tribunal administrativo central de recursos contractuales resolución

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
RESOLUCIÓN 890/2014
Recursos nº 858 y 876/2014 C.A.
En Madrid, a 5 de diciembre de 2014.
VISTOS los recursos interpuestos por Dª M.P.L.D., en nombre y representación de SERVICIOS URBANOS
DE LIMPIEZA, S.L. (SEULA), y Dª Nazareth Rodriguez-Bermejo Guijo, en nombre y representación de la
Sociedad RECOLTE, SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U. (RECOLTE), contra el acto de la mesa de
contratación, de 16 de octubre de 2014, por el que se les excluye del procedimiento de licitación
correspondiente al contrato de “Servicio de explotación y mantenimiento de la estación de transferencia “El
Serranillo y Punto Limpio”, licitado por el Consorcio para la Gestión de Residuos Urbanos de la Provincia de
Guadalajara, el Tribunal ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO.
Primero. El Consorcio para la Gestión de Residuos Urbanos de la Provincia de Guadalajara, constituido por
la Diputación Provincial con la participación de diversos municipios de la provincia, mediante anuncios
publicados en el perfil del contratante el 22 de julio de 2014, en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de
julio de 2014 y en el Boletín Oficial del Estado el 30 de julio de 2014, convoca la licitación del contrato de
servicio de explotación y mantenimiento de la estación de transferencia "El Serranillo” y punto limpio. El valor
estimado del contrato es de 2.000.000 euros, IVA excluido, calificado como servicios, categoría 16, servicios
de alcantarillado y eliminación de desperdicios: servicios de saneamiento y servicios similares, con referencia
de nomenclatura CPV 90500000-2, servicios relacionados con desperdicios y residuos.
. 2 El contrato es por procedimiento abierto y tramitación ordinaria, con varios criterios de adjudicación, los
evaluables automáticamente o mediante formulas, con una ponderación total de 80 puntos, y un criterio
dependientes de juicio de valor, proyecto de explotación, ponderado en 20 puntos. La cláusula 12 del Pliego
de Cláusulas Administrativas particulares (PCAP) que rige la contratación fija los concretos criterios y
subcriterios de valoración del siguiente modo. “(…)A. Criterios cuantificables automáticamente, se puntuarán
en orden decreciente: - Precio. Se valorará con 55 puntos a la mejor oferta. Las ofertas se puntuarán
mediante la siguiente fórmula: la puntuación de la oferta que se valora, será la obtenida de la multiplicación
de máximo de puntos por el resultado de la división entre la mejor oferta sobre el precio base de licitación y
la oferta que se valora. POi=maxP*(MO/Oi) Poi=puntos de la oferta i MaxP=máximo de puntos MO=mejor
oferta, es decir, oferta más baja Oi=oferta i que se trata de valorar - Recepción de mayor número de residuos
de los establecidos en el pliego de prescripciones técnicas en el punto limpio. Se valorará otorgándose 0,5
puntos por cada producto añadido, debiendo indicarse el residuo y la cantidad admitida por ciudadano y día,
hasta un máximo de 7 puntos, - Aportación de medios materiales propios para la prestación del servicio. Se
valorará con un máximo de 6 puntos. o Aportación de nuevos pisos móviles. 2 puntos por cada piso móvil,
hasta un máximo de 4 puntos. o Aportación de otra maquinaria, útil para la prestación del servicio o
mantenimiento de las instalaciones. 2 puntos. - Mejoras admitidas sin que supongan un coste adicional al
precio de adjudicación o Campañas de concienciación anual incentivando utilización del punto limpio. Se
valorará con 4 puntos. o Implantación de sistema de seguimiento GPS en las cabezas tractoras utilizadas
para el transporte de residuos. Se valoraran con 3 puntos, siempre que se implante en las tres cabezas
tractoras que se han de utilizar en la prestación del servicio. o Implantación de sistema informático con
acceso remoto para el control de la gestión de la instalación así como acceso a través de la aplicación
