administracion_desar.. - ESAP

Administración
& Desarrollo
Facultad de Investigaciones, Escuela Superior de Administración Pública esap
ene./dic. 2009
issn :
0120-3754
Editorial
Temas de administración
Estado y políticas públicas
7
141 As Dimensões Governamental e Societal e as
21
39
59
El proceso de chantaje como un mecanismo
en las relaciones de la globalización
Iván Alonso Montoya Restrepo Luz Alexandra Montoya Restrepo
Metamorfosis de Bogotá, D. C. Gestión
pública competitiva e innovadora de una región
Yezid Soler Barbosa
153 Factores de cambio y estabilidad en Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia
Carlos Arturo Grosso Rincón
161 La inoperante aplicación del nexo de
El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico
Diego Armando Barrera Ayala
Descentralización
81
Experiências Participativas: uma análise do
processo participativo em uma sociedade redemocratizada
Gisele dos Reis Cruz
Análisis de agrupaciones departamentales
y municipales en Colombia para el período
1993-2005, identificadas a partir de
indicadores relacionados con las regalías
Jorge Enrique Garcés Cano Jorge Enrique Espitia Zamora
109 La autonomía territorial en el marco de la
las políticas públicas
Esther Parra Ramírez
causalidad en la responsabilidad civil del Estado
Eric Alexánder Leiva Ramírez
Apuntes institucionales
175 La ESAP en el ranking mundial de
universidades: Cibermetría 2007B-2008
Ilich Ruiz Reynel
pautas editoriales
183 Código de ética autores
184 Políticas editoriales y normas para la presentación de artículos
república unitaria y la capacidad institucional
del Estado subnacional en Colombia
Naidú Duque Cante
125 Derecho y desarrollo. El papel del
ordenamiento jurídico para el desarrollo local
William Guillermo Jiménez Benítez
número
51
37
volumen
Editor científico
Pedro Nel Páez Pérez, [email protected]
Editor administrativo
Manfred Acero Gómez, [email protected]
D I R E C T I VA S
Honorio Miguel Henríquez Pinedo
Director Nacional
Luz Amparo González Agudelo
Subdirectora de Proyección Institucional
Mauricio Villalobos Rodríguez
Subdirector Académico
María Magdalena Forero Moreno
Subdirectora de Alto Gobierno
Germán Insuasty Mora
Subdirector Administrativo y Financiero
Edgar Sierra Cardozo
Secretario General
María Eugenia Rodríguez Tovar
Jefe de la Oficina Asesora de Planeación
Eurípides González Ordoñez
Jefe de la Oficina Control Interno
Carlos Roberto Cubides Olarte
Decano Facultad de Investigaciones
Zoraida Celis Carrillo
Decana Facultad de Posgrado
Andrés Felipe Álvarez Grajales
Decano Facultad de Pregrado
Facultad de Investigaciones, ESAP
Bogotá, D.C., Calle 44 No. 53-37, CAN.
pbx. 2202790, ext. 7230 / 7232
[email protected]
www.esap.edu.co
& Desarrollo
es una revista académica arbitrada que
se edita desde el año de 1962 bajo
el auspicio de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP), en
la ciudad de Bogotá D.C., Colombia.
Tiene una periodicidad anual y se ocupa
principalmente de la publicación de
artículos de investigación y reflexión
en el área de la Administración
Pública. Está abierta a todos los
investigadores y estudiosos de la
Administración en el mundo.
[email protected]
(57) (1) 2202790, ext. 7016
informes:
tel.
José Manuel Ruano
Universidad Complutense de Madrid, España
Cesar Giraldo
Universidad Nacional de Colombia, Colombia
William Guillermo Jiménez
Colombia, Escuela Superior de Administración Pública
Miguel Borja
Colombia
Jane Rausch
Universidad de Massachusetts - Amherst, EEUU
Rubén Darío Calderón Jaramillo
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Administración
Comité editorial
Frank Robinson Safford
Northwestern University, EEUU
Bianor Scelza Cavalcanti
Fundación Getulio Vargas, Brasil
Comité científico
Fabián Pressacco Chávez
Universidad Alberto Hurtado, Chile
Eduardo Araya
Universidad de Chile, Chile
Pedro Medellín
Instituto Ortega & Gasset, España
Omar Guerrero
UNAM, México
Coordinadora de gestión editorial
Norma Constanza Calle Pinzón, [email protected]
Asistente editorial
Santiago Duque Buitrago, [email protected]
Traducciones
Jason C. Garry (inglés), Manuel Santos Cardoso y Rodrigo Morgero
(portugués).
Suscripciones: Por su naturaleza académica, la revista Administración &
Desarrollo no tiene costo. Sin embargo, las personas naturales o las instituciones interesadas en vincularse como suscriptores pueden solicitarlo a nuestro
correo electrónico. El suscriptor deberá asumir el costo del envío local o al
extranjero de la revista. Para más informes escriba a: [email protected]
La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artículos compete
exclusivamente a sus autores y no representa el pensamiento oficial de la
ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique.
diagramación, impresión y acabados
Imprenta Nacional de Colombia
Administración
& Desarrollo
e d i t o r i a l
español
Para la Escuela Superior de Administración Pública es particularmente grato presentar a la comunidad académica el No. 51 de
la revista Administración & Desarrollo (A&D), como fruto de un
gran esfuerzo de reestructuración de su equipo editorial, cambio
de periodicidad, presentación y procesos académicos. En esta, que
puede denominarse una nueva etapa, el objetivo fundamental de
A&D es convertirse en un foro en donde concurran diferentes
puntos de vista sobre temas de interés académico, pero también
que a través de ella se pueda propiciar una interacción con otras
comunidades de investigadores que se dedican al estudio de la
Administración Pública y sus repercusiones en las estrategias de
desarrollo de determinadas regiones.
Otro objetivo, no menos importante, es alcanzar un reconocimiento de indexación a nivel nacional e internacional, con el fin
de proyectar más efectivamente los trabajos que se publican en
A&D. Es hacia ese horizonte que hemos dado importantes pasos,
en buena parte, gracias a la desinteresada colaboración de profesores e investigadores tanto de la ESAP como de otras instituciones
universitarias colombianas y extranjeras. No quisiera desaprovechar esta ocasión para invitar a nuestros lectores a participar
activamente en la revista, ya sea contribuyendo como autores o
vinculándose al grupo de árbitros.
Abrimos este número con un trabajo de Iván Montoya y Alexandra
Montoya en el artículo El proceso de chantaje como un mecanismo
en las relaciones de la globalización. Allí, los autores muestran
como antecedente de la globalización la crisis del modelo fordista
keynesiano y su desarrollo como proceso económico y social entre
los años de 1980 y 1990. Luego se presenta el artículo Metamorfosis
de Bogotá, D. C.: Gestión pública competitiva e innovadora de
una región, de Yezid Soler, en el que se analiza la extraordinaria
transformación de la ciudad de Bogotá en el contexto de la gestión
pública iberoamericana. Cerrando esta primera sección sobre Temas
de administración está el artículo de Carlos Grosso, Desarrollo
histórico y ámbito de acción de la planeación en Colombia y el trabajo
de Diego Barrera sobre El proceso de certificación municipal en agua
potable y saneamiento, en el que se hace una aproximación a la
temática de la certificación en agua potable y saneamiento básico,
en el marco de la ley colombiana 1176 de 2007.
Pedro Nel Páez Pérez
EDITOR
Correspondencia:
[email protected]
En la sección Descentralización se publican tres artículos, el de
Jorge Garcés y Jorge Espitia en el que se aportan elementos diagnósticos sobre el impacto y la evolución de las regalías en Colombia, a través de la identificación de grupos de departamentos y
municipios en el período 1993-2005 y en función de indicadores
económico-financieros. Está también la propuesta de Naidú Duque, La autonomía territorial en el marco de la república unitaria
y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia en
3
la que analiza el principio de autonomía territorial que contiene
la Constitución Política de 1991, el cual, por un lado, responde a
los postulados que sobre autonomía local se han planteado a nivel internacional que resaltan la importancia del municipio y de
las comunidades en la gestión pública. En reflexiones sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local, William Jiménez intenta determinar la relación entre
el derecho y el desarrollo, específicamente, entre el ordenamiento
jurídico y el desarrollo local en Colombia.
En Estado y políticas públicas encabeza la propuesta de Giselle
dos Reis Cruz en As Dimensões Governamental e Societal e as Experiências Participativas: uma análise do processo participativo em
uma sociedadde redemocratizada, artículo escrito en portugués, en
donde se analiza la sociedad brasileña desde las experiencias participativas en la colaboración entre el gobierno y la sociedad civil
en un proceso de descentralización. Por su parte, Esther Parra, en
Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas, valiéndose
de diversas perspectivas de análisis, busca mostrar los factores que
propician o no cambios en el proceso decisional y de implementación de las políticas públicas. Cerrando las secciones principales
de este número, aparece la contribución de Eric Leiva con La inoperante aplicación del nexo de causalidad en la responsabilidad civil
del Estado en donde se expone una doctrina cercana a la cultura
jurídica nacional que ha ignorado las inconsistencias y contradicciones que encierra la cuestión de la causalidad.
Finalmente, publicamos un artículo de interés de Ilich Ruiz en
el que se presenta un ranking de universidades, dentro del cual
se ubica la ESAP y que sirve de motivo al autor para reflexionar
sobre la participación de nuestra escuela en el entorno educativo
nacional.
Confiamos en que estas temáticas sean de interés para la comunidad académica y que contribuyan al debate de la problemática
pública y administrativa.
4
Administración
& Desarrollo
e d i t o r i a l
english
It is particularly gratifying to the Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) to present volume No. 51 of
our journal Administración & Desarrollo (A&D) to the academic
community as the fruit of a great restructuring effort by the editorial
team which had led to changing its periodicity, presentation and
the academic processes so involved. This can then be called a new
stage in which A&D’s fundamental objective is to make itself
become a forum where different points of view come together
concerning topics of academic interest but also through which
ESAP can provide an interaction with other research communities
devoted to studying public administration and ists repercussions
on development strategies of specific regions.
Another, no less important objective, is to achieve recognition
though national and international indexing and thereby project
the work published in A&D more effectively. We have thus taken
important steps, mainly due to professors and investigators’
disinterested collaboration (from both ESAP and other colombian
and foreign institutions). We also do not want to waste this
occasion for inviting our readers to become actively involved in
the journal, whether as contributing authors or by becoming
involved with the group of peer reviewers.
We open this issue with work by Iván Montoya and Alexandra
Montoya in an article entitled, “Blackmail as a mechanism in the
relationships arising from globalisation”, showing how the crisis
of the Ford-Keynesian model and its development as an economic
and social process from 1980 to 1990 formed the background for
globalisation. The following article entitled, “the metamorphosis
of Bogotá, D. C.: a region’s competitive and innovative public
management”, by Yezid Soler, analyses Bogotá’s the extraordinary
transformation within the context of Ibero American public
management. Closing the first section about Administration topics
is an article by Carlos Grosso called, “Historical Development
and setting for planning in Colombia”, and work by Diego
Barrera on, “Municipal certification regarding drinking water
and basis sanitation”, which approaches the topic of drinking
water certificacion and basis sanitation within the framework of
Colombian Law 1176/2007.
Pedro Nel Páez Pérez
EDITOR
Correspondencia:
[email protected]
Three articles have been published in the Descentralisation section.
The first is by Jorge Garcés and Jorge Espitia, providing diagnostic
elements about the impact and evolution of royalties in Colombia
by identifying the grouping of departments and municipalities
from 1993-2005 in terms of economic-financial indicators. A
proposal by Naidú Duque entitled, “Territorial autonomy within
the framework of the unitary republic and subnational state
intitutional capacity in Colombia”, is also in this section, analysing
the principle of territorial autonomy contained in the 1991 political
5
constitution, responding the postulates wich have been set out
at international level about local autonomy and highlights the
importance of the municipality and that of communities in public
management. William Jiménez tries to determine the relationship
between law and development in, “Law and development: the
role of legal regulation in local development”, specifically the
relationship between legal regulation and local development in
Colombia.
The section called The state and public policy leads off with Giselle
dos Reis Cruz’s proposal entitled, “Experience of government
organisations, social dimensions and participations: an analysis
of participation in a re-democratised society”, (an article written
in Portuguese) which analyses Brazilian society from participative
experience in collaboration between the government and civil
society in descentralisation. In “Change and stability factors in
public policy”. Esther Parra seeks to show the factores which bring
about change in the decision-making process and in implementing
public policy.
Closing the main sections of this issue appears a contribution
by Eric Leiva entitled, “Applying causal nexus in the state’s
civil responsibility is inoperant”, which puts forward a doctrine
dealing with the national judicial culture which has ignored the
inconsistencies and contradictions surrounding the question of
causality.
Finally, we have published an article of institutional interest by
Ilich Ruiz in which he preents a ranking of universities (including
that for ESAP - nationally and worldwide) thereby motivating the
author to reflect on its ranking (and therefore market share) in the
national educational setting.
We hope that these topics are of interest for the academic
community and that they contribute towards debete regarding
public policy and administrative problems.
6
Administración
& Desarrollo
t e m a s d e
administración
resumen
El presente artículo presenta como antecedentes a la globalización la
crisis del modelo fordista-keynesiano y su desarrollo como proceso
económico y social en los años 1980 y 1990. El análisis de esta
problemática y el agotamiento del modelo neoliberal sirven de marco
para abordar, a partir de revisión de literatura en teoría económica,
aspectos de la globalización y teoría organizacional, reconocer la
importancia de la vinculación de organizaciones a través de contratos
y la relevancia de distinguir la heterogeneidad de los mismos para
percibir la generación de asimetrías en los procesos de negociación.
El objetivo del trabajo es explicar el mecanismo denominado de
“chantaje” entre agentes entre los cuales existe asimetría, como sucede
en el caso de organizaciones de los sectores extractivos o de economías
emergentes, con menor posibilidad competitiva por encontrarse
en competencia por nichos ocupados o de tamaño reducido y
organizaciones de los países de centro.
Palabras clave: modelo neoliberal, chantaje, asimetrías de información.
abstract
Blackmail as a mechanism in the relationships arising from
globalisation
The present article presents the crisis of the Ford-Keynesian model
and its development as an economic and social process in the
1980s and 1990s as the background for globalisation. The analysis
of this problem and the exhaustion of the neoliberal model serve
as the framework (from a review of the literature dealing with
economic theory) for aspects of globalisation and organisational
theory, recognising the importance of organisations becoming
involved through contracts and the relevance of distinguishing
their heterogeneity for perceiving the generation of asymmetry
in negotiating/business processes. The objective of this work is to
explain the mechanism called “blackmail” amongst agents between
whom there is asymmetry, as happens in the case of organisations
in the mining or emergent economy sectors, having less competitive
possibility of finding themselves in competition due to occupied or
reduced sized niches, and organisations from central countries.
Key words: neoliberal model, blackmail, information asymmetry.
resumo
O processo de chantagem como um mecanismo nas relações da
globalização
O presente artigo apresenta como antecedentes à globalização a crise
do modelo Fordista Keynesiano e seu desenvolvimento como processo
econômico e social nas décadas de 1980 e 1990. A análise desta
problemática e o esgotamento do modelo neoliberal servem de marco
para, a partir da revisão da literatura sobre Teoria Econômica, dos aspectos
da Globalização e da Teoria organizacional, reconhecer a importância
da vinculação de organizações através de contratos e a relevância de
distinguir a heterogeneidade dos mesmos, para perceber a geração
de assimetrias nos processos de negociação. O objetivo do trabalho é
explicar o mecanismo denominado de “chantagem” entre agentes entre
os quais existe assimetria, como ocorre no caso de organizações dos
setores extrativos ou de economias emergentes, com menor possibilidade
competitiva por se encontrarem em concorrência por nichos ocupados
ou de tamanho reduzido, e organizações dos países de centro.
Palavras chave: modelo neoliberal, chantagem, assimetrias de informação.
Recibido: agosto de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Correo impreso: Grupo Biogestión, Unidad Camilo Torres,
Bloque B5, oficinas 301-303, calle 44 No. 45-67, Bogotá, D.
C., Colombia
Montoya Restrepo, Iván Alonso y Luz Alexandra Montoya
Restrepo. 2009. El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones de la globalización. Administración &
Desarrollo 37(51): 7-20.
El proceso de chantaje
como un mecanismo
en las relaciones de la
globalización1
Iván Alonso Montoya Restrepo*
Luz Alexandra Montoya Restrepo**
1. Antecedentes a la globalización
La crisis del modelo fordista-keynesiano2 que operó entre los años
1930 y 1970 implicó una ruptura en el esquema de acumulación
de capital, de forma que los procesos productivos sufrirían transformaciones no solo en la gestión, sino en el establecimiento de
políticas laborales contrarias a las establecidas desde la Segunda
Guerra Mundial hasta las crisis del petróleo y el sistema Bretton
Woods, ente otras.
Para Misas (1996), la internacionalización de las economías se origina a partir del modelo fordista de acumulación. Este modelo,
cuya gestación se dio en la crisis del 1929, propendía a equiparar
la productividad del trabajo con el nivel de salario, mientras que
establecía mecanismos para incentivar la demanda agregada que
poseía un bajo nivel de gasto, según Keynes (1936).
Siguiendo a Misas, dentro de los 30 años siguientes, conocidos
como los “30 gloriosos”, se aplicaron las ideas keynesianas, la concepción fordista de productividad y salario y la influencia del Estado como “Welfare State”. Para tal autor, la crisis de este modelo,
que se evidenció en 1971, se produce como producto de las modificaciones tanto de la oferta como de la competencia (1996).
Este trabajo pertenece al Grupo de investigación Biogestión dentro del marco de la línea
de investigación de economía del conocimiento en procesos de chantaje y negociación,
dentro del cual complemente investigaciones precedentes.
El modelo fordista-keynesiano se caracterizó por ser una aproximación desde el paradigma mecanicista, en el cual el fundamento primordial era dividir los problemas por partes
y encontrar la máxima oportunidad a partir del estudio de tiempos, movimientos y la
“mejor forma de realizar las tareas”.
1
2
*Profesor, Facultad de Agronomía, Universidad Nacional de Colombia
correo-e: [email protected], [email protected]
** Profesora, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia
[email protected], [email protected]
correo-e:
7
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Por el lado de la oferta, el crecimiento de la productividad cada vez se hacía más problemático, en buena
medida debido al agotamiento del taylorismo –fordismo clásico–, como sistema de producción fabril:
La búsqueda de economías a escala mediante la implementación de nuevas bandas transportadoras y
líneas de ensamblaje provocó el desbalanceo de las
líneas y el exceso de personal poco productivo tanto en cantidad como en cualidad. Los desbalanceos
originaron “cuellos de botella” en la mayoría de los
procesos. Así las cosas, se tenían zonas de elevado
“stress” (donde se originaban muchas unidades defectuosas) y otras de falta de trabajo. Los stocks de
productos terminados para alivianar la primera situación y de productos en proceso para la segunda, serían las respuestas de la gestión para cumplir con sus
contratos, mientras que ello representaba mayores
costos de producción, reducciones en la productividad del trabajo y de los demás factores. Estos factores
que incidían con fortaleza en la rentabilidad hacían
conjunción con la exigencia por parte del mercado
de nuevos productos diferenciados, de consumo no
perdurable. La producción de bienes cada vez más especializados, en lotes pequeños y bien diferenciados,
con ciclos de vida muy cortos, obligó a las empresas a
introducir sistemas técnicos de manufactura flexible
que para ser amortizados, requieren de la conquista de los mercados locales e internacionales (Misas
1996).
Por el lado de la competencia, los “treinta gloriosos”
provocaron el crecimiento de los países más competitivos a través de la productividad del trabajo y del
crecimiento de los salarios reales, conduciéndolos al
consumo de masas y la expansión del mercado interior. La búsqueda de economías de escala llevó a la
deslocalización de los sitios de manufactura por parte
de las empresas multinacionales, a fin de reducir los
costos de producción. La crisis del 1971, que se venía
gestando asociada al incremento de los precios en las
materias primas y a la crisis del petróleo, conllevó dificultades en el comercio internacional: los países del
centro venían acumulando déficits en cuenta corriente, en la balanza de pagos, mientras que sus empresas
incurrían en endeudamientos a fin de conservarse en
el mercado frente a sus mayores costos de producción, entre otras dificultades (Misas 1996). Para Misas,
la solución provendría, entonces, del empleo de políticas de corte monetarista a fin de reducir los costos:
la apertura económica y la internacionalización de
los mercados se harían importantes con el fin de reducir los aranceles, también se implementarían otras
8
temas de administración
reformas estructurales dentro de los países con el fin
de propiciar el control de la inflación y el relacionamiento con la fuerza laboral (Misas 1996).
Dentro de la internacionalización de los mercados se
originó el “redespliegue industrial”: deslocalización
de la producción hacia zonas de menores costos salariales. Esta concepción racional de las empresas multinacionales traería consigo un nuevo ordenamiento
internacional frente a la división del trabajo, estableciendo sectores de investigación en el centro y de ensamble en la periferia (Misas 1996).
Las economías de centro buscaron la reindustrialización mediante las reducciones racionales en empleo y
objeto de las empresas como en el incremento en la
cantidad de capital por trabajador y en nuevas formas
organizacionales que reduzcan costos de transacción
en los procesos de toma de decisiones, la vinculación
entre proveedores y clientes en la cadena productiva
y la modernización en las ramas de producción hacia sistemas de manufactura flexible. En estos nuevos
roles las pequeñas y medianas empresas han jugado
un importante papel por su mayor adaptabilidad a la
innovación e implementación de tecnologías de proceso y de producto en su interior y desde sus competidores (Beranger 1994).
Para Misas (1996), las políticas implementadas de
orientación monetarista ponderan en gran medida
el control de la inflación por encima del crecimiento, reformas estructurales como la desreglamentación
del mercado de capitales y otras medidas contractivas de la oferta monetaria han provocado elevadas
tasas de interés que, por una parte, destinan gran
parte del ingreso de las empresas al pago de servicio
de deuda y, por otra, afectan la distribución de la riqueza al producir una reducción en la participación
de los salarios y por este camino drásticas reducciones en la demanda efectiva. El relacionamiento con
la fuerza laboral pasa a considerar el salario como un
mero costo en el proceso productivo y no como un
abastecedor de la demanda social. De esta manera,
el desempleo deja el ámbito Keynesiano y pasa a ser
considerado como un fenómeno provocado por el
“exceso” en el salario real, frente a su productividad.
El estancamiento en el crecimiento del producto y las
elevadas tasas de interés han llevado al incremento
del déficit del gobierno por la vía de menores ingresos
y de disminución del tamaño del Estado.
Concluye Misas (1996) que las políticas macroeconómicas de los gobiernos en el marco neoliberal
issn 0120-3754
entran a combinarse con la nueva división internacional del trabajo en donde se originan nuevos sistemas técnicos que aumentan la productividad y la
flexibilidad en los procesos productivos; sin embargo,
las formas institucionales vigentes de los Estados son
ineficaces para regular la economía dentro de un panorama modificado y carente de encadenamientos.
El aumento descrito de las tasas de interés y las condiciones impuestas por los acreedores le han concedido el poder a los acreedores, que según Misas, se han
convertido en los maestros del juego. Las reformas
estructurales luego de las crisis de la deuda sugeridas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la
Banca Internacional, establecieron las condiciones de
juego para los países latinoamericanos, sacrificando
la década de los ochenta.
Para Reveìz (2004), la globalización ha sido un pacto
mundial ad hoc para desarrollar el ideal del libre comercio y su papel civilizador a la occidental, mientras
que la instrumentación del modelo neoliberal se debe
entender como la primera etapa de la globalización,
basada en la eficiencia luego de la caída del bloque
comunista en Rusia. Así, la globalización económica
de los años 1980 y 1990 se concentró en el comercio
internacional y se basó en potenciar organizaciones
transnacionales, en donde la propiedad está emancipada del territorio del Estado-nación. Para este autor,
el modelo neoliberal ha fracasado en varios aspectos,
frente a la importancia y al movimiento irreversible
de la globalización, que trata de generalizar la democracia política, el libre mercado y las comunicaciones en el mundo. En la versión de Reveìz (2004) se
sostiene que la falta de confianza en torno a un crecimiento económico sostenible como el de los “treinta gloriosos”, el desencadenamiento del terrorismo, la
grave situación de pobreza en el mundo y la corrupción generalizada en los Estados-nación produjeron
un desencanto del entusiasmo con el que se celebró
la caída del comunismo.
Las ideas, fuerza de la argumentación de Reveìz, indican que las políticas del FMI estuvieron orientadas
más por los intereses de la comunidad financiera que
a los de la economía mundial, y que el rompimien-
to del sistema de conciliación de conflictos originado por el terrorismo y la guerra contra el terrorismo
justificó la posibilidad de hacer justicia por la propia mano; que la planetización de la pobreza se ve
originada por el neoliberalismo y, finalmente, que la
corrupción de los Estados Nación, de las clases dirigentes y de algunas redes como la cooptada y la ilegal criminal, asfixió y estranguló el ejercicio de las
libertades reales políticas, de servicios económicos,
oportunidades sociales, garantías de transparencia y
seguridad protectora.
Además, muestra Reveìz (2004) que los hechos indican primero una liberalización para una posterior
“regulación” y un ejercicio inicial de privatización,
sin haber garantizado la competencia de manera simultánea. También se indica cómo la iniciativa se
orientó hacia el crecimiento como primera meta,
para luego pensar en tratar de reorganizar la búsqueda de las libertades. Señala el origen de una pretendida “paz imperial” fundada en lo económico por el
gobierno Clinton y seguida en lo militar y estratégico
por las administraciones de Bush.
En cuanto a la concentración de la inversión directa extranjera IDE y las fusiones y adquisiciones FA,
como instrumentos privilegiados de la globalización
económica, muestra que los flujos de la IDE alcanzaron en el mundo un récord de 865 billones de dólares
en 1999 y que benefició principalmente a los países
industrializados que recibieron el 74% de los flujos
de entrada en 1998. Los favorecidos fueron la Unión
Europea con el 35% de tales flujos y Estados Unidos
con el 32%. En cuanto a los stocks de flujos de entrada, los países industrializados acumularon el 68% en
1999, mientras que los países en desarrollo acumularon el 30%, con un 18% en Asia, un 10% en América Latina y un 2% en África. Las FA alcanzaron
un 8% del producto nacional bruto mundial (720
billones de dólares) en 1999, las cuales se ha venido
realizando en los años 1990 en un 80% en los países
desarrollados. Para los años 2000-2003 cayeron las
FA vertiginosamente por la recesión económica y la
crisis de credibilidad en la competitividad, en especial de los Estados Unidos.
temas de administración
9
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Gráfico 1. Flujo mundial de entradas IDE
Países desarrollados
Países en desarrollo
Europa Central y del Este
Fuente: Reveìz (2004. 66), con base en Problèmes Économiques sobre la base de CNUCED, World Investment Report 2000.
Simultáneamente, indica Reveìz (2004) que con la
menor tasa de crecimiento económico en los 1990
en los países emergentes, se incrementó considerablemente la deuda externa, ampliada por la ineficiente selección de la inversión pública, la corrupción, el
clientelismo, el amiguismo y el incremento en gasto
militar.
sus últimas décadas el aumento de la conducta antisocial, como crímenes, drogadicción y la violencia, la
decadencia familiar, la reducción de la confianza, y
el debilitamiento de la “ética del trabajo”, entre otras.
Para Gómez (2003), lo que hoy se globaliza es el neoliberalismo, el cual desmorona los siguientes pilares
de la democracia:
Cuadro 1. Deuda externa de América Latina en millones de dólares
Años
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
México
Perú
Venezuela
1994
85.656
153.572
21.768
21.855
14.589
139.800
30.191
40.998
1995
98.547
165.447
21.736
26.340
13.934
165.600
33.378
37.537
1996
110.613
186.561
22.979
31.116
14.586
157.200
33.805
34.117
1997
125.052
208.375
26.701
34.409
15.099
149.028
28.642
31.328
1998
141.929
259.496
31.691
36.681
16.400
160.258
29.477
30.248
1999
145.289
241.468
34.112
36.733
16.282
166.381
28.704
33.235
2000
146.575
236.156
36.477
36.131
13.564
148.652
28.150
31.840
2001
140.273
226.067
38.032
39.039
14.411
144.534
27.508
32.274
2002
134.340
227.689
40.395
37.231
16.236
141.000
27.999
32.859
Fuente: Reveìz (2004 68), con base en CEPAL.
Para Huntigton (1996), Occidente ha dejado una
huella más profunda que todas las civilizaciones desde el año 1500, e inició los procesos de modernización e industrialización, que han sido universales. Este
autor señala que Occidente ha crecido como lo han
hecho las otras civilizaciones por su organización militar, religiosa, política o económica que acumula excedentes e innova. Pero también ha presenciado en
10
temas de administración
a. Posibilita una mejor captura del Estado y otras
instancias. Las leyes surgen de los intereses y del
poder y no de los argumentos y opiniones.
b. Los partidos políticos se enfrentan como representantes de intereses económicos particulares.
Las mayorías son visualizadas como clientes de
mercado a ser manipulados por consenso.
issn 0120-3754
c. El neoliberalismo ha terminado con la división
de poderes públicos típico de la democracia liberal. El Estado como el momento correctivo ético
de la sociedad ha desaparecido y ha sido reemplazado por un Estado-gerente que representa solo a
las élites económicas.
d. La función de los ciudadanos no es contribuir a
definir políticas para luego elegir a quienes sean
capaces de representarlas e implementarlas, sino
solamente la de elegir a quienes adoptarán e implementarán las políticas recomendadas por las élites.
a la búsqueda de nuevos mercados y la globalización,
propiamente dicha, a la deslocalización de sus actividades para lograr beneficios por reducción de costos
al aprovechar las ventajas de los diferentes países. Y lo
que se propone como salida a la inserción de las economías emergentes es el incremento de su posibilidad
competitiva, a través de sus organizaciones, las cuales
tienen asimetrías con sus contrapartes de negociación en los países de centro, en recursos, y accesos al
mercado, al sistema financiero y a la información.
Para Wallerstein (2003), el sistema mundo capitalista
se basa en la negación del mercado y en el privilegio
de la existencia de monopolios, acompañado de las
siguientes fuerzas impulsoras:
2. Objetivo
a. La incesante acumulación de capital.
b. Una división axial del trabajo en la cual existe
una tensión centro-periferia, de tal manera que
hay cierta forma de intercambio desigual.
c. La existencia estructural de una zona periférica.
d. La función importante y continua de una mano
de obra no asalariada a la par de una mano de
obra asalariada.
e. La correspondencia entre los límites de la economía- mundo capitalista y los de un sistema interestatal que se compone de Estados soberanos.
f. La opinión de que esta economía-mundo capitalista comenzó en Europa y después se extendía
todo el globo mediante un proceso de incorporaciones sucesivas.
g. La existencia de Estados hegemónicos, cuyos periodos de hegemonía total o indiscutible han sido
relativamente breves.
h. El carácter no primordial de los Estados, grupos
étnicos y familias, cuya totalidad se crea y recrea
de manera constante.
i. La importancia fundamental del racismo y el sexismo como principios organizadores del sistema.
j. El surgimiento de movimientos antisistémicos
que debiliten y refuercen simultáneamente al sistema.
k. Un patrón tanto de ritmos acíclicos como de tendencias seculares, que encarnan las contradicciones inherentes al sistema y que explican la crisis
sistémica esporádica.
Así, puede resumirse que la apertura se convierte en
la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias
de la economía para negociar con el mundo, como
mecanismo privilegiado de la globalización, mientras
que la internacionalización de una empresa se refiere
A partir de revisión de literatura en teoría económica,
aspectos de la globalización y teoría organizacional se
percibió la importancia de la vinculación de organizaciones a través de contratos y la relevancia de reconocer su heterogeneidad para percibir la generación
de asimetrías en los procesos de transacción y negociación. De igual manera, se reconoció el papel de dicha temática en el tema de asimetrías originadas en el
proceso de profundización del modelo neoliberal. El
objetivo del presente trabajo es el de explicar el mecanismo denominado de “chantaje” entre agentes entre
los cuales existe asimetría, como sucede en el caso de
organizaciones de los sectores extractivos o de economías emergentes, con menor posibilidad competitiva
por encontrarse en competencia por nichos ocupados
o de tamaño reducido y organizaciones de los países
de centro.
3. Antecedentes teóricos a la propuesta
3.1. La economía de la información y
el funcionamiento del mercado
De acuerdo con Stiglitz, la imperfección de la información puede conducir a la ausencia de ciertos
mercados y a la emergencia y/o persistencia de instituciones disfuncionales (Stiglitz 2001). Según Spence, el trabajo en economía de la información consiste
en un esfuerzo orientado a capturar los aspectos informacionales de la estructura de mercado, para estudiar las formas en las cuales los mercados se adaptan,
y las consecuencias de la falta de información (informational gaps) para el desempeño de los mercados
(Spence 2001). Tales “gaps” pueden cambiar algunas
de las características del desempeño de los mercados,
mientras que se reconoce la existencia de señales visibles que pueden ser tan significativas como la edutemas de administración
11
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
cación en el contexto del mercado de trabajo (Spence
2001).
El problema de las asimetrías proviene esencialmente
la existencia de economías de mercado descentralizadas. La magnitud de estas asimetrías y la importancia de sus consecuencias dependen de la manera
como los mercados están estructurados y del reconocimiento que la información afecta el comportamiento del mercado (Stiglitz 2001).
En la economía neoclásica tradicional, la eficiencia
de la información de las economías de mercado se
basa en la escasez de información. Pero lo que se ha
observado es que existen diferentes problemas de información relacionados con precios y calidades de los
bienes a mercadear, de las calidades y esfuerzos del
recurso humano que se desempeña o del pago a la inversión en cuanto a la tasa de interés, todos estos elementos no son tenidos en cuenta con un supuesto de
perfecta información. Este supuesto fuerte afecta el
equilibrio que además requiere suposiciones de convexidad y continuidad para que pueda probarse su
existencia. (Stiglitz 2001; Montoya y Montoya 2005
y 2007).
Según Stilgitz, el trabajo con economía de la información conduce a cuestionar premisas y teoremas
centrales del paradigma tradicional. Por ejemplo,
bajo un escenario de información incompleta (y con
implicaciones en los costos para adquirirla), no puede sostenerse la idea de convexidad en tanto que no
puede pagarse por una muy pequeña cantidad de información. Esto es lo que Stiglitz y Radner (1984)
denominaron la no concavidad fundamental en el
valor de la información (cto. en Stiglitz 2001).
De esta forma el supuesto de convexidad tiene dificultades, además del desarrollo de la competencia
imperfecta debido a las irregularidades del conocimiento de la información, esto permite que las
empresas tengan incentivos para cargar precios en
exceso al costo marginal. Esta situación a la larga implica que las decisiones y acciones de los agentes, que
conllevan información, afecten los comportamientos
de los mismos en el mercado (Stiglitz 2001).
Complementando este enfoque Akerlof (1970) señala
la estrechez o ausencia de mercados, lo cual facilita su
posicionamiento y a la vez su propio funcionamiento.
Para este autor la dificultad de evitar ciertos riesgos
tanto en empresas como en trabajadores conduce a
12
temas de administración
la necesidad inherente de desarrollar contratos muy
específicos que limiten estos riesgos. Con un comportamiento de fluidez en la asignación de recursos,
resulta natural pensar en la ineficiencia de los mercados cuando hay ausencia de los mismos, en el sentido
de Pareto. (Stiglitz 2001; Montoya y Montoya 2005
y 2007).
Esta ausencia de mercados no es la única dificultad, también pueden señalarse las diferentes calidades entre productos y trabajadores lo cual dificulta
la sustitución, y hace de la alineación de incentivos
típicamente imperfecta. Es en esta situación donde
surgen las “señales”, por parte de agentes con alta calidad en su desempeño como productores o trabajadores para distinguirse ellos mismos y diferenciarse
de los agentes con baja calidad, quienes estarán dispuestos a oscurecer la señal, mediante imitación u
otros mecanismos para que la distinción no resulte
clara, con lo cual se establece una de las condiciones
iniciales en el proceso de señalización “signaling” en
la cual existen atributos que no resultan fácilmente
observables (Spence 2001). Una implicación agregada a la ausencia de mercados la constituye el hecho de
que los mercados funcionan en dimensiones geográficas y otras limitaciones espacio-temporales que son
asumidas como implícitas y no son puestas de relieve
para su análisis deliberado (Spence 2001, Montoya y
Montoya 2005 y 2007).
3.2. La señalización en el mercado de trabajo
El problema de la señalización en el mercado de trabajo, según Spence (1973), sugiere que la contratación es un proceso de inversión bajo incertidumbre en
la cual, contratar un empleado consiste en la compra
de una lotería, la que en condiciones de neutralidad
del riesgo implica un salario que es tomado como la
contribución marginal del individuo a la organización que contrata. Esto desarrolla un bucle informacional en el mercado de trabajo que se despliega con
las creencias condicionales probabilísticas del empleador, las cuales lo llevan a ofrecer un salario que está
en función de señales e índices. En el siguiente paso,
el salario ofrecido y los costos de señalización conducen a la toma de decisiones de señalización por parte de quienes aplican a la contratación; para ellos el
ejercicio consiste en la maximización de los retornos
netos de los costos de señalización. Es así como la
contratación se da gracias a la observación de las relaciones entre producto marginal y señales. Por último,
esta y la diferencia entre producto y señales modi-
issn 0120-3754
fican las creencias probabilísticas condicionadas del
empleador y se origina un proceso de aprendizaje
(Spence 1973).
mercado. Este tipo de contrato no diferenciador genera un equilibrio “pooling” o aunador, el cual no
resulta estable (Stiglitz 2001).
Gráfico 2. Feedback informacional en el mercado de
trabajo
Riley (2001) señala cómo un caso de selección adversa puede hacerse gracias al modelo de seguros. En él,
un contrato de seguro X=(r,m) es un acuerdo ofrecido por el asegurador en el que en retorno por recibir
un premio m, proporcionaría una cobertura r en el
evento de una pérdida L. Si se considera una probabilidad de pérdida para cada individuo Pt y unas dotaciones iniciales de riqueza W, es posible construir
una función de utilidad estrictamente cóncava del
tipo von Neumann – Morgenstern:
Los agentes tipo1 se distinguen por la probabilidad de
sufrir una pérdida, y puede elaborarse una función de
utilidad en relación con la probabilidad de ocurrencia:
Ut(X) = (1-Pt) V(W-α) + PtV(W- α-L+β)
De donde puede deducirse una disposición marginal a
pagar:
∂α
∂β
-∂U/ ∂β
∂U/ ∂α
PV`(W- α-L+β)
(1-P)V`(W-α) + PV`(W- α-L+β)
---- = --------------- = ----------------------------------------
Fuente: Montoya y Montoya (2007), con base en Spence (1973), p. 359.
Un equilibrio se define en el contexto de un bucle
de retroalimentación, en el cual las expectativas del
empleador conducen a ofrecer salarios a variados niveles de educación, la que a su vez lleva a inversiones
en educación por los individuos. Así, un equilibrio
es mejor entendido como un conjunto de creencias
que son confirmadas, por lo menos no contradichas,
por los nuevos datos, mientras que las creencias son
persistentes en el tiempo (Spence 1973; Montoya y
Montoya 2007).
Ut(X) = Ut(r,m) = (1-Pt) V(W-m) + PtV(W- m-L+r) De la función de utilidad anterior se construyen curvas de indiferencia y así se permite destacar el área
de beneficios rentables para la empresa de seguros Π.
Gráfico 3. Selección adversa y tipos de grupos de riesgo
alto y bajo
Propiedad Single Crossing y Selección Adversa
Premio
m
Π(X) ≥ 0
3.3. El modelo de selección adversa
Akerlof (1970) proporciona el primer modelo formal en opinión de Riley (2001). En él se muestra
la importancia de la información asimétrica en los
equilibrios de mercado, a través del caso de los vehículos usados a la venta (Akerlof 1970). La conclusión esencial del análisis consiste en señalar que los
vendedores de los vehículos usados en mejores condiciones optarán por segregarse y estar por fuera del
mercado, de forma que solo serían comercializados
los peores carros (Akerlof los refiere como “limones”). Esto sucede porque existe información asimétrica sobre la calidad, lo que implica sugerir un
contrato de negociación tanto para quienes tienen
vehículos en buen estado y los “limones”. Al ofrecerse el mismo contrato, sucede que los propietarios de mejores vehículos van a preferir excluirse del
Curva de indiferencia
Riesgo bajo
Dirección
de las
preferencias
Cobertura r
Curva de indiferencia
Riesgo alto
Fuente: Riley, 2001, p. 435.
En la figura anterior, el beneficio esperado para la
compañía aseguradora Π(X) es positivo en el interior
de la región sombreada y 0 sobre la línea m=pr. La
curva de indiferencia del grupo de bajo riesgo es suficientemente aplanada de forma que este grupo puede
elegir no asegurarse, dejando solamente en el mercado a los del grupo de alto riesgo, de igual manera como sucede con los “limones” en Akerlof (Riley
2001).
temas de administración
13
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Gráfico 4. Selección adversa con dos tipos de contrato
Gráfico 5. Área de contratos informacionalmente
consistentes
Premio
m
Premio
m
X1
_
X
^
X
X2
Cobertura r
Cobertura r
Fuente: RILEY, 2001, p. 436.
Este análisis puede completarse al considerar
varios tipos de contrato de diversas coberturas. Al
excluirse los de bajo riesgo, se presenta una situación
inestable en virtud a que todos los tomadores de
seguros van a ser de alto riesgo y la aseguradora se
encuentra a la larga en una situación de quiebra si no
ofrece otros tipos de contrato, pues el equilibrio se
establece finalmente entre los que se aseguran y los
que no toman el seguro. Si la compañía aseguradora
encuentra que un tipo de contrato de seguro es
atractivo para personas de bajo riesgo (lo que incide
en la racionalidad de los agentes del grupo de bajo
riesgo), si además logran que ese contrato no sea
atractivo para el grupo de alto riesgo (condición de
compatibilidad de los contratos diferentes para los
grupos) y que, como resulta obvio, es rentable, podría
tenerse un equilibrio separador. Esta actividad de
búsqueda de incentivos para reconocer a los agentes
de bajo riesgo se conoce como “screening” (Montoya
y Montoya 2007).
Spence (1973) argumentó que estos pares de contratos son contratos que proporcionan equilibrios
informacionalmente consistentes. La conclusión de
Spence encuentra un continuum de equilibrios informacionalmente consistentes (rentables, compatibles
y racionales), tales como los que aparecen en el área
sombreada en el siguiente gráfico:
14
temas de administración
Fuente: Riley, 2001, p. 437.
Algunas críticas fueron realizadas por Riley (1975)
y Rothschild y Stiglitz (1976), en las cuales se señala
que no se explica cómo se produce la competencia en
la dimensión del proceso de screening. Además, no se
hace un recuento de cómo se produce el proceso en
el cual suceden las acciones. Finalmente, se menciona que los conjuntos de información de los agentes
no están completamente especificados (Riley 1976
y Rothschild & Stiglitz 1976, cto. en Riley 2001) y
quedan inquietudes sobre la unicidad del equilibrio
(Montoya y Montoya 2007).
4. El mecanismo de chantaje
4.1. Aproximaciones al concepto del chantaje
El término “chantaje” proviene del francés “chantage”, de “chanter”, que a la vez viene del latín “cantare”
que significa “cantar” (Valin 2004). James J. Anton
y Dennis A. Yao desarrollaron en 1994 un modelo
de chantaje, con motivo del problema de incentivos
a la expropiación. Los autores analizan el problema
que enfrentan los inventores financieramente débiles cuando venden una invención valiosa, pero fácilmente imitable, para la cual no existen derechos de
propiedad. El inventor puede proteger su propiedad
intelectual al negociar un contrato contingente antes
issn 0120-3754
de revelar la invención, o puede revelar la invención
y luego negociar con el comprador recién informado.
A pesar del riesgo de expropiación, los autores sugieren que en equilibrio un inventor con poca riqueza espera apropiarse una participación del valor de
mercado de la invención al adoptar el segundo mecanismo. (Anton y Yao 1994). En un trabajo de 2002,
Anton y Yao orientan sobre la dificultad para vender
ideas cuando los compradores no pueden apreciar su
“justo” valor antes de que sean reveladas, con la consecuente dificultad de que al revelarlas no podrían
proteger su innovación. Los autores aprecian que este
problema existe en una variedad de categorías de la
propiedad intelectual, desde la venta pura de ideas
hasta las invenciones pobremente protegidas y refleja
la no verificabilidad de los elementos claves de una
venta de propiedad intelectual. Los autores reconocen para este problema que una enunciación parcial
puede ser utilizada como un mecanismo de señalización, permitiendo al vendedor obtener un pago basado en el valor del know-how remanente no exhibido
o enunciado. (Anton y Yao 2002). En este sentido el
presente trabajo utiliza la propuesta de Anton y Yao
acerca de la conexión entre señalización y chantaje.
Se entiende como chantaje una situación en la cual
uno de los agentes (agente 1) espera recibir un “beneficio” (que suele ser evadir o eliminar la posibilidad
de una amenaza o perjuicio) causada por otro agente,
el cual se denominará por sencillez en la exposición
agente 2.
La situación de este último agente resulta muy favorable porque se constituye como proveedor monopólico del “beneficio” y exige a cambio de sus servicios
de protección o provisión del beneficio un pago que
“compense” o remunere su esfuerzo. También es conveniente decir que la percepción del beneficio crece
en la misma dirección que el grado de la amenaza,
la cual convenientemente busca controlar el agente 2
(Montoya y Montoya 2007).
De esta manera se propone como reflexión al problema de chantaje, que el mismo parece ser una situación más extendida de lo que originalmente pudiera
pensarse y en esencia consiste en el aprovechamiento
del poder de negociación de un agente sobre otro,
para hacerse a rentas, las cuales pueden llegar a ser
tan elevadas que consuman las dotaciones iniciales
del agente 1. Si esta es la situación, se tiene a un agente que trabaja en exceso (económicamente hablando)
y apenas logra reproducirse con una utilidad adicional a cero en caso de lograr compensar la pérdida con
el beneficio, o negativo en muchos de los otros casos
(Montoya y Montoya 2005 y 2007).
Estas situaciones se presentan en variadas negociaciones, entre las cuales se destacan los siguientes elementos que han sido deducidos en otras investigaciones
(Montoya y Montoya, 2007):
1. Existen “gaps” informacionales que afectan el desempeño de mercado.
2. La falta de información sobre calidades diferenciales suele representar un importante volumen
de la información no compartida.
3. Las imperfecciones de mercado conducen a que
agentes (agente 2) adquieran poder de mercado,
con lo cual los precios son bastante excesivos al
costo marginal, como lo afirma Stiglitz (2001).
4. Se presenta el fenómeno de ausencia de mercados,
fortalecido por los agentes con poder de mercado
para adquirir mayor poder de negociación en sus
transacciones y eventualmente constituirse como
proveedores monopolistas.
Tales negociaciones comúnmente se aprecian en:
• Las relaciones entre empleados y empleadores, en
las que los empleadores logran mayores horas de
trabajo no remunerado de los empleados, bajo la
noción de “compromiso con la organización”, lo
que no es otra cosa que la posibilidad de recibir
un “beneficio” asociado a la estabilidad laboral y
evadir la amenaza de ser despedido.
• En la negociación entre productores agrícolas y
compradores, a la orilla del camino en la granja
de producción. Los compradores reciben un descuento, el cual están dispuestos a ofrecer los productores, de forma que su producto perecedero no
se malogre y pueda ser vendido.
• En instituciones coloniales y de otros niveles.
El presente trabajo explora esta situación en el caso
de una organización con un perfil competitivo más
limitado, originado en la ausencia de posibilidades y
accesos por ser originaria de una economía emergente, en competencia global con otras organizaciones
por un nicho (la cual denominaremos proveedora de
país emergente PPE) y una organización de un país
de centro, con ventajas en recursos, tamaño y posibilidades de negociación, para conseguir una mejor
comprensión del fenómeno (compradora de país desarrollado CPD).
A partir del marco conceptual anteriormente presentado, es posible concebir algunas reflexiones para
temas de administración
15
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
modelar situaciones de chantaje, en las que normalmente se llega a una situación en la cual uno de los
agentes (para el caso a tratar la proveedora de país
emergente PPE o agente 1) espera recibir un “beneficio” (que suele ser evadir o eliminar la posibilidad de
una amenaza o perjuicio, como puede ser la de quedarse sin pedidos o sin ventas y por ende sin ingresos) que podría ser causada por la compradora de país
desarrollado CPD (agente 2). La compradora de país
desarrollado CPD bien resulta el único contratante
de la proveedora de país emergente PPE en el corto
plazo y esta condición es beneficiosa para presionar a
que la proveedora venda su producción a precios bajos. Por último, debe insistirse en que la percepción
del beneficio crece en la misma dirección que el grado de la amenaza, la cual convenientemente hace de
su control la compradora de país desarrollado CPD
y que las negociaciones de chantaje suelen involucrar
cambios en las condiciones contractuales por parte
del agente con mayor poder de negociación.
4.2. El mecanismo de chantaje
A continuación se presentan las etapas que derivan
en la situación de chantaje, con base en (Montoya y
Montoya 2005 y 2007):
1. Los poderes de negociación de los agentes compradora de país desarrollado, CPD, y proveedora
de país emergente PPE son diferentes.
2. Existe un problema de agente y principal, característico de mercados con información asimétrica. El
principal es quién realiza la contratación del agente.
3. Uno de los agentes tiene interés en adquirir (o
preservar) el beneficio que es su posibilidad de
ingreso mediante la contratación de pedidos
(proveedora de país emergente PPE) que el otro
agente (compradora de país desarrollado CPD)
está en capacidad de suministrarle. Y en el ámbito de la economía globalizada, la posibilidad de
sustitución de la proveedora por parte de otras
organizaciones que compiten por el mismo nicho
es elevada, por lo que la proveedora es sustituible.
4. Adicional a la cesión de derechos de propiedad en
las transacciones que realizan los agentes (como
ingresos de ventas por surtimiento de pedidos),
se desarrolla otro tipo de transacción, que corresponde a la situación de chantaje.
5. Esta nueva transacción posee como particularidad
que en la medida que el interés de uno de los agentes se acrecienta o es acrecentado, a partir de comportamientos de su contraparte, la proveedora de
16
temas de administración
país emergente PPE tiene un estímulo a ofrecer un
“pago” (en unidades monetarias o en especie) con
el cual “compra” la posibilidad de adquirir o preservar la posibilidad de recibir pedidos futuros.
6. La compradora de país desarrollado CPD, quien
ostenta la posibilidad de otorgar el goce del beneficio, por origen deliberado o emergente, puede
considerar razonable el pago y mantener en cierto nivel de incertidumbre a la proveedora de país
emergente PPE, para así perpetuar periodo a periodo el valor del pago que ofrece la compradora
de país desarrollado CPD. Esta sería la condición para un equilibrio estable. Dicho pago puede
corresponder a su disponibilidad para surtir con
descuentos, o cumplir pedidos de manera extraordinaria a los originalmente pactados.
7. La consideración de pago razonable puede que
no corresponda a la racionalidad maximizadora
en la compradora de país desarrollado, CPD (en
el corto plazo la compradora de país desarrollado
CPD puede ser más beneficiada). Con el fin de
ampliar el pago que puede recibir, tiene motivación para aumentar en cada periodo y de periodo
a periodo, el nivel de incertidumbre de mantener
la contratación de pedidos por el que tiene expectativas la proveedora de país emergente PPE. Así
podrá la compradora de país desarrollado CPD
procurarse un mayor pago y esfuerzo por parte
de la proveedora de país emergente PPE.
8. Este mecanismo hace que la proveedora de país
emergente PPE perciba un incremento en el
riesgo de recibir o preservar el beneficio definido como su posibilidad de ingreso, pues siente
amenazada su viabilidad y se orienta a realizar
un mayor “pago”, bien con indicación de la compradora de país desarrollado CPD o sin ella, con
el que no solamente compra la posibilidad de una
opción, sino que paga también el incremento del
riesgo, comprando una porción apreciada artificialmente en mayor valor por la compradora de
país desarrollado CPD (beneficio artificial).
9. La proveedora del país emergente PPE podría
retirarse al valorar el costo que ahora ofrece el
beneficio, pero también puede continuar asumiendo el costo, pues piensa que estaría perdiendo todo el esfuerzo acumulado que ha empeñado
para adquirir la opción que le interesa.
10. Puede llegar el punto en el que el valor del pago
excede la disponibilidad en dotaciones iniciales
que la compradora de país desarrollado CPD
tiene para pagar la opción. Esto es, se ha dado
issn 0120-3754
una situación de agotamiento de las posibilidades de la proveedora de país emergente PPE. Un
ejemplo claro es cuando la proveedora del país
emergente PPE no puede disponer de un número
creciente de capital de trabajo, por ejemplo.
11. La compradora de país desarrollado CPD desarrolla una posición monopolística o de privilegio como dispensador único del beneficio para
la proveedora de país emergente PPE en el corto
plazo.
12. Si la compradora de país desarrollado CPD posee
información suficiente sobre la posibilidad precaria para “pagar” en especie de la proveedora de
país emergente PPE, así la última tenga disponibilidad para hacerlo, la consecuencia de ello conduce a una modificación del contrato.
13. Si la proveedora de país emergente PPE no puede
pagar, existen también motivos para realizar una
modificación de contrato.
14. La modificación de contrato se realiza debido al
acrecentado poder de negociación de la compradora de país desarrollado CPD. Puede darse en
principio la finalización de este por parte de alguna de las organizaciones.
15. También implica que la proveedora del país emergente PPE “compra a deuda” la opción de disponer del beneficio, con la consecuencia de que la
deuda es adquirida normalmente con la compradora de país desarrollado CPD. Un ejemplo de
esta situación se traduce en la idea de realizar reestructuraciones en la proveedora, diseñadas por
la compradora, o la solicitud de intervenir la administración de la proveedora por parte de la organización compradora.
16. Otra alternativa de la proveedora de país emergente PPE consiste en la liquidación de bienes de
su propiedad, del cumplimiento de pedidos con
otros clientes, de su capital de trabajo, o de otros
activos para cubrir el pago a la compradora de
país desarrollado CPD. Esto es ofrecer “dádivas”
para congraciarse con la compradora de país desarrollado CPD.
17. La compradora de país desarrollado CPD se
encuentra en posibilidad de condonar total o
parcialmente la deuda, a cambio de exigir en
contrapartida otros beneficios tales como dominación, obediencia, lealtad o subordinación jerárquica sobre la proveedora de país emergente
PPE. De igual modo puede exigir en pago otro
tipo de bienes o servicios.
18. Este nuevo tipo de contrato puede conducir a una
situación de elevado usufructo para la compradora de país desarrollado CPD a expensas de la
proveedora de país emergente PPE, la cual puede
ser aumentada.
19. La circunstancia en la cual la proveedora de país
emergente PPE debe aumentar el pago no se da
de manera estable, de forma que la proveedora de
país emergente PPE aumentará su pago en momentos de mayor presión por parte de la compradora de país desarrollado CPD y la curva que
describe su comportamiento será más vertical.
En momentos de menor presión pasará a una
curva más horizontal, tal como en los modelos
de selección adversa entre grupos de alto riesgo y
bajo riesgo. El comportamiento del agente oscilará entre estas conductas, tal como sugiere Spence
en la alternancia de los equilibrios.
20. Si la proveedora de país emergente PPE es fácilmente sustituible, que ha sido una de las suposiciones, la compradora de país desarrollado CPD
ejercerá presión sin importarle que el primero se
retire. En caso que no sea sustituible, se darán
equilibrios inestables de manera cíclica.
21. La competencia en el modelo es evitada, a lo Wallerstein, al constituirse la compradora de país desarrollado CPD en un proveedor de un beneficio de
tipo monopolista. Solamente vuelve a darse competencia cuando hay terminación del contrato.
22. Puede darse la situación en la cual agentes (del
tipo de la proveedora de país emergente PPE) con
intereses en el beneficio que provee la compradora
de país desarrollado CPD, posibiliten el comportamiento de chantaje, que induce a la proveedora
de país emergente PPE a aumentar su pago.
23. Aunque no se dé una competencia explícita de
varios agentes para constituirse en la negociación
que se denominada “proveedora de país emergente PPE”, la sola percepción es suficiente para generar el comportamiento sugerido.
24. Al parecer, en las situaciones del mercado actual, la percepción es suficiente para transformar el
mundo de los bienes físicos y los comportamientos de los agentes solamente requieren de cierta
percepción para verse modificados. Es decir, los
agentes deciden con base en percepciones no necesariamente reales.
25. Puede emplearse una variante del modelo de selección adversa para modelar la transacción asociada de tipo chantaje que se ha introducido.
26. El mecanismo anteriormente descrito de 1 a 26 puede darse también en perjuicio de la compradora de
temas de administración
17
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
país desarrollado CPD, aunque sucede en menores
proporciones por las características de tal tipo de organización. En dicho caso, puede ser la proveedora
de país emergente PPE quien disponga de una posición favorecida monopolística en el corto plazo,
que puede atribuirse a su conocimiento experto o a
que sea poseedor de información o un recurso natural escaso o un producto muy diferenciado, que
perjudique los intereses de la compradora de país
desarrollado CPD. En este documento se privilegió
una posición monopolística de la compradora de
país desarrollado CPD, pero resulta evidente en este
punto que también puede ser una posición detentada por la proveedora de país emergente PPE, con
las consecuentes implicaciones en la variación de los
roles en lo aquí expuesto.
A continuación se presenta la función de utilidad von
Neumann - Morgenstern para el agente 1 (tradicionalmente la proveedora de país emergente PPE). Es
necesario aclarar que esta función representa la transacción adicional asociada a la cesión de derechos de
propiedad propia de la negociación básica. Esta negociación básica se supondrá por razones explicativas
de tal naturaleza que intercambia la remuneración al
factor con el equivalente exacto a su productividad
marginal.
Cuadro 2. Función de utilidad del agente 1
Los agentes tipo1 se distinguen por la probabilidad de
sufrir una pérdida, y puede elaborarse una función de
utilidad en relación con la probabilidad de ocurrencia:
Ut(X) = (1-Pt) V(W-α) + PtV(W- α-L+β)
4.3. El caso del modelo de chantaje
De donde puede deducirse una disposición marginal a
pagar:
Inicialmente, consideremos las situaciones de alto y bajo
riesgo contempladas en los modelos de selección adversa.
Gráfico 6. Las curvas del agente 1 cuando es
“nuevo” o cuando se ha acostumbrado al riesgo
•Agente de alto
riesgo
•Baja calidad
•Agente “nuevo”
No estabilizado
α
∂α
∂β
-∂U/ ∂β
∂U/ ∂α
PV`(W- α-L+β)
(1-P)V`(W-α) + PV`(W- α-L+β)
---- = --------------- = ---------------------------------------Fuente: Montoya y Montoya, 2007.
A continuación se muestra, para diferentes momentos de tiempo, la situación de beneficio adicional para
el agente 2 (asumido como la compradora de país desarrollado CPD):
Agente 2 (o compradora de país desarrollado CPD):
•Bajo riesgo
•Alta calidad
•Agente
Estabilizado o
Acostumbrado
Al riesgo
Un contrato X = (β, α)
β
Convenciones:
• α: Valor monetario del pago que realiza un
agente, de manera adicional, con el cual compra
la posibilidad de adquirir o preservar un
beneficio.
• β: Beneficio que puede recibir el agente1. Se
compra como una opción financiera.
• W: Dotación inicial disponible del agente1.
• L: Pérdida que puede sufrir el agente1.
• P: probabilidad asociada a que el agente1 tenga
una pérdida.
Fuente: Montoya y Montoya, 2007.
18
temas de administración
• Tiempo 1:
Π=α–Pβ
• Tiempo 2:
Π = α – P β – C1(P),
Con C1(P) como el costo de aumentar la probabilidad de la pérdida para el agente 1 en el tiempo 2.
• Tiempo 3:
Π = α + Δα – P β – C2(P)
Con Δα como el valor incrementado por el agente 1
en el pago, como consecuencia del aumento del riesgo en el periodo anterior.
• Tiempo 4:
Π = α + Δ`α – (P+ΔP) β – C3(P)
Con Δ`α como el valor incrementado por el agente 1 en el pago, el cual puede ser mayor o menor al
Δα del momento 3 como consecuencia del aumento
issn 0120-3754
del riesgo en el periodo anterior. La probabilidad de
ocurrencia de la pérdida también puede verse aumentada inicialmente, debido al esfuerzo que ha puesto
en ello el agente 2 para aumentar el riesgo al agente 1
o proveedora de país emergente PPE.
De igual manera, se muestran varios momentos en el
tiempo para el agente 1 (o proveedora de país emergente PPE), desarrollando únicamente la parte adicional correspondiente a la negociación:
Agente 1 (o Proveedora de país emergente PPE):
• Tiempo 1:
U (X) = P V(W- α-L+β) + (1-P) V(W- α)
• Tiempo 2:
U (X) = P V(W- α-L+β) + (1-P) V(W- α)
• Tiempo 3:
U (X) = P V(W - α- Δα - L+ β) + (1-P) V(W- αΔα)
• Tiempo 4:
U (X) = P V(W - α- Δ`α- L+ β) + (1-P) V(W- αΔ`α)
Si α+ Δ`α = W, se tiene:
U(X) = P V (β – L); o también, U(X) = (P+ΔP)
V (β – L)
Dada esta circunstancia, pueden presentarse los siguientes casos:
Caso 1: Si β = 0, entonces U(X) = - P V(L), lo que
claramente es una situación de desutilidad para el
agente 1.
Caso 2: Si β = L, entonces U(X) = 0.
Caso 3: Si β < L, entonces U(X) es negativa y es
una situación de desutilidad.
Caso 4: Si W - α- Δ`α = -j, entonces:
U(x) = PV(β-L-j) + (1-P) V (-j)
Si tenemos que β= L, entonces:
U(X) = PV(-j) + (1-P) V (-j)
U(X) V (-j)
4. Conclusiones
En los modelos de selección adversa hace notar Stiglitz que los individuos difieren y los agentes vía
acciones se informan sobre participar o no en un
mercado particular. Las imperfecciones de mercado son las que indican cuáles son los individuos que
participan (Stiglitz 2001). Las asimetrías, además,
conducen a monitorear las acciones e incluso pueden
llevar incentivos suficientes para que agentes procuren internalizar en contratos estas acciones para ponerlas a favor de su propio beneficio; por ejemplo,
como sugiere Stiglitz mediante mecanismos de aversión al riesgo cuando la movilidad de los recursos es
impedida. Estos beneficios son capturados vía remuneraciones o pagos en exceso al costo marginal o a
la productividad marginal de un factor. El caso de
chantaje aquí presentado sugiere que los agentes son
diferentes en sus poderes de negociación y que suele
ser la práctica a desarrollar por los empresarios, mediante flujos de información y retroalimentación que
favorecen el aprendizaje de los agentes, de forma tal
que, como sugiere el ciclo de retroalimentación informacional de Spence, modifican sus creencias condicionadas probabilísticas al relacionar el producto
marginal con las señales del mercado, por una parte,
y el grado de amenaza que infligen debido a su poder de negociación mayor en una transacción frente
a la disponibilidad a pagar de la contraparte (Montoya y Montoya 2007). Esto constituye entonces un
proceso de aprendizaje, el cual convierte a un agente
homogéneo en una estructura de competencia perfecta, en un monopolista que hace uso de su poder
de negociación aumentado. La insostenibilidad de
esta situación a largo plazo le invita a pasar de equilibrios únicos a equilibrios separadores de manera cíclica y en forma de bucle, para no agotar la fuente
de sus rentas. De esto último se desprende que los
equilibrios únicos también parecen ser un caso particular en la problemática de modelos con equilibrios
cíclicos múltiples, en un proceso de síntesis autoorganizativa y presión por selección entre las variantes
posibles de equilibrios.
Como reflexión, el problema de chantaje parece ser
una situación más cotidiana de lo que originalmente
pudiera pensarse y en esencia consiste en el aprovechamiento del poder de negociación de un agente sobre
otro para hacerse a rentas, las cuales pueden llegar a ser
tan elevadas que consumen las dotaciones iniciales del
agente 1, aquí asociado a la proveedora de país emergente PPE. Si esta es la situación, se tiene a un agente
que trabaja en exceso (económicamente hablando) y
apenas logra reproducirse con una utilidad adicional
cero, en caso de compensar la pérdida con el beneficio,
o negativo en muchos de los otros casos.
temas de administración
19
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
REFERENCIAS
Akerlof, G. A. 1970. The market for ‘Lemons’. Quality uncertainty and the
market mechanism. The quarterly journal of economics 84, No. 3 (Aug.): 488500.
Anton J. J., y D. A. Yao. 1994. Expropriation and inventions: Appropriable rents
in the absence of property rights. The
American Economic Review 84, No. 1
(Mar.): 190-209.
________. 1994. “The sale of ideas:
Strategic Disclosure, Property Rights,
and Beranger, Pierre”. En Búsqueda de
la excelencia industrial. México: Limusa.
“Contracting”. 2002. The review of economic studies 69, No. 3 (Jul.): 513-531.
Gómez, Ricardo J. 2003. Neoliberalismo
Globalizado, Refutación y Debacle. Buenos Aires: Ediciones Macchi.
Huntington, S. 1996. The clash of civilizations and the remaking of world order.
New York: Simon & Schuster.
Keynes, J. M. 1936. La teoría general de la
ocupación. El interés y el dinero. México. Fondo de Cultura Económica.
Macdonald, G. M. 1984. New directions
in the economic theory of agency. The
canadian journal of economics 17, No. 3
(Aug.): 415-440.
Merriam-Webster’s Dictionary. 2005.
http://www.britannica.com
Misas Arango, Gabriel. 1996. “Globalización y economía”. En El nuevo orden global dimensiones y las perspectivas.
Santafé de Bogotá: Universidad Nacional de Colombia y Universidad Católica de Lovaina.
Montoya, Iván y Alexandra Montoya.
2007. Reflexiones para una elaboración conceptual del proceso de chantaje,
a partir del problema de selección adversa. Ecos de economía No. 24. (abril):
7-26.
________. 2005. Reflexiones sobre la
actuación económica de pequeños productores campesinos, a partir de un
modelo de “chantaje”. Revista Agronomía Colombiana XXIII, No. 2 (juliodiciembre): 351-360.
Revéiz, Édgar. 2004. El desenlace neoliberal: tragedia o renacimiento. Bogotá: Siglo del Hombre Editores.
Riley. J. G. 2001. Silver Rules: twenty
five years screening and signaling. Journal of Economic Literature Jun.
Rothschild, M. and J. E. Stiglitz. 1976
Equilibrium in competitive insurance
markets: An essay on the economics of
imperfect information. The quarterly
journal of economics 90, No. 4 (Nov.):
629-649.
Spence, M. 1973. Job Market Signaling.
The quarterly journal of economics 87,
No. 3 (Aug.): 355-374.
________. 2001. Signaling in retrospect
and the informational structure of markets. Prize lecture, Dec. 08.
Stiglitz, J. E. 2001. Information and the
change in the paradigm in economics.
Prize lecture, Dec. 08.
Valín, J. 2004 “Héroes de la libertad”.
http://www.jorgevalin.com/artic/heroes_libertad
Wallerstein, I. 2003. Impensar las ciencias
sociales. México: Siglo XXI.
Whetten, David A., Rands Gordon, and
Paul Godfrey. 2002. What are the responsibilities of business to society? En
Handbook of management & strategy.
London: Sage Publications.
Yao, D. A. 1988. Beyond the reach of the
invisible hand: impediments to economic activity, market failures, and Profitability. Strategic Management Journal
9, Special Issue: (Summer) 59-70.
para citar el presente artículo:
20
Estilo Chicago autor-fecha:
Estilo APA:
Montoya Restrepo, Iván Alfonso y Luz Alexandra Montoya
Restrepo. 2009. El proceso de chantaje como un mecanismo
en las relaciones de la globalización. Administración &
Desarrollo 37 (51): 7-20.
Montoya Restrepo, I. A. y L. A. Montoya Restrepo (2009).
El proceso de chantaje como un mecanismo en las relaciones
de la globalización. Administración & Desarrollo, 37 (51),
7-20.
temas de administración
Estilo MLA:
Montoya Restrepo, Iván Alfonso y Luz Alexandra Montoya
Restrepo. “El proceso de chantaje como un mecanismo
en las relaciones de la globalización.” Administración &
Desarrollo 37.51 (2009): 7-20.
Administración
& Desarrollo
t e m a s d e
administración
resumen
El propósito de este artículo es presentar y evaluar una experiencia
piloto de transformación de una ciudad a partir de un proceso de
innovación en la gestión pública.
Se analiza el Plan “Bogotá 2000”, con el cual se formuló un
diagnóstico compartido y unas líneas y proyectos estratégicos, con
base en un nuevo enfoque metodológico proactivo y una estrategia
de comunicación y mercadeo. Los principales hallazgos revelan los
procesos ocultos que posibilitaron la metamorfosis de Bogotá y que la
llevaron a convertirse en referente internacional y a recibir más de una
decena de distinciones por su gran transformación.
Esta experiencia, desarrollada en un laboratorio vivo en gran escala,
puede tener repercusiones favorables en la gestión pública de otras
ciudades de Ibero América y el mundo, de acuerdo a las condiciones
concretas de cada plataforma urbana.
Palabras clave: Gestión pública. Economía pública. Planeación
urbana. Economía regional. Planeación prospectiva. Desarrollo urbano.
abstract
The metamorphosis of Bogota D.C.: a region’s competitive and
innovative public management
The purpose of this article was to present and evaluate a pilot
experience concerning how a city was transformed through a process
of innovation in public management.
The “Bogotá 2000” plan was analysed as this was used for formulating
a shared diagnosis and some strategic lines and projects based on a
new proactive methodological approach and communication and
marketing strategy. The main findings revealed the hidden process
making the metamorphosis of Bogotá possible and which led
to making it become an international referent and the object of
receiving more than ten distinctions due to its great transformation.
This experience, developed within a living large-scale laboratory
could have favourable repercussions on the public management of
other Iberian-American cities and around the world according to
each urban platform’s concrete conditions.
Key words: public management, public economics, urban planning,
regional economy, prospective planning, urban development.
resumo
Metamorfose de Bogotá D.C.: Gestão pública competitiva e
inovadora de uma região
O propósito deste artigo é apresentar e avaliar uma experiência piloto
de transformação de uma cidade a partir de um processo de inovação
na gestão pública.
Analisa-se o Plano “Bogotá 2000”, com o qual se formulou um
diagnóstico compartilhado e umas linhas e projetos estratégicos, com
base em um novo enfoque metodológico proativo e uma estratégia
de comunicação e marketing. As principais descobertas revelam os
processos ocultos que possibilitaram a metamorfose de Bogotá e que a
levaram a converter-se em referente internacional e a receber mais de
uma dezena de distinções por sua grande transformação.
Esta experiência, desenvolvida em um laboratório vivo em grande
escala, pode ter repercussões favoráveis na gestão pública de outras
cidades da Ibero-América e do mundo, de acordo com as condições
concretas de cada plataforma urbana.
Palavras chave: Gestão pública. Economia pública. Planejamento urbano.
Economia regional. Planejamento prospectivo. Desenvolvimento urbano
Recibido: junio de 2009 / Aprobado: julio de 2009
Correo impreso: Cra. 13 No. 32-581 Torres Gemelas No. 1,
oficina 206, Centro Internacional, Bogotá, D. C., Colombia
Soler Barbosa, Yezid. 2009. Metamorfosis de Bogotá, D. C.
Gestión pública competitiva e innovadora de una región.
Administración & Desarrollo 37 (51): 21-38.
Metamorfosis de Bogotá, D. C.
Gestión pública competitiva
e innovadora de una región
Yezid Soler barbosa*
Bogotá es una ciudad que ha recibido importantes reconocimientos internacionales en el lapso de la última década y media por su
extraordinaria metamorfosis; y, por ello, ubicada como un punto
de referencia obligado en el contexto de la gestión pública iberoamericana.
El Distrito Capital, con 6.8 millones de habitantes, se ubica en el
sexto lugar de población, después de Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires, Río de Janeiro y Lima. (DANE, 2005)
Los avances logrados en la última década han hecho a Bogotá
merecedora del reconocimiento internacional, a través de menciones
especiales. La ciudad recibió el galardón de Plaza Mayor de la
Cultura iberoamericana de la Unión Iberoamericana de Ciudades
en 1999. También ha sido acreedora de otros reconocimientos,
como el de líder en servicios médicos especializados de la Organización Mundial de la Salud, en 2002; distinción de la Fundación
Gates en el mismo año, por los avances en informática; y de la
UNESCO en 2004 el premio “Ciudades por la Paz” concedido
por “los múltiples y exitosos programas para reducir la inseguridad
urbana; el sistema de transporte Transmilenio; la construcción y
promoción de espacios urbanos y por establecer una vida cultural
y cívica que han hecho a la ciudad más habitable y más humana;
y en el año 2005 Ciudad activa y saludable, por las ciclovías.
También recibió otro reconocimiento como la Capital Mundial
del Libro, en 2007, por parte de la UNESCO.
En el año 2007, The Swiss Tourism Awards, distinción Suiza de
turismo, le otorgó a Bogotá el premio en la categoría “destino por
descubrir” y se suma a esta importante selección, que la ciudad
fue elegida por el New York Times como uno de los destinos para
viajar en el 2008.
Estas y otras distinciones internacionales recibidas por la capital
evidencian que los cambios se han interiorizado y han operado
transformaciones vitales en la forma de percibir y vivir la ciudad y
también de proyectarse al exterior.
*Economista y Magíster en Economía, de la Universidad Nacional de Colombia. Profesional Especializado de la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
correo-e: [email protected]
21
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En esta investigación se analiza el proceso de aprendizaje con el cual Bogotá alcanzó estos méritos y, de
otra parte, se señalan los logros pendientes en materia de oportunidades de empleo e ingresos, competitividad y movilidad, inteligencia urbana y general en
el diseño e instrumentación de un modelo de desarrollo económico y social con calidad de vida y bienestar generalizado.
Muchos interrogantes surgen al respecto: ¿Cómo se
logró que la gente se pusiera de acuerdo para un cambio de esta naturaleza? ¿Qué metodología se utilizó
para identificar los escenarios? ¿Cómo hizo la ciudad
para diseñar su plan prospectivamente? ¿Cómo se
debe comenzar el plan? ¿Qué ocupó una mayor relevancia, lo microrregional o lo macrorregional? ¿Los
procesos de planeación sectorial a corto plazo se hicieron paralelamente? ¿Cómo se organizó operativamente el proceso en Bogotá? ¿Cómo construir una
confianza mutua, cuando hay una fractura entre la
dirigencia privada y gremial y los agentes políticos,
además de la participación popular? ¿Cuáles son las
diferencias en la forma, condiciones y estilos en la
planeación que se deben hacer en otras ciudades?
El objeto de este ensayo busca responder de una manera resumida a las anteriores preguntas, sin más ánimo que el de socializar una experiencia, a partir de
los aspectos más relevantes del proceso.
El plan “Bogotá 2000” canalizó elementos y tendencias favorables que de tiempo atrás se encontraban
dispersos y exigió abordar los problemas a un nivel
superior del que se crearon para poder solucionarlos.
Redujo las desconfianzas y permitió el acercamiento
de una dirigencia que hasta ese entonces se encontraba fragmentada en controversias por detalles menores.
Creó un sistema de planificación flexible, eficiente, accesible y sostenible para alcanzar éxito construyendo
en el presente y el futuro de largo plazo.
Buena parte de los logros se explican por la construcción de una visión prospectiva, a partir del diseño y
ejecución de un plan estratégico de largo plazo y su
articulación con los planes de mediano plazo: El plan
estratégico Bogotá 2000 es un Plan prospectivo por
excelencia. Se originó a finales de 1992 frente a la necesidad formal de diseñar un plan de largo plazo para
la ciudad1. En años anteriores ya se habían elaborado
planes de largo plazo, pero todos habían quedado sobre los escritorios o en los anaqueles de las entidades
públicas y privadas. La pregunta que se hacía en esta
nueva coyuntura, era: ¿cómo hacer para que un plan
de largo plazo sea realizable?, teniendo en cuenta la
diversidad de actores, la crisis profunda y la terrible
imagen de la ciudad en ese entonces.
La situación de inseguridad, caos del transporte,
mala educación y desarraigo ciudadano estaba muy
lejos de la añorada “Atenas Suramericana” que caracterizó en antaño la culta, sabia y educada Bogotá.
(Misión Bogotá 1994)2.
Para saber cómo esta metrópoli, ubicada en las cumbres de la precolombina comarca de los cóndores, se
transformó en una ciudad modelo “más cerca de las
estrellas”, se presenta a continuación el desarrollo
del proceso en seis capítulos; el primero se refiere al
tratamiento pre operativo de lo que se denominó el
Plan Bogotá 2000; el segundo trata sobre la fase I de
Diagnóstico y visión compartida; el tercero, sobre los
proyectos estratégicos; el cuarto, sobre los logros obtenidos; el quinto sobre las tareas pendientes, y el sexto sobre nuevas líneas prospectivas. Antes de abordar
los temas prácticos se presenta un marco teórico que
ilustra el pensamiento que guía las acciones.
Marco teórico
El marco teórico que guía el proceso de Bogotá contiene una mezcla de elementos de la planeación estratégica y la prospectiva, los cuales se presentan a
continuación de manera resumida.
La planeación estratégica surgió desde el Estado. Históricamente, las sociedades que consolidaron Estados
tuvieron la necesidad de planear procesos a largo plazo (Aristóteles 330 a.n.e., 37-130). Los ejemplos más
notables de la antigüedad son los Asirios, Babilonios,
Hindúes, Egipcios, Griegos, Romanos y en América,
los Mayas, los Aztecas y especialmente los Incas.
Estudios renombrados, que diferencian la planeación
estratégica de la planeación táctica, son los de Carl
von Clausewitz (Prusia 1780), que a su vez se ilustró
con el estratega Chino Sun Zi, quien planteó hace
2.400 años en «El arte de la guerra» cinco factores es-
2
1
22
En el Plan de Desarrollo, presentado por el Alcalde Jaime Castro, se
incluyó un artículo relacionado con la formulación de un Plan Rector
de largo plazo para la ciudad.
temas de administración
Un análisis detallado de Bogotá y su área metropolitana, se encuentra
en 15 estudios prospectivos realizados por la misión y Corporación
Bogotá Siglo XXI, bajo la coordinación del doctor Édgard Moncayo
Jiménez.
issn 0120-3754
tratégicos (dos internos y tres externos al Estado), así:
Dao, Tian, Di, Jiang y Fa (Población, clima, territorio, autoridad y legislación) y afirmó: “Quienes los
conocen plenamente alcanzarán la victoria, si los desconocen, no lograrán el triunfo” (Sun Zi 320 a.n.e,
13-14).
En la era contemporánea, la planeación de mediano
plazo tomó cuerpo en los planes quinquenales instrumentados por los países socialistas a partir de 1928.
En algunos países capitalistas después de la gran depresión de 1930 y en particular con el Plan Marshall
para Europa en la Posguerra (Ellman 1983, 5-16).
En los años sesenta, las grandes empresas privadas
comenzaron a incorporar la planeación estratégica y
este paradigma se afianzó con la técnica DOFA con
la que se analizan debilidades y fortalezas internas y
oportunidades y amenazas externas3. La planeación
estratégica es la orientación y promoción de procesos
para alcanzar objetivos de largo plazo. Se trata de hacer las jugadas claves bajo la acción de una dirección
general con varios equipos en distintas áreas. Se plantea un objetivo estratégico, que es la finalidad hacia
la que se orientan las acciones a largo plazo y las estrategias que son los medios, las acciones y recursos
para el logro de los objetivos.
En cuanto a la prospectiva, esta nació en la antigüedad desde el Estado, ante la necesidad de visualizar
y construir colectivamente el futuro. En un principio fueron ideas y sueños en la mente de gobernantes creativos y luego su materialización en proyectos
concretos.
En la era contemporánea se destacan dos grandes vertientes de la prospectiva, una con énfasis en lo teórico
y otra con énfasis en lo pragmático. El desarrollo de
la prospectiva proviene de vertientes teóricas y de vertientes prácticas y por tal motivo no puede considerarse que sean únicamente los estudios o únicamente
las experiencias prácticas las que la definen. Las bases
conceptuales de la prospectiva provienen de diversas
fuentes teóricas: el funcionalismo y el estructuralismo que, a su vez, retroalimentan la lingüística, el organicismo, la antropología estructural y la psicología
genética (Mojicas 1993).
En el ámbito teórico, se destacan: Gaston Berger y
Bertrand de Jouvenel como precursores de la prospectiva en Francia, a mediados de los años sesenta.
3
El DOFA surgió con el Boston Consulting Group. Ver http://www.
bcg.com/
Gaston Berger, uno de los primeros inspiradores de
la prospectiva en Francia, la define, de acuerdo a cuatro principios: “Ver lejos, ver amplio, analizar en profundidad y aventurarse, a lo que añadía pensar en el
hombre” (Berger 1967). Bertrand de Jouvenel plantea que existen dos formas de ver el futuro, la primera como una realidad única, propia por los oráculos,
profetas y adivinos. La segunda forma de ver el futuro es como una realidad múltiple, estos son los futuros posibles que De Jouvenel denominó futuribles
(Jouvenel 1993). Para André Clément Decouflé, la
prospectiva “es una manera de mirar al mismo tiempo a lo lejos y de lejos una determinada situación.
A lo lejos, intentando conjeturar futuros y de lejos,
teniendo en cuenta todos los retrocesos del tiempo”
(Decouflé 1973, 5).
Con la teoría de la prospectiva se exploran las ciencias relacionadas para crear una visión de futuro,
incorporando el tiempo de un porvenir no determinado, en el enriquecimiento del proceso actual. En
palabras de Ilya Prigogine, “ El hecho de que llegamos a un mundo que está abierto, donde el pasado
está presente y se añade al presente, donde el presente
está ahí pero el futuro no lo está, es una respuesta a la
pregunta de la significación del aprendizaje y el valor
moral de la ciencia. Cuando se habla de ‘aprender’,
no se habla ya de aprender lo que ha sido el pasado.
Se entiende por eso también descubrir el futuro” (Prigogine 2001).
Otra vertiente paradigmática de la prospectiva proviene de los modelos futuristas desarrollados a partir
de técnicas econométricas, entre los que se destacan
el Club de Roma, el modelo Sarum, escenario Interfutures y escenario Fast, como los más importantes.
En el diseño de modelos pragmáticos en los Estados
Unidos se han desarrollado aplicaciones en estrategia
militar, la marina, la aviación, la NASA y en los grandes negocios (Jantsch 1967).
Uno de los ejercicios más importantes de alternativas
futuras fue la investigación auspiciada por el Club
de Roma, asociación compuesta por actores sociales
del sector científico, empresarial y político, que publicó en marzo de 1972 el estudio “Los Límites del
crecimiento”. El problema central que se planteó en
el estudio es “el de la capacidad del planeta en que
convivimos para hacer frente, más allá del año 2000
y bien entrado el siglo XXI, a las necesidades y modos de vida de una población siempre creciente, que
utiliza, a tasa acelerada, los recursos naturales disponibles, causa daños con frecuencia irreparables al
temas de administración
23
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
medio ambiente y pone en peligro el equilibrio ecológico global, todo ello en aras del crecimiento económico que suele identificarse con bienestar” (Club
de Roma 1972).
La prospectiva se nutre también de experiencias plasmadas en libros, de autores que visualizan megatendencias
de evolución en la economía, la sociedad, la técnica y la
cultura, tales como los de los esposos Tofler, los esposos
Naisbbit, Italo Calvino y Lester Thurow4.
Si bien es cierto se observan estas dos tendencias teóricas y prácticas que señalan diversas preferencias, al
considerar una sola, se tiene una noción incompleta
del proceso que se ha desencadenado en la estructuración de la prospectiva. En la era contemporánea se
busca tender puentes entre la teoría y la práctica, entre el presente y el futuro, que articulan aspectos no
imaginados e incorporan a los análisis la construcción de una visión compartida de valores con una
imagen-guía o Leitbild.
Hay coincidencia en definir que el objeto de estudio de la prospectiva es el futuro, entendido como el
“después”, en sucesión al “antes” y el “ahora”. El antes es el pasado, el ahora es el presente y el después,
el futuro. Se trata entonces de visionar y construir la
historia del futuro.
En visualización y construcción de futuro participan
cuatro grandes conjuntos de actores sociales: Los actores políticos, los actores empresariales, los actores
académicos y los actores civiles. La adecuada articulación de los actores mediante acuerdo de voluntades
es lo que permite convertir los sueños en realidades.
La prospectiva cuenta con una metodología, constituida por una caja de herramientas, que orienta adecuadamente los procesos. Esta metodología es un
medio que se pone al servicio de los actores sociales
para la construcción de futuro. (Godet 2000).
Según Max Weber, un elemento teórico adicional
que explica la anatomía de la transformación urbana, es el surgimiento de un mediador extraño que
posibilita la confluencia de fenómenos económicos,
políticos, jurídicos, culturales y estamentales, en una
amalgama de lógica contextual y combinatoria, que
logra mezclar armónicamente lo que antes estaba separado, y convierte una colcha de retazos en un tejido integral y complejo. (Weber 1921)5.
Ver: http://prospectiva.blogspot.com
Es lo que Max Weber en “La ciudad” (1921) caracterizaba como un
4
5
24
temas de administración
Este mediador extraño logró en Bogotá una serie de
arreglos institucionales, combinar la responsabilidad
estatal con la responsabilidad social empresarial y la
responsabilidad de la sociedad civil, extendió la circulación social del conocimiento, suprimió los muros
de la desconfianza, y convirtió el discurso en realidad,
posibilitando formas de pensar y actuar a largo plazo.
El mediador extraño que permitió superar los complejos problemas de la capital, complementando la
lógica del corto plazo con la lógica del largo plazo,
fue el plan “Bogotá 2000”, el cual fue un acuerdo de
voluntades entre los principales actores de la ciudad.
Este plan prospectivo es una mesa que se levantó sobre cuatro pilares, que fueron: el sector político-administrativo, el económico, el académico y el civil. Si
faltaba uno de estos cuatro apoyos, el plan no habría
podido resolver las grandes dificultades que aquejaban a la ciudad y que se resolvieron por consenso.
1. Fase preoperativa del
Plan Bogotá 2000
El plan estratégico fue un conjunto de acciones que
permitió pasar de una situación inicial a otra definida como deseable y posible. Se buscaba definir un
proyecto simbólico de ciudad, en donde el colectivo
dibuja lo que imagina que sucedería; y con un trabajo serio y eficaz realiza la conducción del cambio y la
ordenación inteligente de la ciudad. Ello implicaba
crear demandas colectivas en zonas de indiferencia
estratégica y determinar lo que iba a ocurrir y aprovecharlo. Aprovechar lo inevitable.
Esto implicaba una reconversión mental, para superar la primera barrera de una creencia generalizada
pesimista, que no veía viable una tarea de esta magnitud. También implicaba un cambio de paradigma,
para comprender que el plan no era producto, sino
un proceso que se construye progresivamente. Implicaba también superar el diálogo de sordos entre actores de la ciudad, vinculando agentes incomunicados,
que unidos podían hacer que los procesos ocurrieran.
Esto significaba una ruptura en su conjunto, para
crear una oportunidad histórica.
Lo anterior requería preparar un esquema ágil y dinámico en la construcción del plan. Para ello, en la
mediador, porque reúne los polos de una contradicción histórica y extraña, al aglutinar en un principio único y coherente lo que hasta entonces estaba separado. Concepto que aquí se aplica no al nacimiento,
sino al renacimiento de una ciudad.
issn 0120-3754
fase pre operativa del Plan Bogotá 2000 se definieron, preliminarmente en 1993, la metodología, los
objetivos y las áreas de trabajo, que comprendían: 1.
El pre diagnóstico, 2. la visión y las líneas estratégicas, 3. Los proyectos estratégicos y, 4. Comunicación
y mercadeo.
1.1. Enfoque metodológico
El compromiso y el reto eran muy grandes, porque se
requería aplicar una metodología que no condujera
al callejón sin salida de un documento o un acuerdo
que se quedara en los anaqueles de las bibliotecas,
como había sucedido en el pasado. Se exploraron varias experiencias de ciudades en el mundo y se llegó
a la conclusión que debía trabajarse con un enfoque
estratégico prospectivo6. Más que un plan documental, se requería un plan vivencial. Por eso los criterios
que caracterizaron este enfoque fueron:
1. Participación activa de los actores urbanos en el
proceso de planeación.
2. Simultaneidad en el desarrollo de varios frentes
de trabajo.
3. Potencialización de las fortalezas de la ciudad y
reducción de restricciones.
4. Anticipación de los cambios internos y en el entorno.
5. Difusión del proceso y transparencia en los resultados.
6. Análisis de mediano y largo plazo.
7. El Plan, de no es de partidos políticos, es de la
ciudad.
Lo anterior significaba una ruptura frente a los planes anteriores, caracterizados por:
a) Participación mínima y bajo consenso de los actores sociales;
b) Secuencialidad en las etapas de trabajo;
c) Iniciación a partir de un listado amplio de problemas;
d) Difusión de los resultados al final y en forma de
documento;
e) Enfoque a corto plazo, un solo periodo de gobierno;
f) El documento del plan o la norma que lo adopta
es el final del proceso.
6
La doctora María Eugenia Avendaño, Coordinadora del PNUD en la
Alcaldía Mayor, comisionó a los consultores Álvaro Suárez Zúñiga y
Yezid Soler Barbosa, para adelantar la investigación, contactos y metodología del plan.
Debe anotarse que este plan no se planteaba como
un plan de gobierno, que de por sí ya estaba aprobado
por el Concejo, sino un plan de ciudad. Para garantizar continuidad, era necesario trabajar con todos
los representantes de la ciudad y aunque al Gobierno
Distrital le incumbía participar, no se debía depender de él. No involucrarlo mucho. Esto implicaba, en
primer lugar, una ruptura con los tradicionales “borrón y cuenta nueva” de las antiguas administraciones y, en segundo lugar, que independientemente de
quien estuviera gobernando, el plan continuaría creciendo como una bola de nieve.
Con un enfoque prospectivo7 se replanteó la forma
de abordar el plan y se formularon inicialmente los
objetivos, áreas de trabajo y estructura organizativa,
que se presentan a continuación.
1.2. Objetivos
Según la nueva concepción, el objetivo que se planteó
inicialmente fue construir de manera prospectiva la
ciudad deseada y posible. (PNUD 1994, 2-10).
Ello requería conseguir también unos objetivos específicos como son:
• Conocer la percepción de los actores urbanos sobre las fortalezas y debilidades de la ciudad.
• Identificar las estrategias centrales que podría desarrollar la ciudad.
• Construir diversos escenarios prospectivos para la
ciudad.
• Identificar acciones y proyectos estratégicos que
se requerían.
El Plan estratégico de Bogotá se proyectó a mediano
y largo plazo con el desarrollo de varias etapas. En la
primera fase se propuso:
• Conformar cuatro organismos del Plan: El Consejo Directivo, el Consejo Consultivo, la Junta
técnica y el equipo técnico.
• Promover la participación activa de los actores de
la ciudad.
• Asegurar un liderazgo compartido de los principales actores de la ciudad.
• Impulsar una estrategia de comunicación que
promoviera el diálogo y el posicionamiento de la
ciudad.
7
Una ampliación del tema de la prospectiva se encuentra en: http://
prospectiva.blogspot.com
temas de administración
25
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
• Revisar la información existente en los estudios y
planes sobre la ciudad.
• Elaborar el diagnóstico de la ciudad con participación de los actores.
• Analizar proyectos en la agenda de la ciudad.
1.3. Áreas de trabajo
Se desarrollaron cuatro áreas de trabajo: diagnóstico,
visión y líneas estratégicas, proyectos estratégicos y
ejecución. Lo anterior, complementado con la participación de los actores sociales y una estrategia de
comunicación y mercadeo.
1.3.1. Diagnóstico compartido
En el diagnóstico se analizaron los aspectos relevantes del entorno que afectaban o brindaban oportunidades, se estudiaron las capacidades y los problemas
de la ciudad y se identificaron las tendencias sobre los
futuros más probables.
