13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb
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A ñ o 8 – N ° 1 – 2 01 6 - 1 I S S N v e r s i ó n i m p r e s a : 071 9 - 3 4 3 2 I S S N v e r s i ó n d i g i t a l : 071 8 - ­5 7 6 6 Encrucijada Americana Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 1 11-05-2016 13:08:50 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 2 11-05-2016 13:08:50 PRESENTACIÓN En la actualidad, no es razonable discutir sobre un proyecto de desarrollo en América Latina, fuera de la concepción de descentralización, ordenamiento territorial, respeto al medio ambiente, así como la consideración de mayores niveles de participación y autonomía. Durante los años noventa, la mayoría de los países de América Latina entraron en procesos de descentralización asociados a la reforma neoliberal del Estado, con casos paradigmáticos donde la transformación del ordenamiento político y administrativo se vinculó con la generación de autonomías como un espacio de mayor profundidad política y económica en el desarrollo de los territorios. Pero cabe señalar que tales procesos han seguido distintos derroteros y que, tanto a nivel de políticas públicas como en discusiones académicas, cohabitan diversas visiones sobre el desarrollo local. En algunos casos se pone énfasis en el desarrollo local como participación, el desarrollo local como gobierno municipal, el desarrollo local como desarrollo económico local, desarrollo local como ordenamiento territorial y desarrollo local como forma de análisis social, todas las cuales responden a distintas visiones valóricas y diversos contextos históricos. Sin embargo, en todos los casos los cambios en el marco de la planificación o de las políticas urbanas y territoriales, están ligados directamente a las capacidades del Estado para rendir cuentas, y a la legitimación social de la participación de gobiernos subnacionales como responsables, junto con la sociedad civil, del desarrollo local en sus espacios de vida. Aquello plantea nuevos desafíos de gobernanza, que invitan a una reflexión interdisciplinaria, entendiendo el proceso complejo y multidimensional que supone el fenómeno. Esta edición de Encrucijada Americana busca, justamente, acoger tal reflexión por medio de una sección especial titulada “Desarrollo territorial, gobiernos subnacionales y autonomías”, en la que incluimos cuatro artículos de autores de diversas procedencias. El primero de ellos se titula “La integración intermunicipal como alternativa para viabilizar la autonomía municipal en Mendoza”, y fue elaborado por el académico de la Universidad Nacional de Cuyo (Argentina) y miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina, Enzo Ricardo Completa. El segundo, “La intermunicipalidad en Argentina. Contribuciones para su mejor conocimiento”, fue escrito por Daniel Cravacuore, director de la Unidad de Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina) y director de la sede Argentina del Instituto Iberoamericano de Investigación Urbana y Territorial. El tercer artículo, de Constanza Pavez, académica vinculada a la Universidad de las Américas (Chile), se titula “Descentralización y participación en la constitución ecuatoriana: lecciones para el proceso constituyente en Chile”. Este trabajo aborda un tema que se torna especialmente relevante en el actual contexto chileno, marcado por el inicio del camino que conducirá a la elaboración de una nueva constitución. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 3 3 11-05-2016 13:08:50 PRESENTACIÓN Por último, cierra esta sección especial el artículo “Instituciones y desarrollo regional: el caso de la industria acuícola en la zona lacustre de La Araucanía (Chile)”, de los académicos Jaime Quilaqueo, director de Innovación y Transferencia de la Universidad Católica de Temuco (Chile), y Francisco Vega, profesor de la Universidad Alberto Hurtado (Chile). Junto con esta sección central sobre “Desarrollo territorial, gobiernos subnacionales y autonomías”, esta edición de Encrucijada Americana incluye otras dos, una sobre Relaciones Internacionales, y otra constituida por un dossier sobre América Latina. La primera, titulada justamente “Relaciones Internacionales”, contiene un único artículo, “La diplomacia chilena y el conflicto del Chaco (1928-1938)”, elaborado por Milton Cortés, estudiante del Doctorado en Estudios Americanos de la Universidad de Santiago (Chile). La segunda es, como ya dijimos, un dossier sobre América Latina, editado por el director del Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos de la Universidad Alberto Hurtado y director de Encrucijada Americana, Esteban Valenzuela. Este informe aborda diversos temas, como la lucha contra la pobreza, el extractivismo, la violencia y la corrupción en distintos países de la región, en particular en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Confiamos en que esta nueva edición de Encrucijada Americana será del interés de académicos, estudiantes y de todos quienes quieran conocer y contrastar diversas perspectivas del desarrollo territorial y de la realidad latinoamericana. Ignacio Cienfuegos Director del Departamento de Ciencia Política y RRII, Universidad Alberto Hurtado Daniel Bello Editor 4 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 4 11-05-2016 13:08:50 ÍNDICE PRESENTACIÓN.............................................................................................................3 Ignacio Cienfuegos y Daniel Bello I. DESARROLLO TERRITORIAL, GOBIERNOS SUBNACIONALES Y AUTONOMÍAS La integración intermunicipal como alternativa para viabilizar la autonomía municipal en Mendoza (Argentina)..................................................................................9 Enzo Ricardo Completa La intermunicipalidad en Argentina. Contribuciones para su mejor conocimiento...........31 Daniel Cravacuore Descentralización y participación en la constitución ecuatoriana: lecciones para el proceso constituyente en Chile...........................................................53 Constanza Pavez Montenegro Instituciones y desarrollo regional: el caso de la industria acuícola en la zona lacustre de La Araucanía (Chile)...................................................................67 Jaime Quilaqueo y Francisco Vega II. RELACIONES INTERNACIONALES La diplomacia chilena y el conflicto del Chaco (1928-1938)..........................................95 Milton Cortés Díaz III. Dossier Informe sobre Desarrollo Multidimensional de América Latina 2015: asimétrica lucha contra la pobreza, bajón del extractivismo y persistencia de la violencia/corrupción.......................................................................110 Esteban Valenzuela (editor) Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 5 5 11-05-2016 13:08:50 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 6 11-05-2016 13:08:50 I. DESARROLLO TERRITORIAL, GOBIERNOS SUBNACIONALES Y AUTONOMÍAS 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 7 11-05-2016 13:08:50 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 8 11-05-2016 13:08:50 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA (ARGENTINA) Inter-municipal integration as an alternative to make viable municipal autonomy in Mendoza (Argentina) Enzo Ricardo