no solo en los perfiles políticos tradicionales fundados en promesas, sino en las capacidades reales de hacer gestión pública, orientadas al bienestar colectivo. La base institucional social Es evidente que el fenómeno de transformación del Estado lleva implícito un alcance mayor al de la modificación estructural y funcional del aparato estatal. El traslado principalmente de poder de decisión al nivel local es la oportunidad para lograr la movilizadescentralización 121 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ción de la sociedad civil organizada en torno de sus demandas ciudadanas, ya que requiere que los intereses sociales dejen de constituirse al interior del Estado (Fleuri 2004). Aunque se produce una transformación del Estado y de su rol, esto a su vez entraña una reforma de la sociedad civil, lo que significa que se produce una redefinición de las reglas de juego que gobiernan las relaciones entre ambas esferas (Oszlak 1997). La autonomía más que ser un privilegio en propiedad del Estado a nivel territorial, se configura en beneficio del interés colectivo, condicionando su ejercicio a la participación activa de la comunidad y al diálogo constante entre ésta y el gobierno territorial (Sagawe 2004, 15). Sin embargo, si bien la participación ciudadana es determinante en la toma de decisiones, no todo ejercicio participativo-democrático es bueno. Recordemos que nuestro diseño normativo ha cerrado muchas posibilidades a la participación y al ejercicio de gobierno, de tal forma que no se puede estimular la participación para temas cuyo alcance se encuentra taxativamente delimitado por la norma. El líder democráticamente elegido debería ser capaz de identificar las oportunidades y los espacios aptos para la participación. Pero, aún más, el líder democrático debería actuar con neutralidad y favorecer siempre las decisiones que representen un mayor impacto positivo para el bien común. Por otro lado, aunque una decisión resulte de un ejercicio democrático, ello no la convierte automáticamente en la mejor decisión, ni siquiera, en ocasiones, en una buena decisión. La captura de los espacios democráticos participativos por grupos organizados que persiguen intereses particulares ha reducido los márgenes de legitimidad de la participación, más cuando muchos problemas y necesidades de gran alcance, al no contar con voceros, quedan excluidos de la agenda pública. En estos casos, le corresponde al Estado ser consciente de los intereses que representan estos grupos, pero igualmente de los que no encuentran quien los represente (BM 1997, 125). En otras oportunidades, la participación es manipulada como mecanismo de legitimación del líder democráticamente elegido, sin ninguna repercusión en el proceso de toma de decisiones. Esto hace que “el mayor peligro derivado de una democracia irrestricta y disfuncional sea que desacredite a la propia idea de la democracia, echando un manto de dudas sobre cualquier forma de gobierno popular” (Zakaria 2003, 284). 122 descentralización Una sociedad poco preparada para asumir las responsabilidades derivadas de la autonomía hará un pobre ejercicio de ella o terminará siendo manipulada por diferentes actores. El desconocimiento mismo de la sociedad acerca de sus derechos y la importancia de su papel en el ejercicio de gobierno, en los procesos de toma de decisiones, veeduría y seguimiento a la gestión han dado vía libre a las malas prácticas de gobierno. Si bien, el compromiso civil florece más fácilmente entre ciudadanos y grupos organizados cuando tienen un sector público competente como interlocutor (Evans 2007, 117)24, la sociedad puede jugar un papel trascendental en la movilización de fuerzas autónomas que presionen procesos de cambio institucional en el Estado. La experiencia ha evidenciado que la sociedad civil ha sido un actor con gran capacidad de incidir tanto positiva como negativamente en la naturaleza de las prácticas políticas y administrativas de su territorio. Por otro lado, aunque la descentralización junto con su importante componente de autonomía apareció estrechamente vinculada al ejercicio de la participación, es claro que esta es una alternativa válida pero no la única a la hora de identificar problemas y plantear soluciones. Aun teniendo una sociedad lo suficientemente fortalecida para el ejercicio democrático, la gestión local requiere la adecuada articulación entre el componente participativo, el componente técnico y administrativo de la administración local y el papel político activo del gobernante, siendo este último el responsable de tomar las decisiones con fundamento en los insumos ofrecidos por la administración, los ciudadanos y su propio criterio. En este sentido, la participación ofrece mejores resultados cuando se combina con una buena gestión pública y no en sustitución de esta (BM 1994, 83). Esto se debe a que no todos los temas son susceptibles de discutirse y decidirse por la vía democrática, muchos de estos requieren ser manejados por expertos, ya que en ello radica la importancia de la delegación; es decir, en la búsqueda de un mejor gobierno, que se espera que sea ejercido por individuos interesados y con experiencia en los asuntos públicos, pero que además deban rendir cuentas al conjunto de los ciudadanos (Zakaria 2003, 274). 24 Evans parte de la evidencia de varios estudios que demuestran la existencia de una sinergia entre sociedad y estado. Así, mientras uno de estos dos actores se fortalezca, ello conducirá al fortalecimiento del otro, en una relación de circularidad. issn 0120-3754 Conclusiones La autonomía en Colombia, aunque no trascienda los límites administrativos por enmarcarse en un Estado unitario, hace parte de las reformas que revolucionaron la institucionalidad de nuestro país desde finales de la década de los años 80 del siglo XX. Su importancia radica en la reivindicación de los territorios y de sus energías ralentizadas por el centralismo, con miras a garantizar la adecuación de los marcos normativos a las particularidades sociales, económicas y políticas de las entidades territoriales y reducir por cualquier medio que las decisiones más importantes sean tomadas por autoridades e instancias externas. Sin embargo, una mirada rápida a los preceptos constitucionales que enmarcan el ejercicio de la autonomía permite identificar importantes restricciones que reducen de manera importante su desarrollo y consolidación. Aunque desde la Constitución Política se establezcan los niveles mínimos irreductibles de la autonomía, las providencias de la Corte Constitucional plantean la necesaria subordinación de esta ante la existencia del principio unitario como jerárquicamente superior, lo cual conduce a que el reducto mínimo tenga importantes excepciones cuando se trata de defender la unidad nacional. Aun así, la autonomía como factor reivindicador de los territorios ofrece importantes oportunidades tanto a los gobiernos como a la sociedad en los procesos de toma de decisiones y cogestión a través de la participación, el control social y las veedurías ciudadanas. Es por estos motivos que resulta inevitable no solo analizar las oportunidades presentes para la autonomía en los diseños de las normas sino además voltear la mirada hacia los niveles de capacidad disponibles en los gobiernos y la sociedad civil para responder a los grandes retos que plantea la autonomía territorial. descentralización 123 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Banco Mundial. 1997. Informe sobre el desarrollo mundial. El Estado en un mundo en transformación. ________. 1995. “Colombia, estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica”. En La descentralización y el Desarrollo Institucional en Colombia. Banco Mundial. Constitución Política de Colombia. http://www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/cp91.pdf Evans, Peter. 2007. Instituciones y desarrollo en la era de la globalización neoliberal. Bogotá: Colombia. Ferrando Badía, Juan. 1963. El Estado regional como realidad jurídica independiente. 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La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia. Administración & Desarrollo, 37 (51), 109-124. Estilo MLA: Duque Cante, Naidú. “La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 109-124. Administración & Desarrollo d e s c e n t r a l i z a ción resumen El objetivo del presente trabajo es determinar la relación entre el derecho y el desarrollo, más específicamente, entre el ordenamiento jurídico y el desarrollo local en Colombia. Para esto, se realiza una revisión teórica, un análisis de la doctrina, la jurisprudencia y la legislación más importante sobre la temática. Las técnicas de producción de información fueron la revisión documental, la entrevista y el análisis de contenido. Las conclusiones obtenidas señalan que, en general, el derecho es tanto un medio o instrumento como el fin mismo del desarrollo. Ahora bien, en cuanto a la regulación jurídica y el desarrollo local, se estableció que: a) la relación ente los dos ha sido precaria o débil; b) el ordenamiento jurídico colombiano poco ha contribuido al logro del desarrollo local, c) sin embargo, existen algunas potencialidades que el derecho puede ofrecer para el logro del desarrollo local en nuestro país. Palabras clave: Derecho y desarrollo, desarrollo local, ordenamiento jurídico, descentralización, ordenamiento territoria abstract Law and development: the role of legal regulation in local development The present work was aimed at determining the relationship between law and development, more specifically between legal regulation and local development in Colombia. A theoretical review was thus made and the doctrine, jurisprudence and the most important legislation regarding the topic were also analysed. The techniques regarding how information is produced were documental review, the interview and content analysis. The conclusions so obtained pointed to the law generally being both the instrument or the means and the end of development. however, regarding land-use planning (judicial regulation/territorial ordering) and local development, it was established that: a) the relationship between them has been precarious or weak; b) Colombian land-use planning has contributed little towards local development, c) however, there are some potentialities which the law can offer for ensuring that local development happens in Colombia. Key words: law and development, local development, legal regulation, decentralisation, land-use planning. resumo Direito e desenvolvimento. O papel do ordenamento jurídico para o desenvolvimento local O objetivo do presente trabalho é determinar a relação entre o direito e o desenvolvimento, mais especificamente, entre o ordenamento jurídico e o desenvolvimento local na Colômbia. Para isso, realiza-se uma revisão teórica, uma análise da doutrina, da jurisprudência e da legislação mais importante sobre a temática. As técnicas de produção de informação foram a revisão documental, a entrevista e a análise de conteúdo. As conclusões obtidas indicam que, em geral, o direito é tanto um meio ou instrumento como o próprio fim do desenvolvimento. Por outro lado, quanto à regulação jurídica e o desenvolvimento local, estabeleceu-se que: a) a relação entre os dois tem sido precária ou insuficiente; b) o ordenamento jurídico colombiano pouco tem contribuído á realização de desenvolvimento local, c) sem embargo, existem algumas potencialidades que o direito pode oferecer para a realização do desenvolvimento local em nosso país. Palavras chave: Direito e desenvolvimento, desenvolvimento local, ordenamento jurídico, descentralização, ordenamento territorial Recibido: agosto de 2009 / Aprobado: octubre de 2009 Correo impreso: Calle 44 No. 53-37 CAN, Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, Bogotá, D. C., Colombia. Jiménez Benítez, W. G. 2009. Reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel de ordenamiento jurídico para el desarrollo. Administración & Desarrollo 37 (51): 125-140. Derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local1 William Guillermo Jiménez Benítez* 1. Introducción En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se dispuso que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria descentralizada (esto se conoce como “Estado-Regional”), una forma intermedia entre el Estado Unitario y el Estado Federal (Revenga 2007; Vidal Perdomo 1997; Mendoza 2003). También se reconoció la autonomía de las entidades territoriales, se consagró al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y se señalaron las bases para la respectiva distribución de competencias (artículos 286, 287, 288, 311, 356 y 357 de la Carta Magna). De otro lado, existen diversas aproximaciones, enfoques y modelos sobre el desarrollo local y regional, las cuales ofrecen todo un arsenal explicativo y propositivo sobre la manera como se puede obtener el desarrollo a nivel micro. Pese a la aceptación generalizada de estos enfoques y a los procesos descentralistas emprendidos, la realidad del desarrollo local colombiano parece muy lejano y poco alentador, si se considera que llevamos más de 20 años de experiencias. Algunas de las realidades que hacen evidente el problema son las siguientes: a) Dificultad del conjunto de municipios para generar desarrollo; b) La incapacidad de los pequeños municipios para generar desarrollo local y aún para sobrevivir como entidades territoriales; c) El crecimiento de desigualdades territoriales por efectos no deseados de desarrollo local en ciertas ciudades; d) La tendencia a la formulación de planes de desarrollo regionales o territoriales como estrategias de desarrollo, frente a las limitaciones de la planeación local; 1 Versión para artículo. El estudio completo se encuentra en Jiménez (2009). *Doctor en Ciencias Políticas, abogado y administrador público, especialista en Planificación del Desarrollo Regional. Profesor asociado de la ESAP y Profesor en las Universidades Libre y Católica. correo-e: [email protected] 125 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 e) La metropolización y urbanización del desarrollo, en desmedro de amplias áreas periféricas y rurales; f) La internacionalización y globalización hacen que el desarrollo local dependa también de insumos “de afuera”, contradiciendo enfoques basados en la utilización y potenciación de recursos “endógenos”2. Ahora bien, se ha considerado que el Gobierno local cumple un importante rol para el desarrollo local; pero para que todo esto sea posible se hace necesario que las diferentes funciones del Gobierno local estén contenidas en normas jurídicas, porque una de las características básicas de un Estado de Derecho consiste en que sus autoridades están sometidas al imperio de la ley. Por ello, se hace necesario un ordenamiento jurídico territorial, el cual se entiende como el conjunto de disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentario que regulan los aspectos relacionados con el origen y competencia de las autoridades territoriales, la administración de sus asuntos propios, la participación en los ingresos nacionales y la promoción del desarrollo territorial, entre otros. Infortunadamente existen escasas referencias desde los estudios del desarrollo local y la descentralización, que vinculen el tema de los ordenamientos jurídicos territoriales al problema del desarrollo local, como se verá más adelante. El objetivo del presente trabajo es realizar una aproximación acerca del papel o función que ha tenido el Derecho como conjunto de normas para el fomento del desarrollo local en Colombia. Para lograr esto, se hace una importante revisión bibliográfica, doctrinal, legal y jurisprudencial y se aplican algunas entrevistas que permiten algún nivel de apreciación empírica. 2. La relación entre Derecho y desarrollo Por Derecho se entiende aquí su aspecto formal o la expresión del mismo dentro del ordenamiento jurídico; es decir, el Derecho como norma jurídica. El Derecho puede ser entendido de diversas maneras utilizando diferentes palabras con sentidos análogos o relacionados entre sí. El Derecho podría ser: b) Lo recto o el estar conforme a la regla, un deber ser jurídicamente valorado (directus -a –um, dirigere); c) Un conjunto de normas exteriores al individuo (Derecho objetivo), y d) Aquello que le corresponde a la persona y que lo faculta para exigir (Derecho subjetivo). Un intento para definir el Derecho puede ser de la siguiente forma: es un ordenamiento de la vida en sociedad que reconoce facultades a su titular y que se expresa en un conjunto de normas inspiradas en la justicia y orientadas al bien común (Jiménez Benítez 2007 40). En cualquier caso, el Derecho se concreta en normas, normas jurídicas en este caso, las cuales se diferencian de la norma simple en que contienen un imperativo de conducta que debe observarse so pena de una sanción, garantizada incluso por el posible uso de la coacción. La norma jurídica es entonces un conjunto de enunciados o proposiciones que prescriben o prohíben conductas, que otorgan derechos y generan obligaciones y cuyo cumplimiento viene impuesto a sus destinatarios; entre sus características están la de ser abstractas, generales e imperativas: En esencia, el Derecho no es sino el reflejo subjetivo de una norma que autoriza; el deber no es sino el reflejo subjetivo de una norma imperativa (positiva o negativa). La relación jurídica como relación de Derecho-deber remite siempre a dos reglas de conducta, de las cuales la primera atribuye un poder y la segunda un deber (Bobbio 1997, 18). En el mismo sentido concuerda Carnelutti (1989) al aceptar como definición empírica y provisional de Derecho, al conjunto de leyes que regulan la conducta de los hombres y también lo hace García Máynez (2003 5) cuando expresa que el genus proximum del Derecho es la determinación del carácter normativo o enunciativo de sus preceptos: “Todo el mundo reconoce que estos se refieren a la actividad humana; pero las opiniones se separan apenas se pretende establecer la esencia de los mismos”. El Derecho entendido como norma jurídica es un concepto más operativo que permite ser conectado con otras acepciones como “régimen jurídico-legal” u “ordenamiento jurídico territorial”, este último, mencionado con anterioridad. a) Lo justo o lo equiparable a la justicia (ius)3; Para mayor profundidad sobre cada uno de estos puntos véase Villar Borda, L., et. al. (2003). “Ubi non est iustitia, non potest esse ius”, (donde no hay justicia, no 2 3 126 descentralización puede haber Derecho) decía Cicerón. Por su parte Ulpiano definía la justicia como aquella “… constant et perpetua voluntas ius suum quique tribuere” (la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo que le corresponde). issn 0120-3754 El desarrollo por su parte, puede entenderse de manera general como el pleno despliegue de las potencialidades inherentes a la naturaleza del ser4. A nivel individual, significa la concreción o realización de capacidades, talentos y virtudes de las personas (desarrollo humano); a nivel social implica el mejoramiento de las condiciones, expectativas y calidad de vida de un conglomerado social (desarrollo socioeconómico). Ahora bien, según lo consultado, la relación Derecho y desarrollo ha sido escasamente trabajada en nuestro medio. Se debe tener presente que el mismo concepto “desarrollo” es reciente o contemporáneo y tiene escaso tratamiento en una disciplina antiquísima como lo es el Derecho5. A continuación, se presenta el panorama encontrado. 2.1. En las páginas de internet en español no aparece algún documento, libro o texto en general que sugiera el planteamiento entre los dos términos; en inglés en cambio, la relación law and development arroja varios resultados de búsqueda y el vínculo se establece a partir de las regulaciones jurídicas en los diversos campos considerados de importancia para el desarrollo económico y social tales como la empresa privada, el comercio, la inversión, la justicia, los Derechos Humanos y las instituciones de gobierno, entre otras. También aparecen temas que no obedecen propiamente a regulaciones jurídicas sino a aspectos culturales o de legitimidad; tal es el caso de la corrupción y el imperio de la ley (rule of law) (Tufts University 2008; School of Oriental and African Studies 2008). Sin embargo, pese a la relación o vínculo aparente entre las regulaciones legales y esos aspectos del desarrollo, no está claro en qué medida y de qué manera el Derecho contribuye al avance de estos sectores. Los estudios sobre law and development, parecen provenir de un cambio de percepción y énfasis en las políticas de reforma estatal que apoyan las entida El término parece provenir de la metáfora del rollo: desenrollar es precisamente extender, ampliar, desenvolver toda la capacidad condensada en el ovillo; pero la magnitud de esta extensión está ya limitada por la “carga” o “dotación” inicial propia del rollo. El latín se refería a explanatio, amplificatio e incrementum; el portugués utiliza “ desenvolvimento”, término más cercano a la metáfora aludida. Según parece el concepto “desarrollo” se generalizó a partir de la política externa de USA luego de la Segunda Guerra Mundial, específicamente la política del New Deal formulado por el presidente Truman en 1949: “El desarrollo, arguye el estudio, debe ser visto como un régimen de representación, como una “ invención” que resultó de la historia de la posguerra y que, desde sus inicios, moldeó ineluctablemente toda posible concepción de la realidad y la acción social de los países que desde entonces se conocen como subdesarrollados” (Escobar 1998, 14). 4 5 des de financiamiento internacional como el Banco Mundial o el FMI, las cuales se concretaron en las llamadas “reformas de segunda generación” (o posconsenso de Washington). Estas reformas incorporaron las preocupaciones sociales, los temas de Derechos Humanos y la participación democrática, complementando los énfasis centrados hasta el momento (reformas de primera generación) en los ajustes estructurales y reformas centradas en aspectos netamente económicos. En esta nueva perspectiva, el Derecho es visto como una condición para posibilitar tanto la justicia social como la democratización y el Derecho se concibe como: 1. Un valor instrumental para el desarrollo (el imperio de la ley, el buen Gobierno y las buenas prácticas crean el ambiente institucional favorable al crecimiento económico). 2. Un elemento definitorio del desarrollo mismo, en tanto que lo social y los Derechos Humanos se convierten en los fines últimos del desarrollo y de esta manera, cambia la concepción sobre el desarrollo (reducido inicialmente al crecimiento económico), hacia una perspectiva amplia en la cual las regulaciones legales, la política social y la democratización explican los procesos de generación de desarrollo y bienestar social: “Indeed, legal and institutional reforms are increasingly identified as the key to successful development” (Rittich 2005, 204). 2.2. Derechos Humanos y desarrollo. Las aproximaciones a los Derechos Humanos en los países en vías de desarrollo, durante las últimas décadas se topó al final, con el tema del desarrollo. Hubo al menos dos planteamientos: a) El logro del desarrollo implicaba y justificaba ciertos sacrificios en Derechos Humanos, a corto y mediano plazo, y b) El desarrollo, entendido como Derecho Humano en sí mismo (Santos 2002, 224 y ss.)6. El “Derecho al desarrollo”, fue planteado por vez primera en 1972 por el africano Keba M’Baye, a partir de la consideración que la condición del subdesarrollo es en sí misma una violación de los Derechos Humanos, dado que los países pobres no están en condiciones de garantizar y materializar los Derechos Humanos; el Derecho 6 “La primera línea fue particularmente popular en los años sesenta y setenta en los países latinoamericanos bajo dictadura militar, y está siendo utilizada en algunos países de Asia, en particular en China. La segunda ha dado forma coherente al debate africano sobre los derechos humanos” (Santos 2002, 224). descentralización 127 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 al desarrollo sería: “la prerrogativa de todos los seres humanos, y de todos los seres humanos colectivamente, de tener un derecho igual al goce, en una proporción justa y equitativa, de los bienes y servicios producidos por la comunidad a la que pertenecen” (M’Baye, citado por Santos 2002 229-30). En esta propuesta, el Derecho al desarrollo incluye tanto los derechos civiles y políticos como los económicos y sociales, y es un derecho individual y colectivo, en el cual la persona humana es tanto el sujeto como el objeto del desarrollo (participante y beneficiario a la vez. El derecho humano al desarrollo ha sido reconocido por la ONU (Declaración del Derecho al Desarrollo) mediante Resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1986, por otros organismos internacionales (Unctad, OIT, Unesco) y por diversas Organizaciones No Gubernamentales. 2.3. El Derecho visto desde el concepto de desarrollo humano. Para Sen (2000), el desarrollo es un proceso de expansión de las libertades reales que pueden disfrutar los individuos; la libertad hace referencia aquí a las capacidades individuales para realizar aquello que una persona tiene razones para valorar; entonces, habrá desarrollo humano cuando cada persona sea capaz de ejercer plenamente sus libertades y derechos. Estas libertades y derechos humanos, son a la vez un fin y un medio; un fin porque deben ser consideradas como constitutivas del proceso de desarrollo y como criterio central de evaluación del mismo, y son un medio porque constituyen igualmente un instrumento fundamental en la mejora de las posibilidades de los individuos para expresar y defender sus demandas de atención política y sus exigencias de satisfacción de las necesidades económico-sociales. Según Sen, la relación entre Derecho y desarrollo es complementaria y paralela: mayores niveles de desarrollo crean nuevos y mejores derechos para las personas (más derechos, como finalidad del desarrollo), pero estos derechos se convierten a su vez en garantía para nuevos procesos de desarrollo (derechos como medio para el desarrollo). 2.4. Un enfoque puntual que permite establecer puentes entre el Derecho y el desarrollo es el llamado “neoinstitucionalismo”, aproximación esta que vuelve la mirada sobre los aspectos contextuales especialmente sobre el marco regulativo o normativo (marco institucional) que guía la conducta y los comportamientos de los agentes económicos, sociales y políticos. Antes del neoinstitucionalismo, los análisis privilegiaban la racionalidad individual y la maximización de las preferencias de los sujetos, los cuales eran considerados con un gran nivel de libertad y autonomía en sus decisiones. Hoy todo parece indicar que las cosas no son tan claras y que los compor128 descentralización tamientos individuales tienen en consideración los marcos institucionales donde se desenvuelven, pues estos ofrecen incentivos, premios y castigos, según la conducta adoptada (March y Olsen 1997). 2.5. Para establecer una conexión entre Derecho y desarrollo, podría ser útil indagar sobre la finalidad del Derecho mismo. Para Carnelutti el Derecho sirve para ordenar la sociedad, para darle estabilidad, y por ello, liga la idea de Derecho con la idea del Estado: “Estable es algo que está. Por eso la sociedad jurídicamente ordenada se llama Estado... El Estado, esto es la estabilidad de la sociedad, es un producto, y hasta el producto del Derecho” (1989, 63). De otro lado, llegado a la conclusión que todo el Derecho (tanto público como privado) tiene una proyección pública y por tanto ambos buscan intereses públicos. Según Kelsen (citado en Quintana 2008), desde el momento en que una norma jurídica protege un interés individual, esa protección constituye un interés público (por ejemplo, la regulación de las sucesiones y la herencia o el préstamo a interés); el Derecho es público por esencia, solo hay métodos diferentes de producir relaciones jurídicas. Podemos concluir entonces, que el fin del Derecho es el logro de una sociedad ordenada para la convivencia y esto se logra mediante normas jurídicas orientadas al interés público. Ahora bien, si aceptamos que el desarrollo implica el mejoramiento de las condiciones, expectativas y calidad de vida de un conglomerado social, es de esperar que las normas jurídicas, las cuales se orientan al interés general, puedan cumplir un papel importante dentro de una perspectiva orientada al desarrollo. 3. Derecho y desarrollo local 3.1. ¿Qué es el desarrollo local? El desarrollo local resulta de la concreción espacial de la idea de desarrollo expresada anteriormente; se convierte en objeto de estudio por decirlo en términos científico-metodológicos, y es a la vez, el motivo y la idea central que anima la discusión sobre el tema: el desarrollo sí, pero el local7. En tal sentido, el de 7 Según Boisier, el término “desarrollo local” encierra una tautología, puesto que por antonomasia, todo desarrollo es necesariamente local: “…es claramente un fenómeno local en un sentido geográfico y sistémico, y no nacional en el mismo sentido y que el concepto de desarrollo global es solo una abstracción construida sobre promedios… Entonces convengamos de que hablamos de un fenómeno local; es decir, localizado e incrustado en las características económicas, técnicas, sociales, culturales de ese lugar en particular” (Boisier 2005, 5). issn 0120-3754 sarrollo local es un fenómeno abordable en términos del conocimiento por las disciplinas sociales. Quizá por esto, Mario Polèse, se refiere al desarrollo local como un ideal y como un marco de análisis para la intervención. Como ideal, el desarrollo local implica la posibilidad de un modelo alternativo de desarrollo, una solución para el desarrollo desigual dependiente de fuerzas externas: …expresa el deseo de que el propio medio inicie un proceso de desarrollo, que desemboque en una economía regional próspera basada en las iniciativas y los conocimientos de los habitantes y de las empresas de la región… lleva consigo una reducción de la dependencia de la región a los gobiernos y los agentes económicos del exterior. Es un desarrollo autónomo, libre (al menos en parte) de las presiones injustas del sistema (Polèse 1998, 242). También el desarrollo local es entendido como un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover dinámicas económicas y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (Buarque, citado por Boisier 2005, 6). La idea de desarrollo endógeno implica que las localidades y territorios tienen un conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales) y de economías de escala no explotadas que constituyen su potencial de desarrollo; cada localidad o territorio se caracteriza por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, un sistema productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales e infraestructuras, un sistema social y político, una tradición cultural, sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico local (Vásquez Barquero 2000; Boisier 1997; Barbosa 2002). Los procesos de desarrollo endógeno se producen gracias a la utilización eficiente del potencial económico local que se ve facilitado por el funcionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulación territorial (Maldonado 2000). Ahora bien, concebir el desarrollo local como un modelo alternativo, conduce al tema de los enfoques sobre desarrollo local. Pensar y plantear el desarrollo a partir del nivel local, autónomo, contando con los propios recursos locales y los agentes locales, es ya una pretensión que la ubica como un enfoque de desarrollo local. Pero, ¿qué ofrece un enfoque de desarrollo local? En primer lugar, el enfoque se presenta como un marco de análisis que llama la atención sobre los factores locales del desarrollo y el papel que desempeña el medio como factor de innovación y dinamismo; se identifican de esta manera los factores endógenos y los exógenos (Polèse 1998). Los enfoques pueden dar lugar a la formulación de modelos de intervención, más específicos y pensados para una unidad territorial concreta; estos a su vez pueden ser adoptados formalmente a través de políticas de desarrollo local decididas por las autoridades gubernamentales, aun de diversos niveles de Gobierno. Pero sorprende encontrar que los enfoques sobre desarrollo local han descuidado o no hacen alusión de manera explícita acerca del ordenamiento jurídico-político de las unidades territoriales (régimen departamental, municipal y distrital) y de su contribución o no a la autonomía y desarrollo local. En segundo lugar, un enfoque de desarrollo local se caracteriza por su integralidad. El enfoque otorga una gran importancia a factores previamente desdeñados por la teoría y la política económica como la cultura y el sentimiento de arraigo territorial; en este sentido, se pueden distinguir al menos tres dimensiones de análisis: a) Lo económico, se refiere a la creación, acumulación y distribución de riqueza; se busca también que los empresarios locales usen su capacidad para organizar los factores productivos locales con buenos niveles de productividad para ser competitivos. b) Lo sociocultural, se refiere a la calidad de vida, la equidad social, al sentido de arraigo territorial y de metas de desarrollo colectivamente construidas y compartidas (Medina Vásquez 1996)8. c) Lo político-administrativo, se refiere a la gobernabilidad y gobernanza del territorio, a la construcción e implantación de un proyecto político colectivo; aquí se subrayan las ventajas de los gobiernos locales para promover la cooperación entre los diversos actores, especialmente entre sector público/privado/comunitario9; también se La discusión y aprobación de los planes de desarrollo a nivel local con la participación de la sociedad civil en encuentros ciudadanos y el Consejo de Planeación Territorial, pueden ser una muestra de este propósito. Para mayor profundidad sobre gobernanza y gobernabilidad local, véase Jiménez (2008). Una experiencia que está tomando fuerza es la creación de las Agencias de Desarrollo Local, las cuales han tenido algún éxito en otros países. Se trata de organizaciones consorciales entre el sector público y la iniciativa privada que buscan promover el em- 8 9 descentralización 129 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 destacan las mayores posibilidades para mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos (Cuervo 1998). Adicionalmente, algunos autores también incluyen el factor ambiental, que se refiere a los recursos naturales y a la sustentabilidad de los modelos de desarrollo (Enríquez y Gallicchio 2003). Existe otro elemento importantísimo que no se debe dejar de mencionar: son los aspectos científico-tecnológicos, considerados inicialmente como factores exógenos; no debe desdeñarse la posibilidad de la creación de conocimiento local propio a través del fomento de la tríada I & D+i (investigación, desarrollo, innovación). 3.2. Aproximaciones sobre desarrollo local y derecho Aquí el terreno parece virgen e inexplorado. No se conocen documentos (libros, artículos) que aborden la problemática del desarrollo local y el régimen jurídico o el Derecho de manera directa y franca. Obviamente, existen alusiones a la normatividad, a la ley o el decreto y sus consecuencias en temas relacionados con el desarrollo local, tales como la descentralización y la autonomía territorial, las relaciones intergubernamentales o el ordenamiento territorial. Lo que se ha encontrado son alusiones a la reforma de las disposiciones sobre descentralización territorial y sobre todo, al régimen de transferencia de recursos fiscales; también se ha criticado el carácter homogéneo de las normas expedidas sobre la descentralización y el desarrollo local, que poco consideran las realidades y especificidades regionales. De otra parte, al consultar la web, no se encontraron páginas que pudieran relacionar estos dos temas. Para investigar la cuestión, se ha seleccionado un grupo de autores provenientes del campo del Derecho (pues desde los esquemas propios del desarrollo local, los especialistas son poco sensibles al papel que juegan los regímenes jurídicos). A continuación, se presentan entonces, algunos planteamientos de autores colombianos que podrían dar lugar a establecer relaciones entre el Derecho y el desarrollo local. 3.2.1. Desde el Derecho Constitucional, no se encuentra una alusión directa entre Derecho y desarrollo local, aunque sí entre el Derecho y el desarrollo en sentido genérico. Vladimiro Naranjo presenta tres prendimiento y la creación de empresas para la generación de empleo y crecimiento económico. 