informática a los informes de gestión tanto de la planta de transferencia como del punto limpio. Se valorará
con 5 puntos. B. Criterios que dependen de un juicio de valor: Proyecto de explotación, conforme a lo
especificado en el pliego de prescripciones técnicas. Puntuación máxima 20 puntos. Se puntuará en función
del planteamiento del proyecto presentado, comprensivo de la organización detallada que el licitador piensa
dar al servicio. Se valorarán la idoneidad de los horarios de apertura, funcionamiento y atención a los
usuarios, de los planes de operación de transporte, de mantenimiento y de limpieza.” Asimismo, estable la
prescripción 15, “proyecto de explotación a presentar por los licitadores”, del Pligo de Prescripciones
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Técnicas (PPT), lo siguiente. “Los licitadores deberán incluir en sus ofertas un Proyecto de Explotación en el
que adaptarán las previsiones recogidas en el presente pliego a las técnicas de operación que consideren
más adecuadas. El Proyecto de Explotación incluirá las matizaciones, ampliaciones o modificaciones a
realizar a todas y cada una de las operaciones previstas en este documento. Respecto de la Estación de
Transferencia: - Admisión de los residuos. - Circulación interior de los vehículos de transporte. - Descarga y
compactado de los residuos. - Operaciones de reducción de la contaminación - Programación de los
traslados. - Mantenimiento y conservación. - Plantilla de personal para la prestación del servicio, indicando el
número de personas empleadas, los turnos existentes, horario de los mismos y la tipificación de los puestos
de trabajo. -Seguimiento y control del servicio. Especial cuidado se tendrá en detallar los medios a emplear
en la explotación, los informes periódicos a presentar y el estudio económico. Asimismo el Plan de
Explotación deberá contener los siguientes documentos: - Plan de Formación del personal adscrito. - Plan de
Prevención de Riesgos Laborales. - Plan de Control de Vectores y Dispersiones en la ET. - Plan de
amortización (para adquisiciones si las hubiere) Respecto del punto limpio, el licitador en el proyecto de
explotación, describirá con suficiente detalle, la organización de las actividades que se realizarán en el
mismo y el destino que se dará a los residuos. En esta propuesta se aportará, como mínimo, la información
que se cita a continuación: - Horario de funcionamiento del punto limpio. - Destino de los residuos - Para los
tipos de residuos valorizables cuyo destino sea el reciclaje, se indicará la forma en la que se llevará a cabo, y
para los que no puedan ser objeto de valorización, se indicará la solución concreta de tratamiento y
eliminación que se pretende aplicar. Cuando el tipo de residuos no se destine al reciclaje, a pesar de existir
la posibilidad técnica para ello, deberá argumentarse la imposibilidad económica u operativa. - Criterios de
aceptación de los residuos. El licitador deberá indicar, para cada tipo de residuos, los criterios de aceptación
que, con carácter especial, piensa aplicar. Los criterios de aceptación que se propongan deberán tener en
cuenta: - Facilitar al máximo el reciclaje de cada tipo de residuos, pero de forma compatible con las
posibilidades reales del usuario. En el caso de los residuos peligrosos, no poner en peligro en ningún
momento la seguridad de los operarios y de los visitantes, la empresa adjudicataria puede reservarse el
derecho de aceptar residuos peligrosos que se entreguen en envases en mal estado o que no puedan ser
identificados. - Operativa y logística de la gestión. - Plantilla de Personal. Se indicarán las funciones,
cualificaciones, si fueran precisas, y número de personas necesario para dar respuesta a las labores de
vigilancia y de colaboración con los ciudadanos en las tareas de depósito y, en particular, del responsable
global de la explotación del Punto Limpio y de su seguridad. - Plan de Seguridad e Higiene.”
Segundo. A la licitación concurrieron entre otros las recurrentes SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA, S.L.