Para alcanzar los resultados, fue necesario sustituir el
enfoque predominante atado a los problemas, por un
enfoque proactivo que incluyera los aspectos positivos para generar una dinámica constructiva: la idea
era llegar a una visión precisa de la situación de la ciudad, de los antecedentes de los temas estratégicos, de
las interrelaciones dinámicas de los elementos del sistema urbano y de las fuerzas, oportunidades y amenazas del entorno, al igual que las tendencias de sus
elementos estructurales.
Este diagnóstico debía establecer las bases para los
diversos futuros alternativos que podrían ser construidos como deseables y factibles y buscar la coincidencia entre la ciudad deseada y las tendencias
existentes.
Inicialmente se elaboró un pre diagnóstico utilizando las técnicas de entrevistas, mesas de trabajo
y encuestas institucionales, para identificar la visión
predominante y promover la participación del Consejo Directivo del Plan y de grupos cualificados.
Esta primera definición sobre la ciudad, sirvió para
realizar un análisis estructural o de relaciones de
causalidad entre los elementos del sistema urbano.
Se fueron filtrando las diversas debilidades y tendencias desfavorables para seleccionar los temas críticos o
problemas básicos y sus efectos positivos o negativos
sobre los actores involucrados.
26
temas de administración
El resultado del pre diagnóstico se estructuró con un
análisis profundo, riguroso y detallado, en el que se
incrementaron los análisis cuantitativos y la participación de los actores. Se consultaron los principales
estudios sobre la ciudad para identificación de tendencias, revisión de los resultados y adaptación a los
propósitos del Plan.
Se amplió la encuesta institucional a todos los miembros del Consejo Consultivo, con un cuestionario
sencillo, para disponer de una visión más precisa sobre la ciudad, sus tendencias y su capacidad de competir internacionalmente.
El Consejo consultivo se agrupó en varias comisiones,
para trabajar sobre las líneas estratégicas identificadas
en el diagnóstico y permitió una amplia participación
ciudadana en esta etapa del Plan, mediante la aplicación de las herramientas de la prospectiva.
En estudio del entorno y de la forma como condiciona
o potencia el desarrollo de la capital se desarrolló superando el ámbito internacional, nacional y regional.
A escala internacional se identificaron tres áreas, las
principales fuerzas de cambio, el papel de las grandes
ciudades y la orientación del escenario de tendencias
favorables y desfavorables para Bogotá.
En el entorno nacional se identificaron ventajas comparativas frente a otras ciudades del país, así como
los cambios institucionales y empresariales necesarios para potenciarlas. Para el efecto, miembros del
Plan participaron en el “Estudio de Competitividad
de ciudades” que promovió el Ministerio de Desarrollo y lo complementó con las políticas nacionales
del Plan Nacional de Desarrollo.
En la región se ubicó la situación y tendencias en el
marco de la Sabana y de Cundinamarca para llegar
a un manejo metropolitano en las interrelaciones de
mercados y movilidad de bienes, servicios y personas.
1.3.2. Visión y líneas estratégicas
El propósito central del Plan era plantear la visión de
futuro compartido, la imagen de la ciudad región deseada y factible.
Las líneas estratégicas definían los cursos de acción
que permiten pasar de la ciudad existente a la ciudad
futura, subsanando las debilidades internas, neutralizando las amenazas externas, aprovechando las oportunidades del entorno y potenciando las fortalezas
competitivas de la ciudad.
issn 0120-3754
Mientras el propósito central expresaba el imaginario colectivo capaz de movilizar las energías sociales
hacia su concreción, las líneas estratégicas enmarcaban las políticas que orientarían las acciones concretas que materializaran los objetivos.
1.3.3. Acciones y proyectos estratégicos
La orientación del Plan hacia la acción implicó la
búsqueda de acuerdos para adelantar las acciones y
proyectos estratégicos, que lo convirtieran en una
mesa de negociaciones, superando el análisis de los
problemas, para pasar a las soluciones.
Este cambio de paradigma implicó la convocatoria
amplia a las fuerzas sociales y económicas involucradas y afectadas, para tratar de negociar las condiciones en que los proyectos se convertirían de deseables
en factibles, o postergarlos sin distraer los esfuerzos
colectivos.
La participación de las organizaciones urbanas se entendió como un proceso dinámico e integral a través
del cual los actores tomaron parte e influyeron en las
decisiones y gestión de los asuntos de la ciudad.
1.4. Actores urbanos
La selección de personas, entidades y niveles de responsabilidad directiva se realizó teniendo en cuenta
que debían ser representativos de máximo nivel del
sector económico, sector político, sector académico y
sociedad civil, de manera que pudieran asumir y desarrollar las estrategias. También se vincularon personalidades de la ciudad.
Para generalizar, el Plan debía cambiar la concepción
de monoactor a multiactores, incorporando todas las
culturas, inscribiendo todas las empresas y asociaciones que quisieran participar y aceptaran la metodología. Creando redes de personas, organizando ciclos
de consultas y estableciendo mecanismos adecuados
de comunicación. Ello implicaba elaborar listados de
entidades por sectores, para ver los grados de responsabilidad en este proceso democrático complicado.
Se trataba de combinar la eficiencia con la participación, para lograr la ilusión ciudadana, de un proyecto
realista de ciudad.
Mediante la concertación y para crear nuevo marco de relaciones sociales, durante la Administración
Distrital de 1992, la cooperación público-privada se
definió en tres instancias que incorporaron los distintos actores de la ciudad, así:
Consejo directivo
Organismo rector del Plan, integrado por representantes de entidades económicas, políticas, civiles,
educativas y de comunicación responsables de gestionar las acciones para ejecutar los proyectos acordados. Integrado por una treintena de entidades de
los cuatro grupos de actores distritales y nacionales, y
presidido por el alcalde. Su función era liderar y garantizar la continuidad del plan.
Consejo Consultivo
El Consejo Consultivo fue el instrumento canalizador
de una amplia participación de los diferentes sectores
de la población, con el propósito de lograr consenso en
las acciones a realizar, posicionar el Plan ante la opinión pública, formular propuestas, crear ámbitos de discusión y asumir compromisos para la acción.
Conformado por cerca de 300 organizaciones de segundo nivel, interesadas en el plan y en la ciudad,
con capacidad de convocatoria y representativas de
las fuerzas que actúan en la ciudad.
El Consejo Consultivo se organizó inicialmente en
seis comisiones de tipo multisectorial correspondientes a las estrategias formuladas en la fase preliminar,
cada una con una mesa de trabajo y articuladas a un
comité coordinador.
temas de administración
27
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ORGANIGRAMA DEL PLAN BOGOTÁ 2000
Consejo Directivo,
Gobiernos
(Nacional y Distrital),
Gremios,
Universidades,
O. Sociales
Junta Técnica
Ministerio de
Desarrollo,
Planeación Distrital,
Viva la Ciudadanía
SCA
Equipo técnico
Consultivo,
Coordinación y
consultores PNUD
Las comisiones sesionaron mensualmente y el Consejo Consultivo en su instalación y al finalizar la segunda fase del Plan con la entrega del diagnóstico.
Las características de las instancias organizadoras
eran las siguientes:
1.5. Comunicación
Junta Técnica
Los criterios operativos fueron:
Organismo asesor cuya función central era coordinar todas las acciones que demandara la elaboración
del plan. La presidía el Coordinador del PNUD en
la Alcaldía, el jefe de Planeación Distrital, un representante de la SCA, uno de la Cámara de Comercio, uno del Ministerio de Hacienda y uno de Viva
la Ciudadanía.
1. Motivar a los actores urbanos para que se apropiaran de la ciudad.
Equipo Técnico
Integrado por consultores del Programa de Naciones
Unidas que asesoró a la Alcaldía Mayor y su función
principal era la de ofrecer el apoyo técnico y logístico
que requerían los Consejos Directivo y Consultivo.
Las acciones y proyectos cuya negociación fue avalada para ingresar al Plan estratégico, fueron objeto de
seguimiento y evaluación posterior para retroalimentación y ajustes. La orientación del Plan es que este
proceso se diera permanentemente.
28
Consejo
Consultivo:
300
organizaciones
temas de administración
La comunicación acompañó las diversas áreas de
trabajo para recuperar la credibilidad, generar un liderazgo compartido y modificar las conductas ciudadanas con base en la pedagogía de la acción.
2. Estimular procesos y acciones de participación.
3. Transmitir optimismo y esperanza a Bogotá.
4. Mostrar los nuevos líderes de este proceso.
5. Divulgar ampliamente las decisiones del Plan.
Mecanismos internos de comunicación
Se buscó crear mecanismos fluidos de comunicación
formal e informal en el ámbito interno y externo para
lograr un debate productivo y la concertación en torno a la selección y solución de problemas.
Mecanismos externos de comunicación
Los más importantes fueron:
issn 0120-3754
a) Divulgar el Plan, no solo con mensajes emotivos, sino poniendo en marcha una campaña ambientadora, que iniciara el proceso de educación
y apropiación del Plan.
b) Campaña de liderazgo compartido. La magnitud
de los problemas y la anarquía urbana no permitía que un sector aislado sacara adelante soluciones. Se propuso el nuevo enfoque de liderazgo
compartido, amplio y representativo.
c) Campaña sobre las ventajas de Bogotá. La ciudad
era conocida hasta antes de los noventa solo por
sus problemas de tránsito, inseguridad e ineficiencia, cuya fuerza sepultaba las capacidades. Una realidad que llevaba a los ciudadanos a asumir una
actitud pesimista y desinteresada. Este reto planteaba propiciar una mirada más amable sobre Bogotá. Se esbozó una campaña en el ámbito de los
medios con participación de la ciudadanía.
a) Campaña para fortalecer la participación de los
actores urbanos. Se abrieron canales para que la
gente opinara sobre el Plan Bogotá 2000. Apertura de buzones y de columnas de opinión en los
diarios y selección de lugares que son ejemplo.
2. Fase I del Plan Bogotá 2000
Bogotá 2000 fue un compromiso que asumieron los
sectores más representativos de la ciudad para trabajar unidos en la búsqueda de acuerdos sobre las soluciones y las oportunidades que la ciudad región
necesitaba para resolver sus problemas y anticipar un
mejor futuro.
Es un Plan Estratégico prospectivo que le posibilitó
a las fuerzas vivas de la capital de Colombia definir y
acordar los derroteros que se requerían para transformar la ciudad en una metrópoli emprendedora y en
la que todos sus ciudadanos encontraran el espacio
para una mejor convivencia y bienestar.
2.1. Objetivos del Plan Bogotá 2000
Los actores sociales más representativos priorizaron
los siguientes objetivos:
• Promover un liderazgo compartido entre todos
los representantes de los sectores de Bogotá para
trabajar por un proyecto común de ciudad.
• Recuperar la credibilidad y la solidaridad ciudadana.
• Planear la ciudad con visión de futuro y con una
participación activa de todos sus estamentos políticos, económicos y sociales.
• Optimizar la inversión pública y privada en la ciudad para definir y gestionar proyectos estratégicos
de interés común.
2.2. Qué pretendía Bogotá 2000
El Plan buscaba fortalecer el liderazgo de la capital en
el país y en nuevos escenarios internacionales para:
• Construir una nueva gobernabilidad basada en
los principios de la concertación, la cooperación y
la descentralización.
• Consolidar a Bogotá como eje del desarrollo equilibrado de la región metropolitana a partir de un
marco de cooperación con los municipios vecinos.
• Consolidar a Bogotá como metrópoli económicamente vigorosa y competitiva frente a otras ciudades y en especial las latinoamericanas.
• Transformar a Bogotá en una ciudad moderna y
con mejor calidad de vida.
2.3. La ciudad deseada
En agosto de 1994, el Consejo Consultivo, de acuerdo con los parámetros establecidos por la prospectiva estratégica, definió la estructura del documento
orientador. (Plan 2000, 1994).
La idea era transformar las expectativas ciudadanas
en objetivos concretos, debidamente seleccionados y
priorizados, así como definir y jerarquizar las líneas
estratégicas generales y los proyectos estructurantes.
El Objetivo inicial del Plan era definir la imagen futura de ciudad deseable y factible.
Para el efecto, era fundamental identificar qué pensaban los diferentes actores de la ciudad, lo cual se
hizo mediante la organización de ocho mesas de
trabajo con líderes a quienes se les presentó los siguientes interrogantes para resolver: ¿Qué es Bogotá?
¿Cuáles son sus capacidades y debilidades? ¿Cuáles
son los cambios deseables? y ¿Cuáles los Proyectos
prioritarios?8.
8
Jordi Borja planteaba en ese entonces que las ciudades Iberoamericanas
tenían tres grandes retos: Mejoramiento de la infraestructura urbana,
adecuar el marco institucional y fortalecer la integración socioeconómica. (1994, 69).
temas de administración
29
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Los problemas encontrados fueron:
• Falta de solidaridad ciudadana y sentido de pertenencia.
• Congestión y lentitud en el tránsito.
• Alta criminalidad.
• Falta de autoridad y credibilidad del gobierno distrital.
• Sector privado fragmentado.
• Desinterés de la Nación por la ciudad.
• Creciente contaminación ambiental.
• Altos índices de pobreza.
• Deficiente infraestructura física.
• Insuficiencia de equipamiento comunitario.
• Ausencia de gestión metropolitana.
Las capacidades
• Ser capital política de Colombia.
• Ciudad cosmopolita.
• Topografía y climas propicios.
• Capital económica de Colombia.
• El mejor recurso humano del país.
• Una gran fuente de empleo.
• Centro financiero.
• Buena capacidad empresarial.
• Convergencia de culturas.
La síntesis del diagnóstico fue la siguiente: “Bogotá
es percibida como la capital de las oportunidades de
Colombia, centro expresión y símbolo del país, metrópoli dinámica de contrastes, donde prima la apropiación de lo individual sobre lo colectivo, por lo cual
es una urbe insegura, congestionada y sin mayor credibilidad en lo político-administrativo” (Plan 2000,
1994).
En la ciudad, el escenario prospectivo, que fuera al
mismo tiempo deseable y posible, se planteó así:
• Ciudad segura.
• Ciudad transitable.
• Con espacios públicos de encuentro.
• Respetuosa de su entorno.
• Con mayor gasto social.
• Con infraestructura adecuada a la economía global.
Los aspectos iniciales a transformar eran los siguientes:
30
temas de administración
Temas críticos
Líneas estratégicas
Social y ambiental
Promover igualdad social con
desarrollo sustentable
Económico
Transformar a Bogotá en competitiva y prospera
Convivencia
Convertir a Bogotá en ciudad
de todos
Político-administrativo
Construir una nueva gobernabilidad
Integración regional
Asumir la realidad.
Con la participación de los actores, los cinco temas se
convirtieron en siete.
2.4. Síntesis del diagnóstico
El diagnóstico colectivo llegó a siete temas críticos
que se enuncian a continuación:
1. Las personas y calidad de vida
Formación y empleo
Medio ambiente
Vivienda y entorno
Servicios sociales.
2. Convivencia y seguridad
Estructuración de la sociedad civil
Seguridad ciudadana
Convivencia y respeto
Integración del tejido social
Uso de la ciudad.
3. Cooperación pública y privada
La administración pública
La cooperación.
4. Estructura urbana
Instrumentos de planeación y gestión
Viejas y nuevas centralidades
Tratamiento del espacio público
Ejes de transporte urbano.
5. Accesibilidad y movilidad
Movilidad urbana
Accesibilidad externa.
6. Sectores productivos
Instrumentos de soporte
Innovación y acceso a la tecnología
Modernización del sector productivo
Atractivo económico.
issn 0120-3754
7. Atractivo e imagen de la ciudad
Eventos
Turismo
Marketing de la ciudad.
3. Fase II del plan estratégico
Bogotá 2000
En 1995 se posesionó el nuevo Alcalde y, como es
natural, hay incertidumbre con la nueva administración, sobre el rumbo por seguir. Al fin y al cabo un
plan de la ciudad sin participación del Alcalde no tiene sentido. También se dio un pulso de fuerzas entre
el Concejo y el Alcalde de la ciudad, en el que, el primero no adopta el Plan de Desarrollo presentado y
el segundo lo aprueba unilateralmente mediante decreto. Sin embargo, estos hechos pasan a un segundo
plano, ya que hay un consenso en la mayor parte de
los actores sociales y se logra un acoplamiento que
permite continuar la segunda fase del plan estratégico Bogotá 2000, en donde se definió las líneas estratégicas y los proyectos por seguir.
Principales líneas del Plan
estratégico Bogotá 2000
Con relación al Plan de largo plazo “Bogotá 2000”,
después de dos años de trabajo concertado con los actores más representativos de la ciudad, se concluyó en
1996 la fase II, con la formulación del planteamiento
prospectivo, que se sintetizó en las siguientes cinco
líneas estratégicas:
Oportunidades para todas las personas. El enfoque
es el Desarrollo personal que favorece el entendimiento, la autonomía, la participación, la identidad
y el crecimiento personal a través de la pertenencia a
una comunidad pedagógica.
Ciudad habitable y estructurada. Enfoque: La habitabilidad, como conocimiento y manejo equilibrado
del entorno vital
Legitimidad y gobernabilidad. Enfoque: Concentrar
a la administración en labores de planeación y control, antes que ejecución. Descentralización, participación y simplificación de trámites.
Accesibilidad y movilidad. Enfoque: La movilidad
urbana demanda la articulación de la red vial principal con los accesos metropolitanos y utilización intensiva de telecomunicaciones avanzadas.
Competitividad y atractivo de la ciudad. Enfoque:
La competitividad se construye en la óptica de una
estructura social de acumulación.
Frente a los siete temas del diagnóstico planteados
dos años atrás en el Plan Bogotá 2000, se llega a las
siguientes estrategias:
Diagnóstico
Calidad de vida
Estrategia
Oportunidades para las
personas
Cooperación público- Legitimidad y gobernabiprivada
lidad
Estructura urbana
Ciudad habitable y estructurada
Movilidad
Accesibilidad y movilidad
Sectores productivos
Competitividad y atractivo.
Tal como se concibió desde el inicio, el Plan Bogotá
2000 se divulgó de manera masiva y con una gran
economía de palabras, en un plegable de solo cuatro
hojas. Se avanzó en un nuevo tema como es el del
atractivo, el cual se amplía en una visión multidimensional no muy desarrollada hasta entonces. Para
el efecto se impulsó la campaña “Bogotá linda Contigo”, la cual responde a la necesidad de articular un
plan de acciones restauradoras de identidad, carácter
y sentido de ciudad, liderado y ejecutado por los más
destacados actores de la sociedad civil.
temas de administración
31
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
PLAN PROSPECTIVO DEL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ 2000
LÍNEAS
ESTRATÉGICAS
1
OPORTUNIDADES
PARA PERSONAS
2
CIUDAD
HABITABLE Y
ESTRUCTURADA
3
GOBERNABILIDAD
CONVIVENCIA
4
ACCESIBILIDA
DY
MOVILIDAD
5
COMPETITIVIDAD
ATRACTIVO
OBJETIVOS
MEJORAR
EDUCACIÓN
SALUD
GESTIÓN SOCIAL
EMPLEO
MEDIO AMBIENTE
GOBIERNO DE
CALIDAD
CALIDAD DE
VIVIENDA
ESPACIOS
PÚBLICOS
PLANEACIÓN DE
ESTRUCTURA
URBANA
AUMENTAR
PERSONAL
CALIFICADO
INSTITUCIONALIZACIÓN
FLUIDEZ INTERNA
ESTRATEGIA
REGIONAL
COMPROMISO
CIUDADANO
MEJORAR
TRANSPORTE
IMAGEN DE
CIUDAD
INFRAESTRUCTURA
SEGURIDAD Y
JUSTICIA
Diseño: CIM.
“La Frase institucional de campaña, describe al lindar como fenómeno constitutivo de la vida de ciudad, convirtiéndolo así en un factor determinante
para la identificación y formulación de más de un
centenar de actividades... Es una campaña independiente y permanente de imagen de ciudad, destinada a difundir la imagen de ciudad y la pertinencia
del Plan Estratégico, articulada alrededor de acciones previamente reconocidas como prioritarias y de
gran incidencia para el crecimiento y desarrollo fu32
temas de administración
turo de la ciudad... invita a todos los actores de ciudad para que se sumen a este propósito conjunto de
trabajar por su recuperación, auspiciando acciones
permanentes de embellecimiento, mantenimiento y
adopción, que la conviertan en el mediano tiempo,
en una ciudad propia, más amable, acogedora, productiva” (Plan Bogotá 2000, 1996). Por su parte el
Alcalde promocionó la ciudad con la campaña “Bogotá coqueta”.
issn 0120-3754
4.1. Línea de ciudad habitable y estructurada
La ciudad se dotó de una infraestructura acorde con
la economía global al construir puentes, avenidas y
anillos viales, para enfrentar los retos y aprovechar
las oportunidades de un sistema económico cada vez
más exigente.
Los Bogotanos comenzaron a disfrutar más espacio
públicos, sobre todo en los barrios más pobres (Bosa,
Ciudad Bolívar, El Tunal, San Cristóbal y Usme).
Millones de familias de escasos recursos visitan los
parques, las alamedas y las bibliotecas. En los tres
años comprendidos entre 1998 y 2001, la Administración pública construyó y restauró, con participación ciudadana, 1.100 parques y alamedas, se gestionó
la siembra de 100.000 árboles y edificó tres enormes
bibliotecas: La Virgilio Barco, cerca del parque central Salitre; la de El Tunal, en el sur, y la de El Tintal,
al suroeste de la ciudad, que reciben 7.000 visitantes
y tienen capacidad para 170.000 volúmenes.
Se rescató los cuerpos de agua o humedales, tratamiento de las alamedas, construcción de parques y
recuperación paisajística e hidráulica de los principales efluentes de la sociedad.
Los parques, las alamedas y bibliotecas se convirtieron en lugares muy visitados por los habitantes de
todas las edades, donde vive la mayoría de gente de
escasos recursos; y que gracias a la labor institucional
ahora tienen acceso a beneficios con los que no contaban antes.
Los programas de recuperación y cuidado de parques
en la capital, la construcción de bibliotecas públicas, las ciclorrutas y otras actividades complementarias, hicieron que los habitantes de Bogotá tengan
un abanico de opciones para la cultura, la educación,
el deporte y el entretenimiento. Se convirtió en una
ciudad con espacios públicos de encuentro.
De igual forma, se dió un avance muy importante en
la dotación de infraestructura para la ciudad en materia de servicios públicos. Mientras en 1993 la em-
4.2. Línea de legitimidad,
gobernabilidad y convivencia
El sentido de pertenencia ha sido significativo en la
última década. Antes, la capital era una ciudad de
todos y de nadie. Ahora, las personas han tomado
conciencia y con esto aportan un granito de arena
para que la ciudad se vea más organizada, ya que la
convivencia entre los ciudadanos y el trato con la ciudad, por ejemplo en aseo, es más solidario y amable.
Campañas como “Quítese los guantes”, “Bogota Linda o Coqueta”, entre otras, funcionaron en el subconsciente de la gente y convirtió a Bogotá en una
ciudad de todos.
En los últimos años los índices de delitos cometidos
en la capital disminuyeron significativamente. Las
medidas que se tomaron como la “Ley zanahoria”,
“La vida es sagrada” y los controles implementados
por las autoridades, hicieron que la ciudadanía sienta
que su ciudad es más segura. Los hogares víctimas de
hechos de violencia disminuyeron del 25% en 1997,
al 17% en 2006.
Mortalidad en Bogotá
Homicidios
Muertes tránsito
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Después del recorrido adelantado en década y media de transformaciones, vale la pena hacer un recuento estructural de los principales logros y aspectos
pendientes de la ciudad. Y para ello, nada mejor que
hacer un balance de acuerdo a las cinco líneas estratégicas acordadas en el plan Bogotá 2000.
presa de acueducto no podía atender los intereses de
la deuda y los paros por atraso en los pagos laborales
eran frecuentes, al terminar el año 2003, los servicios
de alcantarillado llegaban a 1.284.980 usuarios; en
2005, las redes de acueducto estaban conectadas a
1.490.476 usuarios, la tubería de gas a 1.354.062, el
cableado de energía llegaba a 1.912.202 y las líneas
de la Empresa de Teléfonos de Bogotá a 2.347.767
usuarios residenciales y comerciales e industriales.
Todos con una cobertura cercana al 100%.
Personas
4. Logros
Diseño: CIM con Base en cifras del INML
Bogotá, con una adecuada planeación prospectiva,
que impulsó la cultura ciudadana, la recuperación de
los espacios públicos y la seguridad, se convirtió en
la metrópoli con la que soñaron sus actores sociales
una década antes. Pero lo más importante de todo es,
temas de administración
33
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
que, independientemente de los cambios físicos, se
transformó en una ciudad más amigable y más humana, en una ciudad que vale la pena ser habitada.
Especialmente, mejoró la inteligencia emocional de
la ciudad, entendida como la interacción de la capacidad para entenderse a sí misma y entender a los demás. Esto se refleja en la disminución en los índices
de conflictos y en el aumento de los niveles de cooperación intersocial e intrasocial, en todos los espacios
microsociales y macrosociales.
En materia de cooperación entre los actores públicos
y privados, Bogotá ocupa el cuarto lugar en el contexto de América Latina.
4.3. Línea de oportunidades para las personas
En materia de oportunidades para las personas, desde que se instrumentó el Plan de Ciudad se presentó
un aumento en la cobertura que redujo los niveles de
pobreza.
Entre 1995 y 2006, la línea de pobreza, medida
como el porcentaje de personas que no tienen acceso
a la canasta familiar, pasó de 40% a 23,8%, porcentaje inferior al 28,5% de la meta fijada por la Cumbre
del Milenio para 2015.
En el mismo periodo, Bogotá redujo su pobreza extrema, medida con la línea de indigencia de personas
que no pueden acceder a una canasta de alimentos, al
pasar de 10% a 3,4%, porcentaje inferior al indicador
mundial de 8,8%. La meta de suministrar alimentos gratuitos aumentó a 700.000 personas diarias en
2009.
Colombia
% de Hogares
60
50
40
30
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
20
Diseño CIMt con base en cifras DANE-DNP-MERPD
La percepción que los Bogotanos tienen sobre las
oportunidades que brinda la ciudad se reflejan en la
34
temas de administración
Al desagregar los resultados, se encuentra que mientras en 2003 el 30% de los jefes de hogar declaraban
no tener ingresos para cubrir los gastos mínimos en
2008 esta proporción se redujo a 20.8%. El 57% de
los hogares manifestaron, en los dos periodos, que los
ingresos solo alcanzan para cubrir los gastos mínimos, en tanto que los jefes de hogar que manifestaron
que los ingresos cubren más que los gastos mínimos
aumentaron de 12% a 21% entre 2003 y 2008.
Con respecto a las oportunidades para aumentar el
patrimonio familiar, en cuanto a electrodomésticos, la Encuesta de Calidad de Vida reveló que entre
2003 y 2008 el número de hogares que posee horno
microondas pasó de 17% a 28%; horno eléctrico o a
gas, de 35% a 39%; lavadora, de 45.3% a 62.7%; nevera, de 76% a 83%; DVD, de 6% a 67%, y televisor
a color, de 92% a 97%.
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Bogotá
aumentó de 81.3 en el año 2003 a 83, en el año 2006
y se mantuvo por encima del de Colombia 76.6 y 79,
respectivamente. La esperanza de vida subió de 73,2
a 74,5 años, por encima de la nacional (72 y 73 años),
lo que significa que en la capital se tiene mejor salud
y se vive más que en el resto del país. (ONU – Hábitat 2009).
El coeficiente de Gini que determina la concentración del ingreso disminuyó de 0,57 a 0,53, lo que representa una reducción de la desigualdad.
En materia de acceso y democratización del espacio
público, con medidas como la sustracción del 40%
del flujo vehicular en las horas pico mediante el “Pico
y placa”, el día sin carro y el impulso a la bicicleta
como medio alternativo de transporte, contribuyeron
a mejorar la calidad del aire y, por ende, la salud de
los Bogotanos. Cada domingo se cierra a los vehículos 120 kilómetros de avenidas, para dar paso a un
millón y medio de ciclistas, patinadores, caminadores y trotadores que disfrutan, durante 7 horas de las
principales vías de la ciudad.
Línea de Pobreza
Bogotá
Encuesta de calidad de vida. Mientras en el año 2003
el 46.9% de los jefes de hogar o sus cónyuges se consideraban pobres, en el año 2008 este porcentaje disminuyó al 27.3% (DANE, 2008).
En materia de mortalidad, de 1994 a 2007, el índice de homicidios en la capital colombiana bajó de
81% por cada 100.000 habitantes a 27%. Esto, independientemente de la severa crisis que afectó al país,
especialmente en 1999. Y teniendo en cuenta un vio-
issn 0120-3754
lento contexto nacional, con la convergencia del fuego cruzado en torno al narcotráfico de tres agentes
armados del conflicto, como han sido los paramilitares, la mafia y la guerrilla.
Con relación a la calidad de la educación, elemento
clave en la era del conocimiento, se realizó importantes esfuerzos en la secundaria para desarrollar las
competencias argumentativas, interpretativas y propositivas de los estudiantes y de extender las ventajas
pedagógicas y didácticas de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) a las aulas, mediante el impulso de estrategias para su apropiación
significativa por parte de docentes y estudiantes.
Sin embargo, el peso del pasado y la gradualidad de este
tipo de transformaciones, no señalan resultados representativos a juzgar por los resultados de las pruebas de
competencias en matemáticas y lenguaje en secundaria
y de los ECAES en algunas carreras universitarias, con
lo cual se confirma que aún no se encuentran los caminos para ascender adecuada y rápidamente del pensamiento nocional, al conceptual y al categorial.
4.4. Línea de accesibilidad y movilidad
Tres componentes cambiaron la forma de movilizarse en Bogotá: El TransMilenio, las ciclorrutas y el
pico y placa.
El TransMilenio. En el año 2000, se estrenó un nuevo sistema de transporte público, el TransMilenio
(TM). Después de analizar cerca de 60 alternativas,
TransMilenio fue la respuesta para el deficiente servicio público de transporte. Antes, unos 22.000 autobuses, con más de 30 años de uso saturaban los
35 kilómetros cuadrados de la capital. Trasladaban
al 78% de la población bogotana (unos 5.5 millones),
y un recorrido promedio de 6.6 kilómetros entre los
barrios y los centros de empleo tardaba hasta dos horas y media. TransMilenio, con un sistema de buses
rojos articulados, con capacidad para 140 pasajeros,
redujo los tiempos de transporte hasta 45 minutos
con una tarifa de US$0.75 por recorrido ($0.50 €),
que a diario moviliza a un millón de habitantes. Este
proyecto ya tiene diseñadas, con visión prospectiva,
las rutas que se van a construir por etapas hasta el
año 2016. Ha sido ejemplo a nivel internacional de
un buen sistema de transporte masivo, motivo por el
cual ganó premio internacional.
Las ciclorrutas. Otra obra que llama la atención de
la ciudad, son 320 kilómetros de ciclorrutas, la más
extensa de Iberoamérica, que les ha permitido a los
habitantes desplazarse por diversas rutas en bicicleta. Gracias a esta iniciativa, el uso de bicicletas subió
de un 0.3 a un 5% de los ciudadanos con cerca de
400.000 personas. Este proyecto creó nuevas fuentes de recursos y beneficios a la comunidad, promoviendo igualdad social con un desarrollo sostenible
y con más posibilidades de transportarse no solo los
domingos, sino todos los días, con más espacios de
encuentro en los parques de la ciudad.
El Pico y Placa. En la transformación, Bogotá libró
una batalla con los automóviles al impedir el tránsito de vehículos según su número de placa y hora del
día. Con el nombre de “Pico y Placa”, los Bogotanos
aprendieron a restringir el uso de vehículos particulares de lunes a viernes. Se dispuso que un 40% de los
autos particulares salgan de circulación en las horas
pico. Esto obliga a algunos conductores a prescindir
de su carro durante todo el día y a viajar en otro medio de transporte público.
4.5. Línea de competitividad y atractivo
En esta línea estratégica se adelantó el estudio de
competitividad de la región, que arrojó un primer
diagnóstico sobre cadenas productivas y ventajas
competitivas. Con la mesa de planificación regional
Bogotá-Cundinamarca instalada en febrero de 2001,
se realizó talleres en 116 municipios de Cundinamarca y 9 localidades de Bogotá, con los cuales se construyó confianza en el proceso de conformación de
una región más integrada, equilibrada, equitativa,
competitiva y sostenible ambientalmente.
El proyecto asistido por el PNUD avanzó en tres fases
de investigación, capacitación y ejecución. En la primera
fase de fortalecimiento institucional se realizó inventarios analíticos, talleres y un plan de acción institucional. En la segunda fase de visión compartida, se elaboró
la agenda común, talleres y las directrices del Plan Estratégico Regional y en la tercera fase de desarrollo de
proyectos, el diseño de los módulos temáticos, talleres
y el Plan Estratégico Regional de Desarrollo. (Mesa de
Planificación Bogotá-Cundinamarca 2004).
El Plan estratégico Bogotá 2000 derivó hacia el fortalecimiento del “Consejo Regional de Competitividad de Bogotá y Cundinamarca (CRC)” cuya visión
es “ser una de las cinco primeras regiones de América Latina por su calidad de vida”. Para el efecto se
plantean cinco objetivos estratégicos (CRCBC 2005,
5-10).
temas de administración
35
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
METAMORFOSIS DE BOGOTÁ EN EL PERIODO 1992-2008
ELEMENTOS QUE
CAMBIARON LA
CALIDAD DE VIDA
MOVILIDAD
TRANSMILENIO
REDUJO TIEMPOS DE
TRANSPORTE
CONSTRUCCIÓN POR
ETAPAS HASTA EL
AÑO 2016
“PICO Y PLACA”
RESTRICCIÓN
AUTOMÓVILES
LEGITIMIDAD Y
GOBERNABILIDAD
ACATAMIENTO A
LAS NORMAS
PROTECCIÓN A LA
VIDA DESCENSO
DE MUERTES
GESTIÓN PÚBLICA
INNOVADORA Y
COMPETITIVA
PROYECTOS EJEMPLARES
A NIVEL INTERNACIONAL
QUE HAN LOGRADO UNA
CIUDAD MÁS
INTELIGENTE,
MÁS AMABLE
Y MÁS
HUMANA
Diseño: CIM.
36
temas de administración
ESTRUCTURA
HABITABLE
RESTAURACIÓN 1.100
PARQUES Y
ALAMEDAS SIEMBRA DE 100.000
ÁRBOLES
CONSTRUCCIÓN
DE TRES
BIBLIOTECAS
METROPOLITANAS
CICLORRUTAS EN
330 KM. Y 120 KM.
DE AVENIDAS EN
DOMINGOS DE
CICLOVÍA
issn 0120-3754
1. Incrementar las exportaciones de Bogotá y Cundinamarca
2. Posicionar a Bogotá (Cundinamarca) como una
de los mejores destinos de inversión
3. Fortalecer el desarrollo económico mediante cadenas productivas
4. Convertir el recurso humano, la ciencia y la tecnología en los principales factores generadores de
desarrollo
5. Construir la capacidad institucional para gestionar el territorio y la economía regional.
El CRC es una red conformada por 1.800 organizaciones del sector público, empresarial, académico
y cívico-social de la ciudad de Bogotá y el departamento de Cundinamarca. El proceso de articulación, continuó con el plan de desarrollo de Bogotá y el
plan de desarrollo de Cundinamarca, para la ejecución de 44 proyectos de interés general.
De esta manera, el Distrito Capital de Bogotá se ubicó, en el año 2003, en el contexto de América Latina, como la segunda ciudad, después de Monterrey,
con buena actitud de las personas hacia las empresas
emprendedoras; la cuarta ciudad por su capacidad de
emprendimiento, y la sexta ciudad por la capacidad
de innovación y de adaptación de los empresarios.
(Proteus, 2004).
En el año 2008 ocupó el octavo lugar en el ranking
de competitividad de América Latina, según la encuesta realizada a ejecutivos por América Economía
Intelligence. Ocupa el cuarto lugar como mejor combinación en Latinoamérica en calidad de vida, potencial de negocios y desarrollo profesional. (Cámara de
Comercio de Bogotá 2009).
Los elementos de mayor impacto han sido el mejoramiento de la movilidad, con un sistema integrado de transporte, la consolidación de una ciudad con un espacio público
estructurado y una mayor gobernabilidad y convivencia, con la revolución cultural de los Bogotanos.
5. Tareas pendientes y conclusiones
Las tareas pendientes se pueden verificar con un análisis de los proyectos estratégicos que no han cumplido las metas planteadas dentro del Plan Estratégico
de la ciudad y de los planes de las Administraciones
Distritales.
Como se podrá deducir, de los cinco ejes analizados
en el capítulo anterior, se han obtenido logros importantes en tres de ellos referidos a la planeación física,
la gobernabilidad y la movilidad. Quedan tareas importantes por cumplir en los otros dos ejes de competitividad y de oportunidades para las personas.
En la evaluación de los cambios en la calidad de vida
en Bogotá, realizada por el Observatorio, Bogotá, en
abril de 2009, se plantearon las siguientes conclusiones sobre la gestión pública de 2008:
Después de la reforma administrativa que agrupó las
entidades Distritales en Secretarías, existen sectores
donde continúa la descoordinación entre las entidades por lo que es necesario fortalecer su articulación
intrasectorial y la ejecución de políticas entre Secretarías mediante el fortalecimiento intersectorial. Según los reportes de los organismos de control, varias
entidades presentaron retrasos en la ejecución de los
recursos que les fueron asignados en el 2008 y en la
planta de personal del Distrito, el 49% de los servidores públicos son contratistas, aunque cada una de
las entidades debería tener claro el número de funcionarios con que debe contar. (Observatorio como
vamos 2009).
Los elementos presentados dan respuesta a la mayoría
de los interrogantes planteados al principio, de cómo
hizo Bogotá para diseñar su Plan prospectivamente,
cómo se logró que la gente se pusiera de acuerdo para
un cambio de esta naturaleza y qué metodología se
utilizó para identificar y construir los escenarios. Se
vio que fue necesario cambiar la manera de pensar en
torno a los procesos de planeación y en la actitud frente a la problemática de la ciudad. Un factor determinante fue el diseño y ejecución de un plan estratégico,
el Plan Bogotá 2000 que contribuyó, de una manera
prospectiva, a la metamorfosis positiva de la ciudad.
Una pregunta que surge es si estas metas se hubieran
logrado sólo con un plan de Gobierno, sin un plan
estratégico; la respuesta es No, porque los problemas
son tan grandes que se requirió el esfuerzo concertado de todos los actores de la ciudad. Otra pregunta
final es si las transformaciones de la ciudad obedecieron exclusivamente al papel de las personalidades,
en este caso los Alcaldes; la respuesta es NO, ya que
concurrieron fuerzas sociales que crearon las condiciones, para que independientemente de los conflictos entre los Alcaldes y los opositores, la ciudad fuera
avanzando. O si no, habría que preguntarse por qué
los Alcaldes exitosos de Bogotá que se lanzaron para
candidatos a la Presidencia no han logrado posicionamiento nacional.
temas de administración
37
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
referencias
Alcaldía Mayor. 2002. La ciudad región
– Hacia un nuevo contrato social. Memorias de los talleres del Milenio. Bogotá, D. C.
Alcaldía Mayor. 2001. Bogotá para vivir
todos del mismo lado. Decreto 440 de
junio 1 de 2001. Bogotá, D. C.
Aristóteles. 1873. La política. Madrid:
Editores Imprenta de la Biblioteca de
Instrucción y Recreo.
Berger G. 1967. Etapes de la prospective.
PUF.
Borja Jordi. 1994. Tres grandes retos de
las ciudades Iberoamericanas. Revista
Cámara de Comercio No. 89 (enero).
Concejo Distrital. 2004. Plan Bogotá Sin
indiferencia. Acuerdo 119 de junio 3.
Bogotá, D. C.
Concejo de Bogotá. 1998. Plan aprobado
mediante Acuerdo de junio 8. Bogotá,
D. C. 1998. http://www.dapd.gov.co/
www/resources/mgp_pd_1998_2001_
pbqq_estructura_general.pdf
CRCBC. 2005. Hacia una región competitiva. Bogotá, D. C. http://www.bogotacompite.org.co
Cámara de Comercio. 2004. Mejores ciudades para hacer negocios. Observatorio
de Competitividad No. 1 enero. Proteus Consultores.
Cámara de Comercio de Bogotá. 2009.
Brechas de competitividad de Bogotá
en el contexto de América Latina 2008.
Bogotá, D. C.
Club de Roma. 1972. Los límites del crecimiento. Bogotá: Fondo de Cultura
Económica.
Misión Bogotá Siglo XXI. 1994. Estudios
prospectivos de Bogotá. Bogotá, D. C.:
Banco Uconal.
Departamento Administrativo Nacional
de Estadística. 2008. Encuesta de calidad de vida. Bogotá, D. C.
Decouflé. 1974. La prospectiva. España:
Oikos Ediciones.
Ellman Michael. 1983. La planificación
socialista. México: Editorial Fondo de
Cultura Económica.
Garay, Luis Jorge. 2002. Lo público, la
ciudadanía y la convivencia. Investigación dirigida y expuesta en foro sobre la
ciudad región: Hacia un nuevo contrato social. Secretaria de Planeación. Bogotá, D. C. Secretaría de Planeación.
Godet por Michel. 2000. La caja de herramientas de la prospectiva estratégica.
París: Librairie des Arts et Métiers.
González, César. 2002. ¿Qué Estado
queremos? Intervención en la Academia Colombiana de Ciencias Económicas. Revista 60-69.
Jantsch, Erich. 1967. La prevision tecnologique. OCDE.
Jouvenel, H. (de) 1993. Sur la méthode
prospective: un bref guide méthodologique. Futuribles N.º 179.
Mesa de Planificación Regional BogotáCundinamarca. 2004. Un espacio para
unir voluntades. Bogotá: Ed. La Silueta.
Mojica, Francisco. 1993. La prospectiva.
Bogotá: Ed. Legis S. A.
Naciones Unidas. Declaración del Milenio. 2000. Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Sede de las Naciones
Unidas. Nueva York. USA.
Observatorio Bogotá Cómo Vamos.
2009. Evaluación de los cambios en
la calidad de vida en Bogotá durante
2008. Sector gestión pública.
Organización de las Naciones Unidas.
2009. Hábitat. Urbanización para el
desarrollo humano. Bogotá, D. C.
Prigogine, Ilya. 1997. El fin de las certidumbres. Madrid: Santillana Ediciones.
Plan Bogotá 2000. 1993. La ciudad actual
y la ciudad deseada. Bogotá, D. C.
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. 1994. Metodología del Plan
estratégico. Julio 27. Bogotá, D. C.
Rhode Island School of Design, RISGD.
1977. Desarrollo regional, entre la competitividad y el ordenamiento territorial.
Bogotá: Presidencia de la República de
Colombia.
Soler B., Yezid. 1991. Bogotá en el contexto de las megatendencias del siglo
XXI. Revista Ensayos Universitarios de
la Escuela Administración Negocios.
SUN, Zi. (320 a.n.e). 1994. El arte de
la guerra. Beijing: Talleres Gráficos en
Lenguas Extranjeras.
Weber, Max. 1987. La ciudad. Madrid:
Ediciones de la Piqueta.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Soler Barbosa, Yezid. 2009. Metamorfosis de Bogotá, D. C.
Gestión pública competitiva e innovadora de una región.
Administración & Desarrollo 37 (51): 21-38.
38
temas de administración
Estilo APA:
Soler Barbosa, Y. (2009). Metamorfosis de Bogotá, D. C.
Gestión pública competitiva e innovadora de una región.
Administración & Desarrollo, 37 (51), 21-38.
Estilo MLA:
Soler Barbosa, Yezid. “Metamorfosis de Bogotá, D. C.
Gestión pública competitiva e innovadora de una región.”
Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 21-38.
Administración
& Desarrollo
t e m a s d e
administración
resumen
El artículo se ocupa de la evolución histórica de la Planeación en
Colombia, a partir de la Constitución de 1886, y de las diferentes
reformas que en torno al tema se introdujeron durante el siglo pasado.
Así mismo, se hace un breve recuento de los aportes de algunas de
las misiones externas contratadas, las instituciones de apoyo creadas,
la normatividad expedida y una síntesis de los diferentes planes de
desarrollo formulados por los gobiernos de turno. Finalmente, se
resaltan los avances de la planeación en el marco de la Constitución
de 1991 y se presentan unos comentarios a manera de conclusión.
Palabras clave: Planeación, Planeación del Desarrollo, Planes
de Desarrollo, Desarrollo Económico y Social, Descentralización
Administrativa, Administración Pública.
abstract
Historical development and setting for planning in Colombia
This article deals with the historical evolution of planning in
Colombia from the time of the 1886 constitution onwards and
the different reforms regarding the topic which were introduced
during the last century. Likewise, it gives a brief account of the
support provided by some of the external missions contracted for
such end, the support institutions so created, the regulations issued
and a synthesis of the development plans formulated by different
governments in turn. Finally, it highlights the advances made in
planning within the framework of the 1991 constitution, rounding
off with some concluding comments.
Key words: planning, development planning, development planes,
economic and social development, administrative decentralisation,
public administration.
resumo
Desenvolvimento histórico e âmbito de ação do planejamento na
Colômbia
O artigo trata da evolução histórica do Planejamento na Colômbia, a
partir da Constituição de 1886, e das diferentes reformas que foram
introduzidas sobre o tema durante o século passado. Da mesma
forma, faz-se uma breve recontagem das contribuições de algumas
das missões externas contratadas, as instituições de apoio criadas,
a normatividade expedida e uma síntese dos diferentes planos de
desenvolvimento formulados pelos governos de turno. Finalmente,
ressaltam-se os avanços do planejamento no marco da Constituição
de 1991 e apresentam-se alguns comentários como forma de
conclusão.
Palavras chave: Planejamento, Planejamento do Desenvolvimento,
Planos de Desenvolvimento, Desenvolvimento Econômico e Social,
Descentralização Administrativa, Administração Pública.
Desarrollo histórico y ámbito
de acción de la planeación
en Colombia
Carlos Arturo Grosso Rincón*
Contexto general
En materia de planeación, Colombia ha sido un país pionero en
América Latina. Desde la década de los treinta del siglo pasado,
pocos años después de que el tema irrumpiera a nivel mundial,
nuestros gobernantes han tenido una particular preocupación por
hacer de la planeación un instrumento de apoyo al desarrollo de
sus procesos de gestión.
No obstante, el país sigue atrasado en muchos frentes y en temas
que supuestamente deberían haberse superado. Los niveles de pobreza y exclusión son elevados; la inequidad en la distribución del
ingreso es de las más altas del mundo; la corrupción; el narcotráfico; la violencia; el desempleo; entre otros, siguen siendo asuntos
sin soluciones concretas, a pesar de los esfuerzos que aparentemente se hacen. Las cifras oficiales y no oficiales, nos siguen señalando
como un país subdesarrollado.
Si bien la planeación, en su concepción real, no es la culpable directa de la problemática descrita, si es preciso centrar el debate y
la discusión en torno a la forma como esta se ha implementado en
la práctica. El país cuenta con las herramientas legales, los apoyos,
los instrumentos técnicos y los medios para aplicarla. Entonces, la
pregunta que surge es, ¿en qué se está fallando?
El documento mostrará que tanto en este frente (el de la Planeación)
como en otros asuntos, no basta solamente con las buenas intenciones de los gobernantes. Algunos críticos hablan, tal vez con acierto,
acerca del modelo de desarrollo que ha venido imperando en el país
desde hace varias décadas. Esta puede ser una de las razones para
entender y dar respuesta a la pregunta anteriormente planteada. Si
no se cambia el modelo, no hay planeación que valga.
El modelo del que se habla, parte de una concepción eminentemente economicista, en donde los gobiernos centran su atención
en alcanzar el desarrollo, orientando todos sus esfuerzos hacia el
Recibido: mayo de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Correo impreso: Carrera
47 No. 22A-95, oficina 201, Bogotá,
D. C., Colombia.
Grosso Rincón, Carlos Arturo. 2009. Desarrollo histórico y
ámbito de acción de la planeación en Colombia. Administración & Desarrollo 37 (51): 39-58.
*Administrador público, Magíster en Planeación Socioeconómica. Docente de la ESAP y de la Universidad Central y Universidad Republicana. Investigador y consultor en temas de Gestión Pública y
Empresarial, Planeación y Proyectos de Desarrollo.
correo-e: [email protected]
39
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
logro del crecimiento económico, tomando como base
el indicador del Producto Interno Bruto (PIB). Los
planteamientos propuestos, en los diferentes Planes de
Desarrollo en el país, así lo corroboran.
Frente a esta postura, otros analistas críticos del modelo han tratado de demostrar desde diferentes ámbitos,
cómo el crecimiento es solo una parte del desarrollo, y
que además de este, existen otros factores a los cuales
los gobiernos deberían prestar más atención, en razón
a que están directamente relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las personas. Ejemplos de ello son indicadores como el Índice
de Condiciones de Vida (ICV) o el Índice de Desarrollo Humano (IDH), este último implementado por
el PNUD a nivel mundial.
Sobre el particular, la economista norteamericana Hazel Henderson, en el mes de mayo de 2008, en una
columna publicada en ipsnoticias.net, titulada “El PIB
pasó de moda”, muy acertadamente señala: “El crecimiento del PIB no puede seguir siendo el parámetro para
medir el bienestar de las naciones…”, y desarrolla toda
una interesante argumentación al respecto.
Pero además de lo señalado y en el ámbito del desarrollo del tema, surgen igualmente otros interrogantes:
1. ¿En qué medida los planes de desarrollo propuestos por los gobernantes, han sido ejecutados según lo establecido en sus contenidos?
2. ¿Han sido planes verdaderamente orientadores
de la política económica y social del país, o han
sido solamente planes indicativos, elaborados
para cumplir con un requisito?
3. ¿Qué tanto ha contribuido la planeación, al desarrollo económico y social del país?
Quienes han vivido de cerca del desarrollo de estos
procesos tendrán argumentos tanto a favor como
en contra en relación con las respuestas a estos interrogantes. Lo cierto es que, al igual que con otros
asuntos, la planeación no puede desligarse de los
acontecimientos políticos, económicos y sociales que
han hecho parte de la evolución histórica del país.
Este es el punto central de nuestro tema de estudio
y con él se busca demostrar que la “normatividad”
existente y las “ instituciones” creadas en torno a la
planeación, junto con los “planes de desarrollo” propuestos, no han sido suficientes para solucionar los
problemas, sino que se requieren esfuerzos adicionales y una decidida voluntad política, para proponer
los cambios estructurales de fondo que nuestra sociedad reclama con urgencia.
40
temas de administración
Introducción
El punto de partida es la Constitución del año 1886,
la cual permaneció vigente durante casi todo el siglo
pasado. En esta se reafirma que la nación colombiana
es una República Unitaria de carácter centralista. Sus
principales reformas se realizaron en los años 1905,
1907, 1910, 1936, 1945, 1957, 1968 y 1986.
Si bien en esta Constitución inicialmente no se hablaba propiamente de la planeación, sí se hacía referencia al tema del presupuesto, como eje ordenador
y referente para realizar las diferentes inversiones
que necesitaba el país. En posteriores reformas, tales
como el Acto Legislativo No. 1 de 1945 y, especialmente, en la de 1968 (gobierno de Lleras Restrepo),
el tema de la planeación tuvo un gran impulso, sobre
todo en lo pertinente a la implementación de los planes de desarrollo por parte del gobierno central.
De otra parte, es importante destacar los aportes
realizados por varias misiones y estudios externos
contratados por algunos gobiernos en épocas de los
inicios de la planeación en el país, al igual que la implementación de numerosas normas y la creación de
entidades, como resultado de las recomendaciones
expresadas por quienes tuvieron bajo su responsabilidad aquella labor. Estos hechos contribuyeron a desarrollar una serie de instrumentos que sirvieron de
base para orientar la política económica y social del
país, buscando enfrentar con acierto los permanentes
cambios y las profundas transformaciones por las que
atravesaba la Colombia de aquellos años. El Estado se
vuelve cada vez más intervencionista y asume un rol
protagónico definitivo en el manejo de la economía.
Desde la última década del siglo pasado, la planeación adquiere especial importancia. La presentación e
implementación de los planes de desarrollo se vuelve
de obligatorio cumplimiento por parte del gobernante (Presidente, Gobernador, Alcalde), en razón a lo
estipulado en la Constitución Política de 1991 y a la
expedición de la Ley Orgánica del Plan.
En este contexto se describen los principales hechos
que, desde la perspectiva de la planeación, han tenido
incidencia en su evolución histórica y en el desarrollo
político, económico y social del país.
1. Los inicios de la planeación
en Colombia
Abordamos el tema de los inicios de la planeación en
Colombia, desde lo sucedido en el período compren-
issn 0120-3754
dido entre los años veinte y los años cincuenta del
siglo pasado y destacando tres (3) hechos importantes: El aporte de las misiones extranjeras contratadas,
algunas reformas implementadas especialmente durante la República Liberal y el aporte de las instituciones de apoyo creadas por los diferentes gobiernos.
1.1. Las misiones extranjeras
El aporte de las diferentes misiones externas contratadas fue fundamental, dada la inexperiencia de
nuestros gobernantes en el manejo de algunos asuntos, especialmente en materia económica.
La primera misión reconocida por sus resultados, fue
contratada en el año de 1923 y estuvo encabezada por
el profesor de economía norteamericano Edwin Walter Kemmerer. “Su objetivo principal consistió en reformar el sistema financiero y fiscal colombiano, buscando
mejorar la situación del país en el entorno internacional,
sobre todo en materia de comunicaciones, exportaciones y
empréstitos. Se pretendía atraer el capital extranjero, especialmente de inversionistas norteamericanos”1.
Dentro de los logros más importantes de la misión se
destacan la creación del Banco Central (hoy Banco
de la República) y la organización de la contabilidad
nacional mediante la creación de la Contraloría General, ambas en el año 1923.
Una segunda misión Kemmerer fue contratada en el
año de 1930 por el presidente electo Enrique Olaya
Herrera y tuvo como propósito continuar y reafirmar
lo realizado en la primera, haciendo especial énfasis
en temas relacionados con las finanzas públicas, impuestos, aduanas, contabilidad y crédito público.
Otra misión destacada fue la encabezada por Lauchlin Currie, de nacionalidad canadiense, la cual fue
contratada por el gobierno colombiano y financiada
por el BIRF. Tuvo como propósito hacer un estudio
a fondo de la situación económica del país y orientar
un programa de desarrollo para Colombia.
Producto de dicha misión, en el año de 1950, fue elaborado el informe denominado originalmente “The Basis
of a Development Programme for Colombia” seguido de
otro informe complementario llamado “Reorganización de la Rama Ejecutiva del gobierno de Colombia”.
Según los expertos de la época, esta misión fue un gran
aporte al análisis económico del país y sentó las bases
1 Disponible en internet. http://www.lablaa.org/blaavirtual/revistas/
credencial/abril/2005/misión.htm.
para el futuro desarrollo de la planeación en diferentes
frentes, además de convertir en leyes algunas de sus recomendaciones y de abrir espacios a la posibilidad de
adquirir líneas de crédito a través del Banco Mundial.
La misión Lilienthal fue promovida por dirigentes cívicos del Valle del Cauca, quienes invitaron al señor
Davis E. Lilienthal, prestigioso abogado norteamericano que había sido presidente de la Tennessee Valley
Authority (TVA), una corporación establecida por el
Congreso norteamericano en épocas del presidente
Roosevelt (1933), con el propósito de adelantar programas que promovieran el desarrollo de una vasta
zona del sur de los EE. UU. La idea de la invitación
era replicar el modelo en Colombia, pero específicamente en el Valle del Cauca, una región considerada
como próspera y con un gran potencial para llevar a
cabo dicha experiencia.
Como resultado de las recomendaciones de la Misión, se creó la Corporación Autónoma Regional del
Cauca (CVC) mediante Decreto Legislativo 3110 de
1954, con jurisdicción en el Departamento del Valle,
norte del Cauca y el sur de Caldas, utilizando como
base la cuenca del río Cauca.
Lo rescatable de la misión y de las recomendaciones,
implementadas a través de la CVC, fueron los desarrollos alcanzados en su zona de influencia, sobre todo
en materia de construcción de hidroeléctricas, control de inundaciones, distritos de riego, entre otras.
Así mismo, la experiencia sirvió de base para la futura creación de otras Corporaciones de similares características en diversas zonas del país, las cuales han
asumido, además, algunas responsabilidades sobre
todo en asuntos ambientales.
En el año de 1954 el gobierno del general Rojas Pinilla contrató la denominada misión Lebret a partir
del conocimiento que se tenía de los logros alcanzados en países del tercer mundo y en el desarrollo de
la planeación francesa, por una entidad denominada Instituto de Economía y Humanismo, la cual era
presidida por el sacerdote Louis Joseph Lebret.
La tarea encomendada a la misión (Morcillo, 293)
“ fue la realización de un estudio sobre las condiciones del desarrollo del país, especialmente en los campos
social y económico. El trabajo se realizó entre los años
1954 y 1956 y como resultado se obtuvo un informe denominado “Estudio sobre las condiciones del desarrollo
de Colombia”, el cual fue publicado y entregado oficialmente en el año de 1958 al nuevo gobierno del presidente Lleras Camargo”.
temas de administración
41
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En concreto, la misión hizo un análisis sobre los niveles de vida en las poblaciones urbanas y rurales,
las necesidades educativas y un diagnóstico sobre las
condiciones económicas del país, en función de sentar las bases para una futura planeación.
Las principales recomendaciones estuvieron orientadas en el campo social y en la implementación de una
reforma administrativa, como elementos fundamentales sobre los cuales habría que prestar especial atención, para lograr el desarrollo del país.
Además de las mencionadas, hubo otras misiones
contratadas, unas con resultados más visibles que
otras. López (1992:61) menciona trece misiones entre los años 1922 a 1926, muchas de ellas de apoyo
a temas como las comunicaciones, la educación, las
fuerzas militares. Se destaca también la misión Grove
(1949-1950).
Sobre los efectos de las misiones y su influencia en las
decisiones gubernamentales, los críticos cuestionaron
algunas de sus propuestas por considerar que quienes
las orientaban, en su condición de extranjeros, desconocían la verdadera situación del país. Al respecto Restrepo Velásquez (2004, 3), mencionando una crítica
hecha por López Gustavo Adolfo y Correa Luis Felipe
en su escrito “La planeación en Colombia”, a propósito
del Informe Lebret, señala: “…se continúa cayendo en
el error de contratar misiones extranjeras para que elaboren el diagnóstico de la situación actual colombiana,
teniendo de presente el escaso o nulo conocimiento que
estas misiones tenían de las condiciones estructurales de
la economía doméstica, ocasionando esto muchas veces la
puesta en marcha de programas y proyectos que no corresponden con la realidad nacional”.
1.2. De la República Liberal a los
años de la posguerra (1930-1958)
Además de las misiones, es importante resaltar algunos hechos sucedidos durante esta época, los cuales tuvieron repercusiones de diferente tipo en el desarrollo
económico del país y en la forma como directa e indirectamente influyeron en el tema de la planeación.
Algunas situaciones ocurridas en este período fueron ya mencionadas en los anteriores párrafos y otras
serán ampliadas mas adelante, cuando se aborde el
tema de las instituciones.
De momento, es preciso destacar la manera como se
manejaron dos (2) grandes acontecimientos que tuvieron repercusiones a nivel mundial. Por un lado, la
42
temas de administración
crisis de los años treinta y, por otro, los difíciles años
de la posguerra. ¿Cómo los afrontó el país?
Sin entrar en detalles, pues no es objeto del presente
escrito, vale la pena resaltar los profundos cambios y
las grandes reformas que se hicieron en la década de los
años treinta, con la llegada al poder del partido liberal,
después de una larga hegemonía conservadora de más
de treinta años. A este período se le llamó la República
Liberal y duró dieciséis años (1930 – 1946).
El entrante gobierno del presidente Olaya Herrera
(1930-1934), inició un proceso de intervencionismo
de Estado en la economía, mediante la protección a
la naciente industria y la aplicación de una política
de control de cambios. La Ley 62 de 1931 es pionera
en la adopción de este tipo de medidas en el país. Al
respecto Bejarano (1989:137) señala: “Esta Ley puso
en vigor un arancel aduanero de carácter proteccionista
y no ya con carácter fiscal. A ello se adicionó un régimen
estricto de licencias de importación y exportación, y una
devaluación que llegó al 75% entre 1932 y 1938…”.
Más adelante, en el gobierno de López Pumarejo
(1934 – 1938), se expidió la Ley 78 de 1935 la cual
aumentó la base gravable del impuesto de renta, al
pasar progresivamente del 8% al 17% para la tarifa
mayor, buscando con ello aumentar la carga tributaria a quienes ostentaban altos ingresos y al sector empresarial. Se estableció además un impuesto sobre el
exceso de utilidades.
En el año 1936 hubo una trascendental reforma a la
Constitución de 1886, inspirada en las ideas liberales,
y mediante la cual se buscaba poner al país a tono con
la nueva realidad mundial. En medio del debate y de
la discusión con la iglesia y con otros sectores políticos que se oponían, la reforma finalmente es aprobada.
Sobre el particular Melo (1991) destaca: “el reconocimiento del papel del Estado en la orientación y ‘racionalización’ de la economía, así como los avances sociales
y políticos aprobados: el reconocimiento del derecho de
huelga y del derecho de las mujeres a ocupar empleos en
la administración; el establecimiento del sufragio universal, sin restricciones de riqueza o alfabetismo y la incorporación de la libertad de conciencia en la Constitución”.
Con las dificultades de la crisis económica de los
años treinta, los expertos de la época y aun los organismos internacionales, como la CEPAL, señalaron
la importancia en los logros obtenidos por el país,
gracias a la implementación de dichas reformas. Para
corroborar lo dicho, el Cuadro No. 1 muestra las tasas de crecimiento entre los años de 1929 a 1939 en
algunos países de América Latina (A.L.).
issn 0120-3754
CUADRO No. 1
CRECIMIENTO ECONÓMICO DE ALGUNOS PAÍSES DE A.L. 1929-1939
Países
Producto doméstico bruto real Producto manufacturero real al
al costo de factores (% por
costo de factores (% de cambio
promedio anual de cambio
promedio anual)
Producto Interno Bruto Real
al costo de factores (cambios
porcentuales totales)
1929 - 1939
1929 - 1933
1933 - 1939
Argentina
1,6
3,1
29,2
Brasil
3,0
5,0
31,6
Colombia
3,8
8,8
31,6
Chile
0
3,3
-50,6
Uruguay
1,0
5,2
N.A.
México
2,1
4,3
37,2
Fuente: Bejarano 1989, 117.
Un breve análisis de las cifras del cuadro nos da a entender, que en materia de crecimiento económico, el
país fue de los más prósperos durante el decenio de
los años treinta, al compararse con otros países de
América Latina. Sobre el particular, Bejarano (1989,
117) señala: “Mirando en conjunto el desarrollo colombiano durante los años treinta, será sin duda uno de los
más exitosos de América Latina. Entre 1929 y 1939, el
país creció a una tasa promedio anual de 3,8%; la producción manufacturera 8,8% en el mismo período, una
de las más rápidas de A.L. y el ingreso bruto por habitante al 2% anual en 1930-38”.
En otro plano de lo sucedido durante la hegemonía
liberal, es importante mencionar la Reforma Constitucional de 1945, realizada durante el segundo mandato del presidente López Pumarejo. El espíritu de
la reforma estuvo enfocado en redefinir una serie de
aspectos de tipo administrativo en el ámbito nacional y regional, de cambios en el funcionamiento del
Congreso, con relación a la operación de sus procesos
internos en el trámite de las leyes y de algunos asuntos relacionados con la Rama Judicial.
En relación con el tema de la planeación, es importante mencionar, cómo por primera vez se le da un realce de carácter constitucional. En efecto, el artículo
69, numeral 4° del acto Legislativo 1 de 1945, como
una de las funciones del Congreso señala: “Fijar los
planes y programas a que deba someterse el fomento de
la economía nacional, y los planes y programas de todas
las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”.
Sobre el particular, y a pesar de que la Ley lo dejó
claramente estatuido, es preciso señalar cómo la norma no fue aplicada como tal, sino hasta muchos años
después. Como se verá más adelante cuando se mencionen cada uno de los planes de desarrollo propuestos por los gobernantes que ha tenido el país desde
los años sesenta, estos nunca fueron aprobados por
el Congreso, argumentando diferentes razones. Solamente hasta el gobierno del presidente Samper
(1994-1998), mediante la Ley 188 de 1995, se expidió el Plan de Desarrollo “El Salto Social”.
En este sentido, escribió José Antonio Ocampo “A pesar de la norma de 1945, la idea de la planeación tardó
algún tiempo en materializarse e incluso no ha logrado
pleno desarrollo hasta nuestros días” (Ocampo 1996).
Es importante también mencionar la expedición de
la Ley 5ª de 1945, mediante la cual se implementó el
plan quinquenal de fomento agrícola.
Resulta un tanto reduccionista hablar en tan pocos
párrafos, sobre todos los sucesos acaecidos durante
la llamada República Liberal. Los libros de historia
se ocupan amplia y detalladamente sobre este particular.
Sobre las bondades de las reformas reseñadas, el entonces político liberal Carlos Lleras Restrepo, férreo
defensor y partícipe en la elaboración de las mismas,
escribió: “No ha sido, pues, fácil la gestión administrativa que le tocó regir a los gobiernos liberales. Por ello,
al lado de la obra positiva que cumplieron, hay que
destacar la inmensa labor de defensa que tuvieron que
temas de administración
43
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
realizar para salvar de la bancarrota a la economía y
también al tesoro público” (Lleras Restrepo 1989).
En materia económica, los años de la posguerra estuvieron enmarcados por algunos hechos de carácter
externo, dentro de los que se destacan:
• Los efectos del Plan Marshall2
• La creación de organismos internacionales de crédito como el FMI y el BIRF
• La creación de un número importante de organismos internacionales de apoyo al desarrollo económico y social, tales como, la CEPAL, el Consejo
Económico y Social (de Naciones Unidas), el Instituto Interamericano de Planificación y Fomento,
el Comité de Asuntos Económicos Internacionales, el Consejo Interamericano Económico y Social; como los más destacados.
Los hechos señalados estaban encaminados a buscar
la recuperación de las economías europeas, por un
lado, y, por otro, a tratar de superar los niveles de
pobreza y desigualdad existentes en los países subdesarrollados de América Latina, Asia y África. Desde
aquel entones se hablaba de la planificación como un
instrumento que iba a tener efectos positivos en el desarrollo económico y social de estos países.
Las posteriores consecuencias de la influencia que
tuvieron dichas medidas para algunos países de
América Latina fueron nefastas, pues no se logró el
cometido de disminuir la pobreza y sí degeneró en la
crisis de la deuda de los años setenta.
En Colombia hubo una desaceleración de la economía hacia finales de los años cuarenta y comienzos de
los cincuenta, sin embargo, se tomaron algunas medidas que hicieron más notable el intervencionismo
de Estado en la economía de los gobiernos de la época (Ospina, Gómez, Rojas Pinilla), mediante la creación de varias instituciones como Ecopetrol y Paz del
Río, el DANE, el Banco Educativo Colombiano, el
Banco de la Vivienda, la Universidad Pedagógica de
Tunja, el SENA, entre otras.
Así mismo, especialmente en el gobierno Rojas Pinilla, se destinaron recursos para el desarrollo de
obras de infraestructura, como la construcción del
Hospital Militar, la carretera Bogotá - Chía, el ferro
2
44
Plan implementado por los EE. UU. en el mes de julio de 1947, mediante el cual se buscaba la recuperación de los países europeos, los
cuales terminaron devastados después de la Segunda Guerra Mundial.
Su nombre proviene del Secretario de Estado Norteamericano de la
época, George Marshall.
temas de administración
carril del Atlántico, el complejo del CAN, la proyección del Aeropuerto y la Avenida El Dorado, la
adquisición de los ferrocarriles de Ambalema, Cundinamarca y la Dorada, entre otras.
Destacando lo sucedido en materia económica, en
épocas de la posguerra, Bejarano (1989, 164) describe:
“Durante la posguerra, la actividad del Estado en cuanto a sus alcances, no es por cierto desdeñable, del régimen
de emergencia con que enfrentó la situación bélica, había
heredado instrumentos de intervención que ampliarán
su radio de actividad. Desde entonces, el Estado aumentó considerablemente las inversiones públicas en servicios
básicos y en sectores fundamentales como la siderurgia y
la refinación del petróleo. Contribuyó mediante nuevas
formas de financiamiento, a la formación de capital, y en
buena medida logró reorientar los recursos de la economía en función de la industrialización”.
1.3. Las Instituciones de apoyo a la planeación
Merece especial atención, y trato aparte, hablar de
las instituciones creadas por los diferentes gobiernos,
como instrumentos que en su momento sirvieron de
soporte al desarrollo de la planeación en el país. Estos hechos que se relacionan históricamente desde los
años veinte hasta los sesenta.
Para empezar, en el año 1928 (gobierno de Abadía
Méndez) se creó el Consejo Nacional de Vías, como
un ente que buscaba organizar y mejorar la infraestructura vial del país, especialmente en cuanto a
carreteras, caminos, ferrocarriles y vías fluviales. El
Consejo fue creado como órgano consultivo del gobierno en estos asuntos, en tal sentido se le asignaron
varias funciones y como resultado de su gestión, se
elaboraron algunos proyectos de infraestructura vial
que desembocaron en el denominado “Plan Nacional
de Carreteras”, mediante la Ley 88 de 1931, siendo
este un importante aporte a la planeación sectorial en
asuntos viales.
Creado en el año de 1931 (gobierno de Olaya Herrera), el Consejo Nacional de Economía es considerado
oficialmente como el primer organismo de planeación en el país. Sus funciones estaban orientadas al
manejo de asuntos relacionados con la producción y
el consumo, aranceles, comercio exterior, entre otros.
Morcillo (2002, 257) resume: “En el artículo 5° de la
Ley 23 de 1931 se definió que el objeto central del Consejo era favorecer la explotación de las demás riquezas
naturales de Colombia, el fomento de la colonización
interior, la creación de nuevas industrias, la organiza-
issn 0120-3754
ción bancaria, mediante la creación de nuevas sucursales del Banco de la República, de los bancos oficiales y
de los privados”.
Este organismo se reformó mediante el Decreto Ley
1438 de 1940, a través del cual se le mantuvo su carácter de órgano de consulta, especificándole sus funciones en materia de planeamiento y coordinación.
Como elemento fundamental de apoyo al desarrollo
de la planeación en el país es importante destacar
también los avances obtenidos en materia del manejo de la información estadística. Resultado de ello, es
el surgimiento del Departamento de Estadística, adjunto a la Contraloría General de la República, creada como se mencionó anteriormente en el año 1923,
a partir de una de las recomendaciones de la Misión
Kemmerer.
A través de este Departamento se logran centralizar las
estadísticas oficiales y se empiezan a publicar boletines
sobre precios, comercio exterior, censos de población,
entre otros. Años después (1935-1938) se realizan otras
publicaciones que recopilan algunas estadísticas actualizadas del país en materia de precios, costo de vida,
situación fiscal, comercio exterior, entre otras.
En octubre de 1951 mediante el Decreto 2240, se
separa la Oficina Nacional de Estadística de la Contraloría General de la República, se crea la Dirección Nacional de Estadística, dependencia directa de
la Presidencia de la República. En octubre de 1953
bajo el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla,
mediante el Decreto 2666, se crea el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.
De otra parte, cabe mencionar también, la creación
del Comité de Desarrollo Económico, mediante el
Decreto 2838 de 1950, cuya tarea básica consistió
en analizar y estudiar el informe del Banco Mundial
(Misión Currie) y hacer algunas recomendaciones
sobre los resultados de la misión3. Sobre el particular,
Perry (1972, 62) resume: “El informe de 1951 recomienda la creación de una entidad de crédito industrial, mantener al mínimo la protección arancelaria,
devolución del impuesto de aduanas sobre materias primas utilizadas en la producción de bienes exportados,
evitar las soluciones industriales oficiales y fomentar las
exportaciones mediante subsidios. Da énfasis a la promoción del turismo y propone establecer puertos libres
para mantener inventarios…”.
3
Para ampliar esta información, ver Comité de Desarrollo Económico
1950.
Dichas recomendaciones fueron acogidas en su mayoría por el gobierno del presidente Laureano Gómez,
situación que produjo como consecuencia una estrecha relación con el Banco Mundial y con otras prestantes instituciones financieras internacionales; con
ello se logra el desembolso de varios créditos para el
país. Este Comité funcionó hasta mediados de 1951.
Ese mismo año, mediante el Decreto 1928, se creó
la Oficina de Planificación, como ente asesor directo
de la Presidencia de la República, la cual tenía como
propósito darle cierta continuidad a la labor adelantada por el Comité de Desarrollo Económico y atender así una de las recomendaciones señaladas por el
asesor Lauchlin Currie en uno de sus informes.
Mediante el Decreto ley 0389 de 1952, el nuevo presidente designado Roberto Urdaneta, quien reemplazó a Laureano Gómez, creó el Consejo Nacional de
Planificación, al cual se le encargó dirigir la Oficina
de Planificación ya constituida, conservándose ambas instancias.
Este esquema no perduró por mucho tiempo y en el
año 1953, mediante el Decreto Ley 0999, se suprimió
la Oficina de Planificación, y queda como único organismo el Consejo Nacional de Planificación Económica que depende directamente de la Presidencia.
Además de las funciones atribuidas anteriormente, se
le encomendó la tarea de elaborar planes regionales
de desarrollo económico y administrativo, en concordancia con los planes y programas nacionales.
En el año 1953, mediante el Decreto 3278 (Gobierno
del general Rojas Pinilla) se suprime el Consejo Nacional de Planificación Económica y se crea la Dirección Nacional de Planificación Económica y Fiscal.
Este ente pasa a depender directamente de la Presidencia de la República.
El cambio tuvo como consecuencia inmediata, una
nueva manera de abordar la planeación, dejando en
un segundo plano el análisis de los temas coyunturales y de actualidad y priorizando asuntos relacionados con lo sectorial y lo regional.
Durante el mismo gobierno, en el año 1954 mediante los Decretos 3080 y 3103, se reestructuran nuevamente los entes de planificación en el país, se crea
el Consejo Nacional de Economía y el Comité Nacional de Planeación como organismos de carácter
consultivo. Se les encargaron funciones orientadas a
tratar asuntos coyunturales y de corto plazo, en temas monetarios, crediticios, fiscales y cambiarios.
temas de administración
45
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En materia institucional, un salto definitivo se dio en
el año 1958, mediante la Ley 19, expedida durante el
primer gobierno del Frente Nacional en cabeza del
presidente Alberto Lleras Camargo.
En esta ley “Sobre reforma administrativa”, Capítulo
I “De los organismos de dirección económica y planeación”, Artículo 2° define: “Para coadyuvar al desarrollo
del plan contemplado en el artículo anterior, créase un
Consejo Nacional de Política Económica y Planeación
que bajo la personal dirección del presidente de la república, y sin perjuicio de las atribuciones constitucionales
del Congreso, estudie y proponga la política económica
del Estado y coordine sus diferentes aspectos…”.
El artículo 3° de la misma ley señala: “En desarrollo
de las previsiones del artículo 132 de la Constitución,
créase el Departamento Administrativo de Planeaciones
y Servicios Técnicos, cuyas funciones principales serán
las siguientes:…”, y se le definen 14 funciones4.
Durante estos años (1920-1958), el tema de la institucionalidad en el marco de la planeación fue
bastante complejo, inestable y por así decirlo improvisado. Como se observa en el recuento histórico,
cada gobierno imponía su propio criterio; creando,
suprimiendo y/o reformando entidades, atendiendo
muchas veces las recomendaciones hechas por las diferentes misiones contratadas, las sugerencias de los
organismos internacionales y también por las situaciones políticas propias de los cambios de gobierno.
2. La planeación en los años sesenta
La agitada situación política del país de los años cincuentas, desembocó en el recordado período del Frente Nacional (1958-1974), que como se sabe, consistía
en la alternación del poder y la repartición equitativa
de los cargos burocráticos entre los dos partidos tradicionales: el Liberal y el Conservador.
Esta época se inicia con el mandato del presidente
Alberto Lleras Camargo (1958-1962), quién se destacó, entre otras cosas, por darle un notable impulso al
tema de la Planeación.
Con la expedición de la Ley 19 de 1958, mencionada anteriormente, la planeación en Colombia adquiere cierta estabilidad, mediante la reorganización
4
46
Para ampliar la información, ver los artículos que hacen referencia sobre este particular, en la Ley 19 de 1958. Las entidades creadas por esta
norma, son en esencia las mismas que rigen hoy la planeación en el
país: el CONPES y el DNP.
temas de administración
del Consejo Nacional de Política y Planeación y el
DAPST, cuya estructura y funciones se definieron en
los Decretos-leyes 1088 y 239 de 1959.
Como consecuencia de la profunda reorganización
del DAPST y la definición de sus funciones, además
del acuerdo suscrito por varios países en Punta del
Este (Uruguay), como requisito para recibir ayuda
financiera por parte de USA, a través de lo que se
llamó la “Alianza para el Progreso”5, en el año 1961
se elaboró el plan de desarrollo denominado “Plan
de Desarrollo Económico y Social”, el cual al año siguiente adoptó el nombre de “Plan Decenal de Desarrollo” (1961-1970). El Plan acogió en buena medida
los contenidos propuestos por la Alianza.
En su parte introductoria, el documento dice textualmente: “El programa general de desarrollo que se presenta en este documento tiene por objeto contribuir a
que los esfuerzos nacionales en lo económico y social, se
orienten en los próximos años hacia la obtención de una
tasa de desarrollo equivalente a la compatible con los recursos en disponibilidad y con la indispensable creciente
participación de los sectores más necesitados en los beneficios del progreso”. (Departamento Admnistrativo de
Planeación 1961).
La propuesta fue ampliamente generosa en el análisis
de la situación del país en términos económicos, sociales y demográficos, y en el estudio de la problemática en materia del desarrollo. Igualmente, se rescata
el uso de un importante cúmulo de información (estadísticas, cifras, datos, proyecciones, gráficos), que
le dio sustento al plan, mediante un minucioso diagnóstico de la situación del país durante el decenio
1950-1959.
En esta etapa de la planeación en el país conviene
mencionar el concepto de Plan – Libro como herramienta que empezó a hacer carrera en las diferentes
administraciones, siendo precisamente el plan decenal mencionado, pionero en este sentido. El Plan
– Libro es la propuesta del gobernante acerca de las
acciones que se planean desarrollar hacia el futuro
y cuyo contenido en general tiene en cuenta los siguientes componentes: El Diagnóstico, la formulación, la programación, las estrategias y el presupuesto.
López (1992, 361), lo define en estos términos: “…se
puede considerar que este es un conjunto coherente de la
trayectoria de variables económicas y sociales asociadas
5
Propuesta del presidente John F. Kennedy en su discurso del 13 de
marzo de 1961, dirigido a los embajadores latinoamericanos, la cual
consistía en una ayuda de los EE.UU. a los países de América Latina.
issn 0120-3754
a la medida de política económica, que se inicia con el
diagnóstico de la situación de esas variables y culmina
con la formulación de estrategias para elevarlas a objetivos o metas deseadas de la planeación, acorde son límites máximos de probabilidad de financiación”.
Siguiendo con nuestra reseña histórica, en el año
1960 se formuló también el “Plan cuatrienal de Inversiones Públicas Nacionales 1961-1964”, el cual fue
actualizado posteriormente para darle alcance al período 1962-1965.
En el año 1963 (gobierno de Guillermo León Valencia) mediante los Decretos-leyes 3242 y 3243 se
reorganizan el Consejo y el DAPST, a los cuales se
le introdujeron pequeños cambios de nombre: El primero se empezó a llamar “Consejo de Política Económica”, el segundo se denominó “Departamento
Administrativo de Planeación” (DAP). Adicionalmente, se creó un grupo de consulta económica presidido por el jefe del DAP y conformado por ocho
miembros designados por el presidente.
El gobierno del presidente Lleras Restrepo (19661970) se caracterizó por la implementación de profundos cambios. Mediante la expedición del Decreto ley
1050 de 1968, el artículo 3° define las funciones que
le corresponden desarrollar a los Ministerios y Departamentos Administrativos en materia de planeación.
En materia constitucional, en el año 1968, mediante el Acto Legislativo No.1, se realiza una nueva enmienda a la Carta Política del 86, la cual tuvo grandes
repercusiones especialmente en los ámbitos político y
administrativo.
En cuanto a los asuntos relacionados con la planeación, los principales cambios que se introdujeron fueron los siguientes:
El artículo 76 de la Constitución Política (C.P.), numeral 4°, como una de las atribuciones del Congreso
de la República, señala textualmente: “Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que
debe someterse la economía nacional, y los de las obras
públicas que haya de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos o inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos”.
El artículo 80 (C.P.) hace referencia a la creación de
una Comisión Especial permanente, encargada de
dar el primer debate a los proyectos a que se refiere
el ordinal 4 del artículo 76 y de vigilar la ejecución
de los planes y programas de desarrollo económico y
social, lo mismo que la evolución del gasto público.
El numeral 3° del artículo 118, dentro de las funciones del Presidente de la República quedó definido
textualmente: “Presentar oportunamente al Congreso
los planes y programas a que se refiere el ordinal 4° del
artículo 76, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el
desarrollo armónico de las diferentes regiones del país y
las reformas que se considere necesario introducir a los
mismos”.
Los planes y programas a que hace referencia el numeral anterior, son elaborados por el Departamento
Nacional de Planeación – DNP, (artículo 6° Decreto Ley 2996 de 1968), presentados por este al
Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES, el cual lo someterá a consideración del gobierno nacional (artículo 2, numeral 2° Decreto ley
2996 de 1968).
Finalmente, el artículo 208 (C.P.) quedó redactado
de la siguiente manera: “El gobierno formará anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto
de ley de apropiaciones, que deberá reflejar los planes
y programas, lo presentará al Congreso en los primeros
diez días de las sesiones ordinarias de julio”. En esta
instancia quedó estatuida la relación que debe existir
entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto, como
herramienta que garantiza la ejecución del mismo.
Mediante la expedición del Decreto ley 2996 de
1968, cambian los nombres de los dos entes de planeación y algunas de sus funciones y su estructura,
y quedan denominados como los conocemos actualmente: Consejo Nacional de Política Económica y
Social – CONPES, y el Departamento Nacional de
Planeación – DNP.
La introducción de estos nuevos elementos en la Reforma Constitucional de 1968 y la expedición de los
Decretos leyes 1050 y 2996 de 1968 le permiten al
Gobierno nacional desarrollar una política más coherente en materia de planeación, institucionalizándose
su práctica y cambiando por completo los anteriores
esquemas utilizados para tal propósito.
Hechas las reformas, el presidente Lleras Restrepo
presentó a consideración del Congreso el documento denominado “Planes y Programas 1969 - 1972”, el
cual fue actualizado más adelante por el presidente
Pastrana Borrero, siguiendo las recomendaciones de
la misión de la OIT.
temas de administración
47
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
3. Los planes de desarrollo desde los
años setenta hasta la promulgación
de la Constitución de 1991
Las reformas señaladas introdujeron una nueva cultura de la planeación en el país. Desde el último gobierno del Frente Nacional (1970-1974) y hasta la presente
fecha todos los gobernantes han elaborado y puesto en
marcha sus planes de desarrollo cuatrienales e igualmente les han asignado nombre propio a cada.
A continuación se presenta un breve resumen de los
Planes de Desarrollo propuestos desde el gobierno de
Misael Pastrana (1970-1974) y hasta el gobierno de
Virgilio Barco (1986-1990).
3.1. Las cuatro estrategias
Plan propuesto por el presidente Misael Pastrana
(1970-1974), último gobernante del Frente Nacional,
dentro del programa denominado “Frente Social”.
Las cuatro estrategias fueron las siguientes6: a) El desarrollo urbano sustentado en la industria edificadora
y servicios complementarios; b) el fomento en las exportaciones; c) el aumento de la producción agrícola
y una mejor distribución de la propiedad rural y, d)
la distribución y redistribución del ingreso, fundamentada esencialmente en un sistema progresivo de
impuestos a las personas más acomodadas, para financiar la asistencia social.
Si bien el Plan fue presentado al Congreso, este no
surtió el trámite correspondiente, por inasistencia de
la Comisión encargada de tal propósito. Por esta razón el Plan nunca se convirtió el Ley y sirvió solamente como un orientador indicativo de las acciones
desarrolladas por el gobierno de turno.
De las estrategias planteadas en el plan, la que más
impacto tuvo fue la primera, en razón a la manera
como se priorizó el tema de la construcción de vivienda urbana. Para alcanzar tal propósito, se implementaron dos instrumentos:
• La creación de las Corporaciones de Ahorro y
Vivienda, cuyos recursos serían destinados para
apoyar proyectos masivos de construcción.
• Ligado al anterior se crea el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) cuyo objetivo inicial
fue el de promover el ahorro de los colombianos,
6
48
Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo Las cuatro
Estrategias.
temas de administración
captando grandes recursos que eran trasladados
al sector de la construcción como mecanismo que
utilizarían las Corporaciones de Ahorro para financiar vivienda en el largo plazo.
3.2. Para cerrar la brecha
Presentado por el presidente López Michelsen (19741978). En su introducción, el plan propone el siguiente objetivo: “Lograr un crecimiento de la economía que
haga posible la creación masiva de empleo productivo y,
por lo tanto, beneficie de manera especial al 50% más
pobre de la sociedad colombiana. Para lograr este propósito no es suficiente una alta tasa de crecimiento de
la producción. Es necesario cambiar la calidad del crecimiento para asegurar que este transforme el estilo de
vida de ese estrato de la población”7.
Según el Plan, la idea era fomentar el crecimiento
de la economía en aquellas actividades que utilizan
intensamente el factor trabajo y evitar que la inflación perjudicara a los trabajadores de los sectores más
atrasados de la economía.
Diseñó sus principales políticas en torno a cuatro aspectos: agrario, industrial, fomento de las exportaciones y desarrollo regional y urbano.
Este plan tampoco fue aprobado por el Congreso,
aunque sirvió, como el del anterior gobierno, para
orientar el desarrollo de algunas acciones encaminadas a cumplir con sus propuestas de campaña, la cual
se preciaba de tener un enfoque con un alto contenido social.
Dentro de las acciones más importantes de este gobierno se destacan las siguientes:
• Mediante el Decreto Legislativo 1970 de 1974
se declaró el estado de emergencia económica, el
cual buscaba conjurar la crítica situación fiscal del
país. Dicha reforma estuvo orientada a crear nuevos impuestos y a modificar otros tributos ya existentes.
• La expedición del Código Nacional de los Recursos Renovables y Protección del Medio Ambiente,
mediante el Decreto ley 2811 de 1974.
• La nacionalización de la banca internacional que
operaba en el país.
7
Departamento Nacional de Planeación. Para cerrar la brecha, plan de
desarrollo social, económico y regional 1975-1978.
issn 0120-3754
• La fundación del Banco Central Hipotecario
(BCH).
• La creación del Plan Nacional de Alimentación
PAN y del Programa Desarrollo Rural Integrado - DRI, adscritos al Departamento Nacional de
Planeación.
• La estructuración del Programa Nacional de Servicios Públicos y Participación de la Comunidad.
3.3. El Plan de Integración Nacional (PIN)
Formulado por el presidente Turbay Ayala (19781982). En el prólogo del documento se definen sus
objetivos: “El PIN tiene básicamente dos dimensiones o
dos interdependientes coordenadas de acción. Una económica y otra social. En la primera se tiene como objetivo
la descentralización económica y la autonomía regional,
para lo cual resulta indispensable el desarrollo de una
adecuada infraestructura de vías y medios de comunicación, así como la asignación de una especial prioridad del
sector energético y minero. En la segunda dimensión del
plan, en su contenido social se tiene como objetivo básico
el mejoramiento de las condiciones generales de vida de la
población colombiana, en sus más destacados componentes de salud, educación y empleo” 8.
Este plan de desarrollo tampoco fue aprobado por el
Congreso, por las mismas razones señaladas en los
dos anteriores.
Un aporte importante a la planeación por parte de
este gobierno, se dio mediante la expedición de la
Ley 38 de 1981, “por la cual se definen las normas de
concertación de las fuerzas económicas y Económico y
Social de que trata el art. 80 de la Constitución Nacional”. Esta ley fue reglamentada parcialmente por el
Decreto 1253 de 1983.
La ley pretendía aclarar y ampliar algunos asuntos
relacionados con lo dispuesto en la reforma constitucional del 68 y el Decreto ley 1050 del mismo año
(gobierno de Lleras Restrepo). En este sentido, la Ley
se resume de la siguiente manera:
a) Capítulo I: Objetivos y contenidos del Plan. “El
Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social
tiene como objetivos principales señalar los propósitos nacionales, establecer las prioridades sectoriales y
regionales y acordar los programas de gasto público
para impulsar el desarrollo nacional y regional, en
8
Departamento Nacional de Planeación. Plan de Integración Nacional
1979-1982.
los órdenes económico y social. El Plan contendrá
una parte general y una parte programática”.
b) Capítulo II: Los Organismos de Planeación. Se
destaca en el art. 5° que el Presidente de la República es el máximo orientador de la planeación
nacional y adelantará esa función por conducto
del Departamento Nacional de Planeación y el
Consejo Nacional de Política de Política Económica y Social – CONPES, en consulta y con la
colaboración de los Ministros y del Consejo de
Ministros. Se aclara en el art. 6° que los organismos gubernamentales de planeación son los dos
mencionados.
c) Capítulo III: Procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan. El proceso inicia en
el Presidente de la República y el CONPES, con
la asesoría de los Ministros y la activa partición
del DNP, el cual es el ente encargado de dirigir
y coordinar su elaboración y termina en el Congreso de la República, para ser convertido en ley.
En cuanto al tiempo, el gobierno cuenta con cien
días a partir de su posesión (7 de agosto), para
presentarlo ante la Comisión del Plan del Congreso. Cámara y Senado lo estudian y cuentan
con otros cien días para su aprobación. Si el Congreso no se pronuncia en el tiempo estipulado, el
Gobierno tiene la facultad de ponerlo en vigencia
mediante decreto con fuerza de ley.
d) Capítulo IV: Formas de Concertación. El art. 12
señala que “La Comisión de Análisis Económico y
de Concertación y las Comisiones de Concertación
que cree el Presidente de la República serán el principal mecanismo para asegurar la participación de
las distintas fuerzas económicas y sociales en la formulación del Plan”.
e) Capítulo V: El Plan y el presupuesto nacional.
Hace referencia a la estrecha relación que debe
existir entre estos dos instrumentos.
f) Capítulo VI: La Planeación Nacional, Regional y
Municipal. Sobre el particular, el art. 20 señala:
“La vinculación y armonización entre la planeación nacional y la planeación regional, distrital, metropolitana o municipal, entre otros los siguientes
medios: Las oficinas departamentales, municipales,
distritales o metropolitanas de planeación; los Consejos Departamentales de Planeación; los programas
de descentralización económica y administrativa;
los Programas de inversión de las Corporaciones
Autónomas Regionales y los proyectos específicos de
inversión económica y social que promuevan la descentralización”.
temas de administración
49
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Como se observa, esta ley tuvo gran trascendencia en
razón a que, por un lado le aportó al desarrollo operativo y práctico de la planeación y por otro, porque
buena parte de sus contenidos fueron conservados
y/o adoptados en la Constitución de 1991.
3.4. Cambio con equidad
Presentado por el presidente Belisario Betancur
(1982-1986), planteó, como propósito general, “Lograr el cambio dentro de un marco de equidad”. El
Plan define tres grandes objetivos9: a) El ordenamiento del cambio social; b) La consolidación del desarrollo
económico y, c) La reactivación económica.
Al igual que los anteriores y por las mismas razones,
el plan tampoco fue aprobado por el Congreso.
Durante este gobierno se realizó una importante reforma constitucional, mediante el acto legislativo N°
1 de 1986, “Por el cual se reforma la Constitución Política”.