Completa1 [email protected] / [email protected] Recibido: 7 de enero de 2016 Aprobado: 8 de abril de 2016 Resumen: Luego de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, las provincias argentinas se encuentran obligadas a reconocer la autonomía municipal en sus constituciones en el orden institucional, político, administrativo y económico-financiero. Transcurridos más de veinte años luego de la reforma, algunas provincias aún incumplen el mandato constitucional, lo que ha generado consecuencias lamentables para sus gobiernos locales. El presente trabajo se focaliza en el caso de Mendoza, advirtiendo acerca de la necesidad de promover una reforma integral de su régimen municipal que contemple el reconocimiento del poder constituyente municipal y garantice el derecho de asociación intermunicipal. En función de estos desarrollos, se reflexiona en torno a las restricciones normativas más relevantes que dificultan la ejecución de proyectos asociativos de carácter intermunicipal, a los efectos de determinar el grado de autonomía que efectivamente detentan los municipios en la provincia y de sugerir criterios para fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales de Mendoza. Palabras clave: Autonomía municipal; cooperación intermunicipal; gobierno subnacional; reforma constitucional Abstract: Since the reform of the National Constitution in 1994, Argentinian provinces must recognize municipal autonomy in their constitutions in the institutional, political, administrative and economic order. More than twenty years after the reform was instituted, some provinces continue to violate the Constitution, which has led to unfortunate consequences for local governments. This paper focuses on the case of Mendoza, making note of the need to promote a comprehensive reform of the municipal regime that includes the recognition of the municipal constituent power and guarantees the right to inter-municipal association. Based on these developments, it reflects on the most relevant legal restrictions that hinder the implementation of inter-municipal partnership projects, for the purposes of determining the degree of autonomy that municipalities actually hold in the province and to suggest criteria for the strengthening of the institutional capacity of local governments in Mendoza. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina (CONICET). Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo (Argentina). 1 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 9 9 11-05-2016 13:08:50 Enzo Ricardo Completa Keywords: Municipal autonomy; inter-municipal cooperation, subnational government; constitutional reform. “Los municipios son y serán siempre entidades políticas con autonomía. Si las normas dicen otra cosa, ocurrirá algo análogo a lo que acontecería si una norma dijera que algunos seres humanos no son personas; seguirán siendo personas aún cuando su capacidad jurídica, su libertad, sus derechos, quedaran muy limitados y estrangulados”. Germán Bidart Campos (1989) I. INTRODUCCIÓN A lo largo de su vida institucional, la Provincia de Mendoza no ha promovido reformas constitucionales que consagren la autonomía municipal. De hecho, las reformas de la constitución provincial han sido muy poco frecuentes, especialmente durante las últimas décadas. Prueba de ello es que la constitución actual acaba de cumplir 100 años en febrero de 2016 y que desde hace más de veinte incumple el mandato impuesto por el artículo 123° de la Constitución Nacional incorporado en ocasión de la reforma de 1994, por medio del cual se obligó a las provincias a reconocer la autonomía municipal y a reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo y económico-financiero. Como consecuencia de este incumplimiento, los municipios mendocinos continúan rigiéndose en base a lo dispuesto en una Ley Orgánica de Municipalidades que data del año 1934 y que posee serias contradicciones como consecuencia de múltiples e inconexas reformas parciales. En materia de cooperación intermunicipal, si bien el ordenamiento jurídico provincial no prohíbe la creación de organismos asociativos municipales atenta notoriamente contra el dinamismo que requiere la gestión asociada, imponiendo restricciones a la cooperación financiera entre municipios, a la obtención de la personería jurídica de carácter público estatal por parte de los organismos intermunicipales, a la contratación de personal técnico, a la adquisición conjunta de equipos y maquinarias, a la concesión de avales y créditos recíprocos y a la prestación de servicios y realización de obras públicas de forma mancomunada. La mayoría de los organismos intermunicipales creados en la provincia, de esta forma, funcionan de hecho, sin una figura jurídica ni competencias claramente reconocidas, lo cual ha condicionado su funcionamiento y desempeño. En adición a lo anterior, los mismos se han visto afectados por la coexistencia de otras restricciones y déficits de capacidad propios de la situación de debilidad institucional que afecta a los gobiernos locales de la provincia, tales como la falta de recursos presupuestarios, físicos y humanos suficientes para cumplir con las funciones asignadas; las pertenencias político-partidarias de las autoridades locales y disfuncionalidad de las estructuras internas microrregionales y consorciales para ejecutar programas y proyectos. El presente trabajo pretende alertar sobre esta situación y promover algunos criterios que permitan a las autoridades gubernamentales de la provincia llevar a cabo un proceso de reforma integral del régimen municipal que se focalice en el reconocimiento de la autonomía 10 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 10 11-05-2016 13:08:50 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 municipal a partir del fortalecimiento del derecho de asociación municipal y de la eliminación de las restricciones institucionales que al presente dificultan o impiden la coordinación de acciones entre gobiernos locales, otros niveles de gobierno y el sector privado. II. AUTARQUÍA VERSUS AUTONOMÍA MUNICIPAL: ¿UN DEBATE SUPERADO? Históricamente se ha considerado a los gobiernos locales argentinos como entidades autárquicas dentro del territorio provincial. Así, según comenta Alberto B. Bianchi, la conquista española trasplantó al nuevo continente el régimen municipal, que en líneas generales constituyó un fiel reflejo del viejo municipio castellano. Y si bien al momento de la colonización el municipio en España había llegado a un estado de postración y decadencia, en América, por el contrario, surgió vigoroso y representó un papel decisivo en la vida de las instituciones indianas. Lamentablemente, este período de florecimiento de las instituciones locales se vio frustrado tras la implantación –tanto en Indias como en España– de la práctica de enajenar en pública subasta al mejor postor los cargos públicos, cuya provisión correspondía a la Corona (Bianchi, 1989: 50). Durante la época de la independencia nacional las instituciones locales (denominadas cabildos) recuperaron el protagonismo político de la mano de los caudillos provinciales. Dicho protagonismo, sin embargo, duró muy poco, ya que en 1821 la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires –adicta al centralismo de Bernardino