Coaliciones parlamentarias en México: éxito del Presidente en un

agenda política electoral
Coaliciones parlamentarias
en México: éxito del Presidente
en un gobierno compartido*
Margarita Jiménez Badillo**
“Disentir es un acto irrenunciable de conciencia”
(José Saramago)
Resumen
Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en México desde 1997,
han experimentado cambios sustanciales en su desempeño parlamentario
institucional. El otrora PRI hegemónico pierde la mayoría absoluta en ese año
y en 2000 es desplazado por el PAN en la Presidencia de la República. Los saldos
han sido el fin de los gobiernos unificados perdurables durante setenta y un
años consecutivos frente a un gobierno compartido en el que el poder del
Presidente se ha visto alterado para desarrollar su agenda legislativa ante una
composición plural de la rama legislativa. Se analiza aquí el éxito del Presidente
y de los partidos en la formulación de las políticas públicas. Un contexto en el
que las coaliciones parlamentarias cobran relevancia para articular las distintas
*
**
Este estudio forma parte de la tesis doctoral que prepara la autora en la Universidad de Salamanca y se circunscribe en el marco
del proyecto de investigación: “El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legislativo: una clave interpretativa
de los problemas de Gobernabilidad de la región”. Dirigido por Manuel Alcántara Sáez en el Instituto Interuniversitario de
Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca. Cofinanciado con Fondos FEDER, Plan Nacional de I+D,
Cortes de Castilla y León y Caja España. Ref. 1FD97-0906. Ponencia presentada en el VI Congreso de la Asociación Española de
Ciencia Política (AECPA): “Gobernar en Europa, Gobernar Europa”. Barcelona, septiembre 18-20 de 2003.
Maestría en Estudios Latinoamericanos por el Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal. Candidata a
Doctora en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad de Salamanca. Ex becaria de la Agencia Española de
Cooperación Internacional.
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fuerzas políticas. Mediante un análisis empírico, los hallazgos muestran que el
Ejecutivo no vio alterado su potencial de éxito a pesar de haber quedado parte
de su agenda política sin dictaminar en la Cámara de Diputados. El
comportamiento institucional que han asumido los partidos en México en los
últimos seis años da cuenta de que la formulación de las políticas públicas no
es ya tarea exclusiva del Ejecutivo.
Palabras clave: Relaciones Ejecutivo-Legislativo, disciplina parlamentaria,
oposición parlamentaria, coaliciones parlamentarias.
1. Presentación
El tema de las coaliciones parlamentarias en los estudios del presidencialismo
latinoamericano, ha despertado particular interés en las sociedades que
experimentan un Congreso controlado por partidos distintos al que pertenece el
Presidente. Limitadas experiencias de algunas sociedades llegaron a sugerir que la
presencia de los gobiernos sin mayorías derivaba en crisis políticas, bloqueo
institucional y hasta ingobernabilidad1. Sin embargo, diversos estudios empíricos
ya han dejado claro que la regla más bien, ha sido la negociación entre los
distintos actores políticos o la cesión de poderes extraordinarios al Presidente
(Domingo y Morgenstern, 1997) para situaciones prioritarias como ha sido en
(Argentina con Menem, Brasil con Cardoso y Perú con Fujimori)2. No obstante,
aún cuando el Ejecutivo y el Congreso recaigan en el mismo partido, la diferencia
de intereses puede hacer inevitable el conflicto (Casar, 2002: 351). En todo caso,
el comportamiento político de los actores en juego va desde “la polarización en la
cual se sobrevive para no caer en la parálisis, hasta dinámicas de cooperación que
han generado experiencias de acuerdo y negociación cotidiana” (Aziz, 2002: 298).
1.
Casos de estos extremos en el presidencialismo han sido el gobierno de Allende en Chile que carente de una mayoría legislativa
culminó en golpe de Estado. Otros casos como, Brasil con Color de Melo que controlando apenas el 5 por ciento de escaños, se
produjo un bloqueo dos años después de su mandato, acabando con su remoción en 1992. O bien, otras situaciones menos extremas en que “sólo en casos aislados el partido del Presidente no logró pasar sus propuestas como en Costa Rica (1986-1989 y 19961998); Ecuador (1979-1980 y 1990-1991) y Uruguay (1988-1989)” (Saiegh, 2002: 13). Argumentos teóricos han sustentado la crisis del presidencialismo en este sentido como producto de la doble legitimidad entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en tanto
no existe un principio que defina quién de los dos poderes representa la voluntad del pueblo, convirtiéndose esta doble legitimidad en un problema, ambos tienen una elección independiente, por lo que se da una relación no cooperativa y si de conflicto, que se profundiza cuando el Presidente no tiene apoyo mayoritario en el Parlamento (Linz, 1997: 33-34).
2. Otros estudios como los de Lujambio (2000) y Casar (1999), mediante estudios empíricos sostienen que con los gobiernos divididos no se reduce el rendimiento parlamentario ni se genera problemas de parálisis e ingobernabilidad. Para el caso de Estados
Unidos, David Mayhew en su trabajo Divided we Govern también en un análisis empírico sobre las iniciativas de ley en el
Congreso (1947-1990) concluye que los gobiernos divididos en ese país no han sido improductivos. Demuestra más bien que el
84 por ciento de las leyes más importantes fueron aprobadas por las dos terceras partes de los congresistas. Demuestra asimismo, que los gobiernos divididos no llevan a la parálisis y que la práctica de formar coaliciones es más desarrollada de lo que
suponemos (Citado por Casar, 1999: 5).
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México desde 1997 forma parte del bloque de países latinoamericanos que
perviven con un gobierno compartido3. La concentración de poderes en un solo
polo (PRI) había retardado la competitividad electoral entre los partidos,
limitando así la representación parlamentaria opositora4, y consecuentemente,
su participación en la elaboración de las políticas públicas. Los proyectos de Ley
fueron presentados y aprobados por un cuasi monopolio partidista en donde
las coaliciones de votación eran prácticamente inexistentes ante una oposición
escasamente representada. En ese sentido, de cara a la pluralidad de fuerzas
representadas en la Cámara de Diputados el planteamiento aquí es ¿cómo ha
sido la producción legislativa en México?, ¿ha variado el éxito del Presidente en
su agenda política?, ¿cómo votan los legisladores en un gobierno sin mayorías
parlamentarias? En este estudio se avanzan reflexiones en dicha línea,
comparando el rendimiento parlamentario en gobiernos unificados (19821997) y gobiernos compartidos (1997-200). Se distinguen los cambios reflejados
en el éxito del Presidente para lograr que el Legislativo sancione sus proyectos
de Ley. El análisis empírico se fundamenta en la votación nominal de los
legisladores desde 1998 en la Cámara de Diputados (que es cuando se inicia el
registro de las votaciones mediante el sistema electrónico) hasta el fin del
ejercicio legislativo de la LVIII Legislatura (junio 2003)5.
Para la operacionalización de las variables se utilizaron las Bases de Datos del
Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal, producto de
los proyectos de investigación coordinados por Manuel Alcántara: Elites
Parlamentarias en América Latina (PELA); así como el Proyecto Partidos
Políticos de América Latina (PPAL). También se procesó la información de la
Base de Datos elaborada por la autora: Dip-Mex (1997-2003).
Este trabajo está estructurado exponiendo en una primera parte los factores
institucionales que condicionan el comportamiento político de los actores en
la arena parlamentaria. Se dedica un espacio más amplio a la cohesión interna
de los partidos y cohesión entre los grupos parlamentarios pues del grado de
unidad depende su potencial para forjar coaliciones de votación para despejar
la agenda política. En otro epígrafe se detalla el desempeño del Presidente y
3. Un gobierno compartido, o bien gobierno sin mayorías parlamentarias en el caso mexicano, es cuando ninguno de los tres principales partidos, alcanzaron de manera individual, la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, por lo que cobra mayor relevancia la negociación entre las fuerzas políticas en el trabajo legislativo. En la literatura politológica se utiliza también el término de gobierno dividido y se refiere a situaciones en las cuales una mayoría legislativa es sostenida por un partido o coalición
preelectoral diferente al partido del Presidente (Shugart, 1995: 327). En contraparte, un gobierno unificado, fue en México cuan do el partido al cual pertenecía el Presidente (PRI), obtuvo la mayoría absoluta por el número de escaños obtenido. En ese caso,
el Presidente contó con el respaldo de los miembros de su partido y mantuvo su lealtad traducida en una alta disciplina legisla tiva que le dio holgada capacidad para lograr la aprobación de sus políticas en el Parlamento.
4. Véase a Javier Hurtado (1998: 46-53) que argumenta sobre los factores causales que han generado los gobiernos divididos en América
Latina, los cuales pueden concentrarse en tres aspectos: separación de poderes, elecciones intermedias y la política de los partidos.
5. El tercer año de ejercicio legislativo finalizó el 30 de junio de 2003, aunque la Legislatura concluyó su función el 31 de agosto
de 2003. Como período de receso de junio a agosto, se instaló la Comisión Permanente, por lo que el trabajo legislativo de dictaminar las iniciativas y llevarlas al Pleno para su dictamen cerró en junio 2003.
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grupos parlamentarios en materia de producción legislativa. Finamente se
presentan algunos avances en la conformación de coaliciones para explicar
cómo votaron los legisladores, teniendo en cuenta sus preferencias ideológicas.
2. Factores institucionales que determinan
el éxito del Presidente en su agenda política
Un acontecimiento inédito en México fueron los resultados de las elecciones de
2000 que no dieron a ninguna fuerza política la mayoría absoluta en la Cámara
de Diputados, al igual que sucedió en la anterior Legislatura (1997-2000). En
ambas, el jefe del Ejecutivo se vio obligado a emprender intensas negociaciones
con el Congreso para la aprobación de sus iniciativas, aunque la gran diferencia
está en que con el último Presidente proveniente del PRI, Ernesto Zedillo (19942000), sí tenía mayoría en el Senado, mientras que el panista Vicente Fox
(2000-2006), no la ha tenido en ninguna de las dos Cámaras6. Este
multipartidismo exigía nuevas reglas de convivencia institucional, por lo que
la premisa fundamental fue la negociación para llegar a consensos puesto que
ninguna fuerza tenía el potencial para imponer su voluntad.
En un marco democrático, bajo estas condiciones, la incertidumbre prevalece
por encima de sus intereses, por lo que constantemente se ven sujetos a
modificar sus preferencias como resultado de la competencia y los recursos de
que dispone cada fuerza política. Así, cooperación y conflicto son el binomio
cotidiano con un sistema de partidos más plural y equilibrado, en el que tres
fuerzas son las principales7 en el ejercicio legislativo para evaluar su disposición
a cooperar en la elaboración de políticas.
Ese es el nuevo rol que juegan los partidos de oposición en las Legislaturas sin
mayorías y de ahí la importancia de evaluar el grado de éxito presidencial en
este tipo de gobiernos. Teniendo en cuenta que el poder de agenda consiste en
la capacidad del Ejecutivo para hacer aprobar sus iniciativas por el Legislativo8,
la hipótesis que se sostiene es que el éxito del Presidente para controlar la
agenda legislativa se incrementa en la medida que existe disposición a alcanzar
arreglos institucionales con los partidos de oposición, pues cuando éstos no se
establecen, sólo no se da un nuevo status quo. Inversamente, cuando los
opositores no están dispuestos a cooperar con el Presidente, se pone en juego
las decisiones gubernamentales.