El aporte fundamental de la reforma fue la introducción, en la Constitución, de la elección popular de
alcaldes. Consecuentemente, el art. 3° del Acto Legislativo define: “El artículo 201 de la Constitución
Política quedará así: Los alcaldes serán elegidos por el
voto de los ciudadanos para períodos de dos (2) años, el
día que fije la Ley, y ninguno podrá ser reelegido para el
período siguiente…”.
Dicho Acto Legislativo fue implementado posteriormente mediante las Leyes 78 de diciembre de 1986 y
49 de diciembre de 1987.
De otra parte, se dictó una serie de normas a través
de las cuales se buscaba el fortalecimiento de los fiscos municipales y territoriales, brindándoles con ello
a los municipios y a las regiones la posibilidad de mejorar sus ingresos. Dentro de estas se destacan: la Ley
14 de 1983, las 3 y 12 de 1986 y la 50 de 1987.
Así mismo, el Ejecutivo fue facultado para expedir
los Decretos 1222 (Código de Régimen Departamental) y 1333 (Código de Régimen Municipal),
ambos en el mes de abril de 1986.
En lo referente al tema de la descentralización administrativa se expidieron las siguientes normas: La Ley
22 de 1985, “Por la cual se dictan normas sobre el régimen administrativo de las intendencias y comisarías y
9
50
Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo Cambio
con Equidad 1983-1986.
temas de administración
se dictan otras disposiciones” y la Ley 11 de 1986 “Por
la cual se dicta el estatuto básico de la administración
municipal y se ordena la participación de la comunidad
en el manejo de los asuntos locales”.
En materia de planificación regional se dictó la Ley
76 de 1985 mediante la cual se creó la “Región de
Planificación de la Costa Atlántica” y se facultó al
Ejecutivo para crear otras Regiones con las mismas
características, en otras zonas del país.
Como se observa a través de este cúmulo de normas,
el país tuvo cambios sustanciales especialmente en
materia de descentralización administrativa, se rompió de alguna manera con el viejo esquema centralista vigente durante casi todo el siglo XX.
3.5. Plan de Economía Social
Implementado en el gobierno del presidente Virgilio
Barco (1986-1990). En su presentación, el Plan textualmente señala: “Objetivo general del plan es progresar de modo simultáneo en el logro de crecimientos altos
y sostenidos del producto y en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades y regiones de menores
ingresos. El Plan estima que la inversión estatal dirigida al pleno aprovechamiento del potencial humano de
la Nación es la base de un nuevo patrón de desarrollo” 10.
En este sentido, el Plan define dos grandes estrategias:
a) La estrategia de desarrollo social;
b) La estrategia de crecimiento económico.
Siguiendo los pasos de los anteriores, el Plan tampoco fue aprobado por el Congreso.
A este gobierno le correspondió aplicar buena parte
de la normatividad, que en materia de descentralización administrativa había sido puesta en marcha
por la anterior administración. Para ello, el Ejecutivo expidió el Decreto 0077 de 1987, “por el cual se
expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de
los municipios”, gracias a las facultades que le confirió el artículo 13 de la ley 12 de 1986. Mediante este
Decreto, se replantearon y reasignaron las funciones
de algunas entidades del orden nacional, trasladándole a los municipios buena parte de las actividades
que estas desarrollaban: la prestación de los servicios
de agua potable, saneamiento básico, aseo público y
plazas de mercado; asistencia técnica agropecuaria;
Departamento Nacional de Planeación. Plan de Economía Social
1987- 1990.
10
issn 0120-3754
construcción, dotación y mantenimiento de de planteles de educación; las obras de urbanismo y de transporte, entre otras.
En cuanto a la Planificación Regional, el gobierno
nacional dando alcance a la Ley 76 de 1985: “Por
la cual se crea la región de planificación de la Costa
Atlántica, se dictan otras disposiciones sobre planificación regional y se otorgan facultades extraordinarias al
Presidente de la República”, creó además las siguientes
Regiones de Planificación, las cuales en la práctica no
funcionaron: La Región de Planificación de la Amazonía (Decreto 3083 de 1986), la Región de Planificación de la Orinoquía (Decreto 3084 de 1986), la
Región de Planificación del Occidente Colombiano
(Decreto 3085 de 1986) y la Región de Planificación
del Centro – Oriente Colombiano (Decreto 3086 de
1986).
4. Evolución de la planeación desde la
Constitución de 1991 hasta el presente
námica que adquiere el tema de la participación: referendo, plebiscito, cabildo abierto, consulta popular,
voto programático, revocatoria del mandato y otra
serie de derechos que benefician al ciudadano.
En materia de planeación, surge un cambio trascendental, que rompe con los esquemas normativo e indicativo de los planes tradicionales impuestos hasta
la fecha, dando un salto fundamental hacia un estilo de planeación más participativo y estratégico situacional. Sobre el particular, López (1992:398) hace
una breve comparación: “En términos generales se puede resumir las condiciones de la planeación normativa
como aquella en la que prevalece lo teórico económico y
sus modelos, que por ende, está desprovista de tácticas de
acción, deteniéndose solo en una contemplación técnica
de los fenómenos económicos, lo cual desvirtúa su ejecutoria en el terreno de la política. La planeación estratégica, por el contrario, se fundamenta en premisas de
acción práctica que convierten a los técnicos de la planeación nacional en agentes tácticos de cada estrategia y
programas del Plan”.
Los acontecimientos sucedidos a finales de los años
ochenta y comienzos de los noventa, que se tradujeron en una aguda degeneración del conflicto armado,
la irrupción del narcotráfico en toda su dimensión, el
surgimiento del paramilitarismo y la violencia generalizada, provocaron en el país el caos y el desconcierto, situación que indujo a las diferentes instituciones
y estamentos a buscarle salidas a la crisis.
En cuanto a la planeación con un enfoque más participativo, se abre la posibilidad de que la sociedad
civil, representada en sus diferentes entidades y organizaciones, participe de manera directa en la formulación de los planes. Sobre el particular hace
referencia el artículo 340 de la C.P., el cual se describirá más adelante.
Dentro de las propuestas planteadas se destacan entre otras, la inclusión de la séptima papeleta en las
elecciones de 1990, por iniciativa estudiantil y el
acuerdo suscrito por los diferentes partidos y movimientos políticos que tenían cierta representatividad.
Como resultado de lo anterior, el 9 de diciembre de
1990, con el aval de la Corte Suprema de Justicia,
se convocó a la elección de una Asamblea Nacional
Constituyente, mediante la cual se eligieron por votación popular a setenta delegatarios representantes
de los diferentes partidos, quienes sesionaron entre el
5 de febrero y el 4 de julio de 1991, y se expide en esta
fecha la Constitución Política de 1991.
4.1. La Planeación en la Constitución de
1991 y la Ley Orgánica del Plan de 1994
Con la promulgación de la nueva Carta Política se
producen trascendentales cambios en el país, especialmente en materia política y económica.
En materia económica, como se verá más adelante,
mediante las reformas implementadas durante el gobierno del presidente Gaviria. En materia política,
destacando especialmente lo referente a la nueva di-
En la Constitución de 1991, los asuntos relacionados
con la Planeación tuvieron amplio despliegue. El Título XII, Capítulo II, se denomina “De los Planes de
Desarrollo”. Algunos de los apartes más importantes
de los artículos que componen este capítulo, se describen a continuación:
Artículo 339: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. Y
agrega más adelante, “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y
el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto
de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el adecuado
desempeño de sus funciones que les hayan sido asignados
por la Constitución y la ley”.
Artículo 340: “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades tertemas de administración
51
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ritoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter
consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan
Nacional de Desarrollo”. Y señala más adelante, “En
las entidades territoriales habrá también consejos de
planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación, constituyen el Sistema Nacional de Planeación”.
Artículo 341: “El gobierno elaborará el Plan Nacional
de Desarrollo con la participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del
Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de
Planeación…”.
Artículo 342: “La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su
armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales…”.
Artículo 343: “La entidad nacional de planeación que
señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados
de la administración pública…”.
Artículo 344: los organismos departamentales de planeación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos
y municipios, y participarán en la preparación de los
presupuestos de estos últimos en los términos que señale
la ley”.
Conforme a lo descrito en la Constitución, y para
reglamentar y ampliar el tema de la Planeación, se
expidió la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. Algunos de los
apartes más importantes de dicha ley, se describen
en seguida:
Capítulo I “Principios Generales”. El artículo 1, “Propósitos”, señala textualmente: “La presente ley tiene
como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo,
así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2 del
Título XII de la Constitución Política y demás normas
constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la
planificación”.
52
temas de administración
El Capítulo II hace referencia al “Plan Nacional de
Desarrollo”: Su conformación, contenido y presupuesto.
El capítulo III habla de las “Autoridades e Instancias
Nacionales de Planeación”: Son Autoridades Nacionales de Planeación: El presidente de la República,
el CONPES, el DNP, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, los demás Ministerios y Departamentos Administrativos. Son Instancias Nacionales
de Planeación: El Congreso de la República y el Consejo Nacional de Planeación.
El capítulo IV se refiere al “Procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo”: a) Proceso
de elaboración (art. 13); b) Formulación inicial (art.
14); c) Coordinación de las labores de formulación
(art. 15); d) Participación activa de las entidades territoriales (art. 16); e) Presentación al CONPES (art.
17); f) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (art. 18) y g) Proyecto definitivo (art. 19).
Los Capítulos V, VI y VII se relacionan con la
“Aprobación del Plan”, la “Ejecución del Plan”
y la “Evaluación del Plan”, respectivamente.
El capítulo VIII se refiere a “Los Planes de Desarrollo
de las Entidades Territoriales”: Sus contenidos y alcance.
El capítulo IX, sobre las “Autoridades e Instancias Territoriales de Planeación”.
El capítulo X, sobre los “Procedimientos para los Planes Territoriales de Desarrollo”.
El capítulo XI, de la “Planeación Regional”: Funciones especiales de las regiones de planificación en relación con el plan de desarrollo. (Artículo 47).
Finalmente, el capítulo XII sobre las “Disposiciones
Generales”. (Artículo 49).
Como comentario puede decirse, que nunca antes en
el país se había expedido una norma tan amplia en
materia de planeación. Para destacar dos aspectos: a)
El hecho de que en la formulación de los Planes de
Desarrollo se abra la posibilidad de que representantes de la sociedad civil participen en su elaboración, a
través de los Consejos Territoriales de Planeación, lo
cual, a pesar de sus limitaciones, es un gran avance;
y b) El de establecer la obligatoriedad por parte del
gobernante (presidente, gobernador, alcalde), a formular y ejecutar un Plan de Desarrollo, acorde con
el programa de gobierno propuesto por este cuando
era candidato.
issn 0120-3754
4.2. El gobierno del presidente
César Gaviria (1990-1994)
Bajo el nuevo esquema de Planeación definido en la
Constitución de 1991, el gobierno del presidente Gaviria elaboró el Plan de Desarrollo denominado “La
Revolución Pacífica”.
En el título “Principales características del Plan”, este
señala textualmente: “El nuevo Plan incluye profundas
transformaciones institucionales; propugna por la autonomía de los individuos y el sector privado y está a tono
con las nuevas corrientes mundiales en el campo económico. En esta área, dentro de una orientación de largo
plazo, crea las condiciones para dinamizar la oferta de
bienes y servicios, en el marco de un escenario macroeconómico equilibrado. Es, ante todo, un plan que se
propone elevar el ingreso y el nivel de vida de los grupos
más necesitados de la sociedad colombiana”11.
Antes de la expedición de la Constitución de 1991, el
gobierno se dio en la tarea de presentar ante el Congreso una serie de proyectos de ley, mediante los cuales
se buscaba atender algunas recomendaciones propuestas por el gobierno norteamericano, en su programa
denominado “Iniciativa para las Américas”. López
(1992:181) resume tal iniciativa en los siguientes tres
postulados, que tuvieron impacto en las decisiones tomadas por el gobierno Gaviria: a) Apertura al comercio
reduciendo o eliminando barreras arancelarias y subsidios; b) Apertura de las economías a la inversión extranjera, facilitando su instalación y flujo de divisas y, c) Un
programa para reducir y renegociar el monto de la deuda
externa de los países latinoamericanos.
Consecuencia de lo anterior, el gobierno presentó
ante el Congreso un paquete de reformas, dentro
de las cuales destaca también López (1992:182): a)
Reforma Cambiaria (Ley 9ª. de 1991); b) Reforma de
Comercio Exterior (Ley 7ª. de 1991); c) Reforma Financiera (Ley 45 de 1990); d) Reforma Tributaria (Ley
49 de 1990); e) Reforma Portuaria (Ley 1ª. de 1991);
f) Reforma Laboral (Ley 50 de 1990); g) Reforma del
sistema de vivienda (Ley 3ª. de 1991); h) Reforma de
endeudamiento (Ley 51 de 1990).
Además de los logros alcanzados por este gobierno,
con la expedición de la Constitución de 1991, la cual
marcó un referente difícil de igualar en épocas recientes, y adicional a ello, en cuanto al tema de la
Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica, Plan
de Desarrollo Económico y Social 1990 – 1994. (1991). Santafé de
Bogotá.
11
Planeación, mediante la expedición de la Ley 152 de
1994, el énfasis de esta administración estuvo enmarcada dentro del tema de la “Apertura Económica”,
que consistió básicamente en la desgravación paulatina de los aranceles de importación, hecho que ya
venía sucediendo desde finales de la administración
Barco.
En materia institucional, se hicieron algunas reformas dentro de las que se destacan, la creación del
Ministerio de Comercio Exterior en 1991, la reestructuración del DNP y el DANE y la creación de la
Misión Ciencia, Educación y Desarrollo, entre otras.
4.3. La Administración Samper
Pizano (1994-1998)
Correspondió al presidente Samper aplicar con rigor
las nuevas directrices que en materia de Planeación
habían sido expedidas mediante la Constitución de
1991 y la Ley Orgánica del Plan. Su Plan de Desarrollo se denominó “El salto Social”. En el aparte de
los fundamentos del Plan se señala textualmente: “El
Plan de Desarrollo Económico, Social y Ambiental, El
salto Social, busca consolidar la profunda transformación que experimenta el país y garantizar que su resultado final sea una sociedad más pacífica y equitativa,
cimentada sobre un proceso de desarrollo económico dinámico y sostenible”12.
El Plan se expidió mediante la Ley 188 de 1995, siendo este el primero de todos los que anteriormente se
habían propuesto, en convertirse en ley de la República, atendiendo a la obligatoriedad establecida en
la Constitución del 91 y a lo expuesto en la Ley 152
de 1994. No obstante, algunos de sus apartes fueron
demandados ante la Corte Constitucional, la cual,
después de analizar los argumentos de la demanda,
emitió su veredicto favorable, declarando la constitucionalidad de la Ley.
Las estrategias del plan estaban orientadas en dos
grandes frentes: Una Económica que propendía por
la generación de empleo productivo y una Social, que
buscaba por un lado, mejorar el nivel educativo de
la población y por otro, fomentar el desarrollo de la
economía solidaria y la pequeña empresa.
12
Presidencia de la República - Departamento Nacional de Planeación.
El Salto Social, Plan Nacional de Desarrollo, Ley de Inversiones 19941998.
temas de administración
53
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En su proceso de formulación, el Plan tuvo por primera vez la participación de amplios sectores de la
sociedad civil, gracias a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Plan.
Se destaca el Decreto 879 antes mencionado, el cual,
junto con los artículos 23 a 29 de la ley, define el proceso de elaboración de los Planes de Ordenamiento
Territorial - POT, por parte de los municipios.
En su ejecución, el gobierno orientó sus esfuerzos a
atacar la pobreza, pero también a seguir la política
aperturista de su predecesor. En este sentido el presidente Samper hizo popular la frase “Hay que ponerle
corazón a la apertura”.
Si bien, la implementación de estos planes en el país
ha tenido algunos tropiezos, especialmente en materia de formulación, concertación y adopción, su logro
está en haber avanzado en materia de reforma urbana, en concebir la planeación con una visión de largo plazo y en plantear el ordenamiento del territorio
urbano, con una concepción de primacía de los intereses generales, sobre el interés particular. El espíritu
de la norma busca además, brindarles herramientas
a los gobiernos locales, para darle uso apropiado al
suelo y evitar que los centros urbanos, especialmente
las grandes ciudades, sigan creciendo desordenadamente.
En materia de Planeación, un aporte importante de
esta administración fue la expedición de la Ley 388
de 1997 “por la cual se modifica la ley 9ª de 1989 y la
ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Esta ley denominada también “Ley de Ordenamiento Territorial”, en su artículo 1° plantea como objetivos “establecer los mecanismos que le permitan al
municipio promover el ordenamiento de su territorio, el
uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención
de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficientes”.
Busca además garantizar que la utilización del suelo
por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios
públicos domiciliarios y velar por la defensa del espacio público, así como por la protección del medio
ambiente y la prevención de desastres.
En su artículo 2°, la ley plantea tres principios básicos: a) La función social y ecológica de la propiedad;
b) la prevalencia del interés general sobre el particular, y c) la distribución equitativa de las cargas y beneficios.
De otra parte, el capítulo 3° de la ley habla sobre el
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y las diferentes clases que se establecen:
• POT, para municipios con población superior a
100.000 habitantes
• Planes Básicos, para municipios con población
entre 30.000 y 100.000 habitantes
• Esquema de Ordenamiento Territorial para municipios con población inferior a 30.000 habitantes.
Para implementar esta ley, los gobiernos Samper y
Pastrana expidieron varios Decretos Reglamentarios, los más importantes son los Nos. 151, 540, 879,
1052, 1420, 1504 y 1507 de 1998; 297 y 1599 de
1999; y, el 1547 de 2000.
54
temas de administración
Los POT deben ser coherentes y complementarios
con los planes de desarrollo económico y social cuatrienales. Las administraciones locales definirán las
estrategias para alcanzar tales propósitos y asignar los
recursos pertinentes.
4.4. Gobierno del presidente
Andrés Pastrana (1998-2002)
El Plan de Desarrollo del presidente Pastrana se denominó “Cambio para construir la paz”, el cual fue aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley
588 de 1999, aunque dicha ley fue demandada y declarada inexequible meses después por la Corte Constitucional, por vicios de trámite. Como consecuencia
de ello, el Plan fue promulgado mediante el Decreto
955 de mayo de 2000, haciendo uso el presidente de
las facultades que en este sentido promulga la Constitución en su artículo 341 y atendiendo lo señalado en
el artículo 25 de la Ley Orgánica del Plan.
En su contenido, el plan define “El objetivo central del
Plan de Desarrollo es la búsqueda y conservación de la
paz, con el fin de ubicar al país en una senda de crecimiento sostenible en cohesión social”. Con este objetivo
en general se busca “Promover la generación de riqueza, ofrecer incentivos para la promoción social, contribuir a la generación de una cultura de paz, mejorar la
eficiencia y la equidad en la asignación de los recursos
públicos”13.
Departamento Nacional de Planeación. Cambio para construir la paz.
Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002. También ver Ley 508 de
1999.
13
issn 0120-3754
Una de las principales preocupaciones de este gobierno fue promover un proceso de paz con los grupos
armados ilegales de izquierda, para buscarle una salida política al conflicto armado que viene azotando al
país desde hace ya varias décadas. Los resultados son
por todos conocidos, con la fracasada zona de despeje otorgada a las FARC, tema que mantuvo en vilo al
país durante varios meses.
En materia de planeación, se destaca la promulgación de algunas normas referentes a la reglamentación
de los Planes de Ordenamiento Territorial, mencionadas anteriormente, la reforma de fondo que se le
hizo al Departamento Nacional de Planeación, mediante la expedición del Decreto 1363 del año 2000
y la promulgación del “Plan estratégico del programa
nacional de desarrollo tecnológico, industrial y calidad
2000-2010”, adjunto al Plan Nacional de Desarrollo
y en cabeza de Colciencias.
4.5. Las Administraciones del
Presidente Uribe Vélez (2002 …)
El presidente Uribe tomó posesión de su cargo en el
año 2002, luego de haber ganado las elecciones en la
primera vuelta con una amplia mayoría. Su Plan de
Desarrollo se denominó “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado mediante la Ley 812 de 2003.
El plan define cuatro objetivos: a) Brindar seguridad
democrática; b) Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo; c) Construir equidad
social, y d) Incrementar la transparencia y eficiencia
del Estado.
“El plan de desarrollo señala el camino hacia el Estado
Comunitario. Un Estado participativo que involucre a
la ciudadanía en la consecución de los fines sociales. Un
Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos públicos. Y un Estado descentralizado
que privilegie la autonomía regional con transparencia,
responsabilidad política y participación comunitaria” 14.
La preocupación inmediata del presidente Uribe fue
definir una estrategia orientada a la recuperar la confianza en el país, a través de lo que él denominó la
“Seguridad Democrática”, columna vertebral del plan
de desarrollo.
14
Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo 20022006. Hacia un Estado Comunitario. También ver Ley 812 de 2003.
En este sentido, desplegó una ofensiva contra los movimientos insurgentes de izquierda, especialmente
las FARC, e inició un proceso de paz con las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia – AUC.
Para lograr su objetivo, aumentó considerablemente
el presupuesto de las Fuerzas Militares y estableció
un fuerte lazo con el gobierno de los EE. UU. de
quien recibió su incondicional apoyo a través del denominado “Plan Patriota”, una continuación del anteriormente denominado “Plan Colombia”, iniciado
al finalizar el gobierno Pastrana.
Ante la inmensa popularidad del presidente, el Congreso de la República dio trámite a la Reforma Constitucional que aprobaba la reelección presidencial
hasta por un período consecutivo. Así, la carta política quedó reformada mediante el Acto Legislativo
No. 2 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Dicho acto reformatorio quedó redactado
de la siguiente manera en lo referente a la reelección
presidencial. El artículo 2 establece textualmente: El
artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
“Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de
la República por más de dos períodos”.
Aprobada la reforma, el presidente Uribe es reelegido en las elecciones del 28 de mayo de 2006, con un
porcentaje del 62%, iniciando su nuevo mandato el
7 de agosto del mismo año.
En esta nueva etapa, el presidente propone un nuevo
plan de desarrollo denominado “Estado Comunitario,
desarrollo para todos”.
El Plan fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 1151 de julio de 2007, “por la
cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010”.
El artículo 1° define. Objetivos del Plan de Desarrollo: “A partir de los logros obtenidos durante el período 2002-2006, en seguridad, confianza, desarrollo
económico y equidad social, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 tendrá como orientación básica consolidar y continuar las directrices del Plan 2002-2006,
pero con particular énfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento económico alcanzado recientemente y complementarlo con una
noción más amplia de desarrollo”15.El Plan define además cinco (5) principios fundamentales: Seguridad
15 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Desarrollo 20062010. Estado Comunitario, desarrollo para todos. También ver Ley
1151 de 2007.
temas de administración
55
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
democrática, respeto a las libertades públicas, construcción de cohesión social, transparencia y respeto a
la independencia de instituciones del Estado.
En esencia, este plan es continuidad del anterior. Su
campo de acción sigue siendo el tema de la Seguridad
Democrática, pilar fundamental de la propuesta de
gobierno, en su segunda campaña presidencial.
5. A manera de conclusión
Como puede observarse, son significativos los avances que ha tenido el país en materia de planeación
durante este largo período. Sin lugar a dudas, asistimos al desarrollo de trascendentales reformas, que
poco a poco fueron implementando los gobiernos,
en la medida en que las circunstancias del país iban
cambiando.
En este ámbito, es importante destacar el esfuerzo
realizado por algunas administraciones, en el sentido de darle cierta prioridad y relevancia al tema de
la planeación. Y aquí es preciso mencionar la labor
realizada por los presidentes Lleras (Alberto y Carlos), Turbay Ayala, Belisario Betancur, César Gaviria
y Ernesto Samper; tal y como se puede observar en
las diferentes normas expedidas en este campo, por
los mandatarios mencionados.
Sin embargo, y muy a pesar de que la normatividad
ha hecho énfasis en ello, se volvió costumbre, durante muchos años, que los planes propuestos por los
diferentes gobiernos, a consideración del Congreso,
no fueran aprobados por este, convirtiéndose así en
documentos elaborados para orientar el presupuesto
y como indicativos para el desarrollo de algunas acciones que en la práctica muchas veces no se llevan
a cabo o no tienen continuidad en el tiempo. Lo anterior, justificado entre otras razones, en el hecho de
que el gobernante está facultado para expedir el Plan
por Decreto, cuando este no es aprobado por el Legislativo.
Solo en los últimos gobiernos se ha logrado que los
planes de Desarrollo sean aprobados por el Congreso, situación que los ha convertido en Ley de la República. Este hecho, sin embargo, no garantiza el
cumplimiento de los objetivos y las metas propuestos
en dichos planes, porque los procesos de evaluación
no son lo suficientemente rigurosos, a pesar de que
la Constitución del 91 y la Ley Orgánica del Plan
sentaron las bases para avanzar en este sentido. La
evaluación oficial del Plan de Desarrollo no puede
56
temas de administración
ser objetiva, si el ente encargado de realizarla es un
apéndice del gobierno, en este caso el Departamento
Nacional de Planeación y en las Regiones y Municipios, las respectivas Oficinas de Planeación.
De otra parte, y sin menoscabo de las buenas intenciones que se puedan tener, es reiterativo en los documentos de cada Plan, el énfasis en las temáticas
sociales y en el planteamiento de propósitos, objetivos y metas demasiado ambiciosos y que se cumplen a medias. En los contenidos del Plan - Libro son
recurrentes palabras como: cambio, equidad, estrategias, desarrollo, justicia social, disminución de la
pobreza, libertades, transparencia, paz, participación, distribución del ingreso, calidad de vida, inclusión social, etc. Dadas las necesidades del país, es claro
que en torno a estos temas deben girar las propuestas de fondo sobre las que es necesario priorizar; sin
embargo, los hechos demuestran que tales propósitos
pocas veces se cumplen. Aquí, la Planeación como
“proceso” debe jugar un papel preponderante, no solamente en el campo del diagnóstico, la programación y la formulación, sino además, en su ejecución,
concertación, gestión, seguimiento y evaluación.
En este contexto es importante señalar también, que
la gente del común poco o nada conoce acerca de la
existencia de los planes. Estos son la esencia de la propuesta de gobierno, deberían tener más difusión para
que la sociedad pueda expresarse y manifestar sus inquietudes, con relación a los avances o retrasos durante el desarrollo del mismo. Nuestros gobernantes
muy hábilmente nos han acostumbrado a escuchar
solamente los logros positivos de su gestión, utilizando como instrumento los medios de comunicación y
los diferentes eventos de rendición de cuentas, siendo
este el imaginario que queda en el común de la gente, porque muy contadas veces reconocen sus errores
y sus fallas.
El proceso de elaboración de los planes de desarrollo
debe ser ampliamente participativo y concertado. En
este aspecto, aunque los Consejos de Planeación (nacional y territoriales), juegan un papel preponderante,
su acción se ve limitada, porque no cuentan con las
herramientas legales suficientes para actuar de manera más práctica en la toma de decisiones, dado que la
norma los limita a ser órganos consultivos que aportan sugerencias, las cuales no siempre son tenidas en
cuenta. El papel de la sociedad civil y las veedurías
ciudadanas en el control del desarrollo y ejecución de
los planes, debe ser más efectivo.
issn 0120-3754
La Constitución y la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo establecen los parámetros para concretar la acción. Los planes deben orientar las políticas, los objetivos y las estrategias a desarrollar en
el corto, mediano y largo plazo. Por tal razón, la
planeación en su proceso de formulación y en su
ejecución, debe ser utilizada en función de definir
las inversiones prioritarias y de hacer realidad en la
práctica, los cambios que el país con tanta urgencia requiere.
Es función de nuestros gobernantes, diseñar e implementar las políticas públicas necesarias para atender
las crecientes necesidades que nuestra sociedad demanda, y los planes de desarrollo son una herramienta vital para avanzar en este sentido.
temas de administración
57
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Bejarano, Jesús Antonio. 1989. “La economía colombiana entre 1930 y 1945”.
En Nueva historia de Colombia, tomo
V, Economía, café, industria. Bogotá.
Planeta Colombiana Editorial S.A.
________. 1989. “La economía colombiana entre 1956 y 1958”. En Nueva
historia de Colombia, tomo V, Economía, café, industria. Bogotá: Planeta
Colombiana Editorial S.A.
Borja, Jaime Humberto. 2007. “Frente
Nacional: Lleras Restrepo y Pastrana”.
En Gran Enciclopedia de Colombia. Bogotá, D. C.: Biblioteca El Tiempo.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 19 de 1958.
________. Acto Legislativo No. 1 de
enero de 1986.
________. Acto Legislativo 02 de 2004
________. Constitución Política de Colombia de 1991.
________. Ley 152 de 1994.
________. Ley 388 de 1997.
Departamento Nacional de Planeación.
Planes de Desarrollo anteriores. http://
www.dnp.gov.co/portalweb/PND/PlanesdeDesarrolloanteriores/
________. Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010. “Estado Comunitario: Desarrollo para todos”. http://www.dnp.
gov.co/portalweb/PND/
________. 1999. Cambio para Construir la Paz. Plan Nacional de Desar-
rollo 1998-2002. Santafé de Bogotá:
Quebecor Impreandes.
________. 1994. El Salto Social. Plan
Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 1994-1998. Bogotá: Imprenta
Nacional.
________.1991. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y
Social 1991-2004. Santafé de Bogotá:
Imprenta Nacional. 1991.
________. 1975. Para Cerrar la Brecha.
Plan de Desarrollo Social, Económico
y Regional. Alfonso López Michelsen.
Bogotá: Ediciones Banco de la República.
________. 1987. Plan de Economía Social. Virgilio Barco Vargas. Bogotá:
Imprenta Nacional.
________. 1972. Las Cuatro estrategias.
Misael Pastrana Borrero. Bogotá: Editorial Andes.
Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos y Consejo Nacional de Política Económica
y Planeación. 1961. Plan General de
Desarrollo Económico y Social. Alberto Lleras Camargo. Cali: Editorial El
Mundo Ltda.
Eastman, Juan Carlos. 2007. “Frente Nacional: Lleras Camargo y Valencia”. En
Gran Enciclopedia de Colombia. Bogotá, D. C.: Biblioteca El Tiempo.
López, Luis Fernando. 1992. “Intervencionismo de Estado y economía en
Colombia”. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Lleras Restrepo, Carlos. 1989. “La obra
económicay fiscal del liberalismo”. En
Nueva Historia de Colombia, tomo V,
Economía, café, industria. Bogotá:
Planeta Colombiana Editorial.
Melo, Jorge Orlando. 1991. Las reformas
liberales de 1936 y 1968: Progreso social y reorganización del Estado. Revista Credencial Historia, No. 13: 8-11.
Morcillo, Pedro Pablo. 2000. La planeación en Colombia: Historia, derecho
y gestión. Bogotá: Ediciones Jurídicas
Gustavo Ibáñez – Universidad Piloto
de Colombia.
Ocampo, José Antonio (Comp.). 1996).
Historia Económica de Colombia. Bogotá, D. C.: Presidencia de la República.
Perry, Guillermo. 1972. “Introducción al
estudio de los planes de desarrollo en
Colombia. Bogotá: Fedesarrolllo.
Restrepo Velásquez, Juan Carlos. El desarrollo en Colombia: Historia de una
hegemonía discursiva. Revista Lasallista de Investigación, 27-36.
Urrutia, Miguel. 2007. “La planeación
y los órganos de decisión económica”.
Gran Enciclopedia de Colombia. Bogotá, D. C.: Biblioteca El Tiempo –
Círculo de Lectores. Economía 1. Pp.
201-224.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Grosso Rincón, Carlos Arturo. 2009. Desarrollo histórico y
ámbito de acción de la planeación en Colombia. Administración & Desarrollo 37 (51): 39-58.
58
temas de administración
Estilo APA:
Grosso Rincón, C. A. (2009). Metamorfosis de Bogotá, D.
C. Desarrollo histórico y ámbito de acción de la planeación
en Colombia. Administración & Desarrollo, 37 (51), 39-58.
Estilo MLA:
Grosso Rincón, Carlos Arturo. “Desarrollo histórico y
ámbito de acción de la planeación en Colombia.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 39-58.
Administración
& Desarrollo
t e m a s d e
administración
resumen
El artículo hace una aproximación a la temática de la certificación en
Agua Potable y Saneamiento Básico, especialmente a los puntos que
la Ley 1176 de 2007 ha establecido para que las entidades territoriales
puedan certificarse.
Se exponen, además, los criterios y el régimen de transición o
provisional que se ha contemplado por parte del legislador para
realizar la distribución de los recursos, con el fin de coadyuvar al
cumplimiento de las funciones de los entes territoriales y potenciar
una distribución de recursos más consistente con las necesidades
locales en agua potable y saneamiento básico.
Palabras clave: Certificación, agua potable y saneamiento básico,
criterios de distribución, municipios.
abstract
Municipal certification regarding drinking water and basic
sanitation
The article approaches the topic of certification for drinking water
and basic sanitation, especially concerning the points established in
Law 1176/2007 so that territorial entities can certify them.
The criteria and the transaction or provisional regime which have
been contemplated by the legislator for distributing resources
are also set out, thereby contributing towards fulfilling territorial
entities’ functions and promoting a more consistent distribution of
resources in line with local needs regarding drinkable water and basic
sanitation.
Key words: certification, drinking water and basic sanitation,
distribution criteria, municipalities.
resumo
O processo de certificação Municipal em água potável e saneamento
básico
O artigo faz uma aproximação à temática da certificação em Água
Potável e Saneamento Básico, especialmente aos pontos que a Lei
1176 de 2007 estabeleceu para que as entidades territoriais possam
ser certificadas.
Expõem-se, ainda, os critérios e o regime de transição ou provisório
que foi contemplado por parte do legislador para realizar a distribuição
dos recursos, com o fim de colaborar com o cumprimento das funções
dos entes territoriais e potencializar uma distribuição de recursos mais
consistente com as necessidades locais em água potável e saneamento
básico.
Palavras chave: Certificação, água potável e saneamento básico,
critérios de distribuição, municípios.
Recibido: junio de 2009 / Aprobado: septiembre de 2009
Calle 58A No. 52A-27, Bloque D12, Apto.
105, Pablo VI, Bogotá, D. C., Colombia.
Correo impreso:
Barrera Ayala, Diego Armando. 2009. El proceso de certificación municipal en agua potable o saneamiento básico.
Administración & Desarrollo 37 (51): 59-80.
El proceso de certificación
municipal en agua potable y
saneamiento básico
Diego Armando Barrera Ayala*
Introducción
Este artículo surge como respuesta a las necesidades expresas por
las autoridades municipales tras la expedición del Acto Legislativo
04 de 2007, el cual modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política relacionados con el Sistema General de Participaciones –SGP, en donde se establece a nivel constitucional un
tratamiento especial del sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico. Una de las características introducidas por la modificación constitucional, es la creación de una bolsa independiente para
dicho sector dentro del SGP, que se denomina participación para
Agua Potable y Saneamiento Básico, con la pretensión de generar
una gestión en este sector más eficiente, distribuyendo recursos y
asignando competencias con base en criterios propios del sector.
Se constituye entonces, la responsabilidad de los municipios y distritos frente a la administración de los recursos del SGP para Agua
Potable y Saneamiento Básico y el aseguramiento de la prestación de
dichos servicios; responsabilidad condicionada por el cumplimiento
de unos requisitos establecidos en la Ley 1176 de 2007 que permiten
la certificación de las entidades territoriales y que se estudian en el
presente documento, con el principal objetivo de brindar a las autoridades locales una herramienta que contribuya al cumplimiento de
las nuevas disposiciones normativas, fundamentalmente en materia
de la nueva bolsa de Agua Potable y Saneamiento Básico – APSB,
como componente del Sistema General de Participaciones.
En torno a esta intención se desarrolló un trabajo de análisis normativo orientado a apoyar a los municipios colombianos en el proceso de certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, para
ello se estudió y desarrolló cada uno de requisitos que deberán
acreditar los municipios y distritos, obteniendo como resultado
una descripción sencilla y pertinente en materia de certificación
en agua potable y saneamiento básico, que coadyuvará al cumplimiento de dichas exigencias acorde con las necesidades propias de
los entes territoriales.
*Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública y Subgerente de Asidea
Ltda. (Asesorías Integrales de Administración Pública).
correo-e: [email protected]
59
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En línea con lo anterior, en el primer capítulo se exponen las principales razones que generaron la modificación constitucional del SGP y la generación de
una nueva bolsa para el sector Agua Potable y Saneamiento Básico. Seguido a esto, en el segundo capítulo se presentan las competencias de las entidades
territoriales en la temática, pretendiendo con ello que
la autoridad local encuentre el sustento normativo específico del sector APSB y que se comprenda el mandato constitucional y legal que de manera especial se
le ha conferido en materia de Agua Potable y Saneamiento Básico.
En el tercer capítulo se expone la manera como los
recursos de la participación en Agua Potable y Saneamiento Básico se distribuyen entre las entidades
territoriales, por ello se establecen los criterios y el régimen de transición o provisional que se contemplan
por parte del legislador para realizar dicha distribución de los recursos.
El capítulo cuarto desarrolla cada uno de los requisitos
planteados por la Ley para la certificación de las entidades territoriales en APSB; para una mejor comprensión
de su contenido, se divide en dos partes: en la primera,
se analizan cada uno de los puntos establecidos para todos los municipios en general y, en la segunda se plantean aquellos requisitos que deben cumplir los municipios
que prestan directamente el servicio.
En los capítulos quinto, sexto y séptimo se desarrolla
el contenido referido a las consecuencias y efectos de
no lograr la certificación, el límite de tiempo que se
ha fijado para obtenerla y algunas de las recomendaciones generales que surgen en el proceso de certificación. Para finalizar, se espera que adicionalmente de
servir como instrumento de capacitación a las autoridades locales, el presente documento sea considerado
como uno de los puntos de partida para futuros desarrollos investigativos.
tribución de los recursos del SGP y que tiene como
uno de sus objetivos el de asegurar las coberturas
universales en salud y educación y lograr incrementos importantes en coberturas de los servicios públicos domiciliarios de Agua Potable y Saneamiento
Básico – APSB. Se busca crear una nueva bolsa en
el Sistema General de Participaciones denominada
“participación para Agua Potable y Saneamiento Básico”. El objetivo fundamental de esta iniciativa se
encuentra referido a generar una adecuada prestación y financiación de estos servicios y con ello garantizar incrementos en coberturas, mejorar la calidad y
proporcionar a los usuarios mayor confiabilidad en
el servicio, siendo ello posible con una gestión empresarial que permita mayor participación del sector
privado.
Finalmente, se aprueba la reforma y la norma que
la rige2. La pretensión del legislador fue generar una
distribución de recursos más consistente con las necesidades locales en agua potable y saneamiento básico, que garantice coberturas universales en el menor
tiempo posible; además, se busca lograr una ejecución eficiente de los recursos mediante la definición
de incentivos que premien a las entidades territoriales que aumenten coberturas y calidad, y así, generar
una articulación del esquema del SGP con la política
de este sector. Para asegurar la prestación de los servicios, continuar con la responsabilidad de administrar
los recursos de este sector y para el cumplimiento de
las metas de cobertura3 en acueducto, alcantarillado,
tratamiento de aguas residuales y disposición adecuada de los residuos sólidos, se adopta un mecanismo
de certificación tal como existe para los sectores de
educación y salud.
2. Competencias de las entidades
territoriales en APSB
Las finalidades sociales del Estado están enfocadas a lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
4
1. Antecedentes de la nueva bolsa
de Agua Potable y Saneamiento
Básico – APSB, como componente del
sistema general de participaciones
Ley 1176 de 2007.
En la exposición de motivos del Acto Legislativo 04 de 2007 se establecen algunas metas en cobertura, en acueducto la meta es alcanzar
el 92.6% de cobertura para el año 2010, dado que actualmente en la
zona rural es apenas del 68%. Con relación al alcantarillado, la meta a
2010 es del 87.2%, partiendo de 60.1% de cobertura en la zona rural.
Otra meta adicional es avanzar en el tratamiento de aguas residuales
del 10% hasta el 30% en el año 2010 y la disposición adecuada de
residuos sólidos urbanos del 50% al 100% de los municipios a 2010.
Gaceta del Congreso No. 366 de 2006.
Constitución Política, Art. 366.
2
3
El Gobierno Nacional, en el segundo semestre del
año 2006, pone a consideración del Congreso de la
República el Proyecto de Acto Legislativo1, que modifica los artículos constitucionales referidos a la dis
1
60
Acto Legislativo 04 de 2007.
temas de administración
4
issn 0120-3754
de vida de la población, y al mismo tiempo el objetivo
fundamental inserto en su actuación está dirigido a la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable5; las entidades territoriales en desarrollo de la autonomía para la
gestión de los intereses locales deben promover el desarrollo integral de su territorio6, construyendo obras que
demande el progreso local y prestando o asegurándose
de que se presten a sus habitantes de manera eficiente,
los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, entre otros7.
Adicionalmente, les corresponde a los municipios, en
cuanto a la prestación de los servicios públicos, asegurar la participación de los usuarios en la gestión y
fiscalización de las entidades prestadoras de los servicios en el municipio; disponer el otorgamiento de
subsidios a los usuarios de menores ingresos; estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las
metodologías que para ello se establecen y fijar en
el municipio una nomenclatura precisa, que permita
individualizar cada predio al que hayan de darse los
servicios públicos8.
En este sentido les corresponde a las autoridades locales, desde su ámbito de competencia asignado por
la Constitución y la ley, las siguientes atribuciones:
garantizar la calidad de la prestación de los servicios
públicos y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, la ampliación permanente de sus coberturas, la prestación
continua e ininterrumpida, sin excepción alguna,
salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso
fortuito o de orden técnico o económico que así lo
exijan; teniendo atención prioritaria en el desarrollo
de dichas competencias, las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento
básico9.
Por disposición de la Constitución y la ley, las competencias de los municipios en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico se debe desarrollar por
cada una de las autoridades locales dentro del marco
de sus funciones, buscando el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
de su respectivo municipio.
Ibídem, Art. 287.
Ibídem, Art. 311. Ley 142 de 1994, Art. 5 -5.1
Ley 142 de 1994 Art. 5.
Constitución Política, Arts. 334, 336, 365, 366, 367, 368, 369 y, 370;
Ley 142 de 1994, Art. 2.
5
6
7
8
9
Ley 1176 de 2007, Arts. 4 y 6.
3. Distribución de los recursos
de la participación de agua
potable y saneamiento básico
La reforma al Sistema General de Participaciones implicó el nacimiento de una nueva bolsa denominada
“participación para agua potable y saneamiento básico”, este componente anteriormente estaba incluido dentro del 17% de la bolsa de Propósito General;
ahora corresponde al 5.4% del total de los recursos de
la distribución sectorial del SGP una vez descontados
los recursos de asignaciones especiales y los eventuales recursos para la primera infancia, determinados
en el parágrafo transitorio 2° del Artículo 4° del Acto
Legislativo 04 de 2006.
Finalmente, se determina que el 17% de los recursos
de la bolsa de APSB sean asignados a municipios menores de 25.000 habitantes, y se establece una asignación porcentual territorial10, lo cual implica que los
municipios y distritos reciban el 85% de los recursos
del sector; los Departamentos y el Distrito Capital, el
restante 15%. La participación de los Departamentos
en el sector se ve fortalecida más aún, cuando la Ley
1151 de 2007, en su artículo 91, ordena crear los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de
los servicios de Agua y Saneamiento, esquema este,
que por su importancia será abordado en un posterior artículo.
3.1. Criterios de distribución
para distritos y municipios
Los recursos de la participación para Agua Potable y
Saneamiento Básico de los distritos y municipios, en
atención a los criterios constitucionales11 de población atendida y por atender; reparto entre población
urbana y rural; eficiencia administrativa y fiscal; y
equidad, criterios que deben favorecer a la población pobre. Se distribuyen según la Ley12, teniendo en
cuenta los siguientes criterios:
Déficit de Coberturas: se calculará de acuerdo con el
número de personas carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial,
en relación con el número total de personas carentes
del servicio en el país, para lo cual se podrá conside Constitución Política, Art. 156, Literal a, Modificado por el Acto Legislativo 04 de 2007.
10
Ley 1176 de 2007, Art. 7.
11
12
Ibídem, Parágrafo transitorio del Art. 7.
temas de administración
61
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
rar el diferencial de los costos de provisión entre los
diferentes servicios.
Población atendida y Balance del esquema solidario:
para el cálculo de este criterio se tendrá en consideración la estructura de los usuarios por estrato, las
tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes
solidarios en cada distrito y municipio. Mientras se
consolida la información de suscriptores por estrato para la totalidad de los municipios del país en el
Sistema Único de Información, la metodología para
calcular la participación tendrá en consideración el
número de personas registradas por nivel en el Sisbén
en cada entidad territorial, previa validación del Departamento Nacional de Planeación13.
Esfuerzo en la ampliación de Coberturas: esfuerzo de
la entidad territorial en la ampliación de coberturas,
tomando en consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y alcantarillado de
cada distrito o municipio, en relación con los incrementos observados a nivel nacional.
Nivel de Pobreza: nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo
sustituya, determinado por el DANE.
Eficiencia Fiscal y Administrativa: cumplimiento de
criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada
entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos de
energía eléctrica utilizada para el bombeo.
3.2. Régimen de Transición
Se establece que para el año 2011 los recursos de la
participación de APSB en los distritos y municipios
se distribuirán conforme a los criterios señalados en
el apartado anterior –3.1. Criterios de distribución
para distritos y municipios o nuevos criterios–, y entre los años 2008 y 2010 se determina una formula,
que involucra la manera como se distribuían antes de
la reforma constitucional los recursos de agua potable y saneamiento básico, dentro de la participación
global de Propósito General –Criterios anteriores– y
al mismo tiempo se utilizan los criterios nuevos de
distribución14.
Ibídem, Art. 9.
13
14
62
Exposición de motivos de la Ley 1176 de 2007. En Gaceta del Congreso No. 434 de 2007
temas de administración
La ley, que el porcentaje restante –en donde no se
utilizan los nuevos criterios– de la participación en
cada uno de los años de transición, se distribuirá en
proporción directa al valor definitivo que se les haya
asignado a los distritos y municipios por concepto de
la destinación de Agua Potable y Saneamiento Básico de la participación de Propósito General en el año
2007. El régimen de transición se puede ver en la siguiente tabla:
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DE APSB
–Régimen de Transición–
VIGENCIA
% DE ASIGNACIÓN
% DE ASIGNACIÓN
CON NUEVOS CRITERIOS CON CRITERIOS ANTERIORES
2008
30%
70%
2009
50%
50%
2010
70%
30%
2011
100%
0%
4. Certificación en agua potable
y saneamiento básico
Para la certificación en la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico se establecen ocho requisitos que deben ser cumplidos en su totalidad por los
municipios que prestan directamente los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Los
municipios no prestadores directos para su certificación deben cumplir con los cuatro primeros criterios
que se desarrollan en el numeral 4.1 del presente documento.
4.1. Requisitos para municipios en general
Los criterios de certificación definidos por la ley
para la certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, que deben cumplir todos los municipios,
son:
• Destinación de los recursos de la participación de
agua potable y saneamiento básico
• Creación y funcionamiento del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos
• Aplicación de la estratificación socioeconómica
• Aplicación de la metodología de equilibrio entre
subsidios y contribuciones.
issn 0120-3754
4.1.1. Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico
Este primer requisito de certificación, que deben
cumplir todos los municipios, se establece por el legislador debido a la poca eficiencia en la utilización
de los recursos destinados a este sector en gran parte
de los municipios colombianos, en algunos casos por
falta de planeación para ejecutarlos, que generan sobrecostos, procesos judiciales e indemnizaciones y en
otros por destinación a otros proyectos no relacionados con este sector15.
Es por esto que, para subsanar los problemas en cobertura, calidad y mejorar el uso de los recursos para
este sector, se determinan actividades elegibles que
los entes territoriales podrán financiar con la participación en Agua Potable y Saneamiento Básico. Así,
estos recursos deben asegurar la adecuada prestación
de los servicios públicos domiciliarios de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Actividades a las que se pueden destinar de los recursos de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico
Subsidios
Los rubros del sector pueden ser destinados para
cubrir los Subsidios que se otorguen a los estratos
subsidiables y que no logren ser cubiertos con las
contribuciones recaudadas. Para los municipios en
categorías 2ª, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª el porcentaje por destinar de los recursos asignados de la participación en
APSB debe ser como mínimo el 15%16. Cuando estos
municipios logren el correspondiente equilibrio entre
subsidios y contribuciones podrán destinar un porcentaje menor para esta actividad.
Para la aplicación del subsidio en Agua Potable y
Saneamiento Básico en la entidad territorial, debe
establecerse la estratificación socioeconómica y la
implementación de un régimen tarifario. Como lo
establece la normatividad vigente, en ningún caso el
subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio
del suministro para el estrato 2, ni superior al 70%
de este para el estrato 117.
Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector
También es posible destinar los recursos de APSB
para el Pago del servicio de la deuda originado en el
financiamiento de proyectos del sector18. Para ello,
el municipio puede pignorar los recursos correspondientes o utilizar otra operación financiera diferente
que se encuentre autorizada por la ley.
Preinversión en proyectos del sector
Se pueden destinar los recursos en actividades de
preinversión de proyectos del sector de Agua Potable
y Saneamiento Básico, como19:
• Diseños
• Estudios
• Interventorías
Fortalecimiento Institucional del sector
Establece la ley, que se pueden destinar recursos para
la formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural20.
Sistemas de acueducto y alcantarillado
Se podrá invertir en sistemas de acueducto y alcantarillado, también para la prestación del servicio público de aseo21. La entidad territorial destinará los
recursos, girados a través del Sistema General de Participaciones al sector de agua potable y saneamiento
básico, en soluciones como:
• Construcción de acueductos y alcantarillado
• Ampliación de los servicios de agua potable y saneamiento básico
• Remodelación de acueductos y alcantarillado
• Potabilización de agua
• Saneamiento básico rural
• Disposición final de basuras
• Construcción de plantas de tratamiento.
18
Ibídem, Art. 11 literal c.
Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal a) y parágrafo 2º.
19
Ley 1151 de 2007, Art. 99; Ley 142 de 1994, Art. 99 No. 6
20
Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal b).
21
15
16
17
Ibídem, Art. 11 literal d.
Ibídem, Art. 11 literal e.
Ibídem, Art. 11 literal f. Resolución CRA número 14 de 1997.
temas de administración
63
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Programas de macro y micromedición
La inversión en los programas de macro ymicromedición podrán ser financiados con los recursos de la
participación de Agua Potable y Saneamiento Básico
girados a la entidad territorial; estos programas constituyen la forma más adecuada para medir el gasto de
agua y la más justa para cobrar el servicio22.
DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE APSB
RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN
DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO
Destinación en
ACTIVIDADES
Como
Subsidios
Programas de reducción de agua no contabilizada
Los programas de reducción de agua no contabilizada tienen como objetivo principal ejercer control
que permita establecer las acciones necesarias para
hacer el diagnóstico de las pérdidas y la formulación
y puesta en marcha de actividades priorizadas, que
las disminuya hasta valores mínimos admisibles, de
acuerdo con criterios de rentabilidad ambiental, financiera y social23.
Adquisición de equipos
El municipio podrá también destinar los recursos de
APSB del SGP en la adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua
potable y saneamiento básico24, de conformidad con
la normatividad propia de contratación pública.
Esquemas regionales de prestación de servicios
Finalmente, se fija que la entidad territorial puede destinar los recursos en la estructuración, implementación e infraestructura de esquemas regionales
de prestación de servicios25. Por esto, la constitución
de esquemas regionales que faciliten la prestación del
servicio de agua potable y saneamiento básico, a través del aprovechamiento de economías de escala en
la administración y operación de los sistemas, o por
la integración de los sistemas en los casos en que sean
técnica y geográficamente viables, podrá ser financiada por los municipios con recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico.
Sistemas de acueducto
y alcantarillado
Fortalecimiento Institucional
Pago del servicio
de la deuda
Adquisición de equipos
Programas de reducción
de agua no contabilizada
Preinversión en proyectos
Programas de macro
y micromedicion
Esquemas regionales de
prestación de los municipios
4.1.2. Creación y funcionamiento del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos
Este criterio de certificación se relaciona con el sistema de subsidios que hace parte del régimen tarifario
de las Empresas de Servicios Públicos26. Los subsidios son otorgados a las familias y personas de menores ingresos con la finalidad de que puedan pagar las
tarifas de los servicios públicos domiciliarios.
Conforme a lo anterior, el régimen tarifario está
orientado, entre otros, por los criterios de solidaridad y redistribución, lo cual implica que al poner en
práctica el régimen tarifario se adopten medidas para
asignar recursos a fondos de solidaridad y redistribución, para que los usuarios de los estratos altos y los
usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
Es por ello que los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos son cuentas especiales dentro de la
contabilidad de los munici­pios y distritos, mediante
las cuales se contabilizan ex­clusivamente los recursos
destinados a otorgar subsidios a los usuarios de los
estratos 1, 2 y 327.
Creación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos
22
23
24
Ley 1176 de 2007 Art. 11 literal g; Ley 373 de 1997.
Ley 1176 de 2007 Art. 11 literal h.
Ley 1176, Art. 4 literal b.
25
64
26
Ibídem, literal i
temas de administración
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En “Servicios
Públicos para Alcaldes” 2007.
Ley 142 de 1994, Art. 89.
27
issn 0120-3754
Los Concejos Municipales están en la obligación de
crear Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para que al presupuesto del Municipio se incorporen las transferencias que se deberán hacer a
dichos fondos28.
se debe observar los mínimos porcentajes de contribución establecidos en la normatividad vigente32.
FONDO DE SOLIDARIDAD Y
REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS
Operación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos
Dentro de cada fondo creado se llevará la contabilidad separada por cada servicio prestado en el municipio o distrito y al interior de ellos no podrán hacerse
transferencias de recursos entre servicios29.
FONDO DE SOLIDARIDAD Y
REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS
Es una
Como se ha referido en el criterio de certificación anterior, en materia de Acueducto, alcantarillado y aseo,
el subsidio en ningún caso podrá ser mayor al 15%
del costo medio del suministro para el estrato 3, al
40% del costo medio del suministro para el estrato 2,
ni superior al 70% para el estrato 131. Finalmente, al
Concejo municipal le corresponde fijar anualmente los
porcentajes de subsidios y contribuciones para lo cual
28
Decreto 565 de 1996 que reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación
con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden
departamental, municipal y Distrital para los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo.
Ley 632 de 2000, Art. 7; Ley 1176 de 2007, Art. 11 literal a) y parágrafo 2º.
CUE NTA
ESPECIAL DENTRO DE LA
CONTABILIDAD DE
LA ENTIDAD TE RRITORIAL
Creada por
para
ESTRA TOS 5 Y 6,
COME RCIALES
E INDUS TRIA LES
ESTRA TOS 1, 2 Y 3
Las empresas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios, mensual o bimestralmente, o según el
período de facturación, efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios. La diferencia entre aportes
solidarios y subsidios generará déficit y superávit.
El superávit resultante ingresará al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos. Cuando las entidades prestadoras de los servicios públicos desarrollen
sus actividades en varios municipios de un mismo
departamento, los superávit deberán ingresar a los
fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del
municipio donde estos se generen. Además, los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos se
establecen para cubrir la totalidad de los subsidios
necesarios; sin embargo, en el evento de que dichos
fondos no sean suficientes para cubrir la totali­dad de
los subsidios, la diferencia será cubierta con otros recursos de la entidad territorial30.
EL CONCE JO
MUNICIPAL
Hacia los
CUB RIR SUBS IDIOS
NECESARIOS
INCORPORAR
CONTRIB UCIONES
De
En
ACUE DUCTO,
ALCANTA RILLA DO
Y ASEO
4.1.3. Aplicación de la estratificación socioeconómica
Como requisito al proceso de certificación en agua
potable, se establece que cada municipio debe contar
con la estratificación socioeconómica33. Se hace necesario establecer la estratificación en todos los municipios, ya que es uno de los requisitos más importantes
de la certificación; sin ella, no sería posible establecer
criterios de distribución del ingreso, ni establecer una
metodología de equilibrio entre subsidio y demanda.
Hasta 1990 cada empresa de servicios públicos establecía la estratificación de la zona donde prestaba el
servicio manejando su propia metodología, lo cual
no permitía una estandarización a nivel nacional de
la estratificación. Por lo cual, el gobierno ha venido
trabajando desde 1991 en establecer una sola metodología de estratificación a nivel nacional.
Por lo anterior, se estableció el régimen de estratificación, en el cual la responsabilidad de realizar este
proceso corresponde a cada uno de los municipios en
cabeza de los alcaldes, quienes deberán contratar con
entidades públicas o privadas la implementación de
la estratificación y luego establecerla por decreto34.
29
31
32
Ley 1176 de 2007, Art. 4 literal c.
Ley 142 de 1994, Art. 101 - 104.
Ley 1151 de 2007, Art. 99
33
El Decreto 057 de 2006 establece unas reglas para la aplicación del
factor de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo.
34
30
Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-. En:
“información para alcaldes y autoridades de los municipios y distritos”
No. 1, Estratificación socioeconómica. 2004.
temas de administración
65
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
La Estratificación
El lugar donde se reside no es solo un recinto o dormitorio, es un modo de hábitat, el cual está dotado
de ciertas características en su interior, como pisos, iluminación, número de plantas, techo, y otros.
También su entorno está caracterizado por las vías de
acceso, centros comerciales, iluminación del sector,
entre otros aspectos, que buscan mejorar la calidad
de vida de sus habitantes. Estas características pueden variar y es por ello que un sector se puede clasificar de acuerdo a sus particularidades35.
El estrato es un indicador que se construye sobre las
características físicas de las viviendas, su entorno y su
capacidad productiva potencial, que busca clasificar
estas viviendas de acuerdo a una realidad concreta.
La estratificación tiene como propósito realizar investigación social, económica y urbanística con el fin
de formular políticas sociales y dar una mejor aplicación a los subsidios y al cálculo del impuesto predial.
Por lo tanto, la estratificación es un estudio técnico
orientado a clasificar un universo en distintos grupos
socioeconómicos o estratos.
El Estado colombiano, en busca de la redistribución
de los ingresos y partiendo de los principios de solidaridad y equidad, fija la estratificación como instrumento evaluador de la realidad socioeconómica
de las viviendas. Con este instrumento de gestión,
se pueden asignar los subsidios a los más necesitados,
quienes no pueden cubrir la tarifa plena de los servicios públicos domiciliarios y, al mismo tiempo, establece aportes o contribuciones a las personas con más
altos niveles de ingresos.
Clasificación de municipios para la estratificación
Los municipios colombianos se dividen metodológicamente en dos grupos para realizar la estratificación, en el primero se encuentran aquellos con
menos de cuatro mil habitantes. El segundo grupo
lo conforman los municipios con más de 4.000; este
grupo contempla a su vez tres subdivisiones: Especial, metodología para estratificar a Bogotá; Tipo
1, para las ciudades principales y Tipo 2, para las
ciudades intermedias con actividades económicas
variadas36.
Ibídem.
35
Contribuyentes en cuanto a que realizan un Aporte Solidario, definido
como el mayor valor pagado por el servicio, sobre el costo de referencia
de este. Decreto 849 de 2002, Art. 3.
36
66
temas de administración
Proceso de estratificación
Las fases de la estratificación socioeconómica en las
cabeceras municipales o distritales y/o en los centros poblados rurales con más de 4.000 habitantes
se presentan a continuación. Es importante antes de
su aplicación tener claridad en las bases catastrales
y estar en constante coordinación con el DANE, el
cual brindará la orientación a cada entidad territorial.
Primera fase
Para realizar la estratificación se requiere obtener información relativa a las características físicas externas
de las viviendas, a su entorno urbano y a su contexto
urbanístico. Para ello básicamente se deben adelantar
las siguientes actividades.
Actualización cartográfica: se busca establecer una
representación real de los elementos físico-naturales
y culturas de modo tal que se asegura que se investigarán todas las viviendas existentes.
Censo de Estratificación: consiste en el inventario de
las características de las viviendas, mediante el diligenciamiento de un formulario por observación directa, sin hacer preguntas directas a las personas.
Zonificación: es el procedimiento mediante el cual
se establecen, en la ciudad o en el centro poblado de
que se trata, zonas claramente diferenciables entre sí
de acuerdo al hábitat, el ambiente, el paisaje urbano,
el prestigio social y la calidad de vida residencial que
ofrecen a sus moradores.
Clasificación de viviendas atípicas: permiten identificar las viviendas que tienen características, notablemente superiores o inferiores a las que predominan en
las demás viviendas del mismo lado de manzana, para
considerarlas como atípicas positivas o negativas, casos
que se deben reseñar como tales en el formulario, precisando su dirección, para que el programa les asigne
automáticamente un estrato mayor o menor del que le
corresponda al lado en donde se ubican.
Segunda fase
Consiste en la aplicación del método estadístico a los
datos obtenidos, el cual está contenido en un aplicativo de computadora, con el fin de clasificar las
viviendas del lado de la manzana y las viviendas atípicas, en el estrato correspondiente. Comprende:
issn 0120-3754
estas deben depurarse volviendo a campo y corrigiendo, si es el caso, la base de datos que contiene toda la
información del conglomerado.
Producción de resultados iniciales: consiste en incorporar la información obtenida mediante el censo de
estratificación, a medios electrónicos que permitan
procesarla y clasificarla en estratos así como georreferenciarla, utilizando para ello el aplicativo que le
suministre el DANE.
Producción de resultados finales, consiste en generar la información requerida sobre las condiciones
socioeconómicas de la población, clasificadas en
el número de estratos indicado por la metodología
para la cabecera municipal o distrital y/o centro poblado con más de 4.000 habitantes, con la cual el
Alcalde adopta mediante Decreto municipal o distrital los resultados obtenidos, como lo ordenan las
normas.
Verificación de resultados iniciales: ningún modelo
es revisarse y validarse, siguiendo las instrucciones
técnicas correspondientes, en terreno.
Depuración de resultados iniciales, consiste en, detectar las posibles inconsistencias que presenten los
resultados a través del aplicativo de procesamiento,
ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
CLASIFICACION DE LOS MUNICIPIOS
PARA LA ESTRATIFICACIÓN
Especial:
para Bogota
Grupo 1: municipios con
menos de 4000 habitantes
Grupo 1: municipios con
más de 4000 habitantes
Metodología
Clasificación
PROCESO DE ESTRATIFICACION PARA
CENTROS POBLADOS CON MÁS DE
4000 HABITANTES
Tipo 1:
Ciudades Principales
Tipo 2:
Ciudades Intermedias
FASE 1: CARACTERÍSTICAS
FÍSICAS
Actividades
1. Actualización Cartográfica
2. Censo de Estratificación
3. Zonificación
4. Clasificación de Viviendas Atípicas
FASE 2: APLICACIÓN
ESTADÍSTICA DE LOS
DATOS
Actividades
1. Producción de resultados finales
2. Verificación de resultados iniciales
3. Depuración de resultados iniciales
4. Producciones de resultados iniciales
temas de administración
67
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
4.1.4. Aplicación de la metodología de equilibrio
entre subsidios y contribuciones
Son objeto de subsidios los usuarios de los estratos
1, 2 y 3 de acuerdo a los porcentajes que determina
la ley, mientras los de los estratos 5 y 6 son usuarios
contribuyentes al igual que aquellos usuarios clasificados como comerciales e industriales37.
La aplicación de la metodología que asegure el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones es importante a nivel nacional y territorial, pues se deben
establecer mecanismos que garanticen el equilibrio
financiero para los prestadores de los servicios a quienes se les girarán los recursos de forma directa38, previa solicitud de la entidad territorial y en los montos
que esta señale, para mejorar el cumplimiento de esta
obligación, sin incurrir en moras injustificadas de
pago39. Es decir, se debe ajustar el porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones
sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen de acuerdo con los límites establecidos40.
La Metodología
La metodología debe ser aplicada por todas las entidades o empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y
aseo. También debe ser aplicada por los municipios
y distritos como los entes responsables de garantizar
la prestación eficiente de los mismos41. Se debe llevar
a cabo cada año, para asegurar que el monto total de
contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de subsidios.
Aplicación de la metodología
La aplicación de la metodología de equilibrio entre
subsidios y contribuciones se realiza en cinco pasos,
que son:
1º. Estimación del monto total de los recursos potenciales
a recaudar por concepto de aportes solidarios. Antes del
Ley 1176 de 2007, Art. 13.
37
Exposición de motivos de la Ley 1176 de 2007. En Gaceta del Congreso No. 434 de 2007, pág. 30.
38
El Artículo 2°, de la Ley 632 de 2000, faculta al Gobierno Nacional
para establecer la metodología en torno a la determinación de dicho
equilibrio. La cual queda consignada finalmente en el Decreto 1013 de
2005, en el artículo 89-1 de la Ley 142 de 1994.
39
40
Decreto 1013 de 2005.
Debe tenerse en cuenta que el Artículo 3º del Decreto 057 de 2006
define un nivel mínimo del factor de aporte solidario.
41
68
temas de administración
15 de julio de cada año, todas las entidades prestadoras
de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, de
acuerdo con la proyección de usuarios y consumos, la
estructura tarifaria vigente, y el porcentaje o factor de
Aporte Solidario42 aplicado en el año respectivo, presentarán al Alcalde, por conducto de la dependencia
que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito,
según sea el caso, una estimación para el año siguiente
del monto total de los recursos potenciales a recaudar
por concepto de aportes solidarios.
Además, también deben presentar al Alcalde, la información del número total de usuarios atendidos,
discriminados por servicio, estrato y uso, y para los
servicios de acueducto y alcantarillado, la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente,
según rango básico, complementario o suntuario.
En el servicio de aseo se reportarán adicionalmente
los resultados del aforo de los Grandes Generadores
y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado.
2º. Estimación del monto total de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio. De
acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los
porcentajes de subsidios otorgados para el año respectivo por el municipio o distrito, los prestadores
estimarán cada año los montos totales de la siguiente
vigencia correspondientes a la suma de los subsidios
necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.
3º. Establecer el valor de la diferencia entre subsidios
requeridos y aportes solidarios a efectuar. Con la información obtenida según lo indicado en los numerales anteriores, las personas prestadoras establecerán
el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requeridos para cada servicio y la suma de los
aportes solidarios por facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para
obtener el equilibrio.
4º. Presentar la solicitud del monto requerido para cada
servicio. Con base en dicho resultado, las personas
prestadoras de los servicios presentarán la solicitud
del monto requerido para cada servicio al alcalde
Cuando la Corporación no hayan expedido Acuerdos señalando los
porcentajes de contribución por aporte solidario a aplicar en el respectivo municipio y/o distrito, y hasta tanto se expida el mismo, la
persona prestadora aplicará como factor de aporte solidario el mayor
porcentaje entre el nivel mínimo establecido en el artículo 3° del Decreto 057 de 2006 y aquel aplicado en sus tarifas vigentes a diciembre
de 2005.
42
issn 0120-3754
municipal o distrital, según sea el caso, por conducto
de la dependencia que administra el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos.
5º. Definición del porcentaje de aporte solidario para
solventar el faltante o diferencia. Una vez recibidas las
solicitudes, el Alcalde debe preparar un proyecto consolidado sobre el particular para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital,
quien, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de
aporte solidario necesario para solventar dicho faltante43, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que cuenta y puede contar el municipio o
distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de
Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones44. En caso de no lograr el equilibrio
En el evento en que no se logre el equilibrio entre
subsidios y contribuciones, se establecen los siguientes procedimientos para procurar dicho equilibrio45:
Decreto 849 de 2002, Art. 3.
43
44
45
Decreto 057 de 2006, Art. 6.
Ley 1176, Art. 4 Literal a del inciso segundo
1. El Alcalde municipal o distrital podrá solicitar
a la empresa prestadora que se apliquen los porcentajes de subsidios que este defina, para lo cual
deberá comprometerse a cubrir los faltantes generados.
2. Las personas prestadoras podrán aplicar, como
política comercial, los niveles de subsidios que,
dentro de los topes establecidos en la norma vigente, se consideren apropiados, para lo cual podrán establecer transiciones sin poner en riesgo
su suficiencia financiera.
3. El municipio o distrito de manera conjunta con
las personas prestadoras, podrá acordar alternativas para ajustar los subsidios en el tiempo, de
acuerdo con las condiciones de disponibilidad de
recursos.
Tanto los factores de subsidio como los de aportes
solidarios serán iguales para todas las personas prestadoras del servicio en el municipio o distrito respectivo. Finalmente, se deberá divulgar ampliamente el
acuerdo municipal señalando el impacto de su decisión sobre las tarifas a usuario final de cada uno de
los servicios.
PARTICIPAN
METODOLOGÍA DE EQUILIBRIO ENTRE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES
Personas prestadoras
de Servicios Públicos de AAA
Alcalde Municipal
En
ACTIVIDADES
De
Concejo Municipal
1. Estimación los recursos
de aportes solidarios
2. Estimación de
subsidios
3. Establecer el valor entre
subsidios y aportes solidarios
4. Presentar la solicitud del
monto requerido por servicio
5. Definición del porcentaje de
Aporte Solidario necesario
temas de administración
69
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
4.2. Requisitos para municipios que
prestan directamente los servicios
El legislador plantea, adicionalmente a los requisitos
desarrollados hasta el momento, cuatro criterios adicionales para aquellos municipios que prestan directamente los servicios públicos. Estos requisitos son:
• Cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial
• Implementación y aplicación de las metodologías
tarifarias. CRA
• Reporte de información al Sistema Único de Información
• Cumplimiento de las normas de calidad del agua
para consumo humano.
Como se presenta, cada uno de los requisitos puede
identificar su finalidad y objetivo propio en el contexto de la certificación del sector Agua Potable y Saneamiento Básico. Al mismo tiempo, se entiende que
cada uno de ellos solamente puede ser cumplido por
los municipios prestadores, aunque no por ello las autoridades locales de los municipios que no prestan
directamente los servicios pierden la competencia de
ejercer control sobre estos temas, como es el caso del
cumplimiento de las normas de calidad del agua para
consumo humano.
4.2.1. Cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial
La transformación empresarial es el proceso de modernización y mejoramiento de las entidades prestadoras del servicio público46. Por esto, los municipios
que prestan directamente los servicios deben realizar
procesos de mejoramiento continuo para asegurar
una prestación del servicio de calidad y con la tecnología, maquinarias, y procesos necesarios. El municipio debe buscar su mejora continua en la prestación
de servicios públicos para ser productivo, autosuficiente, competitivo en un contexto de permanentes
cambios en donde se exige adaptabilidad a ellos.
Teniendo en cuenta que el sector público se encuentra en un proceso de modernización institucional, en
donde la vinculación del sector privado y las organizaciones sociales se hacen necesarios para la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios;
le confiere a los municipios la responsabilidad de ser
los prestadores de dichos servicios47. Es por esto que,
dentro de los requisitos para la certificación en agua
potable y saneamiento básico, se plantea el de cumplimiento del procedimiento de transformación empresarial48.
Prestación el servicio de forma directa por el municipio
Antes de exponer el tema de transformación empresarial, es necesario dar claridad a los casos en los que
los municipios pueden prestar directamente los servicios públicos; para que esto ocurra se requiere49:
• Cuando, después de que los municipios hayan realizado invitación pública a las empresas de servicios, ninguna se ofreciera a prestarlo.
• Cuando, además de que ninguna empresa se ofreciera y habiendo hecho invitación a otros municipios, al departamento, a la nación y a otras
personas públicas o privadas para que conformen
una empresa para préstalo, en ninguno de los casos anteriormente mencionados se presenten respuestas adecuadas.
• Cuando, aunque existan empresas que quieran
prestar el servicio, la Superintendencia de Servicios Públicos, mediante estudios realizados,
demuestre que los costos de prestar el servicio
directamente por el municipio, son menores o
iguales y tengan igual o mayor calidad, que si los
prestara la empresa deseosa de hacerlo.
En los casos en los que en el municipio se presente
alguna de las situaciones anteriormente mencionadas
y este preste directamente el servicio público, la contabilidad general del municipio debe ser separada de
la de la prestación del servicio. Además, el municipio
prestador quedará sujeto a la ley aplicable a las empresas prestadoras del servicio y en caso de incumplir
con normas de calidad exigidas por la Comisión de
Regulación, el Superintendente podrá sancionar a los
alcaldes y buscará la forma para que se cree una empresa que preste el servicio y reemplace al municipio
en esa labor.
47
Ley 142 de 1994, Art. 6
48
46
70
Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo,
Circular 5 De 1998.
temas de administración
Ibídem.
Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo
Circular 5 de 1998.
49
issn 0120-3754
Pero, no es solamente que el municipio, debido a casos o situaciones previstas anteriormente, pueda prestar el servicio directamente, es importante que cuente
con la capacidad técnica, administrativa y financiera
para atender esos servicios y que la entidad prestadora esté en constante transformación empresarial.
Transformación empresarial
En cuanto a la transformación empresarial se han definido las siguientes acciones50:
Transformación jurídica, como la reforma al acto
administrativo que determinó la prestación del servicio por privados, mediante la presentación de un
proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal con
la exposición de motivos que sustenten la prestación
directa por el municipio.
Garantía de calidad y continuidad del servicio: cumple
con requerimientos fijados por la normatividad que
en estos temas se expide.
Reestructuración tarifaria: sigue con la metodología
presentada por la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico.
Determinación de la viabilidad empresarial: determina que la prestación del servicio directo pueda ser financieramente sostenible.
50
Ley 1176 de 2007 artículo 4, literal b.
Adopción del Sistema General de Costos: identifica y
separa las cuentas por cada uno de los servicios, para
medir su eficiencia y nivel de productividad.
Elaboración de planes de gestión y de resultados: se realiza el proceso de planeación estratégica en donde se
establecen los indicadores de gestión para su evaluación y control en su implementación.
Contratación de las auditorías externas: se realiza la
contratación de entidades externas para que revisen y
controlen los procesos en del municipio con relación
a la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico.
Implementación del Control Interno: realiza autocontrol, implementa sistemas de información y control
que permitan medir el avance de los objetivos propuestos y sus resultados mediante la utilización de
índices e indicadores de gestión.
Puesta en marcha de las oficinas y procedimientos: realiza el control por parte de la ciudadanía atendiendo
quejas de los habitantes del municipio, de tal forma
que se detecten debilidades y convertirlas en fortalezas que contribuyan al mejoramiento de la función
prestadora del municipio.
Garantizar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización a través de mecanismos de control
social como veedurías.
TRANSFORMACIÓN EMPRESARIAL
Trans formación Jurídica
Garantía de Calidad
Reestructuración Tarifaría
Prestación directa de los servicios
por los municipios
Viabilidad Empresarial
Se pretende
Modernización de las entidades
prestadoras del servicio público
Sistema General de
Contabilidad y costos
Acciones para la
transformación empresarial
Planes de Gestión y de
resultados
Se requieren
Contratación de Auditorias
Externas
Implementación de Control
Interno
Oficina de Quejas y
recursos
Participación de los
usuarios
temas de administración
71
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
4.2.2. Implementación y aplicación de las metodologías tarifarias - CRA
Como requisito al proceso de certificación en agua
potable se establece que cada municipio prestador
debe implementar y aplicar las tarifas expedidas por
la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo51.
La implementación y aplicación de las metodologías
tarifarias resulta fundamental para la certificación en
agua potable y saneamiento básico, en la medida en
que los municipios normalizan y regulan la prestación del servicio público que se hace llegar a los hogares de los usuarios, ya sea de forma directa por el
municipio o a través de empresas de servicios públicos. Adicionalmente, las tarifas deben garantizar la
prestación del servicio a la población actual y futura,
deben contribuir a la eficiencia en la administración
del servicio, evitar el abuso de la posición dominante
y contribuir al logro de un servicio de calidad.
Las tarifas en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios
La prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo requiere de la supervisión por parte de una autoridad competente, que impida abusos
por parte de aquellas personas con posición privilegiada, dicha supervisión busca regular que los prestadores de servicios públicos domiciliarios cumplan
con los principios, reglas y deberes expresados en las
normas52.
En Colombia, la entidad creada para este fin es la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, identificada como una unidad
administrativa especial creada para regular los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.
Dentro de sus funciones debe definir los criterios de
eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para
evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa
de las empresas de servicios públicos; fijar las normas
de calidad que deben cumplir las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios; establecer las fórmulas
de fijación de tarifas y señalar criterios sobre abuso
de posición dominante y protección de los derechos
de los usuarios.
El régimen de regulación de servicios públicos Acueducto, Alcantarillado y Aseo para nuestro país se denomina “Libertad regulada”53, el cual comprende “la
tarifa” como elemento de regulación; dicha tarifa puede ser fijada por la junta directiva de la empresa o por
el alcalde, cuando el municipio sea el prestador directo
del servicio de acuerdo con metodología de la CRA54 .
La tarifa
La tarifa es el precio que cobra la empresa al usuario por la prestación del servicio público domiciliario
y se calcula según las variables de las fórmulas que
afectan la fijación de la tarifa, dentro de la facturación se incluyen los siguientes cargos:
El cargo fijo es el costo en el que incurre la empresa para garantizar la disponibilidad permanente del
servicio, por ejemplo, costos administrativos, como
gastos de personal, contratos con terceros, gastos de
facturación, contribuciones especiales a entidades de
control, instalaciones, impuestos, servicios públicos,
entre otros.
El cargo por unidad de consumo es el costo de operación y mantenimiento del sistema, la estructura para
prestar el servicio y las inversiones para mejorarlo y
aumentar la cobertura. Este costo equivale a multiplicar el costo medio de largo plazo –inversiones y
costo de operación de los sistemas– por los metros
cúbicos consumidos.
Los costos de conexión inicial. A los usuarios nuevos
la empresa les puede cobrar costos de conexión inicial del servicio en el inmueble, este costo incluye
costos del medidor, materiales, mano de obra, entre
otros, para realizar la conexión. También se entienden como costos de conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías, entre otros.
Otros factores que inciden en el cálculo de las tarifas
son los subsidios y las contribuciones55. A partir de estos factores, la metodología tarifaria vigente establece
las fórmulas que permiten calcular el costo de prestación de los servicios públicos, y de esta manera los costos se transfieren a los usuarios vía tarifas. El siguiente
cuadro resume los costos de la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
53
Se debe tener presente los preceptos fijados en la Constitución Política
y específicamente a las disposiciones de la Ley 142 de 1994.
51
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –
CRA. Resolución 151 de 2001, Capítulo 4, Sección 2.4.1.
Para profundizar sobre el tema, consultar el numeral 5.1.4. de este
artículo
54
52
72
temas de administración
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –
CRA. Resolución 151 de 2001 y Resolución 287 de 2004.
55
Ley 142 de 1994, Art. 53
issn 0120-3754
APLICACIÓN DE LAS METODOLOGÍAS TARIFARIAS
TARIFAS DE APSB
Se componen por
SERVICIO
COSTOS
CARGOS
Administrativos
Acueducto y
Alcantarillado
Operativos
Ambientales
Cargo Fijo
Cargo por Consumo
Inversión
Administrativos
Comercialización
Aseo
Disposición Final
Tramo excedente
Cargo Fijo
Cargo por Consumo
Barrido y Limpieza
Recolección y
Transporte
4.2.3. Reporte de información al Sistema Único de
Información
de procesos más expeditos de evaluación de resultados, se mejora la eficiencia y la transparencia del Estado.
El objetivo principal de los Sistemas de Información
en las entidades territoriales es dar una solución tecnológica para la gestión administrativa, manejo de
trámites y facilitar al mismo tiempo el acceso de los
ciudadanos a la información del orden territorial.
El SUI evita la duplicidad de funciones en materia de
información relativa a los servicios públicos domiciliarios y, por lo tanto, le sirve de soporte a la Superintendencia de Servicios Públicos en el cumplimiento
de sus funciones de control, inspección y vigilancia,
lo que genera directamente un apoyo a las funciones
que deben desarrollar los agentes o personas encargadas de efectuar el control. El avance que se logra
con este sistema está referido a la publicación de la
información, facilita a los usuarios el acceso a la información completa, precisa y oportuna, sobre todas
las actividades de la administración.
Con el SUI se genera una verdadera renovación en la
Administración Pública, ya que se insiste en la creación de sistemas de información para que las instituciones tengan acceso en tiempo real a la información.
Adicionalmente, se genera una nueva cultura de gestión de lo público, en donde se avanza en generación
temas de administración
73
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
El Sistema Único de Información
El SUI es un sistema que busca unificar y consolidar información proveniente de los prestadores
de servicios públicos domiciliarios, para, de esta
manera, eliminar diferencias de información y duplicidad de esfuerzos. Esta herramienta es de gran
utilidad para la toma de decisiones en la prestación de servicios públicos, en el sentido de garantizar la consecución de datos completos, confiables
y oportunos que se ponen a disposición de las autoridades locales.
Administración del SUI
Es función de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer los
sistemas de información que deben organizar y
mantener actualizadas las empresas de servicios
públicos para que su presentación al público sea
confiable56. El Sistema Único de Información se
adscribió a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para su administración, mantenimiento y operación57.
Ley 689 de 2001, Art., 14.
56
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Sistema Único
de Información SUI.
57
74
temas de administración
Servicios prestados por el Sistema Único de Información
Algunos de los servicios que presta el SUI, son los
siguientes:
• Consolidación y estandarización de requerimientos de información58.
• Recolección de información a través de cargues
masivos, de formularios web.
• Evaluación de la calidad de la información.
• Otros servicios de valor agregado, entre los cuales
se encuentra la publicación de indicadores, para
generar una base de conocimiento.
• Publicación de información vía web.
• Administración y soporte.
Información a reportar al SUI para la certificación
en agua potable y saneamiento básico
La información que deben enviar al SUI es de los
servicios de Acueducto Alcantarillado y Aseo que se
presentan a continuación, se encuentra identificada
por cada servicio y a su vez por cada tópico.
58
Informe defensorial N.º 39 B de 2006 “Diagnóstico sobre la calidad
del agua para el consumo humano en Colombia, en el marco del Derecho Humano al Agua”.
issn 0120-3754
SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN
LA INFORMACIÒN A REPORTAR AL
SISTEMA UNICO DE INFORMACIÒN
Se clasifica en
SERVICIO DE
ALCANTARILLADO
SERVICIO DE AS EO
Para el
SERVICIO DE ACUEDUCTO
TOPICO
ADMINIS TRATIVO
TOPICO
COMERCIAL
TOPICO
TECNICO - OPERATIVO
Datos generales
del municipio
Empresas prestadoras de
Servicios en el municipio
Información comercial
ESP municipio
Plantas de potabilización
Del municipio
Datos generales servicio
de acueducto
Fuentes abastecimiento
Del municipio
Datos generales
Ley de servicios públicos
Cuerpos receptores
Del municipio
Datos generales
del municipio
Datos alcantarillado
Municipio
Recolección de residuos
Sólidos en el municipio
Datos generales
del municipio
Información comercial
Aseo-municipio
4.2.4. Cumplimiento de las normas de calidad del
agua para consumo humano
El agua es un recurso que representa uno de los tesoros de la humanidad, ya que del total del agua que
hay en el mundo el 1% está disponible para el consumo humano, el 2% no lo está, y el 97% restante
es salada59. Colombia goza de buena parte de ese 1%,
el cual debe pasar por ciertos procesos técnicos que
definen su calidad con los elementos, compuestos
químicos y las mezclas de compuestos químicos que
contenga el agua que no deben generar implicaciones
negativas en la salud humana.
Ver valores en la página web http://www.lenntech.com/espanol/
est%C3%A1ndares-de-calidad-del-agua.htm
Datos generales servicio
De aseo en el municipio
La base para el diseño de las técnicas que determinan
la calidad del agua apta para el consumo humano,
definidas en Colombia, están en concordancia con
lo establecido por la Organización Mundial de la Salud –OMS– 60 como referencia internacional para el
establecimiento de estándares y seguridad del agua
potable.
El tema del agua cuenta con una importante relevancia social, por ello el agua apta para el consumo
humano debe cumplir con características químicas,
físicas y microbiológicas que deben encontrarse dentro de unos valores máximos permitidos. La forma
de regular ese cumplimiento en Colombia es a través
59
Decreto 1575 de 2007.
60
temas de administración
75
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
del “Sistema para la Protección y Control de la Calidad
del Agua para Consumo Humano” establecido por el
Ministerio de Protección Social61 para monitorear,
prevenir y controlar los riesgos para la salud humana
causados por su consumo.
Corresponde entonces a la entidad territorial cumplir
o hacer que, los prestadores del servicio público del
agua, cumplan con las normas que regulan el tema
de agua apta para el consumo humano y así solicitar a la autoridad sanitaria competente expedir un
acto administrativo que acredite el cumplimento de
los criterios de calidad del agua potable para la bebida directa, la preparación de alimentos o la higiene
personal de la ciudadanía y, así, mejorar la calidad de
vida de los habitantes del municipio.
Responsables en la calidad del agua para consumo humano
Dentro del Sistema para la Protección y Control de
Calidad del Agua para Consumo Humano se asignan unos responsables del control y la vigilancia
designados de acuerdo con los roles asumidos institucionalmente.
Gobierno nacional: en representación de este, los Ministerios de la Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deben reglamentar todo lo
relacionado con la definición de características físicas,
químicas y microbiológicas del agua para el consumo
humano así como instrumentos básicos y frecuencias
de este sistema de control y vigilancia62, diseñando
los modelos conceptuales, técnicos y operativos, protocolos, guía de criterios y actividades mínimas que
deben contener los estudios de riesgo, programas de
reducción de riesgos y los planes de contingencia y
evaluando los resultados a las autoridades competentes sobre el tema63.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por ser la entidad encargada del control, la inspección y vigilancia de los prestadores de servicios
públicos domiciliarios64 le corresponde iniciar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones, a que haya lugar, a las personas prestadoras que
suministren o distribuyan agua para consumo humano por fuera de los parámetros establecidos por
las normas65.
El Instituto Nacional de Salud es el encargado de coordinar la red nacional de laboratorios para el Control
y Vigilancia de la Calidad del Agua para Consumo
Humano, estableciendo los requisitos para realizar
validación o revalidación de métodos analíticos y el
uso de nuevas tecnologías66.
Las Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales de Salud tienen como tarea consolidar y registrar en el sistema de registro control y vigilancia de
la calidad del agua para consumo humano, los resultados de los análisis de las muestras de agua para
consumo humano; correlacionar la información recolectada con la información de morbilidad y mortalidad asociada con ella67; supervisar los sistemas de
autocontrol de las personas prestadoras del servicio;
inspeccionar los sistemas de suministro de agua para
consumo humano, con la periodicidad requerida
conforme al riesgo; vigilar las características físicas,
químicas y microbiológicas del agua y las definidas
en el mapa de riesgo, tanto en la red de distribución
como en otros medios de suministro de la misma;
hacer cumplir la franja de seguridad para la aplicación de plaguicidas en las cuencas que abastecen los
acueductos municipales68.
También debe calcular los índices de Riesgo de Calidad de Agua para Consumo Humano, IRCA, y
reportar los datos básicos del Índice de Riesgo Municipal por Abastecimiento de Agua para Consumo
Humano, IRABAM, y expedir a solicitud del interesado, la certificación sanitaria de la calidad del agua
para consumo humano en su jurisdicción, para el período establecido en la solicitud69.
Las Personas prestadoras deben realizar el control de
las características físicas70, químicas y microbiológicas
del agua para consumo humano, y las definidas en el
Artículo 7, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007.
65
Realizar correlación de información de acuerdo a lo definido en el Decreto 3518 de 2006 que reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud
Pública.
66
Según lo referenciado en el Decreto 1843 de 1991 que regula el uso y
manejo de los plaguicidas, en coordinación con las Autoridades Ambientales y las personas prestadoras del servicio público.
67
Resolución 2115 de 2007.
61
Decreto 1575 de 2007, Capítulo III, Art. 5.
68
Artículo 370, Capítulo V, Constitución Política de Colombia de
1991.
69
62
63
Artículo 6, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007.
64
76
temas de administración
Artículo 8, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007
Artículo 9, Capítulo III, Decreto 1575 de 2007
70
Profundizar sobre los procedimientos, dosis de desinfectante y periodicidad del aseo en la Resolución 1096 de 2000
issn 0120-3754
mapa de riesgo. De igual manera, es necesario que laven y desinfecten los tanques de almacenamiento de
aguas tratadas71 antes de la puesta en funcionamiento
y cada vez que efectúen reparaciones.
El usuario está relacionado con el control sobre la calidad del servicio de agua potable a través del comité
de desarrollo y control social72, ejerce una labor de
vigilancia de la gestión y en la fiscalización de las entidades de carácter privado, oficial o mixto, que presten los servicios públicos domiciliarios.
Componentes que deterioran la calidad del agua
para consumo humano
Características físicas
El agua de calidad debe cumplir con características
físicas que no deben sobrepasar los valores máximos
aceptables; estas se relacionan con el color aparente,
el olor, sabor y la turbiedad; por ende, cuando se encuentra un valor que se sale del límite establecido, se
confirma que existe algún componente que deteriora
la calidad del agua73.
71
Artículo 369 de la Constitución Política de Colombia 1991. Artículo
64 de la ley 142 de 1994. Artículo 1, Decreto 1429 de 1995
72
73
Resolución 2115 de 2007
Ley 1176 de 2007, Art. 5 en concordancia con el Art. 3 Nos. 3-4. Se
establece la excepción del Distrito Capital de Bogotá.
Características químicas
Existen otras características químicas de sustancias que tienen efectos adversos o implicaciones en
la salud humana; sustancias que se usan para la potabilización del agua y los plaguicidas, que pueden
contener elementos cancerígenos, calificados por el
Ministerio de Protección como sustancias altamente
peligrosas; de allí la importancia de realizar los controles oportunos.
Instrumentos para garantizar la calidad del agua
para consumo humano
Existen dos indicadores importantes que permitirán
definir acciones inmediatas para cumplir con el suministro de agua de calidad a la población. El primer
indicador es el Índice de Riesgo de Calidad de Agua
para Consumo Humano –IRCA. El segundo es el
Índice de Riesgo Municipal por Abastecimiento de
Agua para Consumo Humano –IRABAM.
A partir del porcentaje, la clasificación IRCA resulta
equivalente a una calificación de nivel de riesgo que
se encuentra entre “inviable sanitariamente” y “sin
riesgo”; del IRABAM también se obtiene un porcentaje que se clasifica entre un nivel de riesgo a la salud
muy “alto” y “sin riesgo”.
CALIDAD DEL AGUA PARA CONSUMO HUMANO
Ministerios de Protección Social y
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Son
RESPONSABLES
Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios
Instituto Nacional de Salud
Los
Direcciones departamentales,
Distritales y municipales de salud
SISTEMA DE PROTECCIÓN Y CONTROL
DE CALIDAD DEL AGUA
PARA CONSUMO HUMANO
Personas prestadoras
El usuario
Índice de Riesgo Municipal por
Abastecimiento de Agua para Consumo
Humano, -IRABAM-
Los
INS TRUMENTOS
Se clasifican en
Índice de Riesgo de Calidad de Agua
para Consumo Humano, -IRCA-
temas de administración
77
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
5. Consecuencias y efectos de la
no certificación
Los distritos y municipios que no cumplan con requisitos que reflejen una adecuada gestión sectorial,
se considerarán no certificados. Es por esto que la
principal consecuencia o efecto de la no certificación se encuentra en la pérdida de competencia para
administrar los recursos que hacen parte de la participación de Agua Potable y Saneamiento Básico,
e indirectamente en la imposibilidad de asegurar la
prestación de los servicios de APSB.
Así, la ley les confiere a los departamentos la competencia de administrar los recursos y asegurar la
prestación eficiente de servicios de Agua Potable y
Saneamiento Básico en aquellos distritos y municipios no certificados. El departamento utilizará la
infraestructura del municipio no certificado, sin embargo, no implica en ningún caso la transferencia de
la propiedad de los activos del sector a los departamentos. El municipio recobra sus competencias a
partir de la certificación.
