Las formas de una guerra

Las formas de una guerra
amorfa:
drogas,
democracia
y derechos humanos
en Ecuador1
Fredy Rivera Vélez2
El combate al narcotráfico y el incremento de
los problemas de seguridad nacional asociados al manejo de la frontera norte del Ecuador se han constituido en uno de los principales dolores de cabeza con los que han tenido que bregar autoridades y sociedad en estos
últimos años. Sumemos a esta situación el involucramiento indirecto del país en el Plan
Colombia y las características de la fluctuante relación bilateral con Estado Unidos y obtendremos un panorama bastante denso y de
resultados impredecibles para la población
ecuatoriana.
Si inicialmente el problema del narcotráfico estaba referido sólo a las acciones policiales y judiciales enmarcadas en la Iniciativa
Andina, hoy este asunto ha cobrado una mayor significación por la complejidad de su tratamiento y por la cantidad de instituciones y
percepciones que se tienen sobre su presencia.
En efecto, a raíz de la participación de Ecuador en el Plan Colombia, la política exterior
de nuestro país ha tenido que asumir (de forma reactiva) una serie de retos y contingenRivera, Fredy, 2004, “Las formas de una guerra amorfa:
drogas, democracia y derechos humanos en Ecuador”,
en ICONOS No.20, Flacso-Ecuador, Quito, pp. 14-24.
14 ICONOS
1
Partes de este trabajo fueron presentados en el Seminario “Investigación y educación en estudios de defensa y seguridad”, REDES, Santiago de Chile, octubre
2003.
2
Profesor-investigador de Flacso Ecuador. Editor de la
Revista Ecuador Debate del Centro Andino de Acción
Popular (CAAP).
cias planteadas por los intereses de seguridad
nacional de los Estados Unidos en la región.
Para el caso ecuatoriano, el tratamiento
del problema del narcotráfico está relacionado con varios factores:
• la presencia de redes de comercio clandestino de precursores químicos, armas, municiones y explosivos destinados a los distintos actores armados en Colombia;
• las actividades de lavado de dinero que no
han podido ser cuantificadas con certeza,
especialmente al tener una economía dolarizada y un sistema financiero con poco
control estatal (marcado por actos de corrupción, informalidad e impunidad);
• las modificaciones y vacíos interpretativos
en el sistema de administración de justicia
respecto al narcotráfico, lo que ha promovido tensiones y distorsiones en el campo
legislativo;
• el fortalecimiento de algunas agencias policiales como el GIR, el GEMA y sus capacidades de interdicción en distintas
áreas de la sociedad, notándose una tendencia a la militarización de estos organismos policiales;
• la intervención de las FFAA en este problema en los últimos años, aspecto que hace poco era asumido como colateral, y que
hoy se extiende hacia aspectos que sobrepasan el asunto del narcotráfico (las consecuencias para Ecuador de la violencia en
Colombia, la acción de grupos guerrilleros, delincuenciales y paramilitares en territorio nacional);
• los retos a la plena exigibilidad e implementación del sistema de DDHH en las
regiones fronterizas que están afectadas
por el Plan Colombia;
• la participación indirecta del Ecuador en el
Plan Colombia y las acciones políticas desatadas a raíz del convenio para la utilización de la base aérea de Manta -FOL en la
interpretación estadounidense3- por parte
de su personal militar y de inteligencia;
• la escasa rendición de cuentas y transparencia de gestión con la que operan varias
instituciones ecuatorianas relacionadas
con narcotráfico y seguridad, asunto que
vulnera las reglas de gestión democrática y
afecta a los distintos sectores sociales;
• los resultados infructuosos para frenar la
corrupción en diferentes estamentos estatales y privados que de alguna manera se
relacionan con el narcotráfico, especialmente el sector judicial y el desempeño de
las fuerzas del orden.
forma y adquieran sentido en el marco de la
interpretación norteamericana del problema
de la droga.