130 descentralización factores que produjeron el origen del Estado, uno de ellos es la necesidad de normatividad (Derecho). Según el planteamiento, el avance de las formas organizativas primitivas desde el nomadismo hasta el sedentarismo, el aparecimiento de la agricultura y la ganadería (pastoreo) y la especialización, generaron a la postre una división social del trabajo y una sociedad dividida en clases; los nuevos tipos de relaciones económicas y sociales requerían entonces de regulaciones mucho más sofisticadas que las anteriores normas de tipo meramente moral o religioso. De esta manera, el Derecho acompañó el avance y el desarrollo de la humanidad, el tránsito del estadio salvaje a la civilización, el paso de la sociedad gentilicia al Estado: “Para comenzar, por una parte, se configuran dos tipos de bienes: los colectivos o públicos, de los cuales toda la comunidad debe servirse según sus necesidades y los individuales o particulares, que caen bajo el exclusivo dominio de sus propietarios” (Naranjo 2003, 144). Para las corrientes socialistas y marxistas, lo anterior no dejó de traer problemas tales como la explotación y la lucha de clases; el Derecho es visto desde aquí como un instrumento de dominación (Engels 2002; Alexandrov 1966). Otro punto de contacto indirecto con el tema del desarrollo local se establece cuando se estudian los temas relativos a la forma de Estado (Unitaria, Federal, Confederación) y los aspectos correlacionados de la descentralización administrativa, la centralización política y los conceptos de soberanía estatal y autonomía territorial. 3.2.2. Desde el Derecho Administrativo, tampoco hay un tratamiento o análisis de la categoría “desarrollo local” e incluso muy escasas con el tema del desarrollo en general. Los cursos y tratados sobre Derecho Administrativo se acercan a la temática al tratar los temas concernientes a la organización administrativa del Estado o al hablar de la organización territorial. Por ello, el mismo tema local o municipal queda circunscrito dentro de la preocupación por establecer la estructura y organización del Estado y la Administración pública, característica propia del derecho administrativo. Rodríguez (2002), presenta la organización administrativa del Estado planteando las relaciones entre las autoridades locales y las nacionales. Así, aborda el estudio del Estado Federal y del Unitario; en éste último, se trabajan los conceptos de delegación, desconcentración y descentralización administrativa, la cual se divide a su vez en territorial, por servicios y por colaboración. También se presenta el tema de la centralización política y la descentralización admi- issn 0120-3754 nistrativa y sobre los controles respectivos (jerárquico y de tutela). Más adelante se estudia con mayor detalle el tema de la administración seccional y local en Colombia y se dedica una sección a los municipios donde se presenta su noción, forma de creación, funciones, organización y categorías. En el tema de las funciones municipales existen algunas que tienen que ver directamente con el desarrollo local: a) Construir obras que demande el progreso local; b) Ordenar el desarrollo de su territorio; c) Promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; d) Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio (art. 311 C. P.; art. 3º, Ley 136 de 1994). Sin embargo, el autor se limita a señalar el marco jurídico regulatorio general, sin comentar o analizar el tema específico de nuestro interés. Younes Moreno (2007) procede de manera similar. En primer lugar, presenta las formas de organización del Estado (Federal, Unitario, la naturaleza del Estado colombiano), para de esta manera, abordar los conceptos de descentralización administrativa y sus modalidades, la desconcentración y la delegación. En segundo lugar, aborda el estudio de la organización territorial y el régimen municipal, allí se presenta el tema de la autonomía territorial (alcances y limitaciones), la importancia del municipio, la evolución del Derecho Municipal, definición y funciones, etc. Igual que Libardo Rodríguez, se presenta el marco jurídico-legal sin entrar a un análisis de fondo. Vidal Perdomo (1997) en su curso de Derecho Administrativo, aborda los temas territoriales en el Capítulo III que denomina “teoría de la administración territorial”, refiriéndose al federalismo, el Estado unitario y la descentralización política y la región como entidad territorial. En el Capítulo VII se refiere a la organización territorial del Estado para abordar el estudio de las diferentes estructuras de la administración sectorial y local; allí se ocupa de la organización departamental y del régimen municipal, repasando rápidamente las funciones de municipios en las diversas materias y solo mencionando la palabra “desarrollo” como una función normativa de los Concejos y de ejecución de los alcaldes. Los planteamientos sobre desarrollo local son inexistentes, a tal punto que ni siquiera el término aparece en el índice de materias. Para destacar, el autor habla de un “Derecho local” como un conjunto de normas administrativas expedido por las autoridades departamentales y municipales, dentro del marco de la Constitución y la ley, para regular asuntos que se les ha encomendado (por ejemplo, normas de policía, normas de urbanismo, normas impositivas, etc.). Según el autor, este Derecho complementa el Derecho nacional proveniente de la ley, y proviene gracias a la autonomía administrativa desde 1886 cuando se hizo el tránsito del federalismo al centralismo. De otro lado, Hernández (1999) realiza un estudio para tratar de aclarar la concepción y el uso de ciertas figuras jurídicas del Derecho Administrativo tales como la descentralización, la desconcentración y la delegación, con el ánimo propositivo de adecuarlas a la realidad propiamente colombiana. Son interesantes sus análisis a lo largo del texto, sus puntualizaciones y las diferencias entre el Derecho Administrativo colombiano y el francés; aunque se aborda el tratamiento de conceptos como la autonomía, la descentralización territorial y la forma de Estado en Colombia, es inexistente el tema del desarrollo local. 3.2.3. Especialistas juristas en temas territoriales. Son académicos de formación en Derecho que sin pertenecer al Derecho Constitucional o Administrativo por entero, han realizado importantes aportes al tema de la descentralización o el ordenamiento territorial en Colombia; uno de ellos De Zubiría Samper (2002) se muestra preocupado por el análisis histórico sobre el ordenamiento territorial en Colombia, la descentralización territorial y las finanzas públicas territoriales; también analiza el tema de la autonomía local en la Constitución de 1991, la jurisprudencia al respecto y el tratamiento de la autonomía en el Derecho comparado. El tratamiento de los conceptos “desarrollo” o “desarrollo local” dentro de sus marcos de análisis es prácticamente inexistente. Correa (s. f.), realiza un análisis sobre el Título XI de la Constitución Nacional sobre el tema de la Organización Territorial y el nuevo mapa político-administrativo de Colombia, tratando de establecer sus alcances y sus potencialidades. Analiza las entidades territoriales de hoy y las entidades territoriales del mañana, pero no desarrolla el tema del desarrollo local. Finalmente, Jaime Castro propone una conexión entre Derecho y el ordenamiento territorial, en el sentido que el Derecho puede reconocer la existencia jurídica de entidades territoriales, de esta manera hace que reaparezcan o se reconozca formalmente su existencia, se institucionalicen mediante un estatuto que regule su presencia y les asigne el cumplimiento de determinadas tareas. De la misma manera, el Derecho puede acabarlas (caso de las provincias en Colombia). De este modo, las reformas de carácter descentralización 131 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 En sus últimos trabajos, continúa reivindicando el papel de las regiones, los departamentos, las provincias y los municipios, frente a las amenazas del proceso recentralizador de los últimos años (Castro 2002). En lo que toca específicamente con el desarrollo local, existe una mención indirecta al referirse a la posibilidad de consolidar en Colombia las Regiones Autónomas que reemplacen a los departamentos incapaces; para ello, estas regiones tendrán como funciones entre otras: a) la de promover el crecimiento, el desarrollo social y cultural, y b) ser agentes del desarrollo local. del desarrollo institucional municipal, la asesoría y capacitación, así como el fortalecimiento de la participación ciudadana; es decir, predominan los aspectos político-institucionales del desarrollo local. Dentro de las normas constitucionales y la Constitución misma, la idea predominante son los planes de desarrollo local, pero como ya se indicó, tanto en las exposiciones de motivos y los debates realizados, no existe una conceptualización al respecto. Los gráficos 1 y 2 comparan las frecuencias encontradas para las unidades de análisis “Desarrollo local”, “Autonomía local” y “Descentralización”; en general, se observan los bajos registros sobre desarrollo local, aunque tienen un repunte en los PND de los últimos años. Gráfico 1 PORCENTAJES DE REGISTROS EN PND 80 70 67,3 70,9 68 60 55,5 50 % constitucional y local son necesarias para fortalecer la descentralización y lograr sus objetivos a nivel político (redemocratización, legitimación), fiscal (disminuir déficit fiscal, fortalecer ingresos locales) y administrativa (modernizar el Estado y mejorar prestación de servicios) (Castro 1989). En otro texto señala la necesidad de complementar el desarrollo normativo con la práctica político-administrativa y la voluntad política de los gobiernos para implantar el régimen de autonomía territorial (Castro 1990). 41,1 35,2 40 47,6 42,8 44,4 41,3 30 25,5 23,5 20 10 9,5 7,1 16,4 12,7 39,2 20,4 11,6 14,3 5,2 0 4. Análisis de fuentes primarias 1983-1986 1987-1990 1990-1994 Dllo. Local Aut. Local Desc. 1994-1998 1998-2002 2002-2006 2006-2010 PLANES NACIONALES DE DES ARROLLO Fuente: Elaboración propia. Dentro de la legislación, el tema del desarrollo se ha tratado a propósito de las discusiones sobre la planeación, concretamente en los procesos de formulación, discusión y aprobación de los planes de desarrollo; no se encuentran allí definiciones o características acerca de lo que implica el desarrollo local. Entonces, para establecer el concepto y significado que la norma jurídica establece para el desarrollo local, se deben realizar múltiples Análisis de Contenido –AC–, tanto en la parte motiva y resolutiva de cada norma escogida como unidad de muestreo10. Dentro de los siete Planes Nacionales de Desarrollo (PND) revisados, se habla indistintamente de “desarrollo regional”, “desarrollo territorial”, “desarrollo del territorio” y “desarrollo local”, aunque este último calificativo es más extraño que los dos anteriores. La concepción que predomina sobre el desarrollo está muy relacionada con aspectos En la investigación se aplicó la técnica del Análisis de Contenido –AC–, a los últimos siete Planes Nacionales de Desarrollo (cuatro de ellos aprobados como ley) a la Constitución de 1991 y a seis reformas constitucionales relacionadas con temas territoriales. Aquí solo se presentan los resultados globales. 10 132 descentralización Gráfico 2 PORCENTAJES DE REGISTROS EN NORMAS CONSTITUCIONALES % 4.1. Análisis de contenido y jurisprudencial sobre desarrollo local 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 90 79.6 60 58.7 30 28.5 10 12.6 84.6 85.7 36.8 34.2 28.9 16.9 11.6 11.9 3.8 2.4 0 C.N. 1991 A.L. 01/95 A.L. 01/01 A.L. 02/02 A.L. 04/07 10 Dllo. Local Aut. Local Desc. 3.4 0 A.L. 01/86 ANC NORMAS CONSTITUCIONALES Fuente: Elaboración propia. ANC: se promedian las frecuencias de los dos informes de ponencias analizados en la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo que respecta a la jurisprudencia, al consultar los índices temáticos por la voz o descriptor “desarrollo local”, no se encontró ningún registro10. Posteriormente, se indagó por la voz “desarrollo regional” y aparecen varias sentencias relacionadas con asignación de partidas, viabilización de proyectos y estímulos al desarrollo regional. Se revisó alguna sentencia como la C-1168 de 2001, sobre la constitucionalidad de los “cupos indicativos” (auxilios parlamentarios), pero no se conceptúa sobre el alcance del desarrollo regional, solo lo menciona a propósito del desarrollo equilibra- issn 0120-3754 do de las regiones de que trata el artículo 334, inciso tercero Constitucional. Con la voz “desarrollo territorial”, no se encontraron registros con ese criterio. Tampoco en el Consejo de Estado se encontraron resultados positivos con el descriptor “desarrollo local”. zación y el ordenamiento territorial en Colombia11. El siguiente es el instrumento utilizado para realizar las entrevistas: De lo anterior, se puede decir que no existe una postura jurisprudencial sobre el significado y alcance del desarrollo local o territorial en Colombia. Cosa diferente sucede con los términos “Autonomía local” y “Descentralización territorial”, los cuales sí tienen importantes desarrollos jurisprudenciales y legales, pero este ya es tema de otro estudio. PREGUNTAS ABIERTAS 4.2. La entrevista Para obtener un mayor respaldo empírico dentro del estudio, se aplicaron formatos semiestructurados de entrevistas a algunos académicos, funcionarios y expertos en el tema del desarrollo local, la descentrali- 1º ¿Qué entiende usted por desarrollo local? 2º ¿Qué entiende usted por autonomía local? Se entrevistó a las siguientes personas: Sandra Castro (Asesora de Proyectos Especiales) y Martha Rocío Mendoza (Asesora Agenda Legislativa), funcionarias de la Federación Colombiana de Municipios; Oswaldo A. Porras (Director de Desarrollo Territorial Sostenible) del Departamento Nacional de Planeación –DNP–; Jaime Castro Castro, ex Ministro de Gobierno, ex Alcalde de Bogotá, ex Constituyente, consultor independiente; Fabio Velásquez, profesor universitario, consultor Fundación Foro Nacional por Colombia; Alberto Maldonado, profesor universitario y consultor independiente; Carlos Moreno Ospina, profesor Escuela Superior de Administración Pública; Gustavo Zafra Roldán, profesor Universidad Javeriana, ex Constituyente en 1991; Fernando Encizo, Alcalde de Tocaima durante el periodo 20012003, asesor de la Federación Colombiana de Municipios. 11 3º ¿Qué entiende usted por descentralización territorial? 4º ¿Cómo relaciona la descentralización, la autonomía y el desarrollo local? 5º ¿Qué obstáculos y dificultades se han presentado para el desarrollo local? 8º ¿Qué puede aportar el Derecho como disciplina y como conjunto de normas a la autonomía y el desarrollo local? PREGUNTAS SEMICERRADAS 6º ¿Considera usted que el ordenamiento jurídico sobre descentralización ha favorecido el desarrollo local? – Nada – Poco – Medianamente – Mucho Explique su respuesta. 7º ¿Considera usted que el ordenamiento jurídico ha favorecido la autonomía local? – Nada – Poco – Medianamente – Mucho Explique su respuesta. Al realizar las entrevistas, se siguió el orden de las preguntas tal y como están numeradas en el formulario; es decir, al llegar a la quinta, se saltó a las dos siguientes preguntas semicerradas, para terminar con descentralización 133 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 la octava pregunta abierta. Dado el objetivo del presente artículo, sólo se presenta aquí el análisis de las preguntas 5ª a 8ª (Cuadro 1). Nº Pregta./ Entrevistado 5º (Obstáculos a D. L.) Hay un círculo vicioso, la descentralización ha favorecido a grandes ciudades; también un lastre histórico de dependencia, además de otros obstáculos: geográfico (dispersión de centros productivos); Entrevista 1 culturales (municipios acostumbrados a no mirar hacia fuera); educación (falta capital humano y cultura del emprendimiento) Cuadro 1 6º (Régimen jurídico y D. L.) POCO. El D. L. es una competencia municipal muy vaga, como está en el art. 311 no es explícita; además, el municipio ha sido pensado para prestar SSPP no tanto para el desarrollo, esto se dejó a los departamentos, pero con interrogantes. Hoy el municipio debe fomentar el desarrollo pero faltan herramientas. Se ha partido de la historia, de N. D. normatividad que tiende a homogeneizar actividad municipal; las Entrevista 2 regiones no están preparadas para el TLC; falta infraestructura de transporte; en SSPP falta mayor calidad y capital humano. - Aut. locales no actúan como ge- MUCHO. El modelo es rentes del desarrollo sino como ad- constitucionalizado, es ministradoras de SSPP. gradual y estable; no pre- No existe institucionalidad que senta cambios abruptos. promueva o convoque la relación Sin embargo, se carece de institución que asuma público/privado. el proceso (lo hace par- Faltan más incentivos de política Entrevista 3 para el desarrollo local (ubicación cialmente el DNP). Se requiere mucho comprode empresas, centros de investigamiso y vinculación del ción, estímulos a atracción de insector privado y la socieversión a alcaldes). dad civil. - No ha habido una política explícita aunque sí acciones o programas; se requiere tener en cuenta las particularidades territoriales. No hay claridad en el tema del desarrollo local: - Hay una cultura o ethos centra- POCO. a) La norma da lista, se refleja en la variable de la competencia en servicios sociales e infraestructura, política macroeconómica. pero no en materia eco- Dificultad en la articulación de los nómica y de generación Entrevista 4 actores; existe un modelo corporati- de empleo. b) Los provo de Estado donde el poder se re- cesos de planeación son parte en términos de botín, lo que para asignar presupuesto, uno gana, pierde el otro (suma cero). no para la proyección del - Relaciones asimétricas entre los territorio; prima lo presuactores locales y los globales; los puestal. últimos imponen su lógica, sus intereses, no los del territorio. 134 descentralización 7º (Régimen jurídico y A. L.) 8º (¿Qué puede aportar el Derecho?) MUCHO en los primeros Desde el Derecho ayudaría a años y en las normas de la autonomía mediante una rango superior. armonización o coordinación de las diferentes normas que NADA, en los últimos generan impactos directos soaños se ha ido restringien- bre municipios. En la actualido con decretos reglamen- dad hay “reguero” o maraña tarios (ejemplo el Dec. 028 de normas: se necesita una de 2008). norma que recoja principios, que diera límites a lo que puede hacer la ley. Así como está, ¿la autonomía para qué? N. D. N. D. MUCHO. Por lo ante- Falta mayor normatividad y rior, está ligado, ha habido más explícita en definir comtransferencias de recursos. petencias entre el municipio, la Nación y el departamento. La facultad tributaria puede pasar también a las entidades territoriales, no solamente el Congreso, pues se ha descentralizado el gasto pero no el ingreso. MUCHO. La Constitución se parte de un supuesto de autonomía; pero existen serias resistencias para asegurarla; el ethos centralista quiere mantener el control. La norma social es un producto social para atender una necesidad. La norma incide y transforma la sociedad. - El papel del Derecho es fundamental en la medida en que establece reglas de juego a instituciones y actores. - Normas aseguran la confianza; el Derecho puede establecer pautas para generar expectativas de comportamiento. issn 0120-3754 7º (Régimen jurídico y A. L.) 8º (¿Qué puede aportar el Derecho?) MEDI A NA MEN T E . Comparativamente en el tiempo si ha mejorado; en los últimos años ha habido una reversión. Precisar asuntos y competencias propias de las entidades y así saber cuál es el grado de autonomía. Hay duplicidad, falta claridad en límites. - El Estado ha abandonado política de redistribución económica y desarrollo regional. El proceso es relativamente nuevo: MUCHO. Ha favorecido MUCHO. En un primer a) Definición de competencias no el desarrollo humano y momento (1986-1991). es clara entre niveles. C. N. no garantizado derechos. POCO. Del 91 para acá considera a la Nación como nivel NADA. En cuanto a de- hay recentralización, pero territorial, esto genera falta de cla- sarrollo económico, pero garantizando ciertos míridad y duplicidad y la tendencia a además no ha sido obje- nimos. no asumir responsabilidad. tivo de la política desb) Entidades territoriales empeza- centralista. El desarrollo ron siendo débiles y aún lo son en económico depende del cuanto a desarrollo institucional; sector privado. Entrevista 6 es un aprender haciendo. c) Falta de aplicación de ciertos instrumentos como la carrera administrativa que limitan aprendizaje. Esto justifica la recentralización. Otorgar mayor autonomía fiscal. Nº Pregta./ Entrevistado 5º (Obstáculos a D. L.) 6º (Régimen jurídico y D. L.) - Desarrollo territorial es desigual, M E DI A N A M E N T E . por tendencia del sistema capitalis- En acceso a SSPP y meta a la concentración. joramiento de calidad de - La lógica del inversionista se diri- vida. POCO, en lo ecoEntrevista 5 nómico. ge a mercados consolidados. d) Existen actores sectoriales que impiden mayor descentralización, por la cultura centralista (por ejemplo FECODE). e) Falta cultura para pensar en clave de unidad nacional. - Problemas de capacitación. Per- NEUTRAL. Últimos esfil de alcaldes sigue siendo inade- tudios lo demuestran; los cuado. desarrollos locales han sido por voluntad propia. - Problemas de inseguridad. - Problemas de infraestructura vial. - Desigualdad regional, municiEntrevista 7 pios ricos y pobres, pero leyes homogéneas. - Categorización municipal no se ha manejado bien al basarse en dos criterios: población e ingresos, no sobre perfiles de vocación económica. - Mucha normatividad. MUCHO. Ha habido ampliación de cobertu- Dificultad en aplicación de recur- ras en acueductos y SSPP, sos por el condicionamiento desde mejoramiento de la caliarriba. dad de vida, aumento de Entrevista 8 - Existen factores “invisibles” (ac- identidad y pertenencia tores y agentes que le piden cosas a y avances en otros temas los alcaldes (paramilitares, guerri- (superávits fiscales, etc.). lla, policía, fiscales, jueces, gobernador, etc.). El Derecho no ha desarrollado conceptualmente el término autonomía, se confunde con otros como la soberanía dentro del un Estado unitario. A nivel de actores locales y sociales de los niveles territoriales hay confusión entre autonomía e independencia. La relación es de reclamo, de confrontación, de no sentirse parte del Estado. En cuanto a normatividad, estar pendiente a los ajustes según dinámica política. MEDI A NA MEN T E . Depende del manejo de competencias. Algunos municipios han tenido éxito (Bogotá, algunos municipios del viejo Caldas), otros han sido fracasos (Cali, el Valle). Manejo irresponsable de ciertos niveles de autonomía, esto ha justificado la recentralización. El Derecho hace una parte de la tarea, pero el desarrollo implica gestión, manejo, economía, sociología, ingeniería. MEDI A NA MEN T E . Pueden haber normas muy estructuradas pero en su desarrollo se generan dudas; no hay seguridad jurídica sobre determinadas actuaciones: riesgo al aplicar tal o cual normatividad. Derecho debería ser un hilo conductor de metas a lograr. El impacto de norma es parcial; el desarrollo local es interdisciplinario. Adicionalmente se requieren normas especiales para proteger a quienes participan de esas dinámicas: fueros especiales para funcionarios; no iniciar procesos indiscriminadamente. Fuente: Elaboración propia. descentralización 135 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Para realizar el análisis de la información, se agrupan, por un lado, las respuestas de funcionarios (DNP, Federación Colombiana de Municipios, un ex alcalde) bajo el nombre común de “ funcionarios”; por otro lado, las respuestas de académicos, consultores y profesores se agrupan bajo el nombre de “académicos”. Pregunta 5ª. Obstáculos al desarrollo local. Tanto funcionarios como académicos coinciden en las siguientes razones: a) Aspectos histórico-culturales: un ” ethos centralista” por un lado, y otro “dependentista”; b) Aspectos normativos: legislación homogénea que poco considera particularidades territoriales; c) Aspectos institucionales: carencia de una política de desarrollo regional equilibrado; d) Aspectos educativos y de capacitación: formar capital humano a nivel local; e) Aspectos de infraestructura: mayores y mejores vías de comunicación; f) Aspectos de integración social: dificultad de articular esfuerzos de actores locales, públicos y privados; g) Aspectos de seguridad: existencia del conflicto armado y la parainstitucionalidad. Pregunta 6ª. ¿Ha favorecido el ordenamiento jurídico el desarrollo local? Esta pregunta semicerrada arrojó los siguientes resultados: Opción NADA POCO MEDIANAMENTE MUCHO NEUTRAL NS/NR Porcentaje de frecuencia 12.5% 37.5% 0% 25% 12.5% 12.5% Fuente: Elaboración propia según datos de entrevista12 La respuesta mayoritaria fue POCO, y las razones manifestadas, fueron entre otras: a) Las competencias sobre desarrollo local son vagas para el municipio, pues está más pensado para prestar servicios públicos y construir infraestructura; de este modo, no tiene funciones específicas en desarrollo económico y generación de empleo; b) Los procesos de planeación del desarrollo se han reducido a la asignación presupuestaria y no a la construcción de una visión compartida sobre el desarrollo. Destacar que entre las opciones POCO y NADA se obtiene el 50% de respuestas, lo cual indica la apre12 136 Hubo dos entrevistados que ofrecieron dos tipos de respuesta según el factor de desarrollo (MEDIANAMENTE en tal aspecto, POCO o NADA en otro). Aquí se escogió la opción que apuntara a los aspectos del desarrollo local definidos en la parte teórica. descentralización ciación desfavorable que sobre el desarrollo local ha tenido el ordenamiento jurídico existente. Como dato adicional, cabe señalar que el 25% de la opción MUCHO, pertenecen al grupo de los funcionarios quienes valoraron la estabilidad de las normas al estar en la Constitución, y los logros obtenidos en desarrollo humano, ampliación de coberturas de SSPP y calidad de vida. Alguno de los entrevistados consideró que el ordenamiento jurídico es NEUTRAL; es decir, que no influye en el desarrollo, y otro aclaró que el desarrollo local no ha sido objetivo de la política descentralista, pues este depende en gran medida del sector privado. Pregunta 7ª. ¿Ha favorecido el ordenamiento jurídico la autonomía local? Debido a las respuestas a esta pregunta, se tuvo de dividir el análisis en dos momentos: 1) Primer periodo; es decir, los primeros años de la descentralización (mediados de los 80´s hasta la Constitución de 1991), y 2) Segundo periodo (luego del proceso constituyente, pero especialmente desde 2002 en adelante). Opción NADA POCO MEDIANAMENTE MUCHO NS/NR Primer periodo Frecuencia 0% 0% 37.5% 50% 12.5% Segundo periodo Frecuencia 12.5% 12.5% 37.5% 25% 12.5% Fuente: Elaboración propia según datos de entrevista. 1. Para el primer periodo la opción mayoritaria es MUCHO (50%), seguida de MEDIANAMENTE (37.5%). Las opciones NADA y POCO, no fueron mencionadas siquiera. Las razones principales para escoger la opción mayoritaria fueron: a) Se consagró el proceso en normas de carácter superior, el cual parte de un supuesto de autonomía, y b) Ha habido un proceso de transferencias importantes. La opción MEDIANAMENTE, justifica sus respuestas así: a) Comparativamente en el tiempo ha mejorado, pero en los últimos años ha habido un retroceso; b) La aplicación de ciertas normas genera dudas y no existe plena seguridad jurídica sobre ciertas actuaciones, y c) Esto depende más del manejo responsable que se la haga a la autonomía. Algunos han tenido éxito y otros han fracasado. 2. Para el segundo periodo, los porcentajes varían debido a que dos entrevistados cambian su respuesta (pasan de MUCHO a POCO o NADA); de esta manera, la respuesta mayoritaria es la opción MEDIA- issn 0120-3754 NAMENTE, con el 37.5%. Al sumar las opciones NADA y POCO, se obtiene un 25% que es el porcentaje que migra desde la opción MUCHO para el segundo periodo. Las razones expresadas se refieren a las medidas que se han adoptado desde Bogotá en los últimos años, las cuales van en contra de la autonomía regional y local. Pregunta 8ª. ¿Qué puede aportar el Derecho a la autonomía y al desarrollo local? Los funcionarios señalaron los siguientes aspectos: Armonización o coordinación de normatividad dispersa y ponerle límites a la ley; definir competencias entre niveles de gobierno; descentralizar el ingreso no solo el gasto, en este sentido, otorgar facultades tributarias a entidades territoriales y fueros especiales para autoridades locales. Los académicos por su parte manifestaron: El Derecho debe establecer pautas que aseguren confianza en las expectativas de comportamiento; precisar competencias y grado de autonomía; otorgar mayor autonomía fiscal; realizar ajustes a normas según dinámica política; aclarar relación entre autonomía, soberanía e independencia; el impacto de la norma es parcial, el desarrollo local es interdisciplinario. En resumen, los dos grupos coinciden en: a) Armonización de normatividad para que se genere confianza y certeza entre actores; b) Definir claramente las competencias entre los distintos niveles, y c) Otorgar mayor autonomía y facultad tributaria y fiscal a los municipios. 5. Conclusiones 5.1. El Derecho como medio y como fin del desarrollo: el desarrollo como Derecho De la revisión teórica general, se infiere que el Derecho podría cumplir un papel importante dentro de una perspectiva orientada al desarrollo, no solo prescribiendo obligaciones y responsabilidades, sino además reconociendo derechos y facultades dentro de los agentes políticos, económicos, gubernamentales y sociales relevantes para el desarrollo (el Derecho como un instrumento para lograr el desarrollo); por tanto, el Derecho, al establecer el marco normativo e institucional adecuado, está relacionado desde el inicio con el desarrollo de la sociedad y de sus habitantes. Pero las cosas no parecen terminar aquí, pues crecientemente el concepto “desarrollo” es entendido como la posibilidad de disfrute o concreción real de los derechos que gozan los seres humanos; por tanto, son los logros en Derechos Humanos (civiles y políticos, económico-sociales y colectivos), los que determinan el nivel de desarrollo y entonces, el Derecho sería no solamente un medio (marco regulativo) para generar desarrollo, sino la finalidad misma del proceso de desarrollo (la concreción material de los Derechos Humanos). La extensión de esta idea es llevada a sus límites cuando, precisamente, el desarrollo se convierte en un derecho humano más: el derecho al desarrollo. Aquí se inserta el llamado “enfoque de derechos” o “perspectiva de derechos”, el cual ha servido de referente teórico-ideológico para la formulación de recientes planes de desarrollo económico y social. 5.2. Derecho y desarrollo local: Una relación débil y precaria Lo primero que hay que decir al observar el conjunto de información recopilada y analizada, es que el papel jugado por la regulación jurídica frente al desarrollo local en Colombia ha sido escaso, confuso y poco comprometido, como a continuación se detalla. a) Desde la doctrina y la teoría jurídicas, se encontró una muy escasa relación acerca del Derecho (entendido como norma jurídica) y el desarrollo en general; no solamente entre los grandes tratadistas sobre teoría del Derecho, sino también entre doctrinantes del Derecho Constitucional y Administrativo. A propósito, la información arrojada en las entrevistas realizada sobre juristas, demuestra una postura de cierto alejamiento y extrañeza sobre el tema del desarrollo local, el cual es considerado mayoritariamente como no concerniente al Derecho sino a la economía u otras áreas de conocimiento; en todo caso, el papel de la norma jurídica es considerado como “neutro” o poco relevante para el desarrollo local. También existe la posición entre algunos juristas acerca que el desarrollo local es un tema netamente económico, que incumbe más al sector privado. Así, la mirada del desarrollo local desde el Derecho está centrada en la posibilidad y la adecuación de un ordenamiento jurídico que facilite los procesos propios del crecimiento económico y el mejoramiento de la calidad de vida de la población; de esta forma, el desarrollo en sí mismo, no ocupa una preocupación central para el Derecho, pues se considera que los procesos de desarrollo desbordan la esfera propia de las normas jurídicas y pasan a la órbita de las interacciones sociales, políticas y económicas. Lo crucial descentralización 137 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 para el Derecho es, entonces, definir el régimen jurídico adecuado (ordenamiento territorial, sistema de autonomías y descentralización territorial) entre los diferentes niveles y órganos estatales, para que cada uno cumpla de la mejor manera sus funciones y competencias; de este modo, se espera que el desarrollo sea la resultante de la triple interacción entre Estadomercado-sociedad. b) Desde la orilla de los especialistas en desarrollo local, no solamente se echa de menos el aporte de juristas dentro de esa comunidad académica, sino que además, la inclusión del Derecho a los enfoques y marcos analíticos es marginal, residual o inexistente. La mayoría de expertos en temas de desarrollo local provienen de la economía, la geografía o campos interdisciplinarios, quienes además, miran con cierto recelo los elementos “exógenos” al desarrollo endógeno local (como pueden ser las leyes y normas que se expiden desde el Congreso o el Gobierno Central). c) Al analizar la legislación y la jurisprudencia, se encontró que no existen definiciones o conceptualizaciones claras y precisas respecto al tema del desarrollo local, como tampoco sobre desarrollo regional ni aún territorial; mucho menos hay una línea o postura jurisprudencial al respecto. Pero en cambio sí existe una prolífica producción de jurisprudencia (y líneas jurisprudenciales) sobre los temas relacionados con el desarrollo local, como son la descentralización, la autonomía y el ordenamiento territoriales. 5.3. Régimen jurídico y desarrollo local La conclusión general es que el régimen jurídico territorial ha favorecido POCO los procesos de desarrollo local. En efecto, los resultados de las entrevistas arrojan este juicio, lo cual corrobora lo afirmado en el punto 5.2 de estas conclusiones, acerca de la debilidad y escasa relación entre el Derecho y el desarrollo local. En este punto se destaca el hecho que las competencias municipales sobre desarrollo no sean muy claras y además, que los procesos de planeación del desarrollo parecen haber terminado en asignaciones de recursos, y no tanto en construir una visión compartida sobre las prioridades y las estrategias para el desarrollo de las comunidades locales. De otro lado, hay aspectos normativos identificados como obstáculos para el desarrollo local; por ejemplo, el hecho de existir una legislación homogénea, dispersa y que además, poco considera las particularidades regionales para el desarrollo. 