6. Plazos para la certificación
Con objeto de procurar que los municipios sigan
siendo responsables de la administración de recursos y la prestación de los servicios de Agua Potable y
Saneamiento Básico, el legislador establece un plazo
para cumplir los requisitos de certificación. Con la
expedición de la ley comienza a contar el tiempo de
18 meses para la certificación, cuando por circunstancias no imputables a la administración municipal se presenten problemas para el cumplimiento de
los criterios, se concede un año adicional. La plena
vigencia de la ley es el plazo máximo para la certificación que corresponde a dos años y medio 30
meses–.
Lo anterior permite validar las competencias a cargo de los municipios, y brindar mejores opciones
para el cumplimiento de las condiciones de certificación, las cuales de no realizarse en el plazo establecido serán causal para que los municipios sean
desertificados.
PLAZOS DE CERTIFICACIÓN
CONDICIÓN
SITUA CIÓN
TÉRMINO
HASTA
Inicial
En condiciones Normales
18 Meses
27 de junio de 2009
Excepcional
Por deficiencias no imputables a la administración
12 Meses
27 de junio de 2010
Vigencia Plena
Sumando las dos situaciones anteriores
30 Meses
27 de junio de 2010
7. Recomendaciones
Es importante que el municipio constituya patrimonios autónomos y esquemas fiduciarios a los que
se les transfieren los recursos de la participación de
Agua Potable y Saneamiento Básico del Sistema General de Participaciones. Con esto se busca mejorar
el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con
los servicios de agua, alcantarillado y aseo de la entidad territorial y garantizar al mismo tiempo los
proyectos de inversión a mediano y largo plazo.
Para el efectivo cumplimiento de los nuevos criterios
de distribución de los recursos entre entidades territoriales y para el cumplimiento de los requisitos de
certificación, el municipio debe establecerse o actualizar la estratificación socioeconómica, acción que
ha de ser desarrollada de manera prioritaria. Para lo
78
temas de administración
cual, el Alcalde puede contratar con entidades públicas o privadas la implementación de la estratificación
y luego establecerla por decreto.
Por su parte, el Concejo Municipal está en la obligación de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para que las transferencias que se
deben hacer a dicho fondo queden incorporadas en el
presupuesto municipal. Si los recursos disponibles en
dichos fondos no son suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios, la diferencia debe ser cubierta
con otros recursos del municipio.
El municipio debe garantizar y vigilar que los prestadores del servicio público de agua potable cumplan con las
normas que regulan el tema, especialmente las establecidas para garantizar la calidad del agua para el consumo humano. Para esto, las autoridades locales pueden
issn 0120-3754
solicitar a la autoridad sanitaria competente expedir un
acto administrativo que acredite el cumplimento de los
respectivos criterios de calidad del agua potable.
Para finalizar, se recomienda mantener contacto directo con la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, quien genera la certificación de cada
municipio, y consultar el proceso con empresas que
estén estudiando el tema específicamente, ya que de
su conocimiento dependerá el éxito o fracaso del proceso de certificación.
8. Agradecimientos
Este artículo se realizó tomando como base el documento de trabajo denominado: “Certificación
Municipal en agua potable y saneamiento básico”,
desarrollado por el grupo de investigación “Territorial” conformado en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP. El documento de trabajo
contó con la participación activa de los profesionales
Diego Armando Barrera Ayala (Administrador Público); Héctor Alejandro Barrera Ayala (Administrador Público); Jeimy Mariluz Marín (Administradora
Pública); Leidy Dayana Fernández Daza (Administradora Pública); Sergio Felipe Martínez Ramírez
(Administrador Público); Luis Fernando Mendez
Ávila (Administrador Público); Óscar Elías Guerrero Reyes (Administrador Público); Adriana Marcela Sandoval Castilblanco (Estudiante X Semestre de
Administración Pública – ESAP).
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Barrera Ayala, Diego Armando. 2009. El proceso de certificación municipal en agua potable y saneamiento básico.
Administración & Desarrollo 37 (51): 59-80.
Estilo APA:
Barrera Ayala, D. A. (2009). El proceso de certificación
municipal en agua potable y saneamiento básico. Administración & Desarrollo, 37 (51), 59-80.
Estilo MLA:
Barrera Ayala, Diego Armando. “El proceso de certificación
municipal en agua potable y saneamiento básico.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 59-80.
temas de administración
79
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Carrasquilla Barrera, Alberto. 2006.
Proyecto de Acto Legislativo Numero
11 de 2006 Senado, por medio del cual
se modifican los artículos 356 y 357 de
la Constitución Política. Exposición
de motivos de Acto Legislativo 04 de
2007. Ministro de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, D. C., Gaceta del
Congreso No. 366 de 2006 (miércoles
13 de septiembre).
Colombia. Congreso de la República.
2007. Acto Legislativo 04. Por el cual
se reforman los artículos 356 y 357 de
la Constitución Política.
________. 2008. Constitución Política
de Colombia. Versión actualizada.
Comisión de Regulación de Agua Potable
y Saneamiento Básico, CRA. 1997. Resolución número 14, por la cual se reglamenta la medición de consumos de
agua potable.
________. 2001. Resolución 151. Regulación integral de los servicios públicos
de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
Consejo de la Unión Europea. 1998. Directiva 98/83 relativa a la calidad de las
aguas destinadas al consumo humano.
Defensoría del Pueblo. 2005. Informe defensorial N.º 39 B de 2006. Diagnóstico sobre la calidad del agua para el
consumo humano en Colombia, en el
marco del Derecho Humano al Agua.
Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE. 2004. Información para alcaldes y autoridades de los
municipios y distritos; Estratificación
socioeconómica. Mayo.
________. 2004. Resolución 392, por la
cual se adoptan las metodologías urbanas de estratificación socioeconómica
para los municipios y distritos con cabecera y/o centros poblados rurales con
más de 4.000 habitantes”. Mayo.
________. 2005. Resolución 106, por
la cual se deroga la resolución No. 392
del 28 de mayo de 2004 que adopta
la metodología de estratificación socioeconómica para cabeceras urbanas
y centros poblados rurales de más de
4.000 habitantes. Febrero.
Enríquez Maya, Eduardo. 2007. Ponencia
para Primer Debate –Segunda Vuelta– al
proyecto de Acto Legislativo numero 169
de 2006 Cámara, 011 de 2006 Senado,
por el cual se reforman los artículos 356
y 357 de la Constitución Política. Presidente Comisión Primera Constitucional.
80
temas de administración
Bogotá, D. C., Gaceta del Congreso No.
116 de 2007 (12 de abril).
Ministerio de Desarrollo Económico. Resolución 1096 de 2000 por la cual se
adopta el Reglamento Técnico para el
Sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico – RAS.
Ministerio de la Protección Social. 2007,
Resolución 2115, por medio de la cual
se señalan características, instrumentos básicos y frecuencias del sistema de
control y vigilancia para la calidad del
agua para consumo humano.
Ministerio de la Protección Social; Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2007. Resolución
2115, por medio de la cual se señalan
características, instrumentos básicos y
frecuencias del sistema de control y vigilancia para la calidad del agua para
consumo humano.
Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. 2007. Servicios Públicos
para Alcaldes.
________. 2005. Sistema Único de Información SUI.
Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo. “Directrices para la modernización institucional
de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo”. Circular 5 de 19
Zuluaga Escobar, Óscar Iván. 2007. Exposición de motivos de la Ley 1176.
Presentados por Ministro de Hacienda
y Crédito Público.Gaceta del Congreso
No. 434 de 2007.
Normas relacionadas
Decreto 1429 de 1995, por el cual se reglamenta el Capítulo I del Título V de
la Ley 142 de 1994, en relación con el
Control Social de los Servicios Públicos
Domiciliarios.
Decreto 565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con
los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del orden departamental,
municipal y distrital para los servicios de
acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto 849 de 2002, por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 715
de 2001.
Decreto 1843 de 1991, por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos III,
V, VI, VII y XI de la Ley 09 de 1979,
sobre uso y manejo de plaguicidas.
Decreto 1013 de 2005, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios
y las contribuciones para los servicios
públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo.
Decreto 057 de 2006, por el cual se establecen unas reglas para la aplicación del
factor de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto 3518 de 2006, por el cual se crea y
reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1575 de 2007, por el cual se establece el Sistema para la Protección y
Control de la Calidad del Agua para
Consumo Humano.
Ley 142 de 1994, por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Ley 373 de 1997, por la cual se establece el programa para el uso eficiente y
ahorro del agua.
Ley 505 de 1999, por medio de la cual
se fijan términos y competencias para
la realización, adopción y aplicación de
la estratificación a que se refieren las
Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995
y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.
Ley 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de
1994, 223 de 1995 y 286 de 1996.
Ley 689 de 2001, por la cual se modifica
parcialmente la Ley 142 de 1994.
Ley 715 de 2001, por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y
357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Ley 732 de 2002, por la cual se establecen
nuevos plazos para realizar, adoptar y
aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio
nacional y se precisan los mecanismos
de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.
Ley 1176 de 2007, por la cual se desarrollan
los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones.
Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Administración
& Desarrollo
d e s c e n t r a l i z ación
resumen
El presente trabajo aporta algunos elementos diagnósticos sobre el
impacto y la evolución de las regalías en Colombia, a través de una
posible identificación de Grupos de Departamentos y Municipios,
en el período 1993 a 2005, en función de los más importantes
indicadores económico-financieros que relacionan el comportamiento
y la evolución de éstas. La construcción de clúster y los análisis por
conglomerados que éstos permiten, nos ayudan a identificar aquellos
elementos o componentes centrales que pueden estar esgrimiendo
comportamientos bastante cercanos entre sí (elevada homogeneidad)
y que posiblemente, pueden estar de manera simultánea mostrando
indicadores bastante disímiles o separados frente a los demás grupos
que se logren identificar (elevada heterogeneidad).
Palabras clave: clúster, conglomerados, necesidades
básicas insatisfechas, pobreza, regalías, riqueza, sistema
general de participaciones, transferencias.
abstract
Analysing departmental and municipal grouping in Colombia
during 1993-2005, identified from indicators related to royalties
The present work provides some diagnostic elements concerning
the impact and evolution of royalties in Colombia by trying to
identify groups of departments and municipalities (1993 to 2005)
in terms of the most important economic-financial indicators
related to their behaviour and evolution. Constructing clusters and
applying conglomerate analysis was aimed at identifying those central
elements or components which could be putting forward extremely
close behaviour amongst themselves (raised homogeneity) and which
might simultaneously be showing extremely dissimilar or separated
indicators regarding the other groups which could be identified
(raised heterogeneity).
Key words: conglomerate, basic unsatisfied needs, poverty,
royalties, wealth, general participation system, transfers.
resumo
Análise de agrupações departamentais e municipais na Colômbia,
para o período 1993-2005, identificadas a partir de indicadores
relacionados com as regalias
O presente trabalho oferece alguns elementos diagnósticos sobre
o impacto e a evolução das regalias na Colômbia, através de uma
possível identificação de Grupos de Estados e Municípios, no período
de 1993 a 2005, em função dos mais importantes indicadores
econômico-financeiros que relacionam o comportamento e a evolução
destas. A construção de cluster e as análises por conglomerados que
estes permitem, ajudam-nos a identificar aqueles elementos ou
componentes centrais que podem estar indicando comportamentos
bastante aproximados entre si (elevada homogeneidade) e que
possivelmente, podem estar de maneira simultânea mostrando
indicadores bastante dissimilares ou separados frente aos demais
grupos que se possam identificar (elevada heterogeneidade).
Palavras chave: cluster, conglomerados, necessidades básicas
insatisfeitas, pobreza, regalias, riqueza, sistema geral de participações,
transferências.
Recibido: abril de 2009 / Aprobado: octubre de 2009
Correo impreso: Cra.
92 No. 82A-39, Bogotá, D. C., Colombia
(CP 11001).
Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia
Zamora. 2009. Análisis de agrupaciones departamentales
y municipales en Colombia para el período 1993-2005,
identificadas a partir de indicadores relacionados con las
regalías. Administración & Desarrollo 37 (51): 81-107.
Análisis de agrupaciones
departamentales y
municipales en Colombia
para el período 1993-2005,
identificadas a partir de
indicadores relacionados con
las regalías1
Jorge Enrique Garcés Cano* y
Jorge Enrique Espitia Zamora**
Introducción
Este trabajo es parte constitutiva del análisis del diagnóstico preliminar, realizado por el equipo de trabajo del Proyecto de Investigación sobre Regalías en Colombia, en el marco del Convenio
ESAP-Contraloría General de la República, gracias a la cual, además del “desarrollo y aplicación metodológica de las regalías, en el
componente presupuestal de los departamentos y municipios…”, se ha
avanzado en la adaptación de una metodología evaluativa del tipo
PETS,2 para identificar posibles fugas en el manejo de estas.
Su objetivo central es aportar algunos elementos diagnósticos sobre el impacto y la evolución de las regalías en el país, a través de la
1
El presente trabajo fue desarrollado en el marco del convenio ESAP-Contraloría General
de la República, para el estudio de las regalías en Colombia. Las opiniones expresadas por
los autores no comprometen a ninguna de las entidades que contrataron los servicios de los
investigadores. Cualquier comentario puede ser remitido a los e-mails de sus autores.
2 PETS: “Public Expenditure Tracking Survey”, metodología de evaluación que se corresponde con un sistema de encuestas de seguimiento a la ejecución del gasto público, aplicada por el Banco Mundial en algunos países en desarrollo.
*Economista y Msc en Teoría Política y Económica de la Universidad Nacional de Colombia, Msc (c) en
Psicología de la Universidad Konrad Lorenz, Doctor en Marketing de la Universidad de Alicante (España). Certificado en fase de docencia, catedrático, asesor y consultor empresarial.
correo-e: [email protected]
**Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Ph D. (c) en Economía de la Universdidad de
Barceloan (España). Derecho de Estudios Macroeconómicos, Contraloría General de la República, Colombia.
correo-e: [email protected]
81
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
identificación de posibles Grupos de Departamentos
y Municipios (cluster), en el período 1993 a 2005, en
función de aquellos indicadores que guardan elevada
relación con el comportamiento y la evolución de las
regalías del país.
La construcción de cluster y los análisis por conglomerados que estos permiten, ayudan en la identificación
de elementos o componentes con comportamientos
cercanos (elevada homogeneidad), cuyas agrupaciones pueden simultáneamente indicarse como disímiles frente a los demás grupos identificados (la mayor
heterogeneidad posible).
Esta metodología estadística ha sido utilizada de manera extendida en las ciencias económico-administrativas, principalmente, en investigaciones de tipo
exploratorio (ver Aldás, s. p.)3, no solo por la facilidad
en su diseño, su fácil interpretación y las bondades
que brinda al analista, sino por la amplia gama de
aplicaciones posibles en la interpretación de los fenómenos sociales: análisis de segmentación, mapas de
posicionamiento, grupos estratégicos, grupos competitivos, etc. (ver Garcés, 2007a, 2007b, 2007c y
2008), estos elementos apoyan la intención diagnóstica y descriptiva del presente trabajo.
Algunas de las identificaciones logradas están cuestionadas, si el analista no muestra el proceso seguido
para la construcción e identificación de los cluster, las
variables que soportan la construcción (en lo posible
indicadores construidos para tal fin), y otros indicadores que confirmen la bondad y robustez de los grupos identificados.
De esta forma, en la primera sección se muestra la
metodología que hemos definido para lograr el objetivo planteado; en la segunda, el análisis de los principales resultados que brindan los datos año a año,
para las agrupaciones departamentales, así como una
revisión a la serie de tiempo en forma conjunta (análisis de estática comparativa), sin que constituya un
análisis dinámico como tal; en la siguiente, se sintetizan los resultados para las agrupaciones municipales
y, en la última, algunas conclusiones finales de relevancia clara para el proyecto de investigación sobre
las regalías en Colombia.
3
82
Sin embargo, no pocos son los estudios que le han utilizado con fines
confirmativos o concluyentes.
descentralización
I. Metodología
Por facilidad, hemos utilizado como unidad de análisis a los 32 departamentos del país, inicialmente,
ya que sus estadísticas nos brindan en forma resumida los comportamientos más relevantes de sus 1.121
municipios; proceso de análisis que pretendemos
abordar en otras fases del estudio, a la luz de los resultados que arrojó la fase diagnóstica.
Igualmente, hemos escogido el período 1993-2005
por dos razones: en primer lugar, porque tratamos de
identificar posibles efectos y cambios generados en
los grupos, por la entrada en vigor de la Constitución
del 91 y, en segundo lugar, porque para este período
están disponibles, casi en su totalidad, los datos y variables de todos los departamentos, a utilizar en los
análisis, a excepción de San Andrés, quien no registra información de las variables V3, V6, V7, V8, V9,
V10 y V13 para los años 1993 y 1994.
Los valores monetarios fueron trabajados con el deflactor implícito del PIB, año base 2006 (2006=100)
y, normalizados, posteriormente4. Las medias y desviaciones estándar utilizadas en la normalización
corresponden al valor transversal de cada una de las
variables, en los departamentos, para cada uno de los
13 años del período bajo estudio.
Los datos utilizados para la construcción de las variables fueron extraídos de las bases publicadas en las páginas web del Departamento Nacional de Planeación
(www.dnp.gov.co), y el DANE (www.dane.gov.co).
Variables utilizadas para el análisis
La literatura indica que para un adecuado uso del
procedimiento deben incluirse aquellas variables que
permitan caracterizar los elementos o componentes
a clasificar y, simultáneamente, que sea evidente su
vinculación con tales elementos.
Variable #1: Índice Estandarizado de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas). Datos del total, cabecera y
4
La normalización es un procedimiento estadístico por el cual obtenemos valores estándar, es decir, con media cero y varianza o desviación
estándar de uno. Sirve para comparar valores obtenidos de distintas
distribuciones. Es un método fundamental usado para obtener estadísticas de prueba e intervalos de confianza. Para estandarizar las diferentes variables monetarias del estudio (Vi), le restamos su media
poblacional y dividimos el resultado por su desviación estándar. Obtenemos así unas variables estándar Zi: Zi = [(Vi – media Vi) / desviación estándar Vi]. Se recalca que cada Zi tendrá una distribución
normal si y solo si cada una de las Vi presentan distribución normal.
issn 0120-3754
resto, por departamento y a nivel nacional, según los
Censos de 1993 y 2005; y según Encuesta Nacional
de Hogares, para el resto del período bajo análisis.
Variable #10: Regalías por habitante (gasto primario
propio), normalizadas y a precios constantes del año
2006.
• Variable #1A: NBI Estandarizado del año bajo
análisis.
• Variable #1B: NBI Estandarizado del año base
(1993)
• Variable #1C: Diferencia Estandarizada del NBI
del año bajo análisis y del año base (1993)
Variable #11: Porcentaje de participación del SGP sobre los gastos totales.
Variable #2: Producto Interno Bruto (PIB) por habitante, normalizado y a precios constantes del año
2006. En el caso de esta variable, el valor de total
país incluyó la ciudad de Bogotá.
Variable #14: Porcentaje de participación del SGP sobre los ingresos totales.
Variable #3: Ingresos tributarios por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006.
Variable #4: Porcentaje de participación de los diversos impuestos en el total de los ingresos tributarios
del departamento.
• Variable #4A: % de cerveza sobre ingresos tributarios del departamento.
• Variable #4B: % de licores sobre ingresos tributarios del departamento.
• Variable #4C: % de cigarrillos y tabaco sobre ingresos tributarios del departamento.
• Variable #4D: % de registro y anotación sobre ingresos tributarios del departamento.
• Variable #4E: % de timbre de vehículos sobre ingresos tributarios del departamento.
• Variable #4F: % de otros tributos sobre ingresos
tributarios del departamento.
Variable #5: Porcentaje de participación de los tributos del departamento en el total nacional.
Variable #6: Gastos totales por habitante, normalizados y a precios constantes del 2006.
Variable #7: Intereses de la deuda pública por habitante, normalizados y a precios constantes del año
2006.
Variable #8: Gastos de capital por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006.
Variable #9: Transferencias del Sistema General de
Participaciones (SGP) por habitante, normalizaoas y
a precios constantes del año 2006.
Variable #12: Porcentaje de participación de las regalías sobre los gastos totales.
Variable #13: Ingresos totales por habitante, normalizados y a precios constantes del año 2006.
Variable #15: Porcentaje de participación de las regalías sobre los ingresos totales.
Procedimientos del análisis
Tratándose de un análisis multivariado que facilite la
identificación objetiva de grupos a partir de análisis
cluster realizados directamente sobre variables normalizadas y ratios, ambos construidos para tal fin,
el trabajo utiliza datos de fuentes secundarias para
determinar año a año el número adecuado de grupos de departamentos o municipios, en relación con
los indicadores construidos; así como la filiación y el
número de departamentos o municipios asignados a
cada cluster, en función del nivel de cercanía con los
centros finales que se definan.
El interés está puesto en hacer mínima la distancia
entre los miembros de un grupo y maximizar en lo
posible la separación entreeéstos, permitiéndonos
detectar simultáneamente la heterogeneidad en el
comportamiento de los diferentes grupos de departamentos y de municipis, y la homogeneidad de cada
conglomerado.
Suponiendo que las variables siguen una distribución normal, el análisis de conglomerados utilizó inicialmente un método jerárquico como el de Ward,
que asigna relevancia discriminante a aquellas variables de mayor capacidad explicativa y que hace máxima la distancia Euclídea al cuadrado entre los grupos
(Ferrn 1996).
Mediante los dendogramas generados detectamsr departamentos y municipios “outliers” (casos extremos
que podrían restarle capacidad explicativa a los cluster, a nivel puramente estadístico) y ubicar el número
más razonable de clusters, año a año, a una distancie que consideramos adecuada si no alcanzaba el vadescentralización
83
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
lor medio de la escala (12,5) y “óptima” a un nivel
estrictamente inferior al 40% de esma; así mismo,
pudimos establecer los “centroides” iniciales para ser
incorporados en las pruebas no jerárquicas.
A continuación, utilizando como centros iniciales
los obtenidos por Ward, se realizó un análisis confirmatorio no jerárquico, a través del método de Kmedias, que nos permitió encontrar la solución final
de conformación de los grupos; además de corregir
la posición inicial de los centros de partida y hallar
los centros finaless ratificamsr la decisión de cuántos
conglomerados elegir, al poder revisar si los dos “centroides” resultaban bastante cercanos o no (Hair, Anderson, Tathm, y Blak, 1995).
Al mismo tiempo, la confirmación de la fiabilidad de
las soluciones de clusters obtenidas puede establecerse
por el análisis de las diferencias de medias de cada variable, en los diferentes conglomerados identificados;
esto es, revisar si las medias de las variables en cada
cluster son o no significativamente distintas: si los valores medios de las variables no difieren significativamente entre un grupo y otro, los clusters serían muy
parecidos y la calidad del análisis realizado sería baja.
Por ello, se realizaron las pruebas de análisis de varianza –Anova–, tanto en la solución inicial dada por
Ward, como en la confirmatoria de K-Medias, a fin
de contrastar la hipótesis nula de que las medias de
cada variable en los distintos conglomerados identificados fueran o no iguales. Esta hipótesis deberá ser
significativa (poder rechazarse), por lo menos para la
mayoría de las variables (la mitad más una), con una
probabilidad p<0,05 (Johnson y Wichen, 1998).
Finalmente, el análisis de los resultados en la secuencia histórica nos permite identificar las evoluciones y
cambios de estos grupos en el tiempo, tanto en número de grupos, como de integrantes al interior de
estos, para tratar de inferir acerca de sus niveles de
estabilidad o cambio en el período 1993-2005 (estática comparativa).
84
descentralización
En suma, se evaluará la existencia de grupos de departamentos y municipios en Colombia utilizando
información secundaria, a través de matrices cuadradas, construidas a partir de indicadores (ratios y variables monetarias deflactadas y normalizadas), para
medir su posible comportamiento mediante la identificación de niveles de homogeneidad inta-grupo y
heterogeneidad con respecto a los demás. Los indicadores de partida para la construcción de los clustr,
guardan una clara relación con el tema de las regalías, por lo cual puede de allí inferirse acerca de sus
comportamientos, evolución y posibles cambios en el
tiempo, como parte del trabajo diagnóstico del grupo
de trabajo del “Proyecto de Regalías en Colombia”.
II. Análisis de los resultados
departamentales y municipales
1. Agrupamiento departamental
En el caso de los departamentos, en toda la serie analizada el único caso que aparece como un posible “outlier”, cuyos valores medios difieren sustancialmente
de los centros de cualquier conglomerado, para cualquier número de cluster posible, es el departamento
de Vichada en el año 2005; aunque podría ser eliminado en la conformación de los grupos de este año,
para favorecer el análisis estadístico, hemos decidido
darle el tratamiento de cluster de un sólo miembro, al
no tener sentido práctico de su eliminación.
Realizamos inicialmente un análisis de correlaciones
entre las 22 variables utilizadas para la construcción
de los conglomerados, con la información año a
año; de manera consistente se pudo evidenciar que
los resultados no difieren sustancialmente en todo el
período. El cuadro 1 nos muestra las correlaciones
más significativas para el año 2005 (el último de la
serie), por pares de variables.
issn 0120-3754
Cuadro 1. Correlación de Pearson Variables para análisis cluster, año 2005.
Variables
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
NBI 2005 (Estandarizado) y NBI 1993 (Estandarizado)
0,823(**)
0,000
NBI 1993 (Estandarizado) y NBI 93-05 (Estandarizado)
-0,657(**)
0,000
NBI 1993 (Estandarizado) y PIB 2005 (Normalizado)
-0,445(*)
0,011
NBI 93-05 (Estandarizado) y SGP
0,400(*)
0,023
PIB 2005 (Normalizado) y TRIB/HAB (Estandarizado)
0,817(**)
0,000
0,397(*)
0,025
0,776(**)
0,000
TRIB/HAB (Estandarizado) y SGP/INGR TOTALES
-0,576(**)
0,001
P% CERVEZA (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.)
-0,560(**)
0,001
P% LICORES (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.)
-0,451(**)
0,001
P% REGISTRO (Dpto.) y P% VEHÍCULOS (Dpto.)
0,808(**)
0,000
P% REGISTRO (Dpto.) y P% OTROS (Dpto.)
-0,438(*)
0,012
P% REGISTRO (Dpto.) y P% PAIS
0,505(**)
0,003
P% VEHÍCULOS (Dpto.) y P% PAIS
0,513(**)
0,003
GASTO TOTAL e INTERESES DE LA DEUDA
0,460(**)
0,008
GASTO TOTAL y GASTO DE CAPITAL
0,987(**)
0,000
GASTO TOTAL y SGP
0,854(**)
0,000
-0,604(**)
0,000
0,385(*)
0,030
INTERESES DE LA DEUDA y SGP
0,533(**)
0,002
GASTO DE CAPITAL y SGP
0,809(**)
0,000
REGALÍAS y SGP/ING. TOT.
-0,648(**)
0,000
REGALÍAS/GASTO y SGP/ING. TOT.
-0,607(**)
0,000
REGALÍAS/ ING. TOT y SGP/ING. TOT.
-0,606(**)
0,000
TRIB/HAB (Estandarizado) y GASTO TOTAL
TRIB/HAB (Estandarizado) y REGALIAS
GASTO TOTAL y SGP/ING. TOT.
INTERESES DE LA DEUDA y GASTO DE CAPITAL
En todos los casos N=32
** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).
Fuente: cálculos de los autores.
Igualmente, hemos realizado una prueba con el estadístico de Levene para valorar la homogeneidad de
las varianzas de los grupos obtenidos. Los resultados
fueron consistentes para toda la serie 1993-2005, permitiéndonos rechazar la hipótesis nula de homogeneidad entre las varianzas de los diversos clusters, con
una probabilidad superior al 95% en la mayoría de
los casos y variables bajo análisis. Por síntesis, hemos
indicado aquí sólo los resultados del año 2005, tanto
en el análisis cluster inicial por Ward, como para el
final comprobatorio por K-Medias (se muestran en el
cuadro 2), resaltando las posibles de rechazar. Posteriormente, indicaremos el número de variables significativas año a año.
descentralización
85
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Cuadro 2. Prueba de homogeneidad de varianzas-estadístico de Levene año 2005
Variables
Ward
Sig.
K-Medias
Sig.
NBI 1994 (Est.)
0,383
0,766
0,326
0,807
NBI 1993 (Est.)
3,38
0,033
3,087
NBI 93-94 (Est.)
2,926
0,052
PIB PC 1994 (Nor.)
16,045
Tributos PC (Est.)
Variables
Ward
Sig.
K-Medias
Sig.
Gasto Total PC (Est.)
17,656
0,000
8,835
0,000
0,044
Int. D.P. pc (Est.)
0,821
0,494
0,660
0,584
2,741
0,063
Gasto Cap. PC (Est.)
16,745
0,000
8,766
0,000
0,000
5,373
0,005
SGP PC (Est.)
0,536
0,661
0,559
0,647
3,278
0,036
3,449
0,030
Regalías PC (Est.)
25,743
0,000
9,740
0,000
% Cerveza
2,135
0,119
2,549
0,077
% SGP/Gastos
0,525
0,669
0,890
0,459
% Licores
0,836
0,486
0,353
0,787
% Regalías/Gastos
3,112
0,043
2,156
0,116
% Cigarrillos
3,302
0,035
3,753
0,023
Ingreso Total PC (Est.)
16,229
0,000
6,378
0,002
% Registro
1,460
0,248
1,752
0,180
% SGP/Ingreso Total
1,062
0,382
0,699
0,561
% Vehículos
5,398
0,005
6,251
0,002
% Regalías/Ingreso Total
2,647
0,069
3,236
0,038
% Otros
3,166
0,041
2,287
0,101
% Dpto./T.Nal.
3,000
0,048
3,901
0,019
Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo
de esta prueba en todas las variables. Para 2005: gl1=3 y gl2=27.
Fuente: cálculos de los autores.
Los grupos finales identificados y corroborados se
muestran en el cuadro 3. Más adelante se caracterizan en función de sus valores medios, frente al promedio país.
variables utilizadas para su construcción resultaron
significativas (p<0,05) y la prueba no jerárquica de
K-medias nos permite confirmar que no se presentan
Cuadro 3. Grupos departamentales finales en Colombia para el 2005,
identificados en función de variables relacionadas con las regalías
# y Nombre
Grupo # 1: Avanzados con bajo impacto.
Grupo # 2: Pobres con nulo
impacto.
Grupo # 3: Pobres
con elevado impacto.
Grupo # 4: Pobres con bajo
impacto.
Grupo # 5:
Outlier con
impacto nulo.
# de Integrantes
14
8
5
4
1
Departamentos del
Conglomerado
Antioquia, Atlántico,
Bolívar
Boyacá, Caldas,
Caquetá
Cesar, Cundinamarca,
Cauca
Norte de Santander,
Córdoba
Quindio, Risaralda,
Chocó
Santander, Tolima,
Magdalena
Valle del Cauca,
Nariño
Putumayo, Guaviare.
Sucre
Huila
La Guajira
Meta
Arauca
Casanare
San Andrés
Amazonas
Guainía
Vichada
Vaupés
Fuente: diseño de los autores.
El dendograma de Ward inicialmente nos permite
apoyar la decisión de una solución con 5 cluster; el
análisis de la varianza nos indica que 17 de las 22
86
descentralización
diferencias significativas entre los “centroides” iniciales (obtenidos por Ward), y los finales (obtenidos por
K-medias).
issn 0120-3754
La convergencia nos indica que los centros de los
conglomerados no presentan ninguna alteración o
esta es muy pequeña, con un nivel de cambio máximo de coordenadas absolutas para cualquier centro
de 0,000 a 3 iteraciones. La distancia mínima entre los centros iniciales fue de 40,891 (Ward). No
se mostrarán aquí todos los dendogramas generados,
pero más adelante se presenta un cuadro donde resumimos el número de grupos obtenidos año a año,
con sus indicadores de convergencia y el número de
iteraciones necesarias para generarles5.
El Grupo # 1, con 14 departamentos, le hemos denominado “Avanzados con Bajo Impacto”, al ubicarse
allí los correspondientes a las siete principales áreas
metropolitanas del país, con indicadores en general
superiores o cercanos a la media nacional; se puede
observar cómo las relaciones regalías a gastos e ingresos totales se aproximan a la mitad de la media
nacional, mientras que es el único grupo de todos
los identificados, cuyo NBI es inferior al promedio
nacional.
Para describir y tipificar cada uno de los conglomerados identificados, debemos remitirnos a los valores
medios que toman cada uno de los clusters identificados en las diferentes variables utilizadas para caracterizarlos (V1A a V15); así como sus diferencias frente
al promedio nacional (total país); estos datos se resumen en el cuadro 4.
El Grupo # 2, con 8 departamentos, le hemos indicado como “Pobres con Nulo Impacto”, pues es evidente que el tema de las regalías no guarda ninguna
proporción relevante con este grupo y se ubican allí
departamentos con indicadores de desarrollo bastante modestos en el contexto nacional (su NBI es el
doble de la media nacional); igualmente, sus proporciones regalías a gastos e ingresos totales no alcanzan
a ser una décima parte del promedio nacional.
El Grupo # 3, con 5 departamentos, le bautizamos
con el nombre “Pobres con Elevado Impacto”, ya que
5
Recordemos que entre menor sea el número de iteraciones necesarias
para lograr la convergencia, el análisis cluster por K-Medias resulta
más robusto.
Cuadro 4. Caracterización de los grupos de departamentos de Colombia frente al promedio
del país, para el año 2005
Variables
Grupo # 1
Grupo # 2
Grupo # 3
Grupo # 4
Grupo # 5
Total País
NBI 2005
NBI 1993
NBI 93-05
PIB PC 2005 (*)
Tributos PC (*)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T. Nal.
Gasto Total PC (*)
Int. D.P. PC (*)
Gasto Cap. Pc (*)
SGP PC (*)
Regalías PC (*)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total PC (*)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
26,15
40,53
-14,38
$ 5.175.795
$ 83.372
34,28
14,12
10,06
7,65
7,52
26,37
77,26
$ 314.105
$ 2.152
$ 263.904
$ 170.284
$ 386.926
53,87
5,56
$ 312.816
53,83
5,30
52,37
61,46
-9,09
$ 3.503.461
$ 47.842
30,37
32,44
10,07
4,03
2,88
20,21
14,41
$ 265.832
$ 2.214
$ 238.084
$ 214.947
$ 282.606
80,02
1,69
$ 288.634
72,52
1,61
38,62
50,36
-11,73
$ 9.501.721
$ 81.216
43,91
9,60
7,07
5,06
2,80
31,56
7,34
$ 1.124.992
$ 3.228
$ 1.071.176
$ 271.902
$ 1.436.645
32,43
39,57
$ 978.778
33,05
43,58
50,06
75,69
-25,63
$ 4.387.578
$ 105.663
8,87
12,13
10,80
1,65
0,43
66,12
0,88
$ 968.055
$ 1.336
$ 825.435
$ 587.473
$ 1.151.406
60,47
4,36
$ 959.586
61,85
4,23
66,73
88,92
-22,18
$ 3.587.801
$ 41.180
25,90
15,31
5,83
0,20
0,34
52,41
0,12
$ 383.019
$ 2.663
$ 335.214
$ 738.255
-$ 44.750
192,75
5,76
$ 882.834
83,62
2,50
27,63
37,21
-9,58
$ 4.803.829
$ 86.923
27,44
24,29
8,64
8,79
8,24
22,59
100,00
$ 311.746
$ 3.140
$ 261.022
$ 157.790
$ 375.838
50,61
11,55
$ 326.409
48,34
11,03
(*) Para efectos de la comparación de los grupos en un año en particular, todas las variables monetarias aparecen a precios corrientes.
Fuente: cálculos de los autores.
descentralización
87
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
presentan indicadores muy superiores al promedio
nacional en todo lo relacionado con las regalías (más
o menos 4 veces en las relaciones regalías a gastos e
ingresos totales); y simultáneamente, su NBI es casi
una vez y media superior al promedio país. Están allí
los departamentos tradicionalmente “ricos” en recursos naturales no renovables, que paradójicamente ostentan el mayor PIB per cápita (el doble del nacional)
y que, contrario a lo que indican algunos expertos,
presentan un nivel de tributación por habitante casi
igual a la media nacional. Este grupo se mantiene
bastante estable y es fácilmente identificable en todo
el período bajo análisis, sirviendo de un excelente
punto de partida para estudio de los municipios de
Colombia con mayor impacto de las regalías.
1993 (solo superado por Vichada), es lógico observar
en este grupo la mejor evolución del período (casi 26
puntos porcentuales) y, paradójicamente, el más elevado indicador de tributación per cápita (supera 1,2
veces la media nacional).
El Grupo # 5 ha sido llamado “Outlier con Impacto Nulo”, ya que presenta un solo departamento (Vichada), cuyos estadísticos no se relacionan fácilmente
con ninguna de las agrupaciones identificadas. Registra el peor NBI al inicio y al final del período; los
más bajos tributos per cápita; un SGP por habitante
casi 5 veces superior al promedio nacional; e indicadores nulos en las relaciones regalías a gastos e ingresos totales.
Cuadro 5. Anova con 5 grupos de departamentos en Colombia para el 2005
Variables
Ward
Valor F de Prueba
K-medias
Significancia
Valor F de Prueba
Significancia
NBI 2005 (Est.)
7,719
0,000
10,119
NBI 1993 (Est.)
4,651
0,005
4,965
NBI 93-05 (Est.)
1,470
0,239
1,427
PIB PC 2005 (Nor.)
4,763
0,005
3,172
Tributos PC (Est.)
1,904
0,139
1,813
% Cerveza
6,390
0,001
6,617
% Licores
5,367
0,003
5,199
% Cigarrillos
0,790
0,542
0,958
% Registro
2,495
0,066
2,919
% Vehículos
3,813
0,014
3,998
% Otros
32,232
0,000
32,218
% Dpto./T.Nal.
1,238
0,318
1,593
Gasto Total PC (Est.)
11,855
0,000
6,787
Int. D.P. pc (Est.)
0,449
0,772
0,344
Gasto Cap. PC (Est.)
10,339
0,000
5,967
SGP PC (Est.)
17,169
0,000
18,895
Regalías PC (Est.)
10,283
0,000
6,695
% SGP/Gastos
54,253
0,000
41,002
% Regalías/Gastos
8,403
0,000
28,187
Ingreso Total PC (Est.)
11,126
0,000
8,931
% SGP/Ingreso Total
11,275
0,000
10,329
% Regalías/Ingreso Total
15,682
0,000
28,413
Los conglomerados se armaron al 95%, con 4 grados de libertad entre-grupos y 27 g. l. intra-grupos.
0,000
0,004
0,252
0,029
0,155
0,001
0,003
0,446
0,040
0,011
0,000
0,205
0,001
0,846
0,001
0,000
0,001
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Fuente: cálculos de los autores.
El Grupo # 4, con 4 departamentos, lo definimos
como “Pobres con Bajo Impacto”, y aglutina algunas
de las antiguas intendencias y comisarías que conjugan un impacto casi inexistente de las regalías en
sus finanzas (cerca de la mitad del promedio nacional), con un NBI cercano al doble del promedio país.
Partiendo del segundo peor indicador NBI en el año
88
descentralización
Finalmente, para ratificar la representatividad estadística de los grupos hallados en el 2005, a partir
de las variables utilizadas para armarlos, realizamos
algunas pruebas F que nos dan indicios de su significancia. El cuadro 5 de análisis de la varianza (Anova)
nos permite rechazar sin problemas la hipótesis nula
de que exista igualdad entre los valores medios de las
issn 0120-3754
diferentes variables, entre los grupos identificados, a
un nivel igual o superior al 5%; se obserar allí que
tanto por Ward como por K-Medias, 17 de las 22 variables registraron indicadores adecuados de prueba6.
Evolución de los grupos en
el período 1993-2005
Para concluir este análisis, es indispensable hacer una
revisión sintética de los análisis cluster realizados en
toda la serie 1993 a 2004, mostrando las diferencias
y cambios hacia atrás en el tiempo, a partir de las
conformaciones identificadas en el 20057. Aquí solo
se presenta un resumen estadístico de recuentos; los
resultados de las diferentes pruebas realizadas año a
año se presentan al final del trabajo, en los anexos
correspondientes.
La serie refleja claramente que los datos más recientes
tienden a confirmar agrupaciones con mejores indicadores de bondad; el primer año de la serie (1993)
presenta los peores resultados confirmatorios, con
una solución en tan solo 2 clusters, pero en términos
no estadísticos sino prácticos, los siete departamentos clasificados separadamente de los demás se corresponden de manera clara con los identificados para
el 2005 como “Pobres con Elevado Impacto”, sumándoseles los de Santander y Putumayo.
Otro corte interesante se refleja en 1997, cuando la
“mejor solución” se da en cuatro clusters, que de todas maneras sigue identificando al Grupo # 3 con los
siete departamentos antes referidos. La variación de
las cifras está recogiendo los impactos recesivos de la
economía colombiana, especialmente en las grandes
ciudades capitales del país.
Cuadro 6. Principales indicadores de los
clusters departamentales 1993-2005
Año
# de
Grupos Ward
# de
Iteraciones
K-Medias
# de Variables que rechazan Ho:
# de Variables que salieron
Distancia Mínima homogeneidad de varianzas (Levene) significativas en las pruebas ANOVA
Centros Iniciales
Ward
K-Medias
Ward
K-Medias
2005
5
3
40,891
14 de 22
13 de 22
17 de 22
17 de 22
2004
3
3
37,641
14 de 22
12 de 22
13 de 22
14 de 22
2003
3
2
51,835
15 de 22
14 de 22
17 de 22
17 de 22
2002
3
2
66,780
12 de 22
12 de 22
17 de 22
16 de 22
2001
3
2
54,818
13 de 22
11 de 22
14 de 22
13 de 22
2000
3
2
83,867
10 de 22
9 de 22
10 de 22
7 de 22
1999
3
2
80,101
13 de 22
12 de 22
12 de 22
12 de 22
1998
3
2
55,429
12 de 22
12 de 22
12 de 22
12 de 22
1997
4
2
54,140
8 de 22
8 de 22
9 de 22
9 de 22
1996
3
4
149,739
12 de 22
12 de 22
11 de 22
11 de 22
1995
3
4
55,304
16 de 22
17 de 22
11 de 22
11 de 22
1994
3
2
72,426
15 de 22
14 de 22
15 de 22
15 de 22
1993
2
2
82,472
9 de 19
9 de 19
8 de 19
9 de 19
Para todos los años, el cambio máximo de coordenadas absolutas para cualquier centro es de 0,0000.
Para todos los años, en el análisis se utilizaron 32 departamentos y 22 variables, a excepción de 1993 y 1994, con 31 departamentos (sin
San Andrés); y para 1993, sólo 19 variables.
Fuente: cálculos de los autores.
Si este indicador de prueba no hubiera resultado apropiado, además de
realizar simultáneamente análisis de diferencias de medias en todos los
grupos, hubiera sido necesario realizar pruebas T para comparar las medias entre los valores de los 5 grupos de departamentos identificados en
el 2005, revisando qué tanto se acercan o alejan al indicador promedio
país, y soportando mejor la caracterización hecha de cada grupo. No se
presentan aquí estos resultados, dada la bondad del análisis ya logrado.
Este procedimiento tiene sentido en la medida en que la solución encontrada en el año más reciente sea estadísticamente robusta y se pueda inferir
hacia atrás qué tan estables o cambiantes han sido estas conformaciones
en relación a los indicadores con las que fueron identificadas año a año.
6
7
Otra ruptura clara se presenta en el año 2000; allí la
solución original y su dendograma solo nos indican 2
grupos, donde únicamente el departamento de Arauca queda separado del resto; sin embargo, forzando un
poco el proceso logramos por K-Medias encontrar una
solución “razonable” en 3 clusters, donde aunque Arauca
se mantiene solo, nuevamente se agrupan los demás que
hemos identificados como “Pobres con Elevado Impacto”.
El cuadro 7 nos muestra el resumen de los grupos identificados durante todo el período, reafirmando una sodescentralización
89
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Cuadro 7. Grupos identificados para todo el período 1993-2005
GR.
2005
Antioquia
Atlántico
Boyacá
Caldas
Cesar
Cundinamarca
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Tolima
Valle del Cauca
Putumayo
1 Guaviare
Bolívar
Caquetá
Cauca
Córdoba
Chocó
Magdalena
Nariño
Sucre
2
Huila
La Guajira
Meta
3 Arauca
Casanare
4
San Andrés
Amazonas
Guainía
Vaupés
5
Vichada
2004
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Caldas
Cesar
Cundinamarca
Quindío
Risaralda
Santander
Tolima
Valle del Cauca
San Andrés
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Boyacá
Caquetá
Cauca
Córdoba
Chocó
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Sucre
Putumayo
Amazonas
Huila
La Guajira
Meta
Arauca
Casanare
2003
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Putumayo
Guaviare
Huila
La Guajira
Meta
Arauca
Casanare
San Andrés
Amazonas
Guainía
Vaupés
Vichada
2002
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
2001
Antioquia
Atlántico
Cundinamarca
Chocó
Huila
La Guajira
Meta
Santander
Tolima
Putumayo
Huila
Magdalena
Meta
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Putumayo
Amazonas
Guaviare
La Guajira
San Andrés
Guainía
Vaupés
Vichada
Arauca
Casanare
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Sucre
Valle del Cauca
San Andrés
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Arauca
Casanare
2000
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
La Guajira
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
San Andrés
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Huila
Meta
Santander
Casanare
Putumayo
Arauca
1999
1998
Antioquia
Antioquia
Atlántico
Atlántico
Bolívar
Bolívar
Boyacá
Cundinamarca
Caldas
Chocó
Caquetá
Meta
Cauca
Santander
Cesar
Valle del Cauca
Córdoba
Putumayo
Cundinamarca San Andrés
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Chocó
Putumayo
San Andrés
Arauca
Casanare
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Huila
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Sucre
Tolima
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
La Guajira
Arauca
Casanare
1997
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caquetá
Huila
Magdalena
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Tolima
Valle del Cauca
San Andrés
Amazonas
Guaviare
Vichada
Caldas
Cauca
Sucre
Guainía
Vaupés
Cesar
La Guajira
Meta
Santander
Arauca
Casanare
Putumayo
1996
1995
1994
1993
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Guaviare
Vaupés
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Magdalena
Nariño
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Atlántico
Caldas
Cauca
Córdoba
Cesar
Magdalena
Córdoba
N. de Santander
Cundinamarca Risaralda
Chocó
Valle del Cauca
Huila
San Andrés
Magdalena
Guainía
Nariño
Guaviare
N. de Santander Vaupés
Santander
Vichada
Putumayo
San Andrés
Guaviare
Huila
La Guajira
Meta
Santander
Arauca
Casanare
Putumayo
Huila
La Guajira
Meta
Santander
Arauca
Casanare
Putumayo
La Guajira
Meta
Arauca
Casanare
Amazonas
Guainía
Vichada
Antioquia
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Quindío
Risaralda
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Amazonas
Guainía
Vaupés
Vichada
Antioquia
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caquetá
Cauca
Cesar
Cundinamarca
Chocó
Huila
Meta
Nariño
Quindío
Santander
Sucre
Tolima
Putumayo
Amazonas
La Guajira
Arauca
Casanare
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Nariño
Fuente: diseño de los autores.
lución media en tres (3) clusters, altamente estable. Allí
San Andrés no fue clasificado en 1993 y 1994 y, aunque los integrantes registrados en cada cluster pueden
estar mostrando un movimiento aparente de grupo,
este no es real, puesto que se han conservado los números asignados por el programa estadístico a los clusters, en razón a que los valores medios calculados por
cada solución hacen referencia a tales agrupaciones.
Sin pretender realizar análisis dinámicos, una valoración sencilla de la estabilidad o cambio en los comportamientos de los grupos en el tiempo, para la serie
1993-2005, puede llevarse a cabo con un pequeño
recuento del número de grupos identificados año a
año y del número de integrantes dentro de cada grupo; esto nos permitirá verificar si la estabilidad o mo-
90
descentralización
vilidad en el tiempo, con un análisis muy simple de
estática comparativa.8
El cuadro 8 ratifica la tendencia del período analizado a recogerse en forma estable en 3 grupos de departamentos, sólo resquebrajada como ya se ha indicado
por las alteraciones económicas que se reflejan en las
cifras de todos los departamentos en el año 1997,
pero especialmente en el de Cundinamarca (que contiene las de Bogotá).
8
Un trabajo posterior nos permitiría ubicar la solución longitudinal
más estable de todo el período y a partir de esta, realizar una identificación de los momentos específicos en que se producen las rupturas en
la serie de tiempo (un verdadero análisis dinámico), mediante los análisis de cambios y recuentos en las matrices de varianzas y covarianzas.
Para ello es necesario que las estandarizaciones iniciales se realicen con
los valores medios longitudinales de toda la serie, por cada departamento, antes de realizar los análisis cluster (Garcés 2007).
issn 0120-3754
Cuadro 8. Cambios en número y composición de grupos 1993-2005
Año
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
Total
Prom.
D. E.
# de Grupos
Hallados (N)
5
3
3
3
3
3
3
3
4
3
3
3
2
41
3,15
0,69
Número de Grupos
Entrando (E) Saliendo (S) Cambio Neto (E-S)
2
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
-1
1
0
1
0
0
0
1
0
1
N. A.
N. A.
N. A.
4
1
3
0,33
0,08
0,25
0,65
0,29
0,75
G#1
14
18
22
25
10
26
27
10
16
14
18
21
24
245
18,85
5,84
G#2
8
11
5
5
20
5
3
19
5
14
11
7
7
120
9,23
5,49
G#3
5
5
5
2
2
1
2
3
7
4
3
3
0
42
3,23
1,92
G#4
4
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
0
8
0,62
1,50
G#5
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0,08
0,28
Fuente: cálculos de los autores.
Una forma simple de calcular la estabilidad o no de
los grupos en el tiempo es posible de obtener mediante dos indicadores de movilidad muy sencillos, ambos
entendidos en un rango de 0 a 1: un valor cercano a
uno implica elevada estabilidad (baja movilidad).
El primero, a partir de la proporción entre el cambio neto en el número de grupos identificados durante toda la serie (E-S) y el promedio de estos, cuyo
resultado es 95,12%. Y el segundo, descontando de
la unidad (máximo nivel de cambio posible) el promedio de cambios totales registrados en el neto de
ingresos y salidas de departamentos entre los grupos
(movimientos al interior de los grupos), en toda la serie analizada, cuyo resultado es de 92,31%.9
Los índice construidos nos confirman una elevada
estabilidad, en función de los cambios medios hallados tanto en el número total de grupos identificados
en la serie, como en el de los cambios registrados en
el número de departamentos que quedaron asignados
a los clusters anualmente.
Los datos ratifican grupos departamentales altamente
estables en el tiempo, con una movilidad al interior de
estos relativamente baja, solo alterada por eventos exógenos a los indicadores que relacionan su conformación con el efecto de las regalías: las asimetrías entre
los grupos definidos son evidentemente estables en el
9
Ver al final, en el Apéndice 5, el cuadro que registra las tabulaciones
de movimientos al interior de los grupos identificados durante toda la
serie analizada.
tiempo y el efecto de las regalías en los demás indicadores dejan claras evidencias de neutralidad sostenida.
Tal como se indicó anteriormente, al final del trabajo, en los anexos 6 a 17 se muestran todos los cuadros
que reflejan los valores medios obtenidos por cada
uno de los grupos identificados año a año, en cada
una de las variables que sirvieron para caracterizarles.
2. Agrupamiento municipal
Para el agrupamiento de los más de 1000 municipios
colombianos, se calcularon un conjunto de indicadores buscando capturar el impacto de las regalías en
las finanzas locales, entre ellos: 1) La participación
de las regalías en los gastos de capital (inversión); 2)
la participación de las regalías en el gastos total; 3) la
participación de las regalías en el total de ingresos y,
4) las regalías per cápita (pesos/habitante).
Con base en esta información, se aplicó el mismo desarrollo metodológico que se esbozó para los departamentos. Los agrupamientos o clusters resultantes se
muestran en el Anexo 18.
Del análisis de la información resultante cabe destacar lo siguiente:
Hay un agrupamiento que reune a 917 municipios.
La característica más relevante de este es que las regalías muestran un impacto muy pequeño en las finanzas locales, debido al valor tan pequeño que tiene por
habitante (Cuadro 9). Este primer grupo se denominó “municipios con impacto nulo”.
descentralización
91
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Cuadro 9. Características de los “municipios con impacto nulo”
Regalías/gasto
capital
Promedio
Desviación estándar
Máximo
Mínimo
Regalías/gasto
total
Regalías/
ingreso total
Regalías por
habitante [$/hab]
0,3
0,85
5,05
0
0,31
0,91
7,27
0
1.566,33
5.361,01
57.884,54
0
0,36
1,04
6,29
0
Fuente: cálculos de los autores.
Un segundo agrupamiento reúne 118 municipios.
Hay un peso relativo de las regalías en las finanzas
locales y el valor promedio de regalías por habitantes es considerablemente mayor al del grupo anterior
(Cuadro 10). Este segundo grupo se denominó, “municipios con bajo impacto”.
Hay que anotar que este comportamiento no es el
mismo para años anteriores. En este caso, Puerto
Nare presenta un valor promedio de 67,4% en la relación regalías a gasto de capital, y de 48,7% en razón de las regalías a gasto total. En el caso de Tolú�,
no es factible extraer una conclusión robusta, pues la
Cuadro 10. Características de los
“municipios con bajo impacto”
Regalías/gasto
capital
Promedio
Desviación estándar
Máximo
Mínimo
Regalías/gasto
total
14,63
6,51
29,86
5,82
12,58
5,74
26,22
5,06
Regalías por
Regalías/
habitante
[$/hab]
ingreso total
13,06
6,13
31,91
4,17
64.687,57
60.183,08
471.886,83
13.414,93
Fuente: cálculos de los autores.
El tercer grupo presenta dos municipios con unas
características atípicas con respecto al resto de municipios (Cuadro 11). Este grupo corresponde a los
denominados “outlier” de la muestra de municipios
para el año 2006, al cual hemos denominado como
“municipios outlier”.
información suministrada por el municipio y capturada por el DNP no es de la calidad requerida�. Sin
embargo, y tratando de dilucidar lo que allí sucede,
se tomaron los recursos girados a Tolú y que reporta
la Agencia Nacional de Hidrocarburos, encontrando
relaciones con una alta volatilidad (Cuadro 12).
Cuadro 11. Características de
los “municipios outlier”
Regalías/gasto
capital
Promedio
Desviación estándar
Máximo
Mínimo
Fuente: cálculos de los autores.
92
descentralización
305,51
114,63
386,56
224,46
Regalías/gasto
total
208,2
92,9
273,9
142,51
Regalías/
Regalías por
ingreso total habitante [$/hab]
56,9
14,5
67,15
46,65
544.047,45
185.826,46
675.446,59
412.648,30
issn 0120-3754
Cuadro 12. Valores históricos de Puerto Nare y Tolú
Puerto Nare
Regalías / G. capital
Regalías / G. total
2000
74,3
44,2
2001
70,7
49,6
2002
57,5
43,4
Tolú
2001
2002
2003
Regalías / G. capital
351,1
41,2
154,9
Regalías / G. total
189,6
31,5
114,9
2003
60,1
49,7
2004
76,9
54
2005
64,5
51,1
Promedio
67,4
48,7
Fuente: cálculos de los autores.
El cuarto grupo reúne 27 municipios y se puede decir
que corresponde a los municipios donde las regalías
tienen un mayor impacto en las finanzas locales y
donde, además, el valor de las regalías per cápita (en
promedio), es superior al millón de pesos. Dentro de
este grupo se encuentra Castilla La Nueva (Meta),
donde se reporta el mayor valor per cápita de las regalías a nivel nacional: 7,7 millones de pesos. (Ver
Cuadro 13). A este grupo le denominamos como
“municipios con alto impacto”.
Algunas inquietudes resultantes de este agrupamiento, se relacionan con el conjunto de municipios del
Departamento del Casanare: ¿Qué sucede con ellos?
¿Cómo se encuentran dentro de esta distribución?
Si bien la norma induce a que los departamentos inviertan en los municipios que no reciben regalías por
esta vía, la utilizada en el presente análisis no se logra
capturar por este efecto en la medida en que aquí se
Cuadro 13. Características de los
“municipios con alto impacto”
Regalías/gasto
capital
Promedio
Desviación estándar
Máximo
Mínimo
Regalías/gasto
total
73,65
13,18
101,1
55,9
66,46
12,89
92,55
50,03
Regalías/
ingreso total
Regalías por
habitante
[$/hab.]
60,53
11,52
83,99
36,15
1.339.681,34
1.494.642,17
7.701.021,11
180.774,24
Fuente: cálculos de los autores.
Finalmente, en el quinto grupo “municipios con impacto medio” aparecen 25 municipios que se corresponden
con lugares donde las regalías presentan mediano peso
en las finanzas locales; e igualmente, un valor medio
de regalías por habitante (Cuadro 14).
estudia la ejecución directa de las regalías que le son
transferidas al municipio. En el caso de las regalías departamentales, quien realiza la “inversión”, en
otras palabras, el ejecutor, es el departamento directamente.
Cuadro 14. Características de los
“municipios con impacto medio”
Regalías/gasto
capital
Promedio
Desviación estándar
Máximo
Mínimo
39,76
6,51
55,75
27,29
Regalías/gasto
total
35,52
5,71
47,6
26,19
Regalías/
Regalías por
ingreso total habitante [$/hab]
35,93
7,59
50,86
23,25
220.523,80
113.020,37
520.828,39
79.053,62
Fuente: cálculos de los autores.
descentralización
93
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Teniendo presente lo anterior, el resultado es que 11
de los 19 municipios del Casanare (el 58%) se encuentran distribuidos dentro del grupo de municipios donde el impacto de las regalías es nulo; en dos
municipios (Paz de Ariporo y Trinidad) el impacto
es bajo (22,6% y 24,2%, respectivamente (en la razón regalías a ingresos totales); en otros dos (Yopal y
San Luis de Palenque), el impacto es medio; y, finalmente, en cuatro de ellos (Agua Azul, Maní, Orocué
y Tauramena), el impacto es alto (ver el Cuadro 15).
parte de las leyes que reglamentaron la materia, inicia
una serie de inequidades y problemáticas que hasta el
momento no se han podido solucionar.
Los recursos son del Estado, pero los únicos beneficiarios son los gobiernos subnacionales, productores,
quedando el resto de la población marginada del beneficio que se puede alcanzar con esos recursos.
Así las cosas, la distribución de estos ingresos no parece mostrar una clara relación de causalidad con las
Cuadro 15. Características de los municipios
del departamento del Casanare
Regalías/gasto capital
Regalías/gasto
total
Regalías/
ingreso total
Regalías por habitante
[$/hab.]
Yopal
35,4
32,4
41,3
324.728
Aguazul
79,2
76,7
84,0
3.349.277
Chámeza
0,0
0,0
0,0
-
Hato Corozal
0,0
0,0
0,0
-
La Salina
0,4
0,3
0,4
9.862
788.003
Maní
71,9
65,0
50,5
Monterrey
0,0
0,0
0,0
Nunchía
2,0
1,8
1,8
15.975
Orocué
97,5
90,4
67,2
1.514.025
Paz de Ariporo
21
19,1
22,6
77.155
Pore
0,8
0,8
0,8
9.651
Recetor
0,0
0,0
0,0
-
Sabanalarga
0,0
0,0
0,0
-
Sacama
0,0
0,0
0,0
-
27,3
26,2
34,6
0,0
0,0
0,0
Tauramena
57,1
52,0
59,5
2.221.658
Trinidad
21,7
20,8
24,2
471.887
0,0
0,0
0,0
S. Luis de Palenque
Támara
Villanueva
-
520.828
-
-
Fuente: cálculos de los autores.
3. Conclusiones
La Constitución Política de 1991 crea un panorama
más claro con respecto a la propiedad de los recursos
naturales no renovables y establece a nivel constitucional la generación de regalías por la explotación de estos.
Aunque la propiedad de los recursos es del Estado,
los entes territoriales productores tienen el derecho
a participar de los ingresos por este concepto, según
la Constitución. La interpretación de esta regla por
94
descentralización
reglas para la ejecución de estos. La primera, la distribución toma en cuenta únicamente el volumen
producido; mientras que la segunda, la ejecución se
rige de acuerdo a la necesidad de recursos para llevar
a cabo proyectos que le permitan al ente territorial
alcanzar coberturas mínimas en educación, salud,
agua potable, saneamiento básico y el requerimiento
de un nivel mínimo de mortalidad infantil.
Dentro de esta misma problemática, la Ley de Regalías establece participaciones fijas a los entes territoria-
issn 0120-3754
les particulares, desconociendo que las explotaciones
de este tipo de recursos no son estables en el tiempo;
ni tampoco, las necesidades que deben cubrirse con
los mismos. En este sentido, sería más apropiado que
la ley establezca reglas de distribución más que porcentajes fijos.
En la medida en que aquí se trabaja básicamente con
las regalías directas provenientes del sector de hidrocarburos, se corrobora que los determinantes de estas
están estrechamente vinculados al conjunto de variables que aparecen en el marco normativo: el precio
del combustible y el nivel de producción.
En el caso específico de nuestros análisis multivariados, los datos dan evidencia de conformaciones
grupales estables en el tiempo, de conglomerados
identificados a partir de indicadores relacionados con
las regalías en Colombia y, así mismo, de que su evolución asimétrica no registra impacto alguno del hecho de pertenecer a un grupo de departamentos y/o
municipios “intensivos en regalías”, con respecto a la
evolución de los demás indicadores económicos y sociales de tales localidades; especialmente, en relación
a tres indicadores que consideramos relevantes en la
discusión: la evolución del NBI, los tributos por habitante y el PIB per cápita.
En el caso de los departamentos, un eje grupal es
fácilmente identificable, cuyos indicadores de regalías per cápita, porcentaje de regalías sobre ingresos
totales y sobre gastos totales, dan evidencia rotunda
de niveles claramente superiores a los de la media
nacional durante todo el período. Está conformado por los departamentos que hemos denominado
como “Pobres con Elevado Impacto” (Arauca, Casanare, Huila, La Guajira y Meta), que de forma
coyuntural, para el año 1997, permiten sumar los
de Cesar y Santander.
El impacto de las regalías en estas agrupaciones, al
igual que las encontradas a nivel de los municipios, es
contundente, pero así mismo, lo son los demás indicadores que reflejan su pobreza y miseria, en un aparente escenario de “abundancia económica”, donde
la tributación per cápita lejos está de demostrar esa
tendencia estructural e inercial de “pereza tributaria”
que algunos analistas vienen equivocadamente tratando de hacernos ver.
Siendo este un documento exclusivamente diagnóstico, las preguntas relevantes que surgirían de la evidencia dada por los datos serían las siguientes:
1. ¿Están realmente los recursos generados por las
regalías apalancando un verdadero crecimiento
económico-social, ambiental, ecológico y, en general, un desarrollo humano sostenible, en las regiones (departamentos y municipios), donde sus
recursos “fluyen” de manera marcada?
2. ¿Cómo se podrían identificar e incluir en estas
valoraciones otro tipo de indicadores cualitativos
que nos ayudarán a entender mejor la manera cómo
realmente se asignan, distribuyen, usan (ejecutan)
y controlan las regalías, en los departamentos y
municipios del país, para verificar su articulación
histórica a las presiones políticas, las prácticas
clientelistas, los intereses privados y, por qué no,
hasta la posible malversación de fondos?
Finalmente, es evidente que los cambios introducidos
por la nueva Constitución Política de Colombia y su
concepción de un “Estado social de derecho”, que se
presumía deberían reflejar cambios profundos en el
manejo y uso de las regalías en la gestión social de las
zonas bajo influencia, no dan indicio de haber logrado avances significativos. Este aspecto debería alertar
la política estatal a este respecto.
descentralización
95
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Bibliografía
Aldás Manzano, Joaquín. Notas sobre
análisis multivariable. Universitat de
València, Dpto. de Dirección de Empresas “Juan José Renau Piqueras”: Valencia: España (sin publicar).
Asamblea Nacional Constituyente. 1991.
Gaceta Constitucional Nos. 44, 53, 58,
59, 85, 106 y 114.
Azuero, H. F. y otros. 2001. Algunos aspectos jurídicos de la propiedad del subsuelo petrolífero frente a las minorías
étnicas. Bogotá: Pontificia Universidad
Javeriana.
Congreso de la República. Colombia.
“Proyecto de Ley No. 44 de 1992”.
Anales del Congreso No. 47. Bogotá,
Colombia.
________. Proyecto de Ley 44 de 1994
presentado por el Gobierno Nacional.
Bogotá: Colombia.
Constitución Política de Colombia. 2007.
Artículos 332, 360 y 361. Bogotá: Editorial Temis.
Departamento Nacional de Planeación.
2005. Las regalías en Colombia, una
herramienta para el fortalecimiento del
control social. Bogotá: Colombia.
Departamento de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN). Conceptos números 70232 de 1998 y 18452 de 2002.
Bogotá: Colombia.
Espinoza, C. 2001. Evolución de las regalías por hidrocarburos. Dirección de
Estudios Sectoriales, Contraloría Delegada para Minas y Energía, Contraloría General de la República. Bogotá,
Colombia (Informe no publicado).
Ferrán, M. 1996. SPSS para Windows.
Programación y análisis estadístico. Madrid: McGraw-Hill.
Garcés C., Jorge E. 2007. “Grupos Estratégicos en la Banca Colombiana
1995-2004”. Revista Vox Populi, No. 6
(octubre): 3-66.
Garcés C., Jorge E. 2.007b. Revisión del
concepto de grupo estratégico y propuesta de definición para aplicaciones
en el ámbito colombiano. Innovar, Revista de Ciencias Administrativas y sociales 17, No. 30: 99-111.
Garcés C., Jorge E. 2007c. Grupos Cognitivos (Estratégicos y Competitivos).
AFP de Colombia al 2005. Revista
Suma Psicológica 14, No. 1 (marzo):
107-200.
Garcés C., Jorge E. 2008. Grupos estratégicos en la banca colombiana: análisis
estático y dinámico, Innovar, Revista de
Ciencias Administrativas y Sociales 18,
No. 32 (julio a diciembre): 195-226.
Hair, J. F.; Anderson, R. E.; Tatham,
R. L.; y Black, W. 1995. Multivariate
Data Analysis. 4ª Ed. Englewood Cliffs: Prentice Hall.
Johnson, R. A. y Wichern, D. W. 1998.
Applied multivariate statistical analysis. 4ª Ed. Englewood Cliffs: Prentice
Hall.
Otto, J., Andrews, C. y Cawood, F. 2007.
Royalties Mineros. Un estudio global de
su impacto en los inversionistas, el gobierno y la sociedad civil. Santiago de Chile:
Ed. Universidad Católica de Chile.
Normas legislatives
Ley 141 de 1994. Ley de Regalías.
Ley 20 de 1969.
Ley 685 de 2001. Código de Minas.
Ley 756 de 2002. Modifica la Ley 141 de
1994.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia
Zamora. 2009. Análisis de agrupaciones departamentales
y municipales en Colombia, para el período 1993-2005,
identificadas a partir de indicadores relacionados con las
regalías. Administración & Desarrollo 37 (51): 81-107.
96
descentralización
Estilo APA:
Garcés Cano, J. E. y J. E. Espitia Zamora. (2009). Análisis
de agrupaciones departamentales y municipales en Colombia, para el período 1993-2005, identificadas a partir de
indicadores relacionados con las regalías. Administración &
Desarrollo, 37 (51), 81-107.
Estilo MLA:
Garcés Cano, Jorge Enrique y Jorge Enrique Espitia Zamora. “Análisis de agrupaciones departamentales y municipales
en Colombia, para el período 1993-2005, identificadas a
partir de indicadores relacionados con las regalías.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 81-107.
5,40 0,00
3,17 0,04
3,00 0,05
% Otros
% Dpto./T.Nal.
0,53 0,67
3,11 0,04
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
1,70 0,20
1,06 0,38
2,65 0,07
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
4,83 0,02
0,25 0,78
17,98 0,00
10,10 0,00
0,35 0,70
37,68 0,00
5,07 0,01
13,02 0,00
4,82 0,02
10,69 0,00
2,50 0,10
6,57 0,00
3,87 0,03
2,16 0,13
6,19 0,01
2,64 0,09
0,79 0,46
1,93 0,16
7,44 0,00
1,86 0,17
3,04 0,06
0,58 0,57
2003
Est. Sig.
1,36 0,27
1,70 0,20
16,90 0,00
2,78 0,08
0,34 0,71
26,51 0,00
11,04 0,00
21,65 0,00
0,94 0,40
15,19 0,00
1,95 0,16
7,34 0,00
3,43 0,05
1,18 0,32
0,57 0,57
0,66 0,53
1,92 0,17
2,38 0,11
34,19 0,00
6,03 0,01
4,36 0,02
2,82 0,08
2002
Est. Sig.
22,29 0,00
2,73 0,08
7,35 0,00
53,12 0,00
1,63 0,21
118,02 0,00
4,78 0,02
11,92 0,00
6,40 0,01
10,90 0,00
11,77 0,00
3,74 0,04
2,54 0,10
0,98 0,39
0,18 0,84
1,67 0,21
1,61 0,22
0,14 0,87
58,97 0,00
1,30 0,29
1,44 0,25
1,45 0,25
2001
Est.
Sig.
5,08 0,03
0,47 0,50
6,59 0,02
10,66 0,00
0,68 0,42
60,90 0,00
0,79 0,38
4,66 0,04
7,52 0,01
3,69 0,06
1,23 0,28
0,35 0,56
2,17 0,15
1,21 0,28
1,35 0,26
3,46 0,07
0,86 0,36
0,52 0,48
36,98 0,00
0,75 0,39
0,80 0,38
4,20 0,05
2000
Est. Sig.
2,77 0,08
0,13 0,88
2,54 0,10
2,68 0,09
0,40 0,67
12,19 0,00
0,05 0,95
1,19 0,32
88,95 0,00
0,35 0,71
1,70 0,20
65,21 0,00
3,70 0,04
3,34 0,05
0,65 0,53
2,64 0,09
1,58 0,22
20,26 0,00
37,74 0,00
5,10 0,01
2,03 0,15
3,10 0,06
1999
Est. Sig.
Fuente: cálculos de los autores.
1995, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: gl1=2 y gl2=29; para 1997: gl1=3 y gl2=28; y para 2005: gl1=3 y gl2=27.
Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo de esta prueba en todas las variables. Para 1993 y 2000: gl1=1 y gl2=29; para 1994: gl1=2 y gl2=28; para
6,38 0,01
5,64 0,01
6,97 0,00
4,53 0,02
20,88 0,00
3,87 0,03
4,84 0,02
0,52 0,60
5,45 0,01
7,08 0,00
6,11 0,01
10,71 0,00
16,23 0,00
Ingreso Total pc (Est.)
25,74 0,00
Regalías pc (Est.)
0,54 0,66
16,75 0,00
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
0,82 0,49
Int. D.P. pc (Est.)
17,66 0,00
3,46 0,05
1,46 0,25
% Registro
% Vehículos
Gasto Total pc (Est.)
2,22 0,13
1,74 0,19
0,84 0,49
3,30 0,04
% Licores
% Cigarrillos
2,38 0,11
1,44 0,25
3,28 0,04
2,14 0,12
Tributos pc (Est.)
1,16 0,33
5,89 0,01
% Cerveza
2,93 0,05
NBI 93-Año Estudio (Est.)
7,31 0,00
1,64 0,21
16,05 0,00
3,38 0,03
2004
Est. Sig.
PIB pc 2005 (Nor.)
0,38 0,77
NBI 1993 (Est.)
2005
Est. Sig.
NBI Año Estudio (Est.)
Variables
6,92 0,00
3,50 0,04
0,31 0,73
13,03 0,00
2,29 0,12
34,69 0,00
3,65 0,04
2,06 0,15
8,80 0,00
0,80 0,46
17,93 0,00
4,23 0,02
0,27 0,77
5,68 0,01
1,53 0,23
2,11 0,14
3,14 0,06
5,95 0,01
21,26 0,00
0,08 0,92
1,31 0,29
0,39 0,68
1998
Est. Sig.
25,30 0,00
1,34 0,28
0,56 0,65
10,76 0,00
0,44 0,73
25,16 0,00
2,65 0,07
7,38 0,00
2,98 0,05
2,05 0,13
2,03 0,13
0,77 0,52
0,27 0,84
1,55 0,22
0,62 0,61
4,48 0,01
1,91 0,15
0,65 0,59
3,07 0,04
2,06 0,13
1,43 0,26
0,71 0,56
1997
Est. Sig.
10,03 0,00
2,00 0,15
3,35 0,05
7,96 0,00
1,61 0,22
640,95 0,00
1,06 0,36
5,85 0,01
20,49 0,00
3,50 0,04
2,06 0,15
1,57 0,23
1,83 0,18
1,46 0,25
3,65 0,04
3,28 0,05
1,83 0,18
1,40 0,26
14,06 0,00
0,20 0,82
4,43 0,02
4,22 0,02
1996
Est.
Sig.
8,11 0,00
2,69 0,08
7,38 0,00
5,45 0,01
3,58 0,04
47,97 0,00
11,56 0,00
8,65 0,00
1,20 0,31
5,77 0,01
0,95 0,40
6,71 0,00
2,23 0,13
3,74 0,04
2,36 0,11
4,24 0,02
1,88 0,17
3,32 0,05
6,42 0,00
1,41 0,26
12,20 0,00
12,67 0,00
1995
Est. Sig.
2,04
7,39 0,00
3,45 0,05
3,43 0,05
11,27 0,00
7,08 0,00
9,65 0,00
3,10 0,06
8,30 0,00
2,55 0,10
4,30 0,02
2,65 0,09
1,28 0,29
3,04 0,06
2,98 0,07
1,26 0,30
8,10 0,00
1,52 0,24
0,50 0,61
4,89
1,74
6,36
10,10
1,97
27,03
0,67
17,49
0,74
9,57
2,61
0,01
2,42
0,89
0,68
6,59
4,77
0,30
0,04
0,20
0,02
0,00
0,17
0,00
0,42
0,00
0,40
0,00
0,12
0,90
0,13
0,35
0,42
0,02
0,04
0,59
0,33 0,72 N.A. N.A.
20,62 0,00
3,65 0,04
N.A.
0,16
1993
Est. Sig.
0,85 0,44 N.A.
1,02 0,37
1994
Est. Sig.
Anexo 1. Resultados Pruebas de Homogeneidad de Varianzas – Estadístico de Levene (Ward)
issn 0120-3754
Anexos
descentralización
97
98
descentralización
0,70 0,56
3,24 0,04
% Regalías/Ingreso Total
4,27 0,02
0,79 0,46
5,35 0,01
0,98 0,39
2,53 0,10
23,63 0,00
0,76 0,48
5,59 0,01
6,00 0,01
4,97 0,01
9,97 0,00
2,65 0,09
1,84 0,18
1,83 0,18
0,40 0,68
2,40 0,11
4,83 0,02
0,25 0,78
17,98 0,00
10,10 0,00
0,35 0,70
37,68 0,00
5,07 0,01
13,02 0,00
4,82 0,02
10,69 0,00
2,50 0,10
6,57 0,00
3,87 0,03
2,16 0,13
6,19 0,01
2,64 0,09
0,79 0,46
1,93 0,16
7,44 0,00
1,86 0,17
3,04 0,06
0,58 0,57
1,36 0,27
1,70 0,20
16,90 0,00
2,78 0,08
0,34 0,71
26,51 0,00
11,04 0,00
21,65 0,00
0,94 0,40
15,19 0,00
1,95 0,16
7,34 0,00
3,43 0,05
1,18 0,32
0,57 0,57
0,66 0,53
1,92 0,17
2,38 0,11
34,19 0,00
6,03 0,01
4,36 0,02
2,82 0,08
0,90 0,42
1,54 0,23
1,78 0,19
24,31 0,00
2,46 0,10
5,00 0,01
72,29 0,00
1,34 0,28
149,82 0,00
2,87 0,07
10,40 0,00
5,43 0,01
8,49 0,00
4,60 0,02
2,81 0,08
0,96 0,39
0,66 0,52
0,27 0,76
1,53 0,23
1,46 0,25
0,24 0,79
10,95 0,00
0,63 0,44
4,22 0,05
11,87 0,00
0,59 0,45
34,73 0,00
0,77 0,39
4,64 0,04
5,15 0,03
3,08 0,09
0,85 0,36
0,58 0,45
1,32 0,26
1,53 0,23
2,10 0,16
2,68 0,11
1,44 0,24
0,85 0,37
22,46 0,00
0,28 0,60
0,71 0,41
3,69 0,06
2001
2000
Sig. Est.
Sig.
46,99 0,00
Est.
2,77 0,08
0,13 0,88
2,54 0,10
2,68 0,09
0,40 0,67
12,19 0,00
0,05 0,95
1,19 0,32
88,95 0,00
0,35 0,71
1,70 0,20
65,21 0,00
3,70 0,04
3,34 0,05
0,65 0,53
2,64 0,09
1,58 0,22
20,26 0,00
37,74 0,00
5,10 0,01
2,03 0,15
6,92 0,00
3,50 0,04
0,31 0,73
13,03 0,00
2,29 0,12
34,69 0,00
3,65 0,04
2,06 0,15
8,80 0,00
0,80 0,46
17,93 0,00
4,23 0,02
0,27 0,77
5,68 0,01
1,53 0,23
2,11 0,14
3,14 0,06
5,95 0,01
21,26 0,00
0,08 0,92
1,31 0,29
0,39 0,68
25,30 0,00
1,34 0,28
0,56 0,65
10,76 0,00
0,44 0,73
25,16 0,00
2,65 0,07
7,38 0,00
2,98 0,05
2,05 0,13
2,03 0,13
0,77 0,52
0,27 0,84
1,55 0,22
0,62 0,61
4,48 0,01
1,91 0,15
0,65 0,59
3,07 0,04
2,06 0,13
1,43 0,26
0,71 0,56
11,66 0,00
2,25 0,12
3,70 0,04
8,58 0,00
2,11 0,14
674,64 0,00
1,22 0,31
6,17 0,01
20,87 0,00
3,83 0,03
1,58 0,22
1,90 0,17
1,52 0,23
1,21 0,31
2,68 0,09
2,62 0,09
1,72 0,20
1,96 0,16
14,92 0,00
0,17 0,85
3,98 0,03
3,75 0,04
1999
1998
1997
1996
Sig. Est.
Sig. Est.
Sig. Est.
Sig.
3,10 0,06
Est.
13,68 0,00
3,16 0,06
5,21 0,01
9,53 0,00
4,20 0,02
48,80 0,00
10,90 0,00
5,71 0,01
0,79 0,46
4,00 0,03
0,86 0,43
4,08 0,03
1,11 0,34
4,07 0,03
2,29 0,12
4,37 0,02
3,36 0,05
1,68 0,20
5,96 0,01
3,06 0,06
7,39 0,00
Fuente: cálculos de los autores.
7,39 0,00
3,45 0,05
3,43 0,05
11,27 0,00
7,08 0,00
9,65 0,00
3,10 0,06
8,30 0,00
2,55 0,10
4,30 0,02
2,65 0,09
1,28 0,29
3,04 0,06
2,98 0,07
1,26 0,30
8,10 0,00
1,52 0,24
0,50 0,61
3,65 0,04
19,94
2,51
5,06
28,98
2,70
20,07
1,05
13,59
0,26
7,42
2,28
0,05
0,26
2,52
0,51
5,70
6,04
0,61
14,80
0,33 0,72 N.A.
0,00
0,12
0,03
0,00
0,11
0,00
0,31
0,00
0,62
0,01
0,14
0,82
0,61
0,12
0,48
0,02
0,02
0,44
0,00
N.A.
N.A.
0,23
1993
Sig.
1,52
Est.
0,85 0,44 N.A.
1,02 0,37
1995
1994
Sig. Est.
Sig.
5,80 0,01
Est.
Los grupos con un único caso fueron omitidos para el cálculo de esta prueba en todas las variables. Para 1993 y 2000: gl1=1 y gl2=29; para 1994: gl1=2 y gl2=28; para
1995, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: gl1=2 y gl2=29; para 1997: gl1=3 y gl2=28; y para 2005: gl1=3 y gl2=27.
6,38 0,00
8,77 0,00
Gasto Cap. pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
0,66 0,58
Int. D.P. pc (Est.)
Ingreso Total pc (Est.)
8,83 0,00
Gasto Total pc (Est.)
2,16 0,12
3,90 0,02
% Dpto./T.Nal.
0,89 0,46
2,29 0,10
% Otros
% Regalías/Gastos
6,25 0,00
% Vehículos
% SGP/Gastos
2,95 0,07
1,75 0,18
% Registro
0,56 0,65
3,75 0,02
% Cigarrillos
9,74 0,00
0,35 0,79
% Licores
SGP pc (Est.)
2,55 0,08
% Cerveza
Regalías pc (Est.)
6,99 0,00
3,45 0,03
Tributos pc (Est.)
0,64 0,53
9,50 0,00
2,74 0,06
5,37 0,00
6,25 0,01
1,50 0,24
NBI 93-Año Estudio (Est.)
3,09 0,04
PIB pc 2005 (Nor.)
0,33 0,81
NBI 1993 (Est.)
2005
2004
2003
2002
Est. Sig. Est.
Sig. Est.
Sig. Est.
Sig.
NBI Año Estudio (Est.)
Variables
Anexo 2. Resultados Pruebas de Homogeneidad de Varianzas – Estadístico de Levene (K-Medias)
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
3,00 0,07
1,22 0,31
1,23 0,31
4,76 0,00
1,90 0,14
6,39 0,00
5,37 0,00
0,79 0,54
2,50 0,07
3,81 0,01
PIB pc 2005 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
2,20 0,13
% SGP/Gastos
15,68 0,00
% Regalías/Ingreso Total
Fuente: cálculos de los autores.
11,13 0,00
11,28 0,00
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
8,40 0,00
10,28 0,00
54,25 0,00
Regalías pc (Est.)
% Regalías/Gastos
10,34 0,00
17,17 0,00
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
0,45 0,77
64,39 0,00
18,83 0,00
3,02 0,06
111,96 0,00
18,72 0,00
13,64 0,00
0,07 0,93
2,12 0,14
0,63 0,54
2,59 0,09
1,24 0,32
11,86 0,00
3,55 0,04
3,39 0,05
2,91 0,07
5,91 0,01
0,23 0,79
32,23 0,00
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Total pc (Est.)
% Dpto./T.Nal.
% Otros
6,40 0,00
1,47 0,24
NBI 93-Año Estudio (Est.)
1,53 0,23
0,61 0,55
7,72 0,00
4,65 0,01
NBI Año Estudio (Est.)
2004
F
Sig.
NBI 1993 (Est.)
2005
F
Sig.
Variables
88,11 0,00
10,17 0,00
14,33 0,00
51,87 0,00
11,48 0,00
13,48 0,00
29,13 0,00
7,09 0,00
0,41 0,66
11,87 0,00
1,83 0,18
36,43 0,00
3,47 0,04
3,30 0,05
0,98 0,39
4,64 0,02
10,04 0,00
0,63 0,54
5,38 0,01
2,40 0,11
5,10 0,01
3,10 0,06
2003
F
Sig.
31,36 0,00
15,99 0,00
23,52 0,00
36,62 0,00
12,23 0,00
39,91 0,00
11,53 0,00
16,89 0,00
0,11 0,90
22,25 0,00
1,42 0,26
77,33 0,00
3,94 0,03
2,76 0,08
1,85 0,18
3,05 0,06
10,17 0,00
0,66 0,53
12,58 0,00
0,69 0,51
4,57 0,02
5,08 0,01
2002
F
Sig.
60,97 0,00
36,60 0,00
4,08 0,03
39,36 0,00
33,38 0,00
39,35 0,00
4,75 0,02
6,68 0,00
4,91 0,01
5,37 0,01
4,51 0,02
0,81 0,45
3,39 0,05
4,11 0,03
0,18 0,84
0,44 0,65
2,29 0,12
0,77 0,47
15,83 0,00
0,57 0,57
2,22 0,13
2,22 0,13
2001
F
Sig.
90,20 0,00
8,93 0,00
2,74 0,08
3.470,50 0,00
6,83 0,00
16,86 0,00
0,78 0,47
2,58 0,09
3,18 0,06
2,14 0,14
0,47 0,63
0,49 0,61
0,90 0,42
0,52 0,60
0,81 0,46
0,26 0,77
3,77 0,03
0,13 0,88
6,17 0,01
0,87 0,43
0,00 1,00
0,18 0,84
2000
F
Sig.
77,90 0,00
35,43 0,00
4,67 0,02
62,56 0,00
25,20 0,00
257,41 0,00
1,75 0,19
5,17 0,01
20,02 0,00
3,50 0,04
1,11 0,34
6,16 0,01
2,44 0,10
0,87 0,43
0,94 0,40
0,82 0,45
4,13 0,03
2,10 0,14
23,26 0,00
0,06 0,94
0,41 0,67
0,63 0,54
1999
F
Sig.
159,29 0,00
74,79 0,00
0,57 0,57
151,82 0,00
57,38 0,00
39,80 0,00
5,33 0,01
2,28 0,12
9,56 0,00
0,78 0,47
6,65 0,00
1,04 0,37
0,85 0,44
0,21 0,81
3,95 0,03
0,58 0,56
2,87 0,07
3,49 0,04
12,66 0,00
0,58 0,57
1,32 0,28
1,33 0,28
1998
F
Sig.
21,22 0,00
32,82 0,00
0,59 0,63
25,25 0,00
40,32 0,00
4,42 0,01
5,94 0,00
1,04 0,39
1,91 0,15
0,63 0,60
0,90 0,45
0,32 0,81
0,30 0,83
0,86 0,47
1,32 0,29
10,91 0,00
4,81 0,01
0,48 0,70
3,01 0,05
1,47 0,24
1,84 0,16
1,83 0,16
1997
F
Sig.
Anexo 3. Resultados Pruebas ANOVA (Ward)
76,30 0,00
40,45 0,00
2,11 0,14
100,94 0,00
44,67 0,00
19,18 0,00
10,23 0,00
3,28 0,05
9,27 0,00
2,13 0,14
0,64 0,53
0,42 0,66
0,50 0,61
0,08 0,92
3,32 0,05
1,10 0,35
3,55 0,04
0,47 0,63
11,76 0,00
0,40 0,67
0,05 0,95
0,01 0,99
1996
F
Sig.
41,25 0,00
21,75 0,00
8,33 0,00
61,01 0,00
27,96 0,00
31,08 0,00
10,68 0,00
8,13 0,00
0,02 0,98
5,22 0,01
0,48 0,63
1,74 0,19
0,64 0,53
0,76 0,48
2,16 0,13
1,28 0,29
6,14 0,01
0,80 0,46
11,28 0,00
0,31 0,73
0,41 0,67
0,42 0,66
1995
F
Sig.
90,44 0,00
35,92 0,00
3,93 0,03
69,46 0,00
45,62 0,00
4,87 0,02
82,91 0,00
3,74 0,04
4,13 0,03
3,80 0,03
1,38 0,27
0,67 0,52
2,91 0,07
0,58 0,57
1,02 0,37
2,26 0,12
3,32 0,05
0,59 0,56
4,88 0,02
N.A.
242,82 0,00
0,32 0,58
3,67 0,07
173,32 0,00
0,42 0,52
11,16 0,00
0,17 0,69
8,33 0,01
0,14 0,71
6,26 0,02
1,39 0,25
0,00 0,95
1,07 0,31
0,43 0,52
0,27 0,61
2,75 0,11
5,44 0,03
0,43 0,52
10,67 0,00
2,28 0,12 N.A.
N.A.
0,02 0,88
1993
F
Sig.
4,60 0,02 N.A.
4,52 0,02
1994
F
Sig.
issn 0120-3754
descentralización
99
100
descentralización
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig. F
Sig.
10,12 0,00
2,09 0,14 3,10 0,06 5,08 0,01 0,48 0,62
0,57 0,57
0,63 0,54
1,33 0,28 1,83 0,16
0,00 1,00 0,63 0,54 4,52 0,02
0,08 0,78
4,96 0,00
0,99 0,38 5,10 0,01 4,57 0,02 0,56 0,58
0,11 0,89
0,41 0,67
1,32 0,28 1,84 0,16
0,00 1,00 0,67 0,52 4,60 0,02 N.A.
N.A.
1,43 0,25
0,15 0,86 2,40 0,11 0,69 0,51 0,31 0,73
0,54 0,59
0,06 0,94
0,58 0,57 1,47 0,24
0,28 0,76 0,71 0,50 2,28 0,12 N.A.
N.A.
3,17 0,03
7,95 0,00 5,38 0,01 12,58 0,00 14,99 0,00
5,98 0,01 23,26 0,00 12,66 0,00 3,01 0,05 11,70 0,00 11,07 0,00 4,88 0,02 10,92 0,00
1,81 0,16
2,77 0,08 0,63 0,54 0,66 0,53 0,84 0,44
0,13 0,87
2,10 0,14
3,49 0,04 0,48 0,70
0,51 0,61 0,43 0,65 0,59 0,56
0,36 0,56
6,62 0,00
4,50 0,02 10,04 0,00 10,17 0,00 2,54 0,10
4,88 0,01
4,13 0,03
2,87 0,07 4,81 0,01
3,36 0,05 4,39 0,02 3,32 0,05
6,90 0,01
5,20 0,00
8,97 0,00 4,64 0,02 3,05 0,06 0,24 0,79
0,54 0,59
0,82 0,45
0,58 0,56 10,91 0,00
1,32 0,28 1,49 0,24 2,26 0,12
4,78 0,04
0,96 0,45
1,32 0,28 0,98 0,39 1,85 0,18 0,18 0,83
1,02 0,37
0,94 0,40
3,95 0,03 1,32 0,29
3,55 0,04 1,27 0,30 1,02 0,37
1,00 0,33
2,92 0,04
1,22 0,31 3,30 0,05 2,76 0,08 1,34 0,28
0,36 0,70
0,87 0,43
0,21 0,81 0,86 0,47
0,05 0,95 0,85 0,44 0,58 0,57
0,32 0,58
4,00 0,01
3,47 0,04 3,47 0,04 3,94 0,03 1,05 0,36
0,66 0,53
2,44 0,10
0,85 0,44 0,30 0,83
0,62 0,55 1,24 0,30 2,91 0,07
0,04 0,85
32,22 0,00
3,93 0,03 36,43 0,00 77,33 0,00 0,84 0,44
0,53 0,59
6,16 0,01
1,04 0,37 0,32 0,81
0,52 0,60 1,26 0,30 0,67 0,52
0,04 0,85
1,59 0,20
1,83 0,18 1,83 0,18 1,42 0,26 2,75 0,08
0,27 0,76
1,11 0,34
6,65 0,00 0,90 0,45
0,63 0,54 0,65 0,53 1,38 0,27
1,03 0,32
6,79 0,00
3,85 0,03 11,87 0,00 22,25 0,00 4,96 0,01
1,25 0,30
3,50 0,04
0,78 0,47 0,63 0,60
2,14 0,14 3,98 0,03 3,80 0,03
4,68 0,04
0,34 0,85
0,29 0,75 0,41 0,66 0,11 0,90 4,31 0,02
2,40 0,11 20,02 0,00
9,56 0,00 1,91 0,15
9,45 0,00 0,02 0,98 4,13 0,03
0,26 0,62
5,97 0,00
3,03 0,06 7,09 0,00 16,89 0,00 6,30 0,01
1,53 0,23
5,17 0,01
2,28 0,12 1,04 0,39
3,28 0,05 7,23 0,00 3,74 0,04
6,32 0,02
18,90 0,00
0,02 0,98 29,13 0,00 11,53 0,00 3,65 0,04
1,22 0,31
1,75 0,19
5,33 0,01 5,94 0,00
9,70 0,00 6,56 0,00 82,91 0,00
0,29 0,60
6,69 0,00 19,16 0,00 13,48 0,00 39,91 0,00 40,15 0,00
13,21 0,00 257,41 0,00 39,80 0,00 4,42 0,01 19,19 0,00 31,15 0,00 4,87 0,02
8,98 0,01
41,00 0,00 20,72 0,00 11,48 0,00 12,23 0,00 32,66 0,00
7,37 0,00 25,20 0,00 57,38 0,00 40,32 0,00 52,87 0,00 30,37 0,00 45,62 0,00
0,66 0,42
28,19 0,00 128,32 0,00 51,87 0,00 36,62 0,00 48,13 0,00 3.319,04 0,00 62,56 0,00 151,82 0,00 25,25 0,00 100,26 0,00 66,06 0,00 69,46 0,00 179,38 0,00
8,93 0,00
4,63 0,02 14,33 0,00 23,52 0,00 3,64 0,04
1,86 0,17
4,67 0,02
0,57 0,57 0,59 0,63
2,10 0,14 6,84 0,00 3,93 0,03
2,59 0,12
10,33 0,00 26,31 0,00 10,17 0,00 15,99 0,00 37,52 0,00
10,63 0,00 35,43 0,00 74,79 0,00 32,82 0,00 42,53 0,00 37,46 0,00 35,92 0,00
0,56 0,46
28,41 0,00 70,75 0,00 88,11 0,00 31,36 0,00 73,38 0,00
73,13 0,00 77,90 0,00 159,29 0,00 21,22 0,00 76,65 0,00 44,83 0,00 90,44 0,00 250,74 0,00
Fuente: cálculos de los autores.
