Informe 7/2008 - Gobierno de Canarias

Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
INFORME 7/2008 DE LA JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA SOBRE POSIBILIDAD DE EXIGIR A LOS CONTRATISTAS
LA ENTREGA DE LAS FACTURAS EN EL MOMENTO DE LA ENTREGA DE LA
PRESTACIÓN OBJETO DEL CONTRATO, A EFECTOS DEL CÓMPUTO DEL
PLAZO PARA EL PAGO.
[Grupo 5.5]
El Director General de Recursos Económicos del Servicio Canario de la Salud,
mediante escrito de 18 de agosto pasado, formula consulta a la Junta Consultiva sobre si, a
efectos de lo dispuesto en la normativa reguladora de las obligaciones de facturación, en
relación con lo preceptuado en el artículo 200.4 de la Ley de Contratos del Sector Público
respecto al plazo máximo para el abono del precio de los contratos, el Servicio Canario de la
Salud puede ser considerado como destinatario no empresario, y si, en consecuencia, pudiera
exigir “a las empresas suministradoras la entrega de la correspondiente factura en el momento
de la entrega del material objeto del contrato, así como, en el caso de resultar viable, la
posibilidad de incluir dicha exigencia en los correspondientes pliegos.”
En el escrito en el que formula la consulta, el órgano consultante, haciendo referencia
a los preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) reguladores de las
formalidades para la constatación del cumplimiento de los contratos (artículo 205.2), y del
plazo máximo para el abono del precio de los contratos y consecuencias de su
incumplimiento (artículo 200.4), realiza una extensa exposición sobre el cómputo de los
plazos que resultan de la aplicación conjunta de dichos preceptos, llegando a las conclusiones
que, en resumen, se exponen a continuación:
a) El cómputo del plazo de carencia de sesenta días establecido en el artículo 200.4 de
la LCSP para el pago de las facturas, se inicia a partir del plazo de un mes de que dispone la
Administración para formalizar el acto de recepción o conformidad establecido en el artículo
205.2 de la LCSP. De esta forma, el cómputo de intereses de demora no comenzaría hasta
que haya transcurrido la totalidad de ambos plazos: el mes a que se refiere el artículo 205.2,
más los sesenta días a que se refiere el artículos 200.4.
b) De acuerdo con lo establecido en los artículos 9 y 16 del Reglamento por el que se
regulan las obligaciones de facturación, aprobado por Real Decreto 1496/2003, las facturas
deberán ser expedidas y remitidas en el momento de realizarse la operación, excepto cuando el
destinatario de la operación sea un empresario o profesional que actúe como tal, en cuyo caso
1
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
deberán expedirse en el plazo de un mes desde que se realice la operación, y remitirse en el
plazo de un mes a partir de su expedición.
Según el escrito de consulta, si se interpreta que el régimen de facturación aplicable a la
Administración es el correspondiente a los empresarios, el contratista dispondría de un plazo de
un mes para expedir la factura, plazo que sería coincidente con el que cuenta la Administración
para formalizar el acto de recepción, y, a partir de ese momento, el contratista dispondría,
además, de otro mes para remitir la factura.
Teniendo en cuenta que la Administración necesita tener en su poder la
correspondiente factura para poder iniciar los trámites administrativos para pagar el precio
del contrato, el escrito en que se formula la consulta plantea que el teórico plazo de sesenta
días establecido por la LCSP resultará notablemente reducido en la medida en que el
contratista, a su criterio, decida no entregar la factura en el momento en que la ha de expedir,
coincidente con el acto de recepción formal, sino remitirla a lo largo del mes siguiente. El
escaso plazo resultante en tales supuestos, provocará que la Administración contratante
incurra en un elevado número de situaciones de demora en el pago.
Aunque los términos en que se concreta el objeto de la consulta se refieren tan sólo a la
cuestión de si es posible exigir a los contratistas la entrega de las facturas en el mismo momento
de la entrega del objeto de la prestación, no obstante, dadas las conclusiones que se dan por
sentadas en los argumentos expuestos por el órgano consultante para justificar la necesidad del
informe que solicita, esta Junta Consultiva considera necesario pronunciarse también respecto a
dichas conclusiones, pues éstas inciden directamente en la correcta aplicación de los preceptos
contenidos en la LCSP respecto al pago del precio de los contratos.
En primer lugar, esta Junta Consultiva considera que la redacción de los artículos 200.4 y
205.2 de la LCSP puede provocar confusión cuando hay que interpretarlos conjuntamente, a
efectos de determinar el plazo máximo de pago, interpretación a la que no ayuda en nada, sino
todo lo contrario, la remisión que hace el artículo 200.4 al artículo 205.4, pues éste último se
refiere tan sólo a los supuestos de contratos en cuya extinción la Administración haya de
practicar y notificar al contratista una liquidación.