Rivadavia, por ese entonces Ministro de Gobierno del Gobernador Martín Rodríguez– disolvió por ley a los cabildos de la provincia por considerarlos instituciones arcaicas no acordes con los tiempos que corrían. Quince años más tarde, aproximadamente, todas las provincias habían imitado a Buenos Aires, suplantando a sus instituciones locales por otras de carácter provincial. Como consecuencia de estas medidas, llegado el año 1853, los municipios ocupaban un lugar de escasa importancia dentro de la vida institucional argentina. “Prueba de ello lo constituye el hecho de que Alberdi no les dedicó párrafo alguno en su Proyecto de Constitución y que la Constitución sancionada aquel año apenas se ocupó de los mismos en la breve referencia que trae su artículo 5º” (Bianchi, 1989: 52)2. Por intermedio de dicho artículo se impuso a las provincias la obligación de asegurar el “régimen municipal”3, una frase ambigua que dividió a la doctrina nacional entre quienes interpretaban la letra de este artículo en el sentido de “municipio-gobierno” con facultades de autodeterminación política, y en el sentido de “municipio-administración”, entendido como institución dedicada a la solución de los conflictos domésticos de la comunidad y a la prestación de los servicios públicos locales, carente de influencia política en niveles importantes de decisión (Fernández, 2001: 12). Constitución Nacional de 1853, articulo Nº 5: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.” 2 La frase “régimen municipal” no figuraba en el proyecto original de la Constitución Nacional diseñado por Juan Bautista Alberdi. La frase fue incorporada por el convencional cordobés Juan del Campillo (quien luego tendría a su cargo la transcripción en puño y letra del primer original de la constitución) y fue aprobada sin discusiones por la asamblea. La polémica sobre el significado de la frase vendría después y se extendería hasta fines del siglo pasado. 3 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 11 11 11-05-2016 13:08:50 Enzo Ricardo Completa Promediando el año 1870 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) se pronunció a favor de la autonomía municipal, en consonancia con la tradición hispano colonial y con las tesis de Juan Bautista Alberdi (Fallo 9; 279: “García, Doroteo c/Provincia de Santa Fe”, 1870). Unas décadas más tarde, sin embargo, la Corte cambió de idea y adhirió a la tesis de la autarquía cuando sostuvo que los municipios no eran más que “meras delegaciones de los poderes provinciales circunscriptas a fines y límites administrativos (art. 52°)” (Fallos 114: 282: “Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata”, 1911), sentencia que fue luego reafirmada por la Corte en el año 1916 (Fallos 123: 313) y en 1942 cuando sostuvo que los municipios “no son entidades autónomas, ni bases del gobierno representativo, republicano y federal” (Fallos: 194: 111: “Labella de Corso, Gilda y otros c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, 1942). Finalmente, la CSJN volvió a fallar a favor de la autonomía municipal en el año 1989 en el famoso fallo titulado “Rivademar, Ángela Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario”, en donde el Alto Tribunal consideró a los municipios como “entidades autónomas de segundo grado”. Esta sentencia reviste una enorme trascendencia pues, por su intermedio, se devolvió formalmente a los municipios la autonomía que habían perdido 78 años antes. De acuerdo a lo expresado en el considerando número ocho del fallo, la Corte sustentó la autonomía municipal fundando su opinión en la descripción de diversos caracteres municipales “que mal se avienen con el concepto de autarquía”, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de la supresión o desaparición de los municipios, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33° del Código Civil de la Nación, Vélez y Greco: 2006) frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial y no solo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas. La incorporación del artículo 123° en la C.N. reformada de 1994 ratificó la postura tomada por la CSJN en el fallo de 1989, cortando así la vieja discusión doctrinaria y jurisprudencial que desde los albores de la patria oscilaba entre considerar a los municipios como entidades autárquicas o autónomas dentro del territorio provincial. Por intermedio de este artículo se estableció la obligación de las provincias de asegurar el carácter autónomo de los municipios y de reglar su alcance y contenido en cuatro categorías u órdenes diferentes (institucional, político, administrativo y económico financiero), lo que en la práctica ha generado una multiplicidad de regímenes municipales en las provincias, con profundos matices entre sí en torno a la forma de organización, competencias, delimitación territorial y categorización de los municipios. En lo que respecta a los cuatro órdenes que comprende la autonomía municipal, el orden institucional supone la posibilidad para los municipios de dictar su propia Carta Orgánica 12 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 12 11-05-2016 13:08:50 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 mediante una convención constituyente convocada a tales efectos. En este sentido, las provincias se encuentran facultadas a categorizar a sus municipios determinando cuáles de ellos detentarán este atributo y cuáles no, dependiendo de sus particularidades demográficas, políticas y socioeconómicas. Las cartas provinciales que reconozcan este atributo a uno o más municipios pueden regular el alcance y contenido de las Cartas Orgánicas imponiendo requisitos básicos para su sanción o contenido, sometiendo estos documentos a revisiones profundas por parte del Poder Legislativo provincial e incluso a su aprobación o rechazo.4 En segundo lugar se encuentra el orden político, por el cual se asegura a los municipios la potestad de elegir a sus propias autoridades de manera democrática y de regirse por ellas, de escoger entre distintas formas de gobierno y sistemas electorales, de determinar el grado de participación ciudadana en la gestión local y de decidir sobre la elección y/o destitución de los funcionarios locales, siempre y cuando estos aspectos no estén regulados en las respectivas constituciones provinciales. El orden administrativo, por su parte, supone para los municipios la facultad de organizarse, administrar su gestión y ejercer el poder de policía local sin interferencia de ninguna autoridad provincial o nacional, pudiendo determinar libre y autónomamente qué servicios municipales deben prestarse y qué obra pública debe construirse, en qué tiempos, con qué recursos y mediante qué tipo de procedimientos. Finalmente, el orden económico y financiero implica para los municipios la posibilidad de crear y recaudar tasas, impuestos, patentes, multas y contribuciones con el fin de cubrir los gastos de la gestión y de promover el desarrollo socioeconómico de la comunidad local, por supuesto con algunas limitaciones. En este sentido, por más que se reconozca a los municipios el más alto grado de autonomía en este orden, el ordenamiento jurídico vigente impone algunas limitaciones a sus potestades tributarias entre las que destacamos las siguientes: - Imposibilidad de establecer tributos