138 descentralización 5.4. ¿Qué podría aportar el Derecho al desarrollo local? Si bien hay que reconocer que la problemática del desarrollo en general y del desarrollo local en particular concita la presencia de diversos factores (políticos, económicos, socioculturales, medioambientales y del conocimiento, entre otros), no por ello se debe abandonar la idea acerca que el Derecho pueda jugar un papel más relevante que el que hasta el momento ha jugado. Si se sigue asociando el desarrollo local y regional únicamente con mayores niveles de descentralización y autonomía local, se continuará con una visión demasiado corta y a todas luces, equivocada. El desarrollo local no guarda una relación necesariamente directa con la descentralización y la autonomía territorial como la experiencia lo demuestra y como algunos de los entrevistados lo corroboraron; los diversos factores que confluyen al desarrollo deben ser generados desde los territorios, antes que ser descentralizados. El desarrollo local integral no se puede descentralizar ni decretar mediante normas de carácter constitucional, legal o reglamentario. Existen factores de orden económico, cultural y político que se sustraen a la regulación jurídica, o sobre los cuales esta tiene grandes limitaciones. Ahora bien, dado que la descentralización y la autonomía territorial son más sensibles a la regulación jurídica, se ha privilegiado el papel del Derecho en estas áreas (así lo demuestra la doctrina, la jurisprudencia y el análisis adelantado sobre las normas jurídicas), como si esto fuera suficiente. De hecho, el régimen jurídico territorial actual descansa en estas dos materias. Es necesario, por tanto, ampliar y complementar esta idea, para así mismo, encontrar nuevas oportunidades de intervención desde el Derecho. Los siguientes son algunos puntos que podrían ser analizados con mayor profundidad en futuros trabajos de investigación. a) En las entrevistas se identificaron algunos obstáculos al desarrollo local, que tienen que ver directamente con la regulación jurídica y sobre los que se podría actuar de manera inmediata. La existencia de una normatividad homogénea y dispersa debe dar paso a cambios que permitan: • Una armonización normativa que genere certeza y confianza entre los diversos actores que inciden en el desarrollo local (alianzas público/privado/ comunitario). Un marco de expectativas estable está relacionado positivamente con la creación de issn 0120-3754 confianza y capital social, determinante para el desarrollo y progreso de las sociedades. • Concretar el ordenamiento territorial del Estado. El modelo definido en la Constitución es la del Estado Regional (intermedio en el unitario y el federal); definir con mayor precisión las competencias entre los distintos niveles territoriales, pero atendiendo el mandato constitucional sobre el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Esto implica no solamente competencias municipales en materia de desarrollo, sino una construcción de la organización y funcionamiento del Estado colombiano, a partir de lo municipal. • Mayor discrecionalidad para los entes territoriales, en consideración a sus diferentes realidades y vocaciones económicas y culturales. Entre estas medidas están las de otorgar mayor facultad tributaria y fiscal a los municipios. • Establecer una política pública nacional armonizada con las políticas públicas territoriales sobre desarrollo local. Los enfoques sobre desarrollo local deben integrar los factores endógenos con las oportunidades exógenas. Además, la autonomía territorial no significa autarquía o independencia dentro del modelo estatal pactado. b) Realizar más estudios sobre Derecho y desarrollo. Involucrar a más juristas y académicos del campo del Derecho hacia estudios regionales, territoriales y sobre el desarrollo en general. Estos campos han sido poco explorados pero ofrecen grandes oportunidades para que la disciplina del Derecho haga aportes fundamentales en esas áreas, no solamente desde el Derecho público, sino también desde el Derecho económico, laboral y civil si es posible. c) El Derecho y su función de regulación debe apuntar también al mejoramiento de la calidad de vida de los asociados (derecho al desarrollo); no solamente regular o definir el marco donde se realizan los intercambios: las normas jurídicas dentro del Estado Social de Derecho deben dirigirse a la garantía y concreción de derechos. En efecto, los nuevos roles y funciones del Estado han provocado que el Derecho evolucione hacia un modelo “promocional” o de orientación sustantiva de los Derechos hacia fines regulativos y de resultados prácticos, abandonando paulatinamente los rasgos anteriores (un Derecho eminentemente formal). Aparece entonces el llamado Derecho útil o Derecho regulativo (Calvo García 2005) que es la utilización del Derecho como medio, orientado a la consecución de fines y enriquecido por criterios de índole material (económicos, políticos, axiológicos, étnicos, técnicos, etc.). para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Jiménez Benítez, William Guillermo. 2009. Reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local. Administración & Desarrollo 37 (51): 125-140. Estilo APA: Jiménez Benítez, W. G. (2009). Reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local. Administración & Desarrollo, 37 (51), 125-140. Estilo MLA: Jiménez Benítez, William Guillermo. “Reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 125-140. descentralización 139 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Alexandrov, N. G. 1966. Teoría del Estado y del Derecho. México: Grijalbo. Barbosa, Octavio. 2003. Universidad y desarrollo local. Una lectura desde la ESAP. Bogotá: ESAP. Bobbio, Norberto. 1997. Teoría General del Derecho. Santa Fe de Bogotá: Temis. Boisier, Sergio. 2005. ¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización? Ponencia presentada al X Congreso Internacional del CLAD. Santiago de Chile: 18 al 21 de noviembre. ________. 1997. El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría del desarrollo territorial. Estudios Regionales, N° 48. Calvo García, M. 2005. Transformaciones del Estado y del Derecho. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 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Este artículo se apoya em ltoos empíricos realizados em juntas, foros y em procesos de elaboración presupuestal participativa em diferentes ciudades brasileñas, así como em búsqueda em la ciudad de Paraty, Río de Janeiro, em l Foro del Desarrollo Local. Estos ltoos indican que l tipo de participación del público l crucial para l lto o l fracaso de tales experimentos. Palavras chave: participação cidadã, descentralização, governo, desenvolvimento local. abstract Experience of government organisations, social dimensions and participation: an analysis of participation in a re-democratised society Brazilian society has experienced a series of participation experiences based on collaboration between the government and society arising from the process of political and administrative decentralisation which began in the 1980s. Promoting participation forms part of a new model for management; however, this model must deal with political and historic realities which inhibit or promote it, in such a way that the context must be considered when applying it. This article is supported by empirical studies carried out during board of directors’ meetings, forums and processes involved in preparing participative budgeting in different Brazilian cities, as well as a search carried out in the city de Paraty, Río de Janeiro, during the Local Development Forum. These studies indicated that the type of public participation involved in is crucial for such experiments’ success or failure. Key words: citizen participation, decentralisation, government, local development. resumen Las organizaciones gubernamentales, las dimensiones sociales y las experiencias de participación: un análisis del proceso de participación en una sociedad redemocratizada La sociedad brasileña ha experimentado una serie de experiencias de participación basada en la colaboración entre el gobierno y la sociedad, desde el proceso de descentralización política y administrativa que se inició en la década de 1980. El fomento de la participación es parte de un nuevo modelo de gestión, sin embargo, ese modelo se enfrenta con realidades políticas e históricas que lo inhiben o lo promueven, de modo que en su aplicación se debe considerar el contexto. Este artículo se apoya en estudios empíricos realizados en juntas, foros y en procesos de elaboración presupuestal participativa en diferentes ciudades brasileñas, así como en una búsqueda en la ciudad de Paraty, Río de Janeiro, en el Foro del Desarrollo Local. Estos estudios indican que el tipo de participación del público es crucial para el éxito o el fracaso de tales experimentos. Palabras clave: participación ciudadana, descentralización, gobierno, desarrollo local. Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Correo impreso: Rua Presidente Pedreira, 38, Ap 404, B102, Ingá, Niteroi, Rio de Janeiro, Brasil. CEP: 2 4210-470. Reis Cruz, Gisele. 2009. As dismensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedade redemocratizada. Administración & Desarrollo 37 (51): 141-152. As Dimensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedade redemocratizada Gisele dos Reis Cruz* Introdução A sociedade brasileira vem assistindo a novas formas de gestão dos assuntos públicos através de experiências participativas em curso, baseadas na interação entre governo e populações locais. Dentre as modalidades mais conhecidas, três se destacam: os conselhos setoriais municipais, o orçamento participativo e os fóruns de debate. A inserção da população no processo de elaboração e implementação de políticas públicas tornou-se corrente, no Brasil, a partir da Constituição de 1988, onde a participação da sociedade aparece como um dos requisitos para a construção de uma sociedade democrática. O objetivo deste artigo é abordar as experiências de co-gestão pública envolvendo governo e sociedade, apontando para os diversos olhares que direcionam as análises destes instrumentos de participação. Está claro que, ao nível do discurso, as modalidades de participação que buscam inserir diversos segmentos da população no processo de acompanhamento, elaboração e implantação de políticas públicas se apresentam como o oposto das formas tradicionais de representação política. Isto é, se a participação através da representação acaba por refletir o afastamento dos representantes das demandas sociais, os espaços de participação integrada traduzem-se pela construção de relações de poder mais horizontais, abrindo-se a possibilidade de *é Doutora em Sociologia pelo Iuperj e Professora Adjunta I da Universidade Federal Fluminense, Campos de Goytacazes, Rio de Janeiro, Brasil. correo-e: [email protected] 141 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 uma maior adequação entre inputs e outputs. Por se basearem na divisão de responsabilidades entre o poder público e a sociedade organizada no que tange aos assuntos públicos, estas experiências participativas têm como princípio o reordenamento das estruturas de poder, visando o estabelecimento de relações sociais mais igualitárias. Devemos ter em mente que os resultados obtidos através de instrumentos de co-gestão pública têm sido bastante diferenciados, tanto no que diz respeito à maior eficiência na adequação entre demandas sociais e políticas públicas instituídas como ao processo de construção de relações mais democráticas. Sendo assim, procuro mostrar a importância de se considerar o contexto político, social e cultural onde estes modelos de gestão integrada são implantados, como forma de apreender melhor os fatores que facilitam e/ou dificultam a horizontalização das relações de poder. As práticas participativas têm sido vistas como uma forma de aperfeiçoamento da democracia, na medida em que a inserção direta da população nos assuntos políticos possibilita a correção das distorções apresentadas pela democracia representativa, dentre as quais se destaca o distanciamento entre a reais necessidades dos indivíduos e os projetos desenvolvidos pelos representantes eleitos. Porém, como nos mostra Boschi (2003:7), a idéia de que as “compensações” pela via da sociedade civil seriam a solução para os dilemas e limites da democracia representativa não pode perder de vista que o seu lado virtuoso reside nos efeitos de aprendizagem, socialização e aprimoramento da interação que são trazidos somente com a prática, isto é, pelo próprio processo participativo. Levando-se em conta os resultados contextuais destas experiências democráticas, cumpre citarmos a perspectiva culturalista, cuja análise se volta para os processos culturais que acompanham o desenvolvimento da democratização, pois, de acordo com Avritzer (1996), a democratização não opera em um vácuo. Essa questão nos remete à trajetória histórica das localidades onde essas experiências são instituídas, devendo a esta recorrer para se entender o dinamismo diferenciado dos instrumentos participativos. Em outras palavras, a relação entre o arcabouço institucional das agências estatais e os atores privados da sociedade civil não está dada, pois modelos de gestão 142 estado y políticas públicas democrática não apreendem a priori a dinâmica das localidades onde são implantados, de modo que, ou não se concretizam ou são adaptados em função das respostas dos atores sociais locais envolvidos no processo. Destaco então que a relação estabelecida entre as instâncias do Estado e da sociedade tende a adquirir um alto grau de complexidade, sendo definida e redefinida de acordo com o contexto político, social e inclusive histórico. Sendo assim, é importante apontar para os limites da efetivação de um modelo de ação democrática proposto para contextos diferenciados, pois estes podem contribuir para o seu sucesso ou não. Isso porque o simples fato de se propor um novo arranjo institucional não é garantia de sua realização plena, pois as experiências e práticas já existentes devem ser consideradas, ou melhor dizendo, a trajetória histórica das localidades onde tais modelos são instituídos. Nesse contexto, a perspectiva institucionalista, sobretudo a do institucionalismo histórico, nos é útil, pois chama a atenção para o fato de que a criação de novas regras institucionais, que sirvam como modelo de ação para os atores envolvidos, não significa que o modelo adotado irá funcionar da mesma forma em todos os locais onde irá ser aplicado. O institucionalismo histórico, apresentado por Douglas North (1990), enfatiza a questão do tempo da mudança institucional, que processar-se-ia de forma lenta, pois o impacto gerado pela mudança institucional tem um peso e uma densidade diferenciados. Por exemplo, a criação de um novo arranjo institucional gera mudanças rápidas nos constrangimentos formais, no sentido da reformulação de regras e normas que orientam o comportamento. No entanto, os efeitos sobre os constrangimentos informais, ligados ao comportamento político e social, seriam bem mais lentos, tendo em vista que o contexto social no qual estão inseridos os atores permanece o mesmo. Ou seja, constrangimentos como ideologia, cultura, valores e socialização não mudam com a mesma rapidez, fazendo com que as atitudes dos atores continuem sendo orientadas pelos mesmos fatores, a despeito da mudança nas regras formais. Dessa forma, o institucionalismo histórico chama a atenção para o fato de que instituições semelhantes podem produzir resultados diferentes, o que sig- issn 0120-3754 nifica dizer que a abordagem dos possíveis efeitos gerados por um determinado arranjo institucional deve ser relativizada, em face dos contextos sócioculturais específicos. Em determinados contextos, a configuração institucional pode se apresentar como preponderante, de forma que os atores moldem o seu comportamento a partir daquele novo arranjo que lhes é apresentado. Porém, em outros contextos, é a sociedade com sua dinâmica própria que ditará a direção e os rumos da ação social. Sobre isso, Boschi (2003:10) enfatiza os fatores sociais que devem ser levados em conta e que se manifestam de maneira diferenciada de um local para outro, como: densidade social, a natureza dos vínculos entre elites políticas e a população e as características da interação entre diferentes segmentos da administração local, que podem ser de base horizontal ou vertical. Nesse âmbito, apesar das experiências participativas serem constantemente percebidas como uma nova interação entre o Estado e a sociedade ou como uma redefinição do público e do privado, não ocorre uma total ruptura com a estrutura social que historicamente se construiu. Sobre isso, Boschi (2002) destaca que novos arranjos institucionais são instituídos em contextos marcados por características históricas, de modo que a mudança institucional sempre se dá a partir de instituições existentes. Ressaltar as condições sociais, políticas, históricas e culturais das localidades onde novas experiências democráticas são implantadas apresenta-se, pois como uma alternativa aos projetos de “engenharia política” que têm marcado algumas ações vinculadas à reforma do Estado. Como enfatiza Alicia Esperón, acordos que partem “de cima” acerca da forma de atuação do Estado acabam por impetrar instituições políticas sem considerar as características sociais, ou seja, sem incorporar as dimensões econômica, social e cultural, traduzindo-se na utopia da refundação da sociedade a partir do Estado. (2004, 17). Os diversos estudos empíricos são úteis na medida em que nos fornecem indicações da situação política, social e cultural das realidades estudadas, que acabam por influenciar o andamento do processo participativo, bem como seus resultados. O estudo de Tatagiba (2002, 47) sobre os conselhos setoriais nos indica que, apesar do discurso da participação buscar articular a democratização do pro- cesso decisório com a eficácia dos resultados, a sua efetiva articulação varia tendo em vista a natureza dos governos, a capacidade de pressão da sociedade organizada e a setorialização dos projetos. Isto é, a transformação do padrão de planejamento e execução de políticas públicas no Brasil tende a ser inovado a partir da tensão gerada nas agências estatais em função da participação, porém esse processo pode não se concretizar se não encontrar uma estrutura social, política e cultural favorável. Se de um lado, o destaque da conjuntura política e das características contextuais em que cada experiência é instituída torna-se de suma importância para a compreensão do objeto em estudo, de outro, o direcionamento do olhar do pesquisador acaba por influenciar a percepção da eficácia ou não das experiências de participação. Metodologicamente falando, sabemos que a forma como se recorta o objeto de pesquisa já nos indica que respostas podemos alcançar em nossa análise. Dessa forma, me proponho neste artigo a focar as duas dimensões prioritárias de análise que têm sido desenvolvidas por diversos estudiosos do tema da participação: a dimensão governamental e a dimensão societal. A primeira joga luz sobre o aparato administrativo dos governos, a relação entre governo e sociedade, a concepção ideológica dos partidos que governam e o tipo de inserção do poder público no processo participativo, destacando que a eficácia ou não destas experiências depende muito de um arcabouço político-institucional. A segunda direciona o olhar para o forma de organização da sociedade civil, para a cultura cívica da população, de modo que os resultados seriam definidos pela características sociais e culturais da sociedade. Parto do princípio de que uma explicação densa dessas experiências não é passível de ser feita recorrendo-se somente a uma dimensão de análise, a governamental ou a societal, pois a interdependência entre fatores que permeiam as duas dimensões acaba por complexificar o estudo destes espaços de interação. Assim, no decorrer do artigo, serão apresentados diversos estudos que priorizam ou a dimensão governamental ou a dimensão societal para, ao final, concluir com um estudo desenvolvido sobre o Fórum de Desenvolvimento Local da cidade de Paraty, no Estado do Rio de Janeiro, no Brasil, cujo foco procura considerar as duas dimensões de análise. estado y políticas públicas 143 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 A Dimensão governamental ou institucional A posição do poder público em relação à inserção da população no processo decisório aparece, em alguns estudos, como uma variável fundamental, que pode levar ao sucesso ou ao fracasso das experiências participativas, no que diz respeito à democratização das relações de poder. Tatagiba, por exemplo, afirma que, em alguns conselhos setoriais, o debate e a negociação em torno dos assuntos considerados relevantes têm sido limitados pela imposição unilateral dos interesses temáticos do Estado. É o caso do Conselho Estadual de Saúde do Espírito Santo, estudado pela autora, cujo regimento interno concede ao presidente do conselho a prerrogativa de elaborar a pauta das discussões, revelando um contexto marcado pela centralidade do Executivo na condução das políticas públicas. Este fato não ocorre somente em instâncias estaduais ou municipais, mas também a nível federal pois, segundo a autora, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) também tem sido marcado pela resistência dos governos às novas formas de fiscalização, controle e participação da sociedade no processo de produção de políticas sociais. (Tatagiba 2002, 79) O desequilíbrio no processo decisório não é evitado nem sequer pelo mecanismo da paridade entre governo e sociedade, um dos pré-requisitos para a constituição dos conselhos setoriais. Como nos mostra Tatagiba, muitas vezes a paridade fica reduzida á dimensão numérica, de modo que a existência de igual número de membros entre integrantes do governo e da sociedade não é suficiente para garantir o equilíbrio no processo de tomada de decisão. (2002, 57). Dessa forma, o contexto político, representado pelo tipo de interação existente entre governo e sociedade, parece definir, ao menos em parte, o alcance ou não de uma horizontalização do poder. Sobre isso, Bava (1995) afirma que, empiricamente, os governos democráticos, adeptos de uma ideologia esquerdista, facilitam a construção de espaços de debate, o que requer o reconhecimento das diferenças e da possibilidade de negociação. Contudo, muitas vezes, governos democráticos e populares implantam mudanças na interação com a sociedade que não permanecem em função da descontinuidade administrativa. O au144 estado y políticas públicas tor cita como exemplo o caso da gestão da prefeita Luiza Erundina em São Paulo na década de 90, que estimulou a criação de diversos fóruns de debate a fim de congregar os interessados em participar das políticas públicas que os atingiam diretamente. Porém, a gestão seguinte, do prefeito Paulo Maluf, teria revitalizado a velha forma de governo, marcada pelo autoritarismo e populismo. Dias (2002) também destaca uma experiência positiva desenvolvida por um governo popular, ao analisar a implantação e a dinâmica do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Segunda a autora, a mobilização por parte do Executivo municipal, bem como o seu apoio incondicional a esta experiência participativa teriam sido cruciais para o sucesso do OP. O apoio da prefeitura de Porto Alegre foi facilitado pelo fato de ser comandado pelo Partido dos Trabalhadores, uma organização comprometida ideologicamente com a participação democrática das massas. Sobre o OP de Porto Alegre, Jacobi (1996, 120) destaca que o sucesso desta experiência tem relação não somente com a história oposicionista da cidade, mas principalmente com a definição de uma nova esfera pública não-estatal a partir do governo, que conferiu centralidade à ampliação da participação da população na gestão da coisa pública. Sendo assim, a equipe do governo petista considerou a importância de se instituir um processo que atraísse a sociedade civil para a arena decisória, por meio da discussão pública do orçamento. Embora Dias (2002) destaque que a sociedade porto alegrense já contava com uma estrutura associativa prévia, envolvendo inclusive membros das camadas mais pobres da população, a forma como a prefeitura se inseriu na experiência do OP teria sido o principal fator de seu avanço. Isso porque conferiu, de fato, à população o poder de definir prioridades e participar ativamente da alocação de recursos orçamentários, de modo que a autora sugere que a permanência do PT na prefeitura seria a garantia de que o OP não teria o seu poder esvaziado. Assim, a atitude da prefeitura de Porto Alegre, visando a consagrar a experiência do OP no município, teria possibilitado que este se consolidasse no imaginário popular como mecanismo democrático, interferindo na própria posição do Legislativo que, pressionado pela força adquirido pelo OP, acabou issn 0120-3754 por alterar a distribuição orçamentária, em favo das preferências da população. Outros estudos apontam para as dificuldades encontradas para se concretizar as ações delineadas no âmbito destas experiências participativas, sobretudo pela dependência com relação à ação do poder público, mostrando, mais uma vez que a relação com as instâncias governamentais é uma variável de peso. Por exemplo, Carla Silva (2002, 147) analisa o processo de articulação entre o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e o governo federal, desde a origem do primeiro. O FNRU surgiu a partir do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, iniciado por ocasião da Assembléia Constituinte de 1988, envolvendo ONG, intelectuais, movimentos de moradia e outras entidades ligadas ao tema urbano. Seu objetivo foi apresentar um conjunto de reformas necessárias para alterar o quadro de desigualdades mo espaço urbano, trazendo como dimensão importante a politização da questão urbana. O Movimento foi vitorioso no sentido de que conseguiu com que fosse incorporado à Constituição de 88 um capítulo sobre Política Urbana, mesmo considerando-se que o texto final foi modificado, distanciando-se da proposta feita pela Emenda Popular. O fato é que, após a Constituinte, o FNRU foi criado oficialmente tendo como tarefa principal pressionar o Congresso Nacional para a viabilização da regulamentação do capítulo sobre Política Urbana o que, de fato, foi obtido. Carla Silva mostra que o sucesso das ações do FNRU depende, em parte, da forma como o poder público, Legislativo e Executivo, se posiciona frente ao processo de participação da sociedade. A autora afirma que os vínculos e os compromissos que ligam o FNRU a alguns deputados do campo da esquerda no Congresso Nacional quase sempre são a porta de entrada para o exercício da pressão por parte dos membros do Fórum. (2002, 159). Por exemplo, em 1999, o FNRU tentou se constituir como interlocutor dos deputados que faziam parte das comissões que tratavam de dois temas: o Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional de Moradia. Tal interlocução se concretizou devido ao apoio dado pelos deputados de alguns partidos de esquerda, identificados com a participação da sociedade nos assuntos públicos. A autora comenta ainda que os avanços significativos na elaboração das Leis Orgânicas Municipais a partir de 1988 tiveram, sem dúvida, influência da luta reformista travado pelos movimentos sociais que reivindicavam o direito à cidade. A autora cita pesquisas que revelam a existência de diversos municípios que contêm em suas leis orgânicas a tese do “direito à cidade”. Por exemplo, de acordo com a pesquisa desenvolvida pelo IPPUR/UFRJ, vários municípios previam a criação de instrumentos de controle do uso e da ocupação do solo urbano, ou seja, instrumentos para democratizar a gestão da cidade como: orçamentos participativos, obrigatoriedade de prestação de contas do Executivo para a população, possibilidade de apresentação pela população de projetos de lei, audiências públicas, conselhos gestores de políticas públicas e planos diretores. (Silva 2002, 165) O próprio processo de implantação do OP em Porto Alegre, segundo Dias (2002), também teria sido facilitado pela existência da Lei Orgânica Municipal de 1990 que, ao mesmo tempo em que restaurava o poder dos vereadores de alterar o orçamento através de emendas aos Projetos de Lei Orçamentária do Executivo, revigorando a estrutura representativa, admitia a possibilidade de que as decisões orçamentárias fossem submetidas à consulta da população. Contudo, de acordo com Carla Silva (2002), a mesma pesquisa citada acima revela que os avanços na legislação não significaram, na maior parte dos casos, a concretização de políticas públicas através de novos instrumentos de gestão. No caso dos municípios onde as leis orgânicas foram transformadas em instrumentos concretos de formulação de políticas públicas, a maioria era ou é governado por partidos políticos comprometidos com a reforma urbana ou com a gestão pública participativa.1 Boschi (2005, 179) também chama a atenção para a forma de inserção do poder público no processo de gestão integrada, na medida em que destaca as características da plataforma de governo e a orientação partidária das administrações municipais como variáveis importantes. Contudo, acrescenta outros fatores que contribuem para o sucesso ou fracasso das experiências participativas, como: complexidade administrativa das prefeituras; tamanho e grau de ho 1 Sobre a pesquisa do IPPUR/UFRJ, ver Ribeiro, 1995. estado y políticas públicas 145 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 mogeneidade e/ou heterogeneidade da população e alcance do processo de descentralização administrativa e política. O autor se põe a comparar a instituição do Orçamento Participativo em duas cidades, Salvador e Belo Horizonte, na década de 90. Segundo Boschi, o OP teria sido bem sucedido em Belo Horizonte em função de características específicas da cidade. Em primeiro lugar, a consolidação do OP em BH teria representado o coroamento de um processo de mudança institucional que já vinha ocorrendo no município desde o final da década de 70. Aliado a isso, durante a administração do PT (1993/1996), ocorreram avanços no processo de descentralização político-administrativa, a partir do papel ativo assumido pelas Administrações Regionais, que adquiriram autonomia financeira e administrativa e uma aproximação maior com as populações regionais. Sendo assim, os administradores regionais passaram a conhecer mais de perto as carências locais, sofrendo pressões mais diretas da população no que concerne à resolução dos problemas locais, tornando-se os principais responsáveis pela mobilização das comunidades com o objetivo de estimular a sua participação. Como mostra Boschi, a interação estreita entre governo e população levou a um ambiente favorável à formação de uma cidadania democrática, principalmente entre os grupos de baixa renda. (2005, 188) Somado a essas características, BH ainda possuía à época uma coalizão de governo mais articulada, que teria propiciado um processo gradual de negociação entre as diferentes esferas do governo, executivo e legislativo, com a conseqüente incorporação dos principais atores e interesses organizados. Ou seja, as próprias características da administração municipal de BH aparecem como um fator que teria contribuído para a geração de ações articuladas, expressas nas ações do OP. Boschi aponta ainda o fato de população de BH ser mais homogênea socialmente, apesar das desigualdades características de uma grande metrópole. (2005, 181) No caso da cidade de Salvador, o processo de descentralização a partir do ano de 1995, não teria sido efetivo, na medida em que as Administrações Regionais não possuíam autonomia orçamentária, financeira e administrativa. Isto é, como mostra Boschi, não se constituíram em unidades gestoras descentralizadas e nem tampouco adquiriram um 146 estado y políticas públicas papel aglutinador e mediador, junto às comunidades, como o ocorrido em BH. Em 1997, o Projeto de Lei Orçamentária Anual do Município de Salvador destaca que o maior objetivo da administração era conferir um enfoque puramente técnico às discussões do orçamento, de modo que os mecanismos tradicionais de planejamento e elaboração orçamentária foram reforçados, em detrimento de um processo de flexibilização e descentralização. (Boschi 2005, 191). Ademais, a coalizão governamental de Salvador em 1995 não apresentava uma unidade, pois os poderes executivo e legislativo discordavam quanto à prática do OP. O fato do OP alterar a fórmula tradicional de elaboração dos orçamentos públicos locais teria levado à oposição por parte do legislativo, na medida em que se reduziam os espaços de ações clientelistas. (Boschi 2005, 190) Boschi acrescenta ainda que, em comparação com a cidade de BH, o município de Salvador apresenta índices bem maiores de desigualdade social, expressos no percentual de pessoas com baixa renda ou desempregadas (181). O trabalho de Brian Wampler sobre o orçamento participativo implantado em Recife também nos indica a influência do governo sobre os resultados e a organização do instrumento participativo. O autor nos fala que, no caso de Recife, o governo do PPB atendia as demandas dos líderes comunitários presentes no OP sem, no entanto, transferir poder algum a eles (1999, 353). Ocorria, então, na cidade o que Wampler chamou de “executivismo” (345), expresso pelo excesso de centralização das decisões nas mãos da prefeitura, de modo que, ao mesmo tempo em que o executivo municipal concedia um espaço aos delegados do OP para a tomada de decisões, controlava todo o processo incentivando, inclusive, a fragmentação do OP através da divisão da cidade em micro-regiões. Sendo assim, o que se verifica em Recife é, mais uma vez, a influência de um fator de ordem institucional sobre o processo de horizontalização do poder, a partir do momento em que o governo do PPB se reservava o direito de não implementar os projetos selecionados pelos delegados do OP, se estes não fossem compatíveis com sua agenda ou com seus interesses. O resultado, então, era um controle do fluxo de informações, o estabelecimento de issn 0120-3754 um calendário de reuniões e orçamentário, o que conferia ao pode executivo o poder de dar a palavra final no que diz respeito às decisões. (Wampler 1999, 368). Nota-se que, o direcionamento do olhar nestes estudos centra-se apenas na perspectiva governamental, de modo que posição favorável do governo, no sentido de uma real parceria, torna-se o que cimenta as experiências participativas por instituir na população um sentimento de força ou de ineficácia política, que serve de estímulo ou não para suas ações. Ou seja, quando o poder público local mostra-se aberto à participação da população, acatando suas decisões, o sentimento de eficácia política de uma prática participativa torna-se abrangente, reforçando a participação e, por conseguinte, o poder de pressão sobre o poder local, realizando-se um ciclo virtuoso. O contrário também tende a ocorrer, pois se, em um determinado contexto, o apoio do poder público às decisões populares é frouxo, o estímulo à continuidade das ações por parte da sociedade também tende a diminuir, principalmente quando a prática participativa ainda não está arraigada na sociedade. Embora, não possamos prescindir da análise governamental, centrar a explicação da dinâmica de participação somente por este viés acaba por perder de vista que a relação entre governo e sociedade é algo construído, sendo uma via de mão dupla. Ou seja, não é somente o poder público que dá resposta favoráveis ou não a uma relação de parceria, mas também os segmentos sociais envolvidos no processo participativo. Assim, há outras forma de se analisar a participação que prioriza exatamente as condições sociais e culturais sobre as quais a experiência se assenta. A Dimensão Societal Se características da administração local e o tipo de interação estabelecida entre poder público e sociedade aparecem como fatores importantes no processo de democratização das relações de poder em alguns estudos, em outros, o olhar é direcionado para a estrutura social da localidade, sendo vista como capaz de conferir sucesso às experiências participativas. Estes estudos nos mostram que, assim como a relação governo/sociedade não é algo dado, mas contextualmente construído, as formas de organização social também variam de lugar para lugar e apresentam-se como fatores estimulantes ou inibidores de práticas democráticas baseadas na colaboração, na cooperação e na democratização do poder. Dentro desta perspectiva de análise, encontra-se a literatura focada no conceito de capital social, cujo foco é a capacidade da sociedade de se organizar para a cooperação que, por sua vez, é influenciada pelo grau de confiança existente entre os segmentos sociais envolvidos. Um dos primeiros autores a defender a importância da confiança e da cooperação para a democracia e para o desenvolvimento social é Robert Putnam, quando compara o norte e o sul da Itália no que se refere aos fatores que explicariam o maior desenvolvimento do sul em detrimento do Norte. De acordo com Putnam, a geração de confiança e cooperação entre os indivíduos é essencial para o aperfeiçoamento democrático de uma região, problematizando a construção desse chamado capital social para o desenvolvimento sócio-econômico de uma localidade. (Putnam1996) Está embutido no conceito de capital social, a criação de associações que permitam a interação e a prática democrática pelos cidadãos, de modo que a democracia passa a ser muito mais um modo de vida, do que um arcabouço político-institucional de produção de governos, como quer nos fazer crer Schumpeter (1984). Nesta linha, temos autores como Avritzer, por exemplo, que destaca a tradição associativa prévia como um dos fatores explicativos para o sucesso de determinadas experiências participativas. O autor, ao comparar a prática do Orçamento Participativo nas cidades de Belo Horizonte e de Porto Alegre, constata que, em ambos os casos, a experiência do OP se baseou em práticas pré-existentes introduzidas pelos movimentos comunitários nos anos de 70 e 80, de modo que a institucionalização do OP se adequou às práticas participativas das populações das duas cidades. (2005, 207). A importância de um associativismo anterior à instituição de experiências participativas é constatada pelo autor a partir da análise da dinâmica participativa na cidade de Porto Alegre, uma vez que, nas regiões onde havia baixa tradição organizativa, o índice de participação permaneceu baixo durante um bom tempo, ao passo que, nos locais onde a tradição associativa era maior, a prática do OP se consolidou mais rapidamente. Avritzer destaca o associativismo ativo da cidade de Porto Alegre, existente desde a década de 70, que teestado y políticas públicas 147 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ria conferido à população porto alegrense o papel de co-autora do formato assumido pelo OP na cidade. Segundo o autor, Porto Alegre possui uma formação histórica marcada pela participação ativa da população, com menos relação com mediadores políticos e mais mobilização dos atores comunitários. Já a cidade de Belo Horizonte tem uma formação histórica mais conservadora, com menos mobilização social e maior presença de mediadores políticos. (2002, 36-37) Por esta ótica, pode-se dizer que a dinâmica assumida pela experiência participativa é fortemente influenciada pelas características sociais, expressa pelo tecido associativo. Apesar de reconhecer que a forma como os atores agem e se inserem no processo político é uma variável de peso, Avritzer admite a influência de outros fatores que também agem no sentido do alcance ou não de resultados positivos. Dessa forma, o autor dá ênfase ao formato público do instrumento participativo, que seria tão relevante quanto a tradição associativa. Isto é, ao analisar o OP em Porto alegre e Belo Horizonte, Avritzer se dá conta que o sucesso dessa experiência como prática democrática estaria ligado ao fornecimento de uma real alternativa à tradição dos mediadores políticos, transferindo-se a decisão sobre distribuição de bens materiais dos mediadores políticos para a população. Uma vez que o instrumento participativo viabilize a possibilidade de reverter as relações de poder, passa a ser visto como eficaz e efetivo. (Avritzer 2005, 218). A partir dessa constatação, o autor estabelece uma clara relação entre participação e efetividade, com base na variação da participação no OP de Belo Horizonte em relação ao OP de Porto Alegre. Se, em Porto Alegre, a hegemonia política do Partido dos Trabalhadores cria um horizonte de previsibilidade em torno da prática do OP, permitindo altos índices de participação, em Belo Horizonte, há um elevado grau de incerteza, traduzindo-se em variações nos níveis de participação. Isso porque, devido às questões político-eleitorais, em Belo Horizonte, sempre houve maiores dúvidas quanto à continuidade ou não do OP na cidade, imputando um sentimento de insegurança na população. Por este ângulo, a forma institucional assumida pelo instrumento participativo tem relação direta com o grau de envolvimento da população local em sua consolidação. Isto é, tem ligação com o grau de mobilização da sociedade no que se refere aos assuntos políticos. 