(SEULA), y RECOLTE, SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U. (RECOLTE). El 18 de septiembre de 2014
la mesa de contratación procede al examen de la documentación contenida en el sobre A referido a la
documentación general, solicitando la subsanación de determinados documentos, entre otras, a las
empresas ahora recurrentes. El día 24 de septiembre la mesa examina las subsanaciones presentadas a la
documentación general y admite a todas las empresas, a continuación en acto publico procede a la apertura
y lectura de la documentación contenida en el sobre B, atinente a la parte de la oferta correspondiente al
criterio evaluable mediante juicio de valor, remitiendo la documentación a la emisión del informe por los
servicios técnicos. En el denominado informe jurídico, diferenciado documentalmente del designado informe
técnico, emitido el 13 de octubre de 2014 por la Técnico de Administración General se señala lo siguiente
respecto de la documentación presentadas por las recurrentes. “Iniciado el estudio se comprueba que la
documentación presentada por las empresas UTE ELECNOR-UDECA, RECOLTE, SEULA y THALER,
contienen datos que deberían haberse incluido únicamente en el sobre "C", ya que son datos cuya
ponderación debería realizarse automáticamente mediante la aplicación de fórmulas matemáticas,
concretamente los datos contenidos son los siguientes: (…)RECOLTE - Productos a recepcionar en el punto
limpio (apartado 3.4.3. medios de acopio de los residuos; apartado 3.7.3 . transporte de residuos; apartado
3.7.4. destino de los residuos) SEULA - Maquinaria para la mejor prestación del servicio (apartado 3.2.7.
MEDIOS MATERIALES EMPLEADOS; apartado 6.10. FICHAS TECNICAS DE MEDIOS MATERIALES). Instalación de GPS en los vehículos que realizan en servicio (apartado 4.1 Comunicaciones). - Campañas de
concienciación ambiental (apartado 5.4. FORMACIÓN, SENSIBILIZACIÓN Y CONCIENCIACIÓN
AMBIENTAL; apartado 6.12. MATERIAL DIVULGATIVO Y SENSIBILIZACION MEDIOAMBIENTAL).
(…)CONCLUSIONES: 1. Se deberán tener en cuenta los principios que rigen la contratación, a saber,
publicidad, libertad de concurrencia, igualdad de trato y transparencia. 2. Los pliegos de cláusulas
administrativas particulares y prescripciones técnicas son "ley" del contrato, y los licitadores deberán
ajustarse en sus ofertas a lo previsto en los mismos, no sólo en lo que se refiere al contenido del contrato,
sino también la propia adjudicación, en cuanto acto administrativo que contiene la oferta del contrato. La
concurrencia al procedimiento de contratación supone la aceptación incondicionada por el licitador del
contenido de la totalidad de cláusulas o condiciones establecidas en los pliegos, sin salvedad o reserva
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alguna. 3. Los criterios ponderables a través de un juicio de valor deben presentarse en sobre independiente
del resto de la proposición, con el objeto de evitar el conocimiento de esta última antes de que se haya
hecho la valoración de aquellos, debiendo procederse a la valoración de los criterio ponderables
automáticamente con posterioridad a la valoración de los criterios ponderables a través de un juicio de valor.
4. Se considera que deben ser excluidas del procedimiento las proposiciones presentadas por UTE
ELECNOR-UDECA, RECOLTE, SEULA y THALER, por incumplimiento de lo establecido en los pliegos de
condiciones que rigen la contratación, conforme a lo expuesto en el cuerpo del informe y en aras de
preservar los principios de trato de igualdad a los licitadores y transparencia, ya que la valoración de las
ofertas presentadas podría dar lugar a la vulneración de los citados principios.” El 16 de octubre de 2014 se
reúne la mesa de contratación en sesión privada y de conformidad con los informes técnicos acuerda excluir
a UTE ELECNOR-UDECA, RECOLTE, SEULA y THALER y ratificar la valoración de las demás ofertas y, a
continuación, en sesión pública, procede a la lectura de la puntuación obtenida por los licitadores
manifestando a los asistentes las ofertas excluidas, de acuerdo con el informe emitido, procediendo a
continuación a la apertura y lectura de las ofertas contenidas en el sobre C correspondiente a los criterios
evaluables automáticamente o mediante fórmula, y procede a su valoración, haciendo pública la puntuación
obtenida, y acordando elevar a la Comisión de Gobierno del Consorcio, órgano de contratación, propuesta de
adjudicación del contrato a favor de la empresa CESPA GESTION DE RESIDUOS, S.A.U., por ser la
empresa que mayor puntuación ha obtenido. Señala asimismo el Acta que los representantes de las
empresas RECOLTE SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U. y SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA,
S.L., solicitan en dicho acto público copia del informe que ha servido a la mesa para acordar la exclusión de
las mismas del procedimiento, accediéndose a la entrega de copia de dicho informe, consta su entrega el
mismo día. El 23 de octubre de 2014 se notifica individualmente a RECOLTE SERVICIOS Y
MEDIOAMBIENTE, S.A.U., el acto de exclusión de la licitación, dándole pie de recurso ante este Tribunal. No
consta en el expediente la notificación individualizada a SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA, S.L.
