Caso Consejo Transparencia Chile - CPLT

Propuesta para Libro de consulta
“Buenas Prácticas de Gestión para Resultados en el Desarrollo de Latinoamérica y el Caribe 2010”
0. Contexto: Entrada en vigencia de la Ley de Transparencia e instalación del Consejo para la
Transparencia.
El Problema
El 20 de Abril de 2009 entró en vigor en Chile la Ley N° 20.285 de Transparencia de la Función Pública y de
Acceso a la Información de la Administración de Estado. Junto con garantizar el derecho de acceso a la
información pública, y extender obligaciones de transparencia pasiva y activa a las entidades públicas, a nivel
nacional y subnacional, la nueva Ley generaba una nueva institucionalidad en el sector público chileno: el
Consejo para la Transparencia (CPT). El CPT, entidad autónoma de carácter independiente, nacía con el
mandato de regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información
de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su
amparo, y las excepciones a la publicidad de la información. Para esto, al CPT se le otorgaron facultades
fiscalizadoras, de resolución de casos, de promoción, capacitación, difusión e información, normativas y
sancionadoras.
A pesar de la amplitud de su mandato, y su vital importancia para la adecuada implementación de la Ley
20.285, la instalación organizativa del CPT se dio en paralelo a la entrada en vigencia de la Ley. De hecho, el
primer amparo de acceso a información pública se presentó el 22 de abril del mismo añoi cuando los equipos
estaban aún en proceso de selección, lo que derivo en la necesidad de diseñar el proceso de trabajo, reclutar
y preparar a las personas, conjuntamente con la resolución de casos concretos, sin contar con información
para estimar la eventual demanda y su comportamiento en el tiempo, la productividad y, por ende, dotación
necesaria para el ejercicio de la función.
Junto al reto habitual de lanzamiento de una nueva entidad, se da la circunstancia particular de un contexto
de altísimas expectativas a nivel nacional y regional del desempeño del CPT y de desconfianza pública
respecto de la real capacidad del Estado de cumplir con los altos estándares de la leyii.
El desarrollo de una cultura organizativa basada en resultados, y el diseño e implementación secuencial de
instrumentos de gestión que apoyaran la institucionalización de esta cultura, ha sido el elemento clave en el
desarrollo de capacidad del CPT y el logro de sus objetivos.
Los Productos, efectos e impactos deseados
El Consejo ha definido su misión: “promover y cooperar en la construcción e institucionalización de una
cultura de la transparencia en Chile, garantizando el derecho de acceso a la información pública de las
personas”; su visión: “promover la consolidación de un modelo de gestión gubernamental que, inspirado en el
Principio de la Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información Pública, profundiza la democracia y
fomenta la confianza en la función pública sobre la base de la participación y control ciudadano”; y sus
objetivos estratégicos: Promover el principio de transparencia y difundir el derecho de acceso a la
información pública, generando información relevante sobre los niveles de implementación en el sector
público y buenas prácticas instaladas; Garantizar el derecho de acceso a la información pública velando por su
accesibilidad, exigibilidad y disponibilidad, y fiscalizar el cumplimiento de los deberes de transparencia a
través de los medios y procedimientos que establezcan las normativas aplicables; Perfeccionar la regulación
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de la normativa en materia de transparencia y del derecho de acceso a la información, favoreciendo la
eficiencia de la gestión pública y el control ciudadano; e Instalar el Consejo para la Transparencia en base a un
modelo de gestión pública de calidad que promueve la participación ciudadana, incorporando experiencias
comparadas y mejores prácticas institucionales. También ha conceptualizado su cadena de valor, con eje
central en el ciclo de vida de sus clientesiii.
Dicha conceptualización ha derivado en una modificación de la estructura organizativa inicialiv, movilizándola
hacia una organización basada en procesos, en una estrategia gradual de implementación en función del
marco presupuestario priorizando la instalación de la Dirección de Fiscalización.
Los impactos esperados se enmarcan en la implementación de una cultura de la transparencia que trae
consigo una serie de beneficios, tanto para los organismos del Estado, para la ciudadanía y el país en general,
lo que podría resumirse en la afirmación “todos ganan”. Esto significa: mayor legitimidad y credibilidad del
aparato público; mayor preocupación por hacer las cosas bien; mejor imagen y reputación internacional;
mayor participación y control de los ciudadanos del accionar público y contribución a la educación cívica por
un mayor conocimiento de la labor del Estado.
El Consejo se encuentra en pleno proceso de instalación de sus capacidades institucionales, con los siguientes
desafíos principales: lograr mayor posicionamiento institucional y público; perfeccionar la cartera de
productos y servicios y completar las capacidades institucionales.