6. En el Senado el PAN obtiene 51 escaños, el PRI 57 y el PRD 16 escaños.
7. La LVII Legislatura estuvo conformada por el PRI, PAN, PRD, PT y PVEM. La LVIII Legislatura, además de estos cinco partidos,
el PSN, PAS y Convergencia que quedaron escasamente representados. Sin embargo, en ambas Legislaturas los principales grupos parlamentarios son el PAN, PRI y PRD.
8. Una forma específica de este poder de agenda es la capacidad del Presidente para hacer aprobar las iniciativas relativas al presupuesto,
mismas que tienen un plazo restrictivo para ser aprobadas; así como si se aprueban o no con enmiendas (Negretto, 2002: 381).
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Las coaliciones parlamentarias son producto de acuerdos entre dos o más partidos
que asumen una posición unificada para emitir su voto en la sanción de las leyes.
Se trata de relaciones entre partidos que tienen como principio la colaboración
entre sus miembros porque existen intereses comunes, es decir, son vínculos de
cooperación por definición. En México, la conformación de coaliciones es una
dinámica política necesaria a partir de que deja de estar controlada la mayoría
absoluta por un partido en el Congreso. Esa nueva posición del partido gobernante
le lleva a la necesidad de buscar consensos con los partidos de oposición.
Cuando el PRI fue gobierno, los Presidentes en México tuvieron un elevado
éxito para impulsar cambios legislativos de acuerdo a sus preferencias; sin
embargo, no ha sucedido lo mismo en el escenario sin mayorías que se vive en
la Cámara de Diputados desde 1997. La estrategia final es lograr que la coalición
se aproxime más al tamaño ganador mínimo, es decir, a las coaliciones
ganadoras mínimas9. Definir el escenario político que vive México en este
contexto de gobierno sin mayorías, requiere de tener en consideración algunos
aspectos institucionales que inciden en dicho proceso.
En las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo de los sistemas
presidencialistas, existen diversos factores a tener en consideración para definir
el éxito del Presidente en la formulación de las políticas públicas. Este depende
en parte por el carácter de sus poderes constitucionales y partidarios, así como
el tamaño del partido del Presidente medido por el número de escaños; el número
efectivo de partidos y su grado de fragmentación, son elementos que inciden en la
articulación que se establece entre el Presidente y los parlamentarios. Si el
sistema de partidos es altamente fragmentado (como en Brasil), y el Presidente
carece de una mayoría (como en México), su estrategia política apuntará a
conformar coaliciones que le favorezcan en la aprobación de los proyectos de
Ley que propone. La cohesión intra-partidaria e inter-partidaria son también
factores a tener en consideración para evaluar el desempeño legislativo del
Presidente. Estos aspectos se abordarán enseguida.
2.1 Poderes constitucionales y partidarios del Presidente
Los poderes constitucionales y los poderes partidarios de los presidentes le otorgan
flexibilidad para ejercer influencia en la agenda legislativa aún si su partido no
cuenta con una mayoría legislativa. Los primeros son el veto y el poder de
decreto; los partidarios son las capacidades presidenciales para definir el
proceso de elaboración de las leyes, la cual depende del poder presidencial
sobre su partido o partidos y del número de los escaños que éstos controlen.
9. La coalición ganadora mínima tiene por condición que todos sus miembros son votantes basculantes, es decir, que cuando cualquiera se retira de una coalición ganadora, ésta deja de serlo.
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Para determinar dicha influencia presidencial en el caso mexicano, resultan de
utilidad las categorías analíticas de Shugart y Mainwaring (2002: 50) de poderes
reactivos y poderes proactivos. Se identifican como poderes reactivos, los que
permiten al Presidente defender el status quo contra las tentativas de la mayoría
legislativa. Un ejemplo de éstos, es el poder de veto; los poderes proactivos son
en cambio, los poderes que permiten al Presidente tomar decisiones para
establecer –o tratar de establecer-, un nuevo status quo, como es el poder de
decreto. Como el Presidente mexicano cuenta con poderes reactivos, es decir,
que sólo tiene poder de veto y no de decreto y tampoco puede fijar de manera
exclusiva la agenda legislativa, su éxito no sólo dependerá de estos poderes.
¿Cómo definir entonces, si el Presidente influye o no en la agenda política y con
qué grado se da ésta?, ¿cómo definir si el Presidente es fuerte o débil? En la
literatura politológica se ha sostenido que un Presidente es fuerte cuando es quien
define las políticas, y por tanto tiene capacidad para llevar a cabo su agenda; por
el contrario, los Presidentes débiles son cuando sus Asambleas son las que definen
la agenda, no tienen autoridad constitucional independiente sobre la legislación;
y son muy débiles si carecen del control de un partido mayoritario (Shugart y
Mainwaring, 2002: 49). Los Presidentes fuertes lo son por el marco constitucional
en el que se desempeñan y al canalizar las iniciativas para el Congreso, éste tiene
en cuenta las preferencias del Presidente a la hora de ser dictaminadas. Asimismo,
se tratará de un Presidente fuerte cuando tenga el control de su partido y más aún
si éste tiene la mayoría de escaños en el Congreso (poderes partidarios).
Así, un Presidente tiende a ser más fuerte o débil dependiendo de la posición que
tenga frente al sistema de partidos y de sus facultades en materia legislativa.
Durante el período de hegemonía priísta en México, el Presidente fue fuerte no
por sus facultades constitucionales y sí en cambio por ser la figura predominante
en su carácter de jefe de gobierno, jefe de Estado y líder máximo del partido
gobernante que hizo uso de facultades metaconstitucionales o informales10 en su
ejercicio de poder político. La articulación sui generis entre PRI y gobierno fue en
el pasado, las fuentes de ese poder sustentado en una férrea disciplina de los
miembros de su partido11. Tales prácticas son las que concurrieron en el pasado
hegemónico para identificar al Presidente como el garante del orden político.
Un presidente al tener amplios poderes constitucionales, en apariencia es
fuerte, sin embargo, si su partido en el parlamento no cuenta con la mayoría
de escaños, o bien los tiene pero se trata de un partido muy dividido, entonces
10. Las facultades metaconstitucionales o no escritas fueron un componente decisivo durante el período de hegemonía al sujetarse la clase
política a los dictados de la presidencia mediante arreglos institucionales que resultaron superior a cualquier otra institución política.
11. La disciplina partidaria ha significado en México, que los actores en juego acataron las reglas establecidas guardando lealtad al
Presidente, pues de él dependía el reparto de prebendas y cargos públicos, así como la pertenencia o exclusión de la red de poder.
Lealtad también en términos de que, aún cuando su grupo de estos actores no resultara favorecido, sabían esperar otro momento político más favorable, respetando las reglas de quien estuviera en el poder, una actitud que favoreció ampliamente la rotación de cuadros y la estabilidad política del país.
68
el Presidente se ve impedido de efectuar cambios en la política del país. El
Presidente mexicano tiene poderes constitucionales limitados como por
ejemplo, no tiene la facultad de decreto en situaciones de urgencia como la
tuvo Argentina con Menem o Brasil con Color de Melo, Franco y Cardoso.
México tampoco tiene derecho a veto en todos los campos12, lo que muestra
que se trata de un presidente débil, más siempre lo hicieron parecer fuerte sus
facultades metaconstitucionales que le otorgaron gran poder no sólo en la
presidencia sino sobre el partido de gobierno.
2.2. Tamaño del partido del Presidente
El éxito que tiene el Presidente en el proceso legislativo está definido en parte
por los escaños que alcanza su partido. Si tiene un apoyo reducido, el
Presidente se verá obligado a instrumentar alguna fórmula de cooperación con
la oposición, buscando constituir coaliciones para ejercer su poder de agenda.
El Gráfico 1 muestra la evolución de escaños que controló el PRI en la Cámara
de Diputados durante su hegemonía priísta, así como su representación
parlamentaria como oposición en 2000.
12. Una limitante constitucional del Presidente mexicano es que no cuenta con veto para las leyes del presupuesto federal, lo cual
nunca fue problema durante la hegemonía priísta porque el Congreso apenas modificaba la propuesta presentada por el
Ejecutivo. Diferente es el escenario de gobierno sin mayorías en el que se han dirimido fuertes diferencias para definir el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
69
Del 100 por ciento de escaños en 1946 como muestra el Gráfico, el mayor
declive del PRI gobernante fue en 1988, cuando obtuvo un 52 por ciento frente
al 48 por ciento de la oposición, llegando el contingente opositor a controlar
por primera vez casi la mitad de las curules (Tabla 1).
Tabla 1
Distribución de Escaños en la Cámara de Diputados, 1982-2000
Período
Tipo de Gobierno
Legislaturas
Por composición
de escaños
LII (1982- 1985)
LIII (1985-1988)
LIV (1988-1991)
LV (1991-1994)
LVI (1994-1997)
LVII (1997-2000)
LVIII (2000-2003)
Unificado
Unificado
Unificado
Unificado
Unificado
Compartido
Compartido
Partidos
de Oposición
Escaños* (%)
101
111
240
179
200
261
293
25,3
27,8
48.0
35.8
40.0
52.2
58,6
Partido
Gobernante
Escaños
(%)
299
289
260
321
300
239
207
74,8
72,3
52.0
64.2
60.0
47.8
41,4
* El total de escaños para 1982 y 1985 fue de 400; de 1988 a 2000 fue de 500.
Fuente: Elaboración propia con datos de (Lujambio, 1996); (Casar, 2002a: 127);
y <http://www.cddhcu.gob.mx>
2.3. Distribución del poder político 1988-2003
Otro indicador a tener en cuenta para evaluar el éxito del Presidente en la arena
legislativa es la distribución del poder en México. Comparativamente hablando, de
1988 a 2000, se transitó de un presidencialismo extremo a un presidencialismo
atenuado, el cual se manifestó en una gran dispersión del poder prácticamente en
todas las instancias de gobierno (Tabla 2). Después de las elecciones de 2000
cuando se produce la alternancia en el poder federal, Vicente Fox llega a la
Presidencia con un potencial muy disminuido si se compara con el gobierno de
Salinas de Gortari, que mantuvo el control de escaños en la Cámara de Diputados
pero no en el Senado, además de que contó con el respaldo de los gobernadores
y de las legislaturas locales. Fox en cambio no cuenta con mayorías en ninguna
de las dos Cámaras ni tampoco el respaldo estatal pues la mayoría de los
gobernadores provienen de las filas del PRI ahora opositor.
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Tabla 2
El Partido del Presidente: movimiento
pendular en la distribución del poder político
(Datos al momento de asumir el cargo presidencial)
Arena Institucional
Carlos
Salinas
1988
Ernesto
Zedillo
1994
Vicente
Fox
2000
Diputados
Senadores
Gobernadores
Gobernadores (población)
Mayoría absoluta en legislaturas locales
Mayoría absoluta en legislaturas locales (población)
Presidentes Municipales
Presidentes Municipales (población)
52%
94%
31
100%
32
100%
96%
96%
60%
74%
29
89%
30
95%
89%
85%
41%
36%
7
22%
3
10%
16%
36%
Fuente: Adaptado de Swaam y Molinar, (2002: 9).