Tercero. El 23 de octubre de 2014 tiene entrada en el registro del órgano de contratación, escrito presentado
en una oficina de correos el 22 de octubre, en el que SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA, S.L. formula
escrito de alegaciones contra la exclusión solicitando “se desestime el acuerdo de la Mesa de Contratación
por el que se excluya a SEULA, S.L. del concurso y previos los trámites legales, se la vuelva a incluir
siguiendo el procedimiento hasta la adjudicación del concurso a la mejor oferta”. El 28 de octubre de 2014 se
presenta ante el órgano de contratación escrito de RECOLTE SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U.
anunciando la interposición del recurso especial en materia de contratación contra el acuerdo de exclusión,
recurso que se presenta ante este Tribunal el 31 de octubre de 2014. En su petitum se solicita que “l.- Se
acuerde declarar la suspensión del proceso de licitación de referencia como medida provisional, en tanto se
resuelva el presente recurso. II.- Se declare la actuación de la mesa de contratación nula, o
subsidiariamente, anulable. III.- Se ordene retrotraer las actuaciones del proceso de licitación al momento en
el que se excluyó la oferta de RECOLTE. IV.- Y tras los trámites anteriores, se continúe el proceso de
licitación, resolviendo la adjudicación del mismo.”
Cuarto. El 27 de octubre de 2014 el órgano de contratación remite el escrito de alegaciones presentado por
SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA, S.L. a este Tribunal, junto con el expediente y su informe, para su
tramitación como recurso especial en materia de contratación. El 4 de noviembre de 2014, en relación con el
recurso interpuesto por RECOLTE SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U., el órgano de contratación
remite el expediente de contratación, acompañándolo de su informe, a este Tribunal.
Quinto. En fechas 4 de noviembre y 25 de noviembre de 2014, respectivamente, por la Secretaría del
Tribunal se da traslado de los recursos interpuestos a los demás licitadores y se les otorga un plazo de cinco
días hábiles para presentar las alegaciones y documentos que estimen oportunos, habiendo hecho uso de su
derecho CESPA GESTIÓN DE RESIDUOS, S.A.U. en ambos recursos especiales, oponiéndose a su
estimación. Sexto. Interpuestos los recursos, el 7 de noviembre de 2014 la Secretaria del Tribunal, por
delegación de éste, en relación al recurso interpuesto por RECOLTE SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE,
S.A.U. (Recurso 876/2014), dicta resolución por la que se concede la medida provisional solicitada de
suspensión del procedimiento de licitación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 43 y 46 del texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 (TRCSP).
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
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Primero. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.1 del TRLCSP en relación con el artículo 73 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común (LRJ-PAC), este Tribunal ha decidido la tramitación acumulada de los recursos 858 y
876/2014 al interponerse ambos contra el mismo acto, en razón del mismo fundamento o causa de pedir,
existiendo, en consecuencia, una íntima conexión entre los mismos.
Segundo. Los recursos se interponen ante este Tribunal, que es competente para resolverlos de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.4 del TRLCSP y lo dispuesto en el artículo 3.2 del Convenio
suscrito al efecto entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre
atribución de competencia de recursos contractuales el 15 de octubre de 2012, y publicado en el Boletín
Oficial del Estado el día 2 de noviembre de 2012, al tratarse de una entidad dependiente de las
Corporaciones Locales del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
Tercero. Conforme al artículo 42 del TRLCSP las recurrentes, licitadoras en el procedimiento de adjudicación
en que se ha dictado el acto recurrido, tienen la condición de interesadas y legitimación para recurrir.
Cuarto. El acto recurrido es la exclusión del procedimiento de licitación de un contrato de servicios, de la
categoría 16 del Anexo II del TRLCSP, cuyo valor estimado es superior a 207.000 euros. El acto recurrido es
susceptible de recurso conforme al artículo 40.1.a) y 2. b) en conexión con el 16.1.b) todos ellos del TRLCSP.