De una mera interpretación literal de los preceptos contenidos en los artículos 200.4 y
205.2 podrían obtenerse dos conclusiones opuestas:
2
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
1.- Si el término “documento que acredite la realización del contrato”, a que se refiere el
artículo 200.4, es equiparable al término “acto formal y positivo de recepción o conformidad”, a
que se refiere el artículo 205.2, con independencia del momento en que efectivamente se hubiera
realizado la entrega de los bienes o la prestación de los servicios, se obtiene la conclusión de que
el plazo para pagar la correspondiente factura no empezará a computarse hasta el momento en
que se haya realizado el citado acto formal de manifestación de conformidad, para lo cual la
Administración contratante dispone de un plazo previo al inicio del plazo para pagar, que el
propio artículo 205.2 fija en un mes a partir de la entrega o realización efectiva del objeto del
contrato. Esta es la conclusión que coincide con la expuesta por el órgano consultante,
interpretando que ambos plazos se han de computar sucesivamente, de forma acumulada.
2.- Sin embargo, la conclusión anterior puede quedar en entredicho a la vista de los
equívocos términos utilizados en el último inciso del artículo 200.4, cuando, en aparente
contradicción con el acto formal de recepción previsto en el artículo 205.2, dispone que
“cuando… la fecha de recibo de la factura… se preste a duda o sea anterior a la recepción de las
mercancías o a la prestación de los servicios, el plazo de sesenta días se contará desde dicha fecha de
recepción o prestación.”
Tales términos permiten generar la duda de si se podría interpretar que el “documento
que acredite la realización del contrato”, a que se refiere el primer inciso del propio artículo
200.4 LCSP, se refiere al momento de la entrega o realización efectiva de la prestación, que, tal
y como es habitual en la práctica comercial, se ha de acreditar, bien mediante un albarán de
entrega, o bien, en defecto de éste, mediante la correspondiente factura. En tal caso, el “acto
formal y positivo de recepción o conformidad”, a que alude el artículo 205.2 LCSP no sería
equiparable al documento que acredita la efectiva realización del contrato a efectos del cómputo
del plazo para el pago, sino que tan sólo guardaría relación con la facultad de que dispone la
Administración para poder constatar, en aras del interés público, la correcta ejecución del
contrato mediante un acto formal distinto y posterior al momento en que efectivamente fue
realizado o entregado el objeto del contrato.
A la vista de los equívocos términos reseñados, respecto a si el documento a que se
refiere la LCSP para determinar el cómputo del plazo máximo para el pago ha de ser el que
acredita la recepción efectiva de las prestaciones, o, por el contrario, aquel en que
posteriormente se constata la conformidad de su recepción, resulta conveniente acudir a los
3
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
preceptos contenidos en la Ley 3/2004, por la que se establecen medidas de lucha contra la
morosidad en las operaciones comerciales, a la que el artículo 200.4 de la LCSP no sólo se
remite, sino que toma de ella lo esencial de su contenido normativo que, por otra parte, es el
resultado de la trasposición de la Directiva 2000/35/CE sobre la misma materia.
El artículo 4.1 de la Ley 3/2004, al establecer el sistema de determinación del plazo de
pago, preceptúa que éste será “el que se hubiera pactado entre las partes dentro del marco
legal aplicable y, en su defecto, el establecido de acuerdo con lo dispuesto en el apartado
siguiente.” Por su directa relación con la cuestión a que nos estamos refiriendo, se reproduce
a continuación la literalidad de los siguientes apartados del artículo 4.2 de la citada ley:
“El plazo de pago, a falta de pacto entre las partes, será el siguiente:
a) Treinta días después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud
de pago equivalente.
b) Si la fecha de recibo de la factura o la solicitud de pago equivalente se presta a duda,
treinta días después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los
servicios.
c) Si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes que los bienes o
servicios, treinta días después de la entrega de los bienes o de la prestación de los
servicios.
d) Si legalmente o en el contrato se ha dispuesto un procedimiento de aceptación o de
comprobación mediante el cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los
servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la solicitud de
pago equivalente antes o en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación,
treinta días después de esta última fecha.”