N. A.
-10
-0,83
8,57
-4
-4
-3
15
-16
-1
17
-6
2
-4
-3
-3
-3
6
0
-15
15
2
-16
14
-9
3
4
0
1
0,08
9,02
N. A.
G#2
E-S
G#1
E-S
Fuente: cálculos de los autores.
Año
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
Total
Prom.
D. E.
0
0
3
0
1
-1
-1
-4
3
1
0
3
5
0,42
2,23
N. A.
E-S
G#3
4
0
0
0
0
0
0
-4
4
0
0
0
4
0,33
2,13
N. A.
E-S
G#4
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0,08
0,36
N. A.
E-S
G#5
Anexo 5. Resultados Pruebas Anova (K-Media)
-2
2
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0,08
0,83
Total
Los conglomerados se armaron al 95%, con los siguientes grados de libertad entre-grupos e intra-grupos: Para 1993 y 2000: 1 y 29; para 1994: 2 y 28; para 1995, 1996, 1998,
1999, 2001, 2002, 2003 y 2004: 2 y 29; para 1997: 3 y 28; y para 2005: 4 y 27.
% Regalías/Ingreso Total
% SGP/Ingreso Total
Ingreso Total pc (Est.)
% Regalías/Gastos
% SGP/Gastos
Regalías pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Total pc (Est.)
% Dpto./T.Nal.
% Otros
% Vehículos
% Registro
% Cigarrillos
% Licores
% Cerveza
Tributos pc (Est.)
PIB pc 2005 (Nor.)
NBI 93-Año Estudio (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI Año Estudio (Est.)
Variables
Anexo 4. Resultados Pruebas Anova (K-Medias)
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
issn 0120-3754
Anexo 6. Caracterización de grupos para el año 2004
NBI 2004 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-04 (Est.)
PIB pc 2004 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
34,74
49,00
-14,26
$ 4.895.843
$ 80.748
26,70
13,56
10,16
7,37
6,66
35,55
74,03
$ 382.465
$ 3.646
$ 301.779
$ 243.611
$ 427.821
62,74
3,50
$ 420.293
56,36
3,09
47,53
60,62
-13,09
$ 2.989.415
$ 44.973
31,77
28,77
13,85
4,64
2,46
18,51
18,46
$ 297.233
$ 2.598
$ 265.816
$ 253.217
$ 299.125
84,17
2,68
$ 327.994
76,20
2,33
39,42
50,36
-10,93
$ 8.575.208
$ 66.914
47,38
9,96
8,25
4,86
3,19
26,36
7,50
$ 748.229
$ 3.671
$ 633.156
$ 238.257
$ 745.828
42,04
49,54
$ 793.917
34,86
44,07
28,32
37,21
-8,89
$ 4.414.681
$ 72.329
29,08
20,54
10,15
10,20
8,50
21,52
100,00
$ 252.539
$ 4.877
$ 195.492
$ 153.235
$ 260.916
60,68
11,48
$ 290.970
52,66
9,97
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 7. Caracterización de grupos para el año 2003
Variables
NBI 2003 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-03 (Est.)
PIB pc 2003 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 1
37,40
48,14
-10,74
$ 3.807.830
$ 55.718
31,20
23,92
12,46
6,32
5,83
20,27
91,96
$ 220.077
$ 3.757
$ 169.111
$ 142.401
$ 234.593
65,13
3,69
$ 225.564
62,19
3,53
Grupo # 2
40,25
50,36
-10,10
$ 7.869.856
$ 60.634
45,89
6,55
8,68
5,21
3,66
30,00
7,06
$ 851.596
$ 5.783
$ 733.698
$ 206.881
$ 899.441
31,90
49,07
$ 860.252
32,29
48,24
Grupo # 3
Total País
56,68
78,34
-21,65
$ 3.631.267
$ 74.523
11,64
11,32
12,16
0,55
0,25
64,08
0,99
$ 740.638
$ 5.913
$ 494.849
$ 553.785
$ 633.490
75,55
3,65
$ 854.795
67,05
3,38
29,03
37,21
-8,18
$ 3.998.976
$ 65.507
27,38
24,58
11,24
8,99
8,34
19,48
100,00
$ 233.650
$ 5.596
$ 174.455
$ 121.748
$ 250.730
52,11
12,85
$ 243.537
49,99
12,33
Fuente: cálculos de los autores.
descentralización
101
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Anexo 8. Caracterización de grupos para el año 2002
Grupo # 1
Variables
NBI 2002 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-02 (Est.)
PIB pc 2002 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
38,19
48,42
-10,22
$ 3.533.178
$ 49.073
32,45
26,08
15,56
5,77
5,28
14,85
97,14
$ 258.785
$ 4.898
$ 208.832
$ 164.617
$ 275.409
66,34
5,94
$ 258.425
65,23
5,90
Grupo # 2
61,54
77,26
-15,72
$ 3.950.312
$ 65.778
12,15
12,51
9,74
1,60
0,83
63,17
1,80
$ 988.326
$ 4.958
$ 778.843
$ 471.197
$ 1.046.256
47,43
25,35
$ 941.735
48,59
26,32
Grupo # 3
Total País
39,03
52,93
-13,90
$ 10.635.696
$ 41.045
60,45
11,47
7,75
4,70
0,73
14,91
1,07
$ 1.098.107
$ 3.158
$ 937.072
$ 235.651
$ 1.076.904
24,71
64,64
$ 1.254.813
22,86
58,16
29,76
37,21
-7,45
$ 3.611.738
$ 58.650
27,56
31,26
12,35
8,28
7,69
12,85
100,00
$ 231.239
$ 6.810
$ 178.906
$ 134.404
$ 244.974
58,12
10,36
$ 236.544
56,82
10,13
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 9. Caracterización de grupos para el año 2001
Variables
NBI 2001 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-01 (Est.)
PIB pc 2001 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Fuente: cálculos de los autores.
102
descentralización
Grupo # 1
38,85
47,24
-8,39
$ 4.184.562
$ 53.670
34,45
27,09
17,76
6,69
5,79
8,21
57,16
$ 189.524
$ 6.122
$ 141.147
$ 87.372
$ 192.393
38,49
21,99
$ 220.199
33,21
16,76
Grupo # 2
45,28
56,21
-10,94
$ 3.035.288
$ 38.378
28,87
28,91
16,95
4,28
4,71
16,28
41,84
$ 276.054
$ 4.358
$ 219.783
$ 213.088
$ 264.066
77,50
4,36
$ 312.458
68,48
3,75
Grupo # 3
40,37
52,93
-12,56
$ 10.341.419
$ 31.032
54,06
21,61
11,72
4,66
1,03
6,91
1,00
$ 658.037
$ 19.244
$ 599.858
$ 75.988
$ 633.401
7,39
86,53
$ 667.603
7,51
81,26
Total País
30,51
37,21
-6,70
$ 3.419.675
$ 47.046
30,68
29,76
13,20
8,69
8,62
9,06
100,00
$ 182.888
$ 6.518
$ 139.834
$ 106.799
$ 187.656
58,40
11,89
$ 202.551
52,73
10,74
issn 0120-3754
Anexo 10. Caracterización de grupos para el año 2000
Grupo # 1
Variables
NBI 2000 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-00 (Est.)
PIB pc 2000 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 2
45,62
54,02
-8,40
$ 3.067.939
$ 41.937
31,43
25,97
18,44
6,08
4,93
13,15
87,40
$ 228.312
$ 4.761
$ 169.960
$ 131.490
$ 251.380
55,56
4,20
$ 225.412
56,79
3,99
Grupo # 3
36,51
48,88
-12,37
$ 7.524.137
$ 43.399
48,88
19,70
11,09
4,65
4,40
11,29
12,24
$ 329.140
$ 16.465
$ 266.571
$ 74.991
$ 299.702
24,43
47,32
$ 352.144
23,63
45,41
Total País
41,79
53,76
-11,9654
$ 6.997.972
$ 23.138
65,43
16,51
13,13
2,62
0,00
2,30
0,35
$ 49.906
$ 8.792
$ 575
$ 38.195
-$ 433.691
76,53
876,01
$ 524.492
7,28
83,35
31,28
37,21
-5,9331
$ 3.240.144
$ 44.167
31,39
26,91
13,53
10,30
8,28
9,58
100,00
$ 179.388
$ 8.744
$ 131.889
$ 84.411
$ 196.892
47,05
11,83
$ 179.403
47,05
11,83
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 11. Caracterización de grupos para el año 1999
Variables
NBI 1999 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-99 (Est.)
PIB pc 1999 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 1
44,15
52,01
-7,86
$ 2.789.661
$ 32.091
36,08
26,81
17,77
5,70
5,36
8,28
97,16
$ 227.117
$ 7.675
$ 172.436
$ 133.743
$ 245.993
59,76
5,15
$ 209.322
62,64
5,00
Grupo # 2
56,33
64,16
-7,83
$ 3.371.578
$ 66.354
21,61
33,74
10,20
3,08
0,97
30,41
1,78
$ 178.098
$ 18.440
$ 6.032
$ 41.062
$ 109.950
9,81
13,10
$ 203.943
8,17
11,80
Grupo # 3
Total País
43,20
52,93
-9,73
$ 10.816.681
$ 27.069
61,11
17,16
10,86
3,83
1,27
5,76
1,06
$ 535.568
$ 73.842
$ 375.457
$ 72.853
$ 351.074
11,63
79,49
$ 528.894
11,91
79,76
32,06
37,21
-5,1473
$ 2.852.099
$ 37.886
32,31
30,55
12,67
6,53
8,55
9,38
100,00
$ 170.995
$ 9.460
$ 118.434
$ 86.998
$ 180.477
50,88
7,31
$ 161.285
53,94
7,75
Fuente: cálculos de los autores.
descentralización
103
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Anexo 12. Caracterización de grupos para el año 1998
Grupo # 1
Variables
NBI 1998 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-98 (Est.)
PIB pc 1998 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 2
38,75
44,09
-5,34
$ 3.350.716
$ 48.836
35,44
32,15
8,81
7,88
5,63
10,09
66,29
$ 163.653
$ 18.090
$ 79.337
$ 47.885
$ 166.184
30,37
7,06
$ 168.078
31,92
7,85
Grupo # 3
49,71
57,46
-7,75
$ 2.194.929
$ 23.137
43,47
30,02
13,85
6,69
3,93
2,04
32,13
$ 208.132
$ 6.319
$ 154.666
$ 139.004
$ 211.965
66,56
2,12
$ 190.918
70,87
2,45
Total País
51,30
56,65
-5,34
$ 5.977.910
$ 20.344
64,24
19,81
3,76
7,05
2,76
2,38
1,59
$ 280.609
$ 51.826
$ 183.094
$ 41.180
$ 173.032
9,21
76,24
$ 272.201
9,72
74,68
32,87
37,21
-4,3418
$ 2.630.445
$ 32.785
37,52
33,35
9,91
9,02
7,61
2,59
100,00
$ 143.763
$ 12.373
$ 93.089
$ 68.277
$ 147.392
47,49
6,13
$ 135.463
50,40
6,50
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 13. Caracterización de grupos para el año 1997
Variables
NBI 1997 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-97 (Est.)
PIB pc 1997 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Fuente: cálculos de los autores.
104
descentralización
Grupo # 1
41,53
46,10
-4,57
$ 2.565.896
$ 31.604
44,33
23,12
11,14
8,43
4,98
7,99
62,19
$ 179.449
$ 7.979
$ 110.088
$ 77.533
$ 197.904
43,50
3,02
$ 159.802
49,35
3,42
Grupo # 2
61,07
70,10
-9,03
$ 1.802.261
$ 17.731
29,54
43,98
14,62
7,01
3,23
1,62
6,70
$ 165.917
$ 1.933
$ 111.960
$ 135.618
$ 134.640
81,65
2,61
$ 171.038
76,75
2,22
Grupo # 3
47,39
53,98
-6,59
$ 3.901.160
$ 22.395
59,01
17,98
5,39
7,33
4,06
6,22
11,14
$ 227.727
$ 14.277
$ 181.237
$ 13.891
$ 274.090
11,72
37,97
$ 161.821
12,36
46,30
Grupo # 4
56,06
59,15
-3,09
$ 1.860.818
$ 29.091
26,76
50,91
11,69
3,79
5,17
1,68
19,97
$ 72.288
$ 1.898
$ 42.025
$ 2.991
$ 109.281
5,05
0,08
$ 61.903
5,43
0,10
Total País
33,69
37,21
-3,5160
$ 2.331.313
$ 29.205
34,96
36,02
7,98
9,74
7,57
3,73
100,00
$ 126.008
$ 7.750
$ 85.184
$ 43.730
$ 150.575
34,70
7,25
$ 107.228
40,78
8,52
issn 0120-3754
Anexo 14. Caracterización de grupos para el año 1996
Grupo # 1
Variables
NBI 1996 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-96 (Est.)
PIB pc 1996 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
48,73
53,55
-4,82
$ 1.856.861
$ 19.326
40,62
26,80
18,57
6,42
5,34
2,26
55,30
$ 94.614
$ 2.383
$ 57.383
$ 67.155
$ 81.318
68,74
1,61
$ 105.194
60,80
1,36
Grupo # 2
49,20
52,97
-3,77
$ 1.998.263
$ 26.500
41,70
30,54
9,48
6,50
4,25
7,52
40,94
$ 100.464
$ 4.643
$ 58.770
$ 15.639
$ 131.624
12,45
6,30
$ 86.542
14,36
8,67
Grupo # 3
Total País
49,10
52,82
-3,73
$ 4.766.053
$ 18.335
67,43
16,46
4,35
5,50
2,78
3,48
3,76
$ 245.809
$ 21.651
$ 193.649
$ 17.187
$ 225.916
4,51
66,19
$ 228.978
4,78
69,90
34,54
37,21
-2,6694
$ 1.967.218
$ 24.958
34,51
36,87
8,75
9,14
7,85
2,89
100,00
$ 72.468
$ 4.638
$ 41.841
$ 25.783
$ 75.669
35,58
11,34
$ 74.273
34,71
11,07
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 15. Caracterización de grupos para el año 1995
Variables
NBI 1995 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-95 (Est.)
PIB pc 1995 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 1
46,80
49,30
-2,50
$ 1.607.161
$ 17.278
40,69
31,99
14,42
3,48
7,27
2,15
68,91
$ 40.603
$ 2.804
$ 17.653
$ 3.963
$ 46.011
7,70
13,66
$ 38.503
8,12
13,63
Grupo # 2
55,01
58,66
-3,65
$ 1.728.929
$ 22.062
39,21
27,77
15,38
2,09
5,07
10,49
29,83
$ 96.442
$ 2.660
$ 51.841
$ 39.336
$ 105.792
41,87
1,47
$ 89.580
43,73
1,53
Grupo # 3
Total País
54,40
56,65
-2,25
$ 3.755.311
$ 11.172
72,29
15,10
5,36
0,21
2,87
4,18
1,26
$ 186.554
$ 3.095
$ 161.105
$ 4.909
$ 147.331
1,83
105,04
$ 225.522
1,54
83,39
35,41
37,21
-1,8016
$ 1.667.178
$ 20.828
32,40
37,26
11,00
6,15
10,03
3,16
100,00
$ 42.741
$ 3.680
$ 20.032
$ 6.696
$ 45.252
15,67
16,72
$ 45.189
14,82
15,81
Fuente: cálculos de los autores.
descentralización
105
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Anexo 16. Caracterización de grupos para el año 1994
Variables
NBI 1994 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-94 (Est.)
PIB pc 1994 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Grupo # 1
Grupo # 2
48,67
49,94
-1,27
$ 1.381.134
$ 14.019
37,59
35,43
14,37
3,04
7,16
2,40
88,05
$ 35.295
$ 1.672
$ 15.645
$ 4.613
$ 44.096
9,24
2,75
$ 32.493
8,97
2,86
Grupo # 3
50,03
51,75
-1,72
$ 2.099.582
$ 11.625
57,42
21,44
10,51
3,35
5,59
1,70
10,58
$ 103.315
$ 4.173
$ 81.596
$ 2.726
$ 117.406
2,03
44,96
$ 85.655
2,56
55,30
Total País
83,19
86,12
-2,93
$ 940.696
$ 8.901
42,77
32,90
20,54
0,00
0,00
3,79
0,18
$ 108.411
$ 398
$ 56.230
$ 76.012
$ 88.231
70,84
0,00
$ 116.248
66,07
0,00
36,30
37,21
-0,9120
$ 1.343.886
$ 17.077
31,41
38,34
10,57
6,53
10,02
3,12
100,00
$ 37.632
$ 2.607
$ 19.945
$ 2.890
$ 47.557
7,68
12,02
$ 33.643
8,59
13,44
Fuente: cálculos de los autores.
Anexo 17. Caracterización de grupos para el año 1993
Variables
NBI 1993 (Est.)
NBI 1993 (Est.)
NBI 93-93 (Est.)
PIB pc 1993 (Nor.)
Tributos pc (Est.)
% Cerveza
% Licores
% Cigarrillos
% Registro
% Vehículos
% Otros
% Dpto./T.Nal.
Gasto Total pc (Est.)
Int. D.P. pc (Est.)
Gasto Cap. pc (Est.)
SGP pc (Est.)
Regalías pc (Est.)
% SGP/Gastos
% Regalías/Gastos
Ingreso Total pc (Est.)
% SGP/Ingreso Total
% Regalías/Ingreso Total
Fuente: cálculos de los autores.
106
descentralización
Grupo # 1
54,46
54,46
0,00
$ 1.027.557
$ 11.029
34,86
36,79
18,32
1,97
5,57
2,48
89,03
$ 30.340
$ 488
$ 13.082
$ 4.153
$ 38.423
6,42
2,13
$ 34.080
5,80
2,13
Grupo # 2
51,75
51,75
0,00
$ 1.840.358
$ 9.294
53,92
22,21
12,98
2,91
5,17
2,81
9,68
$ 92.374
$ 692
$ 75.540
$ 1.790
$ 104.792
2,29
49,91
$ 79.145
2,52
59,92
Total País
37,21
37,21
0,0000
$ 1.072.994
$ 14.266
28,05
42,50
11,84
5,26
9,22
3,12
100,00
$ 26.394
$ 1.075
$ 13.409
$ 1.269
$ 33.253
4,81
15,94
$ 26.832
4,73
15,68
issn 0120-3754
Anexo 18. Agrupamiento Municipal (No se incluye el Grupo 1, que contiene 917 municipio)
Bajo Impacto
“Outlier”
CÁCERES, CAUCASIA, EL BAGRE, MACEO, PUERTO TRIUNFO, REMEDIOS,
SEGOVIA, YOLOMBÓ, ZARAGOZA, CARTAGENA, CICUCO 5, SAN PABLO,
SANTA ROSA SUR, SIMITÍ, TALAIGUA NUEVO, ALMEIDA, BRICEÑO,
BUENAVISTA, CALDAS, CHIVOR, GÁMEZA, JENESANO, LA VICTORIA,
MARIPÍ, MONGUÍ, MUZO, OTANCHE, PAUNA, QUÍPAMA, SAMACÁ, SAN
PABLO DE BORBUR, SOCOTÁ, SOCHA, SOMONDOCO, TASCO, TUNUNGUÁ,
VENTAQUEMADA, LA MONTANITA, BECERRIL, CHIRIGUANÁ, EL
PASO, RÍO DE ORO, SAN ALBERTO, SAN MARTÍN DE LOBA, AYAPEL,
CERETÉ, CHINÚ, CIÉNAGA DE ORO, COTORRA 1, MOMÍL, PURÍSIMA,
SAN ANDRÉS DE SOTAVENTO, SAN PELAYO, TIERRALTA, VALENCIA,
GAMA, GUACHETÁ, GUADUAS, GUAYABETAL, PUERTO SALGAR,
SESQUILÉ, SUTATAUSA, CÉRTEGUI 19, CONDOTO, ISTMINA, NOVITA,
UNIÓN PANAMERICANA 6, NEIVA, BARAYA, GIGANTE, PUEBLO VIEJO,
SITIONUEVO, VILLAVICENCIO, PUERTO LÓPEZ, TUMACO, BOCHALEMA,
BUCARASICA, EL ZULIA, SARDINATA, TOLEDO, BARRANCABERMEJA,
CALIFORNIA, CIMITARRA, GIRÓN, PUENTE NACIONAL, RIONEGRO,
SIMACOTA, SINCELEJO, BUENAVISTA, COLOSÓ (RICAURTE), COROZAL,
EL ROBLE 1, GUARANDA, LA UNIÓN DE SUCRE, MAJAGUAL, OVEJAS, SAN
ANTONIO DE PALMITO, SAMPUÉS, SAN BENITO ABAD, SAN MARCOS,
SAN PEDRO, SINCÉ, TOLUVIEJO, ANZOÁTEGUI, ATACO, CHAPARRAL, EL
ESPINAL, ICONONZO, PRADO, RIOBLANCO, ROVIRA, SAN LUIS, SANTA
ISABEL, SARAVENA, PAZ DE ARIPORO, TRINIDAD, PUERTO CAICEDO,
VALLE DEL GUAMUEZ (LA HORMIGA).
PUERTO NARE, SANTIAGO DE TOLÚ.
Alto Impacto
YONDÓ, CANTAGALLO 4, PAZ DE RÍO, PTO. BOYACÁ, MARMATO,
PIAMONTE 1, MONTELÍBANO, SAN ANTERO, AIPE, PALERMO, YAGUARA,
ALBANIA 1, BARRANCAS, HATONUEVO 4, ACACÍAS, CASTILLA LA
NUEVA, PUERTO GAITÁN, PUERTO WILCHES, SABANA DE TORRES,
MELGAR, PIEDRAS, PURIFICACIÓN, ARAUCA, AGUAZUL, MANÍ, OROCUÉ,
TAURAMENA.
Medio Impacto
LA JAGUA DE IBIRICO, BUENAVISTA, CANALETE, CHIMÁ, LA APARTADA
2, LOS CÓRDOBAS, MOÑITOS, PLANETA RICA, PUEBLO NUEVO, PUERTO
ESCONDIDO, SAN BERNARDO DEL VIENTO, SAN CARLOS, MANAURE,
URIBIA, CIÉNAGA, TIBÚ, LANDÁZURI, SAN VICENTE DE CHUCURÍ,
SUCRE, ORTEGA, ARAUQUITA, YOPAL, SAN LUIS DE PALENQUE, ORITO,
SAN MIGUEL DE MOCOA 1
descentralización
107
Administración
& Desarrollo
d e s c e n t r a l i z a ción
resumen
El propósito de este artículo se orienta al análisis del sustrato del
principio de autonomía territorial contenido en la Constitución Política
de 1991, el cual, responde a los postulados que sobre autonomía local
se han planteado a nivel internacional y que resaltan la importancia
del municipio y de las comunidades en la gestión pública. En segundo
lugar, se ocupa del marco institucional que resulta del carácter unitario
de nuestro Estado, en el cual prevalece la unidad nacional frente a la
autonomía territorial, derivando en la configuración de importantes
restricciones o limitaciones imperantes en el diseño normativo. El
insumo principal que sirvió de soporte al análisis lo conforman un
importante número de providencias de la Corte Constitucional que
abordan el tema de los límites mínimos requeridos para el ejercicio de
la autonomía y la perspectiva de diversos autores que realizan variadas
lecturas sobre las dinámicas de la gestión local.
Palabras clave: Autonomía local, autonomía territorial, gestión
local, capacidad institucional, marco institucional normativo.
abstract
Territorial autonomy within the framework of the unitary republic
and subnational state institutional capacity in Colombia
The purpose of this article is to provide an analysis of the substratum
from which the principle of territorial autonomy contained in the
1991 political constitution arose and deal with the criticism which has
been expressed at international level (responding to postulates about
local autonomy) and highlights the importance of the municipality
and the communities in public management. Secondly, it deals with
the institutional framework highlighting our state’s unitary nature
in which the national unit prevails regarding territorial autonomy,
derived from the configuration of important prevailing restrictions or
limitations in regulatory design.
The main input serving as support for the analysis consists of an
important number of rulings issued by the constitutional court dealing
with the topic of the minimum limits required for the exercise of
autonomy and different authors’ viewpoints providing varied readings
about the dynamics of local management.
Key words: local autonomy, territorial autonomy, local management,
institutional capacity, normative institutional framework.
resumo
A autonomia territorial no marco da República Unitária e a
capacidade institucional do Estado sub-nacional na Colômbia
O propósito deste artigo é orientado à análise do substrato do
princípio de autonomia territorial contido na Constituição Política
de 1991, o qual responde aos postulados que sobre autonomia
local têm sido propostos no nível internacional e que ressaltam a
importância do município e das comunidades na gestão pública. Em
segundo lugar, ocupa-se do marco institucional resultante do caráter
unitário de nosso Estado, no qual prevalece a unidade nacional frente
à autonomia territorial, derivando na configuração de importantes
restrições ou limitações imperantes no desenho normativo. O
insumo principal que serviu de suporte à análise é conformado por
um importante número de providências da Corte Constitucional que
abordam o tema dos limites mínimos requeridos para o exercício da
autonomia e a perspectiva de diversos autores que realizam várias
leituras sobre as dinâmicas da gestão local.
Palavras chave: Autonomia local, autonomia territorial, gestão
local, capacidade institucional, marco institucional normativo.
La autonomía territorial en el
marco de la república unitaria
y la capacidad institucional
del Estado subnacional en
Colombia
Naidu Duque Cante*
Introducción
Desde la expedición de la Constitución Política de 1991 han sido
amplios los debates que se han suscitado acerca de la importancia
de la autonomía territorial en el diseño institucional colombiano,
debido a la trascendencia de este instrumento para la gestión pública territorial y, especialmente, la local. Sin embargo, aunque
este tema ha generado grandes expectativas, muchas de ellas no
se han fundado en las verdaderas posibilidades que dicho fenómeno admite, lo que ha dado lugar a que se reclamen beneficios
que sobrepasan su auténtica capacidad de respuesta. Con el fin de
consultar las verdaderas oportunidades que plantea la autonomía
territorial en Colombia, a través de este documento se busca ofrecer elementos que contribuyan a la comprensión del fenómeno de
forma más clara. Para tal propósito, en primer lugar se buscará
diferenciar entre la autonomía que se le atribuye a los niveles subnacionales de acuerdo con la configuración del tipo de Estado y
la autonomía local, que es el tipo de autonomía consagrado en la
Constitución Política de 1991 para las entidades territoriales en
nuestro país. Así mismo, a través de las providencias de la Corte
Constitucional se muestran los verdaderos alcances de la autonomía fijados en la Constitución Política de 1991 y que establecen la
existencia de un reducto mínimo de autonomía a partir del cual se
puede aumentar, pero no disminuir sus alcances. Finalmente, se
llama la atención acerca de la importancia de tomar en cuenta la
dotación de capacidades instaladas a nivel territorial como soporte
al ejercicio de la autonomía, proponiendo un análisis de la autonomía que sobrepase el ámbito meramente normativo.
Recibido: junio de 2009 / Aprobado: agosto de 2009
CorreO IMPRESO: Calle
25 C No. 34-37, piso 3, Bogotá, D. C.,
Colombia.
Duque Cante, Naidú. 2009. La autonomía territorial en el
marco de la república unitaria y la capacidad institucional
del Estado subnacional en Colombia. Administración &
Desarrollo 37 (51): 109-124.
*Administrador público y Magíster en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP. Docente de la ESAP, e Investigadora del grupo “Descentralización y Gestión Territorial”.
correo-e: [email protected]
109
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
1. La autonomía de las
entidades subnacionales
El concepto de autonomía admite múltiples interpretaciones, dependiendo del contexto en el que se
utilice. En la antigua Grecia, donde se enmarca su
origen, el concepto hace referencia a la capacidad de
las ciudades Estado de darse sus propias leyes, por lo
que no existía ningún tipo de imposición externa de
ordenamientos que sometieran el ejercicio del poder
(heteronomía) (Ulrich 1959). Este concepto logró,
posteriormente, un amplio despliegue en el estudio
de la conducta humana desde la filosofía y la psicología, teniendo a Kant como uno de los principales exponentes de su análisis en la modernidad. Para Kant
la autonomía es la capacidad del ser humano de obrar
conforme a sus propias leyes, las cuales son emanadas
del juicio individual de cada persona. Sin embargo,
la autonomía encuentra un condicionante externo
que se manifiesta en la responsabilidad social que se
debe ubicar en la base de todo comportamiento humano, producto de normas y valores que éste considera válidos desde su propia reflexión (Kant 1999).
Por otro lado, cuando este concepto se vincula con
la organización y funcionamiento territorial interno
de un país, su naturaleza no encierra un significado absoluto o único y sus alcances están enmarcados
dentro del diseño institucional particular de cada Estado. De tal forma, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, como primera fuente de
consulta, define la autonomía como la “Potestad que
dentro de un Estado tienen municipios, provincias,
regiones y otras entidades para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”1. En esta definición sobresale el hecho de que la existencia del ente
estatal condiciona el ejercicio de la autonomía de los
entes de menor jerarquía al estar cobijados por un ordenamiento institucional de alcance mayor.
Así mismo, dependiendo de la forma de Estado, la
configuración de la autonomía que le confiere el diseño normativo a los entes subnacionales tiene alcances diferenciados y abarcar materias radicalmente
distintas. Los grados de libertad de actuación asignados a los territorios son distintos dependiendo de si se
trata de Estados federales, regionales o unitarios. En
el primer caso, los Estados miembros dentro de un
Estado Federal, como nivel subnacional del Estado,
gozan de autonomía política, eligen a sus autoridades y disfrutan de determinados poderes legislativos,
judiciales y, por supuesto, administrativos (Hernández Martínez 1999). Así mismo, dicha autonomía no
puede ser revertida o modificada desde el nivel central del Estado Federal (Morelli Rico 1996, 24-25).
Los Estados regionales, aunque considerados un híbrido entre los modelos unitario y federal, se suelen
confundir con éste último debido a la existencia de
regiones autónomas, asimilables a Estados. Sin embargo, debido a que las circunstancias que dan origen
a uno y otro son distintas, su denominación difiere2. El Estado regional se caracteriza por contar con
unidades regionales con competencias exclusivas, diferentes a las del Estado central, las cuales además
disponen de órganos de gobierno propios y competencias legislativas en las materias que les corresponden. La autonomía de las entidades subnacionales en
este tipo de Estado tiene alcance legislativo y administrativo, aunque no constitucional y tampoco judicial, ya que existe una única Constitución y un único
cuerpo judicial para todo el territorio nacional, como
en el caso del Estado autonómico español (Ferrando
Badía 1963; Solozábal 1992).
En los Estados unitarios, la autonomía no abarca
competencias en materia legislativa como en el caso
de los Estados federales y regionales, ya que las unidades territoriales en un Estado unitario no tienen
la atribución de legislar, la cual le corresponde exclusivamente al Congreso de la República que es de
carácter nacional. A nivel territorial si bien existen
órganos colegiados de elección popular como en el
caso colombiano, estos pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. La autonomía atribuible a las
entidades territoriales, que es definida y puede revertirse y modificarse desde el nivel central, tiene carácter administrativo; es decir, no opera en materias
legislativa ni judicial, cuyas competencias se encuentran en el nivel nacional del Estado así como la función constitucional. Por este motivo, la asignación de
competencias que está definida desde el nivel nacional, mediante el diseño constitucional y legal, puede
o bien involucrar una diferenciación clara de estas
2
1
110
Diccionario de la Real Academia de la Lengua española. http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=autonomia
descentralización
Los Estados federales surgen del pacto establecido por estados independientes que deciden unirse y formar uno solo, mientras que los
Estados regionales surgen por una decisión concertada entre el Estado
central y las regiones dentro de un mismo Estado.
issn 0120-3754
para cada nivel de gobierno, o requerir de la intervención de los diferentes niveles del Estado en el ejercicio
de algunas de ellas que así lo requieran (Hernández
Martínez 1999).
2. La autonomía de las entidades
territoriales en Colombia después de
la Constitución Política de 1991
El sustrato del concepto de autonomía territorial para
Colombia siendo un Estado unitario comprende un
espectro bastante restringido en comparación con
otras formas de Estado, ya que responde únicamente
a materias de tipo administrativo, dejando la totalidad de los ámbitos legislativo, constitucional y judicial en manos del Estado central. Es por eso que
los contenidos específicos que marcan el fundamento y los alcances de la autonomía para Colombia se
encuentran definidos claramente en la Constitución
Política de 1991 en los siguientes términos:
De acuerdo con el artículo 287 de la C. P., “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.”
Pero, para ir más allá de la interpretación del principio de autonomía que plantea la Carta constitucional
de 1991, es necesario resaltar que la esencia de dicho
principio es coherente con las propuestas que han
buscado promover la autonomía local a nivel mundial, las cuales no solo se orientan a Estados unitarios
como el nuestro, sino que, además, abarcan estados
configurados en forma federal y regional. El propósito de este tipo de autonomía local, está orientado
principalmente al mejoramiento de la calidad y las
condiciones de vida de los habitantes de un determinado territorio, permitiéndoles tener mayor incidencia en la gestión de los asuntos públicos y ejercer un
control efectivo sobre sus autoridades. En este tipo de
autonomía no se discuten las potestades legislativas o
constitucionales, ya que de entrada se presupone la
existencia de un orden institucional superior.
El origen de la propuesta se ubica en los planteamientos del Tribunal Constitucional de España del 28 de
julio de 1981, el cual definió la autonomía local como
un derecho de la comunidad local a participar con órganos propios en el gobierno y la administración de
todos los asuntos que los atañen, dentro de un marco
unitario mayor, y a través de órganos representativos
dotados de poder y recursos (Soto 1992, 179).
Con el fin de hacer posibles estos postulados, se definieron los siguientes derechos a nivel local:
a. Derechos de las autoridades locales, electas libres
y democráticamente, a que legalmente se aseguren
condiciones para el libre ejercicio de su mandato; a
recibir compensación financiera adecuada al ejercicio de su mandato y responsabilidad; a mantener
sus beneficios y la protección social de que gozaban antes de ser autoridades; a que solo la ley determine cuándo es incompatible su cargo público
con otros; a un proceso legal justo, previo a toda
acción de suspensión o destitución definitiva.
b. Derechos de los ciudadanos a elegir, libre
periódica y universalmente a sus autoridades; a
que las responsabilidades públicas y obligaciones
estatales les sean próximas; a que se les consulte
sobre las decisiones de gobierno y administración
que les afecten.
c. Derechos de las municipalidades al apoyo del sistema gubernamental para su fortalecimiento; a
participar en el estudio, programación y ejecución
de los planes de desarrollo; a que se les consulte
en relación a la asignación de los recursos; disponer libremente la adaptación de sus leyes generales a las condiciones locales; a no desatender
sus responsabilidades por compartir otras con niveles superiores de gobierno y a no ser intervenidos so pretexto de subvenciones; a contar con
medios judiciales para defender su autonomía y
sus intereses ante cualquier poder; a libertad de
organización de administración, así como a disponer de recursos propios y suficientes y a fijar
cuotas y atributos a sus administrados; a que se
les restituyan pronto sus autoridades cuando legalmente hayan sido suspendidos o destituidos y,
finalmente, a un régimen compensatorio en caso
de pequeñez (Soto 1972, 184-187).
Análogamente a estos planteamientos, durante las
décadas de los años 80 y 90 del siglo XX se discutieron y aprobaron propuestas para diferentes países encaminadas hacia la definición e implementación de
descentralización
111
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
procesos de autonomía local. La Carta Europea de
Autonomía Local adoptada en 1985, definió la autonomía local como: “La capacidad de las municipalidades para ordenar y gestionar una parte importante
de las funciones públicas bajo su responsabilidad y en
beneficio de sus habitantes, en el marco de la ley”. De
forma similar, la Declaración Mundial sobre la Autonomía Local, adoptada también en el año de 1985,
refuerza esta afirmación al considerar que la autonomía de los gobiernos locales expresa la atribución de
los derechos y deberes deeéstos para regular y manejar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en
función del interés local. De esta manera, considera
que este derecho debe ser ejercido por representantes
o cuerpos de representantes libre y periódicamente
elegidos mediante el sufragio universal.
El reconocimiento y reivindicación del municipio
como elemento fundamental para el quehacer del
Estado en los países desarrollados, condujo a la elaboración y aprobación de la Carta de la Autonomía
Municipal Iberoamericana por parte de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI) que tiene sede en Madrid. Esta Carta se
aprobó en Caracas Venezuela el 22 de noviembre de
1992. La definición que se introduce sobre autonomía local es similar a la de las cartas europea y mundial sobre el tema. En ese sentido, se considera que:
“la autonomía municipal se justifica como un derecho de las comunidades locales integrada por ciudadanos/vecinos quienes por propia voluntad delegan
este poder en una corporación a través del voto. Por
este motivo dicha corporación deviene positivamente
legítima con derecho propio para hacerse responsable y representar a los ciudadanos a quienes se deben.
Todo esto dentro de un Estado de Derecho”.
Es así como, la definición de autonomía incluida en la
Carta Constitucional de 1991, en Colombia, recoge
claramente los diferentes elementos considerados como
componentes de la autonomía local. Sin embargo, es
claro también que el concepto de autonomía de la Carta de 1991 incluye no solo a los municipios sino además
a los departamentos, pero, considerando que estos últimos tienen, o deberían tener, un ámbito de acción distinto al de los municipios, la misma Constitución aclara
posteriormente en el artículo 298 que “Los departamentos tienen autonomía para la administración de los
asuntos seccionales y la planificación y promoción del
desarrollo económico y social dentro de su territorio en
los términos establecidos por la Constitución”.
112
descentralización
Autonomía y descentralización
en Colombia
Descentralización y autonomía son dos conceptos
distintos aunque cercanos e íntimamente relacionados en el diseño institucional colombiano. Su diferencia es sencilla: la descentralización es prerrequisito
para la autonomía. Recordemos, que, de acuerdo con
la Carta constitucional de 1991, las entidades territoriales “gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses y dentro de los límites de la Constitución
y la ley”, con lo que queda claro el contenido de la
autonomía. Lo que el artículo 287 plantea después,
establece una relación estrecha entre el principio de
autonomía y la descentralización. En ese sentido,
para el ejercicio de la autonomía las entidades territoriales deben gobernarse por autoridades propias,
ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y participar
de las rentas nacionales. Estos elementos o derechos,
sin los cuales no sería posible la autonomía, son la
manifestación de la descentralización en Colombia,
en sus diferentes dimensiones: en lo político (autoridades elegidas popularmente), lo fiscal (recursos
propios y transferidos del nivel nacional) y lo administrativo (competencias)3.
Con excepción de la descentralización política, que
ha sufrido sutiles cambios4, las otras dos dimensiones
de la descentralización se han modificado constantemente en su diseño interno. En materia fiscal, aunque los recursos propios de las entidades territoriales
no han tenido modificaciones importantes desde la
descentralización municipalista de los años 80 del siglo XX, los recursos transferidos desde el nivel nacional sí han presentado variaciones que han afectado
la cantidad de recursos percibidos a nivel territorial,
lo que a su vez ha afectado el ejercicio de las competencias subnacionales. En el ámbito de las competen
Si bien la descentralización se compone de tres dimensiones importantes en su configuración fue solo a partir de la expedición del acto legislativo 01 de 1986, que autorizó la elección popular de alcaldes, cuando
se empezó a hablar de descentralización en Colombia. Antes de esto
ya las entidades territoriales habían sido sujetos de traslados de competencias y recursos desde el nivel nacional, así mismo contaban con
recursos propios derivados de fuentes impositivas y no impositivas, sin
embargo esta situación correspondía más a un tipo de organización
desconcentrada que de tipo descentralizado debido a la ausencia del
reconocimiento de autonomía.
Como la modificación de los periodos de gobierno de los mandatarios
seccionales y locales con el acto legislativo 02 de 2002 que pasa de 3 a
4 años.
3
4
issn 0120-3754
cias, las entidades territoriales han sido objeto de una
constante agregación de responsabilidades, derivadas
de los desarrollos normativos que han tenido lugar
especialmente a partir de la expedición de la Constitución de 1991. Estos cambios en la configuración de
la descentralización repercuten en una modificación
de las condiciones en las que se ejerce la autonomía,
por ejemplo, limitando o ampliando la libertad de
acción de las autoridades subnacionales, bien sea en
el ejercicio de una competencia, en la cantidad de
recursos disponibles o en la capacidad de decidir el
destino de dichos recursos.
La Corte Constitucional manifiesta la diferencia entre los dos conceptos cuando establece que “la autonomía y la descentralización entrecruzan sus
mecanismos de acción en múltiples aspectos”. Sin
embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras
la descentralización busca una mayor libertad de las
instancias periféricas –territoriales y funcionales– en
la toma de sus decisiones y, como consecuencia de
ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la
mayor libertad de los asociados en aras de un mayor
bienestar y control de sus propios intereses” (Sentencia C-478-92). Así, “La descentralización aparece,
pues, como un concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones.
Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gestión
de intereses propios mediante autoridades también
propias y en la expedición de normas ajustadas a la
Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía” (Sentencia C-517-92).
La descentralización, entonces, se materializa a través de un conjunto de normas de obligatorio cumplimiento para las entidades subnacionales de todo
el territorio colombiano, peo, la autonomía se manifiesta en la particularidad de las decisiones tomadas
por cada entidad territorial en el marco de dicha descentralización. La autonomía, entonces, se configura
como la materialización de la descentralización en un
contexto social específico.
Articulación entre la autonomía de las
entidades territoriales y el carácter
unitario del Estado colombiano
En Colombia, siendo un Estado unitario, se introdujeron la descentralización y la autonomía territorial
con el fin de romper las tendencias centralistas imperantes durante la vigencia de la Constitución de 1886
y de forma más precisa antes de la expedición de las
normas que condujeron a la descentralización de los
años 80. Por cuenta de la autonomía se ha propendido por un mayor reconocimiento de las particularidades y diferencias de las entidades territoriales y su
inclusión como factor determinante en los procesos
de toma de decisiones y de gestión del sector público
estatal. Aspectos, que antes de la revolución descentralista carecían de valor en el diseño institucional de
nuestro país.
Durante la época del centralismo, el nivel nacional
concentraba la mayoría de las competencias y los recursos del Estado, así como la totalidad de los instrumentos y escenarios de toma de decisiones. Las
autoridades territoriales eran nombradas por la autoridad ejecutiva del nivel inmediatamente superior, lo
cual configuraba una estricta jerarquía entre los gobernantes de los diferentes niveles del Estado, de tal
forma que las decisiones y aquellos que las tomaban
no consultaban las necesidades y preferencias de sus
directos beneficiarios, sino las de la autoridad inmediatamente superior, generando brechas importantes
entre los impactos reales y los impactos deseados y
evidenciando de esta forma la incapacidad del Estado
para dar respuestas adecuadas a las necesidades y problemáticas sociales. El proceso de descentralización,
consolidado con la Carta Constitucional de 1991,
permitió trasladar al nivel territorial los elementos
que se consideraron necesarios para hacer posible que
la gestión pública se orientara al mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas. Estas transformaciones implicaron, no obstante, la transformación
de una clase de Estado a otra, debido a los fenómenos
de descentralización y autonomía. Por el contrario,
se intentó transitar hacia un Estado eficiente y efectivo, pasando de un tipo estatal unitario centralizado
a otro descentralizado, y de un marco normativo que
le daba prevalencia a lo nacional, a otro, donde cobra
relevancia lo territorial, tal como quedó consignado
en el artículo 1 de la Constitución Política de 1991.
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales...”.
Sin embargo, tanto la descentralización como la autonomía, fenómenos inherentes al ámbito territorial,
fundan su esencia en la existencia del Estado unitario. En palabras de la Corte Constitucional “en el
ámbito concreto de la República unitaria que sigue
siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son
compatibles con una unidad de organización de la
descentralización
113
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo.
Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario” (Sentencias
C-517-92 y C-263-96).
Si bien, la unidad y la autonomía parecen incompatibles en Colombia, de la misma forma que lo han hecho otros Estados unitarios, se ha buscado eliminar
la posibilidad de contradicción entre la naturaleza
de ambos a través de mecanismos de complementariedad e interdependencia. En ese sentido aunque
ambos conceptos procedan de la clásica discusión decimonónica entre federalistas y centralistas, se busca
que la distribución de competencias entre los distintos niveles del Estado conduzca al respeto de la identidad comunitaria local y de su autodeterminación,
sin afectar la necesidad de coordinación y planeación
de ciertas materias desde el nivel central (Sentencia
C-004-96).
La conciliación y armonización entre unidad y autonomía, por pertenecer a polaridades distintas, ha
requerido del pronunciamiento constante de la Corte
Constitucional acerca de los límites que corresponde a cada una, con el fin de mantener el equilibrio
requerido para su coexistencia. En ese sentido, “El
equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas. Así, si la
unidad nacional prevalece de conformidad con lo
dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación
debe respetar, a su vez, el contenido esencial de la
autonomía territorial” (Sentencia C-600A-95)5. Dicho contenido esencial o reducto mínimo, descrito
en el artículo 287 de la Constitución Política de 1991
debe, siempre, ser respetado por el legislador (Sentencia C-004 de 1993)6, ya que de esta forma se garantiza la capacidad de autogobierno y autogestión
(Sentencia C-600A-95)7; es decir, se garantiza la capacidad de las entidades territoriales para autodeterminarse y gobernarse por órganos propios en forma
independiente y sin injerencia del poder central, en
lo interno, mediante la utilización del conjunto de
las competencias que les han sido asignadas para el
5
Sin embargo, más que quedar en manos del Estado a
nivel territorial, la autonomía se encuentra “ligada a
la soberanía popular y a la democracia participativa,
pues se requiere una participación permanente que
permita que la decisión ciudadana se exprese sobre
cuáles son las necesidades a satisfacer y la forma de
hacerlo. El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular
del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, la comunidad puede elegir una opción distinta a
la del poder central, ya que la satisfacción de intereses
propios requiere la posibilidad de que existan en cada
localidad opciones políticas diferentes, sin que con
ello se atente contra el principio de unidad, pues cada
entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad (Sentencia C-636-96)9.
En ejercicio de la autonomía, las entidades territoriales
tienen la capacidad de gestionar los intereses propios,
a través de la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de
los parámetros de un orden unificado por la ley general (Sentencia C-579-01)10. “De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía
de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como
poder soberano sino que se explica en un contexto unitario” (Sentencia C -478-92). Pero, además de
contribuir al fortalecimiento de la democracia a nivel
territorial, la descentralización y la autonomía se consideran elementos indispensables para el mejoramiento
de la eficiencia de la Administración Pública y la legitimidad del Estado (Sentencia C-636-96).
Así mismo, debido a la prevalencia del principio unitario, es el legislativo, como órgano nacional, el responsable de la definición del alcance o los grados de
autonomía de las entidades territoriales. Y, aunque
la misma Norma Fundamental establece un límite
mínimo en su configuración normativa, ya desde el
año 1993 el tribunal constitucional dejaba clara la
condición de subordinación de los entes regionales y
locales, bajo la limitante de la centralización política
(Sentencia C-126-93), lo que dio vía libre a la ley para
intervenir en los asuntos locales, en su tarea de definir y defender los intereses nacionales, eso sí, siempre
Ver también Sentencias C-216-94, C-535-96, C-284-97 y C-263-96.
8
Ver también Sentencias C-216-94, C-720-99, C-540-01, C-1112-01.
9
Ver también Sentencia C-540-01.
10
6
7
114
Ver también Sentencias C-478-92, C-004-93, C-535-96, C-636-96,
C-643-99, C-1187-00, C-540-01, C-579-01, C-105-04.
cumplimiento de los cometidos que le son propios
(Sentencia C-126-93)8.
descentralización
Ver también Sentencia C-540-01.
Ver también Sentencias C-636-96, C-643-99 y C-1051-01.
issn 0120-3754
que no se trate de materias de competencia exclusiva
de las entidades territoriales (Sentencia C-004-93)11.
Aun más allá, en materia fiscal la Corte ha dejado
abierta la posibilidad de que el legislativo imponga
limitaciones a la autonomía territorial que, incluso,
puedan afectar el reducto mínimo constitucional,
siempre y cuando “estas sean ‘necesarias’ y ‘proporcionadas’ a los hechos que les sirven de causa y a la
finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado” (Sentencia C-579-01)12. Esta excepción se
debe a que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de la autonomía en materia
presupuestal es más reducido, ya que la Constitución
de 1991 conservó los lineamientos básicos del régimen anterior, pues les reconoció una autonomía fiscal limitada a las entidades territoriales (Sentencia
C-517-92).
Alcances de la autonomía en
materia de competencias
El tema de las competencias es quizás el más importante en relación con la descentralización y con el
ejercicio de la autonomía territorial, debido a que en
él se concentran las diferentes dimensiones que tocan a estos dos conceptos. En el ámbito político, la
existencia de autoridades propias es la alternativa más
acertada para que las decisiones gobernadas por el
ejercicio de las competencias se ajusten a la realidad
local; así mismo, la existencia y administración de los
recursos propios y recibidos en transferencia es garantía para que dicho ejercicio se haga efectivo.
Si bien, uno de los imperativos en la reforma del Estado no solo en Colombia, sino en los diferentes países de América Latina ha sido la redistribución de
funciones entre los diferentes niveles en que fueron
reorganizados los Estados, no se debe dejar de lado
que dicha redistribución no solo trajo consecuencias
en materia funcional, sino que, además, cambió el
espectro de relaciones entre el Estado y la sociedad
civil. Estos efectos se produjeron no solo por la transferencia de competencias sino además de poder de
decisión y recursos, pero también porque la filosofía
que inspiró estas reformas tenía inmerso el propósito de la participación y la democracia en el ejercicio
del poder público a nivel territorial con miras a una
mayor eficiencia y efectividad del Estado.
Estas competencias, para el caso del Estado colombiano comprenden un solo cuerpo normativo estandarizado y homogéneo que obliga a las diferentes
entidades territoriales a confluir en la búsqueda de
los mismos propósitos, aunque los énfasis y alcances tiendan a ser distintos para cada espacio. Pero,
si bien, de acuerdo con la Carta Magna, la distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales se debe realizar a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículo 288),
aunque esta no se haya concretado, la legislación
colombiana ha sido alternativa al improvisar esta
función necesaria mediante un amplio desarrollo
normativo que toca esta materia13. Pero, en principio, a las entidades territoriales les corresponde ejercer las competencias que la Carta Política les asigna,
las cuales se encuentran enmarcadas en unos propósitos generales. En el caso de los municipios, estos
deben “prestar los servicios públicos que determine
la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que les asignen la Constitución y las leyes”
(artículo 311). A los departamentos, por su parte, les
corresponde ejercer “funciones administrativas, de
coordinación, de complementariedad de la acción
municipal, de intermediación entre la Nación y los
Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes” (artículo 298).
Estas competencias, por estar definidas como marcos generales deben ser reglamentadas por el Congreso de la República para garantizar su adecuado
ejercicio, ya que por mandato constitucional es el
órgano legislativo el responsable de expedir las leyes
que deben regir el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (artículo 150). El proceso de diseño y reglamentación de
competencias territoriales debe tomar en cuenta, en
todo caso, el carácter unitario, pero descentralizado y
con autonomía de las entidades territoriales que tiene
nuestro Estado. En tal sentido la actividad legislativa
en materia administrativa debe respetar el conjunto de competencias asignadas constitucionalmente
a las entidades territoriales y su ejercicio autónomo,
pero tomando en cuenta que el carácter unitario hace
La Corte Constitucional mediante sentencia C-600A de 1995 dejó
abierta la posibilidad de que los temas relacionados con el ordenamiento territorial puedan estar contenidos en diversas leyes y no necesariamente en un documento legal único.
13
Ver también Sentencia C-216-94
11
12
Ver además: Sentencia C-105-04
descentralización
115
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
obligatorio que en la reglamentación de esta materia se consideren los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288).
Con el propósito de armonizar los intereses nacionales con los territoriales a través de la definición de
competencias que no se excluyan entre sí (Sentencia
C-004-93), la misma Corte ha clarificado el contenido de estos tres conceptos.
• Así, el principio de coordinación no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinación,
implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la única forma legítima, en un Estado
democrático, de llegar a una regulación entre intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios.
• Igualmente, el principio de concurrencia evoca
un proceso de participación importante entre los
entes autónomos. La concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho en el
ejercicio de las competencias para la defensa de los
intereses respectivos.
• Es claro que el principio de subsidiariedad está
directamente relacionado con el de complementariedad y, en este caso como en los anteriores, es especialmente importante para su
aplicación práctica que el apoyo funcional de un ente
territorial a otro sea ejercido de tal forma que no
lo suplante en sus funciones o competencias (Sentencia C-517-92). En este caso, el municipio hará
lo que puede hacer por sí mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada
función independientemente, deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central, como última instancia,
para que colaboren en el ejercicio de esa competencia” (Sentencia C-478-92)14.
Por otro lado, la configuración de competencias
territoriales desde el legislativo exige un tratamiento
diferenciado cuando se trata de competencias definidas desde la Constitución y cuando se trata de nuevas
competencias. Si bien la Carta Magna establece en
el artículo 288 que la distribución de competencias
está en manos de una ley orgánica, en el caso de las
competencias que tienen origen constitucional estas
pueden ser desarrolladas por medio de leyes ordinarias tomando en cuenta las prescripciones generales
14
116
Ver también Sentencia C-517-92, Sentencia C-636-96, Sentencia
263-96, Sentencia C-066-99, Sentencia C-1187-00 Sentencia 983-05
descentralización
establecidas en la Carta Constitucional. Tratándose
de otro tipo de competencias, la distribución de los
alcances en su ejercicio, entre el nivel nacional y los
niveles territoriales, debe realizarse mediante una ley
orgánica. La ley ordinaria también desarrolla preceptos definidos mediante una ley orgánica en materia
de competencias, pero nunca pueden distribuirse o
asignarse competencias entre los distintos niveles del
Estado a través de una ley ordinaria sin que se hayan
establecido los principios generales de dicha distribución mediante una ley orgánica previa o la misma
Constitución (Sentencia C-600A-95).
Las leyes orgánicas abordan asuntos relativos a la estructura territorial y a la organización de los poderes públicos, a ciertos mecanismos de participación
relacionados con el ordenamiento territorial y con
la asignación de competencias normativas y no normativas y la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (Sentencia C600A-95). La definición de competencias a nivel subnacional afecta tanto al nivel central de las administraciones
territoriales como al ejercicio de los cuerpos colegiados de elección popular que corresponden a cada nivel territorial, debido a que dicha definición puede
tener carácter normativo o no normativo. En la medida en que la ley realiza la unidad jurídico-política de la República mediante la estandarización de
prescripciones de aplicación uniforme para toda la
nación, las autoridades departamentales y municipales deben ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de
la ley (Sentencia C-517-92). Lo anterior garantiza la
adecuación de la normatividad general a las particularidades socioespaciales del territorio con el fin de asegurar el reconocimiento de la diferencia y diversidad.
La existencia de un solo centro de impulsión del poder demanda la correspondencia de la normatividad
territorial con aquella emanada desde la Nación; es
decir, que la autonomía no puede dar lugar a un ordenamiento cuya trascendencia y propósito sean diferentes a los que se han definido mediante la ley y la
Constitución. Sin embargo, si bien los actos normativos expedidos en ejercicio de la autonomía territorial
deben ser respetuosos de la ley, en la medida en que
no deben contrariar sus preceptos, las autoridades
subnacionales pueden expedir actos administrativos
sobre asuntos propios de su territorio, sin que necesariamente exista de manera anticipada una ley que
regule dicha materia, más cuando se trate de asuntos
de competencia exclusiva de la entidad territorial, so-
issn 0120-3754
bre los que no puede incidir directamente el legislador (Sentencia C-579-01).
Alcances de la autonomía
en materia de recursos
La disponibilidad de recursos es un tema medular en
el ámbito territorial constituyéndose en condición inexorable para el sano desempeño administrativo y el
ejercicio de las competencias. Sin embargo, la lógica
teórica del equilibrio entre competencias y recursos
consignada en la carta constitucional y prevalente en
la filosofía de la descentralización no se ha materializado en la realidad. Si bien con el traslado de competencias del nivel nacional a las entidades territoriales
ya estas contaban con recursos propios y transferidos desde el centro, después de la Constitución de
1991 se han ido agregando más competencias a los
territorios sin el consecuente incremento de recursos
bien sean provenientes de fuentes propias o de transferencias. Esto se debe a que aunque el nivel nacional cedió competencias a los territorios, no sucedió lo
mismo con los recursos, de manera que en la nación
aún se concentra la mayor cantidad de los ingresos
del Estado.
Debido a que no es fácil establecer con claridad el
agregado de recursos correspondiente a cada competencia, más cuando no existe precisión acerca de los
niveles de población de cada territorio ni de sus necesidades insatisfechas, se vuelve casi imposible establecer parámetros homogéneos para todo el país que
permitan definir la forma de complementar la cantidad de recursos transferidos con el nivel de recursos
propios, en busca de establecer equilibrios interregionales. De esta forma, es posible encontrar regiones
bastantes prósperas con los suficientes recursos propios para soportar su gestión y que, además, reciben
transferencias y, otras, la mayoría que depende casi
exclusivamente de estas últimas. Lo anterior conduce a que, en el último caso, la gestión territorial está
orientada, principalmente, al cumplimiento de compromisos burocráticos derivados de las exigencias
normativas que condicionan el uso de los recursos
provenientes del sistema general de participaciones.
En tales circunstancias los espacios aptos para la autonomía son prácticamente inexistentes ya que los
ejercicios de participación y toma de decisiones no
cuentan con un escenario propicio para su consolidación (Sentencia 219-97).
De lo anterior es posible inferir, que los alcances de
la autonomía fiscal deben consultar, como primera
instancia la fuente de la que provienen los recursos de
las entidades territoriales que, en general, se dividen
en dos grandes grupos. En primer lugar, al tener el
derecho constitucional de participar de los recursos
del Estado, las entidades territoriales cuentan con recursos provenientes de transferencias o cesión de rentas nacionales, regalías y compensaciones, estas son
las denominadas fuentes exógenas. En el segundo caso
se trata de las fuentes endógenas, que son los recursos que se producen en el respectivo territorio y que
además se invierten en beneficio de sus habitantes
como resultado de decisiones políticas de las autoridades locales. Estos son los recursos que se obtienen,
por un lado, de la explotación de los bienes que son
propiedad de la entidad territorial y, en segundo lugar de las rentas que surgen de las fuentes tributarias
propias, como es el caso de los impuestos, las tasas y
las contribuciones. El hecho de que una fuente sea
endógena o exógena marca la diferencia en lo que
respecta a la posibilidad de mayor o menor intervención del legislador en su configuración y destinación,
lo que implica grados diferentes en el ejercicio de la
autonomía territorial.
En lo que respecta a los recursos propios o provenientes de fuentes endógenas el Tribunal Constitucional
ha advertido sobre la importancia de que estos deban
someterse, en principio, a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes sin injerencias indebidas del legislador. Lo contrario sucede con los recursos que se originan en fuentes
exógenas, sobre los que el legislador, al tener mayor
injerencia, indica la destinación de estos (Sentencia
C-447-98)15. Dicha injerencia, sin embargo, debe ser
proporcionada y respetar las prioridades establecidas
en la Carta Fundamental para las fuentes exógenas
(Sentencia C-720-99). En este caso, los recursos que
forman parte del Sistema General de Participaciones
pueden destinarse a ciertas áreas de inversión social
específicas siempre que esto corresponda con lo dispuesto en los artículos 257 y 258 de la Constitución
Política. Aunque el Alto Tribunal ha dejado claro,
también, que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales pueden tener
una destinación específica definida en la ley sin que
ello quebrante la prohibición de que trata el artículo
359 de la Carta Magna (Sentencia C-720-99).
15
Ver también Sentencias C-219-97, C-720-99 y C-579-01.
descentralización
117
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En relación con las regalías, la Constitución Política de 1991 en su artículo 360 reconoce el derecho
que tienen los departamentos y municipios, donde
se exploten o por donde se transporten los recursos
explotados o sus derivados, a recibir una contraprestación económica a manera de regalías y/o compensaciones. Así mismo, la Carta Política delega en la
ley la responsabilidad de determinar las condiciones
para el ejercicio de estos derechos. Esto implica que el
legislador tiene la potestad de definir no solo el grueso de los recursos que le corresponde a cada entidad
territorial beneficiada con regalías y compensaciones,
sino además las áreas hacia las que se deben orientar
dichos recursos. Esto se debe a que las regalías son
propiedad exclusiva del Estado, el cual es propietario del suelo y el subsuelo y de los recursos que allí se
encuentren. Por ende, la Constitución reconoció un
derecho de participación pero no de propiedad sobre las regalías a las entidades territoriales (Sentencia
C-447-98).
En lo que respecta a las fuentes endógenas, el Alto
Tribunal ha reiterado la existencia de una mayor resistencia en la intervención del legislador debido a
que en estas se funda la mayor autonomía fiscal de
las entidades territoriales. A diferencia de lo que sucede con las fuentes exógenas, la Carta constitucional
ha dejado sentado que “los bienes y rentas tributarias
o no tributarias o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares” (C. P.
1991, artículo 362). Igualmente, los impuestos departamentales y municipales al gozar de protección
constitucional, no pueden ser trasladados mediante
ley a la Nación, salvo en caso de guerra exterior. Lo
anterior no significa que el legislativo esté impedido para modificar o derogar tributos de las entidades territoriales (Sentencia C-720-99) o incluso para
crear nuevos tributos. Esto se debe a que en la dimensión fiscal existe mayor prevalencia del principio
unitario sobre el de la autonomía, incluso en lo que
respecta a las fuentes endógenas de recursos territoriales.
La intervención del órgano legislativo en la modificación del régimen legal de un impuesto territorial
puede darse incluso si esto disminuye la cantidad de
recursos recaudados; así mismo, un impuesto puede
ser extinguido argumentando conveniencia y oportunidad, ya que esto hace parte de su función legislativa en materia tributaria y su ejercicio legislativo sea
118
descentralización
pleno (Sentencia C-720-99)16. La libertad del legislativo, sin embargo, no es tan amplia cuando se trata
de definir el destino de los recursos propios ya que
cualquier intervención en esta materia, por su parte,
debe ir acompañada de una justificación objetiva y
suficiente (Sentencia C-720-99).
Dicha justificación condiciona su intervención en casos excepcionales, esto es, cuando se trate de defender el patrimonio nacional seriamente amenazado o
la estabilidad económica interna y externa (Sentencia C-720-99)17. En estos casos, al tratarse de temas
que no tocan exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales sino a todas en común, es el
legislativo el que debe tomar las medidas pertinentes (Sentencia C-579-01)18. De igual forma, en lo
que corresponde a la estabilidad macroeconómica, la
Carta Política ha establecido que la dirección general
de la economía le corresponde al Estado y en particular al titular de la función legislativa nacional (C.
P. 1991, artículo 334), así como también son responsables al respecto el gobierno y el Banco de la República. De tal forma que la autonomía presupuestal
de los entes territoriales debe ejercerse dentro de las
metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal (Sentencia C-540-01)19.
La posibilidad de una mayor intrusión del legislativo
en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales evidencia una disminución en el reducto mínimo de la autonomía fiscal justificada en argumentos
de razonabilidad y proporcionalidad de la intervención. Debe partirse, por lo tanto, del supuesto de que
el traslado hacia abajo de la frontera que protege el
nivel mínimo de la autonomía fiscal reconocido por
la Constitución solo es posible en situaciones de evidente “necesidad” y “conveniencia” y que no se puede
volver una condición permanente. De lo contrario se
daría una situación de vaciamiento de la autonomía y
su existencia sería meramente nominal.
Adicional a los derechos de participación en las rentas nacionales y a la administración de los recursos,
en especial a lo atinente a los recursos propios, la
Constitución de 1991 introduce como derecho de las
entidades territoriales la capacidad de establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus fun-
Ver también Sentencia C-219-97
16
Ver también Sentencias C- 897-99 y C-1112-01.
17
18
Ver también Sentencia C-105-04.
Ver también Sentencias C-004-93, C-105-04 y C-600A-95.
19
issn 0120-3754
ciones. En el artículo 338 de la Carta se establece
claramente que solamente el Congreso, las Asambleas departamentales y los Concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Sin embargo, si bien la potestad
impositiva incluye a los órganos colegiados de elección popular de los tres niveles del Estado, es necesario interpretar este artículo tomando en cuenta
que Colombia es un Estado unitario, donde, como
veíamos más arriba, las entidades territoriales no
tienen potestad legislativa, condición necesaria para
la creación de los tributos, así como para su modificación y/o eliminación. Siendo el legislador por
mandato constitucional el competente para diseñar
la política tributaria del Estado, la facultad impositiva de las entidades territoriales se vuelve residual, y se encuentra subordinada a la ley, puesto que
solo la pueden ejercer si el respectivo tributo ha sido
previamente autorizado por el legislador (Sentencia
C-517-92).
Sin embargo, aunque el legislador fija todos los elementos que conforman los tributos nacionales, como
son sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, en relación con los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos
ya que con ello invade la autonomía de las entidades
territoriales (Sentencia C-538-02)20; por lo que en
este caso, su competencia tributaria es compartida
con las asambleas y los concejos. No obstante, aunque la ley sea general debe indicar, de manera global,
el marco dentro del cual las asambleas y concejos especifican los elementos concretos de la contribución
(Sentencia C-084-95)21.
Dado que el ejercicio administrativo autónomo
depende del mayor o menor grado de libertad en las
decisiones que permitan los recursos disponibles,
puede decirse que son pocas las entidades territoriales que gozan de una verdadera autonomía fiscal.
Estas son aquellas que cuentan con ciertos niveles
de población y dinámicas económicas que derivan
en importantes fuentes de recursos propios, lo que
les permite un mayor margen en el espectro de toma
de decisiones, una vez superados los límites mínimos legales exigidos en el cumplimiento de las competencias.
20
21
Ver también Sentencias C-084-95, C- 346-97 y C-504-02.
Ver también Sentencias C-004-93 y C-987-99.
La autonomía en materia política
El cambio trascendental que marcó la diferencia
entre el anterior régimen centralizado y el actual
ordenamiento descentralizado se evidencia en la introducción de la descentralización y la autonomía de
la esfera política territorial. La transformación en las
relaciones y el ejercicio del poder entre el nivel central
y los niveles subnacionales, debido a la ruptura de las
relaciones jerárquicas entre autoridades ejecutivas de
los tres niveles del Estado, trajo consigo la segmentación y distribución de las capacidades de toma de decisiones a través del territorio. Así mismo, significó la
desconcentración de las fuerzas políticas, cuyo ejercicio se reducía al nivel nacional y que, posteriormente,
se hicieron visibles en los territorios, dando lugar además al nacimiento de nuevas y diferentes manifestaciones de tipo político y democrático.
La autonomía territorial en la esfera política les reconoce a las entidades subnacionales el derecho a
gobernarse por autoridades propias, es decir, a que
los ciudadanos del respectivo territorio elijan directamente a sus gobernantes. Dichas autoridades, en
esencia asumen un compromiso que se orienta en dos
direcciones. Por un lado deben responder a los compromisos adquiridos con la comunidad que los elige,
pero además deben dar cumplimiento al cuerpo normativo que rige el quehacer territorial. De esta forma,
la descentralización cambió el vínculo que existía entre autoridades ejecutivas en una relación jerárquica
entre niveles de gobierno por un vínculo entre cada
autoridad subnacional con la colectividad territorial
y con el régimen constitucional y legal vigentes. Del
mismo modo, la Carta Magna reforzó la autonomía
política al considerar que el mandatario territorial es,
no solamente autoridad política, sino también autoridad administrativa, y representante legal del respectivo municipio o departamento (artículos 303 y 314).
En las condiciones actuales, entonces, al no existir
subordinación del alcalde frente al gobernador y de
este último frente al presidente, la posibilidad de que
la autoridad de la entidad superior pueda revocar los
actos expedidos por la del nivel más pequeño queda eliminada. Claro está, que el principio unitario
también introduce un atenuante a este imperativo.
Solamente y de manera excepcional una ley podría
autorizar a que un gobernador revoque un acto de
un alcalde, pero, solamente cuando este último actúe como agente de la autoridad ejecutiva de mayor
nivel territorial, lo cual permitiría configurar una relación jerárquica entre los dos (Sentencia C-643-99).
descentralización
119
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Las posibilidades de que esto suceda se configuran
en materias de orden público y/o ejecución de políticas económicas del nivel nacional (Sentencia T-56592)22, lo cual no solo se refiere a la relación alcalde
-gobernador sino también a la de gobernador-presidente. Dicha condición excluye la posibilidad de que
la autoridad del nivel superior revoque los actos de
una de nivel más pequeño que resulten del normal
desempeño de la entidad territorial en el ejercicio de
las competencias que le han sido asignadas de manera exclusiva.
Esta garantía, no significa que los actos expedidos
por una autoridad territorial queden sin control, ya
que en el caso de que un acto de un alcalde o del concejo municipal, por ejemplo, desconozca los derechos
de las personas o sea contrario a normas de superior
jerarquía, el control gubernamental debe orientarse a
“la impugnación de aquellos o el cruce que puede hacer el gobernador contra dichos actos ante el Tribunal competente por motivos de inconstitucionalidad
o ilegalidad” (Sentencia T-565-92)23. De igual manera, si un alcalde adopta una medida donde el interés
del municipio entre en tensión con el interés departamental o nacional es necesario que las autoridades
intenten resolver el conflicto específico, en virtud de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Sentencia C-643-99).
3. La autonomía territorial más allá del
diseño normativo. Su puesta en práctica
Las diferentes restricciones normativas que configuran nuestros actuales niveles de autonomía territorial,
contribuyen a un limitado protagonismo del Estado
y de las comunidades en los niveles subnacionales.
Dicho protagonismo y margen de maniobra, aunque limitados, abren la posibilidad para que sean las
mismas comunidades junto con las autoridades de su
territorio las que tomen las decisiones que les afectan
directamente, que aunque enmarcadas en un diseño
normativo superior, deben ajustarse a sus propias
realidades. Lo anterior, debido a que la autonomía y
junto a ella la descentralización, llevan implícita la
posibilidad del logro de enormes beneficios sociales
y el mejoramiento constante de las condiciones de la
calidad de vida de la población.
22
23
120
Ver también Sentencia C-643-99.
Ver también Sentencia C-643-99.
descentralización
La necesidad en el otorgamiento de mayores y crecientes niveles de autonomía a las entidades territoriales es una verdad aceptada e indiscutible en el
imaginario colectivo, debido a la importancia que
reviste dicho elemento para el fortalecimiento de la
democracia y la gobernabilidad territorial a través
de la toma de decisiones concertadas y coherentes
con las necesidades sociales. Sin embargo, es poco
lo que se ha debatido acerca de las condiciones previas requeridas para que las entidades territoriales y
sus comunidades puedan, realmente, asumir y ejercer la autonomía, ya que esta por sí sola no es garantía para que se logre una gestión pública eficiente,
eficaz y acorde con la realidad social específica. En
este caso no se trata de la calidad y características del
instrumento, sino de la capacidad de su propietario
para darle un uso adecuado. Tema que no fue tomado en cuenta cuando se consolidó el proceso de descentralización con la Constitución Política de 1991,
cuya promesa era abrir espacios de mayor autonomía
territorial.
Aun, si desde el legislativo se abriera la posibilidad
de ampliar el margen de autonomía territorial presente en la actual base normativa, la ampliación de
sus efectos positivos estaría mediada por factores que
en el pasado han sido los causantes de importantes
distorsiones a la hora de buscar su verdadera consolidación y que en la actualidad contribuyen de manera
decisiva en los bajos niveles de éxito de la descentralización evidenciando una pobre capacidad institucional tanto desde el Estado como desde la sociedad
misma.
La base institucional del
Estado a nivel territorial
El reconocimiento de las evidentes debilidades institucionales del Estado y la importancia del fortalecimiento de sus capacidades es un tema que aunque
no es reciente, permanece vigente. Esta preocupación
por fortalecer al Estado se materializó en lo que algunos han denominado las reformas de segunda generación cuyos propósitos generales se han orientado
a mejorar sus instituciones para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, la responsabilidad
y la participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de
incentivos organizacionales (Lescano 2007, 18). Este
interés de mejorar la gestión pública no solo se ubica
en el nivel nacional del Estado, sino que se traslada
issn 0120-3754
como una prioridad inapelable hacia el ámbito local,
por ser el espacio donde se concreta el vínculo entre
sociedad y Estado y el nivel estatal que mayores responsabilidades ha adquirido en las últimas décadas.
En la mayoría de los casos, la capacidad institucional
ha tendido a relacionarse con capacidad burocrática de gobierno estableciendo estrechos vínculos con
los conceptos de eficiencia y eficacia (Stiglitz 2001;
Ospina 2002; Banco Mundial 1997). Para el Banco
Mundial (1995) la capacidad del gobierno local debe
medirse a través de las herramientas que permitan
al gobierno municipal desempeñarse con éxito. Entre estas herramientas se cuentan el trabajo, el capital
y la tecnología. Desde estas perspectivas, la capacidad institucional no se mide por sus resultados, sino
por los medios con los que cuenta para cumplirlos.
Para otras interpretaciones (Repetto 2003, 6), la capacidad institucional del gobierno local hace referencia a la capacidad que tienen las instancias públicas
de identificar, priorizar y dar solución a las necesidades y problemáticas sociales dentro de su territorio. En tal sentido, la capacidad del Estado debe ser
un medio para conseguir un fin social, pero además
una condición en permanente evolución cuya situación ideal debe ser el mejoramiento continuo. En esta
perspectiva, no solo importan los medios sino, principalmente, los resultados.
Lo anterior conduce a considerar que al analizar la
capacidad institucional del e Estado es necesario
correr la frontera más allá de los aspectos exclusivamente administrativos, debido a que existen otros
factores que pueden afectarla de forma importante
y que también requieren atención. Aunque es importante resaltar la importancia de fortalecer al Estado
en aspectos como la profesionalización administrativa, la planeación, el control y la evaluación, así como
en la disponibilidad suficiente de recursos; es necesario resaltar que estas reformas no son suficientes
por la presencia de otros condicionantes; como, por
ejemplo, que la creación de capacidades institucionales es una decisión sobre la cual influyen consideraciones político-electorales (Moreno 2007, 2).
En sus orígenes, la descentralización política se planteó como una fortaleza para los gobiernos territoriales, debido a las ventajas que significan para una
comunidad contar con gobernantes propios y además poder participar activamente del cogobierno de
su territorio. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los actores políticos en competencia han
recurrido al clientelismo como estrategia predomi-
nante para mejorar sus posibilidades de triunfo electoral, utilizando el aparato burocrático como fuente
para recompensar el apoyo brindado por sus activistas (Moreno 2007, 3). Esta situación se ha convertido en una debilidad importante para la capacidad de
los gobiernos municipales, que afecta por un lado su
potencial administrativo, pero además evidencia la
pobreza de la capacidad política de los gobernantes.
La experiencia ha demostrado que la vía democrática
no garantiza por sí misma la elección de autoridades con la suficiente capacidad de gobierno. Aunque
las elecciones competitivas, libres e imparciales son la
esencia de la democracia, su inevitable sine qua non,
los gobiernos salidos de unas elecciones pueden ser
ineficientes, corruptos, miopes, irresponsables, dominados por intereses minoritarios e incapaces de
adoptar las decisiones que demanda el interés general. Estas características hacen de estos gobiernos
algo indeseable, pero no los convierten en antidemocráticos. Estas distorsiones evidencian que aunque para muchas entidades territoriales son escasos
los espacios permitidos por la ley y la Constitución
para ejercer una verdadera dirección política a través
del liderazgo de nuestros gobernantes, aun estos últimos no están suficientemente preparados para asumir esta responsabilidad. En tales circunstancias la
autonomía no cuenta con el terreno abonado para su
correcto desarrollo.
Desafortunadamente, el exceso de confianza puesto en la elección popular ha impedido la consideración de otras alternativas de selección de autoridades.
Si bien, el mecanismo democrático se considera una
excelente alternativa, no debería ser incompatible su
articulación con mecanismos de medición de la capacidad de gobierno, lo cual filtraría en primera instancia la misma postulación de candidatos y dotaría a las
comunidades de medios idóneos para la identificación de las mejores opciones disponibles, basándose no
solo en los perfiles políticos tradicionales fundados
en promesas, sino en las capacidades reales de hacer
gestión pública, orientadas al bienestar colectivo.
La base institucional social
Es evidente que el fenómeno de transformación del
Estado lleva implícito un alcance mayor al de la modificación estructural y funcional del aparato estatal.
El traslado principalmente de poder de decisión al
nivel local es la oportunidad para lograr la movilizadescentralización
121
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ción de la sociedad civil organizada en torno de sus
demandas ciudadanas, ya que requiere que los intereses sociales dejen de constituirse al interior del Estado
(Fleuri 2004). Aunque se produce una transformación del Estado y de su rol, esto a su vez entraña una
reforma de la sociedad civil, lo que significa que se
produce una redefinición de las reglas de juego que
gobiernan las relaciones entre ambas esferas (Oszlak
1997). La autonomía más que ser un privilegio en
propiedad del Estado a nivel territorial, se configura
en beneficio del interés colectivo, condicionando su
ejercicio a la participación activa de la comunidad y
al diálogo constante entre ésta y el gobierno territorial (Sagawe 2004, 15).
Sin embargo, si bien la participación ciudadana es
determinante en la toma de decisiones, no todo ejercicio participativo-democrático es bueno. Recordemos que nuestro diseño normativo ha cerrado
muchas posibilidades a la participación y al ejercicio
de gobierno, de tal forma que no se puede estimular la participación para temas cuyo alcance se encuentra taxativamente delimitado por la norma. El
líder democráticamente elegido debería ser capaz de
identificar las oportunidades y los espacios aptos para
la participación. Pero, aún más, el líder democrático
debería actuar con neutralidad y favorecer siempre
las decisiones que representen un mayor impacto positivo para el bien común.
Por otro lado, aunque una decisión resulte de un
ejercicio democrático, ello no la convierte automáticamente en la mejor decisión, ni siquiera, en ocasiones, en una buena decisión. La captura de los
espacios democráticos participativos por grupos organizados que persiguen intereses particulares ha
reducido los márgenes de legitimidad de la participación, más cuando muchos problemas y necesidades de gran alcance, al no contar con voceros,
quedan excluidos de la agenda pública. En estos casos, le corresponde al Estado ser consciente de los
intereses que representan estos grupos, pero igualmente de los que no encuentran quien los represente
(BM 1997, 125). En otras oportunidades, la participación es manipulada como mecanismo de legitimación del líder democráticamente elegido, sin
ninguna repercusión en el proceso de toma de decisiones. Esto hace que “el mayor peligro derivado
de una democracia irrestricta y disfuncional sea que
desacredite a la propia idea de la democracia, echando un manto de dudas sobre cualquier forma de gobierno popular” (Zakaria 2003, 284).
122
descentralización
Una sociedad poco preparada para asumir las responsabilidades derivadas de la autonomía hará un
pobre ejercicio de ella o terminará siendo manipulada por diferentes actores. El desconocimiento mismo
de la sociedad acerca de sus derechos y la importancia de su papel en el ejercicio de gobierno, en los procesos de toma de decisiones, veeduría y seguimiento
a la gestión han dado vía libre a las malas prácticas
de gobierno. Si bien, el compromiso civil florece más
fácilmente entre ciudadanos y grupos organizados
cuando tienen un sector público competente como
interlocutor (Evans 2007, 117)24, la sociedad puede
jugar un papel trascendental en la movilización de
fuerzas autónomas que presionen procesos de cambio institucional en el Estado. La experiencia ha evidenciado que la sociedad civil ha sido un actor con
gran capacidad de incidir tanto positiva como negativamente en la naturaleza de las prácticas políticas y
administrativas de su territorio.
Por otro lado, aunque la descentralización junto con
su importante componente de autonomía apareció
estrechamente vinculada al ejercicio de la participación, es claro que esta es una alternativa válida pero
no la única a la hora de identificar problemas y plantear soluciones. Aun teniendo una sociedad lo suficientemente fortalecida para el ejercicio democrático,
la gestión local requiere la adecuada articulación entre el componente participativo, el componente técnico y administrativo de la administración local y
el papel político activo del gobernante, siendo este
último el responsable de tomar las decisiones con
fundamento en los insumos ofrecidos por la administración, los ciudadanos y su propio criterio. En
este sentido, la participación ofrece mejores resultados cuando se combina con una buena gestión pública y no en sustitución de esta (BM 1994, 83). Esto
se debe a que no todos los temas son susceptibles de
discutirse y decidirse por la vía democrática, muchos
de estos requieren ser manejados por expertos, ya que
en ello radica la importancia de la delegación; es decir, en la búsqueda de un mejor gobierno, que se espera que sea ejercido por individuos interesados y con
experiencia en los asuntos públicos, pero que además
deban rendir cuentas al conjunto de los ciudadanos
(Zakaria 2003, 274).
24
Evans parte de la evidencia de varios estudios que demuestran la existencia de una sinergia entre sociedad y estado. Así, mientras uno de estos dos actores se fortalezca, ello conducirá al fortalecimiento del otro,
en una relación de circularidad.
issn 0120-3754
Conclusiones
La autonomía en Colombia, aunque no trascienda
los límites administrativos por enmarcarse en un Estado unitario, hace parte de las reformas que revolucionaron la institucionalidad de nuestro país desde
finales de la década de los años 80 del siglo XX. Su
importancia radica en la reivindicación de los territorios y de sus energías ralentizadas por el centralismo,
con miras a garantizar la adecuación de los marcos
normativos a las particularidades sociales, económicas y políticas de las entidades territoriales y reducir por cualquier medio que las decisiones más
importantes sean tomadas por autoridades e instancias externas. Sin embargo, una mirada rápida a los
preceptos constitucionales que enmarcan el ejercicio de la autonomía permite identificar importantes
restricciones que reducen de manera importante su
desarrollo y consolidación. Aunque desde la Constitución Política se establezcan los niveles mínimos
irreductibles de la autonomía, las providencias de
la Corte Constitucional plantean la necesaria subordinación de esta ante la existencia del principio unitario como jerárquicamente superior, lo cual
conduce a que el reducto mínimo tenga importantes excepciones cuando se trata de defender la unidad nacional. Aun así, la autonomía como factor
reivindicador de los territorios ofrece importantes
oportunidades tanto a los gobiernos como a la sociedad en los procesos de toma de decisiones y cogestión a través de la participación, el control social
y las veedurías ciudadanas. Es por estos motivos que
resulta inevitable no solo analizar las oportunidades
presentes para la autonomía en los diseños de las
normas sino además voltear la mirada hacia los niveles de capacidad disponibles en los gobiernos y la
sociedad civil para responder a los grandes retos que
plantea la autonomía territorial.
descentralización
123
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Banco Mundial. 1997. Informe sobre el
desarrollo mundial. El Estado en un
mundo en transformación.
________. 1995. “Colombia, estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales:
más allá de la asistencia técnica”. En La
descentralización y el Desarrollo Institucional en Colombia. Banco Mundial.
Constitución Política de Colombia.
http://www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/cp91.pdf
Evans, Peter. 2007. Instituciones y
desarrollo en la era de la globalización
neoliberal. Bogotá: Colombia.
Ferrando Badía, Juan. 1963. El Estado regional como realidad jurídica independiente. Revista de Estudios Políticos No.
129-130: 75-120.
Fleuri Sonia. 2004. Ciudadanías,
exclusión y democracia. Revista Nueva
Sociedad 193 (septiembre-octubre).
Hernández Martínez, Pedro Alfonso.
1999. Descentralización, desconcentración
y delegación. Colombia: Legis.
Kant, Inmanuel. 1999. Fundamentación
de la metafísica de las costumbres. España: Ariel.
Lescano, Héctor. 2007. Reforma del Estado cruce de caminos y responsabilidades compartidas. http://www.onsc.gub.
uy/gxpsites/Archivos%5CPublicacione
s%5CRevistaONSC%5CR32%5C03.
Dr.Lescano32.pdf.
Morelli Rico, Sandra. 1996. La autonomía territorial en Colombia. Bogotá:
Universidad Externado de Colombia.
Moreno Jaimes, Carlos. 2007. Los límites
políticos de la capacidad institucional
un análisis de los gobiernos municipales en México.
Ospina, Sonia. 2002. Construyendo capacidad institucional en América Latina:
el papel de la evaluación como herramienta modernizadora. VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública. Lisboa: Portugal, octubre.
Oszlak, Oscar. 1997. Estado y Sociedad.
Revista Reforma y Democracia No. 9.
Real Academia Española. 2001. Diccionario de la Lengua Española. http://
buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?
TIPO_BUS=3&LEMA=autonomia
Repetto, Fabian. 2003. Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor
política social en América Latina. VIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 de
octubre.
Sagawe, Thorsten. 2004. “Autonomía
territorial: un desafío conceptual”. En
Desarrollo de las regiones y autonomía
territorial. Bogotá: FESCOL.
Solozábal, Juan José. 1992. Sobre el estado autonómico español. Revista de estudios políticos 78, octubre-diciembre.
Soto, Carlos A. 1992. Fundamentos de la
autonomía municipal. Revista Interamericana de Planificación XXV No. 97,
(enero-marzo): 179.
Stiglitz, Joseph. 2002. Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del
sector público: lecciones de la experiencia reciente. Revista Reforma y Democracia, No. 22. Caracas.
Ulrich, Wilcken. 1959. Historia de Grecia: en la perspectiva del mundo antiguo. 3a. Madrid: Editorial Pegaso.
458 p.
Zakaria, Fareed. 2003. El futuro de la libertad. Taurus.
Sentencias de la Corte Constitucional
Sentencias C-478-92, C-517-92, T-56592, C-004-93, C-126-93, C-10504, C-216-94, C-084-95, C-263-96,
C-219-97, C-284-97, C-1187-00, C540-01,C-579-01, C-1051-01, C-111201, C-504-02, C-538-02, C-983-05,
C-346-97, C-447-98, C-066-99, C-64399, C-535-96, C-636-96, C-720-99,
C-987-99, C-600A-95.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Duque Cante, Naidú. 2009. La autonomía territorial en el
marco de la república unitaria y la capacidad institucional
del Estado subnacional en Colombia. Administración &
Desarrollo 37 (51): 109-124.
124
descentralización
Estilo APA:
Duque Cante, N. (2009). La autonomía territorial en el
marco de la república unitaria y la capacidad institucional
del Estado subnacional en Colombia. Administración &
Desarrollo, 37 (51), 109-124.
Estilo MLA:
Duque Cante, Naidú. “La autonomía territorial en el marco
de la república unitaria y la capacidad institucional del Estado subnacional en Colombia.” Administración & Desarrollo
37.51 (2009): 109-124.
Administración
& Desarrollo
d e s c e n t r a l i z a ción
resumen
El objetivo del presente trabajo es determinar la relación entre el
derecho y el desarrollo, más específicamente, entre el ordenamiento
jurídico y el desarrollo local en Colombia. Para esto, se realiza
una revisión teórica, un análisis de la doctrina, la jurisprudencia
y la legislación más importante sobre la temática. Las técnicas
de producción de información fueron la revisión documental, la
entrevista y el análisis de contenido. Las conclusiones obtenidas
señalan que, en general, el derecho es tanto un medio o instrumento
como el fin mismo del desarrollo. Ahora bien, en cuanto a la
regulación jurídica y el desarrollo local, se estableció que: a) la
relación ente los dos ha sido precaria o débil; b) el ordenamiento
jurídico colombiano poco ha contribuido al logro del desarrollo local,
c) sin embargo, existen algunas potencialidades que el derecho puede
ofrecer para el logro del desarrollo local en nuestro país.
Palabras clave: Derecho y desarrollo, desarrollo local, ordenamiento
jurídico, descentralización, ordenamiento territoria
abstract
Law and development: the role of legal regulation in local
development
The present work was aimed at determining the relationship between law
and development, more specifically between legal regulation and local
development in Colombia. A theoretical review was thus made and the
doctrine, jurisprudence and the most important legislation regarding the
topic were also analysed. The techniques regarding how information is
produced were documental review, the interview and content analysis.
The conclusions so obtained pointed to the law generally being both
the instrument or the means and the end of development. however,
regarding land-use planning (judicial regulation/territorial ordering) and
local development, it was established that: a) the relationship between
them has been precarious or weak; b) Colombian land-use planning has
contributed little towards local development, c) however, there are some
potentialities which the law can offer for ensuring that local development
happens in Colombia.
Key words: law and development, local development, legal regulation,
decentralisation, land-use planning.
resumo
Direito e desenvolvimento. O papel do ordenamento jurídico para
o desenvolvimento local
O objetivo do presente trabalho é determinar a relação entre o direito
e o desenvolvimento, mais especificamente, entre o ordenamento
jurídico e o desenvolvimento local na Colômbia. Para isso, realiza-se
uma revisão teórica, uma análise da doutrina, da jurisprudência e da
legislação mais importante sobre a temática. As técnicas de produção
de informação foram a revisão documental, a entrevista e a análise de
conteúdo. As conclusões obtidas indicam que, em geral, o direito é tanto
um meio ou instrumento como o próprio fim do desenvolvimento.
Por outro lado, quanto à regulação jurídica e o desenvolvimento
local, estabeleceu-se que: a) a relação entre os dois tem sido precária
ou insuficiente; b) o ordenamento jurídico colombiano pouco tem
contribuído á realização de desenvolvimento local, c) sem embargo,
existem algumas potencialidades que o direito pode oferecer para a
realização do desenvolvimento local em nosso país.
Palavras chave: Direito e desenvolvimento, desenvolvimento local,
ordenamento jurídico, descentralização, ordenamento territorial
Recibido: agosto de 2009 / Aprobado: octubre de 2009
Correo impreso: Calle 44 No. 53-37 CAN, Escuela Superior
de Administración Pública, ESAP, Bogotá, D. C., Colombia.
Jiménez Benítez, W. G. 2009. Reflexiones sobre derecho y
desarrollo. El papel de ordenamiento jurídico para el desarrollo. Administración & Desarrollo 37 (51): 125-140.
Derecho y desarrollo.
El papel del ordenamiento
jurídico para el desarrollo
local1
William Guillermo Jiménez Benítez*
1. Introducción
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se dispuso que
Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma
de República unitaria descentralizada (esto se conoce como “Estado-Regional”), una forma intermedia entre el Estado Unitario y
el Estado Federal (Revenga 2007; Vidal Perdomo 1997; Mendoza
2003). También se reconoció la autonomía de las entidades territoriales, se consagró al municipio como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado y se señalaron las bases para la respectiva distribución de competencias (artículos 286,
287, 288, 311, 356 y 357 de la Carta Magna).
De otro lado, existen diversas aproximaciones, enfoques y modelos sobre el desarrollo local y regional, las cuales ofrecen todo un
arsenal explicativo y propositivo sobre la manera como se puede
obtener el desarrollo a nivel micro. Pese a la aceptación generalizada de estos enfoques y a los procesos descentralistas emprendidos, la realidad del desarrollo local colombiano parece muy lejano
y poco alentador, si se considera que llevamos más de 20 años de
experiencias. Algunas de las realidades que hacen evidente el problema son las siguientes:
a) Dificultad del conjunto de municipios para generar desarrollo;
b) La incapacidad de los pequeños municipios para generar desarrollo local y aún para sobrevivir como entidades territoriales;
c) El crecimiento de desigualdades territoriales por efectos no deseados de desarrollo local en ciertas ciudades;
d) La tendencia a la formulación de planes de desarrollo regionales o
territoriales como estrategias de desarrollo, frente a las limitaciones de la planeación local;
1
Versión para artículo. El estudio completo se encuentra en Jiménez (2009).