148 estado y políticas públicas As diversas análises sobre o Orçamento Participativo, embora desenvolvidas em diferentes contextos e lugares, nos mostram que o direcionamento do olhar define o que será considerado prioritário. Assim, de um lado temos as pesquisas de Brian Wampler (OP de Recife), de Renato Boschi (OP Belo Horizonte e Salvador) e de Márcia Dias (OP de Porto Alegre), citadas acima, que privilegiam o arcabouço político e institucional das experiências em questão. E, de outro lado, temos a pesquisa de Leonardo Avritzer (OP de Porto Alegre) que vai pelo caminho do contexto cultural e social da cidade porto alegrense. Em relação à análise do OP de Porto Alegre, vimos que Dias destaca a atuação do governo petista como afinado ideologicamente com a expansão da participação da população nos assuntos públicos, o que explicaria a força do instrumento do OP no local, contribuindo para fortalecer a necessidade da participação no imaginário da população. Por outra perspectiva, a de Avritzer, por exemplo, a força organizacional da sociedade porto alegrense exerceria uma espécie de constrangimento sobre os governos, mesmo que não afinados ideologicamente com a intensificação da participação. A opção por uma ou outra dimensão explicativa é uma questão de recorte feito pelo pesquisador, mas que não esgota o assunto, por não tratar da interdependência que há entre as duas instâncias. Se não podemos negar que a ideologia petista contribuiu enormemente para fortalecer o OP em Porto Alegre, como afirma Dias, também não podemos desconsiderar que Porto Alegre possui uma sociedade extremamente organizada e historicamente envolvida com lutas sociais. Reforçando o argumento, se não podemos deixar de dar importância à análise de Boschi acerca do processo de descentralização administrativa na cidade de Belo Horizonte e de pouca iniciativa nesse sentido na cidade de Salvador, por outro lado, não podemos perder de vista que as duas cidades possuem sociedades diferentes, cuja dinâmica específica certamente contribuiu para um melhor desempenho de Belo Horizonte, em detrimento de Salvador. Assim, os diversos estudos empíricos nos ajudam a pensar que, independentemente do modelo de ação proposto pelas novas experiências de gestão integrada, a dinâmica participativa é afetada pelos fatores de ordem institucional, histórica, cultural e social. Institucional, no sentido de um modo de agir por issn 0120-3754 parte da administração pública; histórica no sentido práticas sociais, por parte das elites e da sociedade civil, duradouras ao longo de um determinado tempo; cultural no sentido de uma percepção e vivência específica acerca da relação governo e sociedade; e social no sentido das diferenças existentes entre os diversos segmentos que formam uma sociedade. Para reforçar essa questão, cumpre mencionarmos o trabalho de D’Ávila Filho, sobre o orçamento participativo de Porto Alegre. Em seu estudo, o autor constatou que, a despeito da intencionalidade dos formuladores do projeto de participação política, os novos experimentos democráticos encontram-se inseridos em um contexto histórico, social e político que imprime sua marca nos resultados finais. (2000, 13) Dessa forma, D’ Ávila Filho destaca que, embora os novos canais de comunicação entre governo e sociedade contribuam para a eliminação ou redução do chamado clientelismo político ou das formas de relações políticas baseadas na assimetria das posições, a sua instituição não impede que esses instrumentos participativos incorporem certos aspectos das relações assimétrico-clientelistas, principalmente em contextos políticos competitivos. (14) Ou seja, o clientelismo na acepção do autor, se redefine e se redemodela para se combinar com as práticas horizontais, pois o arsenal cultural e social não é modificado de uma dia para outro. A partir da explanação destes estudos empíricos, busco afirmar que a análise das experiências de co-gestão pública deve levar em consideração duas dimensões distintas, que se influenciam constantemente: a dimensão governamental, representada pela forma de inserção do poder público no processo participativo; e a dimensão societal, vinculada aos condicionamentos sociais e afetivos que motivam os indivíduos a participar ou não e à estrutura organizacional da sociedade, em termos de cultura cívica. A análise desta interdependência é desenvolvida no estudo realizado na cidade de Paraty/RJ, junto ao fórum de desenvolvimento local (Dlis)2. 2 Os fóruns de desenvolvimento local começaram a ser implantados no ano de 1999, em diversos municípios brasileiros, com IDH baixo, a partir do programa Comunidade Ativa do governo federal, vinculado ao Comunidade Solidária. A partir do ano de 2002, os fóruns Dlis passaram a ser implantados autonomamente pelo Sebrae, um dos principais parceiros da nova estratégia denominada desenvolvimento local integrado e sustentável, pois o Programa Comunidade Ativa não teve continuidade. O objetivo da implantação dos fóruns Dlis é a insti- O Fórum de Desenvolvimento Local de Paraty/Rio de Janeiro: as instâncias governamental e societal A pesquisa realizada junto ao Fórum de Desenvolvimento Local de Paraty permite uma reflexão acerca da multiplicidade de fatores que estão pode detrás do sucesso ou fracasso das experiências participativas. Primeiramente, deve ficar bem claro que os fóruns Dlis são baseados em uma metodologia de ação bem delineada: a metodologia Dlis, direcionada para o desenvolvimento local a partir da integração entre diversos atores sociais, incluindo membros do governo municipal e da sociedade civil organizada. Portanto, já está implícito em seus objetivos implantar uma nova cultura cívica, voltada para a cooperação, desconsiderando os conflitos e os interesses antagônicos presentes no espaço de interação. A idéia é alcançar o consenso sobre o que é prioritário para o desenvolvimento econômico e social de pequenas localidades. A partir da observações de reuniões e de entrevistas abertas com membros de associações, organizações e membros do poder público, percebe-se que o discurso3 que se constrói sobre tal prática é que se trata de uma experiência de fundamental importância para o aperfeiçoamento democrático, na medida em que estimula a participação constante e o acompanhamento das ações do governo por parte da população. O que se objetiva com o fórum Dlis é o desenvolvimento de um diagnóstico sócio-econômico da cidade realizado pela própria população, que passaria a ser parceira efetiva do governo na elaboração e implantação de políticas para o município. Contudo, embora o discurso dos participante seja positivo com relação ao fórum, fica visível suas limitações, que se apresentam em duas frentes. Primeiro, o governo de Paraty não se mostra muito aberto à adoção das demandas sociais advindas das reuniões do fórum, em função da histórica centralização administrativa e política que permeia a histótuição de uma parceria entre o poder público e a sociedade local com a finalidade de elaborar um plano de desenvolvimento local, onde são delineadas as ações prioritárias em termos de políticas públicas. 3 Temos em mente que o discurso dos entrevistados representa uma percepção do mundo, marcada por suas experiências e vivências, sendo portanto, citando Peter Berger, uma construção social da realidade. Porém, as falas no ajudam a entender a sociedade paratiense, na medida em que nos oferecem a forma de inserção e de atuação dos atores sociais na realidade estudada. estado y políticas públicas 149 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ria dos países da América Latina. Apesar de uma nova reengenharia política voltada para a descentralização e desconcentração do poder político, na realidade, o que se vê é uma resistência por parte do poder público em dividir responsabilidades com a população. Desse modo, a própria dinâmica do fórum Dlis em Paraty torna-se pouco sistemática, contando com a participação constante de poucas pessoas, geralmente vindas de fora, que escolheram o município para residir. Notase uma descontinuidade nas ações e uma participação não constante por parte de diversos segmentos da população. A percepção da não garantia de que as reais demandas sociais discutidas no espaço do fórum serão atendidas pelo governo acaba por desestimular o engajamento de determinados atores sociais, emergindo um sentimento de ineficácia política, traduzido na não-crença nos resultados obtidos com a participação. Em função disso, a organização da população torna-se mais difícil, impedindo o fortalecimento do poder de pressão sobre o governo. (Cruz 2005) O poder Executivo não se sente constrangido a agir mais democraticamente, na medida em que a população encontra-se pouco disposta a se organizar frente à postura centralizadora do governo. O poder Legislativo de Paraty também tem contribuído para o enfraquecimento do poder de organização da sociedade paratiense, na medida em que também não se mostra disposto a dividir o poder com a população local, voltando-se para o reforço de práticas hierárquicas e assimétricas através de políticas assistencialistas, como forma de fortalecer o vínculo com suas bases eleitorais. Por este ângulo, o estudo sobre o fórum Dlis de Paraty nos permite refletir sobre a importância da efetivação de uma real parceria entre o poder público e a sociedade para a construção de um novo tipo de interação social, tanto no que diz respeito à articulação entre as organizações sociais locais como no que se refere ao posicionamento em relação ao governo. Ou seja, podemos facilmente aceitar a perspectiva da dimensão governamental como foco de análise, já que a posição do poder público, de fato, influencia o comportamento da população, tornando-se uma variável de peso. Assim, o seguinte círculo vicioso se instala em Paraty. Centralização do poder g sentimento de ineficácia política g pouca organização e participação g não constrangimento do poder público ® centralização do poder. 150 estado y políticas públicas No entanto, o estudo em paraty nos possibilita complementar a análise, focando-se também a própria sociedade civil paratiense que, a despeito de contar com inúmeras associações, não consegue atingir o nível de cooperação e articulação necessários, de modo a facilitar a dinâmica do fórum Dlis. As diversas organizações existentes não costumam trabalhar juntas, mesmo quando seu objeto de ação é o mesmo. Além disso, suas própria estrutura interna é marcada pela verticalização das relações entre liderança e base, resultando em uma fraca participação interna e refletindo um associativismo que não contribui para o aperfeiçoamento democrático. (Cruz 2006) Dessa forma, a experiência do fórum Dlis se deparou com uma sociedade frágil em termos de articulação e cooperação entre entidades e instituições e com uma população extremamente heterogênea social e economicamente, de forma que os segmentos mais instruídos - geralmente vindos de fora, já que Paraty é uma cidade turística - tendem a se engajar mais ativamente nas ações do fórum em detrimento dos setores mais populares, cuja experiência de participação é praticamente nenhuma. Uma sociedade fracamente organizada, com uma baixa cultura cívica, apresenta-se como uma realidade pouco compatível com um novo modelo de ação que requer a confiança, a parceria e a colaboração, de modo que podemos ler as limitações do fórum Dlis também do ponto de vista da perspectiva societal. Se uma sociedade fortemente organizada e com uma cultura de envolvimento político facilita a dinâmica de instrumentos participativos, o seu oposto também é válido, formando-se um outro círculo vicioso que vem complementar o anterior. Baixa cultura cívica g pouca participação g fraco poder de pressão sobre o poder público g centralização das decisões g pouca participação A título de conclusão, a interdependência entre as dimensões governamental e societal mostra-se útil para a compreensão da complexidade da dinâmica participativa e seus efeitos. A escolha de um recorte ou o direcionamento do olhar nos leva a resultados afinados com opção metodológica assumida pelo pesquisador. Porém, a densidade da observação, muitas vezes, requer a combinação de múltiplos olhares, de forma a tornar a realidade mais compreensível aos olhos de quem a estuda. issn 0120-3754 Ademais, podemos afirmar que a democracia não é algo imposto a partir de arranjos institucionais, mas uma prática cotidiana que deve ser internalizada tanto pelas elites como pela população como um todo. Dito isto, os novos modelos de ação apresentados a partir de experiências de co-gestão pública devem, a priori, conhecer a realidade política, social e cultural dos locais onde serão instituídos, sob pena de se assistir a resultados opostos aos pretendidos com a interação entre governo e sociedade. estado y políticas públicas 151 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referências Avritzer, L. 1996. A Moralidade da Democracia. Ensaios em Teoria Habermasiana e Teoria Democrática. 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Administración & Desarrollo 37 (51): 141-152. 152 estado y políticas públicas Estilo APA: Reis Cruz, G. (2009). As Dimensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedade redemocrtizada. Administración & Desarrollo, 37 (51), 141-152. Estilo MLA: Reis Cruz, Gisele. “As Dimensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em uma sociedade redemocrtizada.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 141-152. Administración & Desarrollo estado y políticas p ú b l i c a s resumen Uno de los problemas de investigación central de las policy sciences lo constituye el análisis del proceso de las políticas públicas, en cuanto a comprender por qué, cuándo y cómo, estas cambian o permanecen estables. Por medio de diversas perspectivas de análisis, este artículo busca mostrar los factores que propician o no, cambios en el proceso decisional y de implementación de las políticas públicas. Palabras clave: Políticas públicas. Neoinstitucionalismo. Cambio institucional. Régimen político. Gobierno. abstract Change and stability factors in public policy One of the main problems in political science research lies in analysing the process of public policy-making, in terms of understanding why, when and how it changes or remains stable (or if, indeed, change does take place). This article thus seeks to show the factors leading to changes in the decision-making process and how public policy becomes implemented by using different analytic approaches. Key words: public policy, neoinstitutionalism, institutional change, political regime, government. resumo Fatores de Mudança e Estabilidade nas Políticas Públicas Um dos problemas de investigação central das policy sciences é constituído pela análise do processo das políticas públicas, quanto a compreender por que, quando e como, estas mudam ou permanecem estáveis. Por meio de diversas perspectivas de análise, este artigo procura mostrar os fatores que propiciam, ou não, mudanças no processo de decisão e de implantação das políticas públicas. Palavras chave: Políticas públicas. Neo-institucionalismo, Mudança institucional. Regime político. Governo. Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas Esther Parra Ramírez* Introducción Para explicar las dinámicas de cambio que se pueden dar en el “espacio de las políticas” (objetivos, valores, creencias, prioridades) o en el “espacio organizacional” (relación entre el contexto institucional u organizacional de las políticas con los valores, creencias, objetivos) se encuentran varias perspectivas; siendo conocidas como “ventanas de oportunidad” (Kingdon), “equilibrio puntuado” (Baumgartner y Jones), “coaliciones promotoras” (Sabatier y Jenkins–Smith), “Régimen de Política Pública” (Wilson), y “activismo internacional” (Tarrow), las cuales pretenden explicar ampliamente las causas que propician el cambio de una política pública. En cuanto a los factores que hacen estable una política pública, se pueden explicar a partir de las visiones del neoinstitucionalismo histórico (Skocpol y Weir; Steinmo) y del neoinstitucionalismo de la elección racional (Olson, Ostrom); por ello se presenta en este artículo un análisis comparativo entre estas dos visiones, cuyo énfasis se centra en la estructura organizativa del Estado, las herencias políticas y en la permanencia de las instituciones como condicionantes para hacer posible la acción colectiva. 1. Factores de cambio en las políticas públicas Sobre el cambio de las políticas existen diferentes perspectivas de análisis, partiendo de la visión conocida como “ventanas de oportunidad”1, se encuentra que las políticas pueden cambiar 1 Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Correo impreso: Carrera 28 No. 31-07, Bucaramanga, Colombia. Parra Ramírez, Esther. 2009. Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas. Administración & Desarrollo 37 (51): 153-160. Según esta corriente las ideas y las comunidades de expertos se difunden e interactúan cuando las oportunidades se presentan en espacios de incertidumbre y cuando la casualidad aparece, es decir, desde las variables exógenas es posible explicar el cambio de la agenda. En esta misma perspectiva, Tarrow (1997; 2005) desarrolla el concepto de “estructura de oportunidad política”, para hacer referencia a las dimensiones constantes del ambiente político que animan o desaniman a la gente a actuar de forma colectiva. *Historiadora, especialista en Ciencia Política, Magíster en Estudios Políticos, Candidata a doctora en Ciencia Política. Docente de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP. correo-e: [email protected] 153 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 cuando hay una combinación entre la presión de un problema, el cambio en el entorno político y la emergencia de una solución viable, aplicable y aceptada. A partir de una renovada lectura del modelo decisorio de la “anarquía organizada”, en donde el tiempo es una variable importante, la perspectiva de “ventanas de oportunidad” se propone distinguir tres factores fundamentales en la dinámica de los procesos de construcción de las agendas públicas, así: la definición del problema, las respuestas o las alternativas y el logro de un acuerdo político; cada uno de estos tres factores tiene vida propia. Existen problemas que no tienen soluciones viables o no son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son bien formulados o que carecen de importancia, o en ciertos momentos la política no está en condiciones de modificar su agenda. Para Kingdon (1995), las dinámicas temporales de las tres corrientes señaladas (streams) son relativamente independientes, pero llega el momento o la oportunidad, que las tres coinciden; cuando un problema encuentra solución adecuada y la política se interesa en él, se abre una ventana política; entonces, las corrientes entran en resonancia y así las condiciones están dadas para que la agenda política se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos contingentes de encuentro, es inútil tratar de introducir una temática o una solución nueva en la agenda. En “Agendas, Alternatives and Public Policies” (1995) al analizar las políticas públicas de salud y transportes del Gobierno Federal de los E.U.A., se centra en mostrar que los cambios en las políticas y su aplicación raramente son el resultado de un proceso lineal2, los cambios tienen lugar como resultado de un proceso de repetida interacción entre las tres corrientes de actividad señaladas. Siguiendo la misma dirección planteada por Kingdon, el trabajo de Baumgartner y Jones (1993) desarrolla la idea de “ventanas de oportunidad”, dando importancia al factor tiempo. A partir de un esquema de análisis flexible para interpretar la historia de los Estados Unidos (surgimiento, mantenimiento y caída de los monopolios de los grupos de interés), valora 2 154 A la manera del modelo por etapas, propuesto inicialmente por Harold Lasswell (1951) que comprende identificación del problema, formulación, implementación y evaluación, si bien se muestra fuerte en términos conceptuales y apropiado para asumir la investigación, se enfrenta al problema de que en el mundo real las cosas pocas veces ocurren de una forma tan estructurada y ordenada, por lo que la toma de decisiones normativas raramente sigue ese camino. estado y políticas públicas sus ciclos y el papel de la incertidumbre y la contingencia. Tomando la propuesta de Gould y Eldredge, encuentran que la “teoría del equilibrio puntuado” posibilita el análisis de largos periodos de tiempo de forma macro y permite estudios comparativos. Así, el sistema político norteamericano, experimenta largos periodos de estabilidad –gracias a la estructura existente de las políticas institucionales y la concreción de la agenda por esas instituciones– hasta la llegada de momentos abruptos de cambio; estos no se registran de forma incrementalista (1993, 5), son propiciados de forma rápida y dramática cuando una modificación en la definición temática conduce a la pérdida intempestiva del punto de equilibrio, o cuando se da un viraje en las reglas institucionales. En esta misma línea, Kingdon (1995) propone dentro del análisis de la primera corriente –para hacer visible y definir un problema– tener en cuenta aspectos relacionados con indicadores, sean o no cuantificables, estudios específicos de universidades y demás instituciones sobre esa temática en particular, acontecimientos sorpresivos o trágicos que llamen la atención de los tomadores de decisiones, la evaluación de los programas, la partida presupuestaria, las comparaciones con grupos, regiones o naciones, la categorización que se haga del problema y la “creencia” (valores) en la necesidad de ocuparse del tema. Baumgartner y Jones (1993, 39), a su vez, hacen énfasis en la rigurosidad metodológica para identificar la definición del problema por lo que proponen tomar largas temporalidades, estudios de caso, análisis comparativos, construcción de indicadores y rangos de problemas. Con relación a la variable actores, sean estos gubernamentales o no, pasan a un primer plano en el análisis de “ventanas de oportunidad” en la medida que propician una diferente estructura colectiva de toma de decisiones3; como no todos tienen el mismo grado de poder, su accionar en la arena política varía –influencia en la agenda–, por lo que es indispensable analizar los recursos que cada actor es capaz de movilizar para sustentar su posición y su poder para bloquear un posible cambio en la política. Para que el problema tenga una solución viable debe haber cor 3 Esta dinámica que generan los actores en la arena política es analizada por Marsh y Rhodes (1992) estableciendo un modelo de intermediación entre los grupos de interés y el Estado, argumentando en torno a lo que se denomina “comunidades políticas” y “redes de asuntos”, en función de los miembros, del estilo de interacción dominante y de la distribución de recursos. issn 0120-3754 respondencia con aspectos tales como la presencia de comunidades de expertos que plantean soluciones, las cuales serán discutidas en la arena política, los defensores de una idea, que ejercen presión a cambio de beneficios en caso de tener éxito, denominados “empresarios políticos” –que deberán estar siempre listos para “precipitarse por la ventana cuando esta se abra”–, y el flujo de ideas que van y vienen; algunas de ellas se impondrán tanto por la sustancia que puedan tener como por la presión política. Desde el punto de vista del establecimiento de la agenda, para la corriente del “equilibrio puntuado” (Baumgartner y Jones 1993, 44) se debe integrar la variable “emprendedores políticos”, quienes interactúan en la desagregada estructura gubernamental, estableciendo monopolios en las numerosas áreas y participando activamente a través de estrategias retóricas y simbólicas para lograr convencer y/o manipular a la manera de los grupos de interés. Tarrow (1997, 148) analiza este factor desde la mirada de la acción colectiva en las alternativas de solución, considerando que la formación de movimientos sociales es producto de la explotación y creación de oportunidades, cuando la gente tiene acceso a espacios necesarios para evitar la rutina y encuentra la oportunidad de usarlos. En “The New Transnational Activism” (2005) utiliza como variables para el análisis de la “estructura de oportunidad”, el grado de acceso a las instituciones, los cambios en las alianzas políticas, la presencia o ausencia de la influencia de aliados y la previsión de represión. Sabatier y Jenkins-Smith (1999), con el enfoque de “coaliciones promotoras”4, plantean la necesidad de mirar el impacto de los “factores dinámicos” en periodos de cambio. Al considerar que el enfoque procesal no explica con claridad la fuerza o fuerzas que conducen el proceso de las políticas de una etapa a otra y que generan actividad dentro de cada etapa en particular, destacan que la evolución de las políticas, implica usualmente ciclos múltiples e interactivos iniciados por actores en los diferentes niveles de gobierno, donde varias formulaciones de problemas y soluciones son concebidas. Esta visión al combinar las creencias, las dimensiones intergubernamental y temporal y las comunidades de actores, logra integrar 4 Que incluye e integra todos los aspectos considerados importantes para el estudio del proceso de políticas públicas, haciendo énfasis en el papel de las creencias, las comunidades epistémicas, la dimensión temporal e intergubernamental como elementos centrales para la comprensión del cambio y estabilidad de las políticas. los enfoques “top–down y bottom-up” para un análisis integral del cambio en las políticas públicas. Una tercera variable se relaciona con las “ideas”, en cuanto a la corriente política o el “juego político” que se mueve en el escenario de la opinión pública. La ideología predominante en el legislativo, resultados electorales, cambios de administración, entre otros, se desarrollan en un plano independiente de los problemas y de las alternativas de solución, y está directamente relacionado con lo que se conoce como “clima político” en búsqueda de audiencias receptivas, con la organización de fuerzas políticas y con el poder del gobierno en la formación de la agenda. Determinadas ideas subsisten, unas logran mayor aceptación que otras, “pero en cualquier caso, el hecho de que una idea sea tenida en cuenta depende de la capacidad de persuasión de un grupo de actores o comunidades políticas para imponer la forma de entender los problemas que más se adapten a sus intereses” (Chaquès 2004, 117). Las ideas y las imágenes vendrían a ser el soporte de los monopolios políticos, ya que determinan cómo una política es entendida y discutida, tratándose de un mismo programa que tiene diversas implicaciones e interpretaciones, lo que define la naturaleza de los problemas como complejos. Sobre el papel que las instituciones pudiesen tener en el cambio institucional, la perspectiva del equilibrio puntuado –a diferencia de la de “ventanas de oportunidad”– da relevancia a este aspecto, enfatizando en la manera como las alteraciones de la estructura institucional se constituyen en un importante indicador de cambio, y, así como las ideas de los grupos de interés se transforman con el tiempo, también lo hacen las instituciones gubernamentales, de ahí la importancia de tener en cuenta en el análisis no solo las imágenes, sino además, los lugares donde se establecen las agendas. Desde esta perspectiva se hace énfasis en un factor que aparece luego de largos silencios y abruptamente altera al sistema; tiene que ver con la “atención del público” que propicia la cobertura de los medios, el tono –crítica o aceptación– de la noticia incidirá en el cambio de la agenda (McCombs 2006). Wilson (2000, 2006) explica el cambio desde el análisis del régimen de política pública: “los grandes (abruptos) cambios en el régimen de la política pública son resultado de cambios en el paradigma de la política, por las llamadas crisis de legitimación, por alteraciones en los esquemas del poder o por cambios en los acuerdos organizacionales y de la política, donde el antiguo régimen se disuelve y uno nuevo emerge con nuevos patrones estado y políticas públicas 155 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 de poder”5. El cambio se sucede en etapas: la presión de los factores externos (desastres, crisis económicas, escándalos, nuevos descubrimientos, entre otros) estimula ajustes al paradigma dominante constituyendo una crisis de legitimidad, lo que conlleva ajustes de poder para finalmente propiciar transformaciones tanto en la organización del proceso como en los fines de la política. Una última perspectiva de análisis nos lleva a añadir un factor que tiene incidencia en el cambio de las políticas y es la conexión con el “world time”, es decir, la coincidencia con una coyuntura internacional favorable (Ibarra 2002, 33) propiciando dinámicas conocidas como “efecto dominó”. A su vez, existe otro factor que podría ser decisivo desde el efecto que pueda ejercerse a nivel externo y tiene que ver con lo que Tarrow (2005, 5) denomina “Activismo internacional”, ya que la globalización entendida como crecimiento del volumen y la rapidez de los flujos de capital y bienes, información e ideas, conecta actores entre países y, aunque no explica por sí misma el que la gente participe o no en eventos colectivos, posibilita la emergencia de nuevos actores, nuevas relaciones, nuevas desigualdades. Desde esta misma perspectiva del contexto internacional Keck y Sikkink (1998) identifican actores que están siendo protagónicos tanto en la política internacional como por la influencia que pueden ejercer en las agendas locales; se trata de las “redes transnacionales de defensa”6 que muestran un sofisticado conocimiento de las estructuras de oportunidad política en las que operan. 2. Factores de estabilidad en las políticas públicas Desde las perspectivas del neoinstitucionalismo histórico y de la elección racional, se pueden explicar los factores que permitirían dar cuenta de la estabilidad de las políticas públicas; la estructura organizativa del Estado y las herencias políticas, por un lado; la permanencia de las instituciones como condicionan En Cruz, César. “Legitimación y Regímenes de Política Pública: Hacia una mejor comprensión de la Estabilidad y cambio de las políticas Públicas”, 11 p. www.estudiospoliticos.org/index.php?option=com “La Red Transnacional de Defensa está formada por actores que trabajan internacionalmente en torno a un tema y que están vinculadas por valores compartidos, por un discurso común y un denso intercambio de información y servicios”. Keck, M.; Sikkink K. (2005). Transnational Advocacy Networks. Ithaca: Cornell University Press. 