Quinto. En cuanto a los requisitos de forma y plazo, el recurso formulado por SERVICIOS URBANOS DE
LIMPIEZA, S.L., el acto de exclusión se hizo público el mismo día de su adopción por la mesa el 16 de
octubre, sin que conste si le fue notificado individualmente y en qué fecha, presentando el escrito de
alegaciones el 23 de octubre, al que, correctamente, el órgano de contratación en aplicación del artículo
110.2 de la LRJ-PAC, dio trámite de recurso especial en materia de contratación elevándolo a este Tribunal,
sin que, por esa correcta tramitación tenga sentido el requisito del anuncio previo. Habida cuenta de lo
antedicho, y de que no hubo notificación individual, conforme al artículo 44.1 y 2 del TRLCSP se han
cumplido los requisitos de tiempo y forma. En cuanto al recurso interpuesto por RECOLTE, SERVICIOS Y
MEDIOAMBIENTE, S.A.U., toda vez que se le notificó la exclusión individualmente el 23 de octubre y el
recurso se presenta, previo anuncio, el 31 de octubre, cumpliéndose así también los requisitos de tiempo y
forma.
Sexto. Los argumentos aducidos en ambos escritos de recurso por las recurrentes son sustancialmente
iguales. Ambos se dirigen al motivo de la exclusión, la consignación en el sobre correspondiente a la
documentación de la oferta referida a los criterios evaluables mediante juicio de valor de datos que
anticipaban la parte de la oferta correspondiente a datos evaluables automáticamente o mediante formulas,
señalando en uno y otro caso que tales datos incluidos en el sobre B no anticipaban la parte de la oferta
incluida en el sobre C. Por su parte, el órgano de contratación en sus informes sostiene lo contrario. En
cuanto a la documentación presentada por SERVICIOS URBANOS DE LIMPIEZA, S.L. afirma que los datos
aportados en el sobre B, relativos a la maquinaria para la mejor prestación del servicio, instalación de GPS
en los vehículos que realizan el servicio y campañas de concienciación ambiental contienen datos que se
debían aportar en el sobre C, conforme al PCAP, por corresponder a los criterios evaluables en forma
automática o mediante fórmula, en concreto, aportación de medios materiales propios para la prestación del
servicio y mejoras admitidas sin que supongan un coste adicional al precio de adjudicación, y que se han
anticipado en el sobre B, viciando el procedimiento por vulnerar principios como trato de igualdad a los
licitadores y transparencia, por cuanto, señala el informe, es determinable la puntuación que, conforme a los
datos anticipados en el sobre B hubiera obtenido el licitador en la valoración de los criterios a los que se
refiere el sobre C, asignándole incluso la concreta puntuación. Asimismo, señala que la alegación de la
recurrente de que el análisis económico de las mejoras se aporta en el sobre C, desvirtué lo dicho, por
cuanto si bien en el PCAP se exige una valoración de las mejoras, no se puntúa por la valoración sino por la
aportación de dichas mejoras, otorgándose la puntuación, independientemente del valor que a las mismas
les hubiera otorgado la empresa licitadora. En cuanto al recurso de RECOLTE SERVICIOS Y
MEDIOAMBIENTE, S.A.U., señala el órgano de contratación en su informe que este licitador introduce datos
en el sobre B que deberían haberse incluido solamente en el sobre C, concretamente en cuanto a los
productos a recepcionar en el punto limpio, al añadir a los residuos admisibles establecidos en los pliegos,
los de aceite cárter, aerosoles, envases plásticos contaminados y envases metálicos contaminados, toda vez
que el PCAP, incluye como criterio de adjudicación evaluable automáticamente, el de recepción de mayor
número de residuos de los establecidos en el pliego de prescripciones técnicas en el punto limpio, lo que
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permite determinar la puntación que obtendría en tal criterio evaluable una vez abierto el sobre C, señalando
el informe la puntuación correspondiente.