2.4. Número efectivo de partidos
Por otra parte, el número efectivo de partidos13 es un indicador confiable para
proyectar la cuantificación de los partidos en el sistema político ponderando su
peso Alcántara y Freidenberg (2001) en el ámbito legislativo. Permite identificar
qué tan fragmentado es el sistema de partidos en México. Cuando un sistema
es altamente fragmentado, ningún partido tiene mayoría, lo que dificulta los
acuerdos para impulsar la agenda política, del mismo modo que si el partido
del Presidente cuenta con mayoría absoluta, funciona mejor pero entonces se
trastoca el principio del equilibrio de poderes. Un caso extremo de
fragmentación en América Latina es Brasil que registró hasta 9,4 partidos en
1992 y 7,1 en 1999 (Amorim Neto, 2002: 59); México durante los gobiernos
unificados, de 1982 a 1988 contaba con un promedio de 1,8 partidos,
aumentando en los gobiernos compartidos a 2,85 (1997-2000) y 2,78 en la
última Legislatura, lo cual indica que existe un multipartidismo moderado y
por tanto, este es el número de partidos relevantes que por su propia fuerza son
capaces de construir coaliciones para inclinar cierta decisión a la aprobación o
no de los proyectos sometidos a dictamen.
13. El número efectivo de partidos fue calculado a partir de Laasko y Taagepera (1979). NEP = 1/∑ pi2 en donde pi es la proporción
de escaños que tiene el i-th partido con representación en la Cámara de Diputados.
71
2.5. Cohesión intra-partidaria en la Cámara de Diputados
En el campo de la ciencia política, es relativamente reciente el estudio de las
relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo tomando como base las
votaciones de lista nominal14. Este vacío se explica por las dificultades para
contar con la información sistematizada de los sistemas parlamentarios, ya que
son pocos los países que tienen un sistema electrónico para registro de las
votaciones legislativas15.
En México es posible ya el manejo de esta información con el sistema
electrónico instalado en la Cámara de Diputados desde 1998. En esta sección se
demuestra que tanto en gobiernos unificados como en los compartidos, los
partidos desempeñaron su función parlamentaria con un alto grado de cohesión
partidaria16 y en ese contexto, se evalúa qué tan reñidas fueron las votaciones
para dictaminar los proyectos de ley.
Ante tal planteamiento, oportuno es preguntarse entonces ¿quién controla la
agenda legislativa?, ¿cómo votan los legisladores en la Cámara de Diputados en
México? Para desarrollar estas cuestiones, se define primero la cohesión que
guardan los miembros de cada partido (cohesión intra-partidaria) y la capacidad
que tienen para conformar coaliciones de votación entre grupos
parlamentarios (coaliciones inter-partidarias). La cohesión de los diputados se
refleja cuando votan en el mismo sentido cuando votan juntos, anteponiendo
su voluntad individual y por acuerdo de sus miembros (Morgenstern, 2003).
Medir la unidad de partido permite definir cuántos de sus miembros se
encuentran presentes al momento de la votación y “si los que efectivamente
votan lo hacen en bancada; si votan sí o votan no” (Carey, 2000).
Las coaliciones inter-partidarias en cambio, se representa por la unidad entre
partidos que coinciden con el mismo interés de votar determinadas iniciativas
en un mismo sentido, sea a favor o en contra. Es unificar sus criterios entre
partidos para obtener una coalición mínima ganadora.
14. El estudio de las coaliciones legislativas a partir de las votaciones nominales ha sido escasamente trabajado. Algunos estudios
recientes en este campo han sido los de Ames (2000) que estudia la disciplina partidaria en Brasil; Carey (2000 y 2002b) sobre
la cohesión de los partidos en Perú, Brasil, Chile, México y Argentina; Morgenstern (2003) que analiza facciones, partidos y coaliciones en Uruguay, Chile, Argentina y Brasil; Weldon (2002) que aborda la disciplina partidaria en México, o bien, Saiegh
(2002) que estudia la elaboración de las políticas en Argentina.
15. Los países latinoamericanos que registran la votación mediante el sistema electrónico en el Congreso son Argentina, Nicaragua,
Brasil, Chile, Perú y México.
16. Los estudios sobre el comportamiento legislativo suelen manejar indistintamente los términos cohesión y disciplina. Se entiende
aquí por cohesión partidaria, al sentido mayoritario del voto de un grupo parlamentario. El término disciplina se refiere al acatamiento
de los legisladores de la línea dictada por el líder del partido. Indisciplina por tanto es cuando algún miembro del grupo parlamentario vota en sentido opuesto a su grupo o se abstiene de votar de acuerdo a la línea del partido (Casar, 2000: 196). Asimismo,
Morgenstern (2003: 1) también distingue entre la noción de cohesión y la de disciplina. Explica que cuando los partidos, las facciones o las coaliciones votan juntos porque los miembros están de acuerdo entre ellos, se está hablando de cohesión; mientras que,
cuando estos actores votan juntos por las exigencias del liderazgo que puede obligar a determinadas decisiones, se trata de la disci plina. Es decir, el criterio que distingue a una y otra categoría es si actúan de manera individual por voluntad o coactivamente.
72
El Índice Rice (IR)17, es utilizado en los análisis políticos para determinar el grado
de cohesión partidaria que tiene cada grupo parlamentario. Para Nacif (2002b),
el índice de Rice mide la cohesión y para identificar el tamaño de las coaliciones.
Ames, (2000: 19) evalúa la disciplina o unidad, cuando la acción de los diputados
que votan, lo hacen en el mismo sentido. Se utiliza aquí para determinar qué tan
cohesionados son los partidos en los dos gobiernos sin mayorías parlamentarias
que México experimenta desde 1997. Se obtiene sustrayendo de la proporción de
votos a favor, la proporción de votos en contra sobre el total de diputados que
votaron, aunque la fórmula lo expresa en porcentajes:
IR = % fav - % contra
Sus valores oscilan de 0 a 1. Cuando los resultados obtenidos son 0, es que igual
número de votos hay a favor que en contra, por lo que “los partidos no
movilizan ninguno de sus votos efectivos” (Carey, 2002a). Cuando el valor es
1, significa que todos los legisladores votaron en un mismo sentido, sea a favor
o en contra, o lo que es lo mismo que los partidos lograron movilizar todo su
potencial de votos para determinada iniciativa en un mismo sentido.
Tabla 3
Medias de cohesión partidaria con el Índice Rice
LVII (1998-2000) y LVIII (2000-2003)
Legislaturas de la Cámara de Diputados
Legislaturas
µ
PRI
(1997-2000)
N
0,997
(2000-2003)
N
0,948
σ
µ
0,01
220
0,15
301
PAN
PRD
σ
µ
PT
σ
PVEM
µ
σ
σ
µ
0,931
0,16
220
0,925
0,18 0,912
220
0,22
200
0,972
0,10
301
0,941
0,19 0,985
297
0,09 0,975
297
1,0
µ
Total
σ
0,0
188
0,678 0,34
220
0,10
294
0,919 0,18
301
µ = Media; _ = desviación típica; N = número de iniciativas aprobadas en cada Legislatura.
Índice Rice: % fav - % contra del total, que es la suma de votos a favor y en contra en toda la Legislatura.
N del PT y PVEM varían porque sus votos a favor y en contra en determinadas iniciativas a debate fueron 0, por lo que se consideraron como valores perdidos en la Base de Datos.
Fuente: Elaboración propia con datos de Base Dip-Mex (1997-2003).
Durante los gobiernos compartidos en México no hubo variación en el alto
grado de disciplina que tradicionalmente ha caracterizado su sistema de
partidos (Tabla 3)18. El PRI como gobernante (LVII Legislatura) o como opositor
17. Es el índice más común para medir la cohesión entre partidos y su nombre se deriva del científico político Stuart Rice que lo
creó en 1925.
18. Otros estudios han demostrado que se dan variaciones en el grado de disciplina en una periodicidad estrecha. Por ejemplo en
Uruguay, Morgenstern (2001: 125), al aplicar también el Índice Rice encuentra que con Sanguinetti (1985-1990) en el Partido
Colorado se mantuvo la disciplina, en cambio con Lacalle (1990-1995) el Partido Blanco tuvo muy pocos casos en los que la disciplina funcionara a la perfección y sí muchos casos que pusieron de manifiesto importantes divisiones internas.
73
(LVIII Legislatura) mantuvo un 1,0 de cohesión interna, lo cual indica que ésta
no se alteró a pesar de quedar desprotegido de la tutela presidencial de que gozó
por largas décadas cuando el Presidente de la República pertenecía al PRI. El
PAN como gobierno reforzó su cohesión, no obstante los conflictos con el
Presidente que es de su propio partido19 y el PRD, se mantuvo casi igual en
ambas Legislaturas.
Los dos partidos minoritarios también conservaron su alto grado de unidad, sin
embargo, una distorsión de los resultados que del Índice Rice en estos partidos
es que ese grado de cohesión es proporcional al número de casos válidos, pues
al aplicar el Rice quedaron 20 votaciones como missing porque unánimemente
decidieron no votar y ausentarse cuando fue debatida la Ley Orgánica del
Congreso en junio de 1999, lo cual es una estrategia de unidad y los legisladores
se disciplinaron y no asistieron, pero como el índice sólo implica los votos a
favor y en contra, el resultado es poco fiable.
Como el índice solo se calcula a partir de los votos existentes, pero no da cuenta
de los que estando presentes no votaron (abstenciones) ni de los legisladores
ausentes, se hace necesario buscar un indicador más confiable para determinar
el grado de disciplina interna de los partidos. En México, los diputados que se
abstuvieron de votar representan una media de 9 y 7 en la LVII y LVIII
Legislaturas respectivamente, lo cual es mínimo si se compara con los que no
asistieron, que arrojan una media de 79 y 91 respectivamente20.
La exclusión de las abstenciones en el Índice Rice podrían reportar una disciplina
partidaria en extremo Weldon (2002); en ese sentido es que Carey (2002),
sostiene que el Índice Rice sólo mide la desunión partidaria, esto es, las divisiones
internas que hubo, así como la falta de consenso para votar todos en un mismo
sentido. Subsanando estas distorsiones, Carey centra el debate en el problema
suscitado para los casos en los que se dio una votación más reñida. Es decir,
“muchas de las votaciones no generan debate” (Morgenstern, 2003) y otras en
cambio son muy polémicas, por lo que, “contar los votos igualmente podría
afectar la variación de los casos menos reñidos, inflando el índice de unidad”
(Carey, 2002). Por esta razón, considera necesario probar los resultados con un
índice más fuerte, asumiendo como más apropiado ponderarlo incorporando el
umbral con el que se aprueban las iniciativas. Se entiende como umbral, el
número de votos necesario para aprobar una iniciativa de ley, que puede ser de
simple mayoría (50 por ciento) para las leyes secundarias, o bien, las dos terceras
partes de la votación (67 por ciento) para las reformas constitucionales.
19. Inusitado resultó que el PAN y el Presidente dejaran traslucir ante la opinión pública los conflictos internos derivados del estilo de gobierno presidencial que prefería primero movilizar los recursos populares para recibir su respaldo antes que negociar con
su propio partido.
20. Por lo general los ausentes en estos análisis son excluidos porque no hay un método fiable que permita evaluar las causas que
tuvieron para no asistir en el momento de la votación, mismas que puede ser desde que tienen a su vez otras prioridades relacionadas con sus distritos que representan o que asumen como disciplina y estrategia de partido, no asistir como partido. En
este trabajo se asume la misma postura, suprimiendo los ausentes de todo cálculo estadístico.