5 6 156 estado y políticas públicas tes para hacer posible la acción colectiva, por el otro. Mientras Mancur Olson (1982) centró su análisis en la organización para la acción colectiva en determinados periodos históricos para determinar su impacto “sobre la eficiencia y la tasa de crecimiento económico de una sociedad” (1986, 63), el trabajo de Skocpol y Weir desde el neoinstitucionalismo histórico, se fundamentó en analizar diferentes estructuras estatales y diferentes herencias políticas para mirar su incidencia en individuos y grupos, con relación a la formulación de estrategias gubernamentales que lograsen afrontar periodos de crisis económica como la acaecida en los años treinta (1993, 79). Según esta última corriente, es fundamental hacer énfasis en las estructuras estatales y los legados históricos (Skocpol y Weir 1985; Steinmo 1995), pues el Estado es el actor central en el proceso de políticas públicas, ya que pasa a primer plano como base de interacción de los grupos sociales; existe un amplio consenso con relación a que el contexto institucional determina o condiciona las acciones de los actores políticos. Así, las estructuras de la administración pública y las organizaciones políticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen en gran medida a “seleccionar” los tipos de cuestiones políticas que se incluirán (o se evitarán) en la “agenda política” de una sociedad. Esta última variable es básica para comprender la estabilidad de las políticas, pues tiene que ver con la manera de organizar la dirección y gestión de los asuntos públicos, proceso que refleja asimetrías de poder que derivan de la acción y del desarrollo de las instituciones. De ahí, el interés del neoinstitucionalismo histórico por avanzar en estudios de caso con pretensiones comparativas, para esbozar ideas sobre el modo en que las estructuras y actividades de los Estados influyen en la cultura política, la formación de grupos, la acción política colectiva y los programas de estudio de la política. Las formas de acción colectiva, por medio de las cuales los grupos plantean exigencias políticas o los dirigentes políticos tratan de conseguir apoyo también están determinadas, parcialmente, por las estructuras y actividades de los Estados. Theda Skocpol7 considera que a medida que ubiquemos al Estado en el primer plano que corresponde, con relación a las explicaciones del cambio social y la política, nos veremos obligados a respetar 7 El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual. (Skocpol 1985, 3-43). issn 0120-3754 la historicidad intrínseca de las estructuras geopolíticas y asistiremos necesariamente a los ineludibles entrelazamientos de los acontecimientos a nivel nacional con los contextos históricos mundiales cambiantes. La estabilidad de las políticas se explica por la existencia de un entramado institucional que incrementa la posibilidad de desarrollo de políticas planificadas y, garantiza la participación abierta y plural de la mayoría de los actores implicados (Steimo 1995, 9). Ahora bien, la perspectiva de la elección racional le añade la pretensión de establecer qué instituciones son verdaderamente importantes, en tanto que son capaces de resolver problemas de acción colectiva, pero el enfoque histórico le complementa en la medida en que con los estudios de caso mira el impacto de variables estructurales en largos periodos de tiempo, con el fin de poder explicar los momentos de ruptura, como se evidencia en el análisis de Weir y Skocpol sobre Gran Bretaña, Suecia y Estados Unidos, demuestra, a su vez, que los recursos y el tiempo necesario desmotivan las políticas radicales. Desde la perspectiva del neoinstitucionalismo de la elección racional (Olson 1982; Ostrom 1999) es fundamental centrar el análisis en los grupos de interés, en su capacidad de movilización y de influir en el resultado político, las instituciones pasan a ser tenidas en cuenta en la medida que condicionan la estrategia que toma cada individuo para maximizar las preferencias, imponen restricciones, suministran información sobre la estrategia que adopta cada actor en determinado marco institucional, pero a diferencia del análisis de Skocpol y Weir, las instituciones por sí mismas no transforman directamente las preferencias iniciales de los grupos. El análisis de las instituciones permite, a partir del conocimiento de las preferencias (consideradas exógenas) de los actores, descifrar las formas en que tales actores sociales interactuarán y que consecuentemente se producirán unos u otros resultados políticos. La permanencia de las instituciones se explicaría por el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y, porque son determinantes para la producción y la expresión de las preferencias de los actores sociales. Desde la “lógica de la acción colectiva” se considera que en la arena política y social los actores tienen una serie de preferencias y gustos que los hace comportarse de manera instrumental, con base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias; así, “los grandes grupos, por lo menos si están compuestos de individuos racionales, no actuarán a favor de sus intereses de grupo” (Olson 1986, 34). En virtud de si el individuo es egoísta y racional, voluntariamente no asumirá el costo de la acción colectiva, ya que cuando se alcance el objetivo común que se persigue, todos los miembros del grupo saldrán ganando en virtud de la concepción misma de “bienes públicos”, donde su obtención beneficia a todos, aun a aquellos que no contribuyeron en nada a su obtención. Regresando al ser racional y egoísta, “vale la pena dejar que lo haga otro”, pero el otro tampoco tiene demasiados incentivos para actuar a favor del grupo. (Olson 2001, 204). Como no se puede excluir de los beneficios que acarrea la obtención del bien a aquellos que no participaron en su obtención, un individuo, bajo el supuesto racional, no participará para que otros se beneficien, pero de todas formas participa y, esto se debe a los incentivos selectivos, ya sean positivos (beneficio) o negativos (coacción), he aquí el ámbito en el que las instituciones pasan a ser relevantes (dado el efecto “ free riders”). Desde la variable de la “acción colectiva”, es necesario que exista un “núcleo duro” que lidere, dé coherencia e interaccione con el resto de la organización (Marsh y Olsen 1989), haciendo necesaria la presencia de un entorno social movilizado de apoyo. Tarrow (1997, 56), contrario a lo expuesto por Olson, considera que el proceso de movilización social no se realiza a través de cálculos racionales de individuos aislados, sino que, se desarrolla por medio de la implicación de ciertas “comunidades sensibles” –los movimientos sociales solo son grandes en sentido puramente nominal– que forman una red, que en determinadas circunstancias activa a los individuos con la intención de satisfacer demandas vinculadas a bienes públicos e incentivos colectivos. En el trabajo de Olson, una variable central es el comportamiento individual y colectivo; se considera, que los individuos más que seguidores de normas y rutinas, son maximizadores racionales, las preferencias individuales son exógenas a las instituciones y se mantienen inalteradas. Este factor puede ser relevante para el neoinstitucionalismo histórico8 –aunque 8 Un punto de alejamiento entre los dos enfoques, el histórico y el de la elección racional, radica en el método, ya que para el segundo es fundamental con base en el comportamiento individual, elaborar modelos matemáticos a partir de los cuales extraer inferencias más o menos consistentes sobre los resultados de los procesos de interacción entre actores (evitar la subjetividad en el análisis), en tanto que propuestas estado y políticas públicas 157 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 no se diseñen modelos rigurosos para lograrlo– en la medida en que los estudios, desde esta perspectiva, se proponen analizar la forma que diferentes estructuras del Estado y diversas herencias políticas influyen; por un lado, en las orientaciones políticas y en la capacidad de los grupos y partidos activos y, por el otro, en la forma de cómo afectan el proceso de innovación intelectual y el acceso de expertos a los centros de gestión pública9. Las estructuras institucionales de los Estados desempeñarán un rol crítico a la hora de determinar el acceso y el peso de los variantes intereses y las alianzas de los grupos. Ahora bien, ¿por qué las herencias políticas son consideradas una variable importante? El desarrollo institucional se percibe como el resultado de una “dependencia del sendero” y de consecuencias imprevistas; la herencia institucional y política pesa sobre la selección de la acción pública, Skocpol (1985, 39) por ejemplo, encuentra que: “históricamente, la estructura del Estado norteamericano, relativamente débil, descentralizada y fragmentada, unida a la temprana democratización y a la ausencia de una clase obrera políticamente unificada, ha fomentado y permitido la división de los capitalistas Estadounidenses por estrictos intereses y su adopción de una ideología antiestatal y liberal”. Sobre este particular, North (1994, 15-20) considera que la cultura es clave para entender el fenómeno de la “dependencia de curso”, es decir, para comprender por qué es tan difícil que las economías –una vez encaminadas por la senda del crecimiento, el estancamiento, o el declive– logren revertir sus tendencias de largo plazo. La dificultad para cambiar el curso decadente de una economía está relacionada princi- como la de Skocpol y Weir se interesan más por mostrar las causas por las cuales determinadas instituciones afectan al comportamiento individual y colectivo; en este sentido, complementan una de las falencias de la propuesta de Olson, el poder comprender por qué surgen las instituciones, subrayando la centralidad de los fenómenos institucionales en los procesos políticos, prestando atención preferente a fenómenos de orden cognitivo, distintos y más complejos de los que se incluirían en los análisis económicos de la política. De este modo, este tipo de análisis institucionalista no sólo introduce fenómenos como el aprendizaje a partir de las experiencias políticas, sino también de los elementos de orden simbólico y ritual (March y Olsen, 1984:744-746). Por contraposición al institucionalismo de corte «racionalista», el histórico permite además, evaluar la forma en que los fenómenos institucionales han servido para configurar las preferencias de los actores sociales. 9 158 Skocpol, T. Weir, M. Las Estructuras del Estado: una Respuesta “Keynesiana” a la Gran Depresión. En Zona Abierta, No. 63/64, 1993. 79 p. estado y políticas públicas palmente con la naturaleza de los mercados políticos y con las creencias de los actores; la historia muestra que no basta que los dirigentes tomen conciencia de los problemas económicos y propongan soluciones “racionales”, las instituciones se crean como resultado de un proceso histórico por medio de la lucha de poder entre actores y, una vez creadas, tienden a perpetuarse en el tiempo. De ahí que la estabilidad de las políticas tiene que ver tanto para el neoinstitucionalismo histórico como para la corriente de la elección racional, con la consideración de que los cambios son graduales. La segunda consecuencia planteada por Olson considera que “las organizaciones para la acción colectiva –al menos dentro de los grupos numeroso– que pueden ir surgiendo tardarán a menudo mucho tiempo en aparecer, pero una vez que se hayan consolidado, acostumbran sobrevivir hasta que se produzca algún cataclismo social u otra forma de violencia o inestabilidad”, “ los incentivos selectivos hacen factible una supervivencia indefinida” (1986, 61). Para Weir y Skocpol (1985), en el transcurrir de las instituciones y los organismos, estos se encuentran evolucionando y alterando nuestras elecciones. Se trata de un cambio que se da de forma incremental10, no discontinua; las diferencias entre distintas economías del mundo en determinado periodo pueden darse por la persistencia de determinadas instituciones, por el grado de interacción entre ellas o porque a diferencia de los que considera el modelo racional, la información no es completa; a su vez, los costos de transacción son altos, sumado a que factores como el tiempo y los recursos requeridos desalientan las transformaciones políticas radicales. Más allá de la preocupación por normas óptimas de decisión, se evidencia el hecho de que la gama de posiciones posibles se encuentra muy limitada por restricciones institucionales y de otros tipos, de ahí la necesidad de tomar alternativas factibles, combinando conocimiento empírico con los objetivos de las políticas (Majone 1997, 397). Conclusión Desde las diferentes perspectivas de análisis en torno a las dinámicas de cambio y los factores de estabili Para la corriente del incrementalismo (Lindblom, 1979) no es posible conocer las consecuencias derivadas de una decisión, de ahí que los cambios radicales son problemáticos pues pueden generar inestabilidad, por lo que la dinámica incremental garantiza un resultado más eficiente a las demandas de cambio. 10 issn 0120-3754 dad en las políticas públicas, se observa que las primeras encuentran mayor explicación en los enfoques procesales (Kingdon, Baumgartner y Jones, Sabatier) los cuales son pertinentes para ser utilizados como marcos referenciales o para una mejor comprensión del contexto de la política. Estos enfoques denominados “sintéticos” se centran en la formación, construcción de la agenda y en el cambio de la política. En cuanto a las corrientes que se fundamentan en el institucionalismo, se encuentra que analizan de manera particular la estabilidad de las políticas, argumentando principalmente el carácter de permanencia (herencias) y la capacidad de reducción de la incertidumbre que pueden tener las instituciones; a su vez, hacen énfasis en la gradualidad de los cambios y en las motivaciones de los actores. estado y políticas públicas 159 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Baumgartner, F. Jones, C. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Chaquès, L. 2004. Redes de Políticas Públicas. Madrid: CIS-Siglo XXI. Ibarra, P. 2002. Creadores de Democracia Radical: Movimientos Sociales y Redes de Políticas Públicas. Barcelona: Icaria. Kingdon, J. 1995. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Nueva York: HarperCollins College Publishers. McCombs, M. 2006. 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Estilo MLA: Parra Ramírez, Esther. “Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 153-160. Administración & Desarrollo estado y políticas p ú b l i c a s resumen La doctrina cercana a la cultura jurídica nacional ha venido ignorando, tal vez deliberadamente, las múltiples inconsistencias y contradicciones que encierra el difícil asunto de la causalidad. No obstante, en otras ramas del saber jurídico han existido cambios fundamentales en su entendimiento. Por esta razón, surgen inquietantes dudas en torno al manejo teórico que durante el último siglo se le dispensó al asunto causal por parte de los civilistas y por ello es probable que la doctrina actual de la responsabilidad civil cabalgue sobre una figura etérea que no termina por explicar satisfactoriamente las razones por las cuales debe tenerse la relación causal como elemento suficiente o necesario para que se condene a una persona a indemnizar perjuicios. Palabras clave: Nexo de causalidad, daño, imputación, daño, Estado Social de Derecho, Soberanía Popular. abstract Applying causal nexus in the state’s civil responsibility is inoperant The doctrine concerning national judicial culture has been ignoring, perhaps deliberately so, the many inconsistencies and contradictions enclosing the difficult matter of causality. Nevertheless, fundamental changes have been made in understanding them in other branches of judicial knowledge. Disturbing theoretical doubts have thus emerged during the last century regarding the management which has been accorded to the causal matter by lawyers specialising in civil law. It is therefore probable that the current doctrine of civil responsibility staying abreast of an ethereal figure cannot end up by providing a satisfactory explanation for the reasons which the causal relationship must have as a sufficient or necessary element for condemning a person to have to compensate for damages. Key words: causal nexus, damage, imputation, social state of right, popular sovereignty. resumo A inoperante aplicação do nexo de causalidade na responsabilidade civil do Estado A doutrina concernente à cultura jurídica nacional vem ignorando, talvez deliberadamente, as múltiplas inconsistências e contradições relativas ao difícil assunto da casualidade. Não obstante, em outros ramos do saber jurídico têm ocorrido mudanças fundamentais no seu entendimento. Por essa razão, surgem inquietantes dúvidas quanto ao direcionamento teórico, que durante o último século, foi dispensado ao assunto causal por parte dos civilistas e por isso é provável que a doutrina atual da responsabilidade civil cavalgue sobre uma figura etérea que não explica satisfatoriamente as razões pelas quais a relação causal deve ser tida como elemento suficiente ou necessário para que se condene uma pessoa a indenizar prejuízos. La inoperante aplicación del nexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado Eric alexánder Leiva ramírez* Introducción Es común hallar en los textos y manuales de responsabilidad civil, al igual que en un alto número de providencias de los máximos Tribunales de Administración de Justicia tanto nacionales como algunos internacionales, la enumeración repetitiva de los requisitos necesarios para que se declare que una persona está obligada a indemnizar un daño. La trilogía: daño, culpa1 y nexo o relación de causalidad, sirve de sustento a la denominada «Responsabilidad Administrativa 2». En cualquier caso, la responsabilidad no será declarada por los Jueces si no concurre la necesaria relación de causalidad entre la culpa y el daño o entre la acción u omisión y el daño inferido. Este ligamen es el objeto del presente estudio, pero dada la brevedad de estas notas, solo se expondrá sucintamente el tema. La doctrina –especialmente la colombiana– y buena parte de la doctrina extranjera cercana a la cultura jurídica nacional ha ignorado, tal vez deliberadamente, las múltiples inconsistencias y contradicciones que encierra el difícil asunto de la causalidad. No es exageración afirmar que el nexo causal presenta hoy en el campo de la responsabilidad por daños una lozanía envidiable. No obstante, en otras ramas del saber jurídico ha habido cambios fundamentales en su entendimiento, por ejemplo, el Dogma cau Desde luego, no solo la falla del servicio es «criterio de imputación» en la responsabilidad administrativa, también lo son el daño especial, el riesgo excepcional, el riesgo creado (actividades peligrosas) y, en general, las «causales de imputación» que en palabra de García de Enterría podrían agruparse en tres (3) categorías: a) los casos de realización directa y legítima del daño por la administración, b) la actuación ilícita de la Administración y c) el riesgo creado por la Administración. La responsabilidad patrimonial de la administración. Oriol Mir Puigpelat. Prólogo, p. 23. En otros ordenamientos jurídicos se le denomina Responsabilidad Civil de la Administración. 1 Palavras chave: Nexo de causalidade, dano, imputação, dano, Estado Social de Direito, Soberania Popular. Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Correo impreso: Calle 44 No. 53-37 CAN, ESAP, Bogotá D. C., Colombia. Leiva Ramírez, Eric Alexánder. 2009. La inoperante aplicación del nexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado. Administración & Desarrollo 37 (51): 161-174. 2 * Abogado, especialista en Docencia Universitaria, magíster en Derecho Administrativo. Docente universitario e investigador. Tratadista de Derecho Público. correo-e: [email protected] 161 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 sal, como se le conocía desde la primera mitad del siglo XIX, hoy se encuentra casi marchito. Por esta razón, surgen inquietantes dudas en torno al manejo teórico que durante el último siglo se le dispensó al asunto causal por parte de los civilistas y por ello es probable que la doctrina actual de la Responsabilidad Civil cabalgue sobre una figura fantasmal, etérea e incompleta que no termina por explicar satisfactoriamente las razones por las cuales debe tenerse la relación causal como elemento suficiente o necesario para que se condene a una persona a indemnizar perjuicios. Parece absolutamente evidente que el demandado en acción de reparación directa sólo pueda ser condenado en la medida que el daño causado pueda relacionarse de manera directa con su acción u omisión, o, dicho de otra manera, que el daño sea el resultado de su conducta activa u omisiva, esto es, que el daño pueda atribuírsele, que el resultado (el daño) sea, en último término, un efecto; y que, como tal, tenga una causa (la acción u omisión del demandado). De modo que si el resultado dañoso existe, pero no debido a la conducta del demandado, no habrá relación o nexo de causalidad, lo cual impediría que se declare la responsabilidad. Sin embargo, las cosas no son tan sencillas. Es preciso determinar ante todo, qué se entiende por causa y qué significa relación de causalidad. Estos tópicos han sido abordados desde tiempos remotos, fundamentalmente en los campos de las ciencias exactas, la filosofía y, por supuesto, en el ámbito jurídico. 1. El sistema causal La causa irrumpe en el mundo jurídico impulsada por la preexistencia sólida del concepto en las ciencias naturales: todo fenómeno o acontecimiento de la naturaleza es un efecto que debe tener su propia causa, pues todo efecto se encuentra necesariamente antecedido por una causa. De igual forma, ha tratado de explicarse desde hace varios siglos que el fenómeno natural no puede ser extraño al campo del Derecho, y así el artículo 1524 del Código Civil colombiano3 señala: No puede haber obligación sin causa real y lícita…; ello quiere significar que en el mundo jurídico, al igual que en el físico, el concepto de causa-efecto campea libremente, con la misma 3 162 Generalmente, los Códigos de tradición neorrománica, verbi gracia, el Código Civil español que señala en su artículo 1261 lo siguiente: “No hay contrato sino cuando concurren los requisitos siguientes…3. causa de la obligación que se establezca”. El Código Civil de Vélez Sarfield establece en su artículo 499: “No hay obligación sin causa…”. estado y políticas públicas fuerza determinante: si una persona resulta obligada (efecto), ello debe tener origen en un hecho o acto que le sirva de explicación racional (causa). Si la causa de la aparente obligación no existe, es porque la «obligación» no es tal. A diferencia del campo jurídico, en el mundo de las ciencias el concepto de causa, y con él, la relación de causalidad ha experimentado, especialmente, en las últimas seis décadas, una serie de transformaciones aun hoy inacabadas. Sólo el Derecho Penal ha sido receptivo a esos cambios sustanciales y ha reelaborado varias veces sus planteamientos dogmáticos, pues, el diverso entendimiento de la relación de causalidad incide de forma directa en la formulación misma de la teoría del delito. Pero la incidencia de la crisis causal en el Derecho Penal no fue circunstancial ni intempestiva, obedeció previamente al enjuiciamiento de la causalidad en terrenos que le han sido propios: la filosofía y las ciencias exactas, especialmente la física. 1. 1. El causalismo en la filosofía y en las ciencias exactas Brevemente se expone que los cultores de la Filosofía, desde que se tiene noticia de su existencia, han afrontado el análisis de la causalidad. Los presocráticos4 expusieron sus propios puntos de vista, pero es Aristóteles quien da alcance y amplía la explicación del concepto de causa, a tal punto que se identifica la causa con toda razón del ser. A partir de su conocido ejemplo de la escultura de Apolo5 y las derivadas causas material, final, formal y eficiente (la segunda y la última son causas del devenir, en tanto que la primera y la tercera del ser) (García Vélez 2005) se expone por primera vez el doble carácter que durante muchos siglos constituyó punto central del debate: La causalidad pertenece al mundo del ser es un concepto mecánico-naturalista, es un concepto ontológico6, es decir, es el estudio de la esencia. Para Tales de Mileto consideró que el agua es la causa de todas las cosas. Anaxímenes consideraba al aire como principio. Heráclito, por su parte, señalaba que el fuego etéreo es la causa y sustancia inicial del cosmos. Si se está ante la estatua de Apolo, existe una causa material: el bronce o el mármol, una causa eficiente: el propio escultor, una causa final que reside en la idea o concepto que persigue el artista y una causa formal que justamente es el modelo o forma que se tomó en consideración previamente. Tamayo Lombana 1997. “La ontología, antes de ser una ciencia, es la continuación misma de la realidad; la verdad –la idea– es la realidad misma, es intrínsecamente entitativa. Pero, en este caso ¿cómo se alcanza? ¿cómo se relaciona con 4 5 6 issn 0120-3754 1. La causalidad se halla en el mundo de las ideas, es un concepto puramente metafísico7. 2. A medida que transcurren los siglos, los teóricos, científicos o filósofos se alinearán y acomodarán a una causalidad metafísica. Para el efecto, en cada momento cobra importancia el desarrollo de la ciencia; si esta logra explicar con exactitud los fenómenos, nada haría pensar que la causalidad pudiese reinar en el mundo de las ideas. Ya en el siglo XVI, Descartes afirmaba la naturaleza mecanicista de la causalidad y reconocía la incapacidad de la mente humana para comprender las leyes que regulan el universo: “[…] debemos contentarnos con considerar ciertos acontecimientos como más allá de nuestro poder de explicación y referirlos como a los misteriosos caminos de la Divina Providencia…” (Descartes 1995). Contrario a este pensamiento, Leibnitz considera que lo importante no es la causa sino la «razón suficiente», pues así lo define en sus Escritos en torno a la libertad, el azar y el destino, cuando dice “…todo acontece por razones determinantes cuyo conocimiento –si lo tuviéramos– nos daría noticia a un mismo tiempo de por qué ha ocurrido tal cosa y de por qué no ha sido de otra manera” (Leibniz 1990). Con el mismo ímpetu con que los grandes científicos de la humanidad hacen su aparición desde mediados del siglo XVI, también florecen las ideas acerca del el nous? Esta es la aporía central del Parménides. La solución Platónica parte de la interpretación ontológica del alma: el alma también es idea. Por consiguiente, la solución de la aludida dificultad remite a la cuestión de la relación entre las ideas. A esta relación o comunicación Platón la llama koinonía. Ahora bien, la koinonía entre ideas sólo es posible si el nexo mismo es asegurado por una realidad de la que las ideas proceden: el nexo se subjetiviza a su vez como realidad fontal común y, por tanto, capaz de sentar el nexo como relación derivada de las ideas, que también ahora son realidades derivadas (la unidad de las ideas es superideal. Es este uno de los puntos de que arranca Plotino)” negrillas fuera del texto. (Polo 1995). 7 “[…] La metafísica, lo que está más allá de la física, la filosofía primera, como dice Aristóteles, es un nombre acertado si se tiene en cuenta el planteamiento, pues la física y la psicología no se ocupan de lo primario. Lo metafísico, podríamos decir, es lo metapráctico y lo metaorgánico. Como, a su vez, parece claro que la psicología no se agota en la física, sino que el movimiento humano se diferencia de las piedras, se organizan las ciencias colocando a la psicología como un saber entre la física y la metafísica. Se ordena así el conocimiento filosófico en su primer momento de madurez, que es Aristóteles…La Filosofía es ciencia: propiamente, la ciencia primordial o de los primeros principios, de lo fundamental, es la metafísica. Las filosofías segundas permiten, a su vez, el desarrollo de saberes científicos que contribuyen a mantener la vigencia de la filosofía primera”. (Polo 1995). «determinismo causal» y de la inequívoca explicación científica de la razón de todas las cosas: “No debemos para las cosas naturales admitir más causas que las verdaderas y suficientes, para explicar sus fenómenos…” (Sepúlveda Medina), escribía sir Isaac Newton en las “Reglas para Filosofar”, consignaba en su obra «Principios Matemáticos de la Filosofía Natural (Newton 1995)» “[…] Por consiguiente, debemos asignar tanto como sea posible a los mismos efectos las mismas causas”. Pero, por esta misma época, surgen opiniones contrarias al determinismo de claro corte naturalista, que vuelven a ubicar el tema de la causalidad en un plano metafísico; incluso se llega a negar su existencia en el terreno de los hechos. El clérigo irlandés Berkeley afirma que la causalidad verdadera pertenece al mundo de los espíritus (Strathern 2004). Pero, sin duda, es el empirismo de Hume (García-Borrón 1985), aunque parezca increíble, donde se niega rotunda y definitivamente la causalidad como principio real, válido y determinista. En efecto, Hume señala que a lo sumo el ser humano es capaz de percibir ciertos fenómenos que siguen unos a otros y que se repiten invariablemente, que nos llevan a asociar ideas, y así se termina por señalar al fenómeno precedente como causa del consecuente, pero sin que exista certeza absoluta sobre la relación que vincula los fenómenos observados. De modo que el análisis realizado por el pensador inglés lleva la causalidad al terreno mental asociativo, una forma como el ser humano concibe y percibe naturalmente el mundo, pero jamás a una explicación determinante y cierta de los efectos. No en vano, se le atribuye a Hume trasladar el fenómeno de la causalidad de un terreno objetivo a uno eminentemente subjetivo y separar el efecto de la causa, que hasta ese momento se hallaban ligados por fuertes lazos de relación material y sustancial. Por su parte Kant, que siguió de cerca las ideas de Hume, caracterizó la causalidad como producto de una facultad sintética de la imaginación y anotó que la percepción material de los fenómenos solo muestra un precedente que se llama causa y un consecuente que se cree y se llama efecto, pero nunca se ve la verdadera relación que media entre ambos, que solo es inferida por la razón, siendo, en consecuencia, un producto de la conciencia, es decir, un concepto puro (Bruera 1944). El avasallador desarrollo de la ciencia en los siglos XVIII y XIX, particularmente, en la física y químiestado y políticas públicas 163 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 ca, así como en la astronomía, condujo a que quizá sea el momento cumbre de la causalidad. En esta época los científicos, de quienes se puede resaltar a Laplace y Lavoiser, fueron seducidos por “cantos de sirena” que mostraban que la naturaleza, el mundo y el universo, obedecían a fuerzas causales y que, por esa razón, tan pronto el conocimiento humano lo permitiese, sería posible predecir el futuro. El determinismo causal andaba a la orden del día; los científicos estaban demostrando que todo obedecía a leyes naturales inmutables, invariables y exactas, que todo efecto tenía una necesaria causa (Sepúlveda Medina). Como es explicable, la filosofía responde8 con un alinderamiento teórico consecuente con las nuevas «verdades» de las ciencias exactas. Comte, padre del Positivismo, aboga por la elaboración de un concepto de causa libre de las referencias “antropomórficas” introducidas por los filósofos anteriores a su tiempo9. El concepto metafísico de causa debe ser destruido y reemplazado por la idea de una relación constante entre fenómenos –ley–. En este ambiente, la Filosofía pasa a un segundo plano y la Epistemología adquiere relevancia en un mundo seducido por las verdades irrefutables de las ciencias. A tal punto fue el sometimiento de las otras ramas del saber, que se llegó a pensar que el comportamiento del hombre obedecía a las mismas leyes físicas que se conocían, y que obraban sobre la materia existente en el cosmos y que, al actuar humano, le eran aplicables las mismas leyes de causalidad. Pero la alegría que embriagaba al científico del siglo XIX estaba por llegar a su fin. Increíblemente es en el propio campo de las ciencias exactas en el cual el concepto de causalidad sufre su más grave crisis, de la cual no ha logrado recuperarse a pesar de haber transcurrido casi un centenario desde el momento de su derrumbe10. La fe absoluta en la causalidad de las leyes físicas, elaboradas con fundamento en princi “La filosofía es imprescindible porque, ante la crisis de la racionalidad científica, la alternativa es vivir como si fuéramos animales irracionales, o recuperar nuestra condición humana conscientemente ¿Qué ayuda proporciona la admiración, qué puede hoy aportar la filosofía al bien del hombre? Consolidar el respeto a la realidad”. (Polo 1995). 8 “[…] La segunda mitad del siglo XIX es la época del desprestigio de la Filosofía, porque es positivista. Positivismo es un término ambivalente: enfoque empirista de la realidad frente al idealismo alemán, y racionalismo que confía sólo en la matemática”. (Polo 1995). 9 “[…] La ciencia progresa, con ella se descubren más verdades, pero sobre todo se consigue mejorar la situación del hombre. La ciencia concita metas, ambiciones, ilusiones, que no carecen de justificación. Sin embargo, como saber teórico-práctico, la ciencia positiva no es completa…”. Ibídem. 10 164 estado y políticas públicas pios clásicos que hacían de la física una ciencia aparentemente perfecta, comenzó a socavarse luego de los experimentos de algunos científicos de las postrimerías del siglo XIX. Medicaciones como la de Michelson y Morely, respecto de la velocidad de la luz en la dirección del movimiento de la tierra, el descubrimiento de los rayos X por Roentgen en 1895 y la separación del radio por los Curie, indicaban que los postulados hasta ahora indiscutibles de la física clásica presentaban inconsistencias antes no observadas. Pero es con la formulación de la teoría cuántica de Max Planck que se determina que algunos principios fundamentales de la física clásica eran errados. El hecho concluyente de que no se pudiera determinar la posición exacta de las partículas subatómicas, sino cuando sólo existe la probabilidad de que se encuentren en cierto punto o de que siguen determinada trayectoria, aunado a la formulación del principio de incertidumbre de Heisenberg, condujo al rompimiento causal. La aparente regularidad del mundo fenoménico y su relación con las supuestas causas que la producen eran asuntos del pasado. La inexplicable situación llevó a los científicos a aceptar, en contra de todas sus convicciones, que muchos acontecimientos de la naturaleza sucedían por azar, dentro de un reino de incertidumbre. El mismo Einstein, señala Hawkins, en un principio se resistía a creer la validez de las conclusiones de los estudios de Plank, Heisenberg, Ludwig y otros, lo cual dejó en claro en su famosa expresión: “Dios no juega a los dados”. Años más tarde tendría que reconocer su error, pero fue reacio a ello, ya que la aceptación de la teoría expuesta por la física cuántica implica, como hoy se sabe, la invalidez de la teoría de la relatividad, mejor dicho, ambas teorías no pueden ser ciertas a la vez. Finalmente, en la década de los años 30 del siglo pasado, surge la mecánica ondulatoria que relega definitivamente al ostracismo al determinismo causal, el cual es reemplazado por conceptos de probabilidad y estadística. En el mismo movimiento pendular que guiaba a los filósofos de los siglos XVIII y XIX, conforme la senda que trazaba la ciencia, algunos pensadores de la primera mitad del siglo XX llegaron a abjurar por completo de la causalidad: “Creo que la ley de causalidad, como muchas de las cosas en que aún se interesan los filósofos, es una reliquia de tiempos pasados, que sobrevive como la monarquía, solo porque, erróneamente, se supone que no hace daño”, afirmaba Russell (1959) en 1929. issn 0120-3754 2. La causalidad en el campo de la responsabilidad por daños Administrativa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Con los antecedentes reseñados, ¿Cuál es la razón o fundamento para que la relación de causalidad perviva en la teoría del derecho de daños? ¿Por qué motivo buena parte de la doctrina y jurisprudencia nacional han pretendido ignorar las contradicciones e inconsistencias no solo científicas sino filosóficas del nexo causal? ¿Cómo puede ser posible que la relación causal continué siendo elemento fundamental de la Responsabilidad Civil, sin haber experimentado cambio alguno en más de un siglo? En los eventos en que es condenado el Estado por daño especial y riesgo excepcional, lo que se trata es reparar un daño inferido a un particular (o administrado) por la Administración Pública, el cual es producido en ejercicio legítimo o lícito de una actividad estatal. No está de más aclarar, que el daño que se irroga se deriva del normal funcionamiento del servicio público, pero debe ser indemnizado a quien lo sufre, en la medida de que no hacerlo conlleva al rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas11. Se trata entonces de un daño que se imputa a la Administración Pública, pero que no es “causado” por ella. Aquí, el derecho de daños no solo cumple funciones reparatorias sino distributivas de daños. Seguramente en estas breves líneas no se podrá responder debidamente los interrogantes planteados, pero es pertinente considerar e impulsar la depuración del concepto causal para su correcto encuadramiento dentro de una teoría coherente en el campo de la Responsabilidad Civil. Lo que no puede seguir ocurriendo es que la jurisprudencia y la doctrina sigan utilizando la relación de causalidad, exclusiva y unitariamente en sentido naturalístico y mecánico. El Derecho exige actualmente abandonar criterios de necesidad científico-naturales, dejando de lado la terminología arcaica que se ha venido utilizando, la cual no responde ni a las necesidades ni a los conocimientos actuales. Pero el asunto no es sólo terminológico, pues existe una costumbre en la que el nexo causal aparece concurriendo como elemento estructurador en un caso particular fallado por los tribunales, con la sola mención de su existencia, pero sin que en verdad se aprecie en su dimensión lógico-formal, en su sentido lógico-explicativo y, lo que es peor aún, sin que realmente concurra en la forma empírica en que lo siguen entendiendo muchos jueces. Aquí se podrían citar miles de providencias judiciales en que se señala la existencia del ligamen causal, pero sin explicación siquiera elemental sobre su real concurrencia. Se ha vuelto el nexo causal, en el campo de la Responsabilidad Civil, una de las ideas que, como las mentiras, de tanto repetirse se vuelven “verdades” aparentes (Sepúlveda Medina); y esta es, justamente una de esas verdades con origen dudoso, trasegar pacífico y utilidad cuestionable. Ciertamente, un gran número de los casos fallados por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia pudieron ser igualmente condenatorios al margen del nexo de causalidad. Nada más evidente que la inutilidad absoluta de la relación de causalidad en los procesos adelantados por Responsabilidad Civil Por supuesto que no es exclusivo del régimen jurídico colombiano el que se dicten providencias judiciales haciendo abstracción del nexo de causalidad, aunque de ello no se percaten los operadores jurídicos. Ejemplo de ello fue el conocido caso ocurrido en España, donde se presentó una de las mayores condenas producidas a la Administración Pública española en el siglo XX, la cual se realizó al margen del nexo de causalidad. El caso en referencia es el muy conocido de intoxicación por aceite de Colza12. Consejo de Estado colombiano. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 25 de febrero de 1993. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancourt Jaramillo. Al respecto, en esta Providencia se dijo lo siguiente: […] El daño, como es obvio, debe sufrirlo alguien. Con él, se rompe el principio de no hacer daño a nadie. Y el daño tiene que ser antijurídico, o sea, causado por el comportamiento irregular de la administración (irregularidad o falla que se puede dar por acción u omisión) o por una conducta que, aunque regular, sea lesiva del principio constitucional de la igualdad frente a las cargas públicas, derivación del principio general de la igualdad ante la ley… (Cursivas fuera del texto). 11 STS, 2ª, 26.9.1997. Magistrado ponente: Don Gregorio García Ancos. Al respecto se menciona lo siguiente: El Estado, es decir, los contribuyentes fueron condenados a pagar medio billón largo de pesetas –3.005.060.521 euros– a varios millares de víctimas del envenenamiento por aceite de colza desnaturalizado: es la mayor indemnización por responsabilidad civil concedida por una Sentencia del Tribunal Supremo en toda su historia. Puso fin a un largo caso: En la década de los setenta, el Estado español permitía la importación de aceite de colza para la industria, pero (por motivos proteccionistas) lo prohibía para el consumo humano. Para ello, el aceite de colza era obligatoriamente “ desnaturalizado” con ricino. El ricino era caro y, en 1973, algunos de los industriales interesados pidieron a la Administración que les autorizara sustituirlo por aceites minerales nafténicos, Azul de Ceres o aceite de anilina, un producto tóxico para el consumo alimenticio humano, pero más barato que el 12 estado y políticas públicas 165 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Colza I plantea una importante cuestión dogmática: ¿Se puede apreciar la concurrencia del requisito de la causalidad cuando, como sucedió en este caso, el curso causal entre el consumo del producto y la producción del daño no se ha podido establecer claramente desde un punto de vista científico? Esta cuestión ya había sido discutida por el Bundesgerichtshof, Tribunal Supremo federal alemán en la sentencia Lederspray13 en la cual estableció: […] En el caso, se trataba de la relación de causalidad entre las enfermedades de las víctimas y el empleo de un spray destinado al cuidado y limpieza de zapatos y otros objetos de cuero. En 1980, diversas personas sufrieron trastornos respiratorios, tos, náuseas, fiebre y, en algunos casos, edemas pulmonares, tras rociar varios artículos de piel con el spray. A la vista de las primeras reclamaciones se modificó la composición del producto, pero los daños siguieron produciéndose. La empresa fabricante encargó una serie de investigaciones a varios expertos, sin que pudiera determinarse la toxicidad del spray. A la vista de estos resultados, en mayo de 1981 la Junta de accionistas de la sociedad decidió no retirar el producto y continuar su comercialización. El Tribunal Supremo Federal Alemán consideró probada la relación existente entre la aplicación del spray y los daños producidos. Aunque no pudo establecerse cuál fue la sustancia concreta del pro- ricino. El Laboratorio Central de Aduanas, un órgano dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, informó que no veía inconvenientes en el cambio. Los nuevos desnaturalizantes, indicó, podían identificarse fácilmente y convertían el aceite de colza en un producto inapropiado para la alimentación. A uno de estos industriales se le ocurrió invertir el proceso de desnaturalización y vender luego a buen precio el aceite resultante como comestible, pero algo –oscuramente relacionado con los procesos de refino o de almacenamiento y transporte del aceite desnaturalizado– falló, cientos de personas murieron y miles quedaron gravemente afectadas. Los tribunales penales condenaron a los particulares responsables del criminal desvío (Sentencia de la Sala Segunda, de lo Penal, del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1992, RAJ 6783). Sin embargo, los responsables y sus empresas resultaron poco menos que insolventes y las víctimas o sus allegados no obtuvieron indemnización suficiente por los ingentes daños sufridos. Entonces los herederos de las víctimas mortales y el resto de los afectados unieron sus fuerzas en búsqueda de un segundo responsable que, además, fuera solvente y buscaron conseguir una segunda resolución judicial que responsabilizara penalmente a algún funcionario de la Administración con el objeto principal de conseguir, al mismo tiempo, la declaración de la responsabilidad civil subsidiaria de la propia Administración. Y así fue: primero, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de mayo 1996, y recurrida esta, la del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1997, que condenó finalmente al antiguo Director del Laboratorio Central de Aduanas, por imprudencia temeraria, al autorizar la desnaturalización de aceite de colza con anilina, y declaró la responsabilidad civil subsidiaria del Estado. BGH, NJW 1990, 2560, 2562. 13 166 estado y políticas públicas ducto que había causado los daños, el Tribunal resolvió que la causalidad debía entenderse probada siempre que se demostrara la conexión entre el producto y los daños y pudiera excluirse como causa del daño cualquier otro factor. “Nada cambia porque todavía no haya sido posible identificar exactamente desde el punto de vista científico natural esa sustancia o combinación de sustancias. (...) Como se ha constatado de manera jurídicamente correcta que alguno de los componentes integrantes del producto fue el causante de los daños, para demostrar la relación de causalidad no es preciso que además se compruebe por qué esas sustancias han podido causar esos daños. En España, Colza I14, planteó la misma cuestión: resultó probado que todas las víctimas habían consumido aceite de colza desnaturalizado, mas no pudo demostrarse científicamente cuál fue el concreto agente causante del daño (y, por otro lado, hubo personas que consumieron aceite de colza desnaturalizado y no contrajeron ninguna enfermedad). Pero ello no impidió a la Audiencia Nacional15 apreciar el nexo causal entre el consumo de aceite desnaturalizado y la producción del daño. En el recurso de casación, uno de los imputados alegó la falta de prueba de la causalidad entre el daño y alguna concreta molécula con significación toxicológica (sic), pero el Tribunal Supremo aplicó la doctrina desarrollada por el Tribunal Federal alemán y consideró probada “la correlación existente entre el antecedente de la ingestión y las consecuencias de la muerte o las lesiones”, así como que los peritos “no han podido proponer ninguna causa alternativa que explique razonablemente el suceso”: […] Para la determinación de una ley causal natural, al menos en el sentido del derecho penal, no es necesario que se haya podido conocer el mecanismo preciso de la producción del resultado (en este caso la toxina que ha producido los resultados típicos) en tanto se haya comprobado una correlación o asociación de los sucesos relevantes y sea posible descartar otras causas que hayan podido producir el mismo. En el célebre caso Contergan o de la Talidomida (Alemania 1970), se discutió sobre los efectos de la ingesta del medicamento del mismo nombre, prescrito como antiemético y sedante a mujeres embarazadas. El nacimiento de niños con graves deformaciones (fémur y radio extremadamente cortos, ausencia de dedos u orejas, etc.), así como con anomalías cardíacas y urinarias, que en muchos casos concluían con las muer14 La STS, 1ª, de 23.4.1992, es decir, de 23 de abril de 1992. Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN) 20.5.1989. 15 issn 0120-3754 te de los recién nacidos, sin contar con padecimientos de las madres, se dio con una frecuencia inusitada durante el período en que el fármaco permaneció en el mercado. Así, si antes de su comercialización los casos de Focomelia eran rarísimos (1 en 4 millones), en el período entre los ocho a nueve meses desde su introducción en el mercado alemán y los ocho a nueve meses que siguieron al término de su expendio, esto es, entre 1958 y 1962, se conocieron al menos 845 casos, a lo que debe agregarse que en países vecinos en los cuales el medicamento no fue distribuido, como fue el caso de Francia o de la antigua República Democrática Alemana, no se registró un fenómeno semejante. Con todo, nunca se pudo establecer con precisión el mecanismo causal supuestamente desencadenado por el producto. Al cabo de una investigación de más de seis años, el Ministerio Público acusó a los directivos de la empresa farmacéutica por diversos delitos asociados a los efectos mencionados. Entre otras muchas cuestiones, en el juicio se debatió arduamente –a través de peritos de la más alta calificación internacional– sobre la existencia de un vínculo causal entre la ingesta del producto y las malformaciones y anomalías. En definitiva, al cabo de más de dos años de juicio oral, la causa fue sobreseída en virtud de un acuerdo que incluía el pago de importantes indemnizaciones a las víctimas, no sin que antes el Tribunal Estadual de Aachen declarara acreditado el referido nexo causal, decisión que provocó una gran controversia doctrinaria que probablemente marca el punto de partida del debate actual16. En el Common Law, la doctrina procesal civil en materia de prueba es que el demandado debe ser condenado si la probabilidad de que haya causado el daño es mayor que 0.5 ó 50% (Preponderance Evidence Rule o Preponderancia de la Probabilidad Positiva), es decir, si es más probable que haya causado el daño que lo contrario. Esta tesis es polémica: La sentencia, de 18 de diciembre de 1970, se encuentra publicada en JZ 1971, p. 507 (hay traducción castellana parcial –del apartado II, referido precisamente a la causalidad– en Gómez Benítez. Causalidad, Pág. 123 y siguientes; algunos pasajes pueden verse también en Torio López, Ángel. “Cursos causales no verificables en derecho penal”. ADPCP, 1983, Pág. 221, nota al pie 16. La literatura sobre el caso es enorme. Especialmente instructivo es el citado artículo de Kaufmann, “Tatbestandsmäßigkeit”, Pág. 569 (también la nota introductoria de la traducción castellana, NPP, 1973, p. 7 y siguiente). Véase también Maiwald, Manfred. Kausalität und Strafrecht. Studien zum Verhältnis von Naturwissenschaft und Jurisprudenz. Göttingen: Schwartz, 1980, p. 92 y siguiente (hay versión italiana: Causalità e diritto penale. Studio sul rapporto tra scienze naturali e scienza del diritto. Trad. D’usseaux. Milano: Giuffrè, 1999). 16 a) Para algunos, la regla de la preponderancia de la probabilidad positiva es correcta. Así, supóngase (Salvador 2002, 3) un caso en el que el daño es de 100 €, pero la probabilidad de que el demandado lo haya causado es sólo del 40%. Si se aplica la regla, el demandado será absuelto, pero a costa de un error probable de 40 € (0’4 x 100 = 40). Sin embargo, supóngase ahora que rige una regla de responsabilidad proporcional a la probabilidad de haber causado el daño, es decir, bastará con que la probabilidad sea mayor que cero, pero el importe de la condena se graduará de acuerdo con aquella. Entonces, en el caso anterior el tribunal condenará al demandado a pagar 40 € al demandante, pero el coste del error esperado será 48 € en vez de 40 € (hay un 40% de probabilidad de que el demandado fuera el causante del daño; entonces, si causó daños de 100 €, es condenado a pagar 40 y deja de pagar 60: el coste de error esperado es de 0’4 x 60 = 24. Pero también hay un 60% de probabilidad de que el demandado no causara daño alguno, en cuyo caso pagará de más los 40 € a que será condenado: aquí el coste del error esperado es de 0’6 x 40 = 24. La suma de ambos errores, fruto de la aplicación de la regla de la responsabilidad proporcional es de 24 + 24 = 48. Hay una pérdida esperada neta de 8). La regla de la preponderancia de la probabilidad positiva es también defendida por otros (Salvador 2002, 4), que entienden que incentiva a los actores para que traten de reducir la incerteza del juicio aportando más pruebas. Por último, la regla mencionada puede reducir los costes de litigación, aunque sólo sea porque habrá menos casos que litigar (Salvador 2002, 4). b) Otros, en cambio, critican la tesis de la preponderancia de la probabilidad y favorecen una regla de responsabilidad proporcional. Supóngase (Salvador 2002, 4), un caso de concurrencia de causas, en el que hay 1) una infinidad de pequeños productores cuyas cuotas de mercado y probabilidad individual de causar daños son muy bajas; y 2) un gran productor con una cuota de mercado de más del 50%. Dado un daño imputable a alguna empresa de la industria y en ausencia de prueba sobre qué empresa lo causó, la regla tradicional llevará a que los pequeños productores sean infraincentivados a adoptar las precauciones justas, pues fácilmente evadirán toda responsabilidad, dadas las reducidas probabilidades de haberlos causado efectivamente. En cambio, el estado y políticas públicas 167 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 productor principal será sobreincentivado, pues, como autor de más del 50% de los daños probables no podrá evitar la condena por la totalidad. Por eso, Shavell propone imponer responsabilidad en proporción a la probabilidad de causación de cada cual, por pequeña que resulte (market share liability). La tesis de Shavell apunta a un inconveniente claro de la regla de la preponderancia de la probabilidad: distorsiona los incentivos de quienes sabiendo que es muy poco probable que su comportamiento genere algún daño lo llevan a cabo sistemáticamente, en la suposición de que nunca serán condenados (así, en el ejemplo del apartado anterior el demandado nunca sería condenado, pues la probabilidad de que su conducta causara el daño es sólo del 0’4. La doctrina suele referirse a esta cuestión con la expresión recurring misses, fallos repetidos). c) Como señala Ben-Shahar (Salvador 2002, 3) las posiciones del debate reflejan dos puntos de partida distintos en materia de causalidad: quienes favorecen la primera tesis privilegian una perspectiva ex post del derecho de daños y quienes son partidarios de la segunda ponen el acento en una visión ex ante, centrada en la idea de prevención de daños. Una síntesis de ambas ha sido intentada por Porat y Stein (Salvador 2002, 7), quienes se pronuncian por una regla de responsabilidad por incerteza (Liability for uncertainty): responderá por un daño cuya causa es incierta la parte que originó o tuvo la mejor oportunidad de evitar la incerteza, ello llevaría a las partes a optimizar sus inversiones y despejar ex ante la incertidumbre, de forma que ex post, la aplicación de las reglas ordinarias de responsabilidad, ya se encargarían de generar los incentivos óptimos para reducir el daño primario. Responde así quien está en mejor condición de preconstruir la prueba (Cheapest evidence providers). Como se puede observar, en la práctica jurídica, ya no se trata de un problema de causalidad, sino de un asunto estadístico o probabilístico, en cualquier caso, especulativo. 3. La imputación objetiva como criterio idóneo de declaración de responsabilidad estatal Podría llamar la atención el interés puesto en la cuestión de la causalidad en una época en la que dicha ca168 estado y políticas públicas tegoría ha perdido largamente el sitial que tuvo en la dogmática jurídica de buena parte del siglo XX. Superadas, en efecto, las diversas variantes del causalismo, apenas se discute hoy que la imputación jurídica de un daño ha de basarse en definitiva en criterios normativos y no naturalísticos, como necesariamente es, en rigor17, el de la causalidad. Más aún, de modo creciente se alzan voces a favor de desterrar definitivamente la categoría del ámbito de la teoría de la Responsabilidad Civil Estatal. Ahora bien, dentro de la doctrina jurídica entra a jugar un papel muy importante (especialmente en la Dogmática Penal), la teoría de la Imputación Objetiva, la cual, contribuiría superar de manera considerable el nexo de causalidad como criterio de imputación de daño por acción u omisión de parte del Estado. Por la brevedad de estas líneas no se entrará a esbozar ampliamente en qué consiste la Imputación Objetiva. Sin embargo, se hará mención de aquellos aspectos que tengan relación con el tema y propuesta aquí expuesta. Según se expuso, la Teoría de la Imputación no es otra cosa que el intento de delimitar los hechos propios de los acontecimientos accidentales: Cuando en derecho se plantea: A envía a B al bosque con la esperanza de que le alcance un rayo, cosa que efectivamente sucede. La pregunta no es si A ha causado la muerte de B. Ello es evidente desde un punto de vista causal de las ciencias de la naturaleza. Pero la pregunta debería ser si a A se le puede imputar objetivamente el hecho como propio, o si, por el contrario, este debe ser visto como una consecuencia accidental de una constelación de factores. La pregunta, por consiguiente, no es una pregunta causal sino una cuestión de imputación (Bustos y Larrauri 1989, 6). Como solo la voluntad puede dirigir un proceso causal (de la manera en que se formula la teoría aquí examinada) “sólo la voluntad tiene la posibilidad de transformar las consecuencias en un hecho propio. Por consiguiente, la imputación de un hecho es la relación del acontecimiento con la voluntad” (Bustos y Larrauri 1989, 7). Desde luego, se considera la existencia de un hombre libre, pues esa libertad plasmada en sus actos es Que con la introducción de “correctivos” normativos a la causalidad – como era característico de las llamadas teorías individualizadoras– en realidad se abandonaba el terreno propio de la misma, es precisamente una de las constataciones iniciales de la teoría de la imputación objetiva (del resultado). 17 issn 0120-3754 la que hará que se determine la imputación de ellos con sus respectivos resultados. Precisamente ese es el punto de partida del pensamiento desarrollado por Larenz y Honig, a quienes la doctrina acostumbra citar como precedentes inmediatos de la Teoría de la Imputación Objetiva (Bustos y Larrauri 1989, 7). Un primer elemento definitorio de lo que es la teoría objeto del presente estudio lleva a presentar lo que se conoce como riesgo jurídicamente desaprobado, que a su vez, parte de lo que debe entenderse como riesgo permitido: Para que un riesgo pueda ser considerado como permitido no basta tan solo con que la actividad de la cual emana represente considerables beneficios sociales frente a un mínimo de peligrosidad, sino que es indispensable la absoluta indeterminación de las potenciales víctimas de ese riesgo residual; por ello, en el hipotético evento de que anticipadamente pudieran ser individualizadas las víctimas de una actividad peligrosa ella debería ser prohibida porque su desarrollo no puede prevalecer frente a la inminente lesión de un individuo (Reyes 1994, 93). Así, tal como lo señala Reyes Alvarado, cuando una actividad se desarrolla dentro de un riesgo socialmente visto como permitido, “no puede dar lugar a reproche jurídico, de ninguna naturaleza, aun en el evento de que se generen lesiones a particulares” (Reyes 1994, 93). Es importante aclarar que para la Imputación Objetiva todo elemento de subjetividad dentro de la acción queda excluido (quedando el dolo y la culpa dentro de la culpabilidad, sea, la imputación subjetiva). Por lo tanto, si una lesión o cualquier resultado con importancia para el Derecho y la sociedad son consecuencia de una actividad desarrollada dentro del riesgo permitido, la intención o negligencia del sujeto pierden toda importancia. Para la teoría de la Imputación Objetiva, el criterio del riesgo permitido es y debe ser aplicable para toda conducta culposa o dolosa, siendo esto “importante consecuencia del reconocer que la calificación de una conducta como permitida o desaprobada no depende de la intención del autor” (Reyes 1994, 86). El riesgo permitido, dentro de la Teoría del Delito, forma parte del injusto (no de la imputación subjetiva, culpabilidad) y es aplicable a todo tipo de delito y a las tentativas en sí. Como se mencionó anteriormente, el riesgo desaprobado parte del riesgo permitido. Una vez expuesto este, a grandes rasgos, cabe decir que los riesgos desaprobados “son todos aquellos riesgos que provienen de conductas desarrollados por fuera de los límites del riesgo permitido” (Reyes 1994, 106). Para la fijación de un riesgo como desaprobado, la Teoría de la Imputación Objetiva toma como parámetro el consenso social dentro de límites especiales y temporales, puesto que es el grupo social el que debe fijar cuáles riesgos son soportados y cuáles no, en virtud de acciones socialmente necesarias, útiles o peligrosas18. El problema de la aplicación del riesgo desaprobado, según el criterio de la Imputación Objetiva está en cómo demostrar que una conducta está en lo correcto dentro del medio social “siendo aplicable el in dubio pro reo en todas aquellos casos en que no exista certeza sobre si determinada actividad es considerada en su medio social o profesional como la indicada para la situación concreta es que se haya desarrollado” (Reyes 1994, 107). Dentro de las soluciones llamadas “normativas” está, en primer término, el recurrir a las normas escritas, no escritas, etc., como indicadoras de si la actuación fue o no conforme a un deber. La valoración del riesgo, según la situación concreta, no aleja a este del punto objetivo, ya que no se explora dentro de la subjetividad del autor del hecho para determinar el tipo de riesgo, sino que la Imputación Objetiva recurre a un análisis de la conducta que le era exigible a todos aquellos sujetos que dentro de las mismas circunstancias en que estaría el autor, se hubiesen enfrentado a la situación dada. Los criterios para la determinación de la conducta como creadora o no de un riesgo desaprobado son: la exigibilidad personal (sea, la exigible a cada persona según su rol social); la exigibilidad temporal (qué era y qué no era exigible en ese momento; es decir, si socialmente una conducta era vista como aprobada o desaprobada); y, la abstracción de riesgos residuales permitidos o niveles de riesgo que no se pueden eliminar del todo. 3.1. Principio de confianza Un supuesto importante para la teoría estudiada –en la actuación de cada sujeto en una sociedad– es el llamado principio de confianza. 18 Este concepto serviría para aplicarlo a la Doctrina de la Responsabilidad Administrativa, frente a la vulneración de las cargas públicas. estado y políticas públicas 169 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Este principio enuncia, en forma general, que cada persona puede “organizar el propio comportamiento sobre el supuesto de que los demás actuarán reglamentariamente.” Es aplicado, por ser parte del riesgo permitido, a todo tipo de delito, teniendo como limitación básica el que deja de ser aplicable cuando a una persona se le exige una actuación determinada, como cuando se prevé que un tercero actuará indebidamente. En su total desenvolvimiento o con sus limitaciones, el principio de confianza es siempre aplicable cuando hay una pluralidad de personas relacionándose en todo campo de la vida social. Para la determinación de riesgos, jurídicamente desaprobados, toman en cuenta los autores aquellas situaciones donde se dan variaciones internas de riesgos y cambio de riesgo (sea elevación del riesgo o aceleración del resultado). En ambos supuestos debe analizarse la situación para establecer si sigue persistiendo el mismo o en realidad se creó un nuevo riesgo jurídicamente desaprobado. Otro supuesto donde es relevante el trato del riesgo desaprobado, es en aquellas acciones denominadas de propio peligro, es decir, aquellas en que “el daño es producto de la imprudencia del titular del bien, relevando de responsabilidad al causante de él” (Reyes 1994, 167). En estas acciones, será responsable del daño quien tenía en sus manos el poder de evitarlo, siendo que, si el titular del bien era quien podía evitar el daño y no lo hizo, el autor de la acción es totalmente irresponsable del hecho. Por ejemplo, si un sujeto se lanza bajo las llantas traseras de un automóvil con la intención de suicidarse, evitando que el conductor observe su actuación, la muerte consecuencia de este acontecimiento no será reprochable al conductor. Una vez planteada, desde el punto de vista de la Imputación Objetiva, la creación de un riesgo desaprobado como criterio mismo de imputación, debe analizarse el segundo criterio: la realización de dicho riesgo en el resultado. Esta impugnación, proveniente del campo del finalismo a la teoría de la imputación objetiva, (Frisch 1995, 2663) ha merecido como respuesta por parte de Jakobs una solución de compromiso (presentada como coherente por sus discípulos) (Peñaranda 1998, 96-98) definiendo al sujeto de forma normativa a través de rol social que debe cumplir, interpretando así de modo objetivo general la comunicación del com170 estado y políticas públicas portamiento del sujeto que posee dicho rol. (Jakobs 1995, 49) De esta forma, y según su decir, lo decisivo es definir al sujeto que actúa en sociedad (rol), pues esta definición ofrecerá las pautas para interpretar de manera objetiva cuáles de sus conocimientos son relevantes en la imputación.19 Es conocido al respecto el ejemplo de Jakobs sobre el mozo, estudiante de biología, que advierte en la ensalada un componente venenoso, pero de todas formas sirve la ensalada al comensal. La solución a la que arriba el autor citado, dentro de la teoría del rol, es que el comportamiento se ha desarrollado dentro del marco del riesgo permitido pues “no ha quebrantado el rol en el que se mueve”. (Jakobs 1996, 63) Esta solución objetiviza el conocimiento (aspecto subjetivo) de quien realiza el hecho, y lo excluye por superfluo, pues no se encuentra exigido por el rol que motiva ese comportamiento. Con cierta razón se han levantado críticas a tal postulado, pues no solo compartimenta los roles sociales, sino que define de forma estrecha el riesgo por el cual es competente quien tiene el dominio del hecho. Sobre lo primero se ha dicho: Esto es así porque los roles son banales en abstracto pero siempre se asumen en circunstancias concretas, y en estas pueden no ser inocuos. Pero lo que sustancialmente pasa por alto esta tesis es que cuando el agente asume el dominio del hecho de un injusto penal, cambia su rol. Los roles de buen camarero, de buen capataz, de buen vecino o de buen policía, saltan en pedazos cuando, por efecto de asumir el dominio del hecho, el agente asume el rol de homicida o de terrorista. (Zaffaroni 2000, 454). En cuanto a lo segundo, es decir, la estrecha definición del rol, también puede ser apreciada modificando las bases del ejemplo dado, pues el camarero no se limita a servir los alimentos a los comensales, sino a servir alimentos aptos para el consumo humano. Si al llevar el pedido advirtiera que el mismo se encuentra en un estado de evidente putrefacción, no En palabras del autor: “partiendo de esta situación, es necesario fijar de modo objetivo qué es lo que significa un comportamiento, si significa una infracción de la norma o algo inocuo. Por lo tanto, ha de desarrollarse un patrón conforme al cual puede mostrarse el significado vinculante de cualquier comportamiento. Y si se quiere que este patrón cree orden, este no puede asumir el caos de la masa de peculiaridades subjetivas, sino que ha de orientarse sobre la base de estándares, roles, estructuras objetivas. Dicho de otro modo, los actores y los demás intervinientes no se toman como individuos con intenciones y preferencias altamente diversas, sino como aquello que deben ser desde el punto de vista del Derecho, como personas”. Jakobs 1996. 19 issn 0120-3754 podría servir el plato, de la misma forma que no podría hacerlo si fuera advertido por una tercera persona respecto de que la ensalada contiene un producto venenoso (similar a advertirlo por conocimientos especiales propios). En todo caso, en el mundo objetivo el camarero ha servido un alimento no apto para el consumo humano, y desde esa perspectiva ha quebrantado su rol consistente en suministrar alimentos aptos para el consumo, pues la norma de no servir alimentos contaminados existe como tal. (Zaffaroni 2000, 453) La diferencia, por lo tanto, será subjetiva, excluyéndose la tipicidad por un desconocimiento sobre la existencia de un elemento contaminado. (Zaffaroni 2000). Esta precaria frontera entre el mundo objetivo y subjetivo puede evidenciarse con otro ejemplo, sobre el cual no existen mayores divergencias entre los partidarios de la teoría de la imputación objetiva, representado por el conocido caso de quien manda a otro a viajar en avión, con la esperanza de que en el mismo haya una bomba que al estallar le provoque la muerte. En este caso es unánime la respuesta que determina la actuación del primer sujeto dentro del riesgo permitido, pues se dice que viajar en avión es un riesgo propio de la vida social. Lo particular del caso es que si el primer sujeto conocía efectivamente que existía una bomba en el avión, las mismas voces ahora exponen que este creó un riesgo prohibido. (Silva Sánchez 1992, 403). Este caso resulta extraño dentro de la explicación que dan los partidarios de la imputación objetiva, pues si viajar en avión es un riesgo propio de la vida social, también deberá serlo el mandar a una persona a viajar en avión (con independencia de sus conocimientos especiales). Pero si estos conocimientos especiales (la real colocación de una bomba), determinasen que se actúa dentro del marco del riesgo prohibido, algo falla en la solución del primer caso, pues lo objetivo se ha mantenido inalterado (avión con una bomba en su interior). En realidad en ambos casos se trata de riesgos prohibidos, pues, objetivamente, es un riesgo prohibido mandar a alguien a viajar en un avión donde se ha colocado una bomba, lo que fallará es la imputación subjetiva si el primer agente desconoce la existencia del artefacto explosivo, lo cual queda demostrado por la completa imputación en el caso de conocer la existencia de dicho mecanismo. (Silva Sánchez 1992, 403). Otro caso que llama la atención se encuentra constituido por la llamada conducta de la víctima sobre sus ámbitos de responsabilidad en actividades arriesga- das. Aquí se ha argumentado que los conocimientos existentes del autor y de la víctima, en realidad conjugan objetivamente un elemento denominado actuación conjunta (Cancio Meliá). Lo particular del caso es que en la medida que los conocimientos del autor sean superiores a los de la víctima existirá la imputación, la cual decaerá cuando el mismo sea superado por el que posee la víctima.20 Esto demuestra lo endeble de dicha teoría, y de la confusa solución de objetivar lo subjetivo. Ciertamente este tipo subjetivo de la víctima constituirá un elemento negativo del tipo objetivo del autor, pero solamente podrá evidenciarse su importancia cuando se refleje en el tipo subjetivo del autor. Para ponerlo en palabras de Sancinetti: Es decir, que si el autor sabe (o cree) que la víctima conocía (al menos) su modo arriesgado de comportamiento sexual actúa sin dolo, en caso contrario, realiza el ilícito, cualquiera que sea la situación real en la cabeza de la víctima. (Sancinetti 1997, 133). Si el mayor aporte que ha traído consigo la “ imputación objetiva”, es la de aquella parte que puede ser considerada como “teoría” (sic), delimitando normativamente la conducta prohibida (la conducta dominable = Tentativa acabada), esta nueva escuela robustece el postulado que se hallaba en el fundamento final de las posiciones subjetivistas, consistente en que el ilícito estaba definido por la infracción a la norma, y que no puede existir mayor infracción a la norma que la existente en la tentativa acabada, lo demás sobra, salvo que se entienda consumación como “el haber quebrado la vigencia de la norma con la acción”. Para ponerlo en palabras de Jakobs: “La teoría del Derecho Penal como protección de la vigencia de la norma demuestra su validez especialmente en la teoría de los fines de la pena: el hecho es una lesión de la vigencia de la norma, la pena es su eliminación”, otras aportaciones del mismo autor pueden robustecer el mismo postulado (Sancinetti 1997, 64). 20 El respecto esta ha sido la justificación dada por el BGH (Bundesgerichtshof – Tribunal Supremo Alemán), en la solución del caso de la “jeringuilla” (BGH St 32 pp. 262 a 267). En este caso el acusado había hecho entrega de una jeringuilla a otro sujeto drogadicto que no podía conseguirla por sí, pues era conocida su reputación de drogadicto. Ambos sujetos se inyectan la droga perdiendo el conocimiento, falleciendo aquél que no podía conseguir las jeringuillas. Aquí el BGH dijo, para absolver por homicidio al imputado: “la punibilidad puede comenzar en estos supuestos a partir del momento en el que el participe aprehende mejor que quien se pone a sí mismo en peligro, por disponer de conocimientos superiores en la materia; sin embargo, no concurren en el caso indicios que eso fuera así ”. estado y políticas públicas 171 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Si se formula la conclusión alcanzada de modo tradicional conforme una teoría de los imperativos, el mandato no puede rezar no causes la lesión de un bien, sino que debe decir “no quebrantes tu rol como ciudadano fiel al derecho”. (Sancinetti 1997, 29). Y, definitivamente: Si lo decisivo es la protección de normas y no de bienes prendados, entonces, según reza la objeción principal, puede protegerse cualquier orden normativo, por medio del Derecho Penal; el Derecho Penal, por consiguiente, perdería su potencial crítico. Esta objeción es errónea porque tampoco la teoría de la protección de bienes jurídicos conoce potencial crítico alguno: lo que no existe no puede perderse. (Sancinetti 1997, 53). Queda así establecido el horizonte de una teoría de la imputación objetiva, entendida solamente como imputación del comportamiento que quebrante la vigencia de la norma en su faz objetiva; quebrantamiento que constituirá un ilícito en la medida que haya sido realizado con conocimiento sobre los elementos de la acción que la quebranta (dolo), lo demás sobra; y es de esperar un núcleo teórico en el desarrollo de la imputación objetiva, en la medida que separándose del mundo naturalístico, que contiene el mito del resultado, abandone definitivamente la tópica en que se encuentra enredada al pretender imputar como agravante21, efectivas lesiones a bienes jurídicos. 3.2. La imputación objetiva y su aplicación en la responsabilidad del Estado La Imputación Objetiva es concebida inicialmente para el Derecho Civil (López Díaz 1998, 51); sin embargo, ha sido el Derecho Penal quien más la ha desarrollado y aplicado, especialmente, en el Derecho Europeo. Ahora bien, la posibilidad de aplicación de esta teoría en el Derecho Administrativo (y todo aquel que tenga relación con la Responsabilidad Civil por daños) no es del todo descabellada. Aplicando los criterios anteriormente referenciados, se puede decir que el Estado colombiano debe cumplir un rol social. Eso se establece en el artículo 2 de la Constitución Política: rantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Dentro de esta óptica y aplicando la teoría de la imputación objetiva se observa que el Estado, como producto de la sociedad misma 22, también cumple unos roles, los cuales se encuentran plasmados, especialmente, en el artículo constitucional anteriormente referenciado. En concordancia con lo anterior, al no existir una actuación legítima del Estado, no puede aplicarse el régimen de responsabilidad objetiva (para este caso, el daño especial). Lo cual llevaría a buscar en el régimen de responsabilidad subjetiva una posible responsabilidad estatal. Es aquí donde se presenta la oportunidad de aplicar la teoría de la Imputación Objetiva 23, pues de aplicarse esta, no se entraría a analizar si entre el daño causado y el hecho generador existe nexo de causalidad, sino, si el Estado (representado en este caso, por la fuerzas armadas) actuó según su rol social, es decir, buscó garantizar la vida, honra y bienes de sus ciudadanos (Artículo 2 Constitucional) y si sus autoridades actuaron de la misma manera. Desde luego, en el caso planteado, tal rol no se cumple, pues la familia falleció como producto de dicha retaliación. Por lo tanto, y aplicando la teoría de la Imputación Objetiva, el Estado debe ser condenado y, en consecuencia, resarcir los daños causados a la 22 Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y ga- 21 172 Si el ilícito se encuentra completo, como quebrantamiento a la norma, con la tentativa acabada, el resultado solo puede ser entendido como un agravante a la perfecta infracción a la norma (tentativa acabada). Agravante por demás injustificado. estado y políticas públicas 23 Al respecto Habermas dice lo siguiente: “la garantía de supervivencia de la pretensión de validez o legitimidad del sistema jurídico descansa en al posibilidad de que los ciudadanos elaboren las propias normas a las cuales deberán sujetarse…Pero, la validez social y el seguimiento fáctico de las normas varía con la fe en su legitimidad por parte de los miembros de la comunidad jurídica (entiéndase sociedad organizada políticamente, es decir, Estado), y esa fe se apoya a su vez en la suposición de legitimidad, es decir, de la fundamentabilidad de las normas de que se trate”. (Habermas 1998, 91). No quiere esto decir que en el régimen de responsabilidad objetiva no pueda aplicarse la Imputación Objetiva. Al contrario, también es un escenario propicio para hacerlo, especialmente cuando por una actuación legítima o no del Estado, se causa un daño. issn 0120-3754 sociedad misma 24 y, repararla, para así tratar de volver las cosas a su estado de normalidad, es decir, que regresen a como se encontraban antes de dicho acontecimiento. Igual ocurriría de aplicarse el Principio de Confianza, pues, tal y como se mencionó anteriormente, este consiste, en forma general, en que cada persona puede organizar el propio comportamiento sobre el supuesto de que los demás actuarán reglamentariamente. Un administrado confía en que la Administración Pública actuará según los parámetros establecidos en la Constitución, la Ley y los Actos Administrativos, es decir, cumpliendo el Principio de Legalidad. Al respecto, la Corte Constitucional colombiana ha dicho: El principio de legalidad consiste en el hecho de que, a partir de la soberanía popular, cada una de las ramas y órganos del Estado ejercen un poder reglado (artículos 3º, 6º, 121, 122 y 123 constitucionales). El artículo 3º de la Carta afirma que todos los poderes constituidos de la República se ejercen en los términos consagrados en la Constitución, de suerte que el único soberano es el pueblo. Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el cual el poder legislativo era soberano. Hoy en día, entonces, el propio Congreso se encuentra, como los demás órganos del Estado, sujeto a los límites que la Carta le establece25. En virtud y concordancia con lo dicho por el Tribunal Constitucional colombiano, es el pueblo soberano (Preámbulo y artículo 3 de la Constitución Política) quien crea y establece las instituciones y órganos del Estado. A su vez, el pueblo le define una Carta Política con la cual el Estado debe actuar. Entonces, cuando la Administración Pública (así como la Rama Judicial y Legislativa del Poder Público) no actúa según estas directrices, no solo no cumple su rol, sino que, al mismo tiempo, desconoce el Principio de Confianza (desarrollado por la Imputación Objetiva) consistente en que los administrados confían en que las Ramas del Poder Público cumplirán su función estatal, pues la conocen. Lo particular del caso es que, en la medida que los conocimientos del autor (el Estado) sean superiores a 24 Es de anotarse que cuando el Estado es condenado, lo que se busca es que resarza a la sociedad que lo ha creado, es decir, vuelvas las cosas al estado natural en el cual se encontraba, antes de causar tal daño. Corte Constitucional. Sentencia C-449 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 25 los de la víctima (particular, gobernado, administrado, etc.), existirá la imputación, la cual decaerá cuando el mismo sea superado por el que posee la víctima. Si se está en un Estado Social de Derecho, con Soberanía Popular, en el cual, se parte de la premisa de que cada ciudadano es titular de una parte de la Soberanía y que por lo tanto tiene derecho de ejercerla de manera directa (Rey Cantor 2000, 43). El soberano, entonces, otorga mandato y no representación a quien resulta electo, lo cual hace viable la intervención del ciudadano en la toma de decisiones públicas, así como en la participación, fiscalización y control de la gestión pública (artículo 103 de la Constitución Política). Lo anterior, permite afirmar que el riesgo permitido lo debe definir la sociedad misma y no la Administración. Así, por ejemplo, las Ramas del Poder Público y los distintos órganos estatales, son los que deben consultar al detentador de la soberanía (el pueblo) en aquellas determinaciones que le afecten directa o indirectamente. Conclusiones Parece ser este el momento en que se deba comenzar a entender que la causalidad es apenas un criterio de imputación, pero, de entre varios, el peor con el cual se tenga que imputar daños y obligar a reparar perjuicios. Al parecer la causalidad, en los eventos de responsabilidad por daños, cobra importancia sólo cuando es intrascendente dada su evidente configuración, de modo que cualquier discusión sobre el particular luciría superflua, inútil e innecesaria. Para concluir (aunque sería faltar a la verdad decir tal afirmación, cuando el tema es complejo), se puede considerar que la responsabilidad por daños se debe estructurar a partir de dos elementos comunes a todo tipo de responsabilidad: el daño y su imputación. Este último requisito deberá articularse y definirse en una teoría única de la imputación que adecue y ubique, en el lugar relegado que le corresponde, a la relación de causalidad. La conclusión es una decisión que no competen al investigador, sino al lector. Además, las investigaciones nunca concluyen. Por esta razón, a los planteamientos aquí desarrollados les queda bastante por desarrollar. Esta es la más importante conclusión. estado y políticas públicas 173 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Referencias Bruera, José Juan. 1944. El concepto filosófico jurídico de causalidad. Buenos Aires: Editorial Depalma. Bustos Ramírez, Juan y Elena Larrauri, 1989. La imputación objetiva. Bogotá D. C.: Editorial Temis. Cancio Meliá, Manuel. Conducta de la víctima e imputación objetiva en Derecho Penal. Madrid: Ediciones Bosh. Descartes, René. 1995. Los principios de la filosofía. Madrid: Alianza Universidad. Frisch, Wolfgang. 1995. Tipo penal e imputación objetiva. Madrid: Editorial Colex. 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Newton, Isaac. 1995. Principios matemáticos de filosofía natural. Madrid: Editorial Alianza. Peñaranda Ramos, Enrique Suárez González. 1998. Un nuevo sistema del Derecho Penal. Lima: Ediciones Grijley. Polo, Leonardo. 1995. Introducción a la filosofía. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra S. A. Tamayo Lombana, Alberto. 1997. Manual de Obligaciones. Teoría del acto jurídico y otras fuentes. Bogotá, D. C.: Editorial Temis S. A. Reyes Alvarado, Yesid. 1994. Imputación objetiva. Bogotá, D. C.: Editorial Temis. Rey Cantor, Ernesto. 2000. Referendo, Asamblea Nacional Constituyente y Ple- biscito. Bogotá, D. C.: Ediciones Ciencia y Derecho, Russell, Bertrand. 1959. El conocimiento humano: su alcance y sus limitaciones. Traducción de Antonio Tovar. Editorial Taurus. Salvador Coderch, Pablo. 2002. Causalidad y responsabilidad. Barcelona: Working Paper No. 94, Sancinetti, Marcelo A. 1997. Subjetivismo e imputación objetiva en derecho penal. Buenos Aires: Ediciones Ad Hoc. ________. 1997. 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Administración & Desarrollo, 37 (51), 161-174. Estilo MLA: Leiva Ramírez, Eric Alexánder. “La inoperante aplicación delnexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 161-174. Administración & Desarrollo a p u n t e s institucionales resumen El presente artículo pretende mostrar el comportamiento de la ESAP dentro de la medición mundial de Cibermetría, en los periodos de junio de 2007 a enero de 2008 y de enero 2008 a julio 2008. A partir de éstos resultados, se realiza un comparativo con la posición que ocupa la ESAP frente al resto de universidades. En el periodo señalado, se observa una desmejora de la participación de la ESAP en el RW de Cibermetría, tanto en la categoría mundial, como en el Top del Pacto Andino y en la Clasificación Nacional. Sin embargo, existen en la actualidad fuertes mecanismos y estrategias que pueden, en un futuro próximo, potenciar la excelencia institucional de la ESAP a través de su Facultad de Investigaciones, sus Centros de Investigación Territorial y sus Grupos, Programas y Proyectos de Investigación en cualquiera de sus modalidades de formación, transición y consolidación. Palabras clave: Cibermetría; RMC (Ranking Mundial de Universidades en Cibermetría); WIF (Factor de Impacto Web), Top Universitario del Pacto Andino en Cibermetría. abstract ESAP in world universities ranking: cybermetry 2007B-2008 The present article endeavours to show ESAP’s performance within Cybermetrics’ world universities ranking (WUR) from June 2007 to January 2008 and January 2008 to July 2008. These results are used for making a comparative analysis of the position occupied by ESAP compared to the rest of the universities. A decline in ESAP’s positioning in Cybermetrics’ WUR was observed during the aforementioned period in the worldwide category, top Andean Pact universities and Colombian classification. However, strong mechanisms and strategies are currently being employed which may, in the near future, promote ESAP’s institutional excellence through its Research Faculty, its Territorial Research Centres and Groups, Programmes and Research Projects in any of their forms of formation, transaction and consolidation. Key words: cybermetry, Cybermetrics Lab. world universities ranking (WUR), web impact factor (WIF), Webometrics ranking for top Andean pact universities. resumo A ESAP no ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B2008 O presente artigo pretende mostrar o comportamento da ESAP dentro da medição mundial de Cibermetría, nos períodos de junho de 2007 a janeiro de 2008 e de janeiro de 2008 a julho de 2008. A partir desses resultados, realiza-se um comparativo com a posição que ocupa a ESAP frente ao resto de universidades. No período citado, observase um declínio da participação da ESAP no RW de Cibermetría, tanto na categoria mundial, como no Top do Pacto Andino e na Classificação Nacional. Sem embargo, existem na atualidade fortes mecanismos e estratégias que podem, num futuro próximo, potencializar a excelência institucional da ESAP através de sua Faculdade de Investigações, seus Centros de Investigação Territorial e seus Grupos, Programas e Projetos de Investigação em qualquer de suas modalidades de formação, transição e consolidação. Palavras chave: Cibermetría; RMC (Ranking Mundial de Universidades em Cibermetria); WIF (Fator de Impacto Web), Top Universitário do Pacto Andino em Cibermetria. La ESAP en el ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B-2008A Ilich Ruiz Reynel* 1. Introducción El Ranking Mundial de Universidades es el resultado de un arduo estudio especializado en el comportamiento de las universidades cada año. Este estudio suele estar a cargo de una universidad o universidades comisionadas para efectuar la medición semestral de su grado de competitividad; como también a cargo de prestigiosos centros de investigación especializada en cuanto a la medición visible a través de nodos de participación en redes de conocimiento global palpables mediante internet, que se conocen bajo el proceso cibermetría. La presencia en la web mide la actividad y visibilidad de las instituciones y es un buen indicador del impacto y prestigio de las universidades. La posición en el ranking resume el rendimiento global de la universidad media, además aporta información sobre el nivel de calidad académica y refleja el compromiso para con el conocimiento científico. Los datos web son muy útiles para clasificar universidades porque no están basados en número de visitas o diseño de las páginas, sino que tienen en cuenta la calidad e impacto de las universidades. Por su parte, el Laboratorio de Cibermetría1, se centra en los análisis cuantitativos de Internet y los contenidos de la Red, sobre todo en aquellos relacionados con procesos de generación y comunicación académica del conocimiento científico. Esta es una nueva y emergente disciplina que ha sido denominada Cibermetría [1]. En sintonía con lo anterior, el presente artículo pretende mostrar el comportamiento de la ESAP dentro de la medición mundial de cibermetría, en los periodos de junio de 2007 a enero de 2008 y de enero 2008 a julio 2008, y a partir de estos resultados, realizar un comparativo. El artículo comienza con un vistazo a los primeros lugares de orden mundial, luego por una revisión en Latinoamérica y por último el listado de las universidades co El Laboratorio de Cibermetría o Webometría pertenece al Centro de Información y Documentación Científica “CINDOC”. España. 1 Recibido: mayo de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009 Ruiz Reynel, Ilich. 2009. La ESAP en el ranking mundial de universidades: 2007B-2008A. Administración & Desarrollo 37 (51): 175-182. *C oordinador CIT Nariño Alto Putumayo. Investigador principal del grupo “Gestión Pública en la Sociedad del Conocimiento”. correo-e: [email protected]. 175 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 lombianas. Ya para el reporte de aquellas universidades colombianas, que no estén en el RW Latinoamericano, es necesario acudir al Top Universitario del Pacto Andino del mismo ranking, debido a que este se convierte en el único referente que permite visualizar la posición de dichas universidades en el conteo del RW o Ranking Mundial universitario en Cibermetría RMC. Al final, al ubicar la posición de la ESAP frente al mundo, a Latinoamérica y las demás universidades colombianas, se expresa una última reflexión. Acerca del Ranking Web, RW El “Ranking Mundial de Universidades en la web” es una iniciativa del laboratorio de Cibermetría, que pertenece al CSIC2, el mayor centro nacional de investigación de España. El CSIC está adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología de España y fue fundado en 1939 a partir de la Junta para la Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas creada en 1907 bajo el liderazgo del premio Nobel, profesor Ramón y Cajal. Desde el año 2004, el Ranking Web es actualizado dos veces al año (enero y julio). Este ranking posee la cobertura más amplia de todo el mundo con 16.000 instituciones de educación superior listadas en el directorio. Respecto a la metodología del RW 2008, el indicador de Scholar3 ha sido recalculado; pues utilizando métodos cuantitativos, el laboratorio de Cibermetría ha diseñado y aplicado indicadores que permiten estudiar la actividad científica en la web4. Los indicadores cibermétricos se pueden usar para la evaluación de la ciencia y la tecnología y complementan los resultados obtenidos con métodos bibliométricos en los estudios cienciométricos. Respecto al diseño y al peso de los indicadores, se obtiene que la unidad de análisis es el dominio institucional (solo aquellas universidades y centros de investigación con un dominio web independiente son tomados en consideración). El primer indicador web, el Factor de Impacto Web (WIF de las siglas en inglés), combina el número de enlaces externos entrantes con el número de páginas web de un dominio, siguiendo una relación 1:1 entre visibilidad y tamaño. Esta relación se usa para hacer el Ranking, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, es una Organización de investigación básica Europea, con 126 centros e institutos distribuidos en España desde 2006. Ahora se obtiene a partir de la media entre los números totales y aquellos que comprenden el periodo 2001-2008. Ver Revista Electrónica Cybermetrics gratis desde 1997. 2 3 4 176 apuntes institucionales añadiendo dos indicadores nuevos al componente del tamaño: El número de documentos, medido por el número de ficheros ricos que contiene un dominio web, y el número de publicaciones comprendidas en la base de datos del Google Académico [2]. Al respecto, el RW diseñó hasta julio de 2008, cuatro indicadores: Tamaño (S)5, Visibilidad (V)6, Ficheros ricos (R)7, Académico (Sc)8; a partir de los resultados cuantitativos obtenidos de los principales motores de búsqueda. Según el sitio web de Cibermetría, las líneas específicas de investigación, incluyen, entre otras, desarrollo de indicadores web aplicados a los escenarios I+D+I español, europeo, iberoamericano y mundial; Estudios cuantitativos sobre comunicación científica a través de revistas electrónicas y depósitos de documentos y el impacto de iniciativas del tipo Open Access; Desarrollo de indicadores sobre contenidos en la Sociedad de la Información; Visualización de indicadores y redes sociales en la web con interfaces gráficos amigables, dinámicos e interactivos; Diseño y evaluación de técnicas de análisis documental de recursos web; Estudios de género aplicados a la actividad académica en la web; Desarrollo de técnicas de cibermetría aplicada basada en el posicionamiento en motores de búsqueda de sedes web; Análisis de consumo de información mediante minería de datos web de ficheros log. Todo ello, para diferenciar que el objetivo original del Ranking era el de promover la publicación web y no el de obtener un listado de instituciones académicas e investigativas según su prestigio. Actualmente, el fin es apoyar las iniciativas “open access”, así como promover el acceso electrónico a las publicaciones científicas y a todos aquellos materiales de tipo académico9. Otros ranking se centran únicamente en unos pocos aspectos relevantes como lo es el resultado de la investiga (S), Número de páginas recuperadas desde los 4 motores de búsqueda: Google, Yahoo, Live Search y Exalead. (V ), Número total de enlaces externos únicos recibidos (inlinks) por un sitio que se puede obtener de forma consistente desde Yahoo Search, Live Search y Exalead. 5 6 (R), Formatos de archivo seleccionados tras considerar su relevancia 7 en las actividades académicas y de publicación, y teniendo en cuenta su volumen de uso: Adobe Acrobat (.pdf ), Adobe PostScript (.ps), Microsoft Word (.doc) y Microsoft Powerpoint (.ppt). Estos datos fueron extraídos a través de Google, Yahoo Search, Live Search y Exalead. (Cs), Número de artículos y citas para cada dominio académico. Los resultados obtenidos de la base de datos del Google Académico comprenden artículos, informes y otro tipo de documentos académicos. Datos-Web son muy útiles para clasificar universidades porque no están basados en números de visitas o diseño de las páginas, sino que tienen en cuenta la calidad e impacto de las universidades. 8 9 issn 0120-3754 ción; en cambio, el Ranking Web se basa en indicadores que reflejan mejor la calidad de la actividad global de las instituciones académicas y de investigación del mundo entero, ya que existen otras labores ejercidas por profesores e investigadores que aparecen en la web. Así pues, la publicación-web es más barata y mantiene los altos niveles de calidad asociados a los requerimientos y procesos de revisión por pares. Puede alcanzar audiencias más grandes donde investigadores e instituciones de países en vías de desarrollo acceden con más facilidad al conocimiento científico. La web no solo cubre comunicación formal (revistas electrónicas, repositorios), sino también informal. El Ranking Mundial de Universidades en la web posee una cobertura mayor que otros ranking similares como WR10 (Webometrics) o ARWU11 (Shanghai). Ahora, cuando el rendimiento web de una universidad o centro de investigación está por debajo de su excelencia académica, es porque existen problemas en materia de políticas web en cuanto a la productividad del conocimiento publicada en la web. Finalmente, cabe resaltar que el Ranking Web tiene un respetado respaldo institucional sustentado en sus Consejos de Investigación conformados por institutos y centros de investigación altamente reconocidos en Europa y el mundo entero12. 3. Universidades mundialistas 2007-2008 Ranking web 2007B [3]. En el periodo de julio 2007 a enero 2008, el ranking de cibermetría indicó que Norteamérica logró representar casi la totalidad del Top 50 del globo, ya que los primeros 24 lugares corresponden solo a universidades estadounidenses. A partir del puesto 25, se notan ciertas intermitencias de universidades pertenecientes a países distintos a Estados Unidos, entre ellos, Canadá, Inglaterra, Japón, Suiza y Finlandia. Los primeros tres lugares del ranking mundial fueron ocupados respectivamente por: Massachussets Institute of Technology, Stanford U. y U. of Harvard. WR Webometrics, 2008. Rango de medición y reporte así: Universidades medidas 15.000, respecto a un reporte de universidades clasificadas de 5000+. 10 ARWU Shanghay, 2008. Rango de medición y reporte así: Universidades medidas 3000, respecto a un reporte de universidades clasificadas de 500. 11 12 El Consejo de Investigación para Cibermetría está conformado por Institutos del CSIRO; Institutos CONICET; Institutos del NIH; Institutos del FHG; Institutos del CNRS; Institutos del CSIC; Institutos del CNR; Institutos del Max Plank. Entre las intermitencias de interés en el Top-100 se observan: Estados Unidos (Universidades de los puestos 1 al 24 y demás restantes del Top 100 distintas a las que se mencionan a continuación); Canadá: Toronto (25) y Alberta (55); Reino Unido: Cambridge (27), Oxfod (37), College London (57) y Edimburgo (60); Suiza: Swiss Federal Institute of Technology Zurich (38); México: UNAM (59); Australia: Australian Nacional (60); Japón: Tokio (61); Holanda: Utrecht (63) y Ámsterdam (93); Alemania: Leipzig (99); Italia: Bologna (100). Entre las intermitencias del Top 101-200, se hallan universidades de países de interés como Brasil: Sao Paulo (114) y Campinas Estadual (197); Francia: Campus Jessieu París note5 (125); China: Beijing (133) y Singapore (141); Israel: Jerusalem (170); España: Complutense de Madrid (173), Sevilla (185) y Barcelona (196). Ranking web 2008A [4]. Para el periodo de enero 2008 a julio 2008, el RW o RMC que marcó como las tres primeras universidades del mundo a Massachusetts Institute of Technology, Harvard University y Stanford University. Del top 50 mundial, las universidades estadounidenses ocupan 42 puestos y las únicas intermitencias (8 universidades restantes) se hallan en Reino Unido: Cambrige (26), Oxford (47); Canadá: Toronto (28), British Columbia (49); Calgary (50); Suiza: Swiss Fed. Institut Technology of Zurich (32); Autralia: Australian National (42); Finlandia: Helsinki (43). Las intermitencias del puesto 51 al 100 fueron: México: UNAM (51); Noruega: Oslo (53), U. Ciencia y Tecnología (92); Japón: Tokio (54), Kyoto (89); Canadá: Alberta (59), Simon Fraser (69), Montreal (72), Waterloo (85), McGill (86); Inglaterra: College London (64), Edimburg (66), Glasgow (82); Holanda: Utrecht (65), Amsterdan (84); Taiwán: U. Nacional (70); Suecia: Royal Inst. of Technology (75), Uppsala (88), Linkoping (93); U. Wien (77); Suiza: Ginebra (83), Ecole Polytech. Federale Lausanne (100); Italia: Bologna (95). Resulta interesante ver el repunte de la Universidad de Taiwán (del Top 200 al Top 100) y el bajonazo de las universidades Alemanas y Japonesas. 4. La universidad latinoamericana en el RW o RMC 2007B-2008A Desde hace una década, es sabido que las únicas universidades que representan a Latinoamérica, dentro del Top 500 del Ranking Mundial, son universidades de los países de Brasil, México, Chile y Argentina; uniapuntes institucionales 177 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 versidades que en varias ocasiones se han ubicado por encima de países europeos y asiáticos que suelen gozar de cierto prestigio en la percepción latina, tales como España, Francia, Portugal, India, China, entre otros. En ese orden, es grato saber que para el periodo RW 2007B, la UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México) logra ser la única universidad en ubicarse dentro del Top 100 al ocupar el puesto 59 (antes número 68 2007A y número 81 2006B); lo que es causa de mucho orgullo para los latinoamericanos. La posición ocupada por la UNAM pone a México por encima de países como Australia, Alemania, Italia, Francia, Holanda, Rusia, entre otros de talla mundialista, siendo Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Suiza y Finlandia, los únicos países que superan a México (la UNAM hace notar a México como el séptimo país en ocupar una posición de privilegio mundial). La U. de Sao Paulo (114), hace notar a Brasil como el segundo país en representación de Latinoamérica ubicando su mejor universidad en el RW. Le sigue Chile con la Universidad de Chile ubicada en el puesto 210 del mundo. En tercer lugar, Argentina con su Universidad de Buenos Aires en el lugar 361. En el orden de universidades representativas de países suramericanos, le siguen Venezuela, Perú, Colombia y Ecuador. También se hallan indicadores del comportamiento de las mejores universidades de algunos países de Centroamérica que son habitualmente de interés, entre ellos Costa Rica: Universidad de Costa Rica (843); Puerto Rico: Universidad de Puerto Rico de Mayaquez (881); Jamaica: Universidad de Jamaica the West Indies (1351); Salvador: Universidad Galileo (2085); Cuba: U. Oriente Santiago de Cuba (4780). Para el RW 2008A, la UNAM asciende a la posición número 51 a un solo puesto de estar entre el Top 50 y pasar a ser considerada universidad mundial de excelencia; a ella solo la superan 43 universidades de Estados Unidos, 2 inglesas, 3 canadienses, una Suiza, una Australiana y una Finlandesa; mejorando su posición particular en el RW, pero manteniéndose en la séptima posición de las mejores universidades de ese país. Las tres primeras universidades del Brasil están dentro del Top 200, 300 y 400, respectivamente, ellas son: Universidad de Sao Pablo (113), Universidad del Estado de Campinas (214) y Universidad Federal Río de Janeiro (330). Aquí cabe aclarar que, aunque la mejor universidad del Brasil es superada en el RW por la mejor universidad de México, el país latinoamericano con mayor número de universidades clasificadas es Brasil. 178 apuntes institucionales La Universidad de Chile (214) ocupa la cuarta posición del RW Latinoamericano, siendo Chile el tercer país de representatividad latinoamericana. Sigue Argentina con la Universidad de Buenos Aires (360), sexta en el RW Latinoamérica. Siguiendo un orden descendente las universidades suramericanas y centroamericanas se distribuyen así, en el RWL: Venezuela con la de los Andes de Mérida (811RW y 20RWL); Puerto Rico con la de Mayasquez (840RW y 21RWL); Perú con la Pontificia Universidad Católica (851RW y 22RWL); Colombia con la Universidad Nacional, Bogotá (885RW y 23RWL); Costa Rica con la Universidad de Costa Rica (547RW y 12RWL); Jamaica, con University of the West Indies (1181RW y 37RWL); Cuba con la de la Habana (2038RW y 90RWL); Ecuador con la Universidad Técnica Particular Loja (2095RW y 93RWL); Uruguay con la Universidad Francisco Marroquín (2190RW y 100RWL). Se puede visualizar el acercamiento de Venezuela al Top 800, como también el gran salto de Cuba. Pierden protagonismo las mejores universidades de Costa Rica y especialmente, Ecuador. Colombia todavía se mantiene en el Top 900. 5. La universidad colombiana en el RW o RMC 2007B-2008A En contraste al caso latinoamericano mencionado, la universidad colombiana en general, todavía dista de indicadores de privilegio, lo cual ejerce presión sobre esta, al exigirle mejorar sus esfuerzos y estrategias que le permita superar el umbral 1000, pasando por lo menos del Top 900 al Top 800. En el RW 2007B (periodo junio 2007 a enero 2008), Colombia obtuvo su mejor posición bajo la representación de la Universidad de los Andes, que ocupa el puesto 873, esta, junto con la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (889) y la Universidad de Antioquia (961) son las únicas universidades del país en el Top 1000. Ahora bien, para lograr identificar las posiciones a nivel mundial de las universidades colombianas que no están dentro del Top 4000, sea por el RW general o por el RW Latinoamericano, se hace obligatorio consultar un clasificador complementario que, para el caso de los países del norte de América del Sur, se llama: Top Universitario del Pacto Andino. En orden descendente, las primeras 5 universidades de este Top fueron las siguientes: la de los Andes de Mérida, Venezuela (840); Pontificia Católica del Perú (849); la de los Andes, Colombia (873); Uni- issn 0120-3754 versidad Nacional de Colombia, Bogotá (899); la de Antioquia, Colombia (961). Ya para el RW 2008A (periodo enero 2008 a julio 2008), los indicadores cambian un poco para el caso colombiano: Las tres primeras universidades del 2007B se mantienen en el 2008A dentro del Top 1000 solo que esta vez se distribuyen diferente; ahora, la número uno de Colombia es la Universidad Nacional con sede en Bogotá, en el puesto 885; le sigue la Universidad de Antioquia, en el puesto 951 y, por último, la Universidad de los Andes, en el puesto 955. Dichas universidades se ubican en el Top Pacto Andino en las posiciones 3, 4 y 5, respectivamente. De otra parte, la Universidad del Valle (1059) y la Pontificia Universidad Javeriana (1290), firmes se mantienen en las posiciones Top ocupadas el periodo anterior. Como novedad, se observa el repunte de EAFIT (Escuela de Administración, Finanzas y Tecnología) al pasar del puesto 2565 al 1629, ubicándose ahora en el sexto lugar de la universidad colombiana. Un caso muy similar lo presenta la Corporación Universitaria Minuto de Dios, al pasar del puesto 5063 al puesto 2515, ubicada ahora en la novena posición nacional, cuando en el periodo anterior se hallaba en el lugar número 31. Finalmente, la Universidad Jorge Tadeo Lozano (3725) sube al puesto nacional 18 en Colombia y mejora en casi 1000 puestos en el RW. Las universidades colombianas que ingresaron en la actual clasificaron nacional 2008A son la Universidad Tecnológica de Bolívar (6670), la Universidad Autónoma de Occidente, Cali (6824) y la Universidad de Córdoba (6830). Sin embargo, las universidades salientes son la Santiago de Cali y la San Buenaventura. 6. Clasificación nacional de universidades según RW Mundial-LatinoaméricaPacto Andino 2007B–2008A Las convenciones a utilizar en cada una de las columnas de las siguientes tablas de clasificación serán: RW-PA13, RW-Lat14 y RW15. Ahora bien, en procura de una mejor presentación de los resultados de interés para Colombia, se aclara de antemano, que el Ranking Web RW es oficial solo hasta el Top 4000, de ahí en adelante el mismo ranking utiliza metodologías complementarias de clasificación a través de ordenadores RW-PA, referido al Ranking Web para el Top del Pacto Andino. RW-Lat, referido al Ranking Web Latinoamericano. 15 RW, referido al Ranking Web a nivel Mundial. de regiones y subregiones continentales. Gracias a esta posibilidad, los distintos Top pueden realizar cálculos entre las 16.000 universidades medidas, en donde se hallan más fácilmente las universidades colombianas fuera del espectro de las primeras 4000 y 5000, pero dentro del 6000 hasta donde se cierren los Top de interés; en este caso, el Top del Pacto Andino. Las universidades en cursiva en las tablas 1 y 2 son aquellas que no se encuentran dentro del espectro del Ranking Latinoamericano, pero que sí se hallan en el Ranking o Top del Pacto Andino16. A continuación, las tablas 1 y 2 de clasificación nacional según RW mundial, continental y regional subcontinental para los periodos 2007B y 2008ª, de las universidades colombianas visibles en el espectro del Ranking Web: Tabla 1. Clasificación Universidades Colombianas 2007B Clasificación Universidades Colombianas 2007B – RW RW PA RW Lat RW Mund de los Andes Nacional de Colombia (Bogotá) de Antioquia del Valle Pontificia U. Javeriana (Bogotá) del Cauca Nacional Colombia (Medellín) Tecnológica de Pereira Distrital Francisco José Caldas EAFIT de la Sabana Autónoma de Bucaramanga Pontificia U. Javeriana (Cali) Externado de Colombia Industrial de Santander del Norte (Barranquilla) del Rosario Escuela Ingenieros (Antioquia) Sergio Arboleda De la Salle Pontificia Bolivariana Politécnico Grancolombiano Escuela Administración de Negocios de Caldas Pedagógica Nacional (Bogotá) Fundación Universidad Católica del Norte ICESI Nacional Colombia (Manizales) de Pamplona 3 4 5 - 24 27 29 38 42 55 100 115 117 139 159 170 175 180 - 873 899 961 1148 1297 1491 2145 2315 2324 2565 2791 2902 2992 3053 3283 3421 3465 3598 3814 3869 3883 3955 4189 4454 4549 4600 4755 4846 4870 13 14 16 Llega a una cobertura de 100 universidades clasificadas. apuntes institucionales 179 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 Clasificación Universidades Colombianas 2007B – RW RW PA RW Lat RW Mund Jorge Tadeo Lozano Corporación U. Minuto de Dios Militar Nueva Granada del Tolima ESAP (Bogotá) Santiago de Cali Universidad de Nariño Escuela de Ingenieros Julio Garavito Fundación Univ. Central Colombia del Quindío Santo Tomás (Bogotá) de Manizales San Buenaventura Ude Medellín 62 64 71 72 73 74 75 76 77 83 84 86 90 - 4993 5063 5311 5497 5526 5567 5570 5720 5726 5747 5916 5923 5980 6214 Fuente: Ilich Ruiz Reynel, investigación febrero 2008. Tabla 2. Clasificación Universidades Colombianas 2008A Clasificación Universidades Colombianas 2008A – RW Nacional de Colombia (Bogotá) de Antioquia de los Andes del Valle Pontificia U. Javeriana (Bogotá) EAFIT del Cauca Tecnológica de Pereira Corporación U. Minuto de Dios Nacional Colombia (Medellín) de la Sabana Distrital Francisco José Caldas del Norte (Barranquilla) Pontificia U. Javeriana (Cali) Autónoma de Bucaramanga del Rosario Externado de Colombia Jorge Tadeo Lozano Industrial de Santander Pontificia Bolivariana De la Salle Escuela Ingenieros (Antioquia) Sergio Arboleda ICESI de Caldas Esc. Administración de Negocios Pedagógica Nacional (Bogotá) Pedagógica Nacional (Bogotá) de Pamplona Nacional Colombia (Manizales) Fund. Univer. Católica del Norte Fund. Univ. Central Colombia 180 apuntes institucionales RW PA RW RW Lat Mund 3 4 5 64 66 885 951 955 1059 1290 1629 2304 2337 2515 2568 2641 2805 3079 3106 3413 3535 3555 3725 3783 3813 3928 3929 4023 4271 4341 4394 4432 4616 4733 4836 5083 5266 Clasificación Universidades Colombianas 2008A – RW Universidad de Nariño Militar Nueva Granada del Quindío Santo Tomás (Bogotá) Escuela de Ingenieros Julio Garavito del Tolima ESAP (Bogotá) de Medellín de Manizales Tecnológica de Bolivar Autónoma de Occidente Cali de Córdoba RW PA RW RW Lat Mund 74 75 76 81 83 84 85 89 91 95 99 100 5689 5785 5841 5945 6057 6188 6190 6317 6364 6670 6824 6830 Fuente: Ilich Ruiz R. en la presente investigación. Ahora bien, a manera de reflexión, se observa que en el periodo 2007B, la universidad colombina a nivel del país, con su mejor universidad, queda por fuera de los 25 en el mundo; en el Ranking Latinoamericano RWL el lugar No. 8 y en el Ranking del Pacto Andino en lugar No. 3. Para el periodo 2008A, la universidad colombiana a nivel de país con su mejor universidad, tampoco logra entrar entre los 25 del mundo; en el RWL el lugar No. 8 y en el Ranking del Pacto Andino en la tercera posición. Con todo, se observa que la universidad colombiana se mantiene muy constante en los tres Ranking (Mundial, Latinoamericano, Pacto Andino) y aún no logra, como país, posicionarse por lo menos en el primer lugar del Pacto Andino, es decir, siendo superior a Venezuela y Perú. 7. La ESAP en el RW 2007B - 2008A Sobre la clasificación nacional de universidades colombianas a partir del RW mundial y el RW del Top del Pacto Andino y la Clasificación Nacional, la Escuela Superior de Administración Pública ESAP en su cede central Bogotá, expresa para los periodos RW 2007B y RW 2008A los siguientes resultados: Tabla 3. ESAP en Ranking Cibermetría ESAP RW-2007B RW-2008ª RW 5526 6190 RW-PA 72 85 Nacional 34 39 Fuente: Ilich Ruiz R. en la presente investigación. La ESAP, en el transcurso de un semestre, presentó el siguiente comportamiento dentro del RW de Cibermetría. A nivel mundial bajó 664 posiciones, afectando la Posición del Top del Pacto Andino, que, a partir de los cuales, baja 13 posiciones. Respecto a la situación, la ESAP sólo en Colombia se observa que issn 0120-3754 en la Clasificación Nacional también retrocede cinco posiciones. Lo más preocupante de todo es que con este nuevo resultado, la ESAP queda en una situación muy delicada; pues queda a tan solo cinco o seis posiciones para dejar de figurar dentro del espectro medido del Top Pacto Andino y, por tanto, dentro del RW o Ranking Mundial en Cibermetría. La experiencia sobre esta temática y medición sugiere que los niveles de impacto web traducidos en productividad y aplicación del conocimiento podrían estar impulsados por algunos de los factores que determinan si una universidad puede o no estar en los renglones de la excelencia universitaria para todo el planeta, esos factores son [5]: número de Premios Nobel que una universidad produce en el periodo medido, la indexación de sus revistas, la productividad científica por grupo de investigación con un ritmo de 2,85 y 3 artículos/persona al año en otras revistas indexadas [6], el mejoramiento y profundización de líneas y grupos de investigación en posgrado, el aumento de profesores titulares con posgrados en universidades comúnmente clasificadas, el número de productos de la investigación científica como libros, patentes, tecnología, innovación social, divulgación, aplicabilidad efectiva del conocimiento sobre los fenómenos de las sociedades concretas a través de políticas públicas, entre otros. Estos factores son respaldados además con otros de tipo institucional respecto a su capacidad propicia para la competitividad académica (procesos de acreditación), como: laboratorios con tecnología de punta, TIC y edificios inteligentes, bibliotecas con suficiente capacidad documentativa de calidad y actualidad, sistemas de información administrativos, extensión y cobertura funcional de los campus universitarios, número de estudiantes nacionales y extranjeros, conexiones internacionales para el intercambio académico, económico y cultural, entre otros. Ahora bien, el acto de ajustar los factores mencionados, a las realidades de países en vías de desarrollo como Colombia, es lo que redunda en el posicionamiento de sus universidades en el estándar mundial. Así pues, medir la productividad del conocimiento científico de un país a través de sus universidades, institutos y centros de investigación, es quizás el indicador más fiable sobre su nivel de desarrollo. En ese orden, la ESAP cuenta con el haz debajo de la manga, pues esta escuela es la única universidad del Estado que cuenta con 16 centros de investigación especializados17 que vienen siendo conocidos como Por Centros de Investigación Especializados se quiere referir al enfoque único, auténtico y autónomo de la Administración Pública en el Desarrollo Regional. 17 Centros de Investigación Territorial, CIT, y los cuales empiezan a funcionar a partir de julio de este año. Es de este modo y por el camino del cumplimiento del Plan Nacional ESAP de Formación y Desarrollo Investigativo 2008-2010, como seguramente se construirá y obtendrá una mejor posición en el RW. 8. Conclusiones El Ranking Web de universidades es un indicador muy confiable que logra reflejar la excelencia de una universidad al visibilizarse a través de la web en todos los campos de su quehacer en los que puede demostrar calidad y evolución. Es por ello, que este ranking es muy válido debido a que en comparación con otros ranking que concentran su medición en otros factores de búsqueda y clasificación, maneja más variables e indicadores, más cobertura y a una mayor profundidad; lo que al final termina justificando –aunque de una forma más elaborada–, la persecución de una misma variable: la excelencia universitaria a nivel mundial. La universidad latinoamericana está muy bien representada por México, Brasil, Chile y Argentina. El caso colombiano es preocupante debido a que no se trascienden resultados y posiciones tradicionales de sus universidades en el RW. La ESAP, aunque desmejoró su participación en el RW de Cibermetría en la categoría mundial, Pacto Andino y Nacional, puede potenciar su excelencia institucional a través del nuevo fortalecimiento ejercido desde su facultad de investigaciones, sus centros de investigación territorial y sus variados grupos, programas y proyectos de investigación en cualquiera de sus modalidades de formación, transición y consolidación; todo esto en función de las directrices del Plan Nacional de Formación y Desarrollo Investigativo ESAP 2008-2010, como también de su capacidad de visibilidad acreditada ante el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Colciencias y ante otras instituciones de talla mundial que la logren reconocer como la universidad líder en el ámbito de la Administración Pública para la construcción colectiva de Valor Público en medio de los retos, exigencias y amenazas de la naciente Sociedad del Conocimiento en Colombia. 9. Agradecimientos A la doctora Rocío de la Espriella, Directora Territorial ESAP Nariño Alto Putumayo. Al Decano de la Facultad de Investigaciones ESAP, doctor Andrés Felipe Álvarez. A mi esposa Magaly Mora Revelo, quien es Investigadora en Gestión Ambiental y tutora ESAP del Semillero de Investigación Panamazónico. apuntes institucionales 181 vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 10. Referencias Concepto de Cibermetría. Ranking Mundial de Universidades. Disponible: www.webometrics.info. (Consultado el 5 de octubre de 2008). Ranking Mundial de Universidades. Cibermetría y Metodología del Ranking. www.webometrics.info (Consultado el 5 de octubre de 2008). Ranking Web Mundial de Universidades 2007B.www.webometrics.info/ top4000.asp?offset=50-100. (Consultado el 28 de enero de 2008). Ranking Web Mundial de Universidades 2008A. www.webometrics.info/ top4000.asp?offset=50-100, (Consultado el 8 de octubre de 2008). Ilich Ruiz, Reynel. 2008. Universidad de Nariño en el puesto 5570 del Ranking Mundial de Universidades. Facea, Universidad de Nariño. Pasto. Munera, José Luis. 2007. Retos y Tendencias de la Investigación. Encuentro Nacional de investigación en Administración. Universidad Nacional de Colombia, Manizales. Sitios web sugeridos del Consejo de Investigación para el Ranking en Cibermetría: (www.csiro.au), CSIRO: Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation. Agencia nacional australiana para la Ciencia. (www.conicet.gov.ar) CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Principal organismo académico y gubernamental para la promoción de investigación científica y tecnológica en Argentina. (www.nih.gov), NIH: National Institutes of Health. Estados Unidos. (www.cnrs.fr), CNRS: Centro Nacional Francés de Investigación Científica. (www.csic.es), CSIC: Consejo Superior Español de Investigaciones Científicas. (www.cnr.it), CNR: Consejo de Investigación Nacional. Italia. (www.mpg.de), Max Planck Society for the Advancement of Science. Alemania. para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Ruiz Reynel, Ilich. 2009. La ESAP en el ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B-2008A. Administración & Desarrollo 37 (51): 175-182. 182 apuntes institucionales Estilo APA: Ruiz Reynel, I. (2009). La ESAP en el ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B-2008A. Administración & Desarrollo, 37 (51), 175-182. Estilo MLA: Ruiz Reynel, Ilich. “La ESAP en el ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B-2008A.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 175-182. Administración & Desarrollo pautas editoriales Código de ética - Autores 1 Las revistas únicamente considerarán artículos inéditos que correspondan en su contenido y estructura a las políticas señaladas por el comité editorial. Si el autor o los autores postulan a las revistas un trabajo ya publicado, total o parcialmente, su proceder será considerado poco ético. 2 Es responsabilidad del autor o los autores señalar y referenciar claramente cualquier fragmento que sea tomado de la obra de otro autor, en la construcción de su trabajo. Si no se hace así, se considerará como plagio y el trabajo será descartado para publicación. 3 Con el fin de propiciar una adecuada actuación de los autores y de garantizar que el proceso de arbitraje se desarrolle de la mejor forma posible, pedimos que se tengan en cuenta los siguientes aspectos, de notable importancia, antes de remitir un artículo a consideración de las revistas. Una vez se consideren estos aspectos, pedimos a los autores que estudien con detenimiento las siguientes pautas, en donde se describen algunas políticas editoriales y las normas para la presentación de artículos. La selección y aprobación final de un artículo dependerá del concepto académico de los pares convocados en cada caso y de la disposición de los autores de realizar las modificaciones que se sugieran como necesarias, dentro de un periodo oportuno, previa concertación con el Editor de la revista del tiempo que se estime necesario para efectuar los ajustes. 4 El proceso de arbitraje de las revistas es “doblemente ciego”, lo que implica que ni los autores, ni los pares conocerán entre sí sus identidades. En este sentido, es responsabilidad del autor evitar cualquier alusión directa o indicio sobre su identidad dentro del cuerpo del texto. 5 Cuando el comité editorial o el editor lo estimen conveniente (p. ej., por lo especializado del tema del artículo), se podrá pedir al autor o a los autores que sugieran los nombres de, máximo, tres posibles pares académicos, siempre y cuando, estos candidatos no conozcan una versión previa del documento o hayan estado vinculados de alguna manera con el proceso de investigación del que se deriva. En este caso, se pide al autor o a los autores que actúen con total transparencia en su recomendación, evitando a aquellos candidatos que puedan identificar su identidad o que puedan presentar algún tipo de conflicto de intereses. 6 El proceso de evaluación exige una política de exclusividad. Esto quiere decir que el autor o los autores no podrán remitir de modo simultáneo su trabajo a otra publicación mientras esté en proceso de arbitraje en las revistas de la ESAP. Si los autores incurren en una doble postulación, su proceder será considerado poco ético. 7 El comité editorial se reserva el derecho de descartar la publicación de cualquier trabajo postulado, si considera que no corresponde a la naturaleza académica de las revistas o si los autores incurren en algún comportamiento indebido, como los descritos anteriormente. 183 Administración & Desarrollo vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009 pautas editoriales Tipos de artículos Normas generales de presentación Administración & Desarrollo busca la publicación de artículos que se puedan clasificar en las siguientes tres categorías: 1. Al momento de realizar una postulación de un trabajo el autor o los autores deberán completar y firmar una “carta de compromiso” en la que se declara que el artículo no ha sido publicado y que no será puesto a consideración de otra revista mientras permanezca en el proceso de arbitraje (por favor, descargue ese formato de carta de la página de la revista o solicítela al editor). 1 Artículo de investigación científica y tecnológica. Documento que presenta, de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene cuatro apartes importantes: introducción, metodología, resultados y conclusiones. 2 Artículo de reflexión. Documento que presenta resultados de investigación terminada desde una perspectiva analítica, interpretativa o crítica del autor, sobre un tema específico, recurriendo a fuentes originales. 3 Artículo de revisión. Documento resultado de una investigación terminada donde se analizan, sistematizan e integran los resultados de investigaciones publicadas o no publicadas, sobre un campo en ciencia o tecnología, con el fin de dar cuenta de los avances y las tendencias de desarrollo. Se caracteriza por presentar una cuidadosa revisión bibliográfica de por lo menos 50 referencias. Nota. Estas categorías y sus respectivas definiciones fueron tomadas del Servicio Permanente de Indexación de Revistas CT+I Colombianas, en su “Documento soporte” publicado en el mes de agosto de 2006 (http://scienti.colciencias.gov. co:8084/publindex/docs/informacionCompleta.pdf) 184 Políticas editoriales y normas para la presentación de artículos temas de administración 2. Para los artículos principales sólo se considerarán los trabajos inéditos de autores con una formación mínima de posgrado. No obstante, la revista contempla un espacio estudiantil en la que se aceptarán postulaciones de trabajos de estudiantes, que deberán ir acompañados del concepto de un profesor. 3. La revista contemplará, ocasionalmente, la publicación de reseñas críticas inéditas sobre libros o artículos. Estos textos serán de carácter divulgativo y no deberán superar las 2000 palabras. La publicación de estas reseñas dependerá de la decisión de la dirección de la revista, de acuerdo con su estructura, su redacción y la pertinencia de su temática. 4. Todos los autores deberán remitir un archivo adicional con los datos completos de su formación académica, filiación institucional, correo electrónico (institucional y personal), dirección de correo ordinario, teléfonos de contacto y listado de publicaciones recientes. 5. Los artículos no deberán exceder las 10000 palabras, incluyendo resumen, palabras clave, tablas, gráficos, ilustraciones, referencias bibliográficas y demás anexos. 6. Los artículos deberán enviarse únicamente por correo electrónico, en archivo de MsWord, y las tablas, gráficas, ilustraciones o anexos deberán ir en un formato completamente editable (no en imagen). Si las tablas, gráficas o ilustraciones fueron elaboradas en un programa especial, deberá indicarse el programa y remitir en adjunto el archivo original en el que se crearon. 7. El resumen no debe superar las 250 palabras y no incluirá tablas, gráficas o ilustraciones y en lo posible, tampoco citas textuales ni referencias. No deberá coincidir con porciones completas tomadas literalmente del cuerpo del texto (p. ej. de la introducción o de las conclusiones). La estructura fundamental de su redacción deberá ser la de declarar inicialmente el propósito del artículo, luego, brevemente, describir el desarrollo que se le ha dado y finalizar con los hallazgos encontrados o con las repercusiones del estudio en cuestión. Este resumen deberá ir acompañado de un máximo de seis palabras clave, de acuerdo con la temática del artículo. 8. El resumen y las palabras clave serán entregados únicamente en el idioma original en el que fue escrito el artículo. 9. Todos los artículos serán asignados a dos pares académicos. En el caso de que se presenten conceptos conflictivos se pedirá la intervención de un tercer revisor. El artículo será aceptado si tiene dos conceptos aprobatorios y luego de que sean incorporadas las modificaciones sugeridas. Una vez los autores remi tan una versión modificada del trabajo se pedirá una verificación de los pares, en caso de que se considere necesario, antes de confirmar la aceptación final. issn 0120-3754 10. Para no afectar el proceso de revisión, el autor o los autores se referirán en tercera persona a otros trabajos de su autoría previamente publicados. También se evitará una citación excesiva a trabajos propios, pues esto puede constituirse en un indicio de la identidad de los autores. 11. Todos los contenidos publicados en las revistas de la ESAP – Facultad de Investigaciones, pueden reproducirse parcialmente para fines académicos, realizando sin falta un reconocimiento del año, volumen y número de la edición en la que aparecieron publicados originalmente. Normas de citación Las revistas siguen el estilo de citación de Chicago, autor-fecha, en su 15va edición. Antes de remitir el artículo al proceso de arbitraje debe ajustarse completamente el texto y el listado de referencias a este estilo. A continuación presentamos algunos casos comunes propios del uso del estilo Chicago, autor-fecha: Para citar un libro Un autor En el cuerpo del texto: (Doniger 1999, 65) En el listado de referencias: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago: University of Chicago Press. Dos autores: T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104–7) R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology. Chicago: University of Chicago Press. Cuatro o más autores T: (Laumann et al. 1994, 262) R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press. Para citar un capítulo u otra parte de un libro T: (Wiese 2006, 101–2) R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and African American suburban dreams in the postwar United States. In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J. Sugrue, 99–119. Chicago: University of Chicago Press. Para citar un artículo de una revista Artículo de una revista impresa T: (Smith 1998, 639) R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature 393: 639–40. R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no. 5 (February 6), http://jama.amaassn.org/issues/v28 7n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004). Para citar un artículo de periódico T: (Niederkorn 2002) R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest edition. Para citar una reseña T: (Gorman 2002, 16) R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of The last American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2. Para citar una tesis T: (Amundin 1991, 22–29, 35) R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena. PhD diss., Stockholm University. Para citar una ponencia T: (Doyle 2002) R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language in Psalm 59. Paper presented at the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, June 19–22, in Berlin, Germany. Para una guía más completa de los diversos casos, recomendamos visitar la siguiente página web de dónde se han tomado estos ejemplos: http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html Disclaimer. La selección y aprobación de los artículos es el resultado de un proceso académico y democrático. Por tal motivo, el contenido consignado en cada uno de ellos es responsabilidad de los autores y no compromete de ninguna forma la opinión de los Editores, del Consejo editorial de la revista ni de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). ¡Muchas gracias por su participación! Artículo de una revista electronica T: (Hlatky et al. 2002) pautas editoriales 185 Administración & Desarrollo pautas editoriales p o r t u g u é s Código de ética - Autores 1 A revista únicamente considerará artigos inéditos que correspondam no seu conteúdo e estrutura às políticas assinaladas pelo comité editorial. Se o autor ou os autores apresentam à revista um trabalho já publicado, total ou parcialmente, o seu procedimento sera considerado como pouco ético. 2 É da responsabilidade do autor ou autores assinalar e referenciar claramente qualquer fragmento que seja tomado da obra de outro autor, na construção do seu trabalho. Se não procede assim, considerar-se-á como plágio e o trabalho não será considerado para publicação na revista. 3 A seleção e aprovação final de um artigo dependerá do parecer académico dos titulares convocados em cada caso e da disposição dos autores em realizar as modificações que se sugirem como necessárias, dentro de um período conveniente de tempo que se estime necessário para efectuar os ajustes, em concertação com o Editor. Com o fim de propiciar uma adequada actuação dos au-tores e de garantir que o processo de arbitragem se desenvolva da melhor forma possível, pedimos que se tenham em conta os seguintes aspectos, de notável importância, antes de remeter um artigo à consideração da revista. Uma vez que se considerem os aspectos que mencionámos anteriormente, pedimos aos autores que estudem com atenção os seguintes parâmetros, onde se descrevem algumas políticas editoriais da revista e as normas para apresentação de artigos. 186 4 O processo de arbitragem da revista Administração & Desen- volvi-mento é “duplamente cego”, o que implica que nem os autores, nem os titulares académicos conhecerão entre si as suas identida-des. Neste sentido, é da responsabilidade do autor evitar qualquer alusão directa ou indício sobre a sua identidade dentro do corpo do texto. 5 Contudo, quando o comité editorial ou o editor o considerem con-veniente ( por ex., pela especialização do tema do artigo), se po-derá pedir ao autor ou aos autores que sugirem os nomes de, no maximo, três possíveis titulares académicos, sempre e quando, es-tes candidatos nao conheçam uma versão anterior do documento ou tenham estado vinculados de alguma maneira ao processo de in-vestigação em causa. Neste caso, pede-se ao autor ou aos autores que actuem com total transparência na sua recomendação, e-vitando aqueles candidatos que possam identificar a sua identidade ou que possam apresentar algum tipo de conflito de interesses. 6 O processo de avaliação exige uma política de exclusividade. Isto quer dizer que o autor ou os autores não poderão remeter de modo simultâneo o seu trabalho ou outra publicação enquanto esteja em processo de arbitragem na revista Administração & Desenvolvi-mento. Se os autores incorrerem numa dupla apresentação, o seu procedimento será considerado como pouco ético. 7 O comité editorial reserva-se o direito de negar a publicação de qualquer trabalho apresentado, se considera que não corresponde à natureza académica da revista ou se os autores incorrem nalgum comportamento indevido, como os descritos anteriormente. Administración & Desarrollo pautas editoriales p o r t u g u é s issn 0120-3754 Políticas editoriais e normas para a apresentação de artigos Tipos de artigos Normas Gerais de apresentação A revista Administração & desenvolvimento está interessada principalmente na publicação de artigos que se possam classificar nas seguintes três categorias: 1. No momento de proceder à apresentação de um trabalho o autor ou autores deverão preencher e assinar uma “carta de compromisso” na qual se declara que o artigo não foi publicado e que não será posto à consideração de outra revista enquanto permaneça no processo de arbitragem (por favor, retire esse formato de carta da página da revista ou solicite-a ao editor). 1 Artigo de investigação científica e tecnológica. Documento que apresenta, de maneira detalhada, os resultados originais de projetos terminados de investigação. A estrutura geralmente utilizada contém quatro apartes importantes: introdução, metodologia, resultados e conclusões. 2 Artigo de reflexãão. Documento que apresenta resultados de investigação terminada desde uma perspectiva analítica, interpretativa ou crítica do autor, sobre um tema específico, recorrendo a fontes originais. 3 Artigo de revisão. Documento resultado de uma investigação terminada onde se analisam, sistematizam e integram os resultados de investigações publicadas ou não publicadas, sobre um campo em ciência ou tecnologia, com o fim de dar conta dos avanços e das tendências de desenvolvimento. Caracteriza-se por apresentar uma cuidadosa revisão bibliográfica de pelo menos 50 referências. Nota. Estas categorias e as suas respectivas definições foram tomadas do Serviço Permanente de Indexação de Revistas CT+I Colombianas, no seu “Documento suporte” publicado no mês de Agosto de 2006 (http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/informacioncompleta.pdf) 2. Para os artigos principais só serão considerados os trabalhos inéditos de autores com uma formação minima de pós-graduação. Contudo, a revista contempla um espaço estudantil na qual se aceitarão apresentações de trabalhos de estudantes, que deverão ir acompanhados do parecer de um professor. 3. A revista contemplará, ocasionalmente, a publicação de resenhas críticas inéditas sobre livros ou artigos. Estes textos serão de carácter divulgativo e não deverão superar as 2000 palavras. A publicação destas resenhas dependerá da decisão da direcção da revista, de acordo com a sua estrutura, a sua redacção e a pertinência da sua temática. 4. Todos os autores deverão remeter um arquivo adicional com os dados completos da sua formação académica, filiação institucional, correio electrónico (institucional e pessoal), direcção de correio ordinário, telefones de contacto e lista de publicações recentes. 5. Os artigos não deverão superar as 10000 palavras, incluindo resumo, palavras-chave, tabelas, gráficos, ilustrações, referências bibliográficas e demais anexos. 6. Os artigos deverão ser enviados únicamente por correio electrónico, em arquivo de MsWord, e as tabelas, gráficos, ilustrações ou anexos deverão ir num formato completamente editável (não em imagem). Se as tabelas, gráficos ou ilustrações forem elaboradas num programa especial, deverá indicarse o programa e reme-ter em anexo o arquivo original em que foram criados. 7. O resumo não deve superar as 250 palavras e não inclurá tabelas, gráficos ou ilustrações e, no possível, também citações textuais ou referências. Não deverá coincidir com frases completas tomadas literalmente do corpo do texto (por ex., da introdução ou das conclusões). A estrutura fundamental da sua redacção deverá ser a de declarar inicialmente o propósito do artigo, depois, brevemente, descrever o desenvolvimento que lhe foi dado e finalizar com as descobertas encontradas ou com as repercussões do estudo em questão. Este resumo deverá ir acompanhado de um máximo de seis palavraschave de acordo com a temática do artigo. 8. O resumo e as palavras-chave serão entregues únicamente no idioma original em que foi escrito o artigo. A revista encarregar-se-á de que tradutores peritos proporcionem os demais resumos nos outros idiomas oficiais da revista, con-forme for o caso. 9. Todos os artigos serão distribuidos a dois titulares académicos. No caso de se a-presentarem pareceres conflitivos será pedida a intervenção de um terceiro árbi- tro. O artigo será aceite se tem dois pareceres aprovatórios e depois de serem incorporadas as modificações sugeridas. Após a remessa pe- pautas editoriales 187 vol. 26, núm. 1, enero/diciembre 2009 los autores de uma versão modificada do trabalho será pedida uma verificação aos titulares académi-cos, caso se considere necessário, antes de ser confirmada a aceitação final. 10. Para não afectar o processo de revisão, o autor ou os autores referir-se-ão em terceira pessoa a outros trablhos de sua autoria previamente publicados. Também se evitará uma citação excessiva a trabalhos próprios, pois isto pode constituir-se num indício da identidade dos autores. Artigo de una revista electrónica T: (Hlakty et al. 2002) 11. Todos os conteúdos publicados em Administração & Desenvolvimento podem ser reproduzidos parcialmente para fins académicos, realizando sem falta um reconhecimento do ano, volume e número em que apareceram publicados originalmente. R: Hlakty, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no.5 (February 6), http://jama.ama-assn.org/issues/ v287n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004). Normas de citação Para citar um artigo de jornal A revista Administração & Desenvolvimento segue o estilo de citacão de Chicago, au-tor-data, na sua 15ta edição. Antes de remeter o artigo ao processo de arbitragem deve ajustar-se completamente o texto e a listagem de referências a este estilo. Seguidamente apresentamos alguns casos comuns próprios do uso do estilo Chicago, autor-data: T: (Niederkorn 2002) Para citar um livro T: (Gorman 2002, 16) Um autor R: Gorman, Janes. 2002. Endangered species, Review of The last American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2. No corpo do texto: (Doniger 1999, 65) Na listagem de referências: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. R: Niederkorn, William S.2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest edition. Para citar uma resenha Para citar uma tese Chicago: University of Chicago Press. T: (Amundin 1991, 22-29, 35) Dois autores R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena. PhD diss., Stocholm University. T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104-7) R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology. Chicago: University of Chicago Press. Quatro ou mais autores Para citar uma conferência T: (Doyle 2002) T: (Laumann et al. 1994, 262) R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language in Psalm 59. R: Lauman, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press. Paper presented at the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, June 19-22, in Berlin, Germany. Para citar um capítulo ou outra parte de um livro Para um guião mais completo dos diversos casos, recomendamos visitar a seguinte página web donde foram tomados estes exemplos: T: (Wiese 2006, 101-2) http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and African American Suburban dreams in the postwar United States. In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J. Sugrue, 99-119. Chicago: University of Chicago Press. Para citar um artigo de uma revista Artigo de uma revista impressa T: (Smith 1998, 639) 188 R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature 393: 639-40 pautas editoriales Disclaimer. A seleção dos artigos na revista Administração & Desenvolvimento é o resultado de um processo académico e democrático. Por tal motivo, o conteúdo descrito em cada artigo é da responsabilidade dos autores e não compromete de nenhuma forma a opinião dos Editores, do Comité editorial da revista nem da Escola Superior de Administração Pública (ESAP). Administración & Desarrollo pautas editoriales e n g l i s h Code of ethics – Authors 1 The journals only consider unedited articles whose content and structure conform to the editorial committee’s stated policy. If an author or authors present an already published (totally or partially) piece of work to the journals, then their behaviour will be considered to have been most unethical. 2 It is the author or authors’ responsibility to clearly state and reference any fragment whatsoever which may have been taken from another author’s work when constructing their own material. If this is not strictly complied with, then such usage will be considered to be plagiarism and the work submitted for publication will be rejected. 3 An article’s selection and final approval will depend on the academic concept of the peers involved in each case and an author’s willingness to make the modifications which may be suggested as being necessary (within an opportune period of time), prior to agreement with the journal’s editor regarding the time deemed necessary for making the adjustments. 4 In an attempt to ensure authors’ fitting performance and guarantee that reviews are carried out in the best way possible, we would ask that the following important aspects be born in mind before submitting an article for being considered for publication in one of our journals Once the aspects mentioned above have been considered, we would ask prospective authors to study the following guidelines in detail; they describe some editorial policies and standards for presenting articles. The journals’ peer-review process is “double blind”, implying that neither the authors nor the peers will know each others’ identities. It is the authors’ responsibility to avoid any direct allusion to their identities or any indication concerning them within the body of the text. 5 Nevertheless, when the editorial committee or the editor deem it necessary (e.g. due to the specialised nature of an article’s topic), an author or the authors may be asked to suggest the names (a maximum of three) of possible academic peers, provided that such candidates are not familiar with a previous version of the document or have been involved in some way with the research from which the work has arisen. In this case, the author or authors will be asked to act with total transparency when making their recommendations, ensuring that such candidates’ identifies cannot be recognised and that any type of conflict of interest is avoided. 6 The evaluation process demands a policy of exclusivity; i.e. the author or authors may not simultaneously remit their work to another publication whilst it is being peer-reviewed in ESAP’s journals. If the authors engage in double presentation then their conduct will be considered as being extremely unethical. 7 The editorial committee reserves the right to reject the publication of any work put forward if it considers that it does not correspond to the journals’ academic nature or if the authors have resorted to any type of undue conduct, such as that described above. 189 Administración & Desarrollo vol. 26, núm. 1, enero/diciembre 2009 pautas editoriales e n g l i s h Types of article The journals are interested in publishing articles which may be classified into the following three categories: 1 Research articles: this type of article presents detailed original results from research projects. Its structure has four important parts: introduction, methodology, results and conclusions. 2 Reflection articles: this type of article presents the results of research from an author’s original source-based analytical, interpretative or critical perspective on a specific topic. 3 Review articles: this type of article must be the result of research analysing, systematising and integrating published or unpublished research results in a field of science and technology giving an account of advances and trends in R&D. It must give a careful bibliographic review having at least 50 references. Please note: These categories and their respective definitions have been taken from the “support document” issued by the Servicio Permanente de Indexación de Revistas CT+I Colombianas, published during August 2006 (http://scienti. colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/ informacionCompleta.pdf) 190 pautas editoriales Editorial policy and standards for presenting articles General standards regarding how work should be presented for consideration 1. When putting work forward for consideration, the author or authors must complete and sign a “letter of commitment” declaring that the article has not already been published and will not be sent for consideration by any other journal whilst it is being peer-reviewed (please down-load this form/letter from the journal’s webpage or request one from the editor). 2. Regarding the main articles, only unedited work from authors having a minimum of postgraduate education will be considered. Nevertheless, the journal has a students’ space in which it will accept work being put forward by students; such work must be accompanied by a teacher’s opinion. 3. The journal will occasionally consider publishing unedited critical reviews of books or articles. These texts will be informative and must not exceed 2000 words. The publication of these reviews will depend on the decision of the journal’s office according to their structure, how they have been written and the pertinence of the topic being dealt with. 4. All authors must remit an additional file containing complete data regarding their academic formation, institutional affiliations, e-mail (institutional and personal), ordinary mailing address, telephone numbers and a list of recent publications. 5. Articles must not exceed 10000 words, including the summary, keywords, tables, figures/plots, illustrations, bibliographic references and any other attachments. 6. Articles must only be sent by e-mail in an MsWord file; tables, figures, illustrations or attachments must be sent in a completely editable format (not as an image). If the tables, figures or illustrations have been prepared using a special programme, then the programme must be indicated and sent together with the original file with which it was created. 7. The summary must not exceed 250 words and must not include tables, figures or illustrations and, as far as possible, must not include textual citations or references. It must not coincide with complete portions taken literally from the body of the text (e.g. from the introduction or the conclusions). Its fundamental structure must be designed to initially state the article’s purpose, then, briefly describe how it has been the developed and end by giving the findings or the repercussions of the study in question. This summary must be accompanied by a maximum of six keywords, according to the topic being dealt with in the article. 8. The summary and keywords will be submitted in just the original language in which the article has been written. 9. All articles will be assigned to two academic peers. If conflicting opinions arise, then a third reviewer’s intervention may be requested. An article will be accepted if it has received two approving opinions and after any suggested modifications have been incorporated into the text. Once the authors have submitted a modified version of the work, peer verification may be requested (if considered necessary) before final acceptance is confirmed. issn 0120-3754 10. The author or authors must refer in the third person to other works written by them which have been published previously so as not to affect the “blinding” review process. They must also avoid excessively citing their own work as this could lead to indicating an author’s identity. Article in an online journal T: (Hlatky et al. 2002) 11. All content published in ESAP – Research Faculty journals may be partially reproduced for academic ends; however it must be ensured that the year, volume and number of the edition in which they were originally published is clearly acknowledged. R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no. 5 (February 6), http://jama.amaassn. org/issues/ v287n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004). Citation standards Newspaper article The journals follow the author-date citation style of the Chicago Manual of Style (15th edition). The text and the list of references must be completely adjusted to this style before an article is submitted to peer-review. Some common cases pertaining to using the author-date Chicago style are given below: T: (Niederkorn 2002) Book One author Text: (Doniger 1999, 65) References: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago: University of Chicago Press. Two authors T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104–7) R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology. Chicago: University of Chicago Press. R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest edition. Book review T: (Gorman 2002, 16) R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of The last American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2. Thesis or dissertation T: (Amundin 1991, 22–29, 35) R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena. PhD diss., Stockholm University. Paper presented at a meeting or conference Four or more authors T: (Laumann et al. 1994, 262) R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press. Chapter or other part of a book T: (Wiese 2006, 101–2) R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and African American suburban dreams in the postwar United States. In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J. Sugrue, 99–119. Chicago: University of Chicago Press. Journal article T: (Doyle 2002) R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language in Psalm 59. Paper presented at the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, June 19-22, in Berlin, Germany. Please visit the following web site to get more detailed information on the Chicago-Style citation: http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html Disclaimer. The selection and approval of articles is based on an academic and democratic process. Hence, the contents and opinions expressed in them are the authors’ responsibility and do not represent in any way the point of view of the Editors, the Editorial Board or the Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Article in a print journal T: (Smith 1998, 639) R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature 393: 639–40. pautas editoriales 191 Administración & Desarrollo En su composición se utilizaron caracteres Swiss 721 y Garamond. Formato 21.5 x 28 cm, páginas interiores en bond de 90 g y carátula en propalcote de 300 g. Se imprimieron 1.200 ejemplares en diciembre de 2009 en los talleres gráficos de la Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá D.C. 192