Séptimo. Este Tribunal ha fijado su doctrina sobre la inclusión indebida de información en los distintos
sobres con referencia a la regulación del TRLCAP, siendo las más recientes de sus Resoluciones las
números 22/2013 y 27/2013, ambas de 17 de enero, 62/2013, de 6 de febrero, y 291/2013, de 17 de julio. Así
se ha sentado el criterio, por un lado, de confirmar la exclusión de aquellos licitadores que incluyeron
información de sus ofertas (ya se trate de criterios sujetos a juicio de valor o evaluable mediante fórmulas) en
el sobre relativo al cumplimiento de requisitos previos (resoluciones 147/2011 y 067/2012), así como para el
supuesto de inclusión de información evaluable mediante fórmulas en el sobre correspondiente a la
información sujeta a juicio de valor (resoluciones 191/2011 y 295/2011) y, por otro, la no exclusión de
aquellos que incluyeron información del sobre evaluable automáticamente en el sobre referido a información
técnica no sujeta a evaluación mediante juicio de valor (resoluciones 14/2010 y 233/2011). En nuestra
Resolución 095/2012, trajimos a colación el Informe 45/02, de 28 de febrero de 2003, de la Junta Consultiva
de Contratación Administrativa, en el que con invocación de la doctrina del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas expone que "el Tribunal de Justicia advierte que en el procedimiento de adjudicación
de un contrato existen dos fases claramente diferenciadas. En la primera se procede a la valoración
cualitativa de las empresas candidatas mediante el examen de los medios que han de disponer para la
ejecución del contrato (solvencia) y después, respecto de las admitidas en tal fase, se procede a la
valoración de las ofertas que cada una ha presentado y, en tal sentido, señala que se trata de operaciones
distintas regidas por normas diferentes". De este modo, en el proceso de adjudicación de un contrato, en una
primera fase se analizan los requisitos de capacidad y solvencia de las personas físicas o jurídicas que han
presentado oferta (características de la empresa), y una vez que se entienden cumplidos estos requisitos, se
declara la admisión de los licitadores en el procedimiento; siendo el trámite siguiente el que consiste en el
análisis de los criterios de adjudicación (características de la oferta), que concluye, en términos generales,
con la resolución de adjudicación del contrato a uno de los licitadores. Pues bien, en este sentido, tal y como
este Tribunal ha señalado en su Resolución 67/2012 de 14 de marzo, cualquier acto que implique el
conocimiento del contenido de las proposiciones (características de la oferta) antes de que se celebre el acto
público de apertura, rompe el secreto de las proposiciones y, por tanto, es contrario tanto a lo previsto en el
artículo 160 TRLCSP, que dispone, "en todo caso, la apertura de la oferta económica se realizará en acto
público, salvo cuando se prevea que en la licitación puedan emplearse medios electrónicos" , como a lo
señalado en el artículo 145 TRLCSP de conformidad con el cual "las proposiciones serán secretas y se
arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de la licitación pública". Así concluíamos
que "debe entenderse que cuando la apertura del sobre conteniendo la documentación general implique el
conocimiento, total o parcial, de la oferta del licitador por encontrarse incluido en él alguno de los datos que
debieran figurar en el sobre de la proposición, debe producirse, en todo caso la exclusión del licitador
afectado respecto del procedimiento de adjudicación de que se trate". En lo referente a la inclusión de los
datos relativos a los criterios evaluables mediante la aplicación de fórmulas en el sobre de acreditación del
cumplimiento de requisitos previos al que se refiere el artículo 146 TRLCSP, en nuestra Resolución 147/2011
de 25 de mayo, pusimos de manifiesto que tal inclusión supone la infracción de los principios de igualdad de
trato y no discriminación consagrados en la Ley, así como la exclusión del procedimiento de adjudicación de
la proposición incursa en ella. Ya en esa resolución dijimos que la situación descrita hace que la única
solución posible sea la inadmisión de las ofertas en las que las documentaciones hayan sido presentadas de
manera que incumplan los requisitos establecidos en el pliego con respecto a la forma de presentar las
mismas. En fin, en nuestra Resolución 62/2013, y respecto del supuesto de inclusión de documentación de
criterios evaluables mediante fórmula en el sobre correspondiente a la documentación de los criterios
evaluables mediante juicio de valor, señalamos que lo que el TRLCSP pretende al disponer que "la
evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se
realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia (...)"