74
Para calcular este índice identificado como Rice ponderado (WRice)21, se siguió
la fórmula:
WRicei =∑Riceij*Reñidoj/∑Reñidoj
Donde Reñidoi = 1 - (1/Umbral * |Umbral - %fav|), que despejado al umbral de
simple mayoría con el 50 por ciento necesario para aprobar una Ley, queda como:
WRicei = 1 - (2 * |50% - %fav|)
La utilidad que ofrece este índice es que pondera qué tan crítica fue la votación en
determinadas iniciativas dictaminadas. Los resultados obtenidos se muestran en
proporciones (Tabla 4) de los índices de Unidad Rice (URice)22 y Rice ponderado
(WRice). A su vez, dividiendo WRice por URice puede obtenerse el estadístico de
relación (WRice:URice ratio), que es útil para observar que la unidad de cada
partido no necesariamente está relacionada con la unidad de toda la Legislatura.
Tabla 4
Comparación de cohesión partidaria medida por los índices de Rice
ponderado y no ponderado en la Cámara de Diputados, 1998-2003
(En proporciones)
Índices
Reñido: 70,77
URice*
WRice
WURice ratio
Reñido: 24,32
URice
WRice
WURice ratio
PRI
PAN
PRD
PT
LVII Legislatura (1998-2000)
PVEM
Total
1,0
0.93
0,93
0,91
1,0
0,91
0,93
0,71
1,0
0.98
1,0
0,78
LVIII Legislatura (2000-2003)
1,0
0,77
0,77
0,68
0,32
0,47
0,95
0,74
0,78
0,98
0,88
0,90
0,92
0,50
0,54
0,97
0,86
0,89
0,94
0,88
0,93
0,99
0,95
0,96
* Este índice Rice es el mismo analizado arriba, aunque Carey lo presenta con esta expresión. Rice no ponderado: URice = ∑Riceij/N.
Rice ponderado: WRicei = ∑Riceij * Reñidoj/∑Reñidoj
WURice ratio: WRice/URice
Fuente: Elaboración propia con la Base de datos Dip-Mex (1997-2003)
21. WRice: En inglés, Weighted Rice Índex. El autor sugiere este índice retomado de Jeanne Giraldo.
22. URice está calculado a partir de la fórmula ya explicada arriba. Carey propone distinguir entre Unweighted Rice índex que es:
URice = ∑Riceij/N) y Weighting Rice índex: WRice = WRicei = ∑ Riceij * Reñidoj/∑ Reñidoj a fin de evitar la distorsión que pueda
percibirse en el Índice de Rice como ya ha sido expresado anteriormente.
75
El índice ponderado (WRice) considerado por Carey (2002b) como un fuerte
indicador para comprobar los niveles de disciplina que arroja URice, tiende a
ser más alto si efectivamente los partidos son altamente disciplinados, o bien
es bajo cuanto más reñida haya sido la votación. En la Tabla 4, es evidente que
el PRI durante la LVII Legislatura fue perfectamente unificado, lo cual indica
que al perder en ese año, el control de la agenda legislativa en la Cámara de
Diputados, se mantuvo inalterada su cohesión interna. En la LVIII Legislatura
en cambio, el PRI como opositor disminuyó su potencial de unidad con un
índice ponderado (WRice) de 0,74 reflejando éste, una fuerte división interna
al no depender ya del Ejecutivo.
El PAN como opositor fue más unido (WRice 0,91) que como partido de
gobierno (WRice 0,86). Su división interna fue principalmente en Ingresos de
la Federación, Impuesto sobre la Renta, Ley Federal de Derechos, es decir, el
paquete económico. El PRD, también fue más disciplinado en la LVII
Legislatura (0,93), no obstante los temas críticos que se abordaron (Ley
Orgánica del Congreso, Fondo Bancario para la Protección del Ahorro
(FOBAPROA), el partido mantuvo coherencia con la línea definida por sus
líderes tanto del Congreso como nacional.
Cabe plantearse ahora si la cohesión entre los partidos contribuyó a disminuir
la de cada Legislatura completa. Se observa que el nivel más crítico de la
votación (reñido) se dio en la LVII Legislatura con dos tercios de la votación,
mientras que la LVIII Legislatura desarrolló su producción legislativa con
menos deferencias inter-partidarias, pues lo reñido de su votación fue de una
cuarta parte de toda la Legislatura.
Obteniendo la media de WRice para el total de la LVII Legislatura 0,864 (Desv
Std. 0,11) y para el total de la LVIII Legislatura 0,862 (Desv. Std. 0,07) se establece
una correlación de los WURice ratios para WRice y para URice obteniendo
significativa la primera (al nivel de 0,01) con un r = 0,95 y la segunda de 0,076
por lo que la relación es más fuerte con el índice ponderado. En este sentido, un
cambio institucional en el escenario de los gobiernos sin mayorías ha sido que el
“modelo de gobierno de partido centralizado” (Nacif, 2002a: 18) fue alterado por
la pluralidad de fuerzas existentes pero también se dio fin a las reglas del juego
político que garantizaba lealtad al Presidente por parte del partido gobernante,
aún cuando sus miembros no estuvieran de acuerdo.
Se han desarrollado hasta ahora los principales indicadores a considerar para
evaluar el éxito del Presidente y de los partidos en la elaboración de las políticas
públicas. Se procede ahora a dicha evaluación.
76
3. Presidente proactivo y su éxito en materia legislativa
Para analizar el grado de éxito de los actores políticos en la elaboración de las
políticas, se recuperan aquí dos indicadores propuestos por Andrés Mejía al
estudiar el caso de Ecuador (2000). El primero es el Presidente proactivo, esto es,
cuando el jefe del Ejecutivo es responsable del mayor porcentaje de iniciativas
aprobadas de toda la agenda (del Ejecutivo y de los legisladores de oposición).
La operacionalización de este indicador consiste en medir el número de
iniciativas de ley aprobadas al Ejecutivo sobre el total de iniciativas aprobadas a
todos los actores políticos en un determinado período (en este caso, de 1982 a
2003). Se identifica como actores políticos al Presidente, en su calidad de jefe del
Ejecutivo que tiene como facultad constitucional, proponer iniciativas de ley al
Congreso, y a la oposición que son los grupos parlamentarios no pertenecientes
al partido gobernante y que están representados en las Legislaturas23. En esta
categoría se ha incorporado a los dos principales partidos parlamentarios de
oposición: PAN-PRD o PRI-PRD según la Legislatura de que se trate, así como los
partidos minoritarios que han mantenido su representación parlamentaria24.
El otro indicador es el identificado como éxito del Presidente, el cual resulta de
dividir las iniciativas que le fueron aprobadas sobre el número de las que presentó
en la Cámara; igualmente, el éxito de la oposición proviene de dividir el número de
iniciativas aprobadas sobre las que introdujo en cada Legislatura. Se establece así
una asociación del éxito entre dos actores políticos: el Presidente y la oposición. La
fórmula aplicada a estos índices está expresada en los términos siguientes:
Pp = B/F
Donde, Presidente proactivo (Pp) = Iniciativas aprobadas del Ejecutivo (B)
divididas por el total de aprobadas (F); y Éxito del Presidente (Ep) = Iniciativas
aprobadas (B) divididas por las iniciativas que presentó el Presidente (A); o bien,
éxito de la oposición (Eo), se obtiene de dividir sus iniciativas aprobadas entre las
presentadas (D/C).
Iniciadores
Presidente
Oposición
Total
Iniciativas Presentadas
A
C
E
Iniciativas Aprobadas
B
D
F
Éxito
(B/A)
(D/C)
23. En la LVII Legislatura, los partidos minoritarios fueron el Partido del Trabajo y el Partido Verde Ecologista de México; en la LVIII
Legislatura dichos partidos mantuvieron su representación parlamentaria, por lo que han sido incluidos en la categoría de oposición. Otros partidos de reciente representación parlamentaria de 2000 a 2003 no se tomaron en cuenta porque apenas controlaron de uno a tres escaños. Estos partidos son: Partido Alianza Social, Partido de la Sociedad Nacionalista y Convergencia
por la Democracia Partido Político Nacional.
24. Se excluyen de este análisis, las iniciativas aprobadas a otros actores políticos como son la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal, el Senado o los Congresos estatales, ya que el objetivo específico es evaluar el carácter proactivo del Presidente
frente al rendimiento de los partidos en la Cámara de Diputados.
77
La hipótesis que se pretende comprobar en este modelo es que el rol del
Presidente como legislador ha disminuido en un escenario de gobierno sin
mayorías parlamentarias. Para medir estos indicadores y evaluar el rendimiento
de 1997 a 2003, se ha hecho comparando el desempeño del Ejecutivo en un
lapso de veinte años con siete Legislaturas (de la LII a la LVIII Legislaturas,
1982-2003) de las cuales las primeras cinco mantuvieron un gobierno unificado
y las dos últimas, un gobierno compartido.
Los resultados obtenidos de estos indicadores están representados en el Gráfico
2, en donde se constata con el índice proactivo, que el Presidente tuvo un
desempeño superior al de los legisladores en los gobiernos unificados (19821997) con una proporción de 0,98 a 0,82, indicando que la mayor influencia
en las decisiones de la agenda política fue del Ejecutivo, quien mantuvo la
lealtad del PRI como su contingente legislativo. Parece ser determinante el
número de escaños del partido gobernante pues cuando éste se redujo en 1988
(240 escaños frente a 260 de la oposición), el carácter proactivo del Presidente
disminuyó (0,66) aún tratándose de un gobierno unificado. Esta tendencia se
acentuó en los gobiernos compartidos donde el Presidente contribuyó apenas
con el 0,27 y 0,28 del total de la agenda.
Esto es, que en los gobiernos sin mayoría, el Ejecutivo ha estado limitado para
tomar decisiones sin negociaciones previas con los partidos de oposición,
favoreciendo así, un presidencialismo más atenuado, en el que la
democratización de las instituciones políticas se había retardado luego de una
larga etapa de hegemonía unipartidista en el sistema de partidos.
Presidente proactivo: Pp = B/F; éxito del Presidente: Ep = B/A.
Fuente: Elaboración propia.
78
Sin embargo, un aspecto relevante que se advierte en el Gráfico 2 es que el
Presidente no redujo su éxito ni en gobiernos unificados ni en los compartidos,
el cual versó en casi el 100 por ciento de proyectos que le fueron aprobados.
El cambio, visiblemente se encuentra entonces en el número de proyectos
presentados por el Presidente. Retrajo a un tercio sus iniciativas presentadas
respecto a 1982, lo cual se explica porque “si la oposición en el Congreso es
muy fuerte, una iniciativa presidencial puede nunca ser sometida a votación”
(Ames, 2000: 17), por lo que el Presidente prefiere no enviar sus propuestas
antes que ser rechazadas 25.
En los gobiernos unificados, los legisladores carecían de incentivos para proponer
iniciativas dado el control del partido hegemónico de la arena parlamentaria; sin
embargo en los gobiernos compartidos, la oposición incrementó sus iniciativas
presentadas, dada la mayor probabilidad de que se dictaminarían porque
contaban ya con posiciones tanto en las comisiones permanentes como en el
pleno. En esa perspectiva, la oposición valoró su potencial fuerza política recién
conquistada y se convirtió en un fuerte incentivo para asumir un rol proactivo.
La media de 185 iniciativas presentadas por Legislatura en los gobiernos
unificados, ascendió a 614 de 1997 a 2003, lo cual indica que el Legislativo
asumió su carácter de mayor autonomía para influir en la agenda política,
aunque ésta no se vio reflejada en la producción legislativa26.