sobre materias imponibles taxativamente vedadas por el ordenamiento jurídico nacional5 o provincial6. - Imposibilidad de establecer impuestos análogos a los nacionales (Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos) y provinciales (Convenio Multilateral, 1977, y Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, 1993). Corresponde a las provincias –al sancionar o reformar sus constituciones– reconocer a uno o más municipios radicados en su territorio todos los atributos de la autonomía (en cuyo caso gozarían de autonomía plena) o bien, solamente, la autonomía política, administrativa En caso de que las Cartas Orgánicas que sancionen los municipios no estén supeditadas a control legal o político alguno, los mismos gozarán de autonomía institucional o constituyente de carácter pleno e irrestricto. En cambio, si las Cartas Orgánicas deben ser sometidas a la Legislatura para su aprobación o rechazo los municipios que las sancionaron gozarán de autonomía plena aunque limitada. Finalmente, en caso de que la carta provincial no reconozca uno o más ordenes de autonomía a los municipios, se hablará entonces de autonomía semiplena e incluso de autarquía. 4 A modo de ejemplo, el artículo 75º inciso 1 de la Carta Magna otorga al Congreso Nacional la facultad de establecer derechos de importación y exportación. 5 Entre las materias imponibles provinciales expresamente vedadas a los municipios encontramos el impuesto automotor y el impuesto inmobiliario. 6 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 13 13 11-05-2016 13:08:50 Enzo Ricardo Completa y económica-financiera, con excepción de la autonormatividad constituyente (autonomía semiplena o relativa). El grado de autonomía alcanzado por los municipios, de esta forma, varía en cada provincia según sus particularidades demográficas, socioeconómicas y políticas. En este sentido, el deber impuesto a las provincias de consagrar la autonomía municipal en sus constituciones no implica que todos los gobiernos locales deban gozar de este status jurídico. Siguiendo a María Gabriela Ábalos (2006), “en una misma provincia podrán coexistir municipios con un status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia realidad. No obstante ello, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía institucional a todos sus municipios, pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía” (p.80). Como veremos a continuación, el caso de la Provincia de Mendoza se presenta como un claro ejemplo de incumplimiento del mandato impuesto por la C.N. en materia de reconocimiento de la autonomía municipal, situación que ha provocado significativas desventajas a todos los municipios de la provincia, especialmente al momento de trabajar de manera asociada. III. EL ARTÍCULO 123° DE LA C.N. EN LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES. EL CASO DE MENDOZA Transcurridas dos décadas desde la reforma constitucional de 1994 se observa que el mandato impuesto a las provincias de asegurar la autonomía municipal ha sido cumplido por un total de veinte provincias, de las cuales cuatro condicionan el ejercicio del poder constituyente municipal a lo dispuesto por sus respectivas Legislaturas.7 En cuanto a las provincias que aún no consagran la autonomía municipal en sus constituciones, son tres: Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires, las cuales aún no reconocen la autonomía municipal plena a ninguno de sus municipios, desconociendo de esta forma el poder constituyente municipal8. Claramente, la ausencia de una cláusula que imponga un límite temporal a las provincias para adecuar sus constituciones a lo dispuesto en la Carta Magna permitió a algunas de ellas extender la condición autonómica semiplena de sus municipios, con consecuencias lamentables para los mismos. En la Tabla N° 1 se detalla el momento histórico en que las provincias argentinas reconocieron la autonomía municipal en función de la jurisprudencia de la CSJN, del proceso 7 (3) Se trata de las provincias de Neuquén (1957/94), Salta (1986/98), Chubut (1994) y Tucumán (2006). Santa Fe reformó por última vez su Constitución en abril de 1962. El caso de esta provincia resulta paradojal si se tiene en cuenta, por un lado, que fue en esta misma provincia donde se suscitó el conflicto que luego llevaría al “leading case” Rivademar c/ la Municipalidad de Rosario, y por el otro, que promediando el año 1921 la provincia de Santa Fe dictó una Constitución sumamente progresista que garantizó por primera vez en el país el carácter autónomo a sus municipios. En cuanto a Buenos Aires, su constitución no se mantuvo invariable luego de la reforma constitucional de 1994, sino que fue modificada apenas un mes después de concluida la misma con el objetivo de permitir la reelección al gobernador Eduardo Alberto Duhalde. La Convención Constituyente, sin embargo, desconoció la obligación impuesta por el artículo 123° de la C.N. en materia de autonomía municipal, dejando que sus municipios continúen rigiéndose en base a las disposiciones constitucionales contenidas en la Constitución Provincial de 1934. En lo que respecta al caso de Mendoza, se hará referencia al mismo en detalle a continuación. 8 14 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 14 11-05-2016 13:08:50 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 político-institucional que se inauguró en Argentina a partir del retorno de la democracia en el año 1983 y de la última reforma de la Constitución Nacional realizada en 1994. Como puede apreciarse, con la notable excepción del antecedente autonomista santafecino de la Constitución provincial de 1921 (solo vigente durante el período 1932-1935), fue recién a partir de la década del 50 cuando comenzó a producirse una significativa evolución en el constitucionalismo provincial orientada a considerar a los municipios como entidades autónomas dentro del territorio provincial9. Luego del retorno de la democracia en 1983 se puso en marcha un nuevo proceso de reformas constitucionales a favor del reconocimiento de la autonomía municipal plena, proceso que toma fuerza y se consolida con posterioridad a la reforma de 1994, la que terminó de sepultar todo intento de volver a considerar a los municipios como entidades de naturaleza autárquica. Con respecto a las tres constituciones provinciales que aún no reconocen la autonomía municipal de carácter pleno a ninguno de sus municipios, en la Tabla N° 1 se deja constancia de la fecha de su última reforma. Para el caso de Mendoza, la última reforma constitucional data del año 1916, lo que la convierte en la carta provincial más antigua del país. Un hecho sumamente curioso puesto que, en su momento, esta misma Constitución fue considerada de avanzada en el mundo por reglamentar el trabajo de mujeres y menores e incluir el tratamiento de diversos derechos sociales con anterioridad a la sanción de las constituciones de Querétaro (México-1917) y Weimar (Alemania-1919), pilares del constitucionalismo social, que dieron origen al Estado de Bienestar a partir del reconocimiento de derechos a los trabajadores (Área de Políticas Públicas, UNCuyo, 2012). Con posterioridad a esta reforma, la Constitución de Mendoza sufrió reformas fallidas en el año 194310, 194911 y 196512, y diez enmiendas de un solo artículo en 1939, 1943, 1959, 1964/65, 1985, 1989, 1990, 1997, 2005 y 2009, efectuadas sin que se convoque a una Convención Constituyente. Estas enmiendas fueron posibles porque los artículos 223 y 224 de la Constitución Provincial admiten la reforma de un artículo por año siempre y cuando la Legislatura declare la necesidad de reforma de este artículo y el pueblo la vote afirmativamente en las posteriores elecciones provinciales a diputados. Tal cual se reseña en los fundamentos del fallo “Rivademar, Ángela Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario” (1989), las constituciones provinciales que reconocieron la autonomía provincial durante esta década fueron las de las provincias de Chubut (arts. 207°, 208° y 210°); Río Negro (arts. 168°, 176°); Formosa (arts. 140°, 143°); y Neuquén (arts. 182°, 184°, 186°); todas de 1957, de la constitución de Misiones (arts. 161°, 170°), de 1958; y la de Santiago del Estero (art. 156° bis, inc. 1) de 1932. 