(artículo 150.2 in fine), no es otra cosa sino garantizar que en la apreciación del valor atribuible a cada uno
de estos criterios no influye en absoluto el conocimiento de la puntuación que a cada una de las ofertas se
haya atribuido por razón de los criterios evaluables mediante fórmulas. La pretensión del legislador tiene
como fundamento el hecho de que, aun cuando los criterios de valoración de las ofertas deban ser siempre
de carácter objetivo, en la valoración de los mismos, cuando no es posible aplicar fórmulas matemáticas,
siempre resultará influyente un cierto componente de subjetividad que puede resultar acentuado de
conocerse previamente la puntuación asignada en virtud de los criterios de la otra naturaleza. Tal pretensión
se materializa en el artículo 150.2 del TRLCSP disponiendo que "las normas de desarrollo de esta Ley
determinarán los supuestos y condiciones en que deba hacerse pública tal evaluación previa, así como la
forma en que deberán presentarse las proposiciones para hacer posible esta valoración separada", y
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estableciendo por ello el artículo 26 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, que "la documentación
relativa a los criterios cuya ponderación dependa de un juicio de valor debe presentarse, en todo caso, en
sobre independiente del resto de la proposición con objeto de evitar el conocimiento de esta última antes de
que se haya efectuado la valoración de aquéllos". En fin, el razonamiento del legislador queda
complementado con lo dispuesto en el artículo 30.2 del mismo Real Decreto a cuyo tenor "en todo caso, la
valoración de los criterios cuantificables de forma automática se efectuará siempre con posterioridad a la de
aquéllos cuya cuantificación dependa de un juicio de valor". También señalamos en nuestra Resolución
191/2011 que “la norma cuando se refiere a “documentación“ no hace referencia al soporte material, físico o
electrónico, documento en sentido vulgar, sino a la información que en tal soporte se contiene ( “escrito en
que constan datos fidedignos o susceptibles de ser empleados como tales para probar algo”, en la segunda
acepción del Diccionario de la Legua Española, RAE, 22 edición) pues es esta información la que puede
introducir con carácter anticipado el conocimiento de un elemento de juicio que debería ser valorado después
en forma igual y no discriminatoria para todos los licitadores”. Igualmente señalamos en la referida
Resolución 191/2011 que la prohibición del artículo 26 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, “es
terminante y objetiva, de modo que no ofrece la posibilidad de examinar si la información anticipada en el
sobre 2º resulta ratificada en el sobre 3º, ni permite al órgano de contratación graduar la sanción –la
exclusión- por la existencia de buena fe del licitador ni, menos aun, los efectos que sobre la valoración
definitiva de las ofertas pueda producir la información anticipada.” Esto no obstante la exclusión del licitador
por la inclusión indebida de documentación en sobre distinto no es un criterio absoluto, toda vez que no
cualquier vicio procedimental genera la nulidad del acto de adjudicación, "siendo preciso que se hubiera
producido una indefensión real y no meramente formal" (Resolución 233/2011). En efecto, los tribunales han
declarado la falta de automaticidad del efecto excluyente como consecuencia del cumplimiento defectuoso
de los requisitos formales de presentación de las ofertas. Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de
noviembre de 2009, descarta la vulneración del principio de igualdad de trato por el quebrantamiento del
carácter secreto de las proposiciones en un supuesto en el que el licitador incurrió en un error involuntario al
presentar la oferta en un sobre abierto, partiendo de la falta de trascendencia para terceros de este error,
dada la naturaleza atípica del contrato, el cual no se adjudicaba a la oferta más ventajosa sino que admitía
todas las ofertas que cumplían las prescripciones técnicas. Igualmente la Sentencia de la Audiencia Nacional
de 6 de noviembre de 2012, sostiene la improcedencia de la exclusión de una entidad participante en la
licitación por vulnerar el carácter secreto de las ofertas mediante la inclusión en los sobres 1 o 2 de
documentos correspondientes al sobre 3, por cuanto resulta excesivamente formalista y contrario al principio
de libre concurrencia el criterio automático de exclusión aplicado por la entidad contratante, pues para la
producción del efecto excluyente se exige la comprobación de que dicha actuación realmente ha vulnerado el