Vemos como el citado artículo, con mayor claridad que la LCSP, y en los mismos
términos que la Directiva 2000/35/CE, tras establecer en el apartado a) el cómputo del plazo de
pago partiendo, como regla general, de la fecha de recepción de la factura, o, bien, como
excepción en los supuestos previstos en los apartados b) y c), partiendo de la fecha de recepción
efectiva de la prestación cuando la fecha de recibo de la factura genere dudas, o cuando ésta se
reciba antes que la efectiva realización de la prestación, contempla a continuación en el apartado
d), de forma netamente diferenciada, los supuestos en que, por disposición legal o por pacto
contractual, se haya establecido un acto de comprobación de la conformidad de las prestaciones
realizadas, en cuyo caso el plazo de pago se computará a partir de la fecha en que se lleve a cabo
dicha comprobación, que en la práctica se realiza bien mediante un acto posterior reflejado en
acta formal (cuando sea preceptiva la asistencia de la Intervención), bien mediante un informe
emitido por el designado por la Administración como supervisor o responsable del contrato, o
4
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
bien diligenciando éste la propia factura con su firma de conformidad con lo facturado, ya sea en
el mismo momento de su recepción, o bien fechándola en un momento posterior.
Quedan así resueltas las posibles dudas interpretativas antes expuestas, dado que el acto
formal de recepción preceptuado por el artículo 205.2 de la LCSP, como forma obligada de
constatación de la correcta ejecución de los contratos de las Administraciones Públicas, distinta
del mero acto de recepción efectiva de la prestación y posterior a éste, es el momento previsto en
el apartado d) del artículo 4.2 de la Ley 3/2004 para establecer el inicio del plazo de sesenta días
para el pago, y, en consecuencia, su cómputo se iniciará a continuación de que haya transcurrido
el plazo para realizar el acto formal de recepción de conformidad.
Aclarados, como cuestión previa, los citados aspectos básicos del régimen regulador del
pago del precio de los contratos administrativos, procede a continuación dar respuesta a la
concreta cuestión sobre la que se solicita informe de esta Junta Consultiva, es decir, “si la
Administración contratante puede exigir a los contratistas la entrega de la correspondiente
factura en el momento de la entrega de los bienes objeto del contrato, y, en tal caso, si se
pudiera incluir dicha exigencia en los correspondientes pliegos”.Para obtener dicha respuesta
es necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones.
Tal y como se expuso al inicio de este informe, el Reglamento por el que se regulan las
obligaciones de facturación (R.D.1496/2003) establece en sus artículos 9 y 16, como regla
general, que las facturas deberán ser expedidas y remitidas en el momento de realizarse la
prestación objeto del contrato, mientras que para los supuestos en que el destinatario de la
prestación actúe como empresario o profesional permite que las facturas sean expedidas dentro
del mes siguiente al momento en que se haya realizado la prestación, así como que las facturas
puedan remitirse al destinatario empresario o profesional, tan sólo en esos supuestos, dentro del
mes siguiente a la fecha de su expedición.
Dado que en el escrito de consulta se plantea expresamente la cuestión de si, a los efectos
previstos en Reglamento citado, el Servicio Canario de la Salud puede ser considerado como
destinatario no empresario, resulta conveniente recordar las disposiciones que, regulando los
impuestos que han de ser repercutidos al receptor por el prestador de los bienes o servicios (IVA
o IGIC), determinan sustancialmente el propio régimen de facturación regulado por el citado R.
D. 1496/2003.
5
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
Por una parte, tanto el artículo 5 de la Ley 37/1992, del Impuesto sobre el Valor
Añadido, como el artículo 5 de la Ley 20/1991, de modificación de los aspectos fiscales del
Régimen Económico Fiscal de Canarias, concretan, a los efectos antes indicados, el concepto de
empresario o profesional, y lo hacen tanto en términos positivos como negativos: tienen tal
consideración “quienes realicen entregas de bienes o prestaciones de servicios… con el fin de obtener
ingresos continuados en el tiempo”, y no tendrán tal consideración “quienes realicen exclusivamente
entregas de bienes o prestaciones de servicios a título gratuito.” Resulta evidente que, al margen de
otras consideraciones de carácter institucional, las Administraciones Públicas y sus Organismos
Autónomos no realizan entregas de bienes o prestaciones de servicios con el fin lucrativo de
obtener ingresos, no actuando como empresario o profesional, sino exclusivamente en función
de los fines institucionales que tienen atribuidos.