9 10 Declarada la necesidad de reforma de la Constitución Provincial mediante la ley N° 1.486, se convocó un referéndum popular para el día 3/1/1943, el cual fue aprobado por el 75% de los votantes, un número elevado que sin embargo sólo representó al 38% de los inscriptos en el padrón electoral. El golpe de Estado del 4/6/1943 impidió a los convencionales constituyentes cumplir con sus funciones (Diario Los andes, 2004). 11 La Constitución de 1949 solo tuvo vigencia hasta 1955 cuando el gobernador de facto Busquets la derogó por el decreto-ley N° 2.158/56 que declaró vigente a la Constitución Provincial de 1916 y modificatorias. 12 La reforma constitucional de 1965 fue objeto de innumerables críticas por no respetar el principio del poder constituyente constituido, al abordar una temática para la cual no había sido convocada la reforma. En este sentido, una vez reunida la Convención Constituyente, la misma se declaró “soberana”, modificando el sistema de elección del gobernador y vicegobernador (art. 120°), punto que no había sido incluido en la ley Nº 2.732. Dicha modificación tuvo plena aplicación en las elecciones provinciales de 1966. Luego de esto, y tras las enmiendas de 1985 y 1989, las reformas introducidas quedaron tácitamente derogadas. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 15 15 11-05-2016 13:08:50 Enzo Ricardo Completa TABLA Nº 1 Reconocimiento de la autonomía municipal en las constituciones provinciales Período histórico Provincia Año de la reforma constitucional y artículo por el que se reconoció la autonomía Fecha de la última reforma Numeración actual del art. Período 1911 -1983 Mendoza __ 11/02/1916 __ Provincias que reformaron su Constitución después fallo “Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata” y antes del inicio del actual período democrático. Santa Fe 1921 (art. 149) 14/04/1962 __ Neuquén 1957 (art. 184) 17/02/2006 271 Río Negro 1957 (arts. 168 y 176) 03/06/1988 225 Formosa 1957 (art. 177) 07/07/2003 180 Misiones 1958 (arts. 161 y 170) 22/12/1988 161 y 170 Período 1983-1989 San Juan 1986 (art. 247) __ 247 Provincias que reformaron su Constitución por última vez después del inicio del nuevo período democrático y antes de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. La Rioja 1986 (art. 154) 20/05/2008 168 Jujuy 1986 (art. 178) __ 178 Salta 1986 (art. 170) 07/04/1998 170 y 174 S. del Estero 1986 (art. 220) 26/11/2005 204 San Luis 1987 (art. 248) __ 248 Córdoba 1987 (art. 180) 14/09/2001 180 Catamarca 1988 (arts. 244 y 245) __ 244 y 245 T. del Fuego 1991 (art. 169) __ 169 Corrientes 1993 (art. 158) 08/06/2007 216 Bs. Aires __ 13/09/1994 __ Santa Cruz 1994 (art. 141) 27/11/1998 141 La Pampa 1994 (art. 115) __ 115 Chubut 1994 (art. 224) __ 224 Chaco 1994 (art. 182) __ 182 Tucumán 2006 (art. 132) __ 132 Entre Ríos 2008 (art. 231) __ 231 Período 1994 en adelante Provincias que reformaron su Constitución después de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Fuente: Elaboración propia, en base a Constituciones Provinciales. 16 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 16 11-05-2016 13:08:51 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 Además de estas enmiendas, se sancionaron dos leyes que declararon la necesidad de reforma total o parcial de la constitución de Mendoza (Ley N° 5.197/87 y Ley N° 6.896/01). Desafortunadamente, ambos intentos no prosperaron porque la Suprema Corte de Justicia de Mendoza determinó que no se alcanzó la mayoría de votos requerida para convocar a la Convención Constituyente (mitad más uno de los “electores o empadronados” y no de los “votantes” a favor de la reforma). En consecuencia, y a pesar de las modificaciones efectuadas por el mecanismo de la enmienda, en términos generales Mendoza mantiene vigente el texto constitucional de 1916. Esto se explica, por un lado, si se tiene en cuenta la complejidad del procedimiento de reforma (que establece una mayoría especial muy exigente para viabilizar una reforma), y por el otro, debido a la cultura política provincial, respetuosa del principio republicano de la alternancia y por ende renuente a modificar el principio de no reelección del gobernador con el fin de evitar la entronización de caudillos o estructuras clientelares de dominación social. En materia de régimen municipal, sin embargo, el texto constitucional vigente plantea serias restricciones al funcionamiento de los municipios, tanto de manera individual como asociada. Desde una perspectiva restringida el mecanismo de la enmienda permitiría solucionar el incumplimiento del mandato impuesto por el artículo 123° de la C.N., en cuyo caso bastaría con modificar un artículo a los efectos de incluir los lineamientos generales de la autonomía municipal, dejando luego a la Ley Orgánica de Municipalidades y/o cartas orgánicas que se sancionen, según el caso, la reglamentación acorde con cada realidad local. De no avanzarse en este sentido, algunos juristas señalan que se corre el riesgo de poner en peligro la autonomía de la provincia, “ya que podría acarrearle a su constitución una posible declaración de inconstitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por infringir el mandato impuesto por el artículo 123º de la C.N., así como también, la intervención federal” (Ábalos, 2006: 83). Desde la lógica política consideramos altamente improbable que el gobierno nacional intervenga a una provincia con el fin de asegurar el régimen municipal autonómico pleno, en virtud de que las tres posibles causales que motivarían esta intervención federal (contenidas en el artículo 6º de la C.N., a saber: garantir la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores y por requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otra provincia) no guardan relación alguna con el régimen municipal. Esto no menoscaba, sin embargo, la imperiosa necesidad de modernizar el régimen municipal de Mendoza y del resto de las provincias que aún no reconocen la autonomía municipal, a los efectos de modificar aquellas cláusulas (constitucionales e infraconstitucionales) que generan restricciones al funcionamiento individual y asociado de los municipios, obligando a los mismos a solicitar autorización a la Legislatura o a comportarse en base a lo dispuesto en las resoluciones emanadas de organismos administrativos