secreto y ha podido influir en la valoración de los criterios cuantificables mediante fórmula. La simple
comprobación del error en los sobres podrá, en todo caso, constituir una presunción a favor de esa
infracción, que puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. Esta posición se resume por el Consejo
de Estado en su Dictamen 670/2013, de 11 de julio de 2013, del siguiente modo. "Del sucinto examen
realizado cabe colegir dos ideas: primera, la importancia del secreto de las proposiciones, no como objetivo
en sí mismo, sino como garantía del conocimiento sucesivo de la documentación relativa a los criterios cuya
cuantificación dependa de un juicio de valor y de la referida a los parámetros evaluables de forma
automática, de modo que se favorezca la objetividad de la valoración y con ello la igualdad de trato de los
licitadores; y, segunda, la necesidad de ponderar las circunstancias concurrentes a la hora de excluir ofertas
que incumplan o cumplan defectuosamente los requisitos formales de presentación de la documentación
(bien porque ésta obre en sobres abiertos, bien porque se incluya erróneamente información propia de un
sobre en otro distinto), en el bien entendido de que la exclusión está justificada cuando el incumplimiento o
cumplimiento defectuoso de tales requisitos, incluido el secreto de las proposiciones hasta la licitación
pública, menoscabe la objetividad de la valoración y el tratamiento igualitario de los licitadores como valores
que se trata de preservar mediante dicho secreto, pero no lo está cuando no se haya visto afectado
sustantivamente el principio de igualdad de trato." Ciñéndonos ya a los caso objeto de enjuiciamiento,
conforme al contenido de los sobres B de los licitadores obrantes en el expediente y conforme a lo
establecido en la cláusula 21 del PCAP, descriptiva de los criterios de valoración, y en la prescripción 15 del
PPT, que fija el contenido del proyecto de explotación, resulta acreditado que los recurrentes incumplieron lo
dispuesto por el PCAP al incluir en el proyecto de explotación documentación -en el sentido de información
que en tal soporte se contiene- relativa a la valoración de criterios mediante fórmula, y por tanto en el sobre
correspondiente a los criterios evaluables mediante juicio de valor. Ponderando las circunstancias
concurrentes en el incumplimiento de los requisitos formales de presentación de la documentación, la
exclusión de los licitadores está justificada pues el incumplimiento de tales requisitos, habida cuenta de que
los documentos incluidos indebidamente no eran datos ya conocidos o cuyo conocimiento a destiempo fuera
irrelevante, sino elementos esenciales de la proposición del licitador (hasta el punto que de ellos puede
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deducirse, por aplicación de las fórmulas fijadas en el PCAP la puntación que habría de resultar en
determinados criterios evaluables automáticamente una vez se abriese el sobre conteniendo la
documentación relativa a tales criterios), por lo que se ha infringido el secreto de las proposiciones hasta la
licitación pública, menoscabando con ello la objetividad de la valoración y el tratamiento igualitario de los
licitadores como valores que se preservan mediante dicho secreto, habiéndose visto afectados
sustantivamente los principio de igualdad de trato y no discriminación que presiden la contratación
administrativa. Debe, por tanto, rechazarse los recursos interpuestos.
Por todo lo anterior, VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha,
ACUERDA:
Primero. Desestimar los recursos interpuestos por Dª M.P.L.D., en nombre y representación de SERVICIOS
URBANOS DE LIMPIEZA, S.L. (SEULA), y Dª Nazareth Rodriguez-Bermejo Guijo, en nombre y
representación de la Sociedad RECOLTE, SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U. (RECOLTE), contra el
acto de la mesa de contratación, de 16 de octubre de 2014, por el que se les excluye del procedimiento de
licitación correspondiente al contrato de “SERVICIO DE EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA
ESTACIÓN DE TRANSFERENCIA “EL SERRANILLO” Y PUNTO LIMPIO”, licitado por el Consorcio para la
Gestión de Residuos Urbanos de la Provincia de Guadalajara.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento acordada de conformidad con el artículo 47.4 del
TRLCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición de los
recursos por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contenciosoadministrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1, letra k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
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