Ya en 1982 el ex presidente Ronald Reagan declaró la guerra contra las drogas para
dar una respuesta a la creciente epidemia de
adicción en su país y para cumplir con un objetivo de “seguridad nacional” que venía siendo discutido años atrás (Bagley 1991). De hecho, el proceso de incubación de la estrategia
de Estados Unidos para luchar contra las drogas demoró más o menos 16 años en adquirir
el perfil que muestra actualmente. En 1989 el
ex presidente Bush -padre- lanza la “Iniciativa Andina” que, en principio, estaba compuesta de un plan de cinco años y un monto
de US$ 200 millones para desmantelar las organizaciones narcotraficantes, aislar las principales regiones donde se cultivaba coca, destruir los laboratorios de procesamiento de
drogas y bloquear la entrega de insumos químicos para su producción a través de asistencia tecnológica y ayuda económica a Bolivia,
Perú y Colombia (Youngers 1998). No obstante, la “Iniciativa Andina” no se agota en su
manifestación inicial porque hasta ahora sigue siendo el referente más importante de las
políticas antinarcóticos norteamericanas frente a la región. Adicionalmente a su vigencia,
el mismo año de su lanzamiento se promulga
En estos campos conflictivos se están procesando actualmente las dimensiones e interpretaciones sobre la seguridad, el manejo de
los derechos humanos y la manera cómo se
gestiona los valores democráticos y las instituciones en Ecuador.
Ecuador como punto de atención:
discursos y planes
3
Según Isaacson (2002), FOL (Forward Operating Location) es una base o aeropuerto que hace parte de un
acuerdo por el cual se permite su uso a los aviones estadounidenses que se encuentran en misiones de detección y monitoreo antinarcóticos. Estas instalaciones son operadas por los países receptores, en este caso Ecuador, y albergan a miembros de las fuerzas militares de Estados Unidos, la DEA, guardacostas y
personal de aduanas para apoyar y coordinar las comunicaciones e inteligencia de estos vuelos.
Gonzalo Vargas
La “guerra contra las drogas” aparece en un
contexto de relaciones internacionales asimétricas entre los Estados Unidos y América
Latina. Para el caso de Ecuador, esto significó que sus políticas antinarcóticos tomen
ICONOS 15
coyuntura
es
el Acta de Autorización de Defensa Nacional
-NDAA- en donde se designa al Departamento de Defensa como la “agencia principal” encargada de la detección y monitoreo
de cargamentos de drogas ilícitas hacia Estados Unidos, configurando así el comienzo de
la militarización de la guerra antinarcóticos.
Esta visión del
fenómeno del narA raíz de su participación cotráfico condujo
en el Plan Colombia, Ecuador inevitablemente a
ha tenido que asumir una gestar una política
serie de retos y contingencias exterior unilateral
por parte de Estaplanteadas por los intereses dos Unidos que
de seguridad nacional de los privilegia la interEstados Unidos en la región: dicción con acciones destinadas a
una acción reactiva con resul- combatir la oferta
tados no deseados para de los países prola democracia, la sociedad y ductores, desconosus instituciones. ciendo de esta manera el carácter int e rd e p e n d i e n t e ,
multicausal y plural del narcotráfico4. Este tipo de racionalidad política
maneja el tema del
narcotráfico dentro
de una agenda de
política exterior
más amplia, como se puede observar en el tratamiento que se ha hecho del asunto en el
marco de las Cumbres Presidenciales desde
Miami hasta Québec; en ellas, Washington
ha propuesto reiterativamente tres ejes fundamentales en torno a los cuales giran sus políticas hacia el subcontinente: democracia, liberalización e integración, donde el narcotráfico está cobijado bajo el término democracia
(Bonilla 2000).
Bajo esas condiciones y escenarios, que incluyen procesos de “certificación”, tratamien4
16 ICONOS
Para un análisis de las políticas estadounidenses y las
relaciones entre Washington y América Latina en los
ochenta ver Insulza (1991), Vargas (1990).
tos unilaterales del sistema de preferencias
arancelarias y potenciales sanciones económicas de los Estados Unidos, el gobierno ecuatoriano ha manejado su agenda en términos
esencialmente reactivos respecto a los intereses
estadounidenses. Es por eso que una vez resuelto el problema fronterizo con el Perú, la
agenda exterior ecuatoriana ha acogido los aspectos del narcotráfico y democracia como
condicionamientos antes que como intereses
prioritarios. Este factor ocasionó que Ecuador
someta su relación comercial a una contraprestación directa y física para las estrategias norteamericanas de combate al narcotráfico y al
terrorismo (Barreiro 2002). En esos contextos,
la ejecución del Plan Colombia desde 1998 ha
prefigurado nuevos escenarios de política internacional para el país al punto de que cada
vez más se encuentre articulado al eje político
conformado por Washington y Bogotá.