En cuanto al Ejecutivo, éste por el contrario, contrajo su rol como iniciador. El
número absoluto de iniciativas presentadas por el Ejecutivo de 1982 a 1997 fue
de 647, lo que significa un promedio de 129 iniciativas por Legislatura. Sin
embargo, en la LVII y LVIII Legislaturas presentó tan sólo 96, esto es, la media de
48 iniciativas por Legislatura, equivalente a un 6,3 y un 7,1 por ciento
respectivamente. Esta evolución confirma la hipótesis de que en los gobiernos sin
mayorías, el Presidente reduce su función de iniciador de Leyes o decretos como
una estrategia obligada frente a las dificultades que de antemano considera se
presentan en los debates parlamentarios al no contar con un contingente
legislativo que respalde todos sus proyectos. De ahí que el papel de los partidos
de oposición como proponentes sea una de las novedades que tuvieron lugar en
un sistema de partidos multipartidista y sin mayorías en el Congreso.
En relación a las iniciativas aprobadas al Presidente, el total de iniciativas aprobadas
al Ejecutivo en veinte años han sido 721 de un total de 743, lo que indica que en
25. Otra estrategia que han seguido los jefes del Ejecutivo ha sido introducir sus proyectos de Ley por la Cámara de Senadores fungiendo como Cámara de origen. En otros casos cuando no se logra avance en las negociaciones como fueron los temas de Reforma
laboral y privatización de energía eléctrica con Vicente Fox, el Ejecutivo opta por no someter su propuesta de Ley al Congreso.
26. El alto porcentaje de iniciativas presentadas no es concordante con las aprobadas. Un alto porcentaje de iniciativas presentadas
por los legisladores, quedó sin dictaminar, lo que implica que cuando se pensó en que los partidos tendrían mayor autonomía
en su producción legislativa en tanto no existía ya la fuerza hegemónica de un solo partido que decidía el quehacer parlamentario, las estrategias han sido no dictaminarlas en sentido negativo y en cambio dejarlas en Comisiones rezagadas y “congeladas”.
79
ese lapso apenas 18 propuestas del Ejecutivo quedaron sin dictaminar; y 4
rechazadas. En porcentajes, durante los gobiernos unificados, el mínimo porcentaje
de aprobación en sus iniciativas fue de 96 por ciento; mientras que en las de
mayorías divididas fue de 82 por ciento (1997-2000) y 96 por ciento (2000-2003).
La Tabla 5 ilustra que de 1982 a 2003 no hubo variaciones, pues el menor éxito
presidencial fue de 0,82 en la LVII con Ernesto Zedillo, que fue el momento
político en el que el Presidente aplicó el criterio de la “sana distancia” respecto a su
partido, favoreciendo un presidencialismo más acotado que no implicó debilidad
presidencial, pues ésta se daría únicamente en el caso de que la agenda presidencial
no pudiera desarrollarse por conflictos con el Legislativo. En la LVIII Legislatura,
no obstante que se presentaron reiterados conflictos entre ambos actores, el
resultado fue que Vicente Fox logró un éxito del 96 por ciento de su agenda.
En términos cualitativos sin embargo los logros de Vicente Fox como primer
Presidente de la oposición, no fueron óptimos como pudiera leerse con ese
porcentaje de éxito en sus primeros tres años de gobierno. Su agenda considerada
prioritaria no fue debatida en el Congreso: Reforma laboral, eléctrica y fiscal27 y
en esos términos el éxito se torna limitado. Esto en gran parte se debió al estilo
personal del Presidente, que priorizó su imagen mediática para dar a conocer su
agenda como una estrategia de comprometer al Congreso públicamente antes
que recurrir a los liderazgos de cada partido para asumir compromisos28.
En definitiva, mientras el éxito del Presidente en su agenda aprobada ha sido
extremadamente alto en una media del 95 por ciento de 1982 a 2003, su grado
de proactividad que se refleja en la contribución en el total de la agenda, si se
vio disminuido en los últimos seis años. Estos cambios del comportamiento de
los actores políticos, durante los gobiernos sin mayorías, sugieren que se hace
necesario definir arreglos institucionales entre las elites políticas que dieran
lugar a una política de consensos, lo que podría suponer una contribución
institucional al equilibrio de poderes.
27. La Reforma fiscal si se aprobó pero con profundas modificaciones al proyecto inicial del Ejecutivo, tema que siguió manteniéndose en la agenda presidencial hasta el fin de la LVIII Legislatura para heredarlo a la LIX que iniciará sus funciones en septiembre de 2003. Otra alternativa que asumió el Presidente Fox fue expedir un decreto que modificaría el Reglamento de la Ley del
Servicio Público de Energía Eléctrica, implicando la apertura del sector a la inversión extranjera. No tardó el rechazo del
Congreso a tal medida, argumentando intromisión presidencial en las funciones legislativas. Lo inédito fue que el partido gobernante avaló esas posiciones del Legislativo. Fox, fue sujeto de un juicio de controversia ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, interpuesto por la Cámara de Diputados, por considerar que invadió sus facultades al expedir dicho decreto. El líder
parlamentario del PAN aclaró que fue “particularmente difícil avalar la demanda contra el Presidente, pero que lo hacían porque son nuevos tiempos en los que hay división de poderes” (Diario La Jornada, 28 de junio de 2001). La decisión de la Suprema
Corte de Justicia declaró inconstitucional el decreto de Fox (abril 25/2002). Siendo un acto más del estilo personalista presidencial, el acierto del PAN fue no avalar esta acción política que le hubiera reducido buena parte de su capital político.
28. Una estrategia que a su vez responde a las tensiones entre el Presidente y el PAN que es su partido. En el momento de asumir la
Presidencia, el primer impacto de desentendimiento fue que el PAN no figuró en la distribución de las principales carteras de
gobierno; poco después dicho partido no apoyó el Proyecto de Ley Indígena del Presidente en los términos que éste lo propuso.
Algunos meses más tarde era tanta la confusión que el dirigente del PAN, Luis Felipe Bravo en ocasión del Primer Encuentro
Nacional de Legisladores, tuvo que reafirmar que “El PAN es el partido en el gobierno y los primeros que deben entenderlo son
los funcionarios y los legisladores de Acción Nacional […] En la medida que se le niegue a Acción Nacional el carácter de partido en el gobierno, se corre el riesgo de equivocarnos y de que en el PAN se tienda a reproducir de manera inevitable los criterios,
las acciones y los discursos que nos perfilaron como partido opositor durante 60 años”. Diario La Jornada, 24 de agosto de 2001.
80
Tabla 5
Productividad legislativa de la Cámara de Diputados (1982-2003)
Legislaturas
Ejecutivo
Legisladores
Partido Gobernante*
Oposición
Período
Presentó Aprobadas Presentó Aprobadas Presentó Aprobadas Presentó Aprobadas
LII
1982-1985
LIII
1985-1988
LIV
1988-1991
LV
1991-1994
LVI
1994-1997
LVII
1997-2000
LVIII
2000-2003
155
151 (97%)
197
13 (7%)
17
10 (59%)
180
3 (2%)
188
186 (99%)
352
37 (10%)
70
9 (13%)
282
26 (9%)
85
82 (96%)
209
49 (23%)
19
6 (31%)
190
43 (23%)
135
133 (98%)
134
33 (25%)
35
15 (43%)
126
26 (20%)
84
83 (98%)
165
25 (23%)
19
7 (37%)
146
18(12%)
44
36 (82%)
567
137 (24%)
84
21 (25%)
426
95 (21,5%)
52
50 (96%)
1077
185 (17%)
276
55 (20%)
801
130 (16%)
Fuente: Para Legislaturas LII y LIII, Casar, 2002: 127-128; Legislaturas LV y LVI, Meyenberg, 2000: 135; Legislaturas LVII y LVIII,
Base de Datos Dip-Mex 1997-2003, elaborada con información de http://gaceta.cddhcu.gob.mx
* De 1982 a 2000 el partido gobernante es el PRI; de 2000 a 2003 los datos son referentes al PAN.
3.1. Rendimiento entre Ejecutivo-Legislativo: coeficiente de Yule
La influencia que el Presidente tiene respecto al conjunto de la agenda
política ha sido determinada por el índice de Presidente proactivo y se ha
demostrado que su capacidad de decisión ha sido disminuida pero no su
éxito. Es claro que este proceso está en estrecha relación con el aumento del
peso decisorio que han ganado los partidos en la Cámara de Diputados,
incluido el partido gobernante. Siguiendo a Mejía-Acosta (2000:7), se
requiere ahora obtener una evaluación del rendimiento, articulando los
resultados entre los dos poderes Ejecutivo y Legislativo e incorporando al
análisis las iniciativas rechazadas. Se procede así, a establecer una
asociación29 entre el éxito del Presidente con el de los legisladores para
determinar la existencia y grado de la asociación entre el Ejecutivo y el
Legislativo, así como si existe predominio de un actor sobre otro.
En ese sentido, se aplica el coeficiente de Yule que permitirá comparar las
diferencias en el éxito de ambos actores. Este coeficiente está representado con
una Q, y es expresado en una dicotomía con una tabla de 2 x 2. Se calcula a
partir de los productos cruzados de las celdillas de una de las diagonales AD y
29. Se advierte una asociación entre dos variables cuando las correspondientes distribuciones condicionales porcentuales difieren
en mayor o menor grado entre sí.
81
de las celdillas de la segunda diagonal BC. Es una medida simétrica30 basada en
la diferencia entre una relación de datos y se representa con la fórmula:
Q = (AD - BC)/(AD + BC)
Iniciadores
Presidente
Oposición
Iniciativas Aprobadas
A
C
Iniciativas Rechazadas
B
D
Los valores otorgados a Q son de tres niveles: 1, -1 o bien 0. Cuando el valor es
1, se trata de una relación de monotonicidad, es decir, que no hay variación y
siempre es una asociación uniforme (asociación perfecta). Es cuando existe
predominio del Ejecutivo respecto al Legislativo porque tiene el más alto grado de
éxito. Contrariamente, cuando el valor de Q se aproxima a -1, existe predominio
del Legislativo sobre el Ejecutivo (asociación negativa); un tercer valor es cuando
Q se aproxima a 0 significa que existe un balance entre ambos poderes (nula
asociación o independencia estadística entre las dos variables). Por tanto, Q es
la medida simétrica en los valores entre -1 y +1, donde -1≤ Q ≤ + 1.
Los resultados obtenidos a partir de la aplicación del coeficiente de Yule en las
Legislaturas de la Cámara de Diputados (1988-1997), se exponen en el Gráfico
3 y arrojan un coeficiente Q = 1, como se observa en el Gráfico 3; indicando la
existencia de un absoluto predominio del Ejecutivo respecto al Legislativo
durante los gobiernos unificados. Al existir un alto grado de asociación, se
corrobora no sólo el más alto éxito del Ejecutivo sino también su mayor
influencia sobre la agenda total. Disminuyó este predominio –como era de
esperarse–, en la Legislatura de 1997 (a 0,88) aunque siguió cercano al valor 1.
Es decir, siguió predominando el Ejecutivo.
30. Se denomina medidas simétricas cuando la asociación no distingue entre variables independientes o dependientes, por lo que
el coeficiente de Yule únicamente refleja la fuerza y dirección de la relación entre dos variables, pero no distingue entre los papeles asignados a cada variable.
82
Índice de Yule: Q = (AD – BC)/(AD + BC)
Fuente: Elaboración propia.
El coeficiente de Yule para la LVIII Legislatura sin embargo, fue de 1, lo cual
sorprende porque Vicente Fox enfrentó un Congreso adverso a su agenda,
incluyendo en ese rol a su propio partido, que frecuentemente discordó con el
Ejecutivo31. Durante los tres años de actividad parlamentaria, se sancionaron las
leyes secundarias y aquellas que anualmente se tienen que dictaminar (de
presupuesto federal y de finanzas), pero no se lograron consensos para
dictaminar la agenda presidencial que consideró prioritaria (reforma fiscal32,
reforma laboral, reprivatización del sector eléctrico).
En conclusión, la elevada asociación entre ambos poderes y el grado de éxito
del Ejecutivo muestran un escaso éxito de los partidos de oposición (Gráfico 4),
sin embargo, las decisiones para la formulación de las políticas no son ya
31. Cuando la frecuencia de una de las celdillas es cero, entonces el valor de Q es 1,0 ó bien -1,0, según sea la dirección de la asociación. Es decir, en las dos Legislaturas, la asociación perfecta que se reflejó fue porque la celdilla de leyes rechazadas al Ejecutivo por
lo regular fue cero, salvo una que sí se le rechazó en 1997. En todos los casos se concentraron en la diagonal AD, esto es, que cada
valor de la variable oposición se encuentra asociada con un solo valor, ya que B siempre será 0 puesto que no hubo iniciativas rechazadas al Ejecutivo, de tal forma que para cualquier categoría de la variable Presidente, sólo será diferente de cero una celdilla.
32. En el primer año de ejercicio legislativo, el Congreso aprobó la reforma fiscal, sin embargo hizo enmiendas que como resultado
final dejaron sin resolver los factores prioritarios que sustentó el Presidente en su proyecto de origen. Durante el tiempo restante
de la Legislatura ésta argumentó la necesidad de estudiar nuevas reformas que corrigieran anomalías, sin embargo en concreto
no se llevó al Pleno ninguna otra iniciativa relacionada con la reforma fiscal.
83
responsabilidad que asuma exclusivamente el Presidente. Esto es, con
gobiernos divididos, la oposición ha influido más en la elaboración de las
políticas, pero no para contrarrestar el potencial del Presidente, que a pesar de
su disminuida capacidad decisoria, éste siguió obteniendo un éxito muy
elevado. Significa que el Ejecutivo en un presidencialismo más acotado, sigue
controlando la agenda. El índice de Yule da cuenta de que la relación entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo tiene un alto grado de asociación y que se carece
aún de un verdadero equilibrio de poderes. El hecho de que el Presidente siga
siendo poderoso –aunque en menor medida–, ratifica que en los gobiernos sin
mayorías siguen siendo determinantes las preferencias del Presidente.
No obstante, la Asamblea deja de ser una institución refrendadora de las decisiones
del Ejecutivo, en este sentido juegan un papel determinante los partidos de
oposición, porque son quienes articulan la acción entre gobierno y Parlamento.
El PRD no registra datos en la LIV Legislatura porque se fundó sólo hasta 1989 en la LV Legislatura.
Fuente: Elaboración propia a partir de Dip-Mex (1997-2003).
84
El Gráfico 4 da cuenta de la limitada capacidad que han tenido los partidos para
tomar decisiones en la elaboración de las políticas. Véase cómo el mismo
partido gobernante (PRI de la LIV a LVII Legislaturas) incidió limitadamente
frente al éxito obtenido por el Ejecutivo.
4. Coaliciones inter-partidarias y preferencias ideológicas
Teniendo en cuenta que las Legislaturas “son órganos de decisión colectiva que
operan mediante la regla de mayoría” (Nacif, 2002b: 21), el poder de la
Asamblea reside en su capacidad para conformar coaliciones que bajo la misma
regla de mayoría aprueben las iniciativas de ley. De ahí la importancia de
buscar los consensos entre los grupos parlamentarios manifestados en lograr la
mayoría reglamentaria para dicho fin.
En este apartado se analizan las coaliciones entre los grupos parlamentarios
(cohesión inter-partidaria) para definir qué tan reñida y en qué casos fue la votación
legislativa. Para ello se desarrolla el índice de UNIDAD ponderado que propone
Carey, (2000, 2002) incorporando en el análisis la variable asistencia de los
legisladores al momento de votar, ya que se considera un factor que puede influir
en lo reñido de la votación. Asimismo, los resultados del análisis se agrupan por
materia, que es el área específica del asunto abordado en las leyes sancionadas. El
índice puede ser aplicado por partido y por coalición parlamentaria.
Un criterio para conformar las coaliciones es que los legisladores vinculados al
Presidente, enfrentan diferentes incentivos para coaligarse con otros
(Morgenstern, 2003: 2). Como los partidos de oposición no tienen los mismos
incentivos que el partido del Presidente33, éstos pueden tener menos éxito en
mantener su disciplina interna. Sus incentivos por tanto, derivan de las
relaciones inter-partidarias (coaliciones), forjadas para votar juntos y definir el
sentido del dictamen de los proyectos en el Pleno. Para ello, cierto partido opta
por formar coalición con otro que está cercano al primero –desde el punto de
vista ideológico–, para obtener una mayor utilidad. De esta forma, la utilidad
de los partidos políticos depende de la proximidad existente entre la política
adoptada por el partido del Presidente y la política de ese partido.
El índice de UNIDAD ponderado es útil para evaluar lo reñido de las votaciones
por el número de diputados que votaron en coalición. En este sentido, las
votaciones tienen una relación estrecha con el porcentaje de asistencia,
permitiendo identificar el grado en que la unidad del partido o coalición
contribuyen a su fortaleza o bien, a su grado más crítico.
33. En América Latina, un fuerte incentivo del partido del presidente para cooperar en la aprobación de los proyectos al Ejecutivo
han sido el clientelismo o patronazgo político.
85
UNIDADi ponderado =
∑(Unidadij) (Asistenciaj) (Reñidoj)
∑(Asistenciaj) (Reñidoj)
Donde la Asistenciaj = % de los legisladores que votaron sobre la cuestión j
Reñidoj = 1 - |% fav - % contra|, para la Legislatura completa sobre la cuestiónj
Unidadij = |% fav - % contra|, del partido i sobre la cuestión j
La especificidad que distingue al índice de UNIDAD ponderado es que se calcula
teniendo en cuenta en la asistencia a las abstenciones, dado que está basada en
cuántos de los legisladores están presentes en el momento de la votación, y si
los que votan lo hacen en el mismo sentido (favor o contra). Cuando una mitad
vota “si” y la otra mitad vota “no”, el valor del índice es 0, esto es, cuando no
hay una alta coalición porque la Legislatura está dividida, y por tanto es más
reñida, así que “estos son los casos en los que hay que prestar mayor atención”
(Carey, 2002). El valor será 1 cuando son coaliciones unificadas y todos votan
en un mismo sentido. En estos casos existe UNIDAD porque ese partido tiene
capacidad para articular un programa de políticas a nivel nacional y de
impulsarlo durante el proceso legislativo, sin divisiones, ni fragmentaciones
que comprometan sus metas legislativas Carey (2002a:1).
Aplicando el índice de UNIDAD ponderado al caso mexicano en las dos
Legislaturas de gobiernos compartidos se obtuvieron los resultados mostrados
en la Tabla 6.
Tabla 6
Medias de UNIDAD ponderada en las coaliciones inter-partidarias por
área de proyectos aprobados, LVII y LVIII Legislaturas (1998-2003)
µ
,917
,914
,911
,870
,827
,802
σ
,20
,18
,23
,17
,27
,33
,785
,783
,768
,703
,30
,35
,26
,31
86
LVII Legislatura (1998-2000)
Coaliciones unificadas
Coaliciones más reñidas
PRI-PAN 0,859 (σ 0,25)
µ
σ
Seguridad y Justicia
,649 ,39 Agricultura y Medio Amb.
Normativa del Congreso
Política y Administración
Diversos
Económico
Social Educativo y Salud
PRI-PRD 0,700 ( σ 0,31)
Política y Administración
,673 ,31 Seguridad y Justicia
Social Educativo y Salud
,647 ,40 Agricultura y Medio Amb.
Diversos
,571 ,24 Normativa del Congreso
Económico
µ
,997
,838
,807
,732
σ
,00
,34
,36
,38
,991
,991
,963
,949
,922
,915
,852
,02
,01
,10
,14
,14
,20
,25
,985
,966
,923
,920
,904
,877
,825
,04
,10
,16
,19
,24
,22
,24
,987
,980
,969
,937
,902
,899
,860
,03
,04
,08
,14
,22
,19
,23
Coaliciones unificadas
Coaliciones más reñidas
PAN-PRD 0,661 ( 0,41)
µ
σ
Agricultura y Medio Amb.
,592 ,41 Diversos
Social Educativo y Salud
,510 ,46 Seguridad y Justicia
Política y Administración
,379 ,37 Normativa del Congreso
Económico
LVIII Legislatura (2000-2003)
Coaliciones unificadas
Coaliciones más reñidas*
PRI-PAN 0,941 ( 0,16)
Seguridad y Justicia
Política y Administración
Agricultura y Medio Amb.
Económico
Normativa del Congreso
Social Educativo y Salud
Diversos
PRI-PRD 0,915 ( 0,19)
Política y Administración
Seguridad y Justicia
Agricultura y Medio Amb.
Económico
Social Educativo y Salud
Normativa del Congreso
Diversos
PAN-PRD 0,928 ( 0,16)
Normativa del Congreso
Política y Administración
Seguridad y Justicia
Económico
Agricultura y Medio Amb.
Social, Educativo y Salud
Diversos
-
µ= Media de votación por materia; σ = desviación típica.
* Para la LVIII Legislatura (2000-2003) no hubo coaliciones reñidas inferiores a la media de 0,700.
Fuente: Elaboración propia con la Base de Datos Dip-Mex (1997-2003).
En general en cada partido, fueron escasamente reñidas las votaciones, cuando se
esperaría que, prevaleciendo un gobierno sin mayorías parlamentarias, se
reflejaría mayor relajamiento de no acatar la línea de sus partidos y coordinadores
parlamentarios y que tuvieran los diputados a nivel individual, mayor autonomía
para definir su voto. Significa que tanto los tres principales partidos (PRI-PANPRD) como los minoritarios (PT-PVEM) mantuvieron disposición de colaboración
inter-partidaria y que la oposición ha dejado de ser poco significativa en la arena
parlamentaria porque el rol del partido gobernante dejó de ser el centro decisorio
en el ejercicio parlamentario. En México se ha instituido la negociación política
como una condición necesaria en el proceso democrático.
87
El estado de las coaliciones entre partidos se muestra en la Tabla 6, que está
organizada agrupando las medias por materia en dos campos: coaliciones
unificadas, las que su media fue superior a 0,700 indicando su proximidad a la
UNIDAD; y las coaliciones más reñidas, que fue para los casos con una media
inferior a 0,700 34.
Las votaciones más divididas (coaliciones más reñidas), son las que contribuyeron a
crear mayor desacuerdo o disensión. La LVII Legislatura fue la más reñida y los
temas de mayor disenso se encuentran en materia de normativas para el Congreso,
que se refiere a la Ley Orgánica del Congreso, uno de los asuntos sancionados más
polémicos en esa Legislatura35. En las medias superiores a 0,700 las votaciones más
críticas correspondieron al paquete económico que presentó el Ejecutivo,
fundamentalmente la Ley de Ingresos, así como la de Egresos de la Federación.
El mayor disenso de la coalición PAN-PRD fue manifestado en el renglón de
diversos, que se refiere a los permisos al Presidente para ausentarse del país, a
emisión de monedas de aniversario, inscripción de letras de oro y condecoraciones.
A fin de determinar si este grado más crítico de la votación está influido por la
correlación de asistencia y reñido, se procedió a obtener el coeficiente r de Pearson
y su distribución de las votaciones mediante el Gráfico 5 de dispersión, mostrando
una débil relación negativa con un r = - 0,306 (p ≤ 0,01), lo cual indica que no
existe correlación entre ambas variables y por tanto se perfila que traen
información independiente al índice ponderado. Asimismo, hubo una
concentración de la asistencia entre 70 y 100 por ciento, es decir, que, el promedio
de asistencia fue del 84 por ciento con un quórum mínimo del 53 por ciento. Por
cuanto a la votación reñida su media fue de 0,592 (Desv. Std 0,27) para toda la
Legislatura, es decir, éste es el valor donde se concentra el reñido de las votaciones.
Estos resultados confirman que siendo tan fuerte el grado de cohesión interna, su
articulación en coaliciones fue un esfuerzo por despejar la agenda política aún con
la disidencia existente en temas álgidos (presupuesto, fondo de rescate bancario,
normativas del Congreso). Fue una Legislatura muy dividida pero el número
efectivo de partidos así como la capacidad de sus líderes parlamentarios para
mantener la disciplina en cada partido, confluyeron en evitar la parálisis legislativa.
34. El criterio de clasificarlas con un corte de 0,700 fue porque está más cercano a la mitad que a la UNIDAD. Lo que significa que
en este bloque se concentró el mayor disenso de toda la Legislatura.
35. La reglamentación de la Ley Orgánica del Congreso fue necesaria para cambiar los órganos de gobierno interno en la Cámara de
Diputados, que dejaron de ser operativos al perder el PRI la mayoría absoluta. Debía sustituirse la Gran Comisión como operadora fundamental, para dar pauta a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, un organismo que se constituyó
con la representación de todos los grupos parlamentarios. Los rangos de mayor criticidad se encuentran en las posiciones adoptadas por el PT y el PVEM, quienes discordaron con la reglamentación, optando por no emitir votación alguna al respecto.
88
La agenda de la LVIII Legislatura se abocó a resolver los proyectos en materia
social, educativa y de salud, así como el agrícola y medio ambiental. De entre las
iniciativas de votación más dividida estuvo la Ley Indígena relativa al Diálogo
con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional36. Ley de inscripción de vehículos
de procedencia extranjera, en la que el PAN gobernante manifestó su total
oposición al votar unánimemente. Otra iniciativa polémica y en la visiblemente
hubo votación dividida, fue la Ley de Impuestos Especiales a la Producción y
Servicios, propuesta por el Ejecutivo. Fue aprobada pero con 141 votos en contra.
La evaluación de la LVIII Legislatura en su conjunto conlleva a mostrar que la
mayor coalición entre partidos se dio en materia de Política y Administración
Pública y en Seguridad y Justicia; y donde hubo mayor discrepancia fue en
Social, Educativa y Salud, así como en asuntos codificados como diversos, que
son relativos a letras de oro en los muros del Congreso, edición de monedas de
aniversario, y permisos constitucionales al Presidente para ausentarse del país.
Como lo ha expresado Nacif (2002a: 8), entre los objetivos de los legisladores
estuvo lograr que se adoptaran las iniciativas de ley de su preferencia, que
pudieran orientar los cambios a las iniciativas en el sentido deseado y que
lograran influir en los resultados legislativos.
36. La Ley Indígena fue uno de los compromisos medulares en la campaña presidencial de Vicente Fox. Al someterla al Congreso
vía Senado, su propio partido -el PAN en el Senado-, se alió a los grupos más conservadores del PRI, modificando los puntos de
mayor interés para el sector indígena, fue aprobada en esos términos en las dos Cámaras, lo cual derivó en la ruptura del diálogo con los grupos indígenas. Este proyecto que había representado un esfuerzo presidencial por instrumentar una forma diferente de hacer política, terminó como un signo de incapacidad gubernamental para proyectar cambios en el quehacer político.
89
El Gráfico 6 ilustra que en la LVIII Legislatura si existió relación entre asistencia
y reñido por el coeficiente de Pearson, r = - 0,629 (p £ 0,01) obtenido, esto es,
a menor asistencia mayor probabilidad de que la votación sea reñida. El valor
en el que se concentra la parte reñida de toda la Legislatura, fue una media de
0,455 (Desv. Std 0,191).
5. Coherencia ideológica de los partidos en la arena parlamentaria
Siguiendo en la línea de determinar cuánto los legisladores de distintos partidos
han votado juntos, queda por explorar las posiciones ideológicas de los partidos.
Es posible que su unidad partidaria responda a una proximidad ideológica y que
sea ésta, una razón poderosa para explicar por qué votan juntos, o bien, si los
partidos son ideológicamente heterogéneos y votan coherentemente. En todo
caso, la distancia ideológica entre cada partido puede ser determinante para la
conformación de coaliciones. En este epígrafe se intenta esclarecer estos aspectos.
Durante los gobiernos unificados, los partidos determinaban su acción en
función de su postura frente al PRI gobernante; en el contexto de los gobiernos
sin mayorías, los partidos toman las decisiones a partir de una nueva relación
de independencia entre poderes, en donde dejaron de ser efectivas las reglas
del juego no escritas que otorgaban un poder excesivo a la figura presidencial.
90
Puede esperarse que los legisladores vinculados al Presidente, enfrenten
diferentes incentivos para coaligarse con otros Morgenstern (2002), y a
mayores distancias ideológicas entre los partidos, mayor conflicto en las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo (Mainwaring y Shugart, 1998: 139).
Las orientaciones ideológicas que configuran el espectro político en la Cámara
de Diputados, se define aquí a partir de la autoubicación de los propios
partidos37. En una escala de 1 a 10 en donde 1 es izquierda y 10 la derecha, las
encuestas aplicadas a dirigentes y legisladores de cada partido, arrojan como
resultado global, que el PRI se posiciona en el centro; el PAN en la escala de
centro-derecha y el PRD como de izquierda (Tabla 7). Si se analiza por
Legislatura, los resultados de 1998 y 1999 (LVII Legislatura), la variación mayor
de autoubicación fue la del PRI que para el último año se posicionó más a la
izquierda. Con ligera variación el PRD también se replegó más a la izquierda.
Sin embargo, en la LVIII Legislatura (2001), el PAN mantuvo exactamente la
misma posición; mientras que el PRI se corrió nuevamente hacia el centro.
El nivel de cohesión en cada grupo parlamentario puede ser comprobado
mediante las desviaciones típicas de cada una de sus medias. Dichas
desviaciones representan el grado de dispersión. Si éstas son pequeñas es que el
partido es más homogeneo y tiene una fuerte cohesión interna.
Tabla 7: Medias de autoubicación ideológica de los legisladores en la
Cámara de Diputados (donde 1 es izquierda y 10 es derecha)
1998: Legisladores
2,8•
•5,3 •5,9
PRD
PRI PAN
1999: Legisladores, dirigentes y militantes
•2,4
3,9•
PRD
PRI
2001: Legisladores
•3,0
PRD
1
2
3
5,8•
PAN
4,7•
PRI
4
5,9•
PAN
5
6
7
8
9
10
N para 1998: PRI 59; PAN 31; PRD 31. Para 1999: PRI 21; PAN 22; PRD 23 y para 2001: PRI 52; PAN 48 y PRD 12.
Desviación típica: 1998 PRI (1,46); PAN (1,39); PRD (1,62). Para 1999 PRI (1,33); PAN (1,43); PRD (1,55). Para 2001 PRI (1,44); PAN
(1,16) y PRD (1,08).
Pregunta realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde se ubicaría usted?”
Fueron excluidas las respuestas "no sabe”, “no contesta" para la obtención de las medias.
Fuentes: PELA (1994-2004) Y PPAL (1997-2000).
37. La información para los posicionamientos de los partidos en el espacio ideológico ha sido procesada a partir de las Bases de
Datos del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y Portugal: “Proyecto Elites Parlamentarias en América Latina (PELA),
Universidad de Salamanca, 1994-2004” y “Proyecto Partidos Políticos de América Latina (PPAL), Universidad de Salamanca,
1997-2000”, dirigidos por Manuel Alcántara Sáez.
91
Con relación a la posición en que colocan los legisladores a su propio partido
(ubicación ideológica), en la LVII Legislatura existe coherencia con las medias
en 1998, siendo el PAN el partido más homogéneo (Std. 0,85). En 1999 el PRI
y el PAN comparados con su autoubicación, en la ubicación del partido se
observa un desplazamiento ligeramente a la derecha y en 2001 todos los
partidos se corren hacia la derecha (Tabla 8). Lo anterior indica que como
miembros de su partido (autoubicación) asumen menos su carácter
conservador que cuando identifican la ideología de su partido (ubicación).
Tabla 8: Medias de ubicación ideológica de los legisladores en la Cámara
de Diputados (donde 1 es izquierda y 10 es derecha)
1998: Legisladores
•3.0
•5.4
PRD
PRI
1999: Legisladores, dirigentes y militantes
•2.4
PRD
2001: Legisladores
1
2
3
4.9•
PRI
•4.2
PRD
4
•6.8
PAN
•6.2
PAN
•5.3
PRI
5
•6.4
PAN
6
7
8
9
10
N 1998: PRI 59; PAN 31; PRD 31. Para 1999: PRI 23; PAN 22; PRD 23 y para 2001: PRI 52; PAN 47 y PRD 11.
Desviación típica 1988 PRI (1,07); PAN (0,85); PRD (1,43). Para 1999 PRI (0,92); PAN (1,27); PRD (1,46). Para 2001 PRI (1,18); PAN
(1,03) y PRD (1,32).
Pregunta realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde ubicaría usted a su propio partido?”
Fueron excluidas las respuestas "no sabe”, “no contesta" para la obtención de las medias.
Fuentes: PELA (1994-2004) Y PPAL (1997-2000).
Ahora bien, para determinar si las preferencias ideológicas de los legisladores,
tienen relación con la forma como votaron, se ha procedido a calcular la
distancia ideológica (DI) que separa a cada fuerza política. Medir la distancia
ideológica entre dos partidos es a partir de obtener su diferencia absoluta de la
autoubicación y ubicación ideológica media dividida entre el máximo teórico
de esa diferencia, que en la escala izquierda-derecha de 1 a 10 es 938. Los valores
asignados a este índice van de 0 a 1. Cuando se obtiene una distancia más
próxima a 0 representan una menor distancia ideológica entre ambos partidos;
y cuando está cercana a 1, es que hay mayor distancia ideológica. La coalición
por tanto dependerá de la proximidad de la política que proponga el Presidente
o los legisladores y la política preferida por cada partido parlamentario.
38.
Índice calculado de acuerdo a Sartori (1980/1999: 433).
92
Tabla 9
Distancia ideológica en las coaliciones de votación
de los proyectos aprobados en la Cámara de Diputados,
LVII y LVIII Legislaturas (1997-2003)
LVII Legislatura (1997-2000)
Ubicación
PRI
PAN
5,4
6,0
D t:
D t:
1,07
0,85
Coaliciones
PRI-PAN
PRI-PRD
Distancia entre partidos en coalición
0,06
0,27
Frecuencia de iniciativas aprobadas en coalición
187
129
Porcentaje
85,0
58,6
LVIII Legislatura (2000-2003)
Autoubicación
Ubicación
Medias:
PRI
PAN
PRD
Medias:
PRI
PAN
4,7
5,9
3,0
5,25
6,38
D t:
1,4
1,2
1,0
D t:
1,18
1,03
Coaliciones
PRI-PAN
PRI-PRD
Distancia entre partidos de coalición
0,12
0,15
Frecuencia de iniciativas aprobadas en coalición
293
269
Porcentaje
97,3
89,4
Medias:
Autoubicación
PRI
PAN
5,3
5,9
1,5
1,4
PRD
2,8
1,6
Medias:
PRD
3,0
1,43
PAN-PRD
0,34
146
66,4
PRD
4,18
1,32
PAN-PRD
0,27
271
90,0
Dt= Desviación típica.
Distancia entre dos partidos= a la diferencia absoluta entre su autoubicación media y la ubicación media de cada partido dividida
por el máximo teórico que, en la escala izquierda-derecha es 9.
Frecuencia: Es el número de iniciativas votadas a favor por la coalición. El porcentaje es el relativo a estas iniciativas, donde el 100%
para la LVII Legislatura fueron 220 y para la LVIII 301.
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos de PELA (1994-2004); PPAL (1997-2000) y Dip-Mex (1997-2003).
Los datos obtenidos a partir de calcular la distancia ideológica entre las coaliciones
de votación se muestran en la Tabla 9, en donde se percibe una proximidad entre
el PRI y el PAN en las dos Legislaturas, aunque mucho más estrecha en la LVII (DI
= 0,06). De las tres coaliciones analizadas, ésta es la que guarda mayor proximidad
entre sí. La mayor distancia en ambas Legislaturas está en la coalición PAN-PRD
(0,34 y 0,27 respectivamente). No sorprenden los datos porque tradicionalmente
PRI-PAN han votado conjuntamente, lo que si resultó novedoso es que en la LVIII
Legislatura a pesar de que se duplicó su distancia ideológica, votaron
conjuntamente en el 97,3 por ciento de todas las iniciativas (301).
Esto lleva a la conclusión de que PRI-PAN son adyacentes ideológicamente y en
ambos, la pertenencia a la misma coalición predomina sobre el criterio
ideológico. En otros términos, los acuerdos pactados pesan más para mantener
un comportamiento legislativo con una alta disciplina entre sus miembros.
Para finalizar, la Tabla 10 concentra los promedios de UNIDAD ponderado para
cada coalición (obtenidos de la Tabla 5) y se agrupan por el carácter ideológico
que guarda cada uno de los miembros con relación a su par. Se define a dos
93
partidos como adyacentes cuando están próximos ideológicamente; y no
adyacentes cuando existe entre ambos mayor distancia ideológica.
Tabla 10
Promedios globales del índice de UNIDAD ponderado por materia
Miembros de la coalición
Adyacentes
No adyacentes No adyacentes
LVII Legislatura
PRI-PAN
0,859
PRI-PRD
0,700
PAN-PRD
0,661
LVIII Legislatura
0,941
0,915
0,928
Promedios de toda la
Legislatura
Adyacentes
No adyacentes
0,859
0,680
Adyacentes
No adyacentes
0,941
0,921
El promedio total de las coaliciones no adyacentes fue obtenido sumando las medias de cada coalición y dividiéndolo entre dos.
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos Dip-Mex (1997-2003).
Los resultados de la Tabla 10 permiten concluir que a menor distancia
ideológica, mayor unidad existirá entre sus miembros para votar conjuntamente
(0,859 y 0,921). Contrariamente, a mayor distancia ideológica, menos unidad
habrá entre sus miembros en la votación (LVII Legislatura 0,680).
Sin embargo, una excepción fue la LVIII Legislatura en donde sorprende que
entre partidos no adyacentes se haya mostrado un alto índice de UNIDAD entre
sus miembros (0,921). Si este par de partidos son ideológicamente heterogéneos
y sin embargo votaron coherentemente entonces significa que la explicación
no se encuentra en ámbito ideológico sino más bien en la pertenencia misma
a dicha coalición, donde probablemente exista más que cohesión interna por
acuerdo y voluntad de cada uno de los legisladores, un liderazgo fuerte capaz
de mantener la disciplina de los miembros de cada partido. Con lo que en
definitiva se concluye que no es poderosa la distancia ideológica entre los
partidos para explicar por qué votan juntos.
Se ha comprobado que la distancia ideológica entre los partidos, así como su
coalición con otros partidos, no es causa de una mayor o menor unidad de
votación.
94
6. Consideraciones finales
El presidencialismo en México se sustentó durante siete décadas por una
diversidad de arreglos institucionales que hoy en el contexto de gobiernos sin
mayorías parlamentarias han perdido todo significado.
La figura presidencial como jefe de partido, de gobierno y de la nación dejó de
ser uno de los pilares que reprodujeron el sistema político; la elección
presidencial no es ya una decisión del Presidente saliente, asimismo, la lealtad
del partido de gobierno a la figura presidencial que era garantizada mediante
relaciones clientelares son apenas algunos de los poderes metaconstitucionales
que han quedado sin efecto. Particularmente después de la alternancia en el
poder federal, cuando el PRI de gobierno se torna oposición; y el PAN de
oposición se asume como gobierno. Un plano político con nuevos roles en
donde el PRD pasa a ser el fiel de la balanza, dosificando su potencial para
construir alianzas de votación con uno u otro partido.
En este marco de presidencialismo más acotado, la autonomía entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo ha abierto brechas para una relación institucional más
equilibrada. El poder presidencial se redujo en los gobiernos sin mayorías porque
puede cambiar el status quo pero siempre que otras fuerzas políticas lo admitan y
den su voto, lo que era innecesario en los gobiernos unificados, donde los escaños
del PRI eran suficientes para determinar el destino de los proyectos de Ley.
De ahí la importancia del número efectivo de partidos para facilitar los
consensos. Un sistema prácticamente tripartita como es el de México y con casi
tres partidos efectivos, así como una fragmentación moderada han hecho
factible la gobernabilidad en el país a pesar de los conflictos sustanciales entre
los actores políticos manifestados en los niveles críticos para algunos asuntos
debatidos y dictaminados.
En las Legislaturas sin mayorías, a pesar de que hubo un excesivo número de
iniciativas presentadas, no lo fue su éxito para verlas aprobadas. Las limitantes
provinieron del trabajo en comisiones permanentes. Cada vez que se presenta
una iniciativa, ésta se espera sea dirigida a las 40 comisiones y dictaminar cada
propuesta requiere más allá de los cinco días que establece la Constitución, por
lo que resulta un exceso de trabajo que sólo se atienden las iniciativas de mayor
relevancia e impacto político.
La principal conclusión que se desprende de estas tendencias es que el éxito del
Presidente se mantuvo inalterado tanto en gobiernos unificados como en
gobiernos sin mayorías. Su casi 100 por ciento de iniciativas que presentó y le
fueron aprobadas da cuenta de esta afirmación más no de su rendimiento en
95
un sentido más amplio. Es decir, el Presidente sí modificó su rol de
comportamiento al reducir el número de iniciativas presentadas, una estrategia
esperada si se sabe vulnerable con un partido de menos escaños que la
oposición en su conjunto. Aunado a ello, si la dispersión del poder político en
el ámbito municipal, estatal y federal hace más débil a un Presidente como fue
con Vicente Fox durante la LVIII Legislatura.
Considerando el total de iniciativas presentadas por los distintos actores en la
LVIII Legislatura, ésta es la que más iniciativas ha presentado en la historia del
Congreso, pero su rendimiento no ha sido exitoso, dejaron de dictaminarse un
76 por ciento de las presentadas. De las aprobadas a pesar de que
cuantitativamente hablando superó a la LVII Legislatura, en su mayoría fueron
leyes de escaso impacto político y social.
Siguiendo el presupuesto inicial de que el poder de agenda del Presidente para
hacer aprobar sus iniciativas sólo se concretiza si se establecen negociaciones
con el Legislativo, en los hechos, el Presidente Zedillo estuvo más dispuesto a
negociar que el Presidente Vicente Fox. Se ratifica esta afirmación cuando en
este gobierno quedaron sin dictaminar temas de agenda que fueron propuestas
al inicio del gobierno de Fox y que no se lograron consensos entre los distintos
grupos parlamentarios, aún los que están más cercanos ideológicamente
hablando (PRI-PAN).
Como Mainwaring y Shugart, (1998: 168) sostienen, tanto afecta al
funcionamiento del presidencialismo un alto grado de disciplina como una
disciplina débil. En ambos casos el Presidente puede negociar con los líderes
parlamentarios y/o legisladores individuales pero hay más probabilidad de
incluir los acuerdos en situaciones de baja disciplina, más no hay garantías de
que éstas sean cumplidas precisamente porque hay mayor división en las
decisiones entre los legisladores. En México, es común que los miembros de los
grupos parlamentarios voten con la mayoría del partido, tienen alta cohesión
interna y también una disciplina a la línea dictada por los lideres de su partido.
Es éste un criterio que sigue caracterizando al presidencialismo mexicano no
obstante no contar ya con un gobierno unificado, aunque ésta se ha visto
diminuida ligeramente, según se ha comprobado en este estudio.
Respecto a las coaliciones, sorprende que éstas se hayan dado en un ambiente
adverso hasta entre el partido gobernante y el Presidente. La oposición
manifestó su cooperación a la gobernabilidad porque por su número de escaños
tenían posibilidad de bloquear las iniciativas del Ejecutivo, quien en el Senado
no tiene mayoría tampoco. Podían configurar mayorías para evitar las
preferencias del Ejecutivo, sin embargo no se dio así y en cambio prevalecieron
relaciones de negociación y consensos entre partido gobernante y oposición.
96
El acierto en México fue que el comportamiento político de las elites, dio paso
a la competencia democrática favoreciendo la alternancia en el poder político
pues “cuando ello no ocurre, allí donde por largos períodos el mismo partido
se mantiene en el poder, las instituciones sufren, la democracia se bloquea, las
fuerzas políticas, tanto de gobierno como de oposición, se vuelven
irresponsables, aumenta la posibilidad de corrupción y se produce la
decadencia del personal político gobernante (Castiglioni, 1997: 11). El reto de
la clase política es por tanto, aprender a dirimir el conflicto mediante la
negociación, y no sólo obstruir las decisiones gubernamentales porque los
costos se reflejan en la arena electoral y de cara a la ciudadanía. El desencanto
popular llegó pronto, en las elecciones del 6 de julio de 2003 donde el PAN
perdió posiciones. De 207 curules en la LVIII Legislatura, sus últimos tres años
de su gobierno lo hará con un partido de gobierno que apenas cuenta con 151
escaños (LIX Legislatura 2003-2006) 39.
39. La composición de la Cámara de Diputados al momento de instalar la LIX Legislatura en el inicio de su función fue de: PRI
44,8%; PAN 30,6; PRD 19%; PVEM 3,4%; PT 1,2% y CONVERGENCIA 1%. En total son 496 de 500 pues dos le fueron anuladas
al PAN, un Diputado electo fallecido y otro ausente.
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