A mayor abundamiento, hay que tener en cuenta que el plazo de un mes previsto para la
expedición de facturas cuando el destinatario sea empresario o profesional, tiene su razón de ser
y está directamente relacionado con el plazo equivalente de un mes en que, de acuerdo con lo
preceptuado en el mismo artículo 9 del Reglamento citado, aquél habrá de realizar la liquidación
del IVA o del IGIC al que estén sujetas las operaciones que a su vez realice como tal empresario
o profesional, liquidación en la que podrá deducir el importe del impuesto que, con motivo de
dichas operaciones, se le haya repercutido en dichas facturas. Resulta por tanto evidente que en
los casos en que el destinatario de las facturas sea una Administración Pública u otra persona o
entidad que, no actuando como empresario o profesional, no esté obligado a liquidar IVA o
IGIC, carece de sentido el plazo de un mes para que se le remita la factura, debiendo aplicarse la
regla general que preceptúa su entrega en el mismo momento en que se realice la operación.
Se responde así la cuestión planteada en el sentido de que, no sólo la Administración
podrá incluir en los pliegos de cláusulas la exigencia de la entrega de las facturas en el mismo
momento de la recepción de las prestaciones objeto del contrato, sino que tal entrega en dicho
momento es obligada para el contratista por la propia normativa reguladora de las obligaciones
de facturación, dado que la Administración, destinataria de la factura, no actúa como empresario
o profesional.
Obtenida tal conclusión, esta Junta Consultiva estima necesario, no obstante, añadir la
siguiente consideración respecto a las posibles consecuencias que, respecto al cómputo del plazo
6
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
máximo para el pago de las facturas, podría ocasionar el retraso en la entrega de las facturas por
parte del contratista.
El órgano consultante entiende que el plazo para el pago de las facturas se inicia, en todo
caso, a partir de la recepción formal de las prestaciones objeto del contrato, sea cual sea el
momento en que el contratista le entregue las facturas, con la consecuencia de que si el
contratista demora su entrega después de la recepción, la Administración verá reducido el plazo
efectivo para su pago, dado que no podrá iniciar los trámites para llevarlo a cabo hasta el
momento en que efectivamente disponga de las correspondientes facturas.
Sin embargo, esta Junta Consultiva no comparte tal conclusión, teniendo en cuenta lo
dispuesto en el último inciso del artículo 200.4 de la LCSP, interpretado, como ya se ha hecho
anteriormente en este informe, en concordancia con lo establecido en el artículo 4.2 de la Ley
3/2004, de medidas de lucha contra la morosidad. El apartado d) de dicho artículo establece que
el plazo de sesenta días para el pago se iniciará a partir del acto formal de recepción de
conformidad, siempre y cuando la factura se haya presentado en ese momento, o con
antelación al mismo. En caso contrario, si la factura se presentase con posterioridad a dicha
recepción, sería de aplicación la regla general prevista en el apartado a) del artículo 4.2, es decir
el plazo para el pago se computaría a partir de la recepción de la factura. Tal conclusión,
coincidente también con la prevista para el supuesto del apartado c) de dicho artículo, es,
además, plenamente consecuente con el precepto del artículo 9 del R.D. 1496/2003, ya
comentado, que, estableciendo la obligación del contratista de expedir y entregar la factura en el
mimo momento de la recepción, permite obtener la obvia conclusión de que, un posible retraso
en su expedición y entrega, debido a una actuación unilateral del contratista con infracción de la
normativa aplicable al respecto, nunca podrá operar en perjuicio de la Administración
contratante, en el sentido de ver reducido el plazo máximo establecido legalmente para tramitar
el pago sin incurrir en mora.
CONCLUSIÓN
1º.- El plazo de sesenta días establecido en el artículo 200.4 de la LCSP para el pago del
precio de las prestaciones objeto del contrato se computará a partir de la fecha en que se lleve a
cabo la comprobación formal de la conformidad de lo ejecutado con lo estipulado en el contrato.
7
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72
Junta Consultiva de Contratación Administrativa
FV
2º.- El contratista deberá haber expedido y entregado la correspondiente factura en el
momento en que la Administración lleve a cabo el acto formal de conformidad de las
prestaciones realizadas con lo estipulado en el contrato. En los pliegos de cláusulas
Administrativas particulares se podrá incluir la exigencia de que el contratista cumpla con tal
obligación respecto a la facturación.
3º.- Si la Administración recibiese la factura con posterioridad a la comprobación formal
de la conformidad de lo ejecutado, el plazo para el pago se computará a partir de la fecha de
recepción de la factura.
Las Palmas de Gran Canaria, a 24 de septiembre de 2008.
8
C/ León y Castillo, 431-2º - Edif. Urbis - 35007 - Las Palmas de Gran Canaria - Tlfs. 928 30 30 00 - 30 71 27. Fax 928 30 71 37.
Avda. José Manuel Guimerá, 8. 38071 - Sta. Cruz de Tenerife. Tlf. 922 47 65 00. Fax 922-47 66 72