Dimensiones económicas
y políticas del narcotráfico
Ecuador no es un país con cultivos de hoja de
coca. Tampoco es productor de cocaína u
otras drogas ilegales para la exportación. Entre otras razones, no se cultiva coca porque los
sembríos para uso ritual y tradicional fueron
erradicados en el siglo XVI durante la Real
Audiencia de Quito por cuestiones estructurales de la economía colonial. En cambio, la
coca se institucionalizó en el mercado de Perú y Bolivia debido a las necesidades de reproducción de la mano de obra indígena en la
minería (Bonilla 1991, 1993). En este sentido, en Ecuador no existen sectores sociales
que posean una tradición cultural cocalera y
un conocimiento agronómico ancestral para
desarrollar una producción sostenida de la
hoja (Rivera 1991). Adicionalmente, el proceso de colonización de la Amazonía ecuatoriana corrió paralelo a la extracción petrolera
en los años setenta, lo que significó que las
tierras óptimas para el cultivo de hoja de coca se poblaran en condiciones de reproducción material determinadas por esta industria
(considerada como recurso estratégico del
Estado y protegida por lógicas de seguridad
militar). Por otro lado, el conflicto territorial de Ecuador con Perú hizo que la Amazonía cuente con alta presencia militar, impidiendo que estas zonas brinden las condiciones de clandestinidad que la producción de
coca requiere. La sumatoria de estos factores
ha impedido que se produzca hasta la actualidad el “efecto globo” derivado de la erradicación de cultivos en Perú, Colombia y Bolivia y de su consiguiente extensión de cultivos hacia Ecuador.
Tomando en consideración esos elementos y a pesar de que el país no tiene relevancia
como productor en el fenómeno del narcotráfico, Ecuador sí constituye un punto de conexión e importancia relativa para el tráfico de
cocaína hacia mercados internacionales a través de la carretera panamericana y los puertos
marítimos de Manta, Guayaquil y Puerto Bolívar. Los aeropuertos internacionales son utilizados en menor grado por traficantes de pequeña escala debido al incremento de controles existentes.
El norte del territorio ecuatoriano también es utilizado para el comercio clandestino
y el abastecimiento de precursores químicos
destinados a la industria del narcotráfico (localizada en el sur de Colombia). La actividad
ilícita se la realiza principalmente por tres zonas críticas: a) la frontera norte amazónica
que tiene numerosos pasos no controlados, b)
Carchi que tiene varios puntos de abastecimiento clandestino y c) la zona meridional de
la Provincia de Esmeraldas que posee distintos vínculos fluviales y marítimos con el sur
occidente colombiano.
En lo referente al lavado de dinero, la dolarización decretada en 2000 configuró un
nuevo escenario de relaciones económicas,
comerciales y financieras para el Ecuador tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Esta decisión gubernamental fue unilateralmente aplicada en un contexto de crisis
económica, social, financiera y política; y fue
polémica debido a las tensiones sociales que
existían en el momento, a los desequilibrios
económicos y sociales provocados por la aguda crisis bancaria asociados a la ausencia efectiva de control sobre el sistema financiero nacional y a las presiones de los grupos de poder
económicos y políticos (Falconí y Jácome
2002).
En esos contextos se podría pensar que escenarios económicos basados en la dolarización hubiesen sido propicios para el incremento de las actividades de lavado de dinero,
pero hasta la actualidad no existen trabajos
especializados sobre el tema y más bien el
asunto ha sido tratado en artículos periodísticos que no han arribado a investigaciones con
resultados concretos5. Además, existe en el
país una legislación bancaria que se basa en la
confidencialidad de la información y el sigilo,
lo que limita la capacidad de investigación sobre los movimientos financieros porque la exploración de cuentas bancarias debe efectuarse recurriendo a instancias judiciales extremadamente complicadas que han dado pocas
muestras de efectividad y tener poca credibilidad por la presencia de actos de corrupción.