provinciales. IV. LA ARTICULACIÓN EN LA GESTIÓN LOCAL Durante las últimas décadas, los gobiernos locales argentinos experimentaron un proceso de redefinición de sus roles como consecuencia de la globalización, de la crisis del Estado de Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 17 17 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa Bienestar y del proceso de reforma del Estado, a través del cual se dio inicio a un proceso de cesión de funciones desde la administración pública central hacia la esfera gubernativa local. Como consecuencia de este complejo entramado de transformaciones, y en el marco de una creciente municipalización de la crisis política y socioeconómica nacional, las administraciones municipales comenzaron a transformarse en verdaderas gestoras de políticas públicas para la promoción del desarrollo local, lo que supuso el desarrollo de prácticas orientadas al fortalecimiento y/o adquisición de nuevas capacidades de gestión que permitieran atender a una agenda local ampliada (García Delgado, 1997; Cravacuore, 2007; Completa, 2014). Debido a que el ámbito de resolución de las problemáticas de esta nueva agenda municipal excede en la mayoría de los casos los límites territoriales y capacidades individuales de los gobiernos locales, la cooperación y el asociativismo intermunicipal comenzaron a emerger como alternativas para su tratamiento. Siguiendo a Claudio Tecco (2007), existen dos modalidades diferentes de gestión asociada municipal, las cuales –a riesgo de simplificar– resumen las distintas estrategias y arreglos institucionales elaborados por los municipios de manera voluntaria y ascendente (nunca impuesta desde niveles superiores de gobierno)13 para superar la fragmentación política e institucional de los territorios en los que se asientan: el modelo supramunicipal y el intermunicipal. El primer modelo supone la creación de un nuevo nivel de gobierno, con legitimidad política directa y autonomía plena (institucional, política, administrativa y económica-financiera) al cual se articulan, de modo subordinado, las instituciones locales preexistentes. El modelo intermunicipal, por su parte, consiste en la construcción de acuerdos voluntarios entre gobiernos locales, los cuales conservan su autonomía y su legitimidad política, asociándose solo para prestar (por sí o por terceros) determinados servicios o coordinar la ejecución de programas y/o proyectos específicos. Una modalidad, esta última, ciertamente más ventajosa que la supramunicipal, que no debilita la autonomía de los municipios asociados y que además resulta compatible con las constituciones provinciales en cuanto a la prohibición de crear nuevos niveles de gobierno, intermedios entre los municipios y las provincias. En adición a lo anterior, el modelo intermunicipal presenta la ventaja de posibilitar su puesta en práctica de modo gradual. A modo de ejemplo, un organismo intermunicipal puede constituirse a los fines de prestar ciertos y determinados servicios o coordinar políticas públicas específicas, dejando en sus estatutos las puertas abiertas, tanto para el ingreso de nuevos municipios como para incorporar nuevas cuestiones a la agenda de la organización. Esta mayor flexibilidad de la alternativa intermunicipal es un factor a tener en cuenta, ya que los espacios funcionales cambian más rápidamente que los espacios institucionales. En efecto, los sistemas urbanos regionales y sus vinculaciones con el contexto nacional e internacional experimentan rápidas modificaciones, en las que inciden los cambios económicos y 13 Los procesos de regionalización intraprovincial generalmente son promovidos por gobiernos provinciales afectados por alguna variante del inframunicipalismo con el fin de fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales, de aumentar su eficiencia en la prestación de servicios públicos o de facilitar la implementación de procesos de descentralización o desconcentración administrativa. Se trata, de esta forma, de procesos de agrupamiento municipal descendentes, promovidos “de arriba hacia abajo” (mediante normativas que fijan los límites de las regiones creadas y sus competencias administrativas) y no de iniciativas espontáneas y voluntarias, promovidas por los propios actores involucrados. 18 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 18 11-05-2016 13:08:51 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 tecnológicos a escala global. Sin embargo, los territorios institucionales no se adaptan tan fácilmente a dichos cambios. En países como Argentina, en donde no existen antecedentes de gobiernos metropolitanos (supramunicipales) y se posee una tradición municipalista arraigada no resulta sencillo construir una nueva institucionalidad que sustituya a la anterior. El régimen federal argentino en general, abona la posibilidad de construir de modo flexible, gradual y mediante consenso social una nueva institucionalidad intermunicipal (Tecco; 2001). De manera paulatina esta nueva institucionalidad ha ido emergiendo y consolidándose a partir de la celebración de acuerdos asociativos intermunicipales, de los cuales normalmente suele derivar la creación de nuevas entidades a cargo de la administración de los proyectos comunes. De acuerdo a Daniel Cravacuore (2006: 6-7), dentro del arreglo institucional argentino prevalecen dos tipos de organismos intermunicipales, caracterizados de la siguiente manera: a- Consorcios públicos: Generalmente constituidos por gobiernos locales de escaso tamaño o población para la prestación de uno (monofuncional) o varios (plurifuncional) servicios públicos, para la construcción de obras públicas y/o realización de diversas tareas propias de la administración local, como la compra de suministros y bienes en conjunto. b- Microrregiones: A diferencia de los consorcios, los entes microrregionales suponen un nivel de coordinación más grande por parte de los gobiernos locales asociados, quienes no se vinculan solamente para prestar un determinado servicio público sino para construir instancias de desarrollo colectivo mucho más vastas, que comprendan todos los órdenes de la administración local. De acuerdo a los datos suministrados por la Segunda Encuesta Nacional de Asociaciones Municipales, realizada en el año 2011 por la Universidad Nacional de Quilmes en conjunto con la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación, se estima el número de organismos intermunicipales en Argentina en alrededor de 100. Diferentes razones motivaron su surgimiento, destacándose entre ellas la necesidad de motorizar procesos de desarrollo local y la resolución de problemáticas compartidas por gobiernos locales geográficamente cercanos entre sí. En este sentido, la totalidad de las microrregiones y consorcios fueron conformados por gobiernos locales limítrofes, lo que nos habla de la importancia que todavía conserva la dimensión territorial y las relaciones de vecindad en el ámbito local. En términos generales, las articulaciones intermunicipales han alcanzado diferentes niveles de complejidad y desarrollo dependiendo, fundamentalmente, de las variaciones que presentan en la cantidad, pertenencia territorial y características de los actores involucrados. En cuanto a los promotores de los procesos asociativos, se destaca el rol de los intendentes municipales como principales impulsores y sostenes de estas iniciativas. En este sentido, y a pesar de que muchas de las problemáticas abordadas por las microrregiones y consorcios involucran jurisdiccionalmente a otros niveles de gobierno, en su totalidad fueron creados por iniciativa de las autoridades locales, lo que confirma la falta de interés de los gobiernos provinciales por la promoción de estos procesos, así como también (aunque en menor medida) del gobierno nacional, el cual durante las últimas décadas ha promovido este tipo de arreglos institucionales de manera intermitente a través de diversos planes y programas. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 19 19 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa En cuanto a la modalidad de gestión microrregional, existen dos grandes modelos: el de gerencia autónoma (por el cual los gobiernos locales delegan la coordinación del ente a uno o más funcionarios contratados especialmente para que se dediquen de manera exclusiva a su gestión) y el de coordinación delegada del ente en uno o más funcionarios pertenecientes a las plantas de personal temporario o permanente de los municipios asociados (Cravacuore, 2006). Para el caso argentino, la dirección y coordinación general de las actividades realizadas recae directamente en la figura de los intendentes y/o de alguno de sus colaboradores más cercanos, lo que revela el alto grado de personalismo que afecta a la gestión intermunicipal en la provincia. Esta situación ha generado numerosos conflictos entre los municipios asociados como consecuencia de la “excesiva atención” que suelen prestar los intendentes a cargo de las microrregiones con respecto a las necesidades de sus propios municipios y en desmedro de los intereses del conjunto. A los efectos de corregir esta situación resultaría importante que los organismos intermunicipales contaran con una organización administrativa sólida y compleja, con órganos directivos, deliberativos, técnicos y de control con competencias y funciones diferenciadas, representativos de todos los gobiernos locales que participan en el mismo. Para el caso de la mayoría de las microrregiones y consorcios, sin embargo, su estructura administrativa se encuentra muy poco desarrollada, lo que ha atentado contra la continuidad del trabajo asociativo. En este sentido, por lo general no cuentan con una estructura administrativa formalizada con funciones claramente delimitadas, equipos técnicos capacitados y con dedicación exclusiva a la gestión intermunicipal y/o mecanismos de monitoreo y control de las acciones ejecutadas. El cuadro de debilidad institucional que afecta a estas articulaciones se agrava por la ausencia de planes estratégicos intermunicipales, estatutos, reglamentos internos y/o manuales de funciones que aseguren la implementación de los programas y proyectos asociativos, lo que da cuenta del escaso nivel de complejidad organizacional que poseen y de su disfuncionalidad estructural para el logro de los objetivos y metas propuestas. Para el caso específico de Mendoza, gran parte de estos problemas se derivan de la normativa excesivamente restrictiva que posee la provincia en materia de autonomía, cooperación y asociativismo municipal. En este sentido, si bien el ordenamiento jurídico provincial no contiene cláusulas que prohíban expresamente la suscripción de acuerdos intermunicipales y/o la creación de organismos asociativos municipales de ningún tipo, esto no significa que el funcionamiento de los organismos creados no se encuentre condicionado por la normativa vigente. De hecho, tras analizar la legislación mendocina se ha podido constatar que, bajo la forma de vacíos legales y autorizaciones, aún subsisten importantes controles sobre el derecho de los municipios de cooperar o asociarse entre sí con fines de interés común en materias de su competencia. A modo de ejemplo, el art. 75° inciso 3 de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 1.079 otorga a los Concejos Deliberantes la facultad de proveer y reglamentar los servicios de aguas corrientes, sanitarios, usinas de electricidad, gas, tranvías, teléfonos, y demás servicios análogos, ya sea por cuenta de la municipalidad o por concesiones, estableciendo que cuando 20 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 20 11-05-2016 13:08:51 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 la explotación de estos servicios comprenda más de un departamento, se requerirá sanción de cada una de las municipalidades afectadas, “debiendo someterse asimismo a la aprobación de la Legislatura”. Una cláusula igualmente restrictiva para la cooperación intermunicipal se fija en el artículo 168º de la referida norma, según el cual los Concejos Deliberantes podrán ordenar la municipalización de cualquier servicio público, mediante combinaciones financieras, explotaciones mixtas, cooperativas o contrataciones de empréstitos destinados al pago de las expropiaciones, “sometiendo los convenios respectivos a la Legislatura en los casos del artículo 73º inciso 6 de esta ley14. En materia de servicios municipalizados, las comunas entre sí podrán celebrar convenios y, en general, ponerse de acuerdo para su establecimiento, organización y funcionamiento”. Como puede apreciarse, si bien la norma habilita a los municipios a suscribir convenios entre sí para la prestación conjunta de uno o más servicios públicos, se establece como requisito previo que las municipalidades cuenten con la autorización de la Legislatura, lo que importa una grave restricción a los procesos cooperativos intermunicipales. Otra restricción normativa que dificulta la emergencia o consolidación de procesos asociativos intermunicipales se encuentra en la Ley N° 6.243/94, que habilita a los municipios a constituir, por convenio escrito, Concejos de Cooperación Intermunicipal, una denominación ciertamente confusa que no tiene un correlato en ninguna provincia o en el extranjero. Según el artículo 3º de la referida norma, los convenios que originen estos concejos deberán contener, al menos, “la acción o tarea a desarrollar en conjunto por los municipios firmantes; los aportes económicos y los recursos para el cumplimiento del fin a emprender y las condiciones de su administración; la forma de distribución de los beneficios y la creación de un ente de control de carácter interjurisdiccional o la asignación de tal rol a otra institución pública creada o a crearse, que permita en caso de afectarse poderes concurrentes con la provincia, la participación del Poder Ejecutivo en la fiscalización y evaluación técnica que deben adoptarse en beneficio de la seguridad de la población”. Respecto del funcionamiento de los Concejos de Cooperación Intermunicipal, la ley establece que los mismos deben reunirse, como mínimo, una vez por mes; pudiendo constituir fondos comunes en cuenta bancaria especial y contratar al personal que sea estrictamente indispensable para el estudio de las necesidades, soluciones comunes y el cumplimiento de las medidas que tome. Las decisiones de los concejos, por su parte, deben ser adoptadas por simple mayoría y no obligan sino a aquellos municipios que las ratifiquen por ordenanza dictada por su Concejo Deliberante (HCD). Como puede apreciarse, la norma en cuestión impone numerosos requisitos y reglamentaciones a aquellos municipios que deseen conformar Consejos de Cooperación Intermunicipal, hecho que ciertamente ha atentado contra la libre asociación de municipios para la ejecución de acciones de interés común de su competencia. Seguramente por esta razón, transcurridas dos décadas desde la sanción de la norma de referencia no se creó ningún Concejo de este tipo en la provincia, aunque sí diez microrregiones y seis consorcios públicos por fuera de esta normativa. 