Es en base a estos temas estratégicos que se configura el marco de acción del Consejo para la transparencia
utilizando la metodología Balanced Scorecard ó Cuadros de Mandov.
El ámbito de aplicación del Consejo para la Transparencia es nacional, estableciendo su alcance a todos los
órganos de la administración, tales como: Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Gobiernos regionales,
Municipios, Fuerzas Armadas, Carabineros, Investigaciones, y los Órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa.
Por último, y en el entendido de intencionar en la organización una orientación en las necesidades de la
ciudadanía, el Consejo para la Transparencia ha integrado la aplicación de procesos permanente de estudios y
análisis sobre la caracterización de sus clientes. Los principales resultados de dichos estudios dicen relación
con abordar fundamentalmente respecto de los ciudadanos no usuarios de la ley su profundo
desconocimiento de ésta y del Consejo; respecto de los ciudadanos usuarios su marcada desconfianza; y de
los Organismos y funcionarios Públicos su demanda de mayor acompañamiento, con más canales de
comunicación, más capacitación y mayores recursos.
Herramientas de Gestión por Resultados
El modelo de planificación estratégica de la institución se sustenta en un ordenamiento jerarquizado de
etapas e instrumentos a través del cual el Consejo diseña e implementa su accionar, facilitando el
alineamiento de los proyectos su operación y gestión con el marco estratégico y los recursos disponibles. Por
ello, el Consejo ha relacionado sus procesos de reflexión estratégica con los procesos de formulación
presupuestaria y, en un segundo nivel, con la operacionalización de la estrategia en proyectos e iniciativas
ajustadas a la disponibilidad de recursos.
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Para sustentar la toma de decisiones, se trabaja en base al análisis de datos del (i) desempeño institucional,
(ii) nuevos requisitos y expectativas del cliente, y (iii) prioridades de la administración, en el marco del
mandato legal. Los instrumentos de seguimiento y evaluación utilizados y que forman parte integral de la
toma de decisiones, son los siguientes:
Informe de Gestión Mensual: Documento que integra a la totalidad de los procesos de negocio y soporte de la
institución y los mide en términos operacionales y de resultados.
Informe de Evaluación Trimestral de Metas: Documento que evalúa el estado de avance trimestral y
cumplimiento anual del mapa estratégico respecto de sus iniciativas y metas anuales.
Convenio de Desempeño Individual Directores: Instrumento que identifica y formaliza la priorización de
proyectos para cada Director en su ámbito de competencia.
Sistema de Incentivos: Durante el presente año, se trabajo en el diseño de un sistema de incentivos a las
remuneraciones de los trabajadores del Consejo, que contempla la implementación gradual de instrumentos
de gestión orientados mejorar el desempeño en tres niveles: institucional, colectivo e individual.
Cuadro de Mandos Integral; El Cuadro de Mando permitió a través de la definición de perspectivas de trabajo,
la desagregación de los objetivos estratégicos en distintos niveles, ya sea de resultados ó impacto como de
desempeño institucional. Cada uno de estos objetivos, a su vez, fueron descritos en términos de indicadores y
formalizada su meta para el año en curso. Las metas por su parte, permitieron establecer los distintos
proyectos por Dirección, los que fueron operacionalizados a través de planes anuales.
Los instrumentos han permitido formular el presupuesto con base a resultados. Debido al contexto inicial, el
presupuesto de arranque del CPT fue intuitivo y por debajo de las necesidades institucionales. A dos meses
de asumir, el equipo ejecutivo debió abordar el segundo proceso de formulación presupuestaria, con escasa
información comparada y sin datos de funcionamiento operacional ni de las necesidades de la ciudadanía. Sin
embargo, en un proceso estructurado y sobre la base de definiciones estratégicas claras se logran diseñar
proyectos y acciones que arrojan una propuesta presupuestaria ordenada y orientada a resultados. Esta
propuesta significó un incremento real en términos porcentuales del 36% respecto al primer presupuesto del
CPT. Para el año fiscal 2011, el Consejo para la Transparencia pudo exhibir una propuesta presupuestaria
basada en estadísticas de 12 meses de funcionamiento, con evaluaciones del desempeño y con un marco
estratégico definido para el trienio 2010-2012, además de una marcada orientación a clientes, acompañada
de un plan de difusión y explicación a sus actores relevantes. A esta fecha se cuenta con una primera señal
presupuestaria que implica un aumento porcentual del 13%.