Sin embargo, parecen existir “circuitos informales” de lavado de dólares que no utilizan
las institucionales financieras formales, lo
cual complica mucho más el análisis objetivo
del problema.
También se debe considerar la contradicción existente, aunque no reconocida oficialmente, entre la necesidad de obtener dólares
para alimentar la circulación de la masa monetaria del sistema financiero nacional6 y las
regulaciones poco cumplidas en materia de
control de divisas en las cuentas bancarias de
personas e instituciones. De hecho, en el “Informe de Evaluación del sistema de Ecuador
contra el blanqueo” elaborado por el Grupo
de Acción Financiera de América del Sur 5
Ver El Comercio, 18 de septiembre de 2002, sección
A-8: “5000 cuentas son sospechosas de lavado de dinero en el país”.
6
Con la dolarización se pierde la autonomía de impresión de moneda, dependiendo así del flujo de dólares
provenientes del comercio, exportación petrolera y
préstamos internacionales que alimentan al sistema
financiero y economía general.
ICONOS 17
Esta vinculación de colonos y campesinos
ecuatorianos al circuito industrial del narcotráfico es conocida por la mayoría de habitantes del nororiente de la Amazonía. Dicho fenómeno se debe principalmente a que muchos colonos y campesinos ven que el trabajo
en sus fincas no resulta rentable y la zona carece de redes de comercialización para sus
productos, así como del apoyo técnico y crediticio por parte del Estado. Adicionalmente,
la presencia del Estado ecuatoriano en las zonas de frontera es débil en términos institucionales.
Frontera norte, Base de Manta
y tensiones sociales
Gonzalo Vargas
coyuntura
GAFISUD- se sostiene que el país presenta limitaciones jurídicas, falta de capacitación del
personal que controla el lavado de dinero y
falta de control del dinero físico que entra en
territorio ecuatoriano; asimismo, el informe
destaca que existe una pugna entre el CONSEP y la Superintendencia de Bancos por la
vigilancia de esas actividades7.
Por otro lado, desde que se pusieron en
marcha las tareas de fumigación previstas en
el Plan Colombia en el departamento de Putumayo y se intensificó el conflicto colombiano por esta misma causa, un fenómeno nuevo apareció en la frontera norte ecuatoriana.
Este problema se relaciona con el “desempleo” ocasionado por la desestructuración de
sistemas de movilidad laboral y comercial
fronteriza que incluían ciclos de migraciones
al lado colombiano para trabajar en plantaciones de coca y en pequeños laboratorios
clandestinos.
18 ICONOS
Ligada al Plan Colombia, la utilización de la
Base aérea de Manta es una arista que marca
significativamente la participación del Ecuador en la lucha antinarcóticos. Esto se hace
patente cuantitativamente en el incremento
de la asistencia que Estados Unidos ha canalizado hacia el país en los últimos años. Los
datos indican que los recursos asignados por
el INL a Ecuador en el 2000 suman un total
de US$ 12 millones, US$ 22 millones en
2001, US$ 25 millones en 2002 y US$ 37
millones en año 2003.8
En términos generales, estas cifras son un
indicador, por lo menos desde la visión y el
bolsillo de Washington, de un mayor involucramiento cooperativo del Ecuador en la
“guerra contra las drogas”. En este sentido, si
bien no hay tropas estadounidenses con autorización para acciones armadas y combate, la
información, inteligencia aérea y respaldo logístico que la Base de Manta presta a las agencias antinarcóticos, asigna al Ecuador una responsabilidad sobre las tareas desplegadas desde este centro de operaciones.
7
Ver El Comercio, 14 de julio de 2003, sección A:
“Nuevo revés para el Ecuador en el control del lavado
de activos”.
8
Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, FY 2003 Budget Justification.
Cuadro 1: Solicitudes de refugio
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2000-2004
%
Solicitudes
475
3017
6766
11463
1085*
22806
Aceptadas
390
1406
1578
3270
293
6937
Negadas
60
394
1199
4392
785
6830
30,4
29,9
Abandono Archivo
999
1586
3606
38
6229
1810
1810
27,3
7,9
Reasentados Repatriados
36
87
4
7
94
4
0
0
98
134
0,4
0,6
Fuente: Ministerio de RREE, 2004.
* Hasta marzo 2004
Los temores suscitados por la ejecución
del Plan Colombia y el Acuerdo de la Base de
Manta hicieron que muchas organizaciones
de la sociedad civil se pronuncien en contra
de la participación activa del Ecuador en operaciones militares; sin embargo, nunca se
cuestionó sí realmente la droga es un problema real para el Estado y la sociedad ecuatoriana, por el contrario, se asume espontáneamente como una amenaza a la seguridad y a
la moral colectivas. En consecuencia, las posiciones “críticas” se inscriben en discursos que
cuestionan los procedimientos utilizados para
combatir el narcotráfico o en retóricas paternalistas que justifica la participación de la
gente “pobre” en el proceso de producción de
la droga por las condiciones de relegación
económica y social de las zonas fronterizas.
En este sentido, los cuerpos sociales, las organizaciones de derechos humanos y movimientos ecologistas se oponen a cualquier tipo
de involucramiento del Ecuador en acciones
derivadas del Plan Colombia por los efectos negativos que esto produciría en el país. Las intervenciones de estos actores se orientan, dependiendo de la naturaleza de la organización, hacia tres temas específicos. El primero se refiere a
las repercusiones que el Plan Colombia genera
en términos de seguridad ciudadana; el segundo se enmarca en acciones destinadas a denunciar violaciones de derechos humanos por parte de agencias policiales y militares ecuatorianas, y el tercero se concentra en los efectos nocivos que las fumigaciones en el Putumayo producen en el ecosistema fronterizo del Ecuador.
El problema del refugio
El desplazamiento y refugio de población colombiana que escapa de la violencia política y
social es un indicador muy sugerente y decidor de la intensidad que esta tomando el conflicto en ese país, el cual dejó de ser una cuestión privativa de Colombia para constituirse
en un problema regional complejo.
En los últimos años, mucho se ha especulado sobre las cifras de personas refugiadas en
territorio ecuatoriano. Al margen de la desproporción en los números y el desconocimiento de las posibilidades estructurales del
país para recibir inmigrantes, es sintomático y
preocupante que una ponderación alegre
pueda servir para diseñar planes de contingencia, proyectos de intervención y hasta políticas públicas en nuestro territorio.
La vinculación producida entre el conflicto colombiano y la presencia de refugiados en
Ecuador es contundente. Según análisis de los
datos del Censo efectuado en 2001, los picos
estadísticos más altos de ingreso de colombianos al país se registran a partir de 1999, año
en que se inicia la ejecución del Plan Colombia, pues de las 51.556 personas declaradas,
10.052 lo hicieron en el período 1998-20019.
De igual forma, al revisar las estadísticas proporcionadas por la Oficina de Refugiados del
Ministerio de Relaciones Exteriores, (Ver
cuadro 1)las solicitudes de refugio se encuen9
Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos -INEC, VI Censo de población y V de Vivienda, 2001.
ICONOS 19
coyuntura
tran asociadas a la misma dinámica y temporalidad de los recientes procesos armados y
políticos colombianos: ejecución del Plan
Colombia y finalización de las conversaciones
de paz en febrero del 2002.
Tal incremento de solicitudes de refugio
no puede ser disociado de problemas conexos
a la presencia de población colombiana. En
Ecuador, la tradicional convivencia fronteriza
con personas de origen colombiano no se había constituido en factor de tensión y conflicto, pero recientemente es frecuente observar
percepciones ancladas en la xenofobia, el racismo y la exclusión. De hecho, recientes investigaciones (Flacso 2003) demuestran que
la actual ola de inmigrantes colombianos está
asociada a figuras discriminadoras:
“las mujeres colombianas se dedican a la
prostitución...ellos (los colombianos) nos
quitan las fuentes de trabajo... la presencia
colombiana sólo trae violencia y delincuencia... deberían ponerlos en un campo de vigilancia... se deben cerrar las fronteras y pedirles visa de ingreso..., etc.”
Este tipo de percepciones y criterios rebasan a
las personas comunes y se vuelve más grave
cuando los representantes institucionales de
las cámaras de la producción, de la policía, organismos de control migratorio y gobiernos
locales lo plantean como un asunto normal y
natural, en clara violación a los derechos humanos de la población inmigrante y refugiada;
hecho que además vulnera los tratados internacionales que el Ecuador ha firmado y ratificado en el ámbito del derecho internacional.
En términos generales, los problemas más
urgentes que enfrentan los inmigrantes colombianos en Ecuador se derivan de la fragilidad de la economía local, las reducidas
oportunidades que brinda un esquema monetario dolarizado (que genera precios incompatibles con el poder adquisitivo de la
población) y un mercado laboral prácticamente en crisis desde la perspectiva del empleo. En este contexto, la pobreza, medida
por NBIs es del 49.5% para la población colombiana que habita en el país, y en las zonas
20 ICONOS
de frontera este porcentaje fluctúa entre el
60% y el 92%, lo que muestra que la situación se vuelve más difícil para las personas
que han llegado al Ecuador en busca de protección y refugio (Flacso 2003).
Seguridad, democracia
y derechos humamos
Se propone la noción de “segurización” para
revelar un proceso en donde las fronteras semánticas del concepto de seguridad se tornan ambiguas y su intención primera, la protección del individuo y la trama social, es colonizada y atrapada por las lógicas de la defensa militar y el control policial. En estos
términos, la segurización denota una situación en la cual, a pretexto de la seguridad, se
justifica una serie de prácticas que erosionan
la democracia, sus valores y la propia condición de protección que le otorga su sentido.
En ese sentido, la participación de las Fuerzas Armadas, desde la perspectiva de la seguridad nacional para enfrentar el narcotráfico
y la canalización de una gran cantidad de recursos económicos y tecnológicos hacia la
Policía Nacional en el contexto del Plan Colombia, ha producido un proceso de segurización de las relaciones humanas en la frontera norte de Ecuador.
Recientemente, las FFAA elaboraron el
“Libro Blanco” de la Defensa Nacional para
acoplarse a las condiciones imperantes, pero
no se debe olvidar que lo viejo pervive en lo
nuevo y los procesos de cambio no se realizan
exclusivamente en los dominios de la voluntad. Por consiguiente, la nueva Política de
Defensa sigue preñada de contenidos importados de las interpretaciones tradicionales sobre seguridad. Claros ejemplos de esto son las
definiciones de seguridad y defensa utilizadas,
así como las falsas diferencias conceptuales
que se establecen entre narcotráfico, crimen
organizado y terrorismo en el discurso de las
FFAA ecuatorianas. No hace falta un análisis
muy exhaustivo para identificar que su antecedente inmediato es la teoría de la narcogue-
rrilla, un enfoque popularizado a principios
de los ochenta en Estados Unidos, replicado
en los noventa por las agencias antinarcóticos
estadounidenses y encapsulado en la retórica
antiterrorista a partir del 11 de Septiembre
(en “La estrategia de seguridad nacional de
los Estados Unidos de América”.10
Existe un problema adicional referido al
campo de la administración de justicia y las
entidades relacionadas con el fenómeno, ya
que el embrollo institucional es tan grande
que la solución se traduce en más segurización y desconfianza sobre la actuación de las
instituciones y los valores democráticos. En
este contexto surge la interrogante de si el sistema democrático en Ecuador y la clase política en particular poseen la capacidad para establecer mecanismos adecuados de gestión,
rendición de cuentas y transparencia sobre
sus entidades, mucho más sobre las que tienen la responsabilidad constitucional de generar y promover el orden y la paz pública.
Es curioso, pero el argumento más común
entre la clase política sobre la rendición de
cuentas relacionadas con el combate al narcotráfico está referido a los informes financieros.
No se habla en ningún momento de rendición
de cuentas políticas, sus implicaciones para la
población, o menos aún, de veedurías u observatorios del fenómeno del narcotráfico.
En este escenario vuelve a aparecer la figura de la segurización, ya que muchas agencias
de interdicción, represión y monitoreo, amparadas en una interpretación equívoca de la seguridad nacional, tienen procedimientos especiales de fiscalización y control, por lo que en
muchos casos las investigaciones son secretas,
opacando de esta manera los canales de comunicación y rendición de cuentas que debe existir entre el poder político y la ciudadanía.