14 Los casos a los que se refiere dicha cláusula corresponden a la solicitud de empréstitos y uso del crédito. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 21 21 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa Finalmente, debemos hacer referencia a las restricciones contenidas en la ley Nº 6.957/02 (y a su modificatoria Nº 7.804/07), que autoriza a los municipios a crear consorcios entre sí, con la nación, la provincia u otras provincias, para la promoción y/o concreción de emprendimientos de interés común que tengan como fin el fomento territorial y el desarrollo regional. Según se establece en su artículo 4º, “los consorcios serán autorizados a funcionar, previa aprobación de sus estatutos y demás requisitos legales que disponga la Dirección de Personas Jurídicas, quien otorgará, cuando así corresponda, la personería jurídica propia a los consorcios”. En este caso las restricciones a la articulación intermunicipal provienen de una dependencia administrativa provincial de segundo orden dependiente del Ministerio de Trabajo, Justicia y Gobierno, la cual se encuentra habilitada para autorizar el funcionamiento de los consorcios públicos intermunicipales, pudiendo denegarles su carácter de personas jurídicas por incumplir alguno de los requisitos legales fijados por esta misma repartición pública. Distinta suerte corren las microrregiones, a las cuales el gobierno provincial en ningún caso les otorga personería jurídica, estatus legal que les permitiría ser consideradas sujetos de derecho y crédito de carácter nacional e internacional, contraer préstamos, contratar personal propio (independiente de las plantas de personal municipales) y recibir concesiones por parte del gobierno provincial. Consultado respecto de la posibilidad de que las microrregiones tramiten su personería jurídica, el responsable de la Dirección de Personas Jurídicas de la provincia durante el período 2007 - 2011, Esc. Jorge Romera15, fue concluyente: “no podemos otorgarles este estatus jurídico porque las microrregiones no se encuentran tipificadas en el artículo 33º del Código Civil de la República Argentina” (Romera, 2008). Según este artículo, las personas jurídicas se dividen entre públicas y privadas, teniendo carácter público: a) el Estado nacional, las provincias y los municipios; b) las entidades autárquicas, y c) la Iglesia católica; y carácter privado: a) las asociaciones y fundaciones, y b) las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran de autorización expresa del Estado para funcionar. “La única posibilidad para que las microrregiones tramiten su personería jurídica –concluye el escribano Romera (2008)– es que las mismas modifiquen sus estatutos constitutivos anteponiendo la palabra asociación a la de microrregión, tal cual se ha hecho con algunos consorcios públicos”. Una solución cuanto menos inapropiada desde nuestra perspectiva, puesto que terminaría desnaturalizando el carácter público de las articulaciones, obligando a los municipios que las integran a rendir cuentas ante una dirección administrativa provincial. Un criterio diferente se sigue en la provincia de Córdoba, en donde su Fiscalía de Estado reconoció a los organismos intermunicipales su carácter de personas jurídicas públicas debido a que reúnen los requisitos básicos que la doctrina administrativa de la provincia establece para asignarle a un ente este carácter, a saber: creación legal (por ordenanza), fin público específico (establecido en la Constitución Provincial, vinculado a la prestación de servicios, realización de obras públicas y cooperación técnica y financiera) y capital aportado por el Estado (en 15 Director de Personas Jurídicas, Ministerio de Gobierno, Justicia y Derechos Humanos de la provincia de Mendoza. 22 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 22 11-05-2016 13:08:51 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 este caso por los municipios, que son entes estatales)16. En esta provincia, el reconocimiento de la personería jurídica a las microrregiones se deriva del artículo 190º de la Constitución Provincial, cláusula que habilita a los municipios a constituir organismos intermunicipales y que, a nuestro entender, debería hacerse extensiva al resto de las constituciones provinciales que aún no garantizan el poder constituyente municipal. A modo de valoración y síntesis de la regulación legal analizada, pueden extraerse las siguientes conclusiones: en primer término, la asociación entre gobiernos locales se presenta como un fenómeno escasamente regulado en el ordenamiento jurídico, tanto nacional como provincial. En este sentido, a diferencia de lo que ocurre en otros países en donde se otorga rango constitucional al derecho de asociación municipal, la Constitución Nacional se limita a consagrar la autonomía municipal, delegando a las provincias la regulación del alcance y contenido de esta autonomía en el orden institucional, político, administrativo y económico financiero. En cuanto a las constituciones provinciales, solo unas pocas incluyen cláusulas que regulen la creación, competencias y/o funcionamiento de los organismos intermunicipales. El resto, por su parte, guarda silencio al respecto o se circunscribe a “habilitar” a los municipios a suscribir acuerdos para la prestación de servicios públicos y/o para la realización de obras o actividades de interés común de su competencia. Respecto de la normativa de carácter infraconstitucional sancionada en las provincias, por lo general resulta bastante escueta, desactualizada e imprecisa, circunscribiéndose básicamente a “autorizar” a los gobiernos locales a conformar organismos asociativos municipales para la prestación de servicios y realización de obras públicas. En este sentido, bajo la forma de autorizaciones aún subsisten importantes controles legales sobre el derecho de los municipios de cooperar o asociarse entre sí con fines de interés común en materias de su competencia. Esto se evidencia claramente en la regulación que realizan las legislaciones provinciales (especialmente en Mendoza) con respecto a la naturaleza jurídica de los organismos intermunicipales, en donde se advierten serios impedimentos a que los entes intermunicipales sean considerados personas jurídicas de derecho público. Un estudio realizado hace algunos años por Bárbara Altschuler (2003) sustenta esta conclusión. Según la autora, la mayoría de los organismos intermunicipales argentinos funcionan de hecho, sin una figura jurídica y una institucionalidad afianzada, lo cual representa una de las principales dificultades para el reconocimiento formal y legal de estos organismos y para la actuación de los mismos como entes intermedios ante los gobiernos provinciales, nacional e incluