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Hacia una política urbana para la Unión Europea
Comunicación de la COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 06.05.1997
COM(97)197 final
Introducción
En Europa, las ciudades siguen siendo la principal fuente de creación de riqueza además del
centro de su desarrollo social y cultural. No obstante, cada vez se plantean más problemas
derivados de los rápidos ajustes económicos, el desempleo, las condiciones medioambientales
y la congestión del tráfico, sin olvidar la pobreza, las deficientes condiciones de alojamiento, la
delincuencia y la toxicomanía.
Las políticas adoptadas a este respecto en Europa tratan de resolver muchos de los problemas
que aquejan a las ciudades europeas, aunque los esfuerzos realizados en este sentido han
sido a menudo esporádicos, se han limitado a reaccionar ante situaciones concretas y han
mostrado poca visión de futuro. Está claro que hay que adoptar nuevas medidas para
consolidar o recuperar el papel de las ciudades europeas como puntos de integración social y
cultural, fuentes de prosperidad económica y desarrollo sostenible y cimientos de la
democracia.
A escala europea, el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones han abogado en favor
de una intervención más activa de la Unión en el desarrollo urbano; los Estados miembros y la
Comisión Europea hicieron pública su común preocupación acerca del futuro desarrollo
sostenible de las ciudades en la recientemente celebrada Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el desarrollo urbano sostenible (Habitat II).
En la presente Comunicación se examinan diversas posibilidades de mejorar la ordenación
urbana y de incrementar la eficacia de las intervenciones comunitarias existentes en las zonas
urbanas. No se pretende con ello crear políticas europeas para cuestiones que es preferible
resolver a escala local o regional; no obstante, habida cuenta de que las ciudades de la Unión
Europea se enfrentan a toda una serie de problemas comunes, conviene aprovechar las
oportunidades existentes a nivel europeo de compartir y propiciar las soluciones posibles.
Este planteamiento no requerirá la creación de nuevas autoridades a escala europea; al
contrario, pueden obtenerse excelentes resultados aprovechando los instrumentos nacionales y
comunitarios de que se dispone e incrementando la cooperación y la coordinación a todos los
niveles.
Al considerar la problemática de las ciudades a escala comunitaria, deberían tenerse en cuenta
otros dos elementos: en primer lugar, los retos que plantea una política de ordenación urbana
brindan una excelente oportunidad para que la UE adquiera un carácter más significativo para
sus ciudadanos aportando beneficios tangibles a sus vidas cotidianas. También es preciso
reconocer con mayor explicitud la importancia de las democracias locales, nivel de autoridad
política más próximo al ciudadano. En segundo lugar, las ciudades desempeñan un papel
crucial al apoyar el modelo europeo de sociedad basado en la igualdad de oportunidades sin
distinciones basadas en el sexo o el origen étnico. Si bien las autoridades urbanas no pueden
ser los únicos organismos encargados de intervenir en estas extensas cuestiones, deberían
participar plenamente en todas las políticas con ellas relacionadas, pues el hallazgo de
soluciones eficaces depende de su participación activa.
La presente Comunicación se estructura en cuatro partes. La primera expone los desafíos
fundamentales que se plantean en mayor o menor grado a todas las ciudades. La segunda
parte presenta un balance de las políticas de la UE con repercusiones directas o indirectas en
las ciudades. La tercera parte propone algunas directrices de acción futura e indica el punto de
vista del que debería partir el debate sobre la política urbana en Europa. Por último, la cuarta
parte propone medidas complementarias de la presente Comunicación, entre las que destaca
la organización de un Foro sobre ciudades en 1998.
Retos que se plantean a las ciudades europeas
Índice
Las ciudades en un contexto de cambio.
Ciudades, desempleo y exclusión social.
Desequilibrios del sistema urbano europeo.
Medio ambiente urbano.
Fragmentación del poder e integración de la sociedad urbana.
Un 80% de la población europea vive en ciudades, característica que hace de Europa el
continente más urbanizado del mundo. Aunque las zonas urbanas europeas presentan una
enorme variedad, también tienen en común los rasgos que se resumen brevemente en esta
primera sección.
Las ciudades en un contexto de cambio
Un 20% de los ciudadanos europeos vive en grandes aglomeraciones urbanas de más de
2.500 habitantes, otro 20% en ciudades de dimensiones medias y un 40% en ciudades de
10.000 a 50.000 habitantes. Londres y París son las dos únicas aglomeraciones europeas con
cerca de 10 millones de habitantes.
Los datos demográficos confirman que la urbanización de la sociedad europea es un proceso
en marcha, aunque a un ritmo más pausado que en las décadas anteriores.
El crecimiento demográfico de las ciudades es una consecuencia directa de la tasa de
crecimiento natural, los movimientos de población de las zonas rurales o menos prósperas y la
emigración, especialmente la procedente de terceros países. Desde una perspectiva
internacional, la UE es uno de los principales destinos de los emigrantes, factor que ha
contribuido a compensar la tendencia de descenso de la población. En 1990, por ejemplo, se
calcula que 2,1 millones de personas entraron en los Estados miembros procedentes de
terceros países, mientras que sólo salió de la UE 1 millón de habitantes. Con excepción de
Irlanda, todos los Estados miembros son actualmente receptores netos de inmigración. Las
estimaciones correspondientes al período 1987-1991 indican que dos tercios de los inmigrantes
se han instalado en capitales y grandes aglomeraciones industriales.
Otras ciudades, no obstante, experimentaron un descenso de población en la década de los
80. La desaparición o la relocalización de las actividades tradicionales y el proceso de
suburbanización son las principales causas de este fenómeno. Bruselas, Londres, París, Lille,
Oporto, Hannover, Turín, Barcelona y las ciudades del Randstad en los Países Bajos
constituyen ejemplos de ciudades cuyo centro ha experimentado una pérdida de población en
beneficio de la periferia. La dispersión del domicilio, el centro de trabajo y los lugares de ocio
supone, entre otras cosas, una creciente necesidad de desplazamiento.
En términos de rendimiento económico, las grandes ciudades siguen siendo la principal fuente
de riqueza y su contribución al PIB regional o nacional es desproporcionada en relación con su
población, lo que refleja su elevada productividad. No obstante, el crecimiento del PIB es a
menudo independiente de la creación de puestos de trabajo. Por ejemplo, las regiones urbanas
de Bruselas, Rin-Ruhr y Londres tenían unas cifras anuales de crecimiento del PIB
comprendidas entre el 5% y el 6%, mientras que la creación anual de empleo en el mismo
período era de + 0,2 (Bruselas), +0,1 (Rin-Ruhr) y -0,2 (Londres). Del mismo modo, algunas
ciudades de tamaño medio como Parma, Rennes, Cambridge, Braga y Volos han seguido
creciendo debido a sus buenos resultados económicos.
En la mayor parte de las ciudades, el nivel total de empleo aumentó durante el período que se
inició a mediados de los ochenta debido a la considerable expansión del sector de servicios,
que actualmente representa entre un 60% y un 80% del total de puestos de trabajo en las
ciudades y que, en la mayor parte de los casos, ha servido para compensar la pérdida de
puestos de trabajo en el sector industrial.
Aproximadamente una tercera parte de los puestos de trabajo del sector de servicios pertenece
a la rama no comercial, que incluye la administración pública, la educación, la sanidad y los
servicios colectivos y sociales. Así sucede, por ejemplo en ciudades como Bruselas, Roma,
Helsinki, Estocolmo y Copenhague. En muchas ciudades, sin embargo, el crecimiento de los
servicios no comerciales se halla limitado por las restricciones del gasto público. En cuanto a
las otras dos terceras partes del sector de servicios, consisten esencialmente en servicios
financieros, seguros, transporte y comunicaciones, comercio minorista y hostelería y
restauración.
Las ciudades con más dificultades para adaptarse a los cambios son las que antiguamente
dependían de las industrias de transformación basadas en los recursos naturales o las
pertenecientes a economías regionales dependientes de un sector agrario tradicional. Las
ciudades del este de Alemania atraviesan dificultades específicas debido sobre todo al hecho
de que están experimentando muy rápidamente un proceso de reestructuración que en otras
ciudades de la UE se extendió a lo largo de décadas.
No cabe duda de que el desarrollo futuro de las ciudades reposará en elementos estructurales
distintos de los del pasado. Ganarán en importancia las actividades de servicios como las
telecomunicaciones y los transportes, la biotecnología, las empresas de alta tecnología y el
comercio internacional y minorista, así como el desarrollo de la sociedad de la información
(Nota 1), la educación y la investigación. Asimismo, el medio ambiente y las condiciones que
determinan la calidad de vida en general están adquiriendo una creciente relevancia como
factores capaces de influir en la ubicación de las nuevas actividades. Las ciudades se
enfrentan por lo tanto al desafío de adaptarse continuamente a los rápidos cambios de la
economía y otros sectores. Esta nueva forma de desarrollo encierra el peligro de que se
produzca un económico que socave la cohesión de las ciudades: la sociedad urbana pagará un
alto precio en términos de criminalidad y de conductas antisociales si el desarrollo económico
va acompañado de grandes desigualdades en el acceso a sus frutos y beneficios; Europa en
su conjunto pagará las consecuencias del desinterés de sus ciudadanos y de la pérdida de
apoyo al modelo de sociedad la política de sanidad pública y, en particular, los problemas
sanitarios en los segmentos de indigencia y pobreza de las ciudades (abuso de drogas,
condiciones de alojamiento insatisfactorias, etc.); la necesidad de crear entre los diversos
agentes e interlocutores locales unas relaciones de confianza que permitan fomentar la
asunción local de competencias, la responsabilidad y la iniciativa, así como reforzar las
políticas de empleo; éstos son los objetivos que persigue la Comisión con los pactos
territoriales para el empleo.
Algunas de estas cuestiones se examinan ya en el Plan Europeo de Ordenación del Territorio
(PEOT) (Nota 4), que debe desempeñar un importante papel en la organización a escala
europea de un debate sobre temas de interés común con efectos territoriales que transcienden
zonas urbanas, regiones o países concretos.
Servicios de interés público y desarrollo urbano
El sector público y la gestión de la ciudad van perdiendo progresivamente su función de
proveedor directo de servicios. Los Estados miembros han adoptado enfoques muy distintos
sobre este tema. Aún reconociendo la diversidad de modos de organización, en una
comunicación reciente la Comisión subrayó el hecho de que los servicios de interés público son
parte de los valores compartidos en Europa.
Dichos servicios son parte de la esencia del modelo europeo de sociedad, puesto que
promueven objetivos fundamentales de las sociedades europeas, tales como la solidaridad y el
tratamiento equitativo dentro de un mercado abierto y dinámico. Estos valores compartidos se
traducen en distintas formas de organización de dichos servicios en diversas regiones y en
distintos sectores. En el caso de los servicios económicos tales como las telecomunicaciones,
correos, el transporte, la energía o la radiodifusión, se deberán realizar ajustes para adaptarse
al progreso tecnológico, la globalización de la economía y las expectativas y necesidades de
los usuarios. La Comisión ha destacado que, pese a que los Estados miembros son libres de
definir su propia política a este respecto y no tiene interés alguno en quién centro de las
ciudades con un alto nivel de desempleo, o en la periferia urbana con una alta densidad de
población, y modulación de éstas para cubrir las necesidades específicas de los grupos de
inmigrantes; encauce de las experiencias derivadas de los programas URBAN e INTEGRA y
refuerzo del desarrollo de la comunidad urbana como eje prioritario en el cual se incluya la
noción de comunidades locales sostenibles que cuenten con la participación activa de la
mayor concentración en los distintos aspectos del transporte para mejorar la
población
infraestructura y los sistemas de transporte públicos, de forma que las regiones periféricas
sean más accesibles; este aspecto contribuiría la resolución de los problemas de congestión y
medio ambiente en las zonas urbanas; difusión de la experiencia acumulada y de las mejoras
prácticas disponibles para el desarrollo urbano.
Estas acciones contribuirán a concentrar más atención sobre:
•
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la función de las ciudades como polos de crecimiento para el desarrollo regional;
la inclusión social y la paliación de la pobreza urbana;
el desarrollo urbano integrado y sostenible que combine soluciones multisectoriales y
suponga una inversión en capital humano y físico.
Enriquecimiento de conocimientos y fomento del intercambio de experiencias entre
ciudades
Cada día es más necesario disponer de información significativa y comparable sobre las
ciudades, y esto es especialmente cierto en el caso de las autoridades locales y demás
autoridades públicas responsables de la política urbana. Para garantizar una base sólida para
mejorar la toma de decisiones sobre aspectos comunes relacionados con el desarrollo urbano,
la Comisión propone aplicar un doble enfoque.
A corto plazo se lanzará una "auditoría urbana" para valorar los puntos fuertes y los débiles de
las ciudades europeas. Dicha auditoría medirá la calidad de vida de nuestras ciudades de
tamaño mediano y grande mediante el empleo de un paquete simple de indicadores urbanos y
una metodología común.
La Comisión tratará de establecer un paquete de indicadores fáciles de usar y actualizados
para fomentar la participación de las autoridades locales tanto en la compilación como en el
empleo futuro de la información obtenida a la hora de elaborar su política urbana.
En una segunda fase, esta herramienta también podría permitir llevar a cabo una mejor
valoración de la repercusión de distintas políticas nacionales y europeas en la evolución de las
zonas urbanas.
A partir de la experiencia adquirida con la "auditoría urbana", la Comisión está considerando la
creación de herramientas para medir y controlar su sostenibilidad.
Paralelamente a esta acción ascendente, la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas
(EUROSTAT) procesará la información de nivel local ya disponible en sus bases de datos para
proporcionar datos estadísticos básicos sobre las ciudades y las aglomeraciones urbanas. A
medio plazo, deberán continuar los trabajos llevados ya a cabo por EUROSTAT, en
cooperación con los institutos estadísticos nacionales, para crear un sistema de información
armonizado que incluya definiciones de ciudades normalizadas.
Dentro de la UE existen numerosos foros y redes gracias a los cuales las ciudades
intercambian sus experiencias y cooperan en distintos temas. La campaña "Ciudades
Sostenibles" agrupa a autoridades locales con una preocupación específica por aplicar el
"Programa Local 21". En el contexto del artículo 10 del Reglamento del FEDER, recientemente
la Comisión propuso apoyar una serie de redes relacionadas con aspectos concretos tales
como el desarrollo económico, las PYME, la tecnología, la mejora medioambiental y la igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres en la economía (Nota 5). Otros aspectos en los que
se fomenta activamente la cooperación son la telemática, la energía, el transporte, la
educación, la cultura y la investigación. También se proporcionan incentivos a las autoridades
locales de la Unión Europea para que participen en la cooperación descentralizada con
ciudades de otros continentes del mundo para ayudar a dichas ciudades a su desarrollo,
reforzar las relaciones de la UE con terceros países y apoyar la participación de los agentes
locales de la UE en el proceso de integración global (por ejemplo, Med-Urbs, Asia-Urbs, URBAL).
En los próximos años, la Comisión intensificará sus esfuerzos para que se realicen
intercambios supranacionales de experiencias entre ciudades con el objetivo de recoger y
compilar toda la experiencia pertinente en regeneración urbana y desarrollo urbano sostenible,
incluidos los resultados de la investigación en el campo socioeconómico.
Nota: 1
COM(97) 142 de 9.4.1997.
Nota: 2 COM(96) 530 de 20.11.1996 - Libro Verde de la Comisión sobre el comercio.
Nota: 3
Véase el punto 2.2.
Nota: 4 El PEOT, aprobado en la reunión ministerial de política regional y ordenación territorial
(Lieja, noviembre de 1993), es un ejercicio de los 15 Estados miembros que, con el apoyo de la
Comisión tiene por objeto desarrollar una visión estratégica de la evolución territorial de la
Unión.
Nota: 5 Convocatoria de propuestas para la cooperación interregional interna (DO CE C 386 de
31.10.96), y Ecos-Ouverture II (DO CE C 125 de
22.4.97).
Seguimiento de la Comunicación
En conclusión, parece claro que el número y escala de los retos con los que se enfrentan las
ciudades hoy y en los años venideros no se prestan a soluciones fáciles. Hay que admitir en
muchas de las presiones exteriores para el cambio, entre las que se hallan las tendencias
demográficas y de la economía global, no sólo están fuera del alcance de las políticas
regionales y nacionales, sino que superan también el ámbito de la actuación europea.
Sin embargo, la Unión Europea puede reaccionar de forma más eficaz ante las necesidades
urbanas y, en muchos casos, podría fijar un programa más positivo dirigido a hacer frente a, al
menos, algunos de estos retos. Los factores fundamentales deberían ser el logro de una mayor
cohesión dentro de la Unión y de un desarrollo sostenible que produzca una mejora
permanente de la calidad de vida de los ciudadanos. Este programa requerirá la participación
activa de todos los niveles de las autoridades públicas y debería también intentar lograr la
participación de agentes fundamentales de otros sectores que pueden contribuir a hacer de las
ciudades europeas un lugar mejor, lo que, a su vez, servirá para lograr los objetivos
fundamentales de la Unión Europea recogidos en el artículo 2 del Tratado.
La Comisión no ignora las dificultades de esta tarea. La participación de los ciudadanos
europeos en el futuro desarrollo de sus ciudades puede necesitar de nuevos mecanismos que
proporcionen mejor acceso e información de base para la toma de decisiones. Este proceso
requerirá tiempo y un esfuerzo considerable de parte de todos los participantes en él.
Como punto de arranque, la Comisión pretende iniciar un debate más amplio sobre temas
urbanos basado en la presente Comunicación. Se perseguirá el inicio de un dialogo entre la
Comisión y las demás instituciones, incluidos el Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité
Económico y Social, el Comité de las Regiones, las organizaciones de las autoridades locales y
demás partes interesadas.
El resultado de este dialogo se llevará al Foro Urbano que la Comisión tiene intención de
convocar en 1998.
Lista de referencias
Comisión Europea (1990) Libro Verde sobre el medio ambiente urbano (Bruselas-Luxemburgo.
Ref. CD-NA-12902-ES-C)
Comisión Europea (1991) Europa 2000. Perspectivas de desarrollo del territorio de la
Comunidad (Bruselas-Luxemburgo. Ref.
CX-71-91-518-ES-C)
Eurostat (1992) The statistical concept of the town in Europe (Luxemburgo. Ref. CA-70-91-758EN-C)
Comisión Europea (1992) Urbanisation and the Functions of Cities in the European Community
(Bruselas-Luxemburgo. Ref.
CX-75-92-259-EN-C)
Comisión Europea (1994) Europa 2000+ Cooperación para la ordenación del territorio europeo
(Bruselas-Luxemburgo. Ref.
CX-86-94-117-ES-) C
Comisión Europea (1996) Primer Informe sobre la Cohesión Económica y Social (BruselasLuxemburgo. Ref. CM-97-96-928-ES-C)
Comisión Europea (1996) Libro Verde La red de ciudadanos. Cómo aprovechar el potencial del
transporte público de viajeros en
Europa (Bruselas-Luxemburgo. C3-93-95--564-ES-C)
Comisión Europea (1996) Social and Economic Inclusion through Regional Development. The
Community Economic Development
priority in European Structural Funds programmes in Great Britain (Bruselas-Luxemburgo. Ref.
CX-98-96-421-EN-C)
Comisión Europea (1996) Ciudades Europeas Sostenibles. Informe del Grupo de Expertos
sobre el Medio Ambiente Urbano (Bruselas.
Ref. 97-96-055-ES-C)
Comunicación de la Comisión (1996) Servicios de interés general en Europa. Ref. (CM-98-96897-ES-C)
Comisión Europea (1997) Europe of cities. Community Actions in urban areas. (Próxima
publicación)
Agencia Europea del Medio Ambiente (1995) Europe's Environment: the Dobris Assessment
(Bruselas-Luxemburgo. Ref.
CR-80-93-339-EN-C)