Además de estas restricciones y fragilidades, las instituciones democráticas ecuatorianas son afectadas por acciones políticas externas a sus procesos. La guerra contra el narcotráfico es un buen ejemplo de esto. Revisan10 Ver Ministerio de Defensa Nacional (2002), US Department of State (2002), Youngers (2002).
do la legislación antinarcóticos ecuatoriana y
la estructura institucional en este campo, se
notó que la figura de la rendición de cuentas
es ambigua o inexistente11. De ahí que los mecanismos de control intragubernamentales
sean difusos y las instancias de representación
política que deberían fiscalizar estas instituciones, como el
Congreso NacioLos efectos más perversos
nal, desconozcan
en buena medida el de la lucha antinarcóticos y
trabajo de las agen- del Plan Colombia se expresan
cias antinarcóticos en los cambios en la estructura
que operan en el
país. El caso más de relaciones del tejido social
evidente está rela- en Ecuador, puesto que los
cionado con las "daños colaterales" se
funciones
del
manifiestan después, cuando
CONSEP, ya que
al ser la entidad no hay nada que hacer frente
responsable
del
a los efectos del proceso
combate a la droga de segurización.
en Ecuador, su
obligación de rendir cuentas se canaliza a su presupuesto; sin embargo,
¿qué pasa con los
paquetes de ayuda
externa militar, no
militar y de desarrollo asignados
por el INL al Ecuador? De hecho, el CONSEP sólo está considerado en la asistencia
norteamericana en la categoría de política antinarcóticos del Departamento de Estado, entones, ¿qué pasa con la fiscalización del resto
de recursos económicos y técnicos que reciben las agencias antinarcóticos ecuatorianas,
sobre todo las de seguridad?
Estas pocas preguntas son la confirmación
de la debilidad institucional que el país presenta en el control de las políticas externas en
materia de seguridad relacionadas con el
11 Ver CONSEP, “Estrategia Nacional Contra las Drogas”, en www.consep.gov.ec, y la Evaluación del Progreso del Control de Drogas del CICAD.
ICONOS 21
Gonzalo Vargas
combate al narcotráfico. Es por ello que la
continuidad de este tipo de situaciones vulneran no sólo el reconocimiento y legitimidad
de las instituciones encargadas de las acciones
sobre este problema, sino que vuelven inoperantes al conjunto de valores que se supone
constituyen el “deber ser” de todo régimen
democrático.
Conclusiones
En los últimos años Ecuador ha incrementado su participación en la estrategia de seguridad regional impulsada por los EEUU. La
presencia de elementos estadounidenses en la
Base Militar de Manta, las reorientaciones en
la operatividad de esta Base (para reforzar las
acciones policiales y castrenses en la frontera
norte), la dotación de equipo técnico y recursos financieros a ciertas dependencias de la
Policía Nacional (con una lógica anclada en la
22 ICONOS
represión e interdicción que prácticamente
militariza a segmentos de esta entidad), las
medidas de control efectuadas sobre la población que han repercutido en la esfera económica y política, los efectos ecológicos y de salubridad originados por las fumigaciones,
destinadas a reducir los cultivos de hoja de
coca en territorio colombiano, y las repercusiones que tiene el proceso de segurización sobre el sistema de derechos humanos, constituyen una parte importante de las implicaciones que ha debido afrontar el país por su involucramiento en el Plan Colombia.
Este involucramiento deber ser visto en un
contexto marcado por la debilidad y fragilidad del Estado y de varias de las instituciones
relacionadas con el combate al narcotráfico.
Hasta la actualidad, no se han diseñado un
conjunto de medidas y procedimientos estatales que sean capaces de coordinar las distintas actividades que ejecutan las agencias de seguridad ecuatorianas. El tema del narcotráfico, vinculado a la interpretación que se realiza de la seguridad nacional, está promoviendo una serie de déficits democráticos e ingobernabilidad, expresados en la falta de control
de las entidades gubernamentales y la escasa
rendición de cuentas que debe hacerse ante la
ciudadanía.
Por su parte, la sociedad civil tampoco ha
promovido la creación de espacios de exigibilidad más allá de la creación de observatorios
de vulnerabilidad de derechos humanos en
zonas de frontera que, si bien son necesarios,
no se canalizan -por ejemplo- hacia la fiscalización de los recursos enviados desde las
agencias antinarcóticos estadounidenses a
Ecuador. El campo de la lucha antinarcóticos
en el país, al estar segurizado y restringido en
términos de uso de la información, limita las
dinámicas participativas de las organizaciones
civiles en torno al monitoreo y evaluación de
la lucha contra las drogas.
En referencia a los espacios de representación política de la democracia ecuatoriana,
tampoco se han construido dispositivos específicos de fiscalización del desempeño institucional de las agencias de seguridad del país en
materia de narcotráfico. El Congreso Nacional no ve por el momento este problema como un tema de debate político y las pocas
discusiones al respecto han estado relacionadas con escándalos de corrupción de funcionarios estatales de alto rango. Esta situación
se produce porque todavía no existe en el seno del Congreso un bloque de oposición política que tenga el objetivo de fiscalizar a la diversidad de entidades encargadas de los asuntos de seguridad nacional.
En el plano militar y policial existen interpretaciones diferentes sobre algunos componentes del combate al narcotráfico. De parte
de las FFAA, y a pesar de las declaraciones del
poder ejecutivo, se cuestiona mucho las presiones estadounidenses para establecer una
política de interdicción que se contraponga a
los principios de soberanía nacional a más del
reiterado pedido por acceder a recursos que
facilitarían sus tareas de seguridad. Este último aspecto ha originado recelos interinstitucionales, ya que la Policía está recibiendo un
mayor apoyo técnico y financiero para realizar labores bajo lógicas tendentes a su fortalecimiento y militarización; de ahí que los escenarios abiertos por la estrategia de seguridad
regional y el Plan Colombia genere una suerte de competencia de las entidades para obtener recursos externos rápidos.
Otra de las principales esferas públicas
afectadas institucionalmente es la jurídica. La
activación de ciertos mecanismos de interdicción genera efectos contraproducentes en las
distintas instancias que componen la administración de justicia, especialmente en el incremento de personas detenidas sin sentencia
que permanecen en los centros de reclusión.
Por otro lado, existe una gran disparidad entre el número de capturas e investigaciones
realizadas por la policía y la cantidad de instrucciones fiscales, llamamientos a juicio y
sentencias, lo que evidencia la fragilidad institucional de las entidades encargadas del control del problema del narcotráfico. Adicionalmente, la falta de transparencia, la existencia
de corrupción en el sistema judicial y policial
y lo intrincado de los procedimientos de las
entidades encargadas del control del fenómeno del narcotráfico, constituyen factores que
contribuyen a crear una imagen de ilegitimidad e impunidad que vulnera el sistema de
derechos humanos de la población ecuatoriana. En consecuencia, los efectos más perversos de la lucha antinarcóticos y el Plan Colombia no se expresan exclusivamente en los
registros cuantitativos de los instrumentos de
análisis social, sino en las modificaciones que
estas estrategias producen en la estructura de
relaciones del tejido social en Ecuador, puesto
que los “daños colaterales” se manifiestan después, cuando no hay nada que hacer frente a
los efectos del proceso de segurización.
En el plano internacional, la política
ecuatoriana sobre el narcotráfico está permeada actualmente por dos componentes
específicos provenientes de lo que ahora se
denomina el eje Washington-Bogotá. El primero se refiere a la presión existente para aumentar los niveles de interdicción marítima
y lograr la aplicación extra territorial de la
legislación estadounidense. El segundo está
asociado al incremento de la participación
ecuatoriana en el discurso antiterrorista dirigido hacia los grupos armados colombianos.
Así, la consolidación de cualquier sistema de
seguridad interestatal entre Estados Unidos
y Ecuador necesariamente estará atravesada
por la dinámica que adquiera el conflicto colombiano.
Finalmente, teniendo en cuenta todas estas problemáticas, uno de los retos del actual presidente es lograr el cumplimento de
los ofrecimientos de campaña electoral que
estuvo basada en un discurso que prometía
no alinearse con la estrategia de seguridad
estadounidense, elevar los niveles de seguridad ciudadana amparada en el respeto a los
derechos humanos, promover la transparencia de la gestión pública, profundizar el
combate a la corrupción y establecer una redistribución equitativa de la riqueza. Todos
estos ofrecimientos, por el momento, están
puestos en duda por lo contradictorio de las
acciones presidenciales y sus instancias gubernamentales.
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coyuntura
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