*Doctor en Ciencias Políticas, abogado y administrador público, especialista en Planificación del Desarrollo Regional. Profesor asociado de la ESAP y Profesor en las Universidades Libre y Católica.
correo-e: [email protected]
125
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
e) La metropolización y urbanización del desarrollo, en desmedro de amplias áreas periféricas y
rurales;
f) La internacionalización y globalización hacen que
el desarrollo local dependa también de insumos “de
afuera”, contradiciendo enfoques basados en la utilización y potenciación de recursos “endógenos”2.
Ahora bien, se ha considerado que el Gobierno local cumple un importante rol para el desarrollo local;
pero para que todo esto sea posible se hace necesario que las diferentes funciones del Gobierno local
estén contenidas en normas jurídicas, porque una
de las características básicas de un Estado de Derecho consiste en que sus autoridades están sometidas
al imperio de la ley. Por ello, se hace necesario un
ordenamiento jurídico territorial, el cual se entiende
como el conjunto de disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentario que regulan los aspectos
relacionados con el origen y competencia de las autoridades territoriales, la administración de sus asuntos
propios, la participación en los ingresos nacionales
y la promoción del desarrollo territorial, entre otros.
Infortunadamente existen escasas referencias desde
los estudios del desarrollo local y la descentralización, que vinculen el tema de los ordenamientos jurídicos territoriales al problema del desarrollo local,
como se verá más adelante.
El objetivo del presente trabajo es realizar una aproximación acerca del papel o función que ha tenido el
Derecho como conjunto de normas para el fomento
del desarrollo local en Colombia. Para lograr esto, se
hace una importante revisión bibliográfica, doctrinal,
legal y jurisprudencial y se aplican algunas entrevistas
que permiten algún nivel de apreciación empírica.
2. La relación entre Derecho y desarrollo
Por Derecho se entiende aquí su aspecto formal o la
expresión del mismo dentro del ordenamiento jurídico; es decir, el Derecho como norma jurídica. El
Derecho puede ser entendido de diversas maneras
utilizando diferentes palabras con sentidos análogos
o relacionados entre sí.
El Derecho podría ser:
b) Lo recto o el estar conforme a la regla, un deber ser
jurídicamente valorado (directus -a –um, dirigere);
c) Un conjunto de normas exteriores al individuo
(Derecho objetivo), y
d) Aquello que le corresponde a la persona y que lo
faculta para exigir (Derecho subjetivo).
Un intento para definir el Derecho puede ser de la siguiente forma: es un ordenamiento de la vida en sociedad que reconoce facultades a su titular y que se expresa
en un conjunto de normas inspiradas en la justicia y
orientadas al bien común (Jiménez Benítez 2007 40).
En cualquier caso, el Derecho se concreta en normas,
normas jurídicas en este caso, las cuales se diferencian de la norma simple en que contienen un imperativo de conducta que debe observarse so pena de una
sanción, garantizada incluso por el posible uso de la
coacción. La norma jurídica es entonces un conjunto de enunciados o proposiciones que prescriben o
prohíben conductas, que otorgan derechos y generan
obligaciones y cuyo cumplimiento viene impuesto a
sus destinatarios; entre sus características están la de
ser abstractas, generales e imperativas:
En esencia, el Derecho no es sino el reflejo subjetivo
de una norma que autoriza; el deber no es sino el reflejo subjetivo de una norma imperativa (positiva o
negativa). La relación jurídica como relación de Derecho-deber remite siempre a dos reglas de conducta, de
las cuales la primera atribuye un poder y la segunda
un deber (Bobbio 1997, 18).
En el mismo sentido concuerda Carnelutti (1989) al
aceptar como definición empírica y provisional de Derecho, al conjunto de leyes que regulan la conducta de
los hombres y también lo hace García Máynez (2003
5) cuando expresa que el genus proximum del Derecho
es la determinación del carácter normativo o enunciativo de sus preceptos: “Todo el mundo reconoce que estos se refieren a la actividad humana; pero las opiniones
se separan apenas se pretende establecer la esencia de los
mismos”. El Derecho entendido como norma jurídica
es un concepto más operativo que permite ser conectado con otras acepciones como “régimen jurídico-legal” u “ordenamiento jurídico territorial”, este último,
mencionado con anterioridad.
a) Lo justo o lo equiparable a la justicia (ius)3;
Para mayor profundidad sobre cada uno de estos puntos véase Villar
Borda, L., et. al. (2003).
“Ubi non est iustitia, non potest esse ius”, (donde no hay justicia, no
2
3
126
descentralización
puede haber Derecho) decía Cicerón. Por su parte Ulpiano definía la
justicia como aquella “… constant et perpetua voluntas ius suum quique
tribuere” (la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo que le
corresponde).
issn 0120-3754
El desarrollo por su parte, puede entenderse de manera general como el pleno despliegue de las potencialidades inherentes a la naturaleza del ser4. A nivel
individual, significa la concreción o realización de capacidades, talentos y virtudes de las personas (desarrollo humano); a nivel social implica el mejoramiento
de las condiciones, expectativas y calidad de vida de
un conglomerado social (desarrollo socioeconómico).
Ahora bien, según lo consultado, la relación Derecho
y desarrollo ha sido escasamente trabajada en nuestro
medio. Se debe tener presente que el mismo concepto
“desarrollo” es reciente o contemporáneo y tiene escaso tratamiento en una disciplina antiquísima como
lo es el Derecho5. A continuación, se presenta el panorama encontrado.
2.1. En las páginas de internet en español no aparece
algún documento, libro o texto en general que sugiera el planteamiento entre los dos términos; en inglés
en cambio, la relación law and development arroja varios resultados de búsqueda y el vínculo se establece
a partir de las regulaciones jurídicas en los diversos
campos considerados de importancia para el desarrollo económico y social tales como la empresa privada, el comercio, la inversión, la justicia, los Derechos
Humanos y las instituciones de gobierno, entre otras.
También aparecen temas que no obedecen propiamente a regulaciones jurídicas sino a aspectos culturales o de legitimidad; tal es el caso de la corrupción
y el imperio de la ley (rule of law) (Tufts University
2008; School of Oriental and African Studies 2008).
Sin embargo, pese a la relación o vínculo aparente
entre las regulaciones legales y esos aspectos del desarrollo, no está claro en qué medida y de qué manera el Derecho contribuye al avance de estos sectores.
Los estudios sobre law and development, parecen provenir de un cambio de percepción y énfasis en las
políticas de reforma estatal que apoyan las entida
El término parece provenir de la metáfora del rollo: desenrollar es precisamente extender, ampliar, desenvolver toda la capacidad condensada en el ovillo; pero la magnitud de esta extensión está ya limitada
por la “carga” o “dotación” inicial propia del rollo. El latín se refería a
explanatio, amplificatio e incrementum; el portugués utiliza “ desenvolvimento”, término más cercano a la metáfora aludida.
Según parece el concepto “desarrollo” se generalizó a partir de la política externa de USA luego de la Segunda Guerra Mundial, específicamente la política del New Deal formulado por el presidente Truman
en 1949: “El desarrollo, arguye el estudio, debe ser visto como un régimen
de representación, como una “ invención” que resultó de la historia de la
posguerra y que, desde sus inicios, moldeó ineluctablemente toda posible
concepción de la realidad y la acción social de los países que desde entonces
se conocen como subdesarrollados” (Escobar 1998, 14).
4
5
des de financiamiento internacional como el Banco Mundial o el FMI, las cuales se concretaron en
las llamadas “reformas de segunda generación” (o
posconsenso de Washington). Estas reformas incorporaron las preocupaciones sociales, los temas de
Derechos Humanos y la participación democrática,
complementando los énfasis centrados hasta el momento (reformas de primera generación) en los ajustes estructurales y reformas centradas en aspectos
netamente económicos. En esta nueva perspectiva, el
Derecho es visto como una condición para posibilitar
tanto la justicia social como la democratización y el
Derecho se concibe como:
1. Un valor instrumental para el desarrollo (el imperio de la ley, el buen Gobierno y las buenas
prácticas crean el ambiente institucional favorable al crecimiento económico).
2. Un elemento definitorio del desarrollo mismo,
en tanto que lo social y los Derechos Humanos
se convierten en los fines últimos del desarrollo y
de esta manera, cambia la concepción sobre el desarrollo (reducido inicialmente al crecimiento económico), hacia una perspectiva amplia en la cual
las regulaciones legales, la política social y la democratización explican los procesos de generación
de desarrollo y bienestar social: “Indeed, legal and
institutional reforms are increasingly identified as the
key to successful development” (Rittich 2005, 204).
2.2. Derechos Humanos y desarrollo. Las aproximaciones a los Derechos Humanos en los países en vías
de desarrollo, durante las últimas décadas se topó al
final, con el tema del desarrollo. Hubo al menos dos
planteamientos:
a) El logro del desarrollo implicaba y justificaba
ciertos sacrificios en Derechos Humanos, a corto
y mediano plazo, y
b) El desarrollo, entendido como Derecho Humano
en sí mismo (Santos 2002, 224 y ss.)6.
El “Derecho al desarrollo”, fue planteado por vez primera en 1972 por el africano Keba M’Baye, a partir de la
consideración que la condición del subdesarrollo es en sí
misma una violación de los Derechos Humanos, dado
que los países pobres no están en condiciones de garantizar y materializar los Derechos Humanos; el Derecho
6
“La primera línea fue particularmente popular en los años sesenta y setenta en los países latinoamericanos bajo dictadura militar, y está siendo
utilizada en algunos países de Asia, en particular en China. La segunda
ha dado forma coherente al debate africano sobre los derechos humanos”
(Santos 2002, 224).
descentralización
127
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
al desarrollo sería: “la prerrogativa de todos los seres humanos, y de todos los seres humanos colectivamente, de
tener un derecho igual al goce, en una proporción justa
y equitativa, de los bienes y servicios producidos por la
comunidad a la que pertenecen” (M’Baye, citado por
Santos 2002 229-30). En esta propuesta, el Derecho al
desarrollo incluye tanto los derechos civiles y políticos
como los económicos y sociales, y es un derecho individual y colectivo, en el cual la persona humana es tanto
el sujeto como el objeto del desarrollo (participante y
beneficiario a la vez. El derecho humano al desarrollo
ha sido reconocido por la ONU (Declaración del Derecho al Desarrollo) mediante Resolución 41/128 del 4 de
diciembre de 1986, por otros organismos internacionales (Unctad, OIT, Unesco) y por diversas Organizaciones No Gubernamentales.
2.3. El Derecho visto desde el concepto de desarrollo
humano. Para Sen (2000), el desarrollo es un proceso
de expansión de las libertades reales que pueden disfrutar los individuos; la libertad hace referencia aquí a
las capacidades individuales para realizar aquello que
una persona tiene razones para valorar; entonces, habrá desarrollo humano cuando cada persona sea capaz de ejercer plenamente sus libertades y derechos.
Estas libertades y derechos humanos, son a la vez un
fin y un medio; un fin porque deben ser consideradas
como constitutivas del proceso de desarrollo y como
criterio central de evaluación del mismo, y son un medio porque constituyen igualmente un instrumento
fundamental en la mejora de las posibilidades de los
individuos para expresar y defender sus demandas de
atención política y sus exigencias de satisfacción de las
necesidades económico-sociales. Según Sen, la relación entre Derecho y desarrollo es complementaria y
paralela: mayores niveles de desarrollo crean nuevos
y mejores derechos para las personas (más derechos,
como finalidad del desarrollo), pero estos derechos se
convierten a su vez en garantía para nuevos procesos de
desarrollo (derechos como medio para el desarrollo).
2.4. Un enfoque puntual que permite establecer
puentes entre el Derecho y el desarrollo es el llamado “neoinstitucionalismo”, aproximación esta que
vuelve la mirada sobre los aspectos contextuales especialmente sobre el marco regulativo o normativo
(marco institucional) que guía la conducta y los comportamientos de los agentes económicos, sociales y
políticos. Antes del neoinstitucionalismo, los análisis privilegiaban la racionalidad individual y la maximización de las preferencias de los sujetos, los cuales
eran considerados con un gran nivel de libertad y autonomía en sus decisiones. Hoy todo parece indicar
que las cosas no son tan claras y que los compor128
descentralización
tamientos individuales tienen en consideración los
marcos institucionales donde se desenvuelven, pues
estos ofrecen incentivos, premios y castigos, según la
conducta adoptada (March y Olsen 1997).
2.5. Para establecer una conexión entre Derecho y
desarrollo, podría ser útil indagar sobre la finalidad
del Derecho mismo. Para Carnelutti el Derecho sirve para ordenar la sociedad, para darle estabilidad, y
por ello, liga la idea de Derecho con la idea del Estado: “Estable es algo que está. Por eso la sociedad jurídicamente ordenada se llama Estado... El Estado, esto es
la estabilidad de la sociedad, es un producto, y hasta
el producto del Derecho” (1989, 63). De otro lado,
llegado a la conclusión que todo el Derecho (tanto
público como privado) tiene una proyección pública
y por tanto ambos buscan intereses públicos. Según
Kelsen (citado en Quintana 2008), desde el momento en que una norma jurídica protege un interés individual, esa protección constituye un interés público
(por ejemplo, la regulación de las sucesiones y la herencia o el préstamo a interés); el Derecho es público
por esencia, solo hay métodos diferentes de producir
relaciones jurídicas. Podemos concluir entonces, que
el fin del Derecho es el logro de una sociedad ordenada para la convivencia y esto se logra mediante
normas jurídicas orientadas al interés público. Ahora
bien, si aceptamos que el desarrollo implica el mejoramiento de las condiciones, expectativas y calidad
de vida de un conglomerado social, es de esperar que
las normas jurídicas, las cuales se orientan al interés
general, puedan cumplir un papel importante dentro
de una perspectiva orientada al desarrollo.
3. Derecho y desarrollo local
3.1. ¿Qué es el desarrollo local?
El desarrollo local resulta de la concreción espacial
de la idea de desarrollo expresada anteriormente; se
convierte en objeto de estudio por decirlo en términos científico-metodológicos, y es a la vez, el motivo
y la idea central que anima la discusión sobre el tema:
el desarrollo sí, pero el local7. En tal sentido, el de
7
Según Boisier, el término “desarrollo local” encierra una tautología,
puesto que por antonomasia, todo desarrollo es necesariamente local:
“…es claramente un fenómeno local en un sentido geográfico y sistémico, y
no nacional en el mismo sentido y que el concepto de desarrollo global es
solo una abstracción construida sobre promedios… Entonces convengamos
de que hablamos de un fenómeno local; es decir, localizado e incrustado
en las características económicas, técnicas, sociales, culturales de ese lugar
en particular” (Boisier 2005, 5).
issn 0120-3754
sarrollo local es un fenómeno abordable en términos
del conocimiento por las disciplinas sociales. Quizá
por esto, Mario Polèse, se refiere al desarrollo local
como un ideal y como un marco de análisis para la
intervención. Como ideal, el desarrollo local implica
la posibilidad de un modelo alternativo de desarrollo,
una solución para el desarrollo desigual dependiente
de fuerzas externas:
…expresa el deseo de que el propio medio inicie un
proceso de desarrollo, que desemboque en una economía regional próspera basada en las iniciativas y
los conocimientos de los habitantes y de las empresas
de la región… lleva consigo una reducción de la dependencia de la región a los gobiernos y los agentes
económicos del exterior. Es un desarrollo autónomo,
libre (al menos en parte) de las presiones injustas del
sistema (Polèse 1998, 242).
También el desarrollo local es entendido como un
proceso endógeno registrado en pequeñas unidades
territoriales y asentamientos humanos capaz de promover dinámicas económicas y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población (Buarque, citado
por Boisier 2005, 6). La idea de desarrollo endógeno implica que las localidades y territorios tienen un
conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales) y de economías de escala no explotadas
que constituyen su potencial de desarrollo; cada localidad o territorio se caracteriza por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo,
un sistema productivo, una capacidad empresarial y
conocimiento tecnológico, una dotación de recursos
naturales e infraestructuras, un sistema social y político, una tradición cultural, sobre los que se articulan
los procesos de crecimiento económico local (Vásquez Barquero 2000; Boisier 1997; Barbosa 2002).
Los procesos de desarrollo endógeno se producen
gracias a la utilización eficiente del potencial económico local que se ve facilitado por el funcionamiento
adecuado de las instituciones y mecanismos de regulación territorial (Maldonado 2000).
Ahora bien, concebir el desarrollo local como un modelo alternativo, conduce al tema de los enfoques sobre desarrollo local. Pensar y plantear el desarrollo a
partir del nivel local, autónomo, contando con los
propios recursos locales y los agentes locales, es ya
una pretensión que la ubica como un enfoque de desarrollo local. Pero, ¿qué ofrece un enfoque de desarrollo local?
En primer lugar, el enfoque se presenta como un marco de análisis que llama la atención sobre los factores locales del desarrollo y el papel que desempeña el medio
como factor de innovación y dinamismo; se identifican de esta manera los factores endógenos y los exógenos (Polèse 1998). Los enfoques pueden dar lugar a
la formulación de modelos de intervención, más específicos y pensados para una unidad territorial concreta; estos a su vez pueden ser adoptados formalmente a
través de políticas de desarrollo local decididas por las
autoridades gubernamentales, aun de diversos niveles
de Gobierno. Pero sorprende encontrar que los enfoques sobre desarrollo local han descuidado o no hacen
alusión de manera explícita acerca del ordenamiento
jurídico-político de las unidades territoriales (régimen
departamental, municipal y distrital) y de su contribución o no a la autonomía y desarrollo local.
En segundo lugar, un enfoque de desarrollo local
se caracteriza por su integralidad. El enfoque otorga una gran importancia a factores previamente desdeñados por la teoría y la política económica como la
cultura y el sentimiento de arraigo territorial; en este
sentido, se pueden distinguir al menos tres dimensiones de análisis:
a) Lo económico, se refiere a la creación, acumulación y distribución de riqueza; se busca también que los empresarios locales usen su capacidad
para organizar los factores productivos locales
con buenos niveles de productividad para ser
competitivos.
b) Lo sociocultural, se refiere a la calidad de vida, la
equidad social, al sentido de arraigo territorial y
de metas de desarrollo colectivamente construidas y compartidas (Medina Vásquez 1996)8.
c) Lo político-administrativo, se refiere a la gobernabilidad y gobernanza del territorio, a la construcción e implantación de un proyecto político
colectivo; aquí se subrayan las ventajas de los
gobiernos locales para promover la cooperación
entre los diversos actores, especialmente entre
sector público/privado/comunitario9; también se
La discusión y aprobación de los planes de desarrollo a nivel local
con la participación de la sociedad civil en encuentros ciudadanos y
el Consejo de Planeación Territorial, pueden ser una muestra de este
propósito.
Para mayor profundidad sobre gobernanza y gobernabilidad local,
véase Jiménez (2008). Una experiencia que está tomando fuerza es la
creación de las Agencias de Desarrollo Local, las cuales han tenido algún éxito en otros países. Se trata de organizaciones consorciales entre
el sector público y la iniciativa privada que buscan promover el em-
8
9
descentralización
129
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
destacan las mayores posibilidades para mejorar
la eficiencia en la asignación de los recursos públicos (Cuervo 1998).
Adicionalmente, algunos autores también incluyen el
factor ambiental, que se refiere a los recursos naturales y a la sustentabilidad de los modelos de desarrollo
(Enríquez y Gallicchio 2003). Existe otro elemento
importantísimo que no se debe dejar de mencionar:
son los aspectos científico-tecnológicos, considerados
inicialmente como factores exógenos; no debe desdeñarse la posibilidad de la creación de conocimiento
local propio a través del fomento de la tríada I & D+i
(investigación, desarrollo, innovación).
3.2. Aproximaciones sobre
desarrollo local y derecho
Aquí el terreno parece virgen e inexplorado. No se conocen documentos (libros, artículos) que aborden la
problemática del desarrollo local y el régimen jurídico
o el Derecho de manera directa y franca. Obviamente,
existen alusiones a la normatividad, a la ley o el decreto
y sus consecuencias en temas relacionados con el desarrollo local, tales como la descentralización y la autonomía territorial, las relaciones intergubernamentales o el
ordenamiento territorial. Lo que se ha encontrado son
alusiones a la reforma de las disposiciones sobre descentralización territorial y sobre todo, al régimen de transferencia de recursos fiscales; también se ha criticado el
carácter homogéneo de las normas expedidas sobre la
descentralización y el desarrollo local, que poco consideran las realidades y especificidades regionales.
De otra parte, al consultar la web, no se encontraron páginas que pudieran relacionar estos dos temas.
Para investigar la cuestión, se ha seleccionado un
grupo de autores provenientes del campo del Derecho (pues desde los esquemas propios del desarrollo
local, los especialistas son poco sensibles al papel que
juegan los regímenes jurídicos). A continuación, se
presentan entonces, algunos planteamientos de autores colombianos que podrían dar lugar a establecer
relaciones entre el Derecho y el desarrollo local.
3.2.1. Desde el Derecho Constitucional, no se encuentra una alusión directa entre Derecho y desarrollo
local, aunque sí entre el Derecho y el desarrollo en
sentido genérico. Vladimiro Naranjo presenta tres
prendimiento y la creación de empresas para la generación de empleo
y crecimiento económico.
130
descentralización
factores que produjeron el origen del Estado, uno
de ellos es la necesidad de normatividad (Derecho).
Según el planteamiento, el avance de las formas organizativas primitivas desde el nomadismo hasta el
sedentarismo, el aparecimiento de la agricultura y la
ganadería (pastoreo) y la especialización, generaron a
la postre una división social del trabajo y una sociedad dividida en clases; los nuevos tipos de relaciones
económicas y sociales requerían entonces de regulaciones mucho más sofisticadas que las anteriores normas de tipo meramente moral o religioso. De esta
manera, el Derecho acompañó el avance y el desarrollo de la humanidad, el tránsito del estadio salvaje
a la civilización, el paso de la sociedad gentilicia al
Estado: “Para comenzar, por una parte, se configuran
dos tipos de bienes: los colectivos o públicos, de los cuales
toda la comunidad debe servirse según sus necesidades y
los individuales o particulares, que caen bajo el exclusivo dominio de sus propietarios” (Naranjo 2003, 144).
Para las corrientes socialistas y marxistas, lo anterior
no dejó de traer problemas tales como la explotación
y la lucha de clases; el Derecho es visto desde aquí
como un instrumento de dominación (Engels 2002;
Alexandrov 1966). Otro punto de contacto indirecto
con el tema del desarrollo local se establece cuando
se estudian los temas relativos a la forma de Estado (Unitaria, Federal, Confederación) y los aspectos
correlacionados de la descentralización administrativa, la centralización política y los conceptos de soberanía estatal y autonomía territorial.
3.2.2. Desde el Derecho Administrativo, tampoco hay
un tratamiento o análisis de la categoría “desarrollo
local” e incluso muy escasas con el tema del desarrollo
en general. Los cursos y tratados sobre Derecho Administrativo se acercan a la temática al tratar los temas
concernientes a la organización administrativa del Estado o al hablar de la organización territorial. Por ello,
el mismo tema local o municipal queda circunscrito
dentro de la preocupación por establecer la estructura y organización del Estado y la Administración pública, característica propia del derecho administrativo.
Rodríguez (2002), presenta la organización administrativa del Estado planteando las relaciones entre
las autoridades locales y las nacionales. Así, aborda
el estudio del Estado Federal y del Unitario; en éste
último, se trabajan los conceptos de delegación, desconcentración y descentralización administrativa, la
cual se divide a su vez en territorial, por servicios y
por colaboración. También se presenta el tema de la
centralización política y la descentralización admi-
issn 0120-3754
nistrativa y sobre los controles respectivos (jerárquico
y de tutela). Más adelante se estudia con mayor detalle el tema de la administración seccional y local
en Colombia y se dedica una sección a los municipios donde se presenta su noción, forma de creación, funciones, organización y categorías. En el tema
de las funciones municipales existen algunas que tienen que ver directamente con el desarrollo local: a)
Construir obras que demande el progreso local; b)
Ordenar el desarrollo de su territorio; c) Promover el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes; d)
Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio (art. 311 C. P.; art. 3º, Ley 136
de 1994). Sin embargo, el autor se limita a señalar el
marco jurídico regulatorio general, sin comentar o
analizar el tema específico de nuestro interés.
Younes Moreno (2007) procede de manera similar.
En primer lugar, presenta las formas de organización
del Estado (Federal, Unitario, la naturaleza del Estado colombiano), para de esta manera, abordar los
conceptos de descentralización administrativa y sus
modalidades, la desconcentración y la delegación. En
segundo lugar, aborda el estudio de la organización
territorial y el régimen municipal, allí se presenta el
tema de la autonomía territorial (alcances y limitaciones), la importancia del municipio, la evolución
del Derecho Municipal, definición y funciones, etc.
Igual que Libardo Rodríguez, se presenta el marco
jurídico-legal sin entrar a un análisis de fondo.
Vidal Perdomo (1997) en su curso de Derecho Administrativo, aborda los temas territoriales en el Capítulo
III que denomina “teoría de la administración territorial”, refiriéndose al federalismo, el Estado unitario y
la descentralización política y la región como entidad
territorial. En el Capítulo VII se refiere a la organización territorial del Estado para abordar el estudio de
las diferentes estructuras de la administración sectorial
y local; allí se ocupa de la organización departamental y del régimen municipal, repasando rápidamente
las funciones de municipios en las diversas materias y
solo mencionando la palabra “desarrollo” como una
función normativa de los Concejos y de ejecución de
los alcaldes. Los planteamientos sobre desarrollo local
son inexistentes, a tal punto que ni siquiera el término
aparece en el índice de materias.
Para destacar, el autor habla de un “Derecho local”
como un conjunto de normas administrativas expedido por las autoridades departamentales y municipales, dentro del marco de la Constitución y la ley,
para regular asuntos que se les ha encomendado (por
ejemplo, normas de policía, normas de urbanismo,
normas impositivas, etc.). Según el autor, este Derecho complementa el Derecho nacional proveniente
de la ley, y proviene gracias a la autonomía administrativa desde 1886 cuando se hizo el tránsito del federalismo al centralismo.
De otro lado, Hernández (1999) realiza un estudio
para tratar de aclarar la concepción y el uso de ciertas figuras jurídicas del Derecho Administrativo tales
como la descentralización, la desconcentración y la
delegación, con el ánimo propositivo de adecuarlas a
la realidad propiamente colombiana. Son interesantes sus análisis a lo largo del texto, sus puntualizaciones y las diferencias entre el Derecho Administrativo
colombiano y el francés; aunque se aborda el tratamiento de conceptos como la autonomía, la descentralización territorial y la forma de Estado en
Colombia, es inexistente el tema del desarrollo local.
3.2.3. Especialistas juristas en temas territoriales. Son
académicos de formación en Derecho que sin pertenecer al Derecho Constitucional o Administrativo por entero, han realizado importantes aportes al
tema de la descentralización o el ordenamiento territorial en Colombia; uno de ellos De Zubiría Samper
(2002) se muestra preocupado por el análisis histórico sobre el ordenamiento territorial en Colombia,
la descentralización territorial y las finanzas públicas
territoriales; también analiza el tema de la autonomía
local en la Constitución de 1991, la jurisprudencia al
respecto y el tratamiento de la autonomía en el Derecho comparado. El tratamiento de los conceptos “desarrollo” o “desarrollo local” dentro de sus marcos de
análisis es prácticamente inexistente.
Correa (s. f.), realiza un análisis sobre el Título XI de la
Constitución Nacional sobre el tema de la Organización Territorial y el nuevo mapa político-administrativo
de Colombia, tratando de establecer sus alcances y sus
potencialidades. Analiza las entidades territoriales de
hoy y las entidades territoriales del mañana, pero no
desarrolla el tema del desarrollo local.
Finalmente, Jaime Castro propone una conexión
entre Derecho y el ordenamiento territorial, en el
sentido que el Derecho puede reconocer la existencia jurídica de entidades territoriales, de esta manera
hace que reaparezcan o se reconozca formalmente su
existencia, se institucionalicen mediante un estatuto
que regule su presencia y les asigne el cumplimiento de determinadas tareas. De la misma manera, el
Derecho puede acabarlas (caso de las provincias en
Colombia). De este modo, las reformas de carácter
descentralización
131
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
En sus últimos trabajos, continúa reivindicando el papel de las regiones, los departamentos, las provincias y
los municipios, frente a las amenazas del proceso recentralizador de los últimos años (Castro 2002). En lo
que toca específicamente con el desarrollo local, existe
una mención indirecta al referirse a la posibilidad de
consolidar en Colombia las Regiones Autónomas que
reemplacen a los departamentos incapaces; para ello,
estas regiones tendrán como funciones entre otras: a)
la de promover el crecimiento, el desarrollo social y
cultural, y b) ser agentes del desarrollo local.
del desarrollo institucional municipal, la asesoría y capacitación, así como el fortalecimiento de la participación ciudadana; es decir, predominan los aspectos
político-institucionales del desarrollo local. Dentro de
las normas constitucionales y la Constitución misma,
la idea predominante son los planes de desarrollo local,
pero como ya se indicó, tanto en las exposiciones de
motivos y los debates realizados, no existe una conceptualización al respecto. Los gráficos 1 y 2 comparan
las frecuencias encontradas para las unidades de análisis “Desarrollo local”, “Autonomía local” y “Descentralización”; en general, se observan los bajos registros
sobre desarrollo local, aunque tienen un repunte en
los PND de los últimos años.
Gráfico 1
PORCENTAJES DE REGISTROS EN PND
80
70
67,3
70,9
68
60
55,5
50
%
constitucional y local son necesarias para fortalecer la descentralización y lograr sus objetivos a nivel político (redemocratización, legitimación), fiscal
(disminuir déficit fiscal, fortalecer ingresos locales)
y administrativa (modernizar el Estado y mejorar
prestación de servicios) (Castro 1989). En otro texto señala la necesidad de complementar el desarrollo
normativo con la práctica político-administrativa y
la voluntad política de los gobiernos para implantar
el régimen de autonomía territorial (Castro 1990).
41,1
35,2
40
47,6
42,8
44,4
41,3
30
25,5
23,5
20
10
9,5
7,1
16,4
12,7
39,2
20,4
11,6
14,3
5,2
0
4. Análisis de fuentes primarias
1983-1986
1987-1990
1990-1994
Dllo.
Local
Aut.
Local
Desc.
1994-1998
1998-2002
2002-2006
2006-2010
PLANES NACIONALES DE DES ARROLLO
Fuente: Elaboración propia.
Dentro de la legislación, el tema del desarrollo se ha
tratado a propósito de las discusiones sobre la planeación, concretamente en los procesos de formulación,
discusión y aprobación de los planes de desarrollo; no
se encuentran allí definiciones o características acerca
de lo que implica el desarrollo local. Entonces, para
establecer el concepto y significado que la norma jurídica establece para el desarrollo local, se deben realizar múltiples Análisis de Contenido –AC–, tanto en
la parte motiva y resolutiva de cada norma escogida
como unidad de muestreo10. Dentro de los siete Planes
Nacionales de Desarrollo (PND) revisados, se habla
indistintamente de “desarrollo regional”, “desarrollo
territorial”, “desarrollo del territorio” y “desarrollo local”, aunque este último calificativo es más extraño
que los dos anteriores. La concepción que predomina
sobre el desarrollo está muy relacionada con aspectos
En la investigación se aplicó la técnica del Análisis de Contenido
–AC–, a los últimos siete Planes Nacionales de Desarrollo (cuatro de
ellos aprobados como ley) a la Constitución de 1991 y a seis reformas
constitucionales relacionadas con temas territoriales. Aquí solo se presentan los resultados globales.
10
132
descentralización
Gráfico 2
PORCENTAJES DE REGISTROS EN NORMAS CONSTITUCIONALES
%
4.1. Análisis de contenido y
jurisprudencial sobre desarrollo local
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
90
79.6
60
58.7
30
28.5
10
12.6
84.6
85.7
36.8
34.2
28.9
16.9
11.6
11.9
3.8
2.4
0
C.N. 1991 A.L. 01/95 A.L. 01/01 A.L. 02/02 A.L. 04/07
10
Dllo.
Local
Aut.
Local
Desc.
3.4
0
A.L. 01/86
ANC
NORMAS CONSTITUCIONALES
Fuente: Elaboración propia. ANC: se promedian
las frecuencias de los dos informes de ponencias
analizados en la Asamblea Nacional Constituyente.
Por lo que respecta a la jurisprudencia, al consultar
los índices temáticos por la voz o descriptor “desarrollo local”, no se encontró ningún registro10. Posteriormente, se indagó por la voz “desarrollo regional” y
aparecen varias sentencias relacionadas con asignación
de partidas, viabilización de proyectos y estímulos al
desarrollo regional. Se revisó alguna sentencia como
la C-1168 de 2001, sobre la constitucionalidad de los
“cupos indicativos” (auxilios parlamentarios), pero no
se conceptúa sobre el alcance del desarrollo regional,
solo lo menciona a propósito del desarrollo equilibra-
issn 0120-3754
do de las regiones de que trata el artículo 334, inciso
tercero Constitucional. Con la voz “desarrollo territorial”, no se encontraron registros con ese criterio.
Tampoco en el Consejo de Estado se encontraron resultados positivos con el descriptor “desarrollo local”.
zación y el ordenamiento territorial en Colombia11.
El siguiente es el instrumento utilizado para realizar
las entrevistas:
De lo anterior, se puede decir que no existe una postura jurisprudencial sobre el significado y alcance del
desarrollo local o territorial en Colombia. Cosa diferente sucede con los términos “Autonomía local”
y “Descentralización territorial”, los cuales sí tienen
importantes desarrollos jurisprudenciales y legales,
pero este ya es tema de otro estudio.
PREGUNTAS ABIERTAS
4.2. La entrevista
Para obtener un mayor respaldo empírico dentro del
estudio, se aplicaron formatos semiestructurados de
entrevistas a algunos académicos, funcionarios y expertos en el tema del desarrollo local, la descentrali-
1º ¿Qué entiende usted por desarrollo local?
2º ¿Qué entiende usted por autonomía local?
Se entrevistó a las siguientes personas: Sandra Castro (Asesora de
Proyectos Especiales) y Martha Rocío Mendoza (Asesora Agenda Legislativa), funcionarias de la Federación Colombiana de Municipios;
Oswaldo A. Porras (Director de Desarrollo Territorial Sostenible) del
Departamento Nacional de Planeación –DNP–; Jaime Castro Castro, ex Ministro de Gobierno, ex Alcalde de Bogotá, ex Constituyente, consultor independiente; Fabio Velásquez, profesor universitario,
consultor Fundación Foro Nacional por Colombia; Alberto Maldonado, profesor universitario y consultor independiente; Carlos Moreno
Ospina, profesor Escuela Superior de Administración Pública; Gustavo Zafra Roldán, profesor Universidad Javeriana, ex Constituyente en
1991; Fernando Encizo, Alcalde de Tocaima durante el periodo 20012003, asesor de la Federación Colombiana de Municipios.
11
3º ¿Qué entiende usted por descentralización territorial?
4º ¿Cómo relaciona la descentralización, la autonomía y el desarrollo local?
5º ¿Qué obstáculos y dificultades se han presentado para el desarrollo local?
8º ¿Qué puede aportar el Derecho como disciplina y como conjunto de normas a la autonomía y el
desarrollo local?
PREGUNTAS SEMICERRADAS
6º ¿Considera usted que el ordenamiento jurídico sobre descentralización ha favorecido el desarrollo
local?
– Nada
– Poco
– Medianamente
– Mucho
Explique su respuesta.
7º ¿Considera usted que el ordenamiento jurídico ha favorecido la autonomía local?
– Nada
– Poco
– Medianamente
– Mucho
Explique su respuesta.
Al realizar las entrevistas, se siguió el orden de las preguntas tal y como están numeradas en el formulario; es decir, al llegar a la quinta, se saltó a las dos siguientes preguntas semicerradas, para terminar con
descentralización
133
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
la octava pregunta abierta. Dado el objetivo del presente artículo, sólo se presenta aquí el análisis de las
preguntas 5ª a 8ª (Cuadro 1).
Nº Pregta./
Entrevistado
5º
(Obstáculos a D. L.)
Hay un círculo vicioso, la descentralización ha favorecido a grandes
ciudades; también un lastre histórico de dependencia, además de
otros obstáculos: geográfico (dispersión de centros productivos);
Entrevista 1 culturales (municipios acostumbrados a no mirar hacia fuera);
educación (falta capital humano y
cultura del emprendimiento)
Cuadro 1
6º
(Régimen jurídico y D. L.)
POCO. El D. L. es una
competencia municipal
muy vaga, como está en
el art. 311 no es explícita;
además, el municipio ha
sido pensado para prestar SSPP no tanto para el
desarrollo, esto se dejó a
los departamentos, pero
con interrogantes. Hoy el
municipio debe fomentar
el desarrollo pero faltan
herramientas.
Se ha partido de la historia, de N. D.
normatividad que tiende a homogeneizar actividad municipal; las
Entrevista 2 regiones no están preparadas para
el TLC; falta infraestructura de
transporte; en SSPP falta mayor
calidad y capital humano.
- Aut. locales no actúan como ge- MUCHO. El modelo es
rentes del desarrollo sino como ad- constitucionalizado, es
ministradoras de SSPP.
gradual y estable; no pre- No existe institucionalidad que senta cambios abruptos.
promueva o convoque la relación Sin embargo, se carece
de institución que asuma
público/privado.
el proceso (lo hace par- Faltan más incentivos de política
Entrevista 3 para el desarrollo local (ubicación cialmente el DNP). Se
requiere mucho comprode empresas, centros de investigamiso y vinculación del
ción, estímulos a atracción de insector privado y la socieversión a alcaldes).
dad civil.
- No ha habido una política explícita aunque sí acciones o programas; se requiere tener en cuenta las
particularidades territoriales.
No hay claridad en el tema del desarrollo local:
- Hay una cultura o ethos centra- POCO. a) La norma da
lista, se refleja en la variable de la competencia en servicios
sociales e infraestructura,
política macroeconómica.
pero no en materia eco- Dificultad en la articulación de los nómica y de generación
Entrevista 4 actores; existe un modelo corporati- de empleo. b) Los provo de Estado donde el poder se re- cesos de planeación son
parte en términos de botín, lo que para asignar presupuesto,
uno gana, pierde el otro (suma cero). no para la proyección del
- Relaciones asimétricas entre los territorio; prima lo presuactores locales y los globales; los puestal.
últimos imponen su lógica, sus intereses, no los del territorio.
134
descentralización
7º
(Régimen jurídico y A. L.)
8º
(¿Qué puede aportar el
Derecho?)
MUCHO en los primeros Desde el Derecho ayudaría a
años y en las normas de la autonomía mediante una
rango superior.
armonización o coordinación
de las diferentes normas que
NADA, en los últimos generan impactos directos soaños se ha ido restringien- bre municipios. En la actualido con decretos reglamen- dad hay “reguero” o maraña
tarios (ejemplo el Dec. 028 de normas: se necesita una
de 2008).
norma que recoja principios,
que diera límites a lo que puede hacer la ley. Así como está,
¿la autonomía para qué?
N. D.
N. D.
MUCHO. Por lo ante- Falta mayor normatividad y
rior, está ligado, ha habido más explícita en definir comtransferencias de recursos. petencias entre el municipio,
la Nación y el departamento.
La facultad tributaria puede
pasar también a las entidades
territoriales, no solamente el
Congreso, pues se ha descentralizado el gasto pero no el
ingreso.
MUCHO. La Constitución se parte de un supuesto de autonomía; pero
existen serias resistencias
para asegurarla; el ethos
centralista quiere mantener el control.
La norma social es un producto social para atender una
necesidad. La norma incide y
transforma la sociedad.
- El papel del Derecho es fundamental en la medida en que
establece reglas de juego a instituciones y actores.
- Normas aseguran la confianza; el Derecho puede establecer pautas para generar
expectativas de comportamiento.
issn 0120-3754
7º
(Régimen jurídico y A. L.)
8º
(¿Qué puede aportar el
Derecho?)
MEDI A NA MEN T E .
Comparativamente en el
tiempo si ha mejorado; en
los últimos años ha habido
una reversión.
Precisar asuntos y competencias propias de las entidades
y así saber cuál es el grado de
autonomía. Hay duplicidad,
falta claridad en límites.
- El Estado ha abandonado política de redistribución económica y
desarrollo regional.
El proceso es relativamente nuevo: MUCHO. Ha favorecido MUCHO. En un primer
a) Definición de competencias no el desarrollo humano y momento (1986-1991).
es clara entre niveles. C. N. no garantizado derechos.
POCO. Del 91 para acá
considera a la Nación como nivel NADA. En cuanto a de- hay recentralización, pero
territorial, esto genera falta de cla- sarrollo económico, pero garantizando ciertos míridad y duplicidad y la tendencia a además no ha sido obje- nimos.
no asumir responsabilidad.
tivo de la política desb) Entidades territoriales empeza- centralista. El desarrollo
ron siendo débiles y aún lo son en económico depende del
cuanto a desarrollo institucional; sector privado.
Entrevista 6 es un aprender haciendo.
c) Falta de aplicación de ciertos instrumentos como la carrera administrativa que limitan aprendizaje.
Esto justifica la recentralización.
Otorgar mayor autonomía
fiscal.
Nº Pregta./
Entrevistado
5º
(Obstáculos a D. L.)
6º
(Régimen jurídico y D. L.)
- Desarrollo territorial es desigual, M E DI A N A M E N T E .
por tendencia del sistema capitalis- En acceso a SSPP y meta a la concentración.
joramiento de calidad de
- La lógica del inversionista se diri- vida. POCO, en lo ecoEntrevista 5
nómico.
ge a mercados consolidados.
d) Existen actores sectoriales que
impiden mayor descentralización,
por la cultura centralista (por
ejemplo FECODE).
e) Falta cultura para pensar en clave de unidad nacional.
- Problemas de capacitación. Per- NEUTRAL. Últimos esfil de alcaldes sigue siendo inade- tudios lo demuestran; los
cuado.
desarrollos locales han
sido por voluntad propia.
- Problemas de inseguridad.
- Problemas de infraestructura vial.
- Desigualdad regional, municiEntrevista 7 pios ricos y pobres, pero leyes homogéneas.
- Categorización municipal no se
ha manejado bien al basarse en dos
criterios: población e ingresos, no
sobre perfiles de vocación económica.
- Mucha normatividad.
MUCHO. Ha habido
ampliación de cobertu- Dificultad en aplicación de recur- ras en acueductos y SSPP,
sos por el condicionamiento desde mejoramiento de la caliarriba.
dad de vida, aumento de
Entrevista 8
- Existen factores “invisibles” (ac- identidad y pertenencia
tores y agentes que le piden cosas a y avances en otros temas
los alcaldes (paramilitares, guerri- (superávits fiscales, etc.).
lla, policía, fiscales, jueces, gobernador, etc.).
El Derecho no ha desarrollado conceptualmente el término autonomía, se confunde
con otros como la soberanía
dentro del un Estado unitario.
A nivel de actores locales y
sociales de los niveles territoriales hay confusión entre
autonomía e independencia.
La relación es de reclamo, de
confrontación, de no sentirse
parte del Estado.
En cuanto a normatividad,
estar pendiente a los ajustes
según dinámica política.
MEDI A NA MEN T E .
Depende del manejo de
competencias.
Algunos
municipios han tenido
éxito (Bogotá, algunos
municipios del viejo Caldas), otros han sido fracasos (Cali, el Valle). Manejo
irresponsable de ciertos niveles de autonomía, esto
ha justificado la recentralización.
El Derecho hace una parte de
la tarea, pero el desarrollo implica gestión, manejo, economía, sociología, ingeniería.
MEDI A NA MEN T E .
Pueden haber normas
muy estructuradas pero
en su desarrollo se generan
dudas; no hay seguridad
jurídica sobre determinadas actuaciones: riesgo al
aplicar tal o cual normatividad.
Derecho debería ser un hilo
conductor de metas a lograr.
El impacto de norma es parcial; el desarrollo local es interdisciplinario.
Adicionalmente se requieren
normas especiales para proteger a quienes participan de
esas dinámicas: fueros especiales para funcionarios; no
iniciar procesos indiscriminadamente.
Fuente: Elaboración propia.
descentralización
135
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Para realizar el análisis de la información, se agrupan,
por un lado, las respuestas de funcionarios (DNP, Federación Colombiana de Municipios, un ex alcalde)
bajo el nombre común de “ funcionarios”; por otro
lado, las respuestas de académicos, consultores y profesores se agrupan bajo el nombre de “académicos”.
Pregunta 5ª. Obstáculos al desarrollo local. Tanto funcionarios como académicos coinciden en las siguientes razones: a) Aspectos histórico-culturales: un ”
ethos centralista” por un lado, y otro “dependentista”; b) Aspectos normativos: legislación homogénea
que poco considera particularidades territoriales; c)
Aspectos institucionales: carencia de una política de
desarrollo regional equilibrado; d) Aspectos educativos y de capacitación: formar capital humano a nivel
local; e) Aspectos de infraestructura: mayores y mejores vías de comunicación; f) Aspectos de integración social: dificultad de articular esfuerzos de actores
locales, públicos y privados; g) Aspectos de seguridad: existencia del conflicto armado y la parainstitucionalidad.
Pregunta 6ª. ¿Ha favorecido el ordenamiento jurídico
el desarrollo local? Esta pregunta semicerrada arrojó
los siguientes resultados:
Opción
NADA
POCO
MEDIANAMENTE
MUCHO
NEUTRAL
NS/NR
Porcentaje de frecuencia
12.5%
37.5%
0%
25%
12.5%
12.5%
Fuente: Elaboración propia según datos de entrevista12
La respuesta mayoritaria fue POCO, y las razones
manifestadas, fueron entre otras: a) Las competencias sobre desarrollo local son vagas para el municipio, pues está más pensado para prestar servicios
públicos y construir infraestructura; de este modo,
no tiene funciones específicas en desarrollo económico y generación de empleo; b) Los procesos de planeación del desarrollo se han reducido a la asignación
presupuestaria y no a la construcción de una visión
compartida sobre el desarrollo.
Destacar que entre las opciones POCO y NADA se
obtiene el 50% de respuestas, lo cual indica la apre12
136
Hubo dos entrevistados que ofrecieron dos tipos de respuesta según
el factor de desarrollo (MEDIANAMENTE en tal aspecto, POCO o
NADA en otro). Aquí se escogió la opción que apuntara a los aspectos
del desarrollo local definidos en la parte teórica.
descentralización
ciación desfavorable que sobre el desarrollo local ha
tenido el ordenamiento jurídico existente. Como
dato adicional, cabe señalar que el 25% de la opción
MUCHO, pertenecen al grupo de los funcionarios
quienes valoraron la estabilidad de las normas al estar en la Constitución, y los logros obtenidos en desarrollo humano, ampliación de coberturas de SSPP
y calidad de vida. Alguno de los entrevistados consideró que el ordenamiento jurídico es NEUTRAL;
es decir, que no influye en el desarrollo, y otro aclaró
que el desarrollo local no ha sido objetivo de la política descentralista, pues este depende en gran medida
del sector privado.
Pregunta 7ª. ¿Ha favorecido el ordenamiento jurídico la autonomía local? Debido a las respuestas a esta
pregunta, se tuvo de dividir el análisis en dos momentos: 1) Primer periodo; es decir, los primeros años
de la descentralización (mediados de los 80´s hasta la
Constitución de 1991), y 2) Segundo periodo (luego
del proceso constituyente, pero especialmente desde
2002 en adelante).
Opción
NADA
POCO
MEDIANAMENTE
MUCHO
NS/NR
Primer periodo
Frecuencia
0%
0%
37.5%
50%
12.5%
Segundo periodo
Frecuencia
12.5%
12.5%
37.5%
25%
12.5%
Fuente: Elaboración propia según datos de entrevista.
1. Para el primer periodo la opción mayoritaria es
MUCHO (50%), seguida de MEDIANAMENTE
(37.5%). Las opciones NADA y POCO, no fueron
mencionadas siquiera. Las razones principales para
escoger la opción mayoritaria fueron: a) Se consagró el proceso en normas de carácter superior, el cual
parte de un supuesto de autonomía, y b) Ha habido
un proceso de transferencias importantes. La opción
MEDIANAMENTE, justifica sus respuestas así: a)
Comparativamente en el tiempo ha mejorado, pero
en los últimos años ha habido un retroceso; b) La
aplicación de ciertas normas genera dudas y no existe
plena seguridad jurídica sobre ciertas actuaciones, y
c) Esto depende más del manejo responsable que se
la haga a la autonomía. Algunos han tenido éxito y
otros han fracasado.
2. Para el segundo periodo, los porcentajes varían debido a que dos entrevistados cambian su respuesta
(pasan de MUCHO a POCO o NADA); de esta manera, la respuesta mayoritaria es la opción MEDIA-
issn 0120-3754
NAMENTE, con el 37.5%. Al sumar las opciones
NADA y POCO, se obtiene un 25% que es el porcentaje que migra desde la opción MUCHO para el
segundo periodo. Las razones expresadas se refieren a
las medidas que se han adoptado desde Bogotá en los
últimos años, las cuales van en contra de la autonomía regional y local.
Pregunta 8ª. ¿Qué puede aportar el Derecho a la autonomía y al desarrollo local? Los funcionarios señalaron
los siguientes aspectos: Armonización o coordinación de normatividad dispersa y ponerle límites a la
ley; definir competencias entre niveles de gobierno;
descentralizar el ingreso no solo el gasto, en este sentido, otorgar facultades tributarias a entidades territoriales y fueros especiales para autoridades locales.
Los académicos por su parte manifestaron: El Derecho debe establecer pautas que aseguren confianza en
las expectativas de comportamiento; precisar competencias y grado de autonomía; otorgar mayor autonomía fiscal; realizar ajustes a normas según dinámica
política; aclarar relación entre autonomía, soberanía
e independencia; el impacto de la norma es parcial, el
desarrollo local es interdisciplinario. En resumen, los
dos grupos coinciden en: a) Armonización de normatividad para que se genere confianza y certeza entre
actores; b) Definir claramente las competencias entre
los distintos niveles, y c) Otorgar mayor autonomía y
facultad tributaria y fiscal a los municipios.
5. Conclusiones
5.1. El Derecho como medio y como fin del
desarrollo: el desarrollo como Derecho
De la revisión teórica general, se infiere que el Derecho podría cumplir un papel importante dentro
de una perspectiva orientada al desarrollo, no solo
prescribiendo obligaciones y responsabilidades, sino
además reconociendo derechos y facultades dentro
de los agentes políticos, económicos, gubernamentales y sociales relevantes para el desarrollo (el Derecho como un instrumento para lograr el desarrollo);
por tanto, el Derecho, al establecer el marco normativo e institucional adecuado, está relacionado desde el inicio con el desarrollo de la sociedad y de sus
habitantes. Pero las cosas no parecen terminar aquí,
pues crecientemente el concepto “desarrollo” es entendido como la posibilidad de disfrute o concreción
real de los derechos que gozan los seres humanos; por
tanto, son los logros en Derechos Humanos (civiles
y políticos, económico-sociales y colectivos), los que
determinan el nivel de desarrollo y entonces, el Derecho sería no solamente un medio (marco regulativo)
para generar desarrollo, sino la finalidad misma del
proceso de desarrollo (la concreción material de los
Derechos Humanos). La extensión de esta idea es llevada a sus límites cuando, precisamente, el desarrollo
se convierte en un derecho humano más: el derecho
al desarrollo. Aquí se inserta el llamado “enfoque de
derechos” o “perspectiva de derechos”, el cual ha servido de referente teórico-ideológico para la formulación de recientes planes de desarrollo económico y
social.
5.2. Derecho y desarrollo local:
Una relación débil y precaria
Lo primero que hay que decir al observar el conjunto de información recopilada y analizada, es que el
papel jugado por la regulación jurídica frente al desarrollo local en Colombia ha sido escaso, confuso y
poco comprometido, como a continuación se detalla.
a) Desde la doctrina y la teoría jurídicas, se encontró
una muy escasa relación acerca del Derecho (entendido como norma jurídica) y el desarrollo en general;
no solamente entre los grandes tratadistas sobre teoría del Derecho, sino también entre doctrinantes del
Derecho Constitucional y Administrativo. A propósito, la información arrojada en las entrevistas realizada sobre juristas, demuestra una postura de cierto
alejamiento y extrañeza sobre el tema del desarrollo
local, el cual es considerado mayoritariamente como
no concerniente al Derecho sino a la economía u
otras áreas de conocimiento; en todo caso, el papel
de la norma jurídica es considerado como “neutro” o
poco relevante para el desarrollo local. También existe la posición entre algunos juristas acerca que el desarrollo local es un tema netamente económico, que
incumbe más al sector privado.
Así, la mirada del desarrollo local desde el Derecho
está centrada en la posibilidad y la adecuación de un
ordenamiento jurídico que facilite los procesos propios del crecimiento económico y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población; de esta forma,
el desarrollo en sí mismo, no ocupa una preocupación central para el Derecho, pues se considera que los
procesos de desarrollo desbordan la esfera propia de
las normas jurídicas y pasan a la órbita de las interacciones sociales, políticas y económicas. Lo crucial
descentralización
137
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
para el Derecho es, entonces, definir el régimen jurídico adecuado (ordenamiento territorial, sistema de
autonomías y descentralización territorial) entre los
diferentes niveles y órganos estatales, para que cada
uno cumpla de la mejor manera sus funciones y competencias; de este modo, se espera que el desarrollo
sea la resultante de la triple interacción entre Estadomercado-sociedad.
b) Desde la orilla de los especialistas en desarrollo
local, no solamente se echa de menos el aporte de juristas dentro de esa comunidad académica, sino que
además, la inclusión del Derecho a los enfoques y
marcos analíticos es marginal, residual o inexistente.
La mayoría de expertos en temas de desarrollo local
provienen de la economía, la geografía o campos interdisciplinarios, quienes además, miran con cierto
recelo los elementos “exógenos” al desarrollo endógeno local (como pueden ser las leyes y normas que se
expiden desde el Congreso o el Gobierno Central).
c) Al analizar la legislación y la jurisprudencia, se encontró que no existen definiciones o conceptualizaciones claras y precisas respecto al tema del desarrollo
local, como tampoco sobre desarrollo regional ni aún
territorial; mucho menos hay una línea o postura jurisprudencial al respecto. Pero en cambio sí existe
una prolífica producción de jurisprudencia (y líneas
jurisprudenciales) sobre los temas relacionados con el
desarrollo local, como son la descentralización, la autonomía y el ordenamiento territoriales.
5.3. Régimen jurídico y desarrollo local
La conclusión general es que el régimen jurídico territorial ha favorecido POCO los procesos de desarrollo
local. En efecto, los resultados de las entrevistas arrojan
este juicio, lo cual corrobora lo afirmado en el punto
5.2 de estas conclusiones, acerca de la debilidad y escasa
relación entre el Derecho y el desarrollo local. En este
punto se destaca el hecho que las competencias municipales sobre desarrollo no sean muy claras y además, que
los procesos de planeación del desarrollo parecen haber
terminado en asignaciones de recursos, y no tanto en
construir una visión compartida sobre las prioridades
y las estrategias para el desarrollo de las comunidades
locales. De otro lado, hay aspectos normativos identificados como obstáculos para el desarrollo local; por
ejemplo, el hecho de existir una legislación homogénea,
dispersa y que además, poco considera las particularidades regionales para el desarrollo.
138
descentralización
5.4. ¿Qué podría aportar el Derecho al
desarrollo local? Si bien hay que reconocer que la
problemática del desarrollo en general y del desarrollo
local en particular concita la presencia de diversos
factores (políticos, económicos, socioculturales,
medioambientales y del conocimiento, entre otros),
no por ello se debe abandonar la idea acerca que
el Derecho pueda jugar un papel más relevante
que el que hasta el momento ha jugado. Si se sigue
asociando el desarrollo local y regional únicamente
con mayores niveles de descentralización y autonomía
local, se continuará con una visión demasiado corta
y a todas luces, equivocada. El desarrollo local no
guarda una relación necesariamente directa con la
descentralización y la autonomía territorial como
la experiencia lo demuestra y como algunos de los
entrevistados lo corroboraron; los diversos factores
que confluyen al desarrollo deben ser generados
desde los territorios, antes que ser descentralizados. El
desarrollo local integral no se puede descentralizar ni
decretar mediante normas de carácter constitucional,
legal o reglamentario. Existen factores de orden
económico, cultural y político que se sustraen a
la regulación jurídica, o sobre los cuales esta tiene
grandes limitaciones.
Ahora bien, dado que la descentralización y la autonomía territorial son más sensibles a la regulación
jurídica, se ha privilegiado el papel del Derecho en
estas áreas (así lo demuestra la doctrina, la jurisprudencia y el análisis adelantado sobre las normas jurídicas), como si esto fuera suficiente. De hecho, el
régimen jurídico territorial actual descansa en estas
dos materias. Es necesario, por tanto, ampliar y complementar esta idea, para así mismo, encontrar nuevas oportunidades de intervención desde el Derecho.
Los siguientes son algunos puntos que podrían ser
analizados con mayor profundidad en futuros trabajos de investigación.
a) En las entrevistas se identificaron algunos obstáculos al desarrollo local, que tienen que ver
directamente con la regulación jurídica y sobre
los que se podría actuar de manera inmediata.
La existencia de una normatividad homogénea y
dispersa debe dar paso a cambios que permitan:
• Una armonización normativa que genere certeza
y confianza entre los diversos actores que inciden
en el desarrollo local (alianzas público/privado/
comunitario). Un marco de expectativas estable
está relacionado positivamente con la creación de
issn 0120-3754
confianza y capital social, determinante para el
desarrollo y progreso de las sociedades.
• Concretar el ordenamiento territorial del Estado. El modelo definido en la Constitución es la
del Estado Regional (intermedio en el unitario y
el federal); definir con mayor precisión las competencias entre los distintos niveles territoriales,
pero atendiendo el mandato constitucional sobre
el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Esto
implica no solamente competencias municipales
en materia de desarrollo, sino una construcción
de la organización y funcionamiento del Estado
colombiano, a partir de lo municipal.
• Mayor discrecionalidad para los entes territoriales, en consideración a sus diferentes realidades y
vocaciones económicas y culturales. Entre estas
medidas están las de otorgar mayor facultad tributaria y fiscal a los municipios.
• Establecer una política pública nacional armonizada con las políticas públicas territoriales sobre
desarrollo local. Los enfoques sobre desarrollo local deben integrar los factores endógenos con las
oportunidades exógenas. Además, la autonomía
territorial no significa autarquía o independencia
dentro del modelo estatal pactado.
b) Realizar más estudios sobre Derecho y desarrollo.
Involucrar a más juristas y académicos del campo
del Derecho hacia estudios regionales, territoriales y sobre el desarrollo en general. Estos campos
han sido poco explorados pero ofrecen grandes
oportunidades para que la disciplina del Derecho
haga aportes fundamentales en esas áreas, no solamente desde el Derecho público, sino también
desde el Derecho económico, laboral y civil si es
posible.
c) El Derecho y su función de regulación debe apuntar también al mejoramiento de la calidad de vida
de los asociados (derecho al desarrollo); no solamente regular o definir el marco donde se realizan los intercambios: las normas jurídicas dentro
del Estado Social de Derecho deben dirigirse a la
garantía y concreción de derechos. En efecto, los
nuevos roles y funciones del Estado han provocado que el Derecho evolucione hacia un modelo
“promocional” o de orientación sustantiva de los
Derechos hacia fines regulativos y de resultados
prácticos, abandonando paulatinamente los rasgos anteriores (un Derecho eminentemente formal). Aparece entonces el llamado Derecho útil o
Derecho regulativo (Calvo García 2005) que es la
utilización del Derecho como medio, orientado
a la consecución de fines y enriquecido por criterios de índole material (económicos, políticos,
axiológicos, étnicos, técnicos, etc.).
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Jiménez Benítez, William Guillermo. 2009. Reflexiones
sobre derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento
jurídico para el desarrollo local. Administración & Desarrollo
37 (51): 125-140.
Estilo APA:
Jiménez Benítez, W. G. (2009). Reflexiones sobre derecho y
desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico para el desarrollo local. Administración & Desarrollo, 37 (51), 125-140.
Estilo MLA:
Jiménez Benítez, William Guillermo. “Reflexiones sobre
derecho y desarrollo. El papel del ordenamiento jurídico
para el desarrollo local.” Administración & Desarrollo 37.51
(2009): 125-140.
descentralización
139
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Alexandrov, N. G. 1966. Teoría del Estado y del Derecho. México: Grijalbo.
Barbosa, Octavio. 2003. Universidad
y desarrollo local. Una lectura desde la
ESAP. Bogotá: ESAP.
Bobbio, Norberto. 1997. Teoría General
del Derecho. Santa Fe de Bogotá: Temis.
Boisier, Sergio. 2005. ¿Hay espacio para
el desarrollo local en la globalización?
Ponencia presentada al X Congreso
Internacional del CLAD. Santiago de
Chile: 18 al 21 de noviembre.
________. 1997. El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría del
desarrollo territorial. Estudios Regionales, N° 48.
Calvo García, M. 2005. Transformaciones
del Estado y del Derecho. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Carnelutti, Francesco. 1989. Cómo nace el
Derecho. Bogotá: Temis S. A.
Castro, Jaime. 1989. El partido liberal y
la reforma regional y local. Conferencia
en Cali por invitación del Instituto de
Estudios Liberales del Valle del Cauca.
________. 1990. La Descentralización,
reforma política de profundas repercusiones económicas y sociales.
Conferencia dictada ante el Segundo
Congreso Nacional de Alcaldes, Cali.
10 de mayo.
________. 2002. La cuestión territorial.
Bogotá: Oveja Negra.
Correa, Néstor R. s.f. “El reordenamiento
territorial en la nueva Constitución Política de Colombia”. En Colombia una
democracia en construcción, 169-216.
Bogotá: Corporación Viva la Ciudadanía.
Cuervo, Luis M. 1998. Desarrollo económico local: leyendas y realidades. Territorios Revista de Estudios Regionales y
Urbanos, 1: 9-24.
Zubiría Samper de, A. 2002. Estado nacional y autonomía local. Bogotá: Utopos,
Engels, Federico. 2002. El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado.
Bogotá: Ediciones Génesis.
140
descentralización
Enríquez y Gallicchio. 2003. Gobernanza y desarrollo local. UNESCO
programa MOST, 29 páginas. http://
w w w.hegoa.ehu.es/dossierra/DHL/
(Consulta febrero de 2008).
Escobar, Arturo. 1998. La invención del
tercer mundo. Bogotá: Editorial Norma.
García Maynez, E. 2003. Introducción al
estudio del Derecho. Bogotá: Ediciones
Esquilo.
Hernández, Pedro A. 1999. Descentralización, desconcentración y delegación en
Colombia. Santafé de Bogotá: Legis.
Jiménez Benítez, W. G. 2008. “Gestión
Pública y desarrollo territorial. Gobernanza para la gestión del desarrollo
local”. Niño, B. J. (Comp.) En Descentralización, conflicto, participación y territorio, 297-326. Bogotá: U. Nacional.
________. 2007. El enfoque de los derechos humanos y las políticas públicas.
Civilizar N° 12: 31-46.
________. 2009. Derecho y desarrollo.
Regulación jurídica y desarrollo local.
Bogotá, D. C.: Universidad Católica de
Colombia.
March, J. y J. Olsen. 1997. El redescubrimiento de las instituciones. México:
Fondo de Cultura Económica.
Maldonado, Alberto. 2000. Descentralización y desarrollo económico local. Una
visión general del caso de Colombia. Santiago de Chile: CEPAL (LC/R.1968).
Medina Vásquez, J. 1996. “Los aspectos
psicosociales y culturales en la competitividad y la gestión del desarrollo regional”. En Globalización y gestión del
desarrollo regional, 215-236. Cali: Universidad del Valle.
Mendoza, Alberto. 2003. Ordenamiento territorial: Oportunidad para organizar a Colombia como un Estado
regional. http://www.sogeocol.com.
co/documentos. (Consulta octubre de
2007).
Naranjo, Vladimiro. 2003. Teoría constitucional e instituciones políticas. Bogotá:
Temis.
Polése, Mario. 1998. Economía urbana y
regional. Introducción a la relación entre
territorio y desarrollo. Cartago - Costa
Rica: Libro Universitario Regional.
Quintana, Elvia. s.f. Derecho Público y
Derecho Privado. http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1855. (Consulta
mayo de 2008).
Revenga, Miguel. “2007. Las formas de
Estado”. En ¿Hacia dónde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?,
32-43. Bogotá: Universidad Libre.
Rittich, Kerry. 2005. The Future of law
and development: Second generation
reforms and the incorporation of de social. Michigan Journal of International
Law 25: 199-204.
Rodríguez, Libardo. 2002. Derecho administrativo. General y colombiano. Bogotá: Temis.
Santos, Boaventura de S. 2002. La globalización del derecho. Los nuevos caminos
de la regulación y la emancipación. Bogotá: Universidad Nacional-ILSA.
Sen, Amartya. 2000. Desarrollo y libertad. Editorial Planeta.
School of Oriental and African Studies. “About lawanddevelopment.org”.
2008. University of London. http://
www.lawanddevelopment.org. (Consulta agosto de 2009).
Tufts University Courses, fields of study,
The Fletcher School, a Graduate School
of International Affairs. 2008. http://
fletcher.tufts.edu/academic/fos/lawanddevelopment/academics.asp. (Consulta agosto de 2009).
Vázquez Barquero, A. 2000. Desarrollo
económico local y descentralización:
Aproximación a un marco conceptual.
Santiago de Chile: CEPAL/GTZ
(LC/R.1964).
Vidal Perdomo, J. 1997. Derecho Administrativo. Bogotá: Temis.
Villar Borda, L. 2003. Problemática de los
pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma? Bogotá: Universidad
Externado de Colombia.
Younes Moreno, D. 2007. Curso de derecho administrativo. Bogotá: Temis.
Administración
& Desarrollo
estado y políticas
p ú b l i c a s
resumo
La sociedad brasileña em experimentado em serie de ltoosias de
participación basada em la colaboración entre l gobierno y la sociedad,
desde l proceso de descentralización política y administrativa que se
inició em la década de 1980. El fomento de la participación l parte
de em nuevo modelo de gestión, sin embargo, em modelo se enfrenta
em realidades políticas e históricas que lo inhiben o lo promueven,
de modo que em su aplicación se debe considerar l contexto. Este
artículo se apoya em ltoos empíricos realizados em juntas, foros y
em procesos de elaboración presupuestal participativa em diferentes
ciudades brasileñas, así como em búsqueda em la ciudad de Paraty,
Río de Janeiro, em l Foro del Desarrollo Local. Estos ltoos indican
que l tipo de participación del público l crucial para l lto o l fracaso
de tales experimentos.
Palavras chave: participação cidadã, descentralização, governo,
desenvolvimento local.
abstract
Experience of government organisations, social dimensions and
participation: an analysis of participation in a re-democratised society
Brazilian society has experienced a series of participation experiences
based on collaboration between the government and society arising
from the process of political and administrative decentralisation which
began in the 1980s. Promoting participation forms part of a new
model for management; however, this model must deal with political
and historic realities which inhibit or promote it, in such a way that the
context must be considered when applying it. This article is supported
by empirical studies carried out during board of directors’ meetings,
forums and processes involved in preparing participative budgeting in
different Brazilian cities, as well as a search carried out in the city de
Paraty, Río de Janeiro, during the Local Development Forum. These
studies indicated that the type of public participation involved in is
crucial for such experiments’ success or failure.
Key words: citizen participation, decentralisation, government,
local development.
resumen
Las organizaciones gubernamentales, las dimensiones sociales
y las experiencias de participación: un análisis del proceso de
participación en una sociedad redemocratizada
La sociedad brasileña ha experimentado una serie de experiencias de
participación basada en la colaboración entre el gobierno y la sociedad,
desde el proceso de descentralización política y administrativa que se
inició en la década de 1980. El fomento de la participación es parte
de un nuevo modelo de gestión, sin embargo, ese modelo se enfrenta
con realidades políticas e históricas que lo inhiben o lo promueven,
de modo que en su aplicación se debe considerar el contexto. Este
artículo se apoya en estudios empíricos realizados en juntas, foros y
en procesos de elaboración presupuestal participativa en diferentes
ciudades brasileñas, así como en una búsqueda en la ciudad de Paraty,
Río de Janeiro, en el Foro del Desarrollo Local. Estos estudios indican
que el tipo de participación del público es crucial para el éxito o el
fracaso de tales experimentos.
Palabras clave: participación ciudadana, descentralización,
gobierno, desarrollo local.
Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Correo impreso: Rua Presidente Pedreira, 38, Ap 404, B102,
Ingá, Niteroi, Rio de Janeiro, Brasil. CEP: 2 4210-470.
Reis Cruz, Gisele. 2009. As dismensões Governamental e
Societal e as Experiências Participativas: uma análise do
processo participativo em uma sociedade redemocratizada.
Administración & Desarrollo 37 (51): 141-152.
As Dimensões
Governamental e Societal
e as Experiências
Participativas: uma análise
do processo participativo
em uma sociedade
redemocratizada
Gisele dos Reis Cruz*
Introdução
A sociedade brasileira vem assistindo a novas formas de gestão dos
assuntos públicos através de experiências participativas em curso,
baseadas na interação entre governo e populações locais. Dentre
as modalidades mais conhecidas, três se destacam: os conselhos
setoriais municipais, o orçamento participativo e os fóruns de
debate. A inserção da população no processo de elaboração e
implementação de políticas públicas tornou-se corrente, no
Brasil, a partir da Constituição de 1988, onde a participação da
sociedade aparece como um dos requisitos para a construção de
uma sociedade democrática.
O objetivo deste artigo é abordar as experiências de co-gestão
pública envolvendo governo e sociedade, apontando para os
diversos olhares que direcionam as análises destes instrumentos
de participação. Está claro que, ao nível do discurso, as modalidades de participação que buscam inserir diversos segmentos
da população no processo de acompanhamento, elaboração e
implantação de políticas públicas se apresentam como o oposto das formas tradicionais de representação política. Isto é, se a
participação através da representação acaba por refletir o afastamento dos representantes das demandas sociais, os espaços
de participação integrada traduzem-se pela construção de relações de poder mais horizontais, abrindo-se a possibilidade de
*é Doutora em Sociologia pelo Iuperj e Professora Adjunta I da Universidade Federal Fluminense,
Campos de Goytacazes, Rio de Janeiro, Brasil.
correo-e: [email protected]
141
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
uma maior adequação entre inputs e outputs. Por
se basearem na divisão de responsabilidades entre
o poder público e a sociedade organizada no que
tange aos assuntos públicos, estas experiências participativas têm como princípio o reordenamento
das estruturas de poder, visando o estabelecimento
de relações sociais mais igualitárias.
Devemos ter em mente que os resultados obtidos
através de instrumentos de co-gestão pública têm
sido bastante diferenciados, tanto no que diz respeito à maior eficiência na adequação entre demandas
sociais e políticas públicas instituídas como ao processo de construção de relações mais democráticas.
Sendo assim, procuro mostrar a importância de se
considerar o contexto político, social e cultural onde
estes modelos de gestão integrada são implantados,
como forma de apreender melhor os fatores que facilitam e/ou dificultam a horizontalização das relações
de poder.
As práticas participativas têm sido vistas como uma
forma de aperfeiçoamento da democracia, na medida
em que a inserção direta da população nos assuntos
políticos possibilita a correção das distorções apresentadas pela democracia representativa, dentre as quais
se destaca o distanciamento entre a reais necessidades
dos indivíduos e os projetos desenvolvidos pelos representantes eleitos. Porém, como nos mostra Boschi
(2003:7), a idéia de que as “compensações” pela via
da sociedade civil seriam a solução para os dilemas e
limites da democracia representativa não pode perder
de vista que o seu lado virtuoso reside nos efeitos de
aprendizagem, socialização e aprimoramento da interação que são trazidos somente com a prática, isto é,
pelo próprio processo participativo.
Levando-se em conta os resultados contextuais destas
experiências democráticas, cumpre citarmos a perspectiva culturalista, cuja análise se volta para os processos culturais que acompanham o desenvolvimento
da democratização, pois, de acordo com Avritzer
(1996), a democratização não opera em um vácuo.
Essa questão nos remete à trajetória histórica das localidades onde essas experiências são instituídas, devendo a esta recorrer para se entender o dinamismo
diferenciado dos instrumentos participativos. Em
outras palavras, a relação entre o arcabouço institucional das agências estatais e os atores privados da
sociedade civil não está dada, pois modelos de gestão
142
estado y políticas públicas
democrática não apreendem a priori a dinâmica das
localidades onde são implantados, de modo que, ou
não se concretizam ou são adaptados em função das
respostas dos atores sociais locais envolvidos no processo.
Destaco então que a relação estabelecida entre as instâncias do Estado e da sociedade tende a adquirir um
alto grau de complexidade, sendo definida e redefinida de acordo com o contexto político, social e inclusive histórico. Sendo assim, é importante apontar
para os limites da efetivação de um modelo de ação
democrática proposto para contextos diferenciados,
pois estes podem contribuir para o seu sucesso ou
não. Isso porque o simples fato de se propor um novo
arranjo institucional não é garantia de sua realização
plena, pois as experiências e práticas já existentes devem ser consideradas, ou melhor dizendo, a trajetória
histórica das localidades onde tais modelos são instituídos.
Nesse contexto, a perspectiva institucionalista, sobretudo a do institucionalismo histórico, nos é útil,
pois chama a atenção para o fato de que a criação
de novas regras institucionais, que sirvam como modelo de ação para os atores envolvidos, não significa que o modelo adotado irá funcionar da mesma
forma em todos os locais onde irá ser aplicado. O
institucionalismo histórico, apresentado por Douglas North (1990), enfatiza a questão do tempo da
mudança institucional, que processar-se-ia de forma
lenta, pois o impacto gerado pela mudança institucional tem um peso e uma densidade diferenciados.
Por exemplo, a criação de um novo arranjo institucional gera mudanças rápidas nos constrangimentos
formais, no sentido da reformulação de regras e normas que orientam o comportamento. No entanto, os
efeitos sobre os constrangimentos informais, ligados
ao comportamento político e social, seriam bem mais
lentos, tendo em vista que o contexto social no qual
estão inseridos os atores permanece o mesmo. Ou
seja, constrangimentos como ideologia, cultura, valores e socialização não mudam com a mesma rapidez,
fazendo com que as atitudes dos atores continuem
sendo orientadas pelos mesmos fatores, a despeito da
mudança nas regras formais.
Dessa forma, o institucionalismo histórico chama
a atenção para o fato de que instituições semelhantes podem produzir resultados diferentes, o que sig-
issn 0120-3754
nifica dizer que a abordagem dos possíveis efeitos
gerados por um determinado arranjo institucional
deve ser relativizada, em face dos contextos sócioculturais específicos. Em determinados contextos, a
configuração institucional pode se apresentar como
preponderante, de forma que os atores moldem o seu
comportamento a partir daquele novo arranjo que
lhes é apresentado. Porém, em outros contextos, é a
sociedade com sua dinâmica própria que ditará a direção e os rumos da ação social. Sobre isso, Boschi
(2003:10) enfatiza os fatores sociais que devem ser
levados em conta e que se manifestam de maneira diferenciada de um local para outro, como: densidade
social, a natureza dos vínculos entre elites políticas e a
população e as características da interação entre diferentes segmentos da administração local, que podem
ser de base horizontal ou vertical.
Nesse âmbito, apesar das experiências participativas
serem constantemente percebidas como uma nova
interação entre o Estado e a sociedade ou como uma
redefinição do público e do privado, não ocorre uma
total ruptura com a estrutura social que historicamente se construiu. Sobre isso, Boschi (2002) destaca que novos arranjos institucionais são instituídos
em contextos marcados por características históricas,
de modo que a mudança institucional sempre se dá a
partir de instituições existentes.
Ressaltar as condições sociais, políticas, históricas e
culturais das localidades onde novas experiências democráticas são implantadas apresenta-se, pois como
uma alternativa aos projetos de “engenharia política”
que têm marcado algumas ações vinculadas à reforma do Estado. Como enfatiza Alicia Esperón, acordos que partem “de cima” acerca da forma de atuação
do Estado acabam por impetrar instituições políticas
sem considerar as características sociais, ou seja, sem
incorporar as dimensões econômica, social e cultural,
traduzindo-se na utopia da refundação da sociedade
a partir do Estado. (2004, 17).
Os diversos estudos empíricos são úteis na medida em que nos fornecem indicações da situação
política, social e cultural das realidades estudadas,
que acabam por influenciar o andamento do processo participativo, bem como seus resultados. O
estudo de Tatagiba (2002, 47) sobre os conselhos
setoriais nos indica que, apesar do discurso da participação buscar articular a democratização do pro-
cesso decisório com a eficácia dos resultados, a sua
efetiva articulação varia tendo em vista a natureza
dos governos, a capacidade de pressão da sociedade
organizada e a setorialização dos projetos. Isto é, a
transformação do padrão de planejamento e execução de políticas públicas no Brasil tende a ser inovado a partir da tensão gerada nas agências estatais em
função da participação, porém esse processo pode
não se concretizar se não encontrar uma estrutura
social, política e cultural favorável.
Se de um lado, o destaque da conjuntura política
e das características contextuais em que cada experiência é instituída torna-se de suma importância
para a compreensão do objeto em estudo, de outro, o direcionamento do olhar do pesquisador acaba por influenciar a percepção da eficácia ou não
das experiências de participação. Metodologicamente falando, sabemos que a forma como se recorta o objeto de pesquisa já nos indica que respostas
podemos alcançar em nossa análise. Dessa forma,
me proponho neste artigo a focar as duas dimensões
prioritárias de análise que têm sido desenvolvidas
por diversos estudiosos do tema da participação: a
dimensão governamental e a dimensão societal. A
primeira joga luz sobre o aparato administrativo
dos governos, a relação entre governo e sociedade,
a concepção ideológica dos partidos que governam
e o tipo de inserção do poder público no processo
participativo, destacando que a eficácia ou não destas experiências depende muito de um arcabouço
político-institucional. A segunda direciona o olhar
para o forma de organização da sociedade civil, para
a cultura cívica da população, de modo que os resultados seriam definidos pela características sociais
e culturais da sociedade.
Parto do princípio de que uma explicação densa
dessas experiências não é passível de ser feita recorrendo-se somente a uma dimensão de análise, a governamental ou a societal, pois a interdependência
entre fatores que permeiam as duas dimensões acaba
por complexificar o estudo destes espaços de interação. Assim, no decorrer do artigo, serão apresentados
diversos estudos que priorizam ou a dimensão governamental ou a dimensão societal para, ao final, concluir com um estudo desenvolvido sobre o Fórum de
Desenvolvimento Local da cidade de Paraty, no Estado do Rio de Janeiro, no Brasil, cujo foco procura
considerar as duas dimensões de análise.
estado y políticas públicas
143
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
A Dimensão governamental
ou institucional
A posição do poder público em relação à inserção da
população no processo decisório aparece, em alguns
estudos, como uma variável fundamental, que pode
levar ao sucesso ou ao fracasso das experiências participativas, no que diz respeito à democratização das
relações de poder. Tatagiba, por exemplo, afirma que,
em alguns conselhos setoriais, o debate e a negociação em torno dos assuntos considerados relevantes
têm sido limitados pela imposição unilateral dos interesses temáticos do Estado. É o caso do Conselho
Estadual de Saúde do Espírito Santo, estudado pela
autora, cujo regimento interno concede ao presidente do conselho a prerrogativa de elaborar a pauta das
discussões, revelando um contexto marcado pela centralidade do Executivo na condução das políticas públicas. Este fato não ocorre somente em instâncias
estaduais ou municipais, mas também a nível federal pois, segundo a autora, o Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) também tem sido marcado pela resistência dos governos às novas formas de
fiscalização, controle e participação da sociedade no
processo de produção de políticas sociais. (Tatagiba
2002, 79)
O desequilíbrio no processo decisório não é evitado nem sequer pelo mecanismo da paridade entre
governo e sociedade, um dos pré-requisitos para
a constituição dos conselhos setoriais. Como nos
mostra Tatagiba, muitas vezes a paridade fica reduzida á dimensão numérica, de modo que a existência de igual número de membros entre integrantes
do governo e da sociedade não é suficiente para garantir o equilíbrio no processo de tomada de decisão. (2002, 57).
Dessa forma, o contexto político, representado pelo
tipo de interação existente entre governo e sociedade, parece definir, ao menos em parte, o alcance ou
não de uma horizontalização do poder. Sobre isso,
Bava (1995) afirma que, empiricamente, os governos
democráticos, adeptos de uma ideologia esquerdista,
facilitam a construção de espaços de debate, o que
requer o reconhecimento das diferenças e da possibilidade de negociação. Contudo, muitas vezes, governos democráticos e populares implantam mudanças
na interação com a sociedade que não permanecem
em função da descontinuidade administrativa. O au144
estado y políticas públicas
tor cita como exemplo o caso da gestão da prefeita
Luiza Erundina em São Paulo na década de 90, que
estimulou a criação de diversos fóruns de debate a
fim de congregar os interessados em participar das
políticas públicas que os atingiam diretamente. Porém, a gestão seguinte, do prefeito Paulo Maluf, teria
revitalizado a velha forma de governo, marcada pelo
autoritarismo e populismo.
Dias (2002) também destaca uma experiência positiva desenvolvida por um governo popular, ao analisar
a implantação e a dinâmica do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Segunda a autora, a mobilização
por parte do Executivo municipal, bem como o seu
apoio incondicional a esta experiência participativa
teriam sido cruciais para o sucesso do OP. O apoio da
prefeitura de Porto Alegre foi facilitado pelo fato de
ser comandado pelo Partido dos Trabalhadores, uma
organização comprometida ideologicamente com a
participação democrática das massas.
Sobre o OP de Porto Alegre, Jacobi (1996, 120) destaca que o sucesso desta experiência tem relação não
somente com a história oposicionista da cidade, mas
principalmente com a definição de uma nova esfera
pública não-estatal a partir do governo, que conferiu
centralidade à ampliação da participação da população na gestão da coisa pública. Sendo assim, a equipe
do governo petista considerou a importância de se
instituir um processo que atraísse a sociedade civil
para a arena decisória, por meio da discussão pública
do orçamento.
Embora Dias (2002) destaque que a sociedade porto alegrense já contava com uma estrutura associativa prévia, envolvendo inclusive membros das
camadas mais pobres da população, a forma como
a prefeitura se inseriu na experiência do OP teria
sido o principal fator de seu avanço. Isso porque
conferiu, de fato, à população o poder de definir
prioridades e participar ativamente da alocação de
recursos orçamentários, de modo que a autora sugere que a permanência do PT na prefeitura seria a
garantia de que o OP não teria o seu poder esvaziado. Assim, a atitude da prefeitura de Porto Alegre,
visando a consagrar a experiência do OP no município, teria possibilitado que este se consolidasse no
imaginário popular como mecanismo democrático,
interferindo na própria posição do Legislativo que,
pressionado pela força adquirido pelo OP, acabou
issn 0120-3754
por alterar a distribuição orçamentária, em favo das
preferências da população.
Outros estudos apontam para as dificuldades encontradas para se concretizar as ações delineadas no âmbito destas experiências participativas, sobretudo pela
dependência com relação à ação do poder público,
mostrando, mais uma vez que a relação com as instâncias governamentais é uma variável de peso. Por
exemplo, Carla Silva (2002, 147) analisa o processo
de articulação entre o Fórum Nacional de Reforma
Urbana (FNRU) e o governo federal, desde a origem
do primeiro. O FNRU surgiu a partir do Movimento
Nacional pela Reforma Urbana, iniciado por ocasião
da Assembléia Constituinte de 1988, envolvendo
ONG, intelectuais, movimentos de moradia e outras
entidades ligadas ao tema urbano. Seu objetivo foi
apresentar um conjunto de reformas necessárias para
alterar o quadro de desigualdades mo espaço urbano,
trazendo como dimensão importante a politização da
questão urbana.
O Movimento foi vitorioso no sentido de que conseguiu com que fosse incorporado à Constituição de
88 um capítulo sobre Política Urbana, mesmo considerando-se que o texto final foi modificado, distanciando-se da proposta feita pela Emenda Popular. O
fato é que, após a Constituinte, o FNRU foi criado
oficialmente tendo como tarefa principal pressionar
o Congresso Nacional para a viabilização da regulamentação do capítulo sobre Política Urbana o que,
de fato, foi obtido.
Carla Silva mostra que o sucesso das ações do FNRU
depende, em parte, da forma como o poder público,
Legislativo e Executivo, se posiciona frente ao processo de participação da sociedade. A autora afirma que
os vínculos e os compromissos que ligam o FNRU a
alguns deputados do campo da esquerda no Congresso Nacional quase sempre são a porta de entrada para
o exercício da pressão por parte dos membros do Fórum. (2002, 159). Por exemplo, em 1999, o FNRU
tentou se constituir como interlocutor dos deputados
que faziam parte das comissões que tratavam de dois
temas: o Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional de
Moradia. Tal interlocução se concretizou devido ao
apoio dado pelos deputados de alguns partidos de esquerda, identificados com a participação da sociedade nos assuntos públicos.
A autora comenta ainda que os avanços significativos na elaboração das Leis Orgânicas Municipais a
partir de 1988 tiveram, sem dúvida, influência da
luta reformista travado pelos movimentos sociais
que reivindicavam o direito à cidade. A autora cita
pesquisas que revelam a existência de diversos municípios que contêm em suas leis orgânicas a tese
do “direito à cidade”. Por exemplo, de acordo com
a pesquisa desenvolvida pelo IPPUR/UFRJ, vários
municípios previam a criação de instrumentos de
controle do uso e da ocupação do solo urbano, ou
seja, instrumentos para democratizar a gestão da
cidade como: orçamentos participativos, obrigatoriedade de prestação de contas do Executivo para
a população, possibilidade de apresentação pela
população de projetos de lei, audiências públicas,
conselhos gestores de políticas públicas e planos diretores. (Silva 2002, 165) O próprio processo de
implantação do OP em Porto Alegre, segundo Dias
(2002), também teria sido facilitado pela existência
da Lei Orgânica Municipal de 1990 que, ao mesmo
tempo em que restaurava o poder dos vereadores de
alterar o orçamento através de emendas aos Projetos
de Lei Orçamentária do Executivo, revigorando a
estrutura representativa, admitia a possibilidade de
que as decisões orçamentárias fossem submetidas à
consulta da população.
Contudo, de acordo com Carla Silva (2002), a mesma pesquisa citada acima revela que os avanços na
legislação não significaram, na maior parte dos casos, a concretização de políticas públicas através de
novos instrumentos de gestão. No caso dos municípios onde as leis orgânicas foram transformadas em
instrumentos concretos de formulação de políticas
públicas, a maioria era ou é governado por partidos
políticos comprometidos com a reforma urbana ou
com a gestão pública participativa.1
Boschi (2005, 179) também chama a atenção para a
forma de inserção do poder público no processo de
gestão integrada, na medida em que destaca as características da plataforma de governo e a orientação
partidária das administrações municipais como variáveis importantes. Contudo, acrescenta outros fatores que contribuem para o sucesso ou fracasso das
experiências participativas, como: complexidade administrativa das prefeituras; tamanho e grau de ho
1
Sobre a pesquisa do IPPUR/UFRJ, ver Ribeiro, 1995.
estado y políticas públicas
145
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
mogeneidade e/ou heterogeneidade da população e
alcance do processo de descentralização administrativa e política. O autor se põe a comparar a instituição
do Orçamento Participativo em duas cidades, Salvador e Belo Horizonte, na década de 90.
Segundo Boschi, o OP teria sido bem sucedido em
Belo Horizonte em função de características específicas da cidade. Em primeiro lugar, a consolidação
do OP em BH teria representado o coroamento de
um processo de mudança institucional que já vinha
ocorrendo no município desde o final da década de
70. Aliado a isso, durante a administração do PT
(1993/1996), ocorreram avanços no processo de descentralização político-administrativa, a partir do papel ativo assumido pelas Administrações Regionais,
que adquiriram autonomia financeira e administrativa e uma aproximação maior com as populações
regionais. Sendo assim, os administradores regionais
passaram a conhecer mais de perto as carências locais,
sofrendo pressões mais diretas da população no que
concerne à resolução dos problemas locais, tornando-se os principais responsáveis pela mobilização das
comunidades com o objetivo de estimular a sua participação. Como mostra Boschi, a interação estreita entre governo e população levou a um ambiente
favorável à formação de uma cidadania democrática, principalmente entre os grupos de baixa renda.
(2005, 188)
Somado a essas características, BH ainda possuía à
época uma coalizão de governo mais articulada, que
teria propiciado um processo gradual de negociação entre as diferentes esferas do governo, executivo e legislativo, com a conseqüente incorporação dos
principais atores e interesses organizados. Ou seja, as
próprias características da administração municipal
de BH aparecem como um fator que teria contribuído para a geração de ações articuladas, expressas nas
ações do OP. Boschi aponta ainda o fato de população de BH ser mais homogênea socialmente, apesar
das desigualdades características de uma grande metrópole. (2005, 181)
No caso da cidade de Salvador, o processo de descentralização a partir do ano de 1995, não teria
sido efetivo, na medida em que as Administrações
Regionais não possuíam autonomia orçamentária,
financeira e administrativa. Isto é, como mostra
Boschi, não se constituíram em unidades gestoras
descentralizadas e nem tampouco adquiriram um
146
estado y políticas públicas
papel aglutinador e mediador, junto às comunidades, como o ocorrido em BH. Em 1997, o Projeto
de Lei Orçamentária Anual do Município de Salvador destaca que o maior objetivo da administração era conferir um enfoque puramente técnico às
discussões do orçamento, de modo que os mecanismos tradicionais de planejamento e elaboração orçamentária foram reforçados, em detrimento de um
processo de flexibilização e descentralização. (Boschi 2005, 191).
Ademais, a coalizão governamental de Salvador em
1995 não apresentava uma unidade, pois os poderes executivo e legislativo discordavam quanto
à prática do OP. O fato do OP alterar a fórmula
tradicional de elaboração dos orçamentos públicos
locais teria levado à oposição por parte do legislativo, na medida em que se reduziam os espaços
de ações clientelistas. (Boschi 2005, 190) Boschi
acrescenta ainda que, em comparação com a cidade de BH, o município de Salvador apresenta índices bem maiores de desigualdade social, expressos
no percentual de pessoas com baixa renda ou desempregadas (181).
O trabalho de Brian Wampler sobre o orçamento
participativo implantado em Recife também nos
indica a influência do governo sobre os resultados
e a organização do instrumento participativo. O
autor nos fala que, no caso de Recife, o governo
do PPB atendia as demandas dos líderes comunitários presentes no OP sem, no entanto, transferir
poder algum a eles (1999, 353). Ocorria, então,
na cidade o que Wampler chamou de “executivismo” (345), expresso pelo excesso de centralização
das decisões nas mãos da prefeitura, de modo que,
ao mesmo tempo em que o executivo municipal
concedia um espaço aos delegados do OP para a
tomada de decisões, controlava todo o processo incentivando, inclusive, a fragmentação do OP através da divisão da cidade em micro-regiões. Sendo
assim, o que se verifica em Recife é, mais uma vez,
a influência de um fator de ordem institucional
sobre o processo de horizontalização do poder, a
partir do momento em que o governo do PPB se
reservava o direito de não implementar os projetos selecionados pelos delegados do OP, se estes
não fossem compatíveis com sua agenda ou com
seus interesses. O resultado, então, era um controle do fluxo de informações, o estabelecimento de
issn 0120-3754
um calendário de reuniões e orçamentário, o que
conferia ao pode executivo o poder de dar a palavra final no que diz respeito às decisões. (Wampler
1999, 368).
Nota-se que, o direcionamento do olhar nestes estudos centra-se apenas na perspectiva governamental, de modo que posição favorável do governo, no
sentido de uma real parceria, torna-se o que cimenta
as experiências participativas por instituir na população um sentimento de força ou de ineficácia política, que serve de estímulo ou não para suas ações. Ou
seja, quando o poder público local mostra-se aberto à participação da população, acatando suas decisões, o sentimento de eficácia política de uma prática
participativa torna-se abrangente, reforçando a participação e, por conseguinte, o poder de pressão sobre o poder local, realizando-se um ciclo virtuoso. O
contrário também tende a ocorrer, pois se, em um
determinado contexto, o apoio do poder público às
decisões populares é frouxo, o estímulo à continuidade das ações por parte da sociedade também tende a
diminuir, principalmente quando a prática participativa ainda não está arraigada na sociedade.
Embora, não possamos prescindir da análise governamental, centrar a explicação da dinâmica de participação somente por este viés acaba por perder de vista
que a relação entre governo e sociedade é algo construído, sendo uma via de mão dupla. Ou seja, não é
somente o poder público que dá resposta favoráveis
ou não a uma relação de parceria, mas também os
segmentos sociais envolvidos no processo participativo. Assim, há outras forma de se analisar a participação que prioriza exatamente as condições sociais e
culturais sobre as quais a experiência se assenta.
A Dimensão Societal
Se características da administração local e o tipo de
interação estabelecida entre poder público e sociedade aparecem como fatores importantes no processo
de democratização das relações de poder em alguns
estudos, em outros, o olhar é direcionado para a estrutura social da localidade, sendo vista como capaz
de conferir sucesso às experiências participativas. Estes estudos nos mostram que, assim como a relação
governo/sociedade não é algo dado, mas contextualmente construído, as formas de organização social
também variam de lugar para lugar e apresentam-se
como fatores estimulantes ou inibidores de práticas
democráticas baseadas na colaboração, na cooperação e na democratização do poder.
Dentro desta perspectiva de análise, encontra-se a
literatura focada no conceito de capital social, cujo
foco é a capacidade da sociedade de se organizar para
a cooperação que, por sua vez, é influenciada pelo
grau de confiança existente entre os segmentos sociais
envolvidos. Um dos primeiros autores a defender a
importância da confiança e da cooperação para a democracia e para o desenvolvimento social é Robert
Putnam, quando compara o norte e o sul da Itália
no que se refere aos fatores que explicariam o maior
desenvolvimento do sul em detrimento do Norte. De acordo com Putnam, a geração de confiança
e cooperação entre os indivíduos é essencial para o
aperfeiçoamento democrático de uma região, problematizando a construção desse chamado capital social
para o desenvolvimento sócio-econômico de uma localidade. (Putnam1996) Está embutido no conceito
de capital social, a criação de associações que permitam a interação e a prática democrática pelos cidadãos, de modo que a democracia passa a ser muito
mais um modo de vida, do que um arcabouço político-institucional de produção de governos, como quer
nos fazer crer Schumpeter (1984).
Nesta linha, temos autores como Avritzer, por exemplo, que destaca a tradição associativa prévia como
um dos fatores explicativos para o sucesso de determinadas experiências participativas. O autor, ao comparar a prática do Orçamento Participativo nas cidades
de Belo Horizonte e de Porto Alegre, constata que,
em ambos os casos, a experiência do OP se baseou
em práticas pré-existentes introduzidas pelos movimentos comunitários nos anos de 70 e 80, de modo
que a institucionalização do OP se adequou às práticas participativas das populações das duas cidades.
(2005, 207). A importância de um associativismo
anterior à instituição de experiências participativas é
constatada pelo autor a partir da análise da dinâmica
participativa na cidade de Porto Alegre, uma vez que,
nas regiões onde havia baixa tradição organizativa, o
índice de participação permaneceu baixo durante um
bom tempo, ao passo que, nos locais onde a tradição
associativa era maior, a prática do OP se consolidou
mais rapidamente.
Avritzer destaca o associativismo ativo da cidade de
Porto Alegre, existente desde a década de 70, que teestado y políticas públicas
147
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ria conferido à população porto alegrense o papel de
co-autora do formato assumido pelo OP na cidade.
Segundo o autor, Porto Alegre possui uma formação
histórica marcada pela participação ativa da população, com menos relação com mediadores políticos e
mais mobilização dos atores comunitários. Já a cidade de Belo Horizonte tem uma formação histórica
mais conservadora, com menos mobilização social
e maior presença de mediadores políticos. (2002,
36-37) Por esta ótica, pode-se dizer que a dinâmica
assumida pela experiência participativa é fortemente influenciada pelas características sociais, expressa
pelo tecido associativo.
Apesar de reconhecer que a forma como os atores
agem e se inserem no processo político é uma variável
de peso, Avritzer admite a influência de outros fatores
que também agem no sentido do alcance ou não de
resultados positivos. Dessa forma, o autor dá ênfase ao formato público do instrumento participativo,
que seria tão relevante quanto a tradição associativa.
Isto é, ao analisar o OP em Porto alegre e Belo Horizonte, Avritzer se dá conta que o sucesso dessa experiência como prática democrática estaria ligado ao
fornecimento de uma real alternativa à tradição dos
mediadores políticos, transferindo-se a decisão sobre
distribuição de bens materiais dos mediadores políticos para a população. Uma vez que o instrumento
participativo viabilize a possibilidade de reverter as
relações de poder, passa a ser visto como eficaz e efetivo. (Avritzer 2005, 218).
A partir dessa constatação, o autor estabelece uma
clara relação entre participação e efetividade, com
base na variação da participação no OP de Belo Horizonte em relação ao OP de Porto Alegre. Se, em
Porto Alegre, a hegemonia política do Partido dos
Trabalhadores cria um horizonte de previsibilidade
em torno da prática do OP, permitindo altos índices
de participação, em Belo Horizonte, há um elevado
grau de incerteza, traduzindo-se em variações nos níveis de participação. Isso porque, devido às questões
político-eleitorais, em Belo Horizonte, sempre houve
maiores dúvidas quanto à continuidade ou não do
OP na cidade, imputando um sentimento de insegurança na população. Por este ângulo, a forma institucional assumida pelo instrumento participativo tem
relação direta com o grau de envolvimento da população local em sua consolidação. Isto é, tem ligação
com o grau de mobilização da sociedade no que se
refere aos assuntos políticos.
148
estado y políticas públicas
As diversas análises sobre o Orçamento Participativo,
embora desenvolvidas em diferentes contextos e lugares, nos mostram que o direcionamento do olhar
define o que será considerado prioritário. Assim, de
um lado temos as pesquisas de Brian Wampler (OP
de Recife), de Renato Boschi (OP Belo Horizonte e
Salvador) e de Márcia Dias (OP de Porto Alegre), citadas acima, que privilegiam o arcabouço político e
institucional das experiências em questão. E, de outro lado, temos a pesquisa de Leonardo Avritzer (OP
de Porto Alegre) que vai pelo caminho do contexto
cultural e social da cidade porto alegrense. Em relação à análise do OP de Porto Alegre, vimos que Dias
destaca a atuação do governo petista como afinado
ideologicamente com a expansão da participação da
população nos assuntos públicos, o que explicaria a
força do instrumento do OP no local, contribuindo para fortalecer a necessidade da participação no
imaginário da população. Por outra perspectiva, a
de Avritzer, por exemplo, a força organizacional da
sociedade porto alegrense exerceria uma espécie de
constrangimento sobre os governos, mesmo que não
afinados ideologicamente com a intensificação da
participação.
A opção por uma ou outra dimensão explicativa é
uma questão de recorte feito pelo pesquisador, mas
que não esgota o assunto, por não tratar da interdependência que há entre as duas instâncias. Se não
podemos negar que a ideologia petista contribuiu
enormemente para fortalecer o OP em Porto Alegre,
como afirma Dias, também não podemos desconsiderar que Porto Alegre possui uma sociedade extremamente organizada e historicamente envolvida com
lutas sociais. Reforçando o argumento, se não podemos deixar de dar importância à análise de Boschi
acerca do processo de descentralização administrativa na cidade de Belo Horizonte e de pouca iniciativa
nesse sentido na cidade de Salvador, por outro lado,
não podemos perder de vista que as duas cidades possuem sociedades diferentes, cuja dinâmica específica
certamente contribuiu para um melhor desempenho
de Belo Horizonte, em detrimento de Salvador.
Assim, os diversos estudos empíricos nos ajudam a
pensar que, independentemente do modelo de ação
proposto pelas novas experiências de gestão integrada, a dinâmica participativa é afetada pelos fatores
de ordem institucional, histórica, cultural e social.
Institucional, no sentido de um modo de agir por
issn 0120-3754
parte da administração pública; histórica no sentido
práticas sociais, por parte das elites e da sociedade
civil, duradouras ao longo de um determinado tempo; cultural no sentido de uma percepção e vivência específica acerca da relação governo e sociedade;
e social no sentido das diferenças existentes entre
os diversos segmentos que formam uma sociedade.
Para reforçar essa questão, cumpre mencionarmos o
trabalho de D’Ávila Filho, sobre o orçamento participativo de Porto Alegre. Em seu estudo, o autor
constatou que, a despeito da intencionalidade dos
formuladores do projeto de participação política,
os novos experimentos democráticos encontram-se
inseridos em um contexto histórico, social e político que imprime sua marca nos resultados finais.
(2000, 13) Dessa forma, D’ Ávila Filho destaca que,
embora os novos canais de comunicação entre governo e sociedade contribuam para a eliminação ou
redução do chamado clientelismo político ou das
formas de relações políticas baseadas na assimetria
das posições, a sua instituição não impede que esses
instrumentos participativos incorporem certos aspectos das relações assimétrico-clientelistas, principalmente em contextos políticos competitivos. (14)
Ou seja, o clientelismo na acepção do autor, se redefine e se redemodela para se combinar com as práticas horizontais, pois o arsenal cultural e social não é
modificado de uma dia para outro.
A partir da explanação destes estudos empíricos, busco afirmar que a análise das experiências de co-gestão
pública deve levar em consideração duas dimensões
distintas, que se influenciam constantemente: a dimensão governamental, representada pela forma de
inserção do poder público no processo participativo;
e a dimensão societal, vinculada aos condicionamentos sociais e afetivos que motivam os indivíduos a
participar ou não e à estrutura organizacional da sociedade, em termos de cultura cívica. A análise desta
interdependência é desenvolvida no estudo realizado
na cidade de Paraty/RJ, junto ao fórum de desenvolvimento local (Dlis)2.
2
Os fóruns de desenvolvimento local começaram a ser implantados no
ano de 1999, em diversos municípios brasileiros, com IDH baixo, a
partir do programa Comunidade Ativa do governo federal, vinculado
ao Comunidade Solidária. A partir do ano de 2002, os fóruns Dlis
passaram a ser implantados autonomamente pelo Sebrae, um dos principais parceiros da nova estratégia denominada desenvolvimento local
integrado e sustentável, pois o Programa Comunidade Ativa não teve
continuidade. O objetivo da implantação dos fóruns Dlis é a insti-
O Fórum de Desenvolvimento
Local de Paraty/Rio de Janeiro: as
instâncias governamental e societal
A pesquisa realizada junto ao Fórum de Desenvolvimento Local de Paraty permite uma reflexão acerca
da multiplicidade de fatores que estão pode detrás
do sucesso ou fracasso das experiências participativas. Primeiramente, deve ficar bem claro que os fóruns Dlis são baseados em uma metodologia de ação
bem delineada: a metodologia Dlis, direcionada para
o desenvolvimento local a partir da integração entre
diversos atores sociais, incluindo membros do governo municipal e da sociedade civil organizada. Portanto, já está implícito em seus objetivos implantar uma
nova cultura cívica, voltada para a cooperação, desconsiderando os conflitos e os interesses antagônicos
presentes no espaço de interação. A idéia é alcançar
o consenso sobre o que é prioritário para o desenvolvimento econômico e social de pequenas localidades.
A partir da observações de reuniões e de entrevistas
abertas com membros de associações, organizações e
membros do poder público, percebe-se que o discurso3 que se constrói sobre tal prática é que se trata de
uma experiência de fundamental importância para
o aperfeiçoamento democrático, na medida em que
estimula a participação constante e o acompanhamento das ações do governo por parte da população.
O que se objetiva com o fórum Dlis é o desenvolvimento de um diagnóstico sócio-econômico da cidade
realizado pela própria população, que passaria a ser
parceira efetiva do governo na elaboração e implantação de políticas para o município. Contudo, embora
o discurso dos participante seja positivo com relação
ao fórum, fica visível suas limitações, que se apresentam em duas frentes.
Primeiro, o governo de Paraty não se mostra muito
aberto à adoção das demandas sociais advindas das
reuniões do fórum, em função da histórica centralização administrativa e política que permeia a histótuição de uma parceria entre o poder público e a sociedade local com
a finalidade de elaborar um plano de desenvolvimento local, onde são
delineadas as ações prioritárias em termos de políticas públicas.
3
Temos em mente que o discurso dos entrevistados representa uma percepção do mundo, marcada por suas experiências e vivências, sendo
portanto, citando Peter Berger, uma construção social da realidade.
Porém, as falas no ajudam a entender a sociedade paratiense, na medida em que nos oferecem a forma de inserção e de atuação dos atores
sociais na realidade estudada.
estado y políticas públicas
149
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ria dos países da América Latina. Apesar de uma nova
reengenharia política voltada para a descentralização
e desconcentração do poder político, na realidade, o
que se vê é uma resistência por parte do poder público
em dividir responsabilidades com a população. Desse
modo, a própria dinâmica do fórum Dlis em Paraty
torna-se pouco sistemática, contando com a participação constante de poucas pessoas, geralmente vindas de
fora, que escolheram o município para residir. Notase uma descontinuidade nas ações e uma participação
não constante por parte de diversos segmentos da população. A percepção da não garantia de que as reais
demandas sociais discutidas no espaço do fórum serão atendidas pelo governo acaba por desestimular o
engajamento de determinados atores sociais, emergindo um sentimento de ineficácia política, traduzido na
não-crença nos resultados obtidos com a participação.
Em função disso, a organização da população torna-se
mais difícil, impedindo o fortalecimento do poder de
pressão sobre o governo. (Cruz 2005)
O poder Executivo não se sente constrangido a agir
mais democraticamente, na medida em que a população encontra-se pouco disposta a se organizar frente
à postura centralizadora do governo. O poder Legislativo de Paraty também tem contribuído para o enfraquecimento do poder de organização da sociedade
paratiense, na medida em que também não se mostra disposto a dividir o poder com a população local,
voltando-se para o reforço de práticas hierárquicas e
assimétricas através de políticas assistencialistas, como
forma de fortalecer o vínculo com suas bases eleitorais.
Por este ângulo, o estudo sobre o fórum Dlis de Paraty nos permite refletir sobre a importância da efetivação de uma real parceria entre o poder público e a
sociedade para a construção de um novo tipo de interação social, tanto no que diz respeito à articulação
entre as organizações sociais locais como no que se
refere ao posicionamento em relação ao governo. Ou
seja, podemos facilmente aceitar a perspectiva da dimensão governamental como foco de análise, já que a
posição do poder público, de fato, influencia o comportamento da população, tornando-se uma variável
de peso. Assim, o seguinte círculo vicioso se instala
em Paraty.
Centralização do poder g sentimento de ineficácia
política g pouca organização e participação g não
constrangimento do poder público ® centralização do
poder.
150
estado y políticas públicas
No entanto, o estudo em paraty nos possibilita complementar a análise, focando-se também a própria
sociedade civil paratiense que, a despeito de contar
com inúmeras associações, não consegue atingir o nível de cooperação e articulação necessários, de modo
a facilitar a dinâmica do fórum Dlis. As diversas organizações existentes não costumam trabalhar juntas, mesmo quando seu objeto de ação é o mesmo.
Além disso, suas própria estrutura interna é marcada pela verticalização das relações entre liderança e
base, resultando em uma fraca participação interna e
refletindo um associativismo que não contribui para
o aperfeiçoamento democrático. (Cruz 2006) Dessa
forma, a experiência do fórum Dlis se deparou com
uma sociedade frágil em termos de articulação e cooperação entre entidades e instituições e com uma
população extremamente heterogênea social e economicamente, de forma que os segmentos mais instruídos - geralmente vindos de fora, já que Paraty é
uma cidade turística - tendem a se engajar mais ativamente nas ações do fórum em detrimento dos setores mais populares, cuja experiência de participação é
praticamente nenhuma.
Uma sociedade fracamente organizada, com uma
baixa cultura cívica, apresenta-se como uma realidade pouco compatível com um novo modelo de ação
que requer a confiança, a parceria e a colaboração, de
modo que podemos ler as limitações do fórum Dlis
também do ponto de vista da perspectiva societal. Se
uma sociedade fortemente organizada e com uma
cultura de envolvimento político facilita a dinâmica
de instrumentos participativos, o seu oposto também
é válido, formando-se um outro círculo vicioso que
vem complementar o anterior.
Baixa cultura cívica g pouca participação g fraco
poder de pressão sobre o poder público g centralização das decisões g pouca participação
A título de conclusão, a interdependência entre as dimensões governamental e societal mostra-se útil para
a compreensão da complexidade da dinâmica participativa e seus efeitos. A escolha de um recorte ou o direcionamento do olhar nos leva a resultados afinados
com opção metodológica assumida pelo pesquisador.
Porém, a densidade da observação, muitas vezes, requer a combinação de múltiplos olhares, de forma a
tornar a realidade mais compreensível aos olhos de
quem a estuda.
issn 0120-3754
Ademais, podemos afirmar que a democracia não é
algo imposto a partir de arranjos institucionais, mas
uma prática cotidiana que deve ser internalizada tanto pelas elites como pela população como um todo.
Dito isto, os novos modelos de ação apresentados a
partir de experiências de co-gestão pública devem, a
priori, conhecer a realidade política, social e cultural
dos locais onde serão instituídos, sob pena de se assistir a resultados opostos aos pretendidos com a interação entre governo e sociedade.
estado y políticas públicas
151
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referências
Avritzer, L. 1996. A Moralidade da Democracia. Ensaios em Teoria Habermasiana e Teoria Democrática. São Paulo:
Perspectiva; Belo Horizonte: Editora
da UFMG.
________. 1996. “Orçamento Participativo em Belo Horizonte e Porto Alegre:
comparando instituições e práticas”.
Azevedo, Sérgio & Fernandes Rodrigo
B. Orçamento Participativo. Construindo a Democracia. Rio de Janeiro, Ed.
Revan.
Bava, S. C. 1994. “Democracia e Poder
Local”. Pólis. Participação Popular nos
Governos Locais. No. 14.
Boschi, R. R. 2002. O Executivo e a Redefinição das Relações Público/Privado no
Brasil: um novo corporativismo? Mimeo.
________. 2003. “Descentralização e
Modelos Participativos de Políticas Públicas: Reflexões Teóricas”. Paper apresentado no 190 Congresso Mundial da
IPSA, Durban, África do Sul.
Cohen, J. e. 1992. Arato, A. Civic Society
and Political Theory. Cambridge, Mass,
MIT Press.
Cruz, G. R. 2005. Gestão Integrada e Democratização da Sociedade. O Fórum
de Desenvolvimento Local de Paraty/RJ.
Tese de Doutorado apresentado ao Iuperj.
________. 2006. “Associativismo e Democratização da Sociedade: limites e
possibilidades”. Revista Comunicação
& Política, vol 24, No. 3.
D’Avila Filho, P. M. 2000. Democracia,
Clientelismo e Cidadania. A Experiência
do Orçamento Participativo no Modelo
de Gestão Pública de Cidade de Porto
Alegre. Tese de doutorado apresentada
ao Iuperj.
Dias, M. R. 2002. Sob o Signo da Vontade
Popular. O orçamento participativo e o
dilema da Câmara Municipal de Porto
Alegre. Belo Horizonte: Ed. UFMG e
Rio de Janeiro: Iuperj.
Esperón, A V. 2004. La Descentralización
Participativa de la Intendencia Municipal de Montevideo como Reforma del Estado Orientada a la Participación. Tese
de Doutorado apresentada ao Iuperj.
Jacobi, P. 2002. “Orçamento Participativo: co-reponsabilidade na gestão das
cidades”. São Paulo em Perspectiva. Vol
10, No. 3.
North, D. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge, Cambridge University
Press.
Putnam, Robert D. 1996. Comunidade
e Democracia. A experiência da Itália
moderna. Rio de Janeiro, Editora FGV.
Silva, C. A. 2002. “Os Fóruns Temáticos
da Sociedade Civil: um estudo sobre
o Fórum Nacional de Reforma Urbana”. Dagnino, E. (Org). Sociedade Civil
e Espaços Públicos. São Paulo, Ed Paz e
Terra.
Schumpeter, Josep. 1984. Capitalismo,
Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro, Zahar Editores.
Tatagiba, L. 2002. “Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas
Públicas no Brasil”. Dagnino, E. (Org).
Sociedade Civil e Espaços Públicos. São
Paulo, Ed Paz e Terra.
Wampler, B. 1999. “Orçamento Participativo: os paradoxos da participação e
governo no Recife”. Cadernos de Estudos Sociais. Vol 15, No. 2.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Reis Cruz, Gisele. 2009. As Dimensões Governamental e
Societal e as Experiências Participativas: uma análise do
processo participativo em uma sociedade redemocrtizada.
Administración & Desarrollo 37 (51): 141-152.
152
estado y políticas públicas
Estilo APA:
Reis Cruz, G. (2009). As Dimensões Governamental e
Societal e as Experiências Participativas: uma análise do
processo participativo em uma sociedade redemocrtizada.
Administración & Desarrollo, 37 (51), 141-152.
Estilo MLA:
Reis Cruz, Gisele. “As Dimensões Governamental e Societal
e as Experiências Participativas: uma análise do processo
participativo em uma sociedade redemocrtizada.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 141-152.
Administración
& Desarrollo
estado y políticas
p ú b l i c a s
resumen
Uno de los problemas de investigación central de las policy sciences lo
constituye el análisis del proceso de las políticas públicas, en cuanto
a comprender por qué, cuándo y cómo, estas cambian o permanecen
estables. Por medio de diversas perspectivas de análisis, este artículo
busca mostrar los factores que propician o no, cambios en el proceso
decisional y de implementación de las políticas públicas.
Palabras clave: Políticas públicas. Neoinstitucionalismo. Cambio
institucional. Régimen político. Gobierno.
abstract
Change and stability factors in public policy
One of the main problems in political science research lies in analysing
the process of public policy-making, in terms of understanding why,
when and how it changes or remains stable (or if, indeed, change
does take place). This article thus seeks to show the factors leading
to changes in the decision-making process and how public policy
becomes implemented by using different analytic approaches.
Key words: public policy, neoinstitutionalism, institutional change,
political regime, government.
resumo
Fatores de Mudança e Estabilidade nas Políticas Públicas
Um dos problemas de investigação central das policy sciences é
constituído pela análise do processo das políticas públicas, quanto a
compreender por que, quando e como, estas mudam ou permanecem
estáveis. Por meio de diversas perspectivas de análise, este artigo
procura mostrar os fatores que propiciam, ou não, mudanças no
processo de decisão e de implantação das políticas públicas.
Palavras chave: Políticas públicas. Neo-institucionalismo, Mudança
institucional. Regime político. Governo.
Factores de cambio y
estabilidad en las políticas
públicas
Esther Parra Ramírez*
Introducción
Para explicar las dinámicas de cambio que se pueden dar en el
“espacio de las políticas” (objetivos, valores, creencias, prioridades) o en el “espacio organizacional” (relación entre el contexto
institucional u organizacional de las políticas con los valores, creencias, objetivos) se encuentran varias perspectivas; siendo conocidas como “ventanas de oportunidad” (Kingdon), “equilibrio
puntuado” (Baumgartner y Jones), “coaliciones promotoras” (Sabatier y Jenkins–Smith), “Régimen de Política Pública” (Wilson),
y “activismo internacional” (Tarrow), las cuales pretenden explicar ampliamente las causas que propician el cambio de una política pública.
En cuanto a los factores que hacen estable una política pública,
se pueden explicar a partir de las visiones del neoinstitucionalismo histórico (Skocpol y Weir; Steinmo) y del neoinstitucionalismo de la elección racional (Olson, Ostrom); por ello se presenta
en este artículo un análisis comparativo entre estas dos visiones,
cuyo énfasis se centra en la estructura organizativa del Estado, las
herencias políticas y en la permanencia de las instituciones como
condicionantes para hacer posible la acción colectiva.
1. Factores de cambio en las políticas públicas
Sobre el cambio de las políticas existen diferentes perspectivas de análisis, partiendo de la visión conocida como “ventanas
de oportunidad”1, se encuentra que las políticas pueden cambiar
1
Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Correo impreso: Carrera
28 No. 31-07, Bucaramanga,
Colombia.
Parra Ramírez, Esther. 2009. Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas. Administración & Desarrollo 37
(51): 153-160.
Según esta corriente las ideas y las comunidades de expertos se difunden e interactúan
cuando las oportunidades se presentan en espacios de incertidumbre y cuando la casualidad aparece, es decir, desde las variables exógenas es posible explicar el cambio de la
agenda. En esta misma perspectiva, Tarrow (1997; 2005) desarrolla el concepto de “estructura de oportunidad política”, para hacer referencia a las dimensiones constantes del
ambiente político que animan o desaniman a la gente a actuar de forma colectiva.
*Historiadora, especialista en Ciencia Política, Magíster en Estudios Políticos, Candidata a doctora en
Ciencia Política. Docente de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP.
correo-e: [email protected]
153
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
cuando hay una combinación entre la presión de un
problema, el cambio en el entorno político y la emergencia de una solución viable, aplicable y aceptada.
A partir de una renovada lectura del modelo decisorio de la “anarquía organizada”, en donde el tiempo
es una variable importante, la perspectiva de “ventanas de oportunidad” se propone distinguir tres factores fundamentales en la dinámica de los procesos de
construcción de las agendas públicas, así: la definición del problema, las respuestas o las alternativas y el
logro de un acuerdo político; cada uno de estos tres
factores tiene vida propia. Existen problemas que no
tienen soluciones viables o no son reconocidos como
tal; hay soluciones a problemas que no son bien formulados o que carecen de importancia, o en ciertos
momentos la política no está en condiciones de modificar su agenda.
Para Kingdon (1995), las dinámicas temporales de
las tres corrientes señaladas (streams) son relativamente independientes, pero llega el momento o la
oportunidad, que las tres coinciden; cuando un problema encuentra solución adecuada y la política se
interesa en él, se abre una ventana política; entonces,
las corrientes entran en resonancia y así las condiciones están dadas para que la agenda política se haga
cargo del problema. Fuera de estos momentos contingentes de encuentro, es inútil tratar de introducir una temática o una solución nueva en la agenda.
En “Agendas, Alternatives and Public Policies” (1995)
al analizar las políticas públicas de salud y transportes del Gobierno Federal de los E.U.A., se centra en
mostrar que los cambios en las políticas y su aplicación raramente son el resultado de un proceso lineal2,
los cambios tienen lugar como resultado de un proceso de repetida interacción entre las tres corrientes
de actividad señaladas.
Siguiendo la misma dirección planteada por Kingdon, el trabajo de Baumgartner y Jones (1993) desarrolla la idea de “ventanas de oportunidad”, dando
importancia al factor tiempo. A partir de un esquema
de análisis flexible para interpretar la historia de los
Estados Unidos (surgimiento, mantenimiento y caída de los monopolios de los grupos de interés), valora
2
154
A la manera del modelo por etapas, propuesto inicialmente por Harold
Lasswell (1951) que comprende identificación del problema, formulación, implementación y evaluación, si bien se muestra fuerte en términos conceptuales y apropiado para asumir la investigación, se enfrenta
al problema de que en el mundo real las cosas pocas veces ocurren de
una forma tan estructurada y ordenada, por lo que la toma de decisiones normativas raramente sigue ese camino.
estado y políticas públicas
sus ciclos y el papel de la incertidumbre y la contingencia. Tomando la propuesta de Gould y Eldredge, encuentran que la “teoría del equilibrio puntuado”
posibilita el análisis de largos periodos de tiempo de
forma macro y permite estudios comparativos. Así,
el sistema político norteamericano, experimenta largos periodos de estabilidad –gracias a la estructura
existente de las políticas institucionales y la concreción de la agenda por esas instituciones– hasta la
llegada de momentos abruptos de cambio; estos no
se registran de forma incrementalista (1993, 5), son
propiciados de forma rápida y dramática cuando una
modificación en la definición temática conduce a la
pérdida intempestiva del punto de equilibrio, o cuando se da un viraje en las reglas institucionales.
En esta misma línea, Kingdon (1995) propone dentro del análisis de la primera corriente –para hacer
visible y definir un problema– tener en cuenta aspectos relacionados con indicadores, sean o no cuantificables, estudios específicos de universidades y
demás instituciones sobre esa temática en particular,
acontecimientos sorpresivos o trágicos que llamen la
atención de los tomadores de decisiones, la evaluación de los programas, la partida presupuestaria, las
comparaciones con grupos, regiones o naciones, la
categorización que se haga del problema y la “creencia” (valores) en la necesidad de ocuparse del tema.
Baumgartner y Jones (1993, 39), a su vez, hacen énfasis en la rigurosidad metodológica para identificar
la definición del problema por lo que proponen tomar largas temporalidades, estudios de caso, análisis
comparativos, construcción de indicadores y rangos
de problemas.
Con relación a la variable actores, sean estos gubernamentales o no, pasan a un primer plano en el análisis de “ventanas de oportunidad” en la medida que
propician una diferente estructura colectiva de toma
de decisiones3; como no todos tienen el mismo grado
de poder, su accionar en la arena política varía –influencia en la agenda–, por lo que es indispensable
analizar los recursos que cada actor es capaz de movilizar para sustentar su posición y su poder para bloquear un posible cambio en la política. Para que el
problema tenga una solución viable debe haber cor
3
Esta dinámica que generan los actores en la arena política es analizada
por Marsh y Rhodes (1992) estableciendo un modelo de intermediación entre los grupos de interés y el Estado, argumentando en torno a
lo que se denomina “comunidades políticas” y “redes de asuntos”, en
función de los miembros, del estilo de interacción dominante y de la
distribución de recursos.
issn 0120-3754
respondencia con aspectos tales como la presencia de
comunidades de expertos que plantean soluciones,
las cuales serán discutidas en la arena política, los defensores de una idea, que ejercen presión a cambio de
beneficios en caso de tener éxito, denominados “empresarios políticos” –que deberán estar siempre listos
para “precipitarse por la ventana cuando esta se abra”–,
y el flujo de ideas que van y vienen; algunas de ellas se
impondrán tanto por la sustancia que puedan tener
como por la presión política. Desde el punto de vista
del establecimiento de la agenda, para la corriente del
“equilibrio puntuado” (Baumgartner y Jones 1993,
44) se debe integrar la variable “emprendedores políticos”, quienes interactúan en la desagregada estructura gubernamental, estableciendo monopolios en las
numerosas áreas y participando activamente a través
de estrategias retóricas y simbólicas para lograr convencer y/o manipular a la manera de los grupos de
interés.
Tarrow (1997, 148) analiza este factor desde la mirada de la acción colectiva en las alternativas de solución, considerando que la formación de movimientos
sociales es producto de la explotación y creación de
oportunidades, cuando la gente tiene acceso a espacios necesarios para evitar la rutina y encuentra la
oportunidad de usarlos. En “The New Transnational
Activism” (2005) utiliza como variables para el análisis de la “estructura de oportunidad”, el grado de acceso a las instituciones, los cambios en las alianzas
políticas, la presencia o ausencia de la influencia de
aliados y la previsión de represión.
Sabatier y Jenkins-Smith (1999), con el enfoque de
“coaliciones promotoras”4, plantean la necesidad de
mirar el impacto de los “factores dinámicos” en periodos de cambio. Al considerar que el enfoque procesal no explica con claridad la fuerza o fuerzas que
conducen el proceso de las políticas de una etapa a
otra y que generan actividad dentro de cada etapa
en particular, destacan que la evolución de las políticas, implica usualmente ciclos múltiples e interactivos iniciados por actores en los diferentes niveles de
gobierno, donde varias formulaciones de problemas
y soluciones son concebidas. Esta visión al combinar
las creencias, las dimensiones intergubernamental y
temporal y las comunidades de actores, logra integrar
4 Que incluye e integra todos los aspectos considerados importantes
para el estudio del proceso de políticas públicas, haciendo énfasis en
el papel de las creencias, las comunidades epistémicas, la dimensión
temporal e intergubernamental como elementos centrales para la comprensión del cambio y estabilidad de las políticas.
los enfoques “top–down y bottom-up” para un análisis
integral del cambio en las políticas públicas.
Una tercera variable se relaciona con las “ideas”, en
cuanto a la corriente política o el “juego político” que
se mueve en el escenario de la opinión pública. La
ideología predominante en el legislativo, resultados
electorales, cambios de administración, entre otros,
se desarrollan en un plano independiente de los problemas y de las alternativas de solución, y está directamente relacionado con lo que se conoce como
“clima político” en búsqueda de audiencias receptivas, con la organización de fuerzas políticas y con
el poder del gobierno en la formación de la agenda.
Determinadas ideas subsisten, unas logran mayor
aceptación que otras, “pero en cualquier caso, el hecho
de que una idea sea tenida en cuenta depende de la capacidad de persuasión de un grupo de actores o comunidades políticas para imponer la forma de entender los
problemas que más se adapten a sus intereses” (Chaquès
2004, 117). Las ideas y las imágenes vendrían a ser
el soporte de los monopolios políticos, ya que determinan cómo una política es entendida y discutida,
tratándose de un mismo programa que tiene diversas
implicaciones e interpretaciones, lo que define la naturaleza de los problemas como complejos.
Sobre el papel que las instituciones pudiesen tener en
el cambio institucional, la perspectiva del equilibrio
puntuado –a diferencia de la de “ventanas de oportunidad”– da relevancia a este aspecto, enfatizando
en la manera como las alteraciones de la estructura
institucional se constituyen en un importante indicador de cambio, y, así como las ideas de los grupos de
interés se transforman con el tiempo, también lo hacen las instituciones gubernamentales, de ahí la importancia de tener en cuenta en el análisis no solo las
imágenes, sino además, los lugares donde se establecen las agendas. Desde esta perspectiva se hace énfasis en un factor que aparece luego de largos silencios
y abruptamente altera al sistema; tiene que ver con la
“atención del público” que propicia la cobertura de los
medios, el tono –crítica o aceptación– de la noticia
incidirá en el cambio de la agenda (McCombs 2006).
Wilson (2000, 2006) explica el cambio desde el
análisis del régimen de política pública: “los grandes
(abruptos) cambios en el régimen de la política pública
son resultado de cambios en el paradigma de la política,
por las llamadas crisis de legitimación, por alteraciones
en los esquemas del poder o por cambios en los acuerdos
organizacionales y de la política, donde el antiguo régimen se disuelve y uno nuevo emerge con nuevos patrones
estado y políticas públicas
155
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
de poder”5. El cambio se sucede en etapas: la presión
de los factores externos (desastres, crisis económicas,
escándalos, nuevos descubrimientos, entre otros) estimula ajustes al paradigma dominante constituyendo una crisis de legitimidad, lo que conlleva ajustes
de poder para finalmente propiciar transformaciones
tanto en la organización del proceso como en los fines de la política.
Una última perspectiva de análisis nos lleva a añadir un factor que tiene incidencia en el cambio de
las políticas y es la conexión con el “world time”, es
decir, la coincidencia con una coyuntura internacional favorable (Ibarra 2002, 33) propiciando dinámicas conocidas como “efecto dominó”. A su vez, existe
otro factor que podría ser decisivo desde el efecto que
pueda ejercerse a nivel externo y tiene que ver con lo
que Tarrow (2005, 5) denomina “Activismo internacional”, ya que la globalización entendida como crecimiento del volumen y la rapidez de los flujos de
capital y bienes, información e ideas, conecta actores
entre países y, aunque no explica por sí misma el que
la gente participe o no en eventos colectivos, posibilita la emergencia de nuevos actores, nuevas relaciones,
nuevas desigualdades.
Desde esta misma perspectiva del contexto internacional Keck y Sikkink (1998) identifican actores que
están siendo protagónicos tanto en la política internacional como por la influencia que pueden ejercer
en las agendas locales; se trata de las “redes transnacionales de defensa”6 que muestran un sofisticado
conocimiento de las estructuras de oportunidad política en las que operan.
2. Factores de estabilidad en
las políticas públicas
Desde las perspectivas del neoinstitucionalismo histórico y de la elección racional, se pueden explicar los
factores que permitirían dar cuenta de la estabilidad
de las políticas públicas; la estructura organizativa
del Estado y las herencias políticas, por un lado; la
permanencia de las instituciones como condicionan
En Cruz, César. “Legitimación y Regímenes de Política Pública: Hacia
una mejor comprensión de la Estabilidad y cambio de las políticas Públicas”, 11 p. www.estudiospoliticos.org/index.php?option=com
“La Red Transnacional de Defensa está formada por actores que trabajan internacionalmente en torno a un tema y que están vinculadas por
valores compartidos, por un discurso común y un denso intercambio
de información y servicios”. Keck, M.; Sikkink K. (2005). Transnational Advocacy Networks. Ithaca: Cornell University Press.
5
6
156
estado y políticas públicas
tes para hacer posible la acción colectiva, por el otro.
Mientras Mancur Olson (1982) centró su análisis en
la organización para la acción colectiva en determinados periodos históricos para determinar su impacto “sobre la eficiencia y la tasa de crecimiento económico
de una sociedad” (1986, 63), el trabajo de Skocpol y
Weir desde el neoinstitucionalismo histórico, se fundamentó en analizar diferentes estructuras estatales
y diferentes herencias políticas para mirar su incidencia en individuos y grupos, con relación a la formulación de estrategias gubernamentales que lograsen
afrontar periodos de crisis económica como la acaecida en los años treinta (1993, 79).
Según esta última corriente, es fundamental hacer
énfasis en las estructuras estatales y los legados históricos (Skocpol y Weir 1985; Steinmo 1995), pues
el Estado es el actor central en el proceso de políticas públicas, ya que pasa a primer plano como base
de interacción de los grupos sociales; existe un amplio consenso con relación a que el contexto institucional determina o condiciona las acciones de los
actores políticos. Así, las estructuras de la administración pública y las organizaciones políticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen en
gran medida a “seleccionar” los tipos de cuestiones
políticas que se incluirán (o se evitarán) en la “agenda
política” de una sociedad.
Esta última variable es básica para comprender la
estabilidad de las políticas, pues tiene que ver con
la manera de organizar la dirección y gestión de los
asuntos públicos, proceso que refleja asimetrías de
poder que derivan de la acción y del desarrollo de las
instituciones. De ahí, el interés del neoinstitucionalismo histórico por avanzar en estudios de caso con
pretensiones comparativas, para esbozar ideas sobre
el modo en que las estructuras y actividades de los
Estados influyen en la cultura política, la formación
de grupos, la acción política colectiva y los programas de estudio de la política. Las formas de acción
colectiva, por medio de las cuales los grupos plantean exigencias políticas o los dirigentes políticos tratan de conseguir apoyo también están determinadas,
parcialmente, por las estructuras y actividades de los
Estados. Theda Skocpol7 considera que a medida que
ubiquemos al Estado en el primer plano que corresponde, con relación a las explicaciones del cambio
social y la política, nos veremos obligados a respetar
7
El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual. (Skocpol 1985, 3-43).
issn 0120-3754
la historicidad intrínseca de las estructuras geopolíticas y asistiremos necesariamente a los ineludibles
entrelazamientos de los acontecimientos a nivel nacional con los contextos históricos mundiales cambiantes.
La estabilidad de las políticas se explica por la existencia de un entramado institucional que incrementa
la posibilidad de desarrollo de políticas planificadas y,
garantiza la participación abierta y plural de la mayoría de los actores implicados (Steimo 1995, 9). Ahora
bien, la perspectiva de la elección racional le añade
la pretensión de establecer qué instituciones son verdaderamente importantes, en tanto que son capaces
de resolver problemas de acción colectiva, pero el enfoque histórico le complementa en la medida en que
con los estudios de caso mira el impacto de variables
estructurales en largos periodos de tiempo, con el fin
de poder explicar los momentos de ruptura, como se
evidencia en el análisis de Weir y Skocpol sobre Gran
Bretaña, Suecia y Estados Unidos, demuestra, a su
vez, que los recursos y el tiempo necesario desmotivan las políticas radicales.
Desde la perspectiva del neoinstitucionalismo de la
elección racional (Olson 1982; Ostrom 1999) es fundamental centrar el análisis en los grupos de interés,
en su capacidad de movilización y de influir en el
resultado político, las instituciones pasan a ser tenidas en cuenta en la medida que condicionan la estrategia que toma cada individuo para maximizar las
preferencias, imponen restricciones, suministran información sobre la estrategia que adopta cada actor
en determinado marco institucional, pero a diferencia del análisis de Skocpol y Weir, las instituciones
por sí mismas no transforman directamente las preferencias iniciales de los grupos. El análisis de las instituciones permite, a partir del conocimiento de las
preferencias (consideradas exógenas) de los actores,
descifrar las formas en que tales actores sociales interactuarán y que consecuentemente se producirán
unos u otros resultados políticos.
La permanencia de las instituciones se explicaría por
el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y, porque son determinantes para la
producción y la expresión de las preferencias de los
actores sociales. Desde la “lógica de la acción colectiva” se considera que en la arena política y social los
actores tienen una serie de preferencias y gustos que
los hace comportarse de manera instrumental, con
base en una estrategia calculada, es decir racional,
con el fin de maximizar sus posibilidades de realizar
estas preferencias; así, “los grandes grupos, por lo menos si están compuestos de individuos racionales, no actuarán a favor de sus intereses de grupo” (Olson 1986,
34). En virtud de si el individuo es egoísta y racional,
voluntariamente no asumirá el costo de la acción colectiva, ya que cuando se alcance el objetivo común
que se persigue, todos los miembros del grupo saldrán ganando en virtud de la concepción misma de
“bienes públicos”, donde su obtención beneficia a todos, aun a aquellos que no contribuyeron en nada a
su obtención. Regresando al ser racional y egoísta,
“vale la pena dejar que lo haga otro”, pero el otro
tampoco tiene demasiados incentivos para actuar a
favor del grupo. (Olson 2001, 204). Como no se puede excluir de los beneficios que acarrea la obtención
del bien a aquellos que no participaron en su obtención, un individuo, bajo el supuesto racional, no participará para que otros se beneficien, pero de todas
formas participa y, esto se debe a los incentivos selectivos, ya sean positivos (beneficio) o negativos (coacción), he aquí el ámbito en el que las instituciones
pasan a ser relevantes (dado el efecto “ free riders”).
Desde la variable de la “acción colectiva”, es necesario
que exista un “núcleo duro” que lidere, dé coherencia
e interaccione con el resto de la organización (Marsh
y Olsen 1989), haciendo necesaria la presencia de un
entorno social movilizado de apoyo. Tarrow (1997,
56), contrario a lo expuesto por Olson, considera
que el proceso de movilización social no se realiza a
través de cálculos racionales de individuos aislados,
sino que, se desarrolla por medio de la implicación
de ciertas “comunidades sensibles” –los movimientos
sociales solo son grandes en sentido puramente nominal– que forman una red, que en determinadas
circunstancias activa a los individuos con la intención de satisfacer demandas vinculadas a bienes públicos e incentivos colectivos.
En el trabajo de Olson, una variable central es el
comportamiento individual y colectivo; se considera,
que los individuos más que seguidores de normas y
rutinas, son maximizadores racionales, las preferencias individuales son exógenas a las instituciones y se
mantienen inalteradas. Este factor puede ser relevante para el neoinstitucionalismo histórico8 –aunque
8
Un punto de alejamiento entre los dos enfoques, el histórico y el de la
elección racional, radica en el método, ya que para el segundo es fundamental con base en el comportamiento individual, elaborar modelos matemáticos a partir de los cuales extraer inferencias más o menos
consistentes sobre los resultados de los procesos de interacción entre
actores (evitar la subjetividad en el análisis), en tanto que propuestas
estado y políticas públicas
157
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
no se diseñen modelos rigurosos para lograrlo– en la
medida en que los estudios, desde esta perspectiva, se
proponen analizar la forma que diferentes estructuras del Estado y diversas herencias políticas influyen;
por un lado, en las orientaciones políticas y en la capacidad de los grupos y partidos activos y, por el otro,
en la forma de cómo afectan el proceso de innovación intelectual y el acceso de expertos a los centros
de gestión pública9. Las estructuras institucionales de
los Estados desempeñarán un rol crítico a la hora de
determinar el acceso y el peso de los variantes intereses y las alianzas de los grupos.
Ahora bien, ¿por qué las herencias políticas son consideradas una variable importante? El desarrollo
institucional se percibe como el resultado de una “dependencia del sendero” y de consecuencias imprevistas; la herencia institucional y política pesa sobre la
selección de la acción pública, Skocpol (1985, 39) por
ejemplo, encuentra que:
“históricamente, la estructura del Estado norteamericano,
relativamente débil, descentralizada y fragmentada, unida a la temprana democratización y a la ausencia de una
clase obrera políticamente unificada, ha fomentado y permitido la división de los capitalistas Estadounidenses por
estrictos intereses y su adopción de una ideología antiestatal
y liberal”.
Sobre este particular, North (1994, 15-20) considera
que la cultura es clave para entender el fenómeno de
la “dependencia de curso”, es decir, para comprender
por qué es tan difícil que las economías –una vez encaminadas por la senda del crecimiento, el estancamiento, o el declive– logren revertir sus tendencias
de largo plazo. La dificultad para cambiar el curso
decadente de una economía está relacionada princi-
como la de Skocpol y Weir se interesan más por mostrar las causas por
las cuales determinadas instituciones afectan al comportamiento individual y colectivo; en este sentido, complementan una de las falencias
de la propuesta de Olson, el poder comprender por qué surgen las instituciones, subrayando la centralidad de los fenómenos institucionales
en los procesos políticos, prestando atención preferente a fenómenos
de orden cognitivo, distintos y más complejos de los que se incluirían
en los análisis económicos de la política. De este modo, este tipo de
análisis institucionalista no sólo introduce fenómenos como el aprendizaje a partir de las experiencias políticas, sino también de los elementos de orden simbólico y ritual (March y Olsen, 1984:744-746). Por
contraposición al institucionalismo de corte «racionalista», el histórico
permite además, evaluar la forma en que los fenómenos institucionales
han servido para configurar las preferencias de los actores sociales.
9
158
Skocpol, T. Weir, M. Las Estructuras del Estado: una Respuesta
“Keynesiana” a la Gran Depresión. En Zona Abierta, No. 63/64,
1993. 79 p.
estado y políticas públicas
palmente con la naturaleza de los mercados políticos
y con las creencias de los actores; la historia muestra
que no basta que los dirigentes tomen conciencia de
los problemas económicos y propongan soluciones
“racionales”, las instituciones se crean como resultado de un proceso histórico por medio de la lucha de
poder entre actores y, una vez creadas, tienden a perpetuarse en el tiempo.
De ahí que la estabilidad de las políticas tiene que ver
tanto para el neoinstitucionalismo histórico como
para la corriente de la elección racional, con la consideración de que los cambios son graduales. La segunda consecuencia planteada por Olson considera que
“las organizaciones para la acción colectiva –al menos
dentro de los grupos numeroso– que pueden ir surgiendo tardarán a menudo mucho tiempo en aparecer, pero
una vez que se hayan consolidado, acostumbran sobrevivir hasta que se produzca algún cataclismo social u
otra forma de violencia o inestabilidad”, “ los incentivos selectivos hacen factible una supervivencia indefinida” (1986, 61). Para Weir y Skocpol (1985), en el
transcurrir de las instituciones y los organismos, estos se encuentran evolucionando y alterando nuestras elecciones. Se trata de un cambio que se da de
forma incremental10, no discontinua; las diferencias
entre distintas economías del mundo en determinado periodo pueden darse por la persistencia de determinadas instituciones, por el grado de interacción
entre ellas o porque a diferencia de los que considera
el modelo racional, la información no es completa; a
su vez, los costos de transacción son altos, sumado a
que factores como el tiempo y los recursos requeridos
desalientan las transformaciones políticas radicales.
Más allá de la preocupación por normas óptimas de
decisión, se evidencia el hecho de que la gama de posiciones posibles se encuentra muy limitada por restricciones institucionales y de otros tipos, de ahí la
necesidad de tomar alternativas factibles, combinando conocimiento empírico con los objetivos de las
políticas (Majone 1997, 397).
Conclusión
Desde las diferentes perspectivas de análisis en torno
a las dinámicas de cambio y los factores de estabili Para la corriente del incrementalismo (Lindblom, 1979) no es posible
conocer las consecuencias derivadas de una decisión, de ahí que los
cambios radicales son problemáticos pues pueden generar inestabilidad, por lo que la dinámica incremental garantiza un resultado más
eficiente a las demandas de cambio.
10
issn 0120-3754
dad en las políticas públicas, se observa que las primeras encuentran mayor explicación en los enfoques
procesales (Kingdon, Baumgartner y Jones, Sabatier)
los cuales son pertinentes para ser utilizados como
marcos referenciales o para una mejor comprensión
del contexto de la política. Estos enfoques denominados “sintéticos” se centran en la formación, construcción de la agenda y en el cambio de la política.
En cuanto a las corrientes que se fundamentan en
el institucionalismo, se encuentra que analizan de
manera particular la estabilidad de las políticas, argumentando principalmente el carácter de permanencia (herencias) y la capacidad de reducción de la
incertidumbre que pueden tener las instituciones; a
su vez, hacen énfasis en la gradualidad de los cambios
y en las motivaciones de los actores.
estado y políticas públicas
159
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Baumgartner, F. Jones, C. 1993. Agendas and Instability in American Politics.
Chicago: University of Chicago Press.
Chaquès, L. 2004. Redes de Políticas Públicas. Madrid: CIS-Siglo XXI.
Ibarra, P. 2002. Creadores de Democracia
Radical: Movimientos Sociales y Redes de
Políticas Públicas. Barcelona: Icaria.
Kingdon, J. 1995. Agendas, Alternatives,
and Public Policies. Nueva York: HarperCollins College Publishers.
McCombs, M. 2006. Estableciendo la
Agenda: el Impacto de los Medios en la
Opinión Pública y en el Conocimiento.
Madrid: Paidós.
Majone, G. 1997. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de
las Políticas Públicas. México: Fondo de
Cultura Económica.
North, D. 1994. Instituciones, Cambio
Institucional y Desempeño Económico.
México: Fondo de Cultura Económica.
Olson, M. 1982. The Rise and Decline of
Nations. New Haven: Yale University
Press (versión traducida al castellano
por Ariel) (Pp.13 a 105).
________. 1992. La lógica de la acción
colectiva bienes públicos y la teoría de
grupos. México: Limusa.
Sabatier, P.A. y H. Jenkins-Smith. 1999.
The Advocacy Coalition Framework: An
Assesment. In P.A.
Sabatier, P. 1999. Theories of the Policy
Process. Oxford: Westview Press.
Skocpol, T. 1985. Bringing the State back
in strategies of analysis in current rese-
arch. En Bringing the State Back, 3-43.
Cambridge: University Press.
Skocpol, T. y Weir, M. 1993. “Las Estructuras del Estado: una Respuesta
“Keynesiana a la Gran Depresión”. En
Zona Abierta, No. 63/64.
Steinmo, P. 1995. Struncturing Politics
in Comparative Analysis. Cambridge:
Cambridge University Press.
Tarrow, S. 2005. The New Transnational
Activism. Cambridge: Cambridge University Press.
Wilson, Carter A. 2000. Policy Regimes
and Policy Change. Journal of Public
Policy, 20: 247-274.
________. 2006. Public Policy: Continuity and Change. New York: McGraw
Hill.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Parra Ramírez, Esther. 2009. Factores de cambio y estabilidad en las políticas públicas. Administración & Desarrollo
37 (51): 153-160.
160
estado y políticas públicas
Estilo APA:
Parra Ramírez, E. (2009). Factores de cambio y estabilidad
en las políticas públicas. Administración & Desarrollo, 37
(51), 153-160.
Estilo MLA:
Parra Ramírez, Esther. “Factores de cambio y estabilidad en
las políticas públicas.” Administración & Desarrollo 37.51
(2009): 153-160.
Administración
& Desarrollo
estado y políticas
p ú b l i c a s
resumen
La doctrina cercana a la cultura jurídica nacional ha venido
ignorando, tal vez deliberadamente, las múltiples inconsistencias y
contradicciones que encierra el difícil asunto de la causalidad.
No obstante, en otras ramas del saber jurídico han existido cambios
fundamentales en su entendimiento. Por esta razón, surgen
inquietantes dudas en torno al manejo teórico que durante el
último siglo se le dispensó al asunto causal por parte de los civilistas
y por ello es probable que la doctrina actual de la responsabilidad
civil cabalgue sobre una figura etérea que no termina por explicar
satisfactoriamente las razones por las cuales debe tenerse la relación
causal como elemento suficiente o necesario para que se condene a
una persona a indemnizar perjuicios.
Palabras clave: Nexo de causalidad, daño, imputación, daño,
Estado Social de Derecho, Soberanía Popular.
abstract
Applying causal nexus in the state’s civil responsibility is inoperant
The doctrine concerning national judicial culture has been ignoring,
perhaps deliberately so, the many inconsistencies and contradictions
enclosing the difficult matter of causality.
Nevertheless, fundamental changes have been made in understanding
them in other branches of judicial knowledge. Disturbing theoretical
doubts have thus emerged during the last century regarding the
management which has been accorded to the causal matter by
lawyers specialising in civil law. It is therefore probable that the
current doctrine of civil responsibility staying abreast of an ethereal
figure cannot end up by providing a satisfactory explanation for the
reasons which the causal relationship must have as a sufficient or
necessary element for condemning a person to have to compensate
for damages.
Key words: causal nexus, damage, imputation, social state of right,
popular sovereignty.
resumo
A inoperante aplicação do nexo de causalidade na responsabilidade
civil do Estado
A doutrina concernente à cultura jurídica nacional vem ignorando,
talvez deliberadamente, as múltiplas inconsistências e contradições
relativas ao difícil assunto da casualidade.
Não obstante, em outros ramos do saber jurídico têm ocorrido
mudanças fundamentais no seu entendimento. Por essa razão,
surgem inquietantes dúvidas quanto ao direcionamento teórico,
que durante o último século, foi dispensado ao assunto causal por
parte dos civilistas e por isso é provável que a doutrina atual da
responsabilidade civil cavalgue sobre uma figura etérea que não
explica satisfatoriamente as razões pelas quais a relação causal deve ser
tida como elemento suficiente ou necessário para que se condene uma
pessoa a indenizar prejuízos.
La inoperante aplicación
del nexo de causalidad en
la responsabilidad civil del
Estado
Eric alexánder Leiva ramírez*
Introducción
Es común hallar en los textos y manuales de responsabilidad civil,
al igual que en un alto número de providencias de los máximos
Tribunales de Administración de Justicia tanto nacionales como
algunos internacionales, la enumeración repetitiva de los requisitos necesarios para que se declare que una persona está obligada
a indemnizar un daño. La trilogía: daño, culpa1 y nexo o relación
de causalidad, sirve de sustento a la denominada «Responsabilidad
Administrativa 2».
En cualquier caso, la responsabilidad no será declarada por los
Jueces si no concurre la necesaria relación de causalidad entre la
culpa y el daño o entre la acción u omisión y el daño inferido. Este
ligamen es el objeto del presente estudio, pero dada la brevedad de
estas notas, solo se expondrá sucintamente el tema.
La doctrina –especialmente la colombiana– y buena parte de la
doctrina extranjera cercana a la cultura jurídica nacional ha ignorado, tal vez deliberadamente, las múltiples inconsistencias y contradicciones que encierra el difícil asunto de la causalidad. No es
exageración afirmar que el nexo causal presenta hoy en el campo
de la responsabilidad por daños una lozanía envidiable.
No obstante, en otras ramas del saber jurídico ha habido cambios
fundamentales en su entendimiento, por ejemplo, el Dogma cau
Desde luego, no solo la falla del servicio es «criterio de imputación» en la responsabilidad
administrativa, también lo son el daño especial, el riesgo excepcional, el riesgo creado
(actividades peligrosas) y, en general, las «causales de imputación» que en palabra de García de Enterría podrían agruparse en tres (3) categorías: a) los casos de realización directa
y legítima del daño por la administración, b) la actuación ilícita de la Administración y
c) el riesgo creado por la Administración. La responsabilidad patrimonial de la administración. Oriol Mir Puigpelat. Prólogo, p. 23.
En otros ordenamientos jurídicos se le denomina Responsabilidad Civil de la Administración.
1
Palavras chave: Nexo de causalidade, dano, imputação, dano,
Estado Social de Direito, Soberania Popular.
Recibido: octubre de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Correo impreso: Calle
44 No. 53-37 CAN, ESAP, Bogotá D.
C., Colombia.
Leiva Ramírez, Eric Alexánder. 2009. La inoperante aplicación del nexo de causalidad en la responsabilidad civil del
Estado. Administración & Desarrollo 37 (51): 161-174.
2
* Abogado, especialista en Docencia Universitaria, magíster en Derecho Administrativo. Docente universitario e investigador. Tratadista de Derecho Público.
correo-e: [email protected]
161
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
sal, como se le conocía desde la primera mitad del siglo
XIX, hoy se encuentra casi marchito. Por esta razón,
surgen inquietantes dudas en torno al manejo teórico
que durante el último siglo se le dispensó al asunto
causal por parte de los civilistas y por ello es probable que la doctrina actual de la Responsabilidad Civil
cabalgue sobre una figura fantasmal, etérea e incompleta que no termina por explicar satisfactoriamente las razones por las cuales debe tenerse la relación
causal como elemento suficiente o necesario para que
se condene a una persona a indemnizar perjuicios.
Parece absolutamente evidente que el demandado en
acción de reparación directa sólo pueda ser condenado
en la medida que el daño causado pueda relacionarse
de manera directa con su acción u omisión, o, dicho de
otra manera, que el daño sea el resultado de su conducta activa u omisiva, esto es, que el daño pueda atribuírsele, que el resultado (el daño) sea, en último término,
un efecto; y que, como tal, tenga una causa (la acción u
omisión del demandado). De modo que si el resultado
dañoso existe, pero no debido a la conducta del demandado, no habrá relación o nexo de causalidad, lo cual
impediría que se declare la responsabilidad.
Sin embargo, las cosas no son tan sencillas. Es preciso determinar ante todo, qué se entiende por causa
y qué significa relación de causalidad. Estos tópicos
han sido abordados desde tiempos remotos, fundamentalmente en los campos de las ciencias exactas, la
filosofía y, por supuesto, en el ámbito jurídico.
1. El sistema causal
La causa irrumpe en el mundo jurídico impulsada
por la preexistencia sólida del concepto en las ciencias naturales: todo fenómeno o acontecimiento de
la naturaleza es un efecto que debe tener su propia
causa, pues todo efecto se encuentra necesariamente
antecedido por una causa. De igual forma, ha tratado de explicarse desde hace varios siglos que el fenómeno natural no puede ser extraño al campo del
Derecho, y así el artículo 1524 del Código Civil
colombiano3 señala: No puede haber obligación sin
causa real y lícita…; ello quiere significar que en el
mundo jurídico, al igual que en el físico, el concepto de causa-efecto campea libremente, con la misma
3
162
Generalmente, los Códigos de tradición neorrománica, verbi gracia, el
Código Civil español que señala en su artículo 1261 lo siguiente: “No
hay contrato sino cuando concurren los requisitos siguientes…3. causa
de la obligación que se establezca”. El Código Civil de Vélez Sarfield
establece en su artículo 499: “No hay obligación sin causa…”.
estado y políticas públicas
fuerza determinante: si una persona resulta obligada
(efecto), ello debe tener origen en un hecho o acto
que le sirva de explicación racional (causa). Si la causa de la aparente obligación no existe, es porque la
«obligación» no es tal.
A diferencia del campo jurídico, en el mundo de las
ciencias el concepto de causa, y con él, la relación de
causalidad ha experimentado, especialmente, en las
últimas seis décadas, una serie de transformaciones
aun hoy inacabadas. Sólo el Derecho Penal ha sido receptivo a esos cambios sustanciales y ha reelaborado
varias veces sus planteamientos dogmáticos, pues, el
diverso entendimiento de la relación de causalidad incide de forma directa en la formulación misma de la
teoría del delito. Pero la incidencia de la crisis causal en
el Derecho Penal no fue circunstancial ni intempestiva, obedeció previamente al enjuiciamiento de la causalidad en terrenos que le han sido propios: la filosofía
y las ciencias exactas, especialmente la física.
1. 1. El causalismo en la filosofía
y en las ciencias exactas
Brevemente se expone que los cultores de la Filosofía, desde que se tiene noticia de su existencia, han
afrontado el análisis de la causalidad. Los presocráticos4 expusieron sus propios puntos de vista, pero es
Aristóteles quien da alcance y amplía la explicación
del concepto de causa, a tal punto que se identifica la
causa con toda razón del ser. A partir de su conocido ejemplo de la escultura de Apolo5 y las derivadas
causas material, final, formal y eficiente (la segunda
y la última son causas del devenir, en tanto que la
primera y la tercera del ser) (García Vélez 2005) se
expone por primera vez el doble carácter que durante
muchos siglos constituyó punto central del debate:
La causalidad pertenece al mundo del ser es un concepto mecánico-naturalista, es un concepto ontológico6, es decir, es el estudio de la esencia.
Para Tales de Mileto consideró que el agua es la causa de todas las cosas.
Anaxímenes consideraba al aire como principio. Heráclito, por su parte,
señalaba que el fuego etéreo es la causa y sustancia inicial del cosmos.
Si se está ante la estatua de Apolo, existe una causa material: el bronce
o el mármol, una causa eficiente: el propio escultor, una causa final que
reside en la idea o concepto que persigue el artista y una causa formal
que justamente es el modelo o forma que se tomó en consideración
previamente. Tamayo Lombana 1997.
“La ontología, antes de ser una ciencia, es la continuación misma de la
realidad; la verdad –la idea– es la realidad misma, es intrínsecamente
entitativa. Pero, en este caso ¿cómo se alcanza? ¿cómo se relaciona con
4
5
6
issn 0120-3754
1. La causalidad se halla en el mundo de las ideas,
es un concepto puramente metafísico7.
2. A medida que transcurren los siglos, los teóricos,
científicos o filósofos se alinearán y acomodarán
a una causalidad metafísica. Para el efecto, en
cada momento cobra importancia el desarrollo
de la ciencia; si esta logra explicar con exactitud
los fenómenos, nada haría pensar que la causalidad pudiese reinar en el mundo de las ideas.
Ya en el siglo XVI, Descartes afirmaba la naturaleza
mecanicista de la causalidad y reconocía la incapacidad de la mente humana para comprender las leyes
que regulan el universo:
“[…] debemos contentarnos con considerar ciertos
acontecimientos como más allá de nuestro poder de
explicación y referirlos como a los misteriosos caminos de la Divina Providencia…” (Descartes 1995).
Contrario a este pensamiento, Leibnitz considera
que lo importante no es la causa sino la «razón suficiente», pues así lo define en sus Escritos en torno a
la libertad, el azar y el destino, cuando dice “…todo
acontece por razones determinantes cuyo conocimiento
–si lo tuviéramos– nos daría noticia a un mismo tiempo
de por qué ha ocurrido tal cosa y de por qué no ha sido
de otra manera” (Leibniz 1990).
Con el mismo ímpetu con que los grandes científicos
de la humanidad hacen su aparición desde mediados
del siglo XVI, también florecen las ideas acerca del
el nous? Esta es la aporía central del Parménides. La solución Platónica parte de la interpretación ontológica del alma: el alma también es
idea. Por consiguiente, la solución de la aludida dificultad remite a la
cuestión de la relación entre las ideas. A esta relación o comunicación
Platón la llama koinonía. Ahora bien, la koinonía entre ideas sólo es posible si el nexo mismo es asegurado por una realidad de la que las ideas
proceden: el nexo se subjetiviza a su vez como realidad fontal común y,
por tanto, capaz de sentar el nexo como relación derivada de las ideas,
que también ahora son realidades derivadas (la unidad de las ideas es
superideal. Es este uno de los puntos de que arranca Plotino)” negrillas
fuera del texto. (Polo 1995).
7
“[…] La metafísica, lo que está más allá de la física, la filosofía primera,
como dice Aristóteles, es un nombre acertado si se tiene en cuenta el
planteamiento, pues la física y la psicología no se ocupan de lo primario.
Lo metafísico, podríamos decir, es lo metapráctico y lo metaorgánico.
Como, a su vez, parece claro que la psicología no se agota en la física,
sino que el movimiento humano se diferencia de las piedras, se organizan las ciencias colocando a la psicología como un saber entre la física
y la metafísica. Se ordena así el conocimiento filosófico en su primer
momento de madurez, que es Aristóteles…La Filosofía es ciencia: propiamente, la ciencia primordial o de los primeros principios, de lo fundamental, es la metafísica. Las filosofías segundas permiten, a su vez, el
desarrollo de saberes científicos que contribuyen a mantener la vigencia
de la filosofía primera”. (Polo 1995).
«determinismo causal» y de la inequívoca explicación
científica de la razón de todas las cosas: “No debemos
para las cosas naturales admitir más causas que las
verdaderas y suficientes, para explicar sus fenómenos…”
(Sepúlveda Medina), escribía sir Isaac Newton en
las “Reglas para Filosofar”, consignaba en su obra
«Principios Matemáticos de la Filosofía Natural
(Newton 1995)» “[…] Por consiguiente, debemos
asignar tanto como sea posible a los mismos efectos las
mismas causas”.
Pero, por esta misma época, surgen opiniones contrarias al determinismo de claro corte naturalista, que
vuelven a ubicar el tema de la causalidad en un plano
metafísico; incluso se llega a negar su existencia en
el terreno de los hechos. El clérigo irlandés Berkeley
afirma que la causalidad verdadera pertenece al mundo de los espíritus (Strathern 2004). Pero, sin duda,
es el empirismo de Hume (García-Borrón 1985),
aunque parezca increíble, donde se niega rotunda y
definitivamente la causalidad como principio real,
válido y determinista. En efecto, Hume señala que
a lo sumo el ser humano es capaz de percibir ciertos
fenómenos que siguen unos a otros y que se repiten
invariablemente, que nos llevan a asociar ideas, y así
se termina por señalar al fenómeno precedente como
causa del consecuente, pero sin que exista certeza absoluta sobre la relación que vincula los fenómenos
observados. De modo que el análisis realizado por el
pensador inglés lleva la causalidad al terreno mental
asociativo, una forma como el ser humano concibe y
percibe naturalmente el mundo, pero jamás a una explicación determinante y cierta de los efectos.
No en vano, se le atribuye a Hume trasladar el fenómeno de la causalidad de un terreno objetivo a
uno eminentemente subjetivo y separar el efecto de
la causa, que hasta ese momento se hallaban ligados
por fuertes lazos de relación material y sustancial.
Por su parte Kant, que siguió de cerca las ideas de
Hume, caracterizó la causalidad como producto de
una facultad sintética de la imaginación y anotó que
la percepción material de los fenómenos solo muestra
un precedente que se llama causa y un consecuente que se cree y se llama efecto, pero nunca se ve la
verdadera relación que media entre ambos, que solo
es inferida por la razón, siendo, en consecuencia, un
producto de la conciencia, es decir, un concepto puro
(Bruera 1944).
El avasallador desarrollo de la ciencia en los siglos
XVIII y XIX, particularmente, en la física y químiestado y políticas públicas
163
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
ca, así como en la astronomía, condujo a que quizá sea el momento cumbre de la causalidad. En esta
época los científicos, de quienes se puede resaltar a
Laplace y Lavoiser, fueron seducidos por “cantos de
sirena” que mostraban que la naturaleza, el mundo y
el universo, obedecían a fuerzas causales y que, por
esa razón, tan pronto el conocimiento humano lo
permitiese, sería posible predecir el futuro. El determinismo causal andaba a la orden del día; los científicos estaban demostrando que todo obedecía a leyes
naturales inmutables, invariables y exactas, que todo
efecto tenía una necesaria causa (Sepúlveda Medina).
Como es explicable, la filosofía responde8 con un
alinderamiento teórico consecuente con las nuevas
«verdades» de las ciencias exactas. Comte, padre del
Positivismo, aboga por la elaboración de un concepto
de causa libre de las referencias “antropomórficas” introducidas por los filósofos anteriores a su tiempo9. El
concepto metafísico de causa debe ser destruido y reemplazado por la idea de una relación constante entre
fenómenos –ley–. En este ambiente, la Filosofía pasa a
un segundo plano y la Epistemología adquiere relevancia en un mundo seducido por las verdades irrefutables
de las ciencias. A tal punto fue el sometimiento de las
otras ramas del saber, que se llegó a pensar que el comportamiento del hombre obedecía a las mismas leyes
físicas que se conocían, y que obraban sobre la materia
existente en el cosmos y que, al actuar humano, le eran
aplicables las mismas leyes de causalidad.
Pero la alegría que embriagaba al científico del siglo
XIX estaba por llegar a su fin. Increíblemente es en
el propio campo de las ciencias exactas en el cual el
concepto de causalidad sufre su más grave crisis, de
la cual no ha logrado recuperarse a pesar de haber
transcurrido casi un centenario desde el momento de
su derrumbe10. La fe absoluta en la causalidad de las
leyes físicas, elaboradas con fundamento en princi
“La filosofía es imprescindible porque, ante la crisis de la racionalidad
científica, la alternativa es vivir como si fuéramos animales irracionales, o recuperar nuestra condición humana conscientemente ¿Qué
ayuda proporciona la admiración, qué puede hoy aportar la filosofía al
bien del hombre? Consolidar el respeto a la realidad”. (Polo 1995).
8
“[…] La segunda mitad del siglo XIX es la época del desprestigio de
la Filosofía, porque es positivista. Positivismo es un término ambivalente: enfoque empirista de la realidad frente al idealismo alemán, y
racionalismo que confía sólo en la matemática”. (Polo 1995).
9
“[…] La ciencia progresa, con ella se descubren más verdades, pero sobre todo se consigue mejorar la situación del hombre. La ciencia concita metas, ambiciones, ilusiones, que no carecen de justificación. Sin
embargo, como saber teórico-práctico, la ciencia positiva no es completa…”. Ibídem.
10
164
estado y políticas públicas
pios clásicos que hacían de la física una ciencia aparentemente perfecta, comenzó a socavarse luego de
los experimentos de algunos científicos de las postrimerías del siglo XIX.
Medicaciones como la de Michelson y Morely, respecto de la velocidad de la luz en la dirección del movimiento de la tierra, el descubrimiento de los rayos
X por Roentgen en 1895 y la separación del radio por
los Curie, indicaban que los postulados hasta ahora
indiscutibles de la física clásica presentaban inconsistencias antes no observadas. Pero es con la formulación de la teoría cuántica de Max Planck que se
determina que algunos principios fundamentales de
la física clásica eran errados. El hecho concluyente de
que no se pudiera determinar la posición exacta de
las partículas subatómicas, sino cuando sólo existe la
probabilidad de que se encuentren en cierto punto o
de que siguen determinada trayectoria, aunado a la
formulación del principio de incertidumbre de Heisenberg, condujo al rompimiento causal.
La aparente regularidad del mundo fenoménico y
su relación con las supuestas causas que la producen
eran asuntos del pasado. La inexplicable situación llevó a los científicos a aceptar, en contra de todas sus
convicciones, que muchos acontecimientos de la naturaleza sucedían por azar, dentro de un reino de incertidumbre. El mismo Einstein, señala Hawkins, en
un principio se resistía a creer la validez de las conclusiones de los estudios de Plank, Heisenberg, Ludwig
y otros, lo cual dejó en claro en su famosa expresión:
“Dios no juega a los dados”. Años más tarde tendría
que reconocer su error, pero fue reacio a ello, ya que
la aceptación de la teoría expuesta por la física cuántica implica, como hoy se sabe, la invalidez de la teoría de la relatividad, mejor dicho, ambas teorías no
pueden ser ciertas a la vez.
Finalmente, en la década de los años 30 del siglo pasado,
surge la mecánica ondulatoria que relega definitivamente al ostracismo al determinismo causal, el cual es reemplazado por conceptos de probabilidad y estadística.
En el mismo movimiento pendular que guiaba a los
filósofos de los siglos XVIII y XIX, conforme la senda que trazaba la ciencia, algunos pensadores de la
primera mitad del siglo XX llegaron a abjurar por
completo de la causalidad: “Creo que la ley de causalidad, como muchas de las cosas en que aún se interesan los filósofos, es una reliquia de tiempos pasados,
que sobrevive como la monarquía, solo porque, erróneamente, se supone que no hace daño”, afirmaba
Russell (1959) en 1929.
issn 0120-3754
2. La causalidad en el campo de
la responsabilidad por daños
Administrativa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Con los antecedentes reseñados, ¿Cuál es la razón o
fundamento para que la relación de causalidad perviva en la teoría del derecho de daños? ¿Por qué motivo
buena parte de la doctrina y jurisprudencia nacional
han pretendido ignorar las contradicciones e inconsistencias no solo científicas sino filosóficas del nexo
causal? ¿Cómo puede ser posible que la relación causal continué siendo elemento fundamental de la Responsabilidad Civil, sin haber experimentado cambio
alguno en más de un siglo?
En los eventos en que es condenado el Estado por
daño especial y riesgo excepcional, lo que se trata es
reparar un daño inferido a un particular (o administrado) por la Administración Pública, el cual es
producido en ejercicio legítimo o lícito de una actividad estatal. No está de más aclarar, que el daño que
se irroga se deriva del normal funcionamiento del
servicio público, pero debe ser indemnizado a quien
lo sufre, en la medida de que no hacerlo conlleva al
rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas11.
Se trata entonces de un daño que se imputa a la Administración Pública, pero que no es “causado” por
ella. Aquí, el derecho de daños no solo cumple funciones reparatorias sino distributivas de daños.
Seguramente en estas breves líneas no se podrá responder debidamente los interrogantes planteados,
pero es pertinente considerar e impulsar la depuración del concepto causal para su correcto encuadramiento dentro de una teoría coherente en el campo
de la Responsabilidad Civil. Lo que no puede seguir
ocurriendo es que la jurisprudencia y la doctrina sigan utilizando la relación de causalidad, exclusiva y
unitariamente en sentido naturalístico y mecánico.
El Derecho exige actualmente abandonar criterios
de necesidad científico-naturales, dejando de lado la
terminología arcaica que se ha venido utilizando, la
cual no responde ni a las necesidades ni a los conocimientos actuales. Pero el asunto no es sólo terminológico, pues existe una costumbre en la que el nexo
causal aparece concurriendo como elemento estructurador en un caso particular fallado por los tribunales, con la sola mención de su existencia, pero sin que
en verdad se aprecie en su dimensión lógico-formal,
en su sentido lógico-explicativo y, lo que es peor aún,
sin que realmente concurra en la forma empírica en
que lo siguen entendiendo muchos jueces. Aquí se
podrían citar miles de providencias judiciales en que
se señala la existencia del ligamen causal, pero sin
explicación siquiera elemental sobre su real concurrencia. Se ha vuelto el nexo causal, en el campo de
la Responsabilidad Civil, una de las ideas que, como
las mentiras, de tanto repetirse se vuelven “verdades”
aparentes (Sepúlveda Medina); y esta es, justamente
una de esas verdades con origen dudoso, trasegar pacífico y utilidad cuestionable.
Ciertamente, un gran número de los casos fallados
por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia pudieron ser igualmente condenatorios al margen del nexo de causalidad. Nada más evidente que
la inutilidad absoluta de la relación de causalidad en
los procesos adelantados por Responsabilidad Civil
Por supuesto que no es exclusivo del régimen jurídico
colombiano el que se dicten providencias judiciales
haciendo abstracción del nexo de causalidad, aunque
de ello no se percaten los operadores jurídicos. Ejemplo de ello fue el conocido caso ocurrido en España,
donde se presentó una de las mayores condenas producidas a la Administración Pública española en el
siglo XX, la cual se realizó al margen del nexo de
causalidad. El caso en referencia es el muy conocido
de intoxicación por aceite de Colza12.
Consejo de Estado colombiano. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 25 de febrero de 1993. Consejero
Ponente: Dr. Carlos Betancourt Jaramillo. Al respecto, en esta Providencia se dijo lo siguiente:
[…] El daño, como es obvio, debe sufrirlo alguien. Con él, se rompe el principio de no hacer daño a nadie. Y el daño tiene que ser
antijurídico, o sea, causado por el comportamiento irregular de la
administración (irregularidad o falla que se puede dar por acción
u omisión) o por una conducta que, aunque regular, sea lesiva del
principio constitucional de la igualdad frente a las cargas públicas,
derivación del principio general de la igualdad ante la ley… (Cursivas fuera del texto).
11
STS, 2ª, 26.9.1997. Magistrado ponente: Don Gregorio García Ancos.
Al respecto se menciona lo siguiente:
El Estado, es decir, los contribuyentes fueron condenados a pagar
medio billón largo de pesetas –3.005.060.521 euros– a varios millares de víctimas del envenenamiento por aceite de colza desnaturalizado: es la mayor indemnización por responsabilidad civil
concedida por una Sentencia del Tribunal Supremo en toda su historia. Puso fin a un largo caso:
En la década de los setenta, el Estado español permitía la importación de aceite de colza para la industria, pero (por motivos proteccionistas) lo prohibía para el consumo humano. Para ello, el aceite
de colza era obligatoriamente “ desnaturalizado” con ricino. El ricino era caro y, en 1973, algunos de los industriales interesados pidieron a la Administración que les autorizara sustituirlo por aceites
minerales nafténicos, Azul de Ceres o aceite de anilina, un producto
tóxico para el consumo alimenticio humano, pero más barato que el
12
estado y políticas públicas
165
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Colza I plantea una importante cuestión dogmática:
¿Se puede apreciar la concurrencia del requisito de la
causalidad cuando, como sucedió en este caso, el curso causal entre el consumo del producto y la producción del daño no se ha podido establecer claramente
desde un punto de vista científico? Esta cuestión ya
había sido discutida por el Bundesgerichtshof, Tribunal Supremo federal alemán en la sentencia Lederspray13 en la cual estableció:
[…] En el caso, se trataba de la relación de causalidad
entre las enfermedades de las víctimas y el empleo de un
spray destinado al cuidado y limpieza de zapatos y otros
objetos de cuero. En 1980, diversas personas sufrieron
trastornos respiratorios, tos, náuseas, fiebre y, en algunos
casos, edemas pulmonares, tras rociar varios artículos de
piel con el spray. A la vista de las primeras reclamaciones
se modificó la composición del producto, pero los daños
siguieron produciéndose. La empresa fabricante encargó
una serie de investigaciones a varios expertos, sin que pudiera determinarse la toxicidad del spray. A la vista de
estos resultados, en mayo de 1981 la Junta de accionistas de la sociedad decidió no retirar el producto y continuar su comercialización. El Tribunal Supremo Federal
Alemán consideró probada la relación existente entre la
aplicación del spray y los daños producidos. Aunque no
pudo establecerse cuál fue la sustancia concreta del pro-
ricino. El Laboratorio Central de Aduanas, un órgano dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, informó que no veía
inconvenientes en el cambio. Los nuevos desnaturalizantes, indicó,
podían identificarse fácilmente y convertían el aceite de colza en un
producto inapropiado para la alimentación. A uno de estos industriales se le ocurrió invertir el proceso de desnaturalización y vender
luego a buen precio el aceite resultante como comestible, pero algo
–oscuramente relacionado con los procesos de refino o de almacenamiento y transporte del aceite desnaturalizado– falló, cientos de
personas murieron y miles quedaron gravemente afectadas.
Los tribunales penales condenaron a los particulares responsables del
criminal desvío (Sentencia de la Sala Segunda, de lo Penal, del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1992, RAJ 6783). Sin embargo,
los responsables y sus empresas resultaron poco menos que insolventes y las víctimas o sus allegados no obtuvieron indemnización suficiente por los ingentes daños sufridos. Entonces los herederos de las
víctimas mortales y el resto de los afectados unieron sus fuerzas en
búsqueda de un segundo responsable que, además, fuera solvente y
buscaron conseguir una segunda resolución judicial que responsabilizara penalmente a algún funcionario de la Administración con
el objeto principal de conseguir, al mismo tiempo, la declaración de
la responsabilidad civil subsidiaria de la propia Administración.
Y así fue: primero, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24
de mayo 1996, y recurrida esta, la del Tribunal Supremo de 26 de
septiembre de 1997, que condenó finalmente al antiguo Director
del Laboratorio Central de Aduanas, por imprudencia temeraria,
al autorizar la desnaturalización de aceite de colza con anilina, y
declaró la responsabilidad civil subsidiaria del Estado.
BGH, NJW 1990, 2560, 2562.
13
166
estado y políticas públicas
ducto que había causado los daños, el Tribunal resolvió
que la causalidad debía entenderse probada siempre que
se demostrara la conexión entre el producto y los daños y
pudiera excluirse como causa del daño cualquier otro factor. “Nada cambia porque todavía no haya sido posible
identificar exactamente desde el punto de vista científico
natural esa sustancia o combinación de sustancias. (...)
Como se ha constatado de manera jurídicamente correcta
que alguno de los componentes integrantes del producto
fue el causante de los daños, para demostrar la relación de
causalidad no es preciso que además se compruebe por qué
esas sustancias han podido causar esos daños.
En España, Colza I14, planteó la misma cuestión: resultó probado que todas las víctimas habían consumido aceite de colza desnaturalizado, mas no pudo
demostrarse científicamente cuál fue el concreto agente causante del daño (y, por otro lado, hubo personas
que consumieron aceite de colza desnaturalizado y no
contrajeron ninguna enfermedad). Pero ello no impidió a la Audiencia Nacional15 apreciar el nexo causal
entre el consumo de aceite desnaturalizado y la producción del daño. En el recurso de casación, uno de
los imputados alegó la falta de prueba de la causalidad
entre el daño y alguna concreta molécula con significación toxicológica (sic), pero el Tribunal Supremo
aplicó la doctrina desarrollada por el Tribunal Federal
alemán y consideró probada “la correlación existente
entre el antecedente de la ingestión y las consecuencias
de la muerte o las lesiones”, así como que los peritos
“no han podido proponer ninguna causa alternativa
que explique razonablemente el suceso”:
[…] Para la determinación de una ley causal natural,
al menos en el sentido del derecho penal, no es necesario
que se haya podido conocer el mecanismo preciso de la
producción del resultado (en este caso la toxina que ha
producido los resultados típicos) en tanto se haya comprobado una correlación o asociación de los sucesos relevantes y sea posible descartar otras causas que hayan
podido producir el mismo.
En el célebre caso Contergan o de la Talidomida (Alemania 1970), se discutió sobre los efectos de la ingesta
del medicamento del mismo nombre, prescrito como
antiemético y sedante a mujeres embarazadas. El nacimiento de niños con graves deformaciones (fémur
y radio extremadamente cortos, ausencia de dedos u
orejas, etc.), así como con anomalías cardíacas y urinarias, que en muchos casos concluían con las muer14
La STS, 1ª, de 23.4.1992, es decir, de 23 de abril de 1992.
Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN) 20.5.1989.
15
issn 0120-3754
te de los recién nacidos, sin contar con padecimientos
de las madres, se dio con una frecuencia inusitada
durante el período en que el fármaco permaneció en
el mercado. Así, si antes de su comercialización los
casos de Focomelia eran rarísimos (1 en 4 millones),
en el período entre los ocho a nueve meses desde su
introducción en el mercado alemán y los ocho a nueve meses que siguieron al término de su expendio,
esto es, entre 1958 y 1962, se conocieron al menos
845 casos, a lo que debe agregarse que en países vecinos en los cuales el medicamento no fue distribuido,
como fue el caso de Francia o de la antigua República
Democrática Alemana, no se registró un fenómeno
semejante. Con todo, nunca se pudo establecer con
precisión el mecanismo causal supuestamente desencadenado por el producto. Al cabo de una investigación de más de seis años, el Ministerio Público acusó
a los directivos de la empresa farmacéutica por diversos delitos asociados a los efectos mencionados. Entre
otras muchas cuestiones, en el juicio se debatió arduamente –a través de peritos de la más alta calificación
internacional– sobre la existencia de un vínculo causal entre la ingesta del producto y las malformaciones y anomalías. En definitiva, al cabo de más de dos
años de juicio oral, la causa fue sobreseída en virtud
de un acuerdo que incluía el pago de importantes
indemnizaciones a las víctimas, no sin que antes el
Tribunal Estadual de Aachen declarara acreditado el
referido nexo causal, decisión que provocó una gran
controversia doctrinaria que probablemente marca el
punto de partida del debate actual16.
En el Common Law, la doctrina procesal civil en materia de prueba es que el demandado debe ser condenado si la probabilidad de que haya causado el daño
es mayor que 0.5 ó 50% (Preponderance Evidence
Rule o Preponderancia de la Probabilidad Positiva), es
decir, si es más probable que haya causado el daño
que lo contrario. Esta tesis es polémica:
La sentencia, de 18 de diciembre de 1970, se encuentra publicada en
JZ 1971, p. 507 (hay traducción castellana parcial –del apartado II,
referido precisamente a la causalidad– en Gómez Benítez. Causalidad,
Pág. 123 y siguientes; algunos pasajes pueden verse también en Torio López, Ángel. “Cursos causales no verificables en derecho penal”.
ADPCP, 1983, Pág. 221, nota al pie 16. La literatura sobre el caso es
enorme. Especialmente instructivo es el citado artículo de Kaufmann,
“Tatbestandsmäßigkeit”, Pág. 569 (también la nota introductoria de
la traducción castellana, NPP, 1973, p. 7 y siguiente). Véase también
Maiwald, Manfred. Kausalität und Strafrecht. Studien zum Verhältnis von Naturwissenschaft und Jurisprudenz. Göttingen: Schwartz,
1980, p. 92 y siguiente (hay versión italiana: Causalità e diritto penale. Studio sul rapporto tra scienze naturali e scienza del diritto. Trad.
D’usseaux. Milano: Giuffrè, 1999).
16
a) Para algunos, la regla de la preponderancia de la
probabilidad positiva es correcta. Así, supóngase
(Salvador 2002, 3) un caso en el que el daño es
de 100 €, pero la probabilidad de que el demandado lo haya causado es sólo del 40%. Si se aplica
la regla, el demandado será absuelto, pero a costa de un error probable de 40 € (0’4 x 100 = 40).
Sin embargo, supóngase ahora que rige una regla de responsabilidad proporcional a la probabilidad de haber causado el daño, es decir, bastará
con que la probabilidad sea mayor que cero, pero
el importe de la condena se graduará de acuerdo
con aquella. Entonces, en el caso anterior el tribunal condenará al demandado a pagar 40 € al
demandante, pero el coste del error esperado será
48 € en vez de 40 € (hay un 40% de probabilidad
de que el demandado fuera el causante del daño;
entonces, si causó daños de 100 €, es condenado
a pagar 40 y deja de pagar 60: el coste de error
esperado es de 0’4 x 60 = 24. Pero también hay
un 60% de probabilidad de que el demandado
no causara daño alguno, en cuyo caso pagará de
más los 40 € a que será condenado: aquí el coste
del error esperado es de 0’6 x 40 = 24. La suma
de ambos errores, fruto de la aplicación de la regla de la responsabilidad proporcional es de 24
+ 24 = 48. Hay una pérdida esperada neta de 8).
La regla de la preponderancia de la probabilidad
positiva es también defendida por otros (Salvador 2002, 4), que entienden que incentiva a los
actores para que traten de reducir la incerteza del
juicio aportando más pruebas. Por último, la regla mencionada puede reducir los costes de litigación, aunque sólo sea porque habrá menos casos
que litigar (Salvador 2002, 4).
b) Otros, en cambio, critican la tesis de la preponderancia de la probabilidad y favorecen una regla
de responsabilidad proporcional. Supóngase (Salvador 2002, 4), un caso de concurrencia de causas, en el que hay 1) una infinidad de pequeños
productores cuyas cuotas de mercado y probabilidad individual de causar daños son muy bajas;
y 2) un gran productor con una cuota de mercado de más del 50%. Dado un daño imputable a
alguna empresa de la industria y en ausencia de
prueba sobre qué empresa lo causó, la regla tradicional llevará a que los pequeños productores
sean infraincentivados a adoptar las precauciones justas, pues fácilmente evadirán toda responsabilidad, dadas las reducidas probabilidades de
haberlos causado efectivamente. En cambio, el
estado y políticas públicas
167
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
productor principal será sobreincentivado, pues,
como autor de más del 50% de los daños probables no podrá evitar la condena por la totalidad.
Por eso, Shavell propone imponer responsabilidad en proporción a la probabilidad de causación de cada cual, por pequeña que resulte (market
share liability). La tesis de Shavell apunta a un inconveniente claro de la regla de la preponderancia de la probabilidad: distorsiona los incentivos
de quienes sabiendo que es muy poco probable
que su comportamiento genere algún daño lo llevan a cabo sistemáticamente, en la suposición de
que nunca serán condenados (así, en el ejemplo
del apartado anterior el demandado nunca sería
condenado, pues la probabilidad de que su conducta causara el daño es sólo del 0’4. La doctrina
suele referirse a esta cuestión con la expresión recurring misses, fallos repetidos).
c) Como señala Ben-Shahar (Salvador 2002, 3) las
posiciones del debate reflejan dos puntos de partida distintos en materia de causalidad: quienes
favorecen la primera tesis privilegian una perspectiva ex post del derecho de daños y quienes
son partidarios de la segunda ponen el acento en
una visión ex ante, centrada en la idea de prevención de daños. Una síntesis de ambas ha sido
intentada por Porat y Stein (Salvador 2002, 7),
quienes se pronuncian por una regla de responsabilidad por incerteza (Liability for uncertainty):
responderá por un daño cuya causa es incierta
la parte que originó o tuvo la mejor oportunidad de evitar la incerteza, ello llevaría a las partes
a optimizar sus inversiones y despejar ex ante la
incertidumbre, de forma que ex post, la aplicación de las reglas ordinarias de responsabilidad,
ya se encargarían de generar los incentivos óptimos para reducir el daño primario. Responde así
quien está en mejor condición de preconstruir la
prueba (Cheapest evidence providers).
Como se puede observar, en la práctica jurídica, ya
no se trata de un problema de causalidad, sino de un
asunto estadístico o probabilístico, en cualquier caso,
especulativo.
3. La imputación objetiva como
criterio idóneo de declaración
de responsabilidad estatal
Podría llamar la atención el interés puesto en la cuestión de la causalidad en una época en la que dicha ca168
estado y políticas públicas
tegoría ha perdido largamente el sitial que tuvo en la
dogmática jurídica de buena parte del siglo XX. Superadas, en efecto, las diversas variantes del causalismo, apenas se discute hoy que la imputación jurídica
de un daño ha de basarse en definitiva en criterios
normativos y no naturalísticos, como necesariamente
es, en rigor17, el de la causalidad. Más aún, de modo
creciente se alzan voces a favor de desterrar definitivamente la categoría del ámbito de la teoría de la Responsabilidad Civil Estatal.
Ahora bien, dentro de la doctrina jurídica entra a jugar un papel muy importante (especialmente en la
Dogmática Penal), la teoría de la Imputación Objetiva, la cual, contribuiría superar de manera considerable el nexo de causalidad como criterio de imputación de daño por acción u omisión de parte del Estado.
Por la brevedad de estas líneas no se entrará a esbozar
ampliamente en qué consiste la Imputación Objetiva.
Sin embargo, se hará mención de aquellos aspectos que
tengan relación con el tema y propuesta aquí expuesta.
Según se expuso, la Teoría de la Imputación no es
otra cosa que el intento de delimitar los hechos propios de los acontecimientos accidentales:
Cuando en derecho se plantea: A envía a B al bosque
con la esperanza de que le alcance un rayo, cosa que
efectivamente sucede. La pregunta no es si A ha causado
la muerte de B. Ello es evidente desde un punto de vista
causal de las ciencias de la naturaleza. Pero la pregunta debería ser si a A se le puede imputar objetivamente
el hecho como propio, o si, por el contrario, este debe ser
visto como una consecuencia accidental de una constelación de factores. La pregunta, por consiguiente, no es
una pregunta causal sino una cuestión de imputación
(Bustos y Larrauri 1989, 6).
Como solo la voluntad puede dirigir un proceso causal (de la manera en que se formula la teoría aquí
examinada) “sólo la voluntad tiene la posibilidad de
transformar las consecuencias en un hecho propio.
Por consiguiente, la imputación de un hecho es la relación del acontecimiento con la voluntad” (Bustos y
Larrauri 1989, 7).
Desde luego, se considera la existencia de un hombre libre, pues esa libertad plasmada en sus actos es
Que con la introducción de “correctivos” normativos a la causalidad –
como era característico de las llamadas teorías individualizadoras– en
realidad se abandonaba el terreno propio de la misma, es precisamente
una de las constataciones iniciales de la teoría de la imputación objetiva (del resultado).
17
issn 0120-3754
la que hará que se determine la imputación de ellos
con sus respectivos resultados. Precisamente ese es el
punto de partida del pensamiento desarrollado por
Larenz y Honig, a quienes la doctrina acostumbra
citar como precedentes inmediatos de la Teoría de la
Imputación Objetiva (Bustos y Larrauri 1989, 7).
Un primer elemento definitorio de lo que es la teoría
objeto del presente estudio lleva a presentar lo que se
conoce como riesgo jurídicamente desaprobado, que
a su vez, parte de lo que debe entenderse como riesgo
permitido:
Para que un riesgo pueda ser considerado como permitido no basta tan solo con que la actividad de la cual
emana represente considerables beneficios sociales frente
a un mínimo de peligrosidad, sino que es indispensable
la absoluta indeterminación de las potenciales víctimas
de ese riesgo residual; por ello, en el hipotético evento de
que anticipadamente pudieran ser individualizadas las
víctimas de una actividad peligrosa ella debería ser prohibida porque su desarrollo no puede prevalecer frente a
la inminente lesión de un individuo (Reyes 1994, 93).
Así, tal como lo señala Reyes Alvarado, cuando una
actividad se desarrolla dentro de un riesgo socialmente visto como permitido, “no puede dar lugar
a reproche jurídico, de ninguna naturaleza, aun en
el evento de que se generen lesiones a particulares”
(Reyes 1994, 93).
Es importante aclarar que para la Imputación Objetiva todo elemento de subjetividad dentro de la acción queda excluido (quedando el dolo y la culpa
dentro de la culpabilidad, sea, la imputación subjetiva). Por lo tanto, si una lesión o cualquier resultado
con importancia para el Derecho y la sociedad son
consecuencia de una actividad desarrollada dentro
del riesgo permitido, la intención o negligencia del
sujeto pierden toda importancia.
Para la teoría de la Imputación Objetiva, el criterio
del riesgo permitido es y debe ser aplicable para toda
conducta culposa o dolosa, siendo esto “importante
consecuencia del reconocer que la calificación de una
conducta como permitida o desaprobada no depende
de la intención del autor” (Reyes 1994, 86).
El riesgo permitido, dentro de la Teoría del Delito,
forma parte del injusto (no de la imputación subjetiva, culpabilidad) y es aplicable a todo tipo de delito y
a las tentativas en sí.
Como se mencionó anteriormente, el riesgo desaprobado parte del riesgo permitido. Una vez expuesto
este, a grandes rasgos, cabe decir que los riesgos desaprobados “son todos aquellos riesgos que provienen
de conductas desarrollados por fuera de los límites
del riesgo permitido” (Reyes 1994, 106).
Para la fijación de un riesgo como desaprobado, la
Teoría de la Imputación Objetiva toma como parámetro el consenso social dentro de límites especiales
y temporales, puesto que es el grupo social el que
debe fijar cuáles riesgos son soportados y cuáles no,
en virtud de acciones socialmente necesarias, útiles o
peligrosas18.
El problema de la aplicación del riesgo desaprobado,
según el criterio de la Imputación Objetiva está en
cómo demostrar que una conducta está en lo correcto dentro del medio social “siendo aplicable el in
dubio pro reo en todas aquellos casos en que no exista
certeza sobre si determinada actividad es considerada en su medio social o profesional como la indicada
para la situación concreta es que se haya desarrollado” (Reyes 1994, 107).
Dentro de las soluciones llamadas “normativas” está,
en primer término, el recurrir a las normas escritas,
no escritas, etc., como indicadoras de si la actuación
fue o no conforme a un deber.
La valoración del riesgo, según la situación concreta,
no aleja a este del punto objetivo, ya que no se explora dentro de la subjetividad del autor del hecho para
determinar el tipo de riesgo, sino que la Imputación
Objetiva recurre a un análisis de la conducta que le
era exigible a todos aquellos sujetos que dentro de las
mismas circunstancias en que estaría el autor, se hubiesen enfrentado a la situación dada.
Los criterios para la determinación de la conducta como
creadora o no de un riesgo desaprobado son: la exigibilidad personal (sea, la exigible a cada persona según su
rol social); la exigibilidad temporal (qué era y qué no
era exigible en ese momento; es decir, si socialmente una
conducta era vista como aprobada o desaprobada); y, la
abstracción de riesgos residuales permitidos o niveles de
riesgo que no se pueden eliminar del todo.
3.1. Principio de confianza
Un supuesto importante para la teoría estudiada –en
la actuación de cada sujeto en una sociedad– es el llamado principio de confianza.
18
Este concepto serviría para aplicarlo a la Doctrina de la Responsabilidad Administrativa, frente a la vulneración de las cargas públicas.
estado y políticas públicas
169
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Este principio enuncia, en forma general, que cada persona puede “organizar el propio comportamiento sobre
el supuesto de que los demás actuarán reglamentariamente.”
Es aplicado, por ser parte del riesgo permitido, a
todo tipo de delito, teniendo como limitación básica
el que deja de ser aplicable cuando a una persona se
le exige una actuación determinada, como cuando se
prevé que un tercero actuará indebidamente.
En su total desenvolvimiento o con sus limitaciones,
el principio de confianza es siempre aplicable cuando hay una pluralidad de personas relacionándose en
todo campo de la vida social.
Para la determinación de riesgos, jurídicamente desaprobados, toman en cuenta los autores aquellas situaciones donde se dan variaciones internas de riesgos y
cambio de riesgo (sea elevación del riesgo o aceleración del resultado). En ambos supuestos debe analizarse la situación para establecer si sigue persistiendo el
mismo o en realidad se creó un nuevo riesgo jurídicamente desaprobado.
Otro supuesto donde es relevante el trato del riesgo
desaprobado, es en aquellas acciones denominadas de
propio peligro, es decir, aquellas en que “el daño es producto de la imprudencia del titular del bien, relevando
de responsabilidad al causante de él” (Reyes 1994, 167).
En estas acciones, será responsable del daño quien tenía en sus manos el poder de evitarlo, siendo que, si
el titular del bien era quien podía evitar el daño y no
lo hizo, el autor de la acción es totalmente irresponsable del hecho. Por ejemplo, si un sujeto se lanza bajo
las llantas traseras de un automóvil con la intención
de suicidarse, evitando que el conductor observe su
actuación, la muerte consecuencia de este acontecimiento no será reprochable al conductor.
Una vez planteada, desde el punto de vista de la Imputación Objetiva, la creación de un riesgo desaprobado como criterio mismo de imputación, debe
analizarse el segundo criterio: la realización de dicho
riesgo en el resultado.
Esta impugnación, proveniente del campo del finalismo a la teoría de la imputación objetiva, (Frisch
1995, 2663) ha merecido como respuesta por parte de Jakobs una solución de compromiso (presentada
como coherente por sus discípulos) (Peñaranda 1998,
96-98) definiendo al sujeto de forma normativa a través de rol social que debe cumplir, interpretando así
de modo objetivo general la comunicación del com170
estado y políticas públicas
portamiento del sujeto que posee dicho rol. (Jakobs
1995, 49) De esta forma, y según su decir, lo decisivo
es definir al sujeto que actúa en sociedad (rol), pues
esta definición ofrecerá las pautas para interpretar de
manera objetiva cuáles de sus conocimientos son relevantes en la imputación.19 Es conocido al respecto el ejemplo de Jakobs sobre el mozo, estudiante de
biología, que advierte en la ensalada un componente
venenoso, pero de todas formas sirve la ensalada al
comensal. La solución a la que arriba el autor citado,
dentro de la teoría del rol, es que el comportamiento
se ha desarrollado dentro del marco del riesgo permitido pues “no ha quebrantado el rol en el que se mueve”. (Jakobs 1996, 63)
Esta solución objetiviza el conocimiento (aspecto
subjetivo) de quien realiza el hecho, y lo excluye por
superfluo, pues no se encuentra exigido por el rol que
motiva ese comportamiento.
Con cierta razón se han levantado críticas a tal postulado, pues no solo compartimenta los roles sociales, sino que define de forma estrecha el riesgo por el
cual es competente quien tiene el dominio del hecho.
Sobre lo primero se ha dicho:
Esto es así porque los roles son banales en abstracto pero
siempre se asumen en circunstancias concretas, y en estas
pueden no ser inocuos. Pero lo que sustancialmente pasa
por alto esta tesis es que cuando el agente asume el dominio del hecho de un injusto penal, cambia su rol. Los roles de buen camarero, de buen capataz, de buen vecino
o de buen policía, saltan en pedazos cuando, por efecto
de asumir el dominio del hecho, el agente asume el rol de
homicida o de terrorista. (Zaffaroni 2000, 454).
En cuanto a lo segundo, es decir, la estrecha definición del rol, también puede ser apreciada modificando las bases del ejemplo dado, pues el camarero
no se limita a servir los alimentos a los comensales,
sino a servir alimentos aptos para el consumo humano. Si al llevar el pedido advirtiera que el mismo se
encuentra en un estado de evidente putrefacción, no
En palabras del autor: “partiendo de esta situación, es necesario fijar de
modo objetivo qué es lo que significa un comportamiento, si significa
una infracción de la norma o algo inocuo. Por lo tanto, ha de desarrollarse un patrón conforme al cual puede mostrarse el significado vinculante de cualquier comportamiento. Y si se quiere que este patrón
cree orden, este no puede asumir el caos de la masa de peculiaridades
subjetivas, sino que ha de orientarse sobre la base de estándares, roles,
estructuras objetivas. Dicho de otro modo, los actores y los demás
intervinientes no se toman como individuos con intenciones y preferencias altamente diversas, sino como aquello que deben ser desde el
punto de vista del Derecho, como personas”. Jakobs 1996.
19
issn 0120-3754
podría servir el plato, de la misma forma que no podría hacerlo si fuera advertido por una tercera persona respecto de que la ensalada contiene un producto
venenoso (similar a advertirlo por conocimientos especiales propios).
En todo caso, en el mundo objetivo el camarero ha
servido un alimento no apto para el consumo humano, y desde esa perspectiva ha quebrantado su rol
consistente en suministrar alimentos aptos para el
consumo, pues la norma de no servir alimentos contaminados existe como tal. (Zaffaroni 2000, 453) La
diferencia, por lo tanto, será subjetiva, excluyéndose
la tipicidad por un desconocimiento sobre la existencia de un elemento contaminado. (Zaffaroni 2000).
Esta precaria frontera entre el mundo objetivo y subjetivo puede evidenciarse con otro ejemplo, sobre el
cual no existen mayores divergencias entre los partidarios de la teoría de la imputación objetiva, representado por el conocido caso de quien manda a otro a
viajar en avión, con la esperanza de que en el mismo
haya una bomba que al estallar le provoque la muerte. En este caso es unánime la respuesta que determina la actuación del primer sujeto dentro del riesgo
permitido, pues se dice que viajar en avión es un riesgo propio de la vida social. Lo particular del caso
es que si el primer sujeto conocía efectivamente que
existía una bomba en el avión, las mismas voces ahora exponen que este creó un riesgo prohibido. (Silva
Sánchez 1992, 403). Este caso resulta extraño dentro
de la explicación que dan los partidarios de la imputación objetiva, pues si viajar en avión es un riesgo
propio de la vida social, también deberá serlo el mandar a una persona a viajar en avión (con independencia de sus conocimientos especiales). Pero si estos
conocimientos especiales (la real colocación de una
bomba), determinasen que se actúa dentro del marco
del riesgo prohibido, algo falla en la solución del primer caso, pues lo objetivo se ha mantenido inalterado (avión con una bomba en su interior). En realidad
en ambos casos se trata de riesgos prohibidos, pues,
objetivamente, es un riesgo prohibido mandar a alguien a viajar en un avión donde se ha colocado una
bomba, lo que fallará es la imputación subjetiva si el
primer agente desconoce la existencia del artefacto
explosivo, lo cual queda demostrado por la completa
imputación en el caso de conocer la existencia de dicho mecanismo. (Silva Sánchez 1992, 403).
Otro caso que llama la atención se encuentra constituido por la llamada conducta de la víctima sobre sus
ámbitos de responsabilidad en actividades arriesga-
das. Aquí se ha argumentado que los conocimientos
existentes del autor y de la víctima, en realidad conjugan objetivamente un elemento denominado actuación conjunta (Cancio Meliá).
Lo particular del caso es que en la medida que los
conocimientos del autor sean superiores a los de la
víctima existirá la imputación, la cual decaerá cuando el mismo sea superado por el que posee la víctima.20 Esto demuestra lo endeble de dicha teoría, y de
la confusa solución de objetivar lo subjetivo. Ciertamente este tipo subjetivo de la víctima constituirá un
elemento negativo del tipo objetivo del autor, pero solamente podrá evidenciarse su importancia cuando
se refleje en el tipo subjetivo del autor. Para ponerlo
en palabras de Sancinetti:
Es decir, que si el autor sabe (o cree) que la víctima conocía
(al menos) su modo arriesgado de comportamiento sexual
actúa sin dolo, en caso contrario, realiza el ilícito, cualquiera que sea la situación real en la cabeza de la víctima.
(Sancinetti 1997, 133).
Si el mayor aporte que ha traído consigo la “ imputación
objetiva”, es la de aquella parte que puede ser considerada como “teoría” (sic), delimitando normativamente la
conducta prohibida (la conducta dominable = Tentativa acabada), esta nueva escuela robustece el postulado
que se hallaba en el fundamento final de las posiciones
subjetivistas, consistente en que el ilícito estaba definido por la infracción a la norma, y que no puede existir
mayor infracción a la norma que la existente en la tentativa acabada, lo demás sobra, salvo que se entienda
consumación como “el haber quebrado la vigencia de
la norma con la acción”. Para ponerlo en palabras de
Jakobs: “La teoría del Derecho Penal como protección
de la vigencia de la norma demuestra su validez especialmente en la teoría de los fines de la pena: el hecho es
una lesión de la vigencia de la norma, la pena es su eliminación”, otras aportaciones del mismo autor pueden
robustecer el mismo postulado (Sancinetti 1997, 64).
20
El respecto esta ha sido la justificación dada por el BGH (Bundesgerichtshof – Tribunal Supremo Alemán), en la solución del caso de la “jeringuilla” (BGH St 32 pp. 262 a 267). En este caso el acusado había
hecho entrega de una jeringuilla a otro sujeto drogadicto que no podía
conseguirla por sí, pues era conocida su reputación de drogadicto. Ambos sujetos se inyectan la droga perdiendo el conocimiento, falleciendo
aquél que no podía conseguir las jeringuillas. Aquí el BGH dijo, para
absolver por homicidio al imputado: “la punibilidad puede comenzar
en estos supuestos a partir del momento en el que el participe aprehende
mejor que quien se pone a sí mismo en peligro, por disponer de conocimientos superiores en la materia; sin embargo, no concurren en el caso
indicios que eso fuera así ”.
estado y políticas públicas
171
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Si se formula la conclusión alcanzada de modo tradicional conforme una teoría de los imperativos, el
mandato no puede rezar no causes la lesión de un bien,
sino que debe decir “no quebrantes tu rol como ciudadano fiel al derecho”. (Sancinetti 1997, 29). Y, definitivamente: Si lo decisivo es la protección de normas
y no de bienes prendados, entonces, según reza la objeción principal, puede protegerse cualquier orden
normativo, por medio del Derecho Penal; el Derecho
Penal, por consiguiente, perdería su potencial crítico.
Esta objeción es errónea porque tampoco la teoría de
la protección de bienes jurídicos conoce potencial crítico alguno: lo que no existe no puede perderse. (Sancinetti 1997, 53).
Queda así establecido el horizonte de una teoría de la
imputación objetiva, entendida solamente como imputación del comportamiento que quebrante la vigencia de la norma en su faz objetiva; quebrantamiento
que constituirá un ilícito en la medida que haya sido
realizado con conocimiento sobre los elementos de
la acción que la quebranta (dolo), lo demás sobra; y
es de esperar un núcleo teórico en el desarrollo de la
imputación objetiva, en la medida que separándose
del mundo naturalístico, que contiene el mito del resultado, abandone definitivamente la tópica en que se
encuentra enredada al pretender imputar como agravante21, efectivas lesiones a bienes jurídicos.
3.2. La imputación objetiva y su aplicación
en la responsabilidad del Estado
La Imputación Objetiva es concebida inicialmente
para el Derecho Civil (López Díaz 1998, 51); sin embargo, ha sido el Derecho Penal quien más la ha desarrollado y aplicado, especialmente, en el Derecho
Europeo. Ahora bien, la posibilidad de aplicación
de esta teoría en el Derecho Administrativo (y todo
aquel que tenga relación con la Responsabilidad Civil por daños) no es del todo descabellada.
Aplicando los criterios anteriormente referenciados,
se puede decir que el Estado colombiano debe cumplir un rol social. Eso se establece en el artículo 2 de
la Constitución Política:
rantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Dentro de esta óptica y aplicando la teoría de la imputación objetiva se observa que el Estado, como
producto de la sociedad misma 22, también cumple
unos roles, los cuales se encuentran plasmados, especialmente, en el artículo constitucional anteriormente referenciado.
En concordancia con lo anterior, al no existir una actuación legítima del Estado, no puede aplicarse el régimen de responsabilidad objetiva (para este caso, el
daño especial). Lo cual llevaría a buscar en el régimen
de responsabilidad subjetiva una posible responsabilidad estatal. Es aquí donde se presenta la oportunidad de aplicar la teoría de la Imputación Objetiva 23,
pues de aplicarse esta, no se entraría a analizar si entre el daño causado y el hecho generador existe nexo
de causalidad, sino, si el Estado (representado en este
caso, por la fuerzas armadas) actuó según su rol social, es decir, buscó garantizar la vida, honra y bienes
de sus ciudadanos (Artículo 2 Constitucional) y si
sus autoridades actuaron de la misma manera.
Desde luego, en el caso planteado, tal rol no se cumple, pues la familia falleció como producto de dicha
retaliación. Por lo tanto, y aplicando la teoría de la
Imputación Objetiva, el Estado debe ser condenado
y, en consecuencia, resarcir los daños causados a la
22
Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y ga-
21
172
Si el ilícito se encuentra completo, como quebrantamiento a la norma,
con la tentativa acabada, el resultado solo puede ser entendido como
un agravante a la perfecta infracción a la norma (tentativa acabada).
Agravante por demás injustificado.
estado y políticas públicas
23
Al respecto Habermas dice lo siguiente: “la garantía de supervivencia
de la pretensión de validez o legitimidad del sistema jurídico descansa
en al posibilidad de que los ciudadanos elaboren las propias normas a
las cuales deberán sujetarse…Pero, la validez social y el seguimiento
fáctico de las normas varía con la fe en su legitimidad por parte de los
miembros de la comunidad jurídica (entiéndase sociedad organizada
políticamente, es decir, Estado), y esa fe se apoya a su vez en la suposición de legitimidad, es decir, de la fundamentabilidad de las normas
de que se trate”. (Habermas 1998, 91).
No quiere esto decir que en el régimen de responsabilidad objetiva no
pueda aplicarse la Imputación Objetiva. Al contrario, también es un
escenario propicio para hacerlo, especialmente cuando por una actuación legítima o no del Estado, se causa un daño.
issn 0120-3754
sociedad misma 24 y, repararla, para así tratar de volver las cosas a su estado de normalidad, es decir, que
regresen a como se encontraban antes de dicho acontecimiento.
Igual ocurriría de aplicarse el Principio de Confianza, pues, tal y como se mencionó anteriormente,
este consiste, en forma general, en que cada persona
puede organizar el propio comportamiento sobre el
supuesto de que los demás actuarán reglamentariamente.
Un administrado confía en que la Administración Pública actuará según los parámetros establecidos en la
Constitución, la Ley y los Actos Administrativos, es
decir, cumpliendo el Principio de Legalidad. Al respecto, la Corte Constitucional colombiana ha dicho:
El principio de legalidad consiste en el hecho de que, a
partir de la soberanía popular, cada una de las ramas
y órganos del Estado ejercen un poder reglado (artículos
3º, 6º, 121, 122 y 123 constitucionales). El artículo 3º
de la Carta afirma que todos los poderes constituidos de
la República se ejercen en los términos consagrados en
la Constitución, de suerte que el único soberano es el
pueblo. Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el cual el poder legislativo era
soberano. Hoy en día, entonces, el propio Congreso se
encuentra, como los demás órganos del Estado, sujeto a
los límites que la Carta le establece25.
En virtud y concordancia con lo dicho por el Tribunal Constitucional colombiano, es el pueblo soberano (Preámbulo y artículo 3 de la Constitución
Política) quien crea y establece las instituciones y órganos del Estado. A su vez, el pueblo le define una
Carta Política con la cual el Estado debe actuar. Entonces, cuando la Administración Pública (así como
la Rama Judicial y Legislativa del Poder Público) no
actúa según estas directrices, no solo no cumple su
rol, sino que, al mismo tiempo, desconoce el Principio de Confianza (desarrollado por la Imputación
Objetiva) consistente en que los administrados confían en que las Ramas del Poder Público cumplirán
su función estatal, pues la conocen.
Lo particular del caso es que, en la medida que los
conocimientos del autor (el Estado) sean superiores a
24
Es de anotarse que cuando el Estado es condenado, lo que se busca es
que resarza a la sociedad que lo ha creado, es decir, vuelvas las cosas al
estado natural en el cual se encontraba, antes de causar tal daño.
Corte Constitucional. Sentencia C-449 de 1992. Magistrado Ponente:
Dr. Alejandro Martínez Caballero.
25
los de la víctima (particular, gobernado, administrado, etc.), existirá la imputación, la cual decaerá cuando el mismo sea superado por el que posee la víctima.
Si se está en un Estado Social de Derecho, con Soberanía Popular, en el cual, se parte de la premisa de
que cada ciudadano es titular de una parte de la Soberanía y que por lo tanto tiene derecho de ejercerla
de manera directa (Rey Cantor 2000, 43). El soberano, entonces, otorga mandato y no representación a
quien resulta electo, lo cual hace viable la intervención del ciudadano en la toma de decisiones públicas,
así como en la participación, fiscalización y control
de la gestión pública (artículo 103 de la Constitución
Política).
Lo anterior, permite afirmar que el riesgo permitido lo
debe definir la sociedad misma y no la Administración. Así, por ejemplo, las Ramas del Poder Público
y los distintos órganos estatales, son los que deben
consultar al detentador de la soberanía (el pueblo) en
aquellas determinaciones que le afecten directa o indirectamente.
Conclusiones
Parece ser este el momento en que se deba comenzar
a entender que la causalidad es apenas un criterio de
imputación, pero, de entre varios, el peor con el cual
se tenga que imputar daños y obligar a reparar perjuicios. Al parecer la causalidad, en los eventos de
responsabilidad por daños, cobra importancia sólo
cuando es intrascendente dada su evidente configuración, de modo que cualquier discusión sobre el particular luciría superflua, inútil e innecesaria.
Para concluir (aunque sería faltar a la verdad decir tal
afirmación, cuando el tema es complejo), se puede
considerar que la responsabilidad por daños se debe
estructurar a partir de dos elementos comunes a todo
tipo de responsabilidad: el daño y su imputación.
Este último requisito deberá articularse y definirse
en una teoría única de la imputación que adecue y
ubique, en el lugar relegado que le corresponde, a la
relación de causalidad.
La conclusión es una decisión que no competen al investigador, sino al lector. Además, las investigaciones
nunca concluyen. Por esta razón, a los planteamientos aquí desarrollados les queda bastante por desarrollar. Esta es la más importante conclusión.
estado y políticas públicas
173
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Referencias
Bruera, José Juan. 1944. El concepto filosófico jurídico de causalidad. Buenos Aires: Editorial Depalma.
Bustos Ramírez, Juan y Elena Larrauri,
1989. La imputación objetiva. Bogotá
D. C.: Editorial Temis.
Cancio Meliá, Manuel. Conducta de la
víctima e imputación objetiva en Derecho Penal. Madrid: Ediciones Bosh.
Descartes, René. 1995. Los principios de la
filosofía. Madrid: Alianza Universidad.
Frisch, Wolfgang. 1995. Tipo penal e imputación objetiva. Madrid: Editorial
Colex.
García-Borrón, Juan Carlos. 1985. Empirismo e ilustración inglesa de Hobbes a
Hume. Madrid: Editorial Cincel.
García Vélez, Lucila María. 2005. Aproximación hermenéutica a las meditaciones
metafísicas de Descartes: Una experiencia de lectura filosófica. Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana.
Habermas, Jürgen. 1998. Facticidad y validez. Madrid: Editorial Trotta.
Jakobs, Günther. 1995. “Representación
del autor e imputación objetiva”. En
Estudios de Derecho Penal. Madrid:
Ediciones Universidad Autónoma de
Madrid UAM.
________. 1996. Sociedad, norma y
persona en una teoría de un Derecho
Penal funcional. Madrid: Ediciones
Cuadernos Cívitas.
________. 1996. Imputación Objetiva en
Derecho Penal. Buenos Aires: Manuel
Ediciones ad hoc.
Leiva Ramírez, Eric. 2007. “¿Cómo
hacer Estado y Justicia? Una debida
aplicación de la Acción Comunicativa”.
Revista Verba Iuris.
López Díaz, Claudia. 1998. Introducción
a la imputación objetiva. Bogotá, D. C.:
Universidad Externado de Colombia.
Newton, Isaac. 1995. Principios matemáticos de filosofía natural. Madrid: Editorial Alianza.
Peñaranda Ramos, Enrique Suárez González. 1998. Un nuevo sistema del Derecho Penal. Lima: Ediciones Grijley.
Polo, Leonardo. 1995. Introducción a la
filosofía. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra S. A.
Tamayo Lombana, Alberto. 1997. Manual de Obligaciones. Teoría del acto jurídico y otras fuentes. Bogotá, D. C.:
Editorial Temis S. A.
Reyes Alvarado, Yesid. 1994. Imputación
objetiva. Bogotá, D. C.: Editorial Temis.
Rey Cantor, Ernesto. 2000. Referendo,
Asamblea Nacional Constituyente y Ple-
biscito. Bogotá, D. C.: Ediciones Ciencia y Derecho,
Russell, Bertrand. 1959. El conocimiento
humano: su alcance y sus limitaciones.
Traducción de Antonio Tovar. Editorial Taurus.
Salvador Coderch, Pablo. 2002. Causalidad y responsabilidad. Barcelona:
Working Paper No. 94,
Sancinetti, Marcelo A. 1997. Subjetivismo
e imputación objetiva en derecho penal.
Buenos Aires: Ediciones Ad Hoc.
________. 1997. Estudios sobre la teoría
de la imputación objetiva. Buenos Aires:
Ediciones Ad Hoc.
Sepúlveda Medina, Henderson. 2004.
“Responsabilidad por daños dogma
causal: La absurda vigencia de un principio en crisis secular”. Revista Nueva
Época No. 22: 161.
Silva Sánchez, Jesús María. 1992. Aproximación al derecho penal contemporáneo.
Barcelona: Ediciones Bosh Editor.
Strathern, Paul. 2004. Berkeley en 90 minutos. Madrid: Editorial Siglo XXI.
Zaffaroni, Eugenio Raúl, Alagia, Alejandro y Slokar, Alejandro. 2000. Derecho Penal. Parte General. Buenos Aires:
Ediciones Ediar.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Leiva Ramírez, Eric Alexánder. 2009. La inoperante aplicación delnexo de causalidad en la responsabilidad civil del
Estado. Administración & Desarrollo 37 (51): 161-174.
174
estado y políticas públicas
Estilo APA:
Leiva Ramírez, E. A. (2009). La inoperante aplicación
delnexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado.
Administración & Desarrollo, 37 (51), 161-174.
Estilo MLA:
Leiva Ramírez, Eric Alexánder. “La inoperante aplicación
delnexo de causalidad en la responsabilidad civil del Estado.” Administración & Desarrollo 37.51 (2009): 161-174.
Administración
& Desarrollo
a p u n t e s
institucionales
resumen
El presente artículo pretende mostrar el comportamiento de la ESAP
dentro de la medición mundial de Cibermetría, en los periodos de
junio de 2007 a enero de 2008 y de enero 2008 a julio 2008. A
partir de éstos resultados, se realiza un comparativo con la posición
que ocupa la ESAP frente al resto de universidades. En el periodo
señalado, se observa una desmejora de la participación de la ESAP en
el RW de Cibermetría, tanto en la categoría mundial, como en el Top
del Pacto Andino y en la Clasificación Nacional.
Sin embargo, existen en la actualidad fuertes mecanismos y
estrategias que pueden, en un futuro próximo, potenciar la excelencia
institucional de la ESAP a través de su Facultad de Investigaciones,
sus Centros de Investigación Territorial y sus Grupos, Programas
y Proyectos de Investigación en cualquiera de sus modalidades de
formación, transición y consolidación.
Palabras clave: Cibermetría; RMC (Ranking Mundial de
Universidades en Cibermetría); WIF (Factor de Impacto Web), Top
Universitario del Pacto Andino en Cibermetría.
abstract
ESAP in world universities ranking: cybermetry 2007B-2008
The present article endeavours to show ESAP’s performance within
Cybermetrics’ world universities ranking (WUR) from June 2007
to January 2008 and January 2008 to July 2008. These results are
used for making a comparative analysis of the position occupied
by ESAP compared to the rest of the universities. A decline in
ESAP’s positioning in Cybermetrics’ WUR was observed during the
aforementioned period in the worldwide category, top Andean Pact
universities and Colombian classification.
However, strong mechanisms and strategies are currently being
employed which may, in the near future, promote ESAP’s
institutional excellence through its Research Faculty, its Territorial
Research Centres and Groups, Programmes and Research Projects in
any of their forms of formation, transaction and consolidation.
Key words: cybermetry, Cybermetrics Lab. world universities
ranking (WUR), web impact factor (WIF), Webometrics ranking for
top Andean pact universities.
resumo
A ESAP no ranking mundial de universidades: Cibermetría 2007B2008
O presente artigo pretende mostrar o comportamento da ESAP
dentro da medição mundial de Cibermetría, nos períodos de junho de
2007 a janeiro de 2008 e de janeiro de 2008 a julho de 2008. A partir
desses resultados, realiza-se um comparativo com a posição que ocupa
a ESAP frente ao resto de universidades. No período citado, observase um declínio da participação da ESAP no RW de Cibermetría,
tanto na categoria mundial, como no Top do Pacto Andino e na
Classificação Nacional.
Sem embargo, existem na atualidade fortes mecanismos e estratégias
que podem, num futuro próximo, potencializar a excelência
institucional da ESAP através de sua Faculdade de Investigações,
seus Centros de Investigação Territorial e seus Grupos, Programas
e Projetos de Investigação em qualquer de suas modalidades de
formação, transição e consolidação.
Palavras chave: Cibermetría; RMC (Ranking Mundial de
Universidades em Cibermetria); WIF (Fator de Impacto Web), Top
Universitário do Pacto Andino em Cibermetria.
La ESAP en el ranking
mundial de universidades:
Cibermetría 2007B-2008A
Ilich Ruiz Reynel*
1. Introducción
El Ranking Mundial de Universidades es el resultado de un arduo
estudio especializado en el comportamiento de las universidades cada
año. Este estudio suele estar a cargo de una universidad o universidades comisionadas para efectuar la medición semestral de su grado
de competitividad; como también a cargo de prestigiosos centros de
investigación especializada en cuanto a la medición visible a través de
nodos de participación en redes de conocimiento global palpables mediante internet, que se conocen bajo el proceso cibermetría.
La presencia en la web mide la actividad y visibilidad de las instituciones y es un buen indicador del impacto y prestigio de las
universidades. La posición en el ranking resume el rendimiento
global de la universidad media, además aporta información sobre
el nivel de calidad académica y refleja el compromiso para con el
conocimiento científico.
Los datos web son muy útiles para clasificar universidades porque
no están basados en número de visitas o diseño de las páginas, sino
que tienen en cuenta la calidad e impacto de las universidades. Por
su parte, el Laboratorio de Cibermetría1, se centra en los análisis
cuantitativos de Internet y los contenidos de la Red, sobre todo en
aquellos relacionados con procesos de generación y comunicación
académica del conocimiento científico. Esta es una nueva y emergente disciplina que ha sido denominada Cibermetría [1].
En sintonía con lo anterior, el presente artículo pretende mostrar el comportamiento de la ESAP dentro de la medición mundial de cibermetría, en los periodos de junio de 2007 a enero de
2008 y de enero 2008 a julio 2008, y a partir de estos resultados, realizar un comparativo. El artículo comienza con un vistazo
a los primeros lugares de orden mundial, luego por una revisión
en Latinoamérica y por último el listado de las universidades co El Laboratorio de Cibermetría o Webometría pertenece al Centro de Información y Documentación Científica “CINDOC”. España.
1
Recibido: mayo de 2009 / Aprobado: noviembre de 2009
Ruiz Reynel, Ilich. 2009. La ESAP en el ranking mundial de
universidades: 2007B-2008A. Administración & Desarrollo
37 (51): 175-182.
*C oordinador CIT Nariño Alto Putumayo. Investigador principal del grupo “Gestión Pública en la Sociedad del Conocimiento”.
correo-e: [email protected].
175
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
lombianas. Ya para el reporte de aquellas universidades colombianas, que no estén en el RW
Latinoamericano, es necesario acudir al Top Universitario del Pacto Andino del mismo ranking,
debido a que este se convierte en el único referente que permite visualizar la posición de dichas universidades en el conteo del RW o Ranking
Mundial universitario en Cibermetría RMC.
Al final, al ubicar la posición de la ESAP frente al
mundo, a Latinoamérica y las demás universidades
colombianas, se expresa una última reflexión.
Acerca del Ranking Web, RW
El “Ranking Mundial de Universidades en la web” es
una iniciativa del laboratorio de Cibermetría, que pertenece al CSIC2, el mayor centro nacional de investigación de España. El CSIC está adscrito al Ministerio de
Ciencia y Tecnología de España y fue fundado en 1939
a partir de la Junta para la Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas creada en 1907 bajo el liderazgo del premio Nobel, profesor Ramón y Cajal.
Desde el año 2004, el Ranking Web es actualizado
dos veces al año (enero y julio). Este ranking posee la
cobertura más amplia de todo el mundo con 16.000
instituciones de educación superior listadas en el directorio. Respecto a la metodología del RW 2008, el
indicador de Scholar3 ha sido recalculado; pues utilizando métodos cuantitativos, el laboratorio de Cibermetría ha diseñado y aplicado indicadores que
permiten estudiar la actividad científica en la web4.
Los indicadores cibermétricos se pueden usar para la
evaluación de la ciencia y la tecnología y complementan los resultados obtenidos con métodos bibliométricos en los estudios cienciométricos. Respecto al diseño
y al peso de los indicadores, se obtiene que la unidad
de análisis es el dominio institucional (solo aquellas
universidades y centros de investigación con un dominio
web independiente son tomados en consideración).
El primer indicador web, el Factor de Impacto Web
(WIF de las siglas en inglés), combina el número de enlaces externos entrantes con el número de páginas web de
un dominio, siguiendo una relación 1:1 entre visibilidad
y tamaño. Esta relación se usa para hacer el Ranking,
Consejo Superior de Investigaciones Científicas, es una Organización
de investigación básica Europea, con 126 centros e institutos distribuidos en España desde 2006.
Ahora se obtiene a partir de la media entre los números totales y aquellos que comprenden el periodo 2001-2008.
Ver Revista Electrónica Cybermetrics gratis desde 1997.
2
3
4
176
apuntes institucionales
añadiendo dos indicadores nuevos al componente del
tamaño: El número de documentos, medido por el número de ficheros ricos que contiene un dominio web, y
el número de publicaciones comprendidas en la base de
datos del Google Académico [2]. Al respecto, el RW diseñó hasta julio de 2008, cuatro indicadores: Tamaño
(S)5, Visibilidad (V)6, Ficheros ricos (R)7, Académico
(Sc)8; a partir de los resultados cuantitativos obtenidos
de los principales motores de búsqueda.
Según el sitio web de Cibermetría, las líneas específicas de investigación, incluyen, entre otras, desarrollo
de indicadores web aplicados a los escenarios I+D+I español, europeo, iberoamericano y mundial; Estudios
cuantitativos sobre comunicación científica a través de
revistas electrónicas y depósitos de documentos y el
impacto de iniciativas del tipo Open Access; Desarrollo de indicadores sobre contenidos en la Sociedad
de la Información; Visualización de indicadores y redes sociales en la web con interfaces gráficos amigables, dinámicos e interactivos; Diseño y evaluación de
técnicas de análisis documental de recursos web; Estudios de género aplicados a la actividad académica en
la web; Desarrollo de técnicas de cibermetría aplicada
basada en el posicionamiento en motores de búsqueda de sedes web; Análisis de consumo de información mediante minería de datos web de ficheros log.
Todo ello, para diferenciar que el objetivo original del
Ranking era el de promover la publicación web y no el
de obtener un listado de instituciones académicas e investigativas según su prestigio. Actualmente, el fin es
apoyar las iniciativas “open access”, así como promover el acceso electrónico a las publicaciones científicas
y a todos aquellos materiales de tipo académico9.
Otros ranking se centran únicamente en unos pocos aspectos relevantes como lo es el resultado de la investiga
(S), Número de páginas recuperadas desde los 4 motores de búsqueda:
Google, Yahoo, Live Search y Exalead.
(V ), Número total de enlaces externos únicos recibidos (inlinks)
por un sitio que se puede obtener de forma consistente desde Yahoo
Search, Live Search y Exalead.
5
6
(R), Formatos de archivo seleccionados tras considerar su relevancia
7
en las actividades académicas y de publicación, y teniendo en cuenta
su volumen de uso: Adobe Acrobat (.pdf ), Adobe PostScript (.ps), Microsoft Word (.doc) y Microsoft Powerpoint (.ppt). Estos datos fueron
extraídos a través de Google, Yahoo Search, Live Search y Exalead.
(Cs), Número de artículos y citas para cada dominio académico. Los
resultados obtenidos de la base de datos del Google Académico comprenden artículos, informes y otro tipo de documentos académicos.
Datos-Web son muy útiles para clasificar universidades porque no están basados en números de visitas o diseño de las páginas, sino que
tienen en cuenta la calidad e impacto de las universidades.
8
9
issn 0120-3754
ción; en cambio, el Ranking Web se basa en indicadores
que reflejan mejor la calidad de la actividad global de las
instituciones académicas y de investigación del mundo
entero, ya que existen otras labores ejercidas por profesores e investigadores que aparecen en la web.
Así pues, la publicación-web es más barata y mantiene los altos niveles de calidad asociados a los requerimientos y procesos de revisión por pares. Puede
alcanzar audiencias más grandes donde investigadores e instituciones de países en vías de desarrollo acceden con más facilidad al conocimiento científico.
La web no solo cubre comunicación formal (revistas
electrónicas, repositorios), sino también informal.
El Ranking Mundial de Universidades en la web posee una cobertura mayor que otros ranking similares como WR10 (Webometrics) o ARWU11 (Shanghai).
Ahora, cuando el rendimiento web de una universidad o centro de investigación está por debajo de su
excelencia académica, es porque existen problemas
en materia de políticas web en cuanto a la productividad del conocimiento publicada en la web.
Finalmente, cabe resaltar que el Ranking Web tiene
un respetado respaldo institucional sustentado en sus
Consejos de Investigación conformados por institutos y centros de investigación altamente reconocidos
en Europa y el mundo entero12.
3. Universidades mundialistas 2007-2008
Ranking web 2007B [3]. En el periodo de julio 2007 a
enero 2008, el ranking de cibermetría indicó que Norteamérica logró representar casi la totalidad del Top 50
del globo, ya que los primeros 24 lugares corresponden
solo a universidades estadounidenses. A partir del puesto 25, se notan ciertas intermitencias de universidades
pertenecientes a países distintos a Estados Unidos, entre
ellos, Canadá, Inglaterra, Japón, Suiza y Finlandia.
Los primeros tres lugares del ranking mundial fueron
ocupados respectivamente por: Massachussets Institute of Technology, Stanford U. y U. of Harvard.
WR Webometrics, 2008. Rango de medición y reporte así: Universidades medidas 15.000, respecto a un reporte de universidades clasificadas de 5000+.
10
ARWU Shanghay, 2008. Rango de medición y reporte así: Universidades medidas 3000, respecto a un reporte de universidades clasificadas de 500.
11
12
El Consejo de Investigación para Cibermetría está conformado por
Institutos del CSIRO; Institutos CONICET; Institutos del NIH; Institutos del FHG; Institutos del CNRS; Institutos del CSIC; Institutos
del CNR; Institutos del Max Plank.
Entre las intermitencias de interés en el Top-100 se observan: Estados Unidos (Universidades de los puestos 1
al 24 y demás restantes del Top 100 distintas a las que se
mencionan a continuación); Canadá: Toronto (25) y Alberta (55); Reino Unido: Cambridge (27), Oxfod (37),
College London (57) y Edimburgo (60); Suiza: Swiss
Federal Institute of Technology Zurich (38); México:
UNAM (59); Australia: Australian Nacional (60); Japón: Tokio (61); Holanda: Utrecht (63) y Ámsterdam
(93); Alemania: Leipzig (99); Italia: Bologna (100).
Entre las intermitencias del Top 101-200, se hallan
universidades de países de interés como Brasil: Sao
Paulo (114) y Campinas Estadual (197); Francia:
Campus Jessieu París note5 (125); China: Beijing
(133) y Singapore (141); Israel: Jerusalem (170); España: Complutense de Madrid (173), Sevilla (185) y
Barcelona (196).
Ranking web 2008A [4]. Para el periodo de enero
2008 a julio 2008, el RW o RMC que marcó como
las tres primeras universidades del mundo a Massachusetts Institute of Technology, Harvard University y Stanford University. Del top 50 mundial, las
universidades estadounidenses ocupan 42 puestos y
las únicas intermitencias (8 universidades restantes) se
hallan en Reino Unido: Cambrige (26), Oxford (47);
Canadá: Toronto (28), British Columbia (49); Calgary (50); Suiza: Swiss Fed. Institut Technology of
Zurich (32); Autralia: Australian National (42); Finlandia: Helsinki (43).
Las intermitencias del puesto 51 al 100 fueron: México: UNAM (51); Noruega: Oslo (53), U. Ciencia y
Tecnología (92); Japón: Tokio (54), Kyoto (89); Canadá: Alberta (59), Simon Fraser (69), Montreal (72),
Waterloo (85), McGill (86); Inglaterra: College London (64), Edimburg (66), Glasgow (82); Holanda:
Utrecht (65), Amsterdan (84); Taiwán: U. Nacional
(70); Suecia: Royal Inst. of Technology (75), Uppsala
(88), Linkoping (93); U. Wien (77); Suiza: Ginebra
(83), Ecole Polytech. Federale Lausanne (100); Italia:
Bologna (95). Resulta interesante ver el repunte de la
Universidad de Taiwán (del Top 200 al Top 100) y el
bajonazo de las universidades Alemanas y Japonesas.
4. La universidad latinoamericana
en el RW o RMC 2007B-2008A
Desde hace una década, es sabido que las únicas universidades que representan a Latinoamérica, dentro
del Top 500 del Ranking Mundial, son universidades
de los países de Brasil, México, Chile y Argentina; uniapuntes institucionales
177
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
versidades que en varias ocasiones se han ubicado por
encima de países europeos y asiáticos que suelen gozar
de cierto prestigio en la percepción latina, tales como
España, Francia, Portugal, India, China, entre otros.
En ese orden, es grato saber que para el periodo RW
2007B, la UNAM (Universidad Nacional Autónoma
de México) logra ser la única universidad en ubicarse
dentro del Top 100 al ocupar el puesto 59 (antes número 68 2007A y número 81 2006B); lo que es causa de
mucho orgullo para los latinoamericanos. La posición
ocupada por la UNAM pone a México por encima
de países como Australia, Alemania, Italia, Francia,
Holanda, Rusia, entre otros de talla mundialista, siendo Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Suiza y
Finlandia, los únicos países que superan a México (la
UNAM hace notar a México como el séptimo país en
ocupar una posición de privilegio mundial).
La U. de Sao Paulo (114), hace notar a Brasil como el
segundo país en representación de Latinoamérica ubicando su mejor universidad en el RW. Le sigue Chile
con la Universidad de Chile ubicada en el puesto 210
del mundo. En tercer lugar, Argentina con su Universidad de Buenos Aires en el lugar 361. En el orden de
universidades representativas de países suramericanos,
le siguen Venezuela, Perú, Colombia y Ecuador.
También se hallan indicadores del comportamiento de
las mejores universidades de algunos países de Centroamérica que son habitualmente de interés, entre ellos
Costa Rica: Universidad de Costa Rica (843); Puerto
Rico: Universidad de Puerto Rico de Mayaquez (881);
Jamaica: Universidad de Jamaica the West Indies
(1351); Salvador: Universidad Galileo (2085); Cuba:
U. Oriente Santiago de Cuba (4780).
Para el RW 2008A, la UNAM asciende a la posición
número 51 a un solo puesto de estar entre el Top 50 y
pasar a ser considerada universidad mundial de excelencia; a ella solo la superan 43 universidades de Estados Unidos, 2 inglesas, 3 canadienses, una Suiza, una
Australiana y una Finlandesa; mejorando su posición
particular en el RW, pero manteniéndose en la séptima posición de las mejores universidades de ese país.
Las tres primeras universidades del Brasil están dentro del Top 200, 300 y 400, respectivamente, ellas
son: Universidad de Sao Pablo (113), Universidad del
Estado de Campinas (214) y Universidad Federal Río
de Janeiro (330). Aquí cabe aclarar que, aunque la
mejor universidad del Brasil es superada en el RW
por la mejor universidad de México, el país latinoamericano con mayor número de universidades clasificadas es Brasil.
178
apuntes institucionales
La Universidad de Chile (214) ocupa la cuarta posición del RW Latinoamericano, siendo Chile el
tercer país de representatividad latinoamericana. Sigue Argentina con la Universidad de Buenos Aires
(360), sexta en el RW Latinoamérica. Siguiendo un
orden descendente las universidades suramericanas
y centroamericanas se distribuyen así, en el RWL:
Venezuela con la de los Andes de Mérida (811RW y
20RWL); Puerto Rico con la de Mayasquez (840RW
y 21RWL); Perú con la Pontificia Universidad Católica (851RW y 22RWL); Colombia con la Universidad
Nacional, Bogotá (885RW y 23RWL); Costa Rica con
la Universidad de Costa Rica (547RW y 12RWL); Jamaica, con University of the West Indies (1181RW
y 37RWL); Cuba con la de la Habana (2038RW y
90RWL); Ecuador con la Universidad Técnica Particular Loja (2095RW y 93RWL); Uruguay con la Universidad Francisco Marroquín (2190RW y 100RWL).
Se puede visualizar el acercamiento de Venezuela al
Top 800, como también el gran salto de Cuba. Pierden protagonismo las mejores universidades de Costa Rica y especialmente, Ecuador. Colombia todavía
se mantiene en el Top 900.
5. La universidad colombiana en
el RW o RMC 2007B-2008A
En contraste al caso latinoamericano mencionado, la
universidad colombiana en general, todavía dista de
indicadores de privilegio, lo cual ejerce presión sobre
esta, al exigirle mejorar sus esfuerzos y estrategias que
le permita superar el umbral 1000, pasando por lo
menos del Top 900 al Top 800.
En el RW 2007B (periodo junio 2007 a enero 2008),
Colombia obtuvo su mejor posición bajo la representación de la Universidad de los Andes, que ocupa el puesto
873, esta, junto con la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (889) y la Universidad de Antioquia (961)
son las únicas universidades del país en el Top 1000.
Ahora bien, para lograr identificar las posiciones a
nivel mundial de las universidades colombianas que
no están dentro del Top 4000, sea por el RW general o por el RW Latinoamericano, se hace obligatorio
consultar un clasificador complementario que, para
el caso de los países del norte de América del Sur, se
llama: Top Universitario del Pacto Andino.
En orden descendente, las primeras 5 universidades de este Top fueron las siguientes: la de los Andes
de Mérida, Venezuela (840); Pontificia Católica del
Perú (849); la de los Andes, Colombia (873); Uni-
issn 0120-3754
versidad Nacional de Colombia, Bogotá (899); la de
Antioquia, Colombia (961).
Ya para el RW 2008A (periodo enero 2008 a julio
2008), los indicadores cambian un poco para el caso
colombiano: Las tres primeras universidades del
2007B se mantienen en el 2008A dentro del Top
1000 solo que esta vez se distribuyen diferente; ahora, la número uno de Colombia es la Universidad
Nacional con sede en Bogotá, en el puesto 885; le sigue la Universidad de Antioquia, en el puesto 951 y,
por último, la Universidad de los Andes, en el puesto
955. Dichas universidades se ubican en el Top Pacto
Andino en las posiciones 3, 4 y 5, respectivamente.
De otra parte, la Universidad del Valle (1059) y la Pontificia Universidad Javeriana (1290), firmes se mantienen en las posiciones Top ocupadas el periodo anterior.
Como novedad, se observa el repunte de EAFIT (Escuela de Administración, Finanzas y Tecnología) al pasar del puesto 2565 al 1629, ubicándose ahora en el
sexto lugar de la universidad colombiana. Un caso
muy similar lo presenta la Corporación Universitaria
Minuto de Dios, al pasar del puesto 5063 al puesto
2515, ubicada ahora en la novena posición nacional,
cuando en el periodo anterior se hallaba en el lugar
número 31. Finalmente, la Universidad Jorge Tadeo
Lozano (3725) sube al puesto nacional 18 en Colombia y mejora en casi 1000 puestos en el RW.
Las universidades colombianas que ingresaron en la
actual clasificaron nacional 2008A son la Universidad
Tecnológica de Bolívar (6670), la Universidad Autónoma de Occidente, Cali (6824) y la Universidad de
Córdoba (6830). Sin embargo, las universidades salientes son la Santiago de Cali y la San Buenaventura.
6. Clasificación nacional de universidades
según RW Mundial-LatinoaméricaPacto Andino 2007B–2008A
Las convenciones a utilizar en cada una de las columnas de las siguientes tablas de clasificación serán:
RW-PA13, RW-Lat14 y RW15. Ahora bien, en procura
de una mejor presentación de los resultados de interés
para Colombia, se aclara de antemano, que el Ranking
Web RW es oficial solo hasta el Top 4000, de ahí en
adelante el mismo ranking utiliza metodologías complementarias de clasificación a través de ordenadores
RW-PA, referido al Ranking Web para el Top del Pacto Andino.
RW-Lat, referido al Ranking Web Latinoamericano.
15
RW, referido al Ranking Web a nivel Mundial.
de regiones y subregiones continentales. Gracias a esta
posibilidad, los distintos Top pueden realizar cálculos
entre las 16.000 universidades medidas, en donde se
hallan más fácilmente las universidades colombianas
fuera del espectro de las primeras 4000 y 5000, pero
dentro del 6000 hasta donde se cierren los Top de interés; en este caso, el Top del Pacto Andino.
Las universidades en cursiva en las tablas 1 y 2 son
aquellas que no se encuentran dentro del espectro del
Ranking Latinoamericano, pero que sí se hallan en el
Ranking o Top del Pacto Andino16.
A continuación, las tablas 1 y 2 de clasificación nacional según RW mundial, continental y regional
subcontinental para los periodos 2007B y 2008ª, de
las universidades colombianas visibles en el espectro
del Ranking Web:
Tabla 1. Clasificación Universidades
Colombianas 2007B
Clasificación Universidades Colombianas
2007B – RW
RW
PA
RW
Lat
RW
Mund
de los Andes
Nacional de Colombia (Bogotá)
de Antioquia
del Valle
Pontificia U. Javeriana (Bogotá)
del Cauca
Nacional Colombia (Medellín)
Tecnológica de Pereira
Distrital Francisco José Caldas
EAFIT
de la Sabana
Autónoma de Bucaramanga
Pontificia U. Javeriana (Cali)
Externado de Colombia
Industrial de Santander
del Norte (Barranquilla)
del Rosario
Escuela Ingenieros (Antioquia)
Sergio Arboleda
De la Salle
Pontificia Bolivariana
Politécnico Grancolombiano
Escuela Administración de Negocios
de Caldas
Pedagógica Nacional (Bogotá)
Fundación Universidad Católica del Norte
ICESI
Nacional Colombia (Manizales)
de Pamplona
3
4
5
-
24
27
29
38
42
55
100
115
117
139
159
170
175
180
-
873
899
961
1148
1297
1491
2145
2315
2324
2565
2791
2902
2992
3053
3283
3421
3465
3598
3814
3869
3883
3955
4189
4454
4549
4600
4755
4846
4870
13
14
16
Llega a una cobertura de 100 universidades clasificadas.
apuntes institucionales
179
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
Clasificación Universidades Colombianas
2007B – RW
RW
PA
RW
Lat
RW
Mund
Jorge Tadeo Lozano
Corporación U. Minuto de Dios
Militar Nueva Granada
del Tolima
ESAP (Bogotá)
Santiago de Cali
Universidad de Nariño
Escuela de Ingenieros Julio Garavito
Fundación Univ. Central Colombia
del Quindío
Santo Tomás (Bogotá)
de Manizales
San Buenaventura
Ude Medellín
62
64
71
72
73
74
75
76
77
83
84
86
90
-
4993
5063
5311
5497
5526
5567
5570
5720
5726
5747
5916
5923
5980
6214
Fuente: Ilich Ruiz Reynel, investigación febrero 2008.
Tabla 2. Clasificación Universidades
Colombianas 2008A
Clasificación Universidades Colombianas
2008A – RW
Nacional de Colombia (Bogotá)
de Antioquia
de los Andes
del Valle
Pontificia U. Javeriana (Bogotá)
EAFIT
del Cauca
Tecnológica de Pereira
Corporación U. Minuto de Dios
Nacional Colombia (Medellín)
de la Sabana
Distrital Francisco José Caldas
del Norte (Barranquilla)
Pontificia U. Javeriana (Cali)
Autónoma de Bucaramanga
del Rosario
Externado de Colombia
Jorge Tadeo Lozano
Industrial de Santander
Pontificia Bolivariana
De la Salle
Escuela Ingenieros (Antioquia)
Sergio Arboleda
ICESI
de Caldas
Esc. Administración de Negocios
Pedagógica Nacional (Bogotá)
Pedagógica Nacional (Bogotá)
de Pamplona
Nacional Colombia (Manizales)
Fund. Univer. Católica del Norte
Fund. Univ. Central Colombia
180
apuntes institucionales
RW
PA
RW RW
Lat Mund
3
4
5
64
66
885
951
955
1059
1290
1629
2304
2337
2515
2568
2641
2805
3079
3106
3413
3535
3555
3725
3783
3813
3928
3929
4023
4271
4341
4394
4432
4616
4733
4836
5083
5266
Clasificación Universidades Colombianas
2008A – RW
Universidad de Nariño
Militar Nueva Granada
del Quindío
Santo Tomás (Bogotá)
Escuela de Ingenieros Julio Garavito
del Tolima
ESAP (Bogotá)
de Medellín
de Manizales
Tecnológica de Bolivar
Autónoma de Occidente Cali
de Córdoba
RW
PA
RW RW
Lat Mund
74
75
76
81
83
84
85
89
91
95
99
100
5689
5785
5841
5945
6057
6188
6190
6317
6364
6670
6824
6830
Fuente: Ilich Ruiz R. en la presente investigación.
Ahora bien, a manera de reflexión, se observa que en
el periodo 2007B, la universidad colombina a nivel
del país, con su mejor universidad, queda por fuera
de los 25 en el mundo; en el Ranking Latinoamericano RWL el lugar No. 8 y en el Ranking del Pacto Andino en lugar No. 3. Para el periodo 2008A,
la universidad colombiana a nivel de país con su mejor universidad, tampoco logra entrar entre los 25 del
mundo; en el RWL el lugar No. 8 y en el Ranking del
Pacto Andino en la tercera posición.
Con todo, se observa que la universidad colombiana se
mantiene muy constante en los tres Ranking (Mundial,
Latinoamericano, Pacto Andino) y aún no logra, como
país, posicionarse por lo menos en el primer lugar del Pacto Andino, es decir, siendo superior a Venezuela y Perú.
7. La ESAP en el RW 2007B - 2008A
Sobre la clasificación nacional de universidades colombianas a partir del RW mundial y el RW del Top
del Pacto Andino y la Clasificación Nacional, la Escuela Superior de Administración Pública ESAP en
su cede central Bogotá, expresa para los periodos RW
2007B y RW 2008A los siguientes resultados:
Tabla 3. ESAP en Ranking Cibermetría
ESAP
RW-2007B
RW-2008ª
RW
5526
6190
RW-PA
72
85
Nacional
34
39
Fuente: Ilich Ruiz R. en la presente investigación.
La ESAP, en el transcurso de un semestre, presentó el
siguiente comportamiento dentro del RW de Cibermetría. A nivel mundial bajó 664 posiciones, afectando la Posición del Top del Pacto Andino, que, a
partir de los cuales, baja 13 posiciones. Respecto a la
situación, la ESAP sólo en Colombia se observa que
issn 0120-3754
en la Clasificación Nacional también retrocede cinco
posiciones. Lo más preocupante de todo es que con
este nuevo resultado, la ESAP queda en una situación muy delicada; pues queda a tan solo cinco o seis
posiciones para dejar de figurar dentro del espectro
medido del Top Pacto Andino y, por tanto, dentro
del RW o Ranking Mundial en Cibermetría.
La experiencia sobre esta temática y medición sugiere
que los niveles de impacto web traducidos en productividad y aplicación del conocimiento podrían estar impulsados por algunos de los factores que determinan si
una universidad puede o no estar en los renglones de la
excelencia universitaria para todo el planeta, esos factores son [5]: número de Premios Nobel que una universidad produce en el periodo medido, la indexación de
sus revistas, la productividad científica por grupo de investigación con un ritmo de 2,85 y 3 artículos/persona
al año en otras revistas indexadas [6], el mejoramiento
y profundización de líneas y grupos de investigación en
posgrado, el aumento de profesores titulares con posgrados en universidades comúnmente clasificadas, el número de productos de la investigación científica como
libros, patentes, tecnología, innovación social, divulgación, aplicabilidad efectiva del conocimiento sobre los
fenómenos de las sociedades concretas a través de políticas públicas, entre otros. Estos factores son respaldados
además con otros de tipo institucional respecto a su capacidad propicia para la competitividad académica (procesos de acreditación), como: laboratorios con tecnología
de punta, TIC y edificios inteligentes, bibliotecas con
suficiente capacidad documentativa de calidad y actualidad, sistemas de información administrativos, extensión y cobertura funcional de los campus universitarios,
número de estudiantes nacionales y extranjeros, conexiones internacionales para el intercambio académico,
económico y cultural, entre otros.
Ahora bien, el acto de ajustar los factores mencionados, a las realidades de países en vías de desarrollo
como Colombia, es lo que redunda en el posicionamiento de sus universidades en el estándar mundial.
Así pues, medir la productividad del conocimiento
científico de un país a través de sus universidades,
institutos y centros de investigación, es quizás el indicador más fiable sobre su nivel de desarrollo.
En ese orden, la ESAP cuenta con el haz debajo de la
manga, pues esta escuela es la única universidad del
Estado que cuenta con 16 centros de investigación
especializados17 que vienen siendo conocidos como
Por Centros de Investigación Especializados se quiere referir
al enfoque único, auténtico y autónomo de la Administración
Pública en el Desarrollo Regional.
17
Centros de Investigación Territorial, CIT, y los cuales empiezan a funcionar a partir de julio de este año.
Es de este modo y por el camino del cumplimiento
del Plan Nacional ESAP de Formación y Desarrollo
Investigativo 2008-2010, como seguramente se construirá y obtendrá una mejor posición en el RW.
8. Conclusiones
El Ranking Web de universidades es un indicador muy
confiable que logra reflejar la excelencia de una universidad al visibilizarse a través de la web en todos los
campos de su quehacer en los que puede demostrar calidad y evolución. Es por ello, que este ranking es muy
válido debido a que en comparación con otros ranking
que concentran su medición en otros factores de búsqueda y clasificación, maneja más variables e indicadores, más cobertura y a una mayor profundidad; lo que
al final termina justificando –aunque de una forma
más elaborada–, la persecución de una misma variable: la excelencia universitaria a nivel mundial.
La universidad latinoamericana está muy bien representada por México, Brasil, Chile y Argentina. El
caso colombiano es preocupante debido a que no se
trascienden resultados y posiciones tradicionales de
sus universidades en el RW.
La ESAP, aunque desmejoró su participación en el
RW de Cibermetría en la categoría mundial, Pacto
Andino y Nacional, puede potenciar su excelencia institucional a través del nuevo fortalecimiento ejercido
desde su facultad de investigaciones, sus centros de investigación territorial y sus variados grupos, programas y proyectos de investigación en cualquiera de sus
modalidades de formación, transición y consolidación; todo esto en función de las directrices del Plan Nacional de Formación y Desarrollo Investigativo ESAP
2008-2010, como también de su capacidad de visibilidad acreditada ante el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnología Colciencias y ante otras instituciones de
talla mundial que la logren reconocer como la universidad líder en el ámbito de la Administración Pública
para la construcción colectiva de Valor Público en medio de los retos, exigencias y amenazas de la naciente
Sociedad del Conocimiento en Colombia.
9. Agradecimientos
A la doctora Rocío de la Espriella, Directora Territorial ESAP Nariño Alto Putumayo. Al Decano de la
Facultad de Investigaciones ESAP, doctor Andrés Felipe Álvarez. A mi esposa Magaly Mora Revelo, quien
es Investigadora en Gestión Ambiental y tutora ESAP
del Semillero de Investigación Panamazónico.
apuntes institucionales
181
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
10. Referencias
Concepto de Cibermetría. Ranking Mundial de Universidades. Disponible:
www.webometrics.info. (Consultado el
5 de octubre de 2008).
Ranking Mundial de Universidades. Cibermetría y Metodología del Ranking.
www.webometrics.info (Consultado el
5 de octubre de 2008).
Ranking Web Mundial de Universidades
2007B.www.webometrics.info/
top4000.asp?offset=50-100. (Consultado el 28 de enero de 2008).
Ranking Web Mundial de Universidades 2008A. www.webometrics.info/
top4000.asp?offset=50-100, (Consultado el 8 de octubre de 2008).
Ilich Ruiz, Reynel. 2008. Universidad de
Nariño en el puesto 5570 del Ranking
Mundial de Universidades. Facea, Universidad de Nariño. Pasto.
Munera, José Luis. 2007. Retos y Tendencias de la Investigación. Encuentro
Nacional de investigación en Administración. Universidad Nacional de Colombia, Manizales.
Sitios web sugeridos del Consejo de Investigación para el Ranking en Cibermetría:
(www.csiro.au), CSIRO: Commonwealth Scientific and Industrial Research
Organisation. Agencia nacional australiana para la Ciencia.
(www.conicet.gov.ar) CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Principal organismo
académico y gubernamental para la
promoción de investigación científica y
tecnológica en Argentina.
(www.nih.gov), NIH: National Institutes
of Health. Estados Unidos.
(www.cnrs.fr), CNRS: Centro Nacional
Francés de Investigación Científica.
(www.csic.es), CSIC: Consejo Superior
Español de Investigaciones Científicas.
(www.cnr.it), CNR: Consejo de Investigación Nacional. Italia.
(www.mpg.de), Max Planck Society for
the Advancement of Science. Alemania.
para citar el presente artículo:
Estilo Chicago autor-fecha:
Ruiz Reynel, Ilich. 2009. La ESAP en el ranking mundial
de universidades: Cibermetría 2007B-2008A. Administración & Desarrollo 37 (51): 175-182.
182
apuntes institucionales
Estilo APA:
Ruiz Reynel, I. (2009). La ESAP en el ranking mundial de
universidades: Cibermetría 2007B-2008A. Administración
& Desarrollo, 37 (51), 175-182.
Estilo MLA:
Ruiz Reynel, Ilich. “La ESAP en el ranking mundial de
universidades: Cibermetría 2007B-2008A.” Administración
& Desarrollo 37.51 (2009): 175-182.
Administración
& Desarrollo
pautas editoriales
Código de ética - Autores
1
Las revistas únicamente considerarán artículos inéditos que
correspondan en su contenido y estructura a las políticas señaladas por el comité editorial. Si el autor o los autores postulan a las
revistas un trabajo ya publicado, total o parcialmente, su proceder
será considerado poco ético.
2
Es responsabilidad del autor o los autores señalar y referenciar
claramente cualquier fragmento que sea tomado de la obra de
otro autor, en la construcción de su trabajo. Si no se hace así, se
considerará como plagio y el trabajo será descartado para publicación.
3
Con el fin de propiciar una
adecuada actuación de
los autores y de garantizar
que el proceso de arbitraje
se desarrolle de la mejor
forma posible, pedimos
que se tengan en cuenta
los siguientes aspectos,
de notable importancia,
antes de remitir un artículo a
consideración de las revistas.
Una vez se consideren estos
aspectos, pedimos a los
autores que estudien con
detenimiento las siguientes
pautas, en donde se
describen algunas políticas
editoriales y las normas para
la presentación de artículos.
La selección y aprobación final de un artículo dependerá del
concepto académico de los pares convocados en cada caso y de
la disposición de los autores de realizar las modificaciones que se
sugieran como necesarias, dentro de un periodo oportuno, previa
concertación con el Editor de la revista del tiempo que se estime
necesario para efectuar los ajustes.
4
El proceso de arbitraje de las revistas es “doblemente ciego”, lo
que implica que ni los autores, ni los pares conocerán entre sí
sus identidades. En este sentido, es responsabilidad del autor evitar
cualquier alusión directa o indicio sobre su identidad dentro del
cuerpo del texto.
5
Cuando el comité editorial o el editor lo estimen conveniente (p. ej., por lo especializado del tema del artículo), se podrá
pedir al autor o a los autores que sugieran los nombres de, máximo, tres posibles pares académicos, siempre y cuando, estos candidatos no conozcan una versión previa del documento o hayan
estado vinculados de alguna manera con el proceso de investigación del que se deriva. En este caso, se pide al autor o a los autores
que actúen con total transparencia en su recomendación, evitando
a aquellos candidatos que puedan identificar su identidad o que
puedan presentar algún tipo de conflicto de intereses.
6
El proceso de evaluación exige una política de exclusividad.
Esto quiere decir que el autor o los autores no podrán remitir
de modo simultáneo su trabajo a otra publicación mientras esté
en proceso de arbitraje en las revistas de la ESAP. Si los autores
incurren en una doble postulación, su proceder será considerado
poco ético.
7
El comité editorial se reserva el derecho de descartar la publicación de cualquier trabajo postulado, si considera que no corresponde a la naturaleza académica de las revistas o si los autores
incurren en algún comportamiento indebido, como los descritos
anteriormente.
183
Administración
& Desarrollo
vol. 37, núm. 51, enero/diciembre 2009
pautas editoriales
Tipos de artículos
Normas generales de presentación
Administración & Desarrollo busca la publicación de artículos que se puedan clasificar en las siguientes tres categorías:
1. Al momento de realizar una postulación de un trabajo el autor o los autores
deberán completar y firmar una “carta de compromiso” en la que se declara que
el artículo no ha sido publicado y que no será puesto a consideración de otra
revista mientras permanezca en el proceso de arbitraje (por favor, descargue ese
formato de carta de la página de la revista o solicítela al editor).
1
Artículo de investigación científica
y tecnológica. Documento que presenta, de manera detallada, los resultados
originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente
utilizada contiene cuatro apartes importantes: introducción, metodología, resultados y conclusiones.
2
Artículo de reflexión. Documento que presenta resultados de investigación terminada desde una perspectiva
analítica, interpretativa o crítica del autor,
sobre un tema específico, recurriendo a
fuentes originales.
3
Artículo de revisión. Documento
resultado de una investigación terminada donde se analizan, sistematizan
e integran los resultados de investigaciones publicadas o no publicadas, sobre un
campo en ciencia o tecnología, con el fin
de dar cuenta de los avances y las tendencias de desarrollo. Se caracteriza por
presentar una cuidadosa revisión bibliográfica de por lo menos 50 referencias.
Nota. Estas categorías y sus respectivas
definiciones fueron tomadas del Servicio Permanente de Indexación de Revistas CT+I Colombianas, en su “Documento soporte” publicado en el mes de agosto
de 2006 (http://scienti.colciencias.gov.
co:8084/publindex/docs/informacionCompleta.pdf)
184
Políticas editoriales
y normas para la
presentación de artículos
temas de administración
2. Para los artículos principales sólo se considerarán los trabajos inéditos de autores con una formación mínima de posgrado. No obstante, la revista contempla un espacio estudiantil en la que se aceptarán postulaciones de trabajos de
estudiantes, que deberán ir acompañados del concepto de un profesor.
3. La revista contemplará, ocasionalmente, la publicación de reseñas críticas
inéditas sobre libros o artículos. Estos textos serán de carácter divulgativo y no
deberán superar las 2000 palabras. La publicación de estas reseñas dependerá
de la decisión de la dirección de la revista, de acuerdo con su estructura, su redacción y la pertinencia de su temática.
4. Todos los autores deberán remitir un archivo adicional con los datos completos de su formación académica, filiación institucional, correo electrónico
(institucional y personal), dirección de correo ordinario, teléfonos de contacto
y listado de publicaciones recientes.
5. Los artículos no deberán exceder las 10000 palabras, incluyendo resumen,
palabras clave, tablas, gráficos, ilustraciones, referencias bibliográficas y demás
anexos.
6. Los artículos deberán enviarse únicamente por correo electrónico, en archivo de MsWord, y las tablas, gráficas, ilustraciones o anexos deberán ir en un
formato completamente editable (no en imagen). Si las tablas, gráficas o ilustraciones fueron elaboradas en un programa especial, deberá indicarse el programa y remitir en adjunto el archivo original en el que se crearon.
7. El resumen no debe superar las 250 palabras y no incluirá tablas, gráficas o
ilustraciones y en lo posible, tampoco citas textuales ni referencias. No deberá coincidir con porciones completas tomadas literalmente del cuerpo del texto (p. ej. de la introducción o de las conclusiones). La estructura fundamental
de su redacción deberá ser la de declarar inicialmente el propósito del artículo,
luego, brevemente, describir el desarrollo que se le ha dado y finalizar con los
hallazgos encontrados o con las repercusiones del estudio en cuestión. Este resumen deberá ir acompañado de un máximo de seis palabras clave, de acuerdo
con la temática del artículo.
8. El resumen y las palabras clave serán entregados únicamente en el idioma
original en el que fue escrito el artículo.
9. Todos los artículos serán asignados a dos pares académicos. En el caso de
que se presenten conceptos conflictivos se pedirá la intervención de un tercer
revisor. El artículo será aceptado si tiene dos conceptos aprobatorios y luego de
que sean incorporadas las modificaciones sugeridas. Una vez los autores remi
tan una versión modificada del trabajo se pedirá una verificación de los pares,
en caso de que se considere necesario, antes de confirmar la aceptación final.
issn 0120-3754
10. Para no afectar el proceso de revisión, el autor o los autores
se referirán en tercera persona a otros trabajos de su autoría previamente publicados. También se evitará una citación excesiva a
trabajos propios, pues esto puede constituirse en un indicio de la
identidad de los autores.
11. Todos los contenidos publicados en las revistas de la ESAP
– Facultad de Investigaciones, pueden reproducirse parcialmente
para fines académicos, realizando sin falta un reconocimiento del
año, volumen y número de la edición en la que aparecieron publicados originalmente.
Normas de citación
Las revistas siguen el estilo de citación de Chicago, autor-fecha, en
su 15va edición. Antes de remitir el artículo al proceso de arbitraje debe ajustarse completamente el texto y el listado de referencias
a este estilo. A continuación presentamos algunos casos comunes
propios del uso del estilo Chicago, autor-fecha:
Para citar un libro
Un autor
En el cuerpo del texto: (Doniger 1999, 65)
En el listado de referencias: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago: University of Chicago Press.
Dos autores:
T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104–7)
R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology. Chicago: University of Chicago Press.
Cuatro o más autores
T: (Laumann et al. 1994, 262)
R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael,
and Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality:
Sexual practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press.
Para citar un capítulo u otra parte de un libro
T: (Wiese 2006, 101–2)
R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and
African American suburban dreams in the postwar United States.
In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J.
Sugrue, 99–119. Chicago: University of Chicago Press.
Para citar un artículo de una revista
Artículo de una revista impresa
T: (Smith 1998, 639)
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature
393: 639–40.
R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny
Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone
therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no. 5 (February 6), http://jama.amaassn.org/issues/v28
7n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004).
Para citar un artículo de periódico
T: (Niederkorn 2002)
R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest
edition.
Para citar una reseña
T: (Gorman 2002, 16)
R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of The last
American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2.
Para citar una tesis
T: (Amundin 1991, 22–29, 35)
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena.
PhD diss., Stockholm University.
Para citar una ponencia
T: (Doyle 2002)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language in Psalm 59. Paper presented at the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, June 19–22, in Berlin,
Germany.
Para una guía más completa de los diversos casos, recomendamos visitar la siguiente página web de dónde se han tomado estos ejemplos:
http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
Disclaimer. La selección y aprobación de los artículos es el resultado de un proceso académico y democrático. Por tal motivo, el contenido consignado en cada uno de ellos es responsabilidad de los autores y no compromete de ninguna forma la
opinión de los Editores, del Consejo editorial de la revista ni de
la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
¡Muchas gracias por su participación!
Artículo de una revista electronica
T: (Hlatky et al. 2002)
pautas editoriales
185
Administración
& Desarrollo
pautas editoriales
p o r t u g u é s
Código de ética - Autores
1
A revista únicamente considerará artigos inéditos que correspondam no seu conteúdo e estrutura às políticas assinaladas
pelo comité editorial. Se o autor ou os autores apresentam à revista um trabalho já publicado, total ou parcialmente, o seu procedimento sera considerado como pouco ético.
2
É da responsabilidade do autor ou autores assinalar e referenciar claramente qualquer fragmento que seja tomado da obra
de outro autor, na construção do seu trabalho. Se não procede assim, considerar-se-á como plágio e o trabalho não será considerado para publicação na revista.
3
A seleção e aprovação final de um artigo dependerá do parecer académico dos titulares convocados em cada caso e da disposição dos autores em realizar as modificações que se sugirem
como necessárias, dentro de um período conveniente de tempo
que se estime necessário para efectuar os ajustes, em concertação
com o Editor.
Com o fim de propiciar uma
adequada actuação dos au-tores e de garantir que o processo de arbitragem se desenvolva da melhor forma possível,
pedimos que se tenham em
conta os seguintes aspectos,
de notável importância, antes
de remeter um artigo à consideração da revista.
Uma vez que se considerem
os aspectos que mencionámos anteriormente, pedimos
aos autores que estudem com
atenção os seguintes parâmetros, onde se descrevem algumas políticas editoriais da
revista e as normas para apresentação de artigos.
186
4
O processo de arbitragem da revista Administração & Desen-
volvi-mento é “duplamente cego”, o que implica que nem os
autores, nem os titulares académicos conhecerão entre si as suas
identida-des. Neste sentido, é da responsabilidade do autor evitar
qualquer alusão directa ou indício sobre a sua identidade dentro
do corpo do texto.
5
Contudo, quando o comité editorial ou o editor o considerem
con-veniente ( por ex., pela especialização do tema do artigo), se po-derá pedir ao autor ou aos autores que sugirem os nomes de, no maximo, três possíveis titulares académicos, sempre e
quando, es-tes candidatos nao conheçam uma versão anterior do
documento ou tenham estado vinculados de alguma maneira ao
processo de in-vestigação em causa. Neste caso, pede-se ao autor
ou aos autores que actuem com total transparência na sua recomendação, e-vitando aqueles candidatos que possam identificar a
sua identidade ou que possam apresentar algum tipo de conflito
de interesses.
6
O processo de avaliação exige uma política de exclusividade.
Isto quer dizer que o autor ou os autores não poderão remeter
de modo simultâneo o seu trabalho ou outra publicação enquanto esteja em processo de arbitragem na revista Administração &
Desenvolvi-mento. Se os autores incorrerem numa dupla apresentação, o seu procedimento será considerado como pouco ético.
7
O comité editorial reserva-se o direito de negar a publicação
de qualquer trabalho apresentado, se considera que não corresponde à natureza académica da revista ou se os autores incorrem nalgum comportamento indevido, como os descritos anteriormente.
Administración
& Desarrollo
pautas editoriales
p o r t u g u é s
issn 0120-3754
Políticas editoriais
e normas para a
apresentação de artigos
Tipos de artigos
Normas Gerais de apresentação
A revista Administração & desenvolvimento está interessada principalmente na publicação de artigos que se possam classificar nas seguintes três categorias:
1. No momento de proceder à apresentação de um trabalho o autor ou autores deverão preencher e assinar uma “carta de compromisso” na qual se declara que o artigo não foi publicado e que não será posto à consideração de
outra revista enquanto permaneça no processo de arbitragem (por favor, retire esse formato de carta da página da revista ou solicite-a ao editor).
1
Artigo de investigação científica e
tecnológica. Documento que apresenta, de maneira detalhada, os resultados
originais de projetos terminados de investigação. A estrutura geralmente utilizada
contém quatro apartes importantes: introdução, metodologia, resultados e conclusões.
2
Artigo de reflexãão. Documento que
apresenta resultados de investigação
terminada desde uma perspectiva analítica, interpretativa ou crítica do autor, sobre um tema específico, recorrendo a fontes originais.
3
Artigo de revisão. Documento resultado de uma investigação terminada
onde se analisam, sistematizam e integram
os resultados de investigações publicadas
ou não publicadas, sobre um campo em
ciência ou tecnologia, com o fim de dar
conta dos avanços e das tendências de desenvolvimento. Caracteriza-se por apresentar uma cuidadosa revisão bibliográfica de
pelo menos 50 referências.
Nota. Estas categorias e as suas respectivas
definições foram tomadas do Serviço Permanente de Indexação de Revistas CT+I
Colombianas, no seu “Documento suporte” publicado no mês de Agosto de 2006
(http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/informacioncompleta.pdf)
2. Para os artigos principais só serão considerados os trabalhos inéditos de
autores com uma formação minima de pós-graduação. Contudo, a revista
contempla um espaço estudantil na qual se aceitarão apresentações de trabalhos de estudantes, que deverão ir acompanhados do parecer de um professor.
3. A revista contemplará, ocasionalmente, a publicação de resenhas críticas
inéditas sobre livros ou artigos. Estes textos serão de carácter divulgativo e
não deverão superar as 2000 palavras. A publicação destas resenhas dependerá da decisão da direcção da revista, de acordo com a sua estrutura, a sua
redacção e a pertinência da sua temática.
4. Todos os autores deverão remeter um arquivo adicional com os dados
completos da sua formação académica, filiação institucional, correio electrónico (institucional e pessoal), direcção de correio ordinário, telefones de
contacto e lista de publicações recentes.
5. Os artigos não deverão superar as 10000 palavras, incluindo resumo, palavras-chave, tabelas, gráficos, ilustrações, referências bibliográficas e demais
anexos.
6. Os artigos deverão ser enviados únicamente por correio electrónico, em
arquivo de MsWord, e as tabelas, gráficos, ilustrações ou anexos deverão ir
num formato completamente editável (não em imagem). Se as tabelas, gráficos ou ilustrações forem elaboradas num programa especial, deverá indicarse o programa e reme-ter em anexo o arquivo original em que foram criados.
7. O resumo não deve superar as 250 palavras e não inclurá tabelas, gráficos
ou ilustrações e, no possível, também citações textuais ou referências. Não
deverá coincidir com frases completas tomadas literalmente do corpo do texto (por ex., da introdução ou das conclusões). A estrutura fundamental da
sua redacção deverá ser a de declarar inicialmente o propósito do artigo, depois, brevemente, descrever o desenvolvimento que lhe foi dado e finalizar
com as descobertas encontradas ou com as repercussões do estudo em questão. Este resumo deverá ir acompanhado de um máximo de seis palavraschave de acordo com a temática do artigo. 8. O resumo e as palavras-chave serão entregues únicamente no idioma original em que foi escrito o artigo. A revista encarregar-se-á de que tradutores
peritos proporcionem os demais resumos nos outros idiomas oficiais da revista, con-forme for o caso.
9. Todos os artigos serão distribuidos a dois titulares académicos. No caso
de se a-presentarem pareceres conflitivos será pedida a intervenção de um
terceiro árbi- tro. O artigo será aceite se tem dois pareceres aprovatórios e
depois de serem incorporadas as modificações sugeridas. Após a remessa pe-
pautas editoriales
187
vol. 26, núm. 1, enero/diciembre 2009
los autores de uma versão modificada do trabalho será pedida uma
verificação aos titulares académi-cos, caso se considere necessário,
antes de ser confirmada a aceitação final.
10. Para não afectar o processo de revisão, o autor ou os autores
referir-se-ão em terceira pessoa a outros trablhos de sua autoria
previamente publicados. Também se evitará uma citação excessiva
a trabalhos próprios, pois isto pode constituir-se num indício da
identidade dos autores.
Artigo de una revista electrónica
T: (Hlakty et al. 2002)
11. Todos os conteúdos publicados em Administração & Desenvolvimento podem ser reproduzidos parcialmente para fins académicos, realizando sem falta um reconhecimento do ano, volume e
número em que apareceram publicados originalmente.
R: Hlakty, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny
Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone
therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no.5 (February 6), http://jama.ama-assn.org/issues/
v287n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004).
Normas de citação
Para citar um artigo de jornal
A revista Administração & Desenvolvimento segue o estilo de
citacão de Chicago, au-tor-data, na sua 15ta edição. Antes de remeter o artigo ao processo de arbitragem deve ajustar-se completamente o texto e a listagem de referências a este estilo. Seguidamente apresentamos alguns casos comuns próprios do uso do
estilo Chicago, autor-data:
T: (Niederkorn 2002)
Para citar um livro
T: (Gorman 2002, 16)
Um autor
R: Gorman, Janes. 2002. Endangered species, Review of The last
American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2.
No corpo do texto: (Doniger 1999, 65)
Na listagem de referências: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference.
R: Niederkorn, William S.2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest
edition.
Para citar uma resenha
Para citar uma tese
Chicago: University of Chicago Press.
T: (Amundin 1991, 22-29, 35)
Dois autores
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena.
PhD diss., Stocholm University.
T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104-7)
R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology.
Chicago: University of Chicago Press.
Quatro ou mais autores
Para citar uma conferência
T: (Doyle 2002)
T: (Laumann et al. 1994, 262)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language in Psalm 59.
R: Lauman, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael, and
Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality: Sexual
practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press.
Paper presented at the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, June 19-22, in Berlin, Germany.
Para citar um capítulo ou outra parte de um livro
Para um guião mais completo dos diversos casos, recomendamos
visitar a seguinte página web donde foram tomados estes exemplos:
T: (Wiese 2006, 101-2)
http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and
African American Suburban dreams in the postwar United States.
In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J.
Sugrue, 99-119. Chicago: University of Chicago Press.
Para citar um artigo de uma revista
Artigo de uma revista impressa
T: (Smith 1998, 639)
188
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature
393: 639-40
pautas editoriales
Disclaimer. A seleção dos artigos na revista Administração &
Desenvolvimento é o resultado de um processo académico e democrático. Por tal motivo, o conteúdo descrito em cada artigo é da
responsabilidade dos autores e não compromete de nenhuma forma a opinião dos Editores, do Comité editorial da revista nem da
Escola Superior de Administração Pública (ESAP).
Administración
& Desarrollo
pautas editoriales
e n g l i s h
Code of ethics – Authors
1
The journals only consider unedited articles whose content
and structure conform to the editorial committee’s stated
policy. If an author or authors present an already published (totally or partially) piece of work to the journals, then their behaviour will be considered to have been most unethical.
2
It is the author or authors’ responsibility to clearly state and
reference any fragment whatsoever which may have been
taken from another author’s work when constructing their
own material. If this is not strictly complied with, then such
usage will be considered to be plagiarism and the work submitted for publication will be rejected.
3
An article’s selection and final approval will depend on the
academic concept of the peers involved in each case and an
author’s willingness to make the modifications which may be
suggested as being necessary (within an opportune period of
time), prior to agreement with the journal’s editor regarding
the time deemed necessary for making the adjustments.
4
In an attempt to ensure authors’
fitting performance and guarantee that reviews are carried
out in the best way possible, we
would ask that the following important aspects be born in mind
before submitting an article for
being considered for publication
in one of our journals
Once the aspects mentioned
above have been considered,
we would ask prospective authors to study the following guidelines in detail; they describe
some editorial policies and standards for presenting articles.
The journals’ peer-review process is “double blind”, implying that neither the authors nor the peers will know
each others’ identities. It is the authors’ responsibility to avoid
any direct allusion to their identities or any indication concerning them within the body of the text.
5
Nevertheless, when the editorial committee or the editor
deem it necessary (e.g. due to the specialised nature of an
article’s topic), an author or the authors may be asked to suggest the names (a maximum of three) of possible academic
peers, provided that such candidates are not familiar with a
previous version of the document or have been involved in
some way with the research from which the work has arisen.
In this case, the author or authors will be asked to act with total transparency when making their recommendations, ensuring that such candidates’ identifies cannot be recognised and
that any type of conflict of interest is avoided.
6
The evaluation process demands a policy of exclusivity; i.e.
the author or authors may not simultaneously remit their
work to another publication whilst it is being peer-reviewed in
ESAP’s journals. If the authors engage in double presentation
then their conduct will be considered as being extremely unethical.
7
The editorial committee reserves the right to reject the publication of any work put forward if it considers that it does
not correspond to the journals’ academic nature or if the authors have resorted to any type of undue conduct, such as that
described above.
189
Administración
& Desarrollo
vol. 26, núm. 1, enero/diciembre 2009
pautas editoriales
e n g l i s h
Types of article
The journals are interested in publishing
articles which may be classified into the
following three categories:
1
Research articles: this type of article
presents detailed original results
from research projects. Its structure
has four important parts: introduction,
methodology, results and conclusions.
2
Reflection articles: this type of article
presents the results of research from an
author’s original source-based analytical,
interpretative or critical perspective on a
specific topic.
3
Review articles: this type of article
must be the result of research
analysing, systematising and integrating
published or unpublished research results
in a field of science and technology giving
an account of advances and trends in
R&D. It must give a careful bibliographic
review having at least 50 references.
Please note: These categories and their
respective definitions have been taken
from the “support document” issued by
the Servicio Permanente de Indexación
de Revistas CT+I Colombianas, published during August 2006 (http://scienti.
colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/
informacionCompleta.pdf)
190
pautas editoriales
Editorial policy and
standards for presenting
articles
General standards regarding how work
should be presented for consideration
1. When putting work forward for consideration, the author or authors must
complete and sign a “letter of commitment” declaring that the article has not
already been published and will not be sent for consideration by any other journal whilst it is being peer-reviewed (please down-load this form/letter from the
journal’s webpage or request one from the editor).
2. Regarding the main articles, only unedited work from authors having a minimum of postgraduate education will be considered. Nevertheless, the journal
has a students’ space in which it will accept work being put forward by students;
such work must be accompanied by a teacher’s opinion.
3. The journal will occasionally consider publishing unedited critical reviews
of books or articles. These texts will be informative and must not exceed 2000
words. The publication of these reviews will depend on the decision of the
journal’s office according to their structure, how they have been written and the
pertinence of the topic being dealt with.
4. All authors must remit an additional file containing complete data regarding
their academic formation, institutional affiliations, e-mail (institutional and personal), ordinary mailing address, telephone numbers and a list of recent publications.
5. Articles must not exceed 10000 words, including the summary, keywords,
tables, figures/plots, illustrations, bibliographic references and any other attachments.
6. Articles must only be sent by e-mail in an MsWord file; tables, figures, illustrations or attachments must be sent in a completely editable format (not as an
image). If the tables, figures or illustrations have been prepared using a special
programme, then the programme must be indicated and sent together with the
original file with which it was created.
7. The summary must not exceed 250 words and must not include tables, figures or illustrations and, as far as possible, must not include textual citations or
references. It must not coincide with complete portions taken literally from the
body of the text (e.g. from the introduction or the conclusions). Its fundamental structure must be designed to initially state the article’s purpose, then, briefly describe how it has been the developed and end by giving the findings or the
repercussions of the study in question. This summary must be accompanied by a
maximum of six keywords, according to the topic being dealt with in the article.
8. The summary and keywords will be submitted in just the original language in
which the article has been written.
9. All articles will be assigned to two academic peers. If conflicting opinions arise, then a third reviewer’s intervention may be requested. An article will be accepted if it has received two approving opinions and after any suggested modifications have been incorporated into the text. Once the authors have submitted
a modified version of the work, peer verification may be requested (if considered
necessary) before final acceptance is confirmed.
issn 0120-3754
10. The author or authors must refer in the third person to other
works written by them which have been published previously so as
not to affect the “blinding” review process. They must also avoid
excessively citing their own work as this could lead to indicating
an author’s identity.
Article in an online journal
T: (Hlatky et al. 2002)
11. All content published in ESAP – Research Faculty journals
may be partially reproduced for academic ends; however it must be
ensured that the year, volume and number of the edition in which
they were originally published is clearly acknowledged.
R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff, Penny
Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symptoms in postmenopausal women after receiving hormone
therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American Medical Association 287, no. 5 (February 6), http://jama.amaassn. org/issues/
v287n5/rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004).
Citation standards
Newspaper article
The journals follow the author-date citation style of the Chicago
Manual of Style (15th edition). The text and the list of references
must be completely adjusted to this style before an article is submitted to peer-review. Some common cases pertaining to using the
author-date Chicago style are given below:
T: (Niederkorn 2002)
Book
One author
Text: (Doniger 1999, 65)
References: Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago: University of Chicago Press.
Two authors
T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104–7)
R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate conservation biology. Chicago: University of Chicago Press.
R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his “Shakespeare” discovery. New York Times, June 20, Arts section, Midwest edition.
Book review
T: (Gorman 2002, 16)
R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of The last
American man, by Elizabeth Gilbert. New York Times Book Review, June 2.
Thesis or dissertation
T: (Amundin 1991, 22–29, 35)
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in communicative sounds from the harbour porpoise, Phocoena phocoena.
PhD diss., Stockholm University.
Paper presented at a meeting or conference
Four or more authors
T: (Laumann et al. 1994, 262)
R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Michael, and
Stuart Michaels. 1994. The social organization of sexuality: Sexual
practices in the United States. Chicago: University of Chicago Press.
Chapter or other part of a book
T: (Wiese 2006, 101–2)
R: Wiese, Andrew. 2006. “The house I live in”: Race, class, and
African American suburban dreams in the postwar United States.
In The new suburban history, ed. Kevin M. Kruse and Thomas J.
Sugrue, 99–119. Chicago: University of Chicago Press.
Journal article
T: (Doyle 2002)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical language
in Psalm 59. Paper presented at the annual international meeting
for the Society of Biblical Literature, June 19-22, in Berlin, Germany.
Please visit the following web site to get more detailed information
on the Chicago-Style citation:
http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
Disclaimer. The selection and approval of articles is based on an
academic and democratic process. Hence, the contents and opinions expressed in them are the authors’ responsibility and do not
represent in any way the point of view of the Editors, the Editorial
Board or the Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
Article in a print journal
T: (Smith 1998, 639)
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Nature
393: 639–40.
pautas editoriales
191
Administración
& Desarrollo
En su composición se utilizaron caracteres Swiss 721
y Garamond. Formato 21.5 x 28 cm, páginas interiores
en bond de 90 g y carátula en propalcote de 300 g. Se
imprimieron 1.200 ejemplares en diciembre de 2009 en
los talleres gráficos de la Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá D.C.
192