1. Resultados Alcanzados
A pesar de los retos iniciales de instalación y expectativas que enfrentó el CPT, su gestión, apoyada en los
instrumentos descritos anteriormente, ha permitido a esta joven entidad cumplir con las expectativas de
desempeño y contribuir a la credibilidad de la nueva legislación de transparencia y acceso a la información.
A fecha de 31 de Agosto de 2010, el CPT, en su rol garante del derecho de acceso a la información pública ha
recepcionado un total de 1.220 casos, y ha dictado resolución en 1.021 casos. Adicionalmente, se han
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explorado salidas alternativas de resolución de conflictos, emprendiéndose un total de 64 procesos de
mediación con un 88% de éxito. En el ámbito de fiscalización, el CPT ha realizado 2 estudios en materia de
transparencia activa, con alcance en los servicios públicos, empresas públicas y universidades y ha lanzado
una herramienta de “Autofiscalización en Transparencia Activa” puesta a disposición de los sujetos obligados,
con la finalidad de que los organismos autoevalúen el nivel de cumplimiento de las normas. En el ámbito de
la promoción se han capacitado a más de 3.559 participantes con presencia en el 80% del territorio nacional,
focalizadas en organismos de gobierno, municipalidades y sociedad civil. Se ha constituido una red de enlaces
con los sujetos fiscalizados, formalizada en un 100% a nivel de organismos de la administración central y
gobernaciones; y en un 94% a nivel del gobierno local (municipios). 5.028 consultas han sido atendidas,
canalizadas preferentemente por el sitio web (www.consejotransparencia.cl) y promovidas mayoritariamente
por ciudadanos que representan el 71% del total de consultantes. Se han emitido nueve Instrucciones
Generales, regulando las materias de: Designación de Enlaces, Procedimiento de reclamaciones ante
Gobernaciones, Índice y documentos de carácter secreto y reservado, Sobre gratuidad y costos directos de
reproducción y Aplicación de Transparencia Activa en organismos públicos y empresas públicas, del estado y
sociedades del estado. En materia de instalación e institucionalización, hoy el Consejo cuenta con 65
personas. Se estructura en cinco Direcciones (Jurídica, Estudios y Clientes, Fiscalización, Operaciones y
Sistemas; y Administración, Finanzas y Personas) y cuenta con dos oficinas para su funcionamiento.
La utilización de las herramientas de gestión ha sido un elemento clave para el logro de estos resultados y
en particular, la retroalimentación derivada del primer ejercicio de evaluación de desempeño, 2009-2010.
En este ejercicio, se realizaron evaluaciones en el marco de (i) un plan de instalación inicial y (ii) sobre las
definiciones estratégicas de la institución que contemplaban 55 iniciativas en los distintos planes operativos
por Dirección. El plan de instalación se ejecutó en un 100%, desarrollando 26 actividades en total. Las
principales materias trabajadas se referían a: elaboración de planificación estratégica; reclutamiento,
selección y contratación; apertura de gestión presupuestaria e implementación de canales de comunicación
permanentes. Respecto a la evaluación de los planes operativos por Dirección, con 55 proyectos a
desarrollarse durante el periodo mayo – diciembre. La evaluación anual informó un cumplimiento general del
92%, con las siguientes observaciones: para los procesos de promoción, los atrasos en la producción de los
estudios de clientes (caracterización, satisfacción y posicionamiento), provocados por periodo electoral,
fueron los causantes del menor nivel de cumplimiento; la falta de formalización de los modelos de
fiscalización generaron una disminución en los resultados alcanzados en el área de garante y fiscalización; en
el ámbito de la instalación, la falta de formalización de las políticas de recursos humanos e higiene y
seguridad explican los menores resultados alcanzados.
Para el periodo 2010 y en consideración del análisis del desempeño institucional y otros datos de interés, se
ajusta la planificación estratégica a su desarrollo mediante cuadros de mando. Esto significó, no sólo
reflexionar sobre los temas emergentes sino además formalizar nuevos desafíos en términos del mandante,
cliente, procesos internos y de aprendizaje. Se formalizaron 71 proyectos, considerados por cada Dirección en
su plan operativo según ámbito de responsabilidad. La evaluación no fue menos compleja, ya que en esta
oportunidad no solo se evaluaba el cumplimiento de los proyectos según programación, sino que también se
considera un ponderador de importancia a los proyectos en función de su impacto presupuestario y carácter
transversal. De la misma forma, para evaluar el cumplimiento de los objetivos estratégicos, se definieron
ponderadores a los indicadores en base a los criterios de orientación al cliente e impacto en el desarrollo
institucional. A julio del 2010, la primera evaluación realizada al cumplimiento del marco estratégico entrega
resultados por objetivos con un 53% de los objetivos estratégicos que informan un cumplimiento acorde a lo
programado; un 29% de los objetivos estratégicos presentan desfases menores en su cumplimiento y un 18%
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de los objetivos estratégicos se encuentra con niveles de incumplimientos mayores. Las alertas rojas se
presentan en los objetivos estratégicos asociados a la perspectiva de “Procesos Internos” “Crecimiento y
Tecnología”, relacionado al proceso de institucionalización y consolidación en que se encuentra el Consejo
para la Transparencia.
2. Fase de Implementación: Hacia el Mejoramiento Continuo Institucional
A casi dos años de vida de la Ley de Acceso a la Información, el proceso de incorporación de esta política, así
como la instalación del Consejo se encuentra en una fase inicial de desarrollo, siendo su objetivo principal la
consolidación del sistema en un horizonte de 5 años. Sin embargo, el nivel de institucionalización alcanzado
en estos años ha sido remarcable, y los instrumentos de gestión desarrollados se encuentran en pleno uso,
utilizándose la información generada para retroalimentar funciones, prioridades y planes de trabajo, tal y
como se ha explicado en el marco de la evaluación de gestión 2009-2010.
Los ejercicios de medición mensual, trimestral y anual, ya sea en términos operacionales y de resultados, han
permitido al Consejo no sólo institucionalizar el uso de las herramientas de gestión desarrolladas, y
monitorear sus resultados de desempeño institucional, sino además, visualizar e implementar mejoras
institucionales en sus procesos de trabajo. Sólo a modo de ejemplo, podemos mencionar:

La incorporación del modelo piloto de salidas alternativas o vías informales de resolución de casos, en
función del stock de casos generados por una alta demanda inicial. Este piloto se realizó sobre una
muestra de 40 casos, permitiendo disminuir los tiempos de tramitación de casos en las mediaciones
exitosas en un 37,5% respecto de los casos no mediados durante el período; y

La instalación de sistema de autofiscalización, como herramienta de apoyo previo para los organismos
fiscalizados. Esta plataforma tiene como objetivo promover, apoyar y facilitar el cumplimiento de las
disposiciones de transparencia activa por parte de los Órganos de la Administración del Estado, y permite
realizar una Simulación de Fiscalización de Transparencia Activa, conforme a las exigencias que establece
la Ley y las Instrucciones Generales, permitiendo al organismo autoevaluar su nivel de cumplimiento.
3. Potencial de Réplica
En los últimos años ha habido una explosión de leyes de acceso a la información a nivel internacional y
regionalvi. Su aprobación sin embargo implica retos significativos de implementación, tanto a nivel de garantía
del derecho, como de cumplimiento de las expectativas ciudadanas e institucionales de ejecuciónvii. El
proceso de instalación del CPT y su rol en la implementación de una nueva política pública a nivel nacional y
subnacional puede sin duda ser replicado, tanto en este contexto de implementación de leyes de acceso a la
información como en el contexto de instalación de una nueva entidad pública. En el marco de
implementación de leyes de acceso a la información, la experiencia del CPT arroja lecciones importantes en
materia de i) previsión de necesidades de capacidad institucional; ii) coordinación interinstitucional; iii)
definición de procesos sustantivos para operativizar el marco legal y iv) diseño de herramientas de apoyo a la
implementación. En el marco de instalación de una nueva entidad pública, la experiencia del CPT revela
pautas útiles en i) la definición de una visión y estructura organizativa; ii) la consolidación de procesos
sustantivos y de soporte; iii) la gestión de la innovación institucional; iv) el diseño y uso de herramientas de
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apoyo a la gestión y v) la generación de espacios y mecanismos de reflexión y retroalimentación del
desempeño institucional.
4. Conclusiones e Información Adicional
El proceso de incorporación del derecho de acceso, así como la instalación del Consejo se encuentra en una
fase inicial de desarrollo, siendo su objetivo principal la consolidación del sistema en un horizonte de 5 años.
En virtud de la experiencia adquirida en la construcción de la institución con la integración efectiva de
herramientas de gestión por resultados y su evaluación positiva, es posible replicar la experiencia en otros
procesos de instalación de órganos de características equivalentes con roles en la supervisión, control,
fiscalización y garantía de una política pública ciudadana.
Los aprendizajes adquiridos en este proceso apuntan al desafío de construcción de una cultura institucional y
su impacto en el éxito del proceso de instalación, la incorporación de elementos de direccionamiento y
control de gestión, la incorporación del enfoque a clientes como elemento de valor público en las
prestaciones y la gestión del conocimiento como base del aprendizaje institucional.
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Datos de Identificación
Institución
Experiencia
Categoría
Persona
Referencia
Consejo para la Transparencia
Ciudad y País: Santiago, Chile
Entrada en vigencia de la Ley de Transparencia e instalación del Consejo para la
Transparencia.
Instituciones Públicas Nacionales
María José Méndez
Datos de
[email protected]
Jefa Unidad Planificación y
Contacto
(56-2) 4952116
Calidad
(56-2) 4952103
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Anexo N°1: Cadena de Valor Consejo para la Transparencia
Planificación, control y calidad
Gestión del Conocimiento
Comunicación
Cadena de
valor del
Consejo
Normativo
Promoción,
capacitación y
difusión
Fiscalización
Atención a
clientes
Solución de
conflictos
Normativo
Soporte
Persona
Búsqueda y obtención de información
Reclamación
Cumplimiento de regulación
Responder formalmente a reclamaciones
Ciclo de vida
Institución
Anexo N°2: Mapa Estratégico Consejo para la Transparencia 2010-2012
Mapa Estratégico 2010-2012
Misión: Existimos para promover y cooperar en la construcción e institucionalización de una
cultura de la transparencia en Chile, garantizando el derecho de acceso a la información
pública de las personas.
Mandante
M1. Mejorar los niveles de
transparencia de los
Organismos públicos
M2. Posicionar una
institución autónoma con
altos estándares internos
de transparencia y
eficacia.
Clientes
CL1. Resolver casos y
fiscalizar de manera
pertinente, oportuna
y eficaz
P1. Consolidar los
modelos de gestión de
reclamos, atención de
clientes y proceso de
normativa
CL2. Habilitar a los
ciudadanos
en el derecho de
acceso
a la información
P2. Instalar y
desarrollar el
proceso de
fiscalización
CL3. Implementar
canales efectivos de
comunicación con el
cliente
P3. Desarrollar y
gestionar
proactivamente los
planes de trabajo
CL4. Promover el
desarrollo
de capacidades
institucionales de los
organismos públicos
P4. Instalar y
desarrollar
procesos
de soporte con
eficiencia, eficacia y
probidad.
CL5. Maximizar los
niveles
de satisfacción de
clientes.
P5. Implementar el Modelo
de Gestión del Consejo
incluyendo las variables de
integración,
automatización, calidad y
mejora continua.
Procesos Internos
CT1. Desarrollar una cultura
y
clima organizacional
considerando los valores
institucionales
CT2. Identificar,
diseñar e incorporar
tecnologías
de información
CT3. Promover el
desarrollo
de las personas
CT4. Velar por el
cumplimiento normativo
y de directrices
institucionales
Crecimiento y Tecnología
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CT5.Diseñar y
mantener el proceso
de gestión del
conocimiento
i
Amparo A1-09 contra Intendencia de la Décima Región.
2005: Creación Comisión Asesora Presidencial de Probidad y Transparencia (Gobierno Michelle Bachelet) a propósito de la Agenda
de Probidad, Transparencia y Modernización, diseñada como respuesta a la coyuntura política que marcaba por esos días a Chile, a
raíz del escándalo de corrupción en Chiledeportes. 2006: Sentencia condenatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en caso Claude Reyes v/s Estado de Chile, que obligo al Estado de Chile a “generar un estatuto legal de acceso a información pública
y proceder a la capacitación a los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender las solicitudes de acceso a
información..”.
iii Ver Anexo N°1: Cadena de Valor del Consejo para la Transparencia.
iv Estudio de Modelo Objetivo EVERIS – Diciembre 2009.
v Ver Anexo N°2: Mapa Estratégico Consejo para la Transparencia 2010-2012.
vi Para más información ver: John M. Ackerman, “The Global Explosion of Freedom of Information Laws”, 58 Admin. L. Rev. 85, 88
(2006)
vii En la actualidad, existe consenso de que la implementación y efectividad de estas leyes aún son cuentas pendientes en muchos
países de la Región y que los esfuerzos deben por tanto concentrarse en el diseño e implementación de mecanismos institucionales
de cumplimiento de las obligaciones que estas normas implican en áreas y sectores clave para el fomento de la transparencia. Para
más información, ver Baena, P. y Vieyra, JC. “El Acceso a la Información como Herramienta para Prevenir y Controlar la Corrupción”,
Banco Interamericano de Desarrollo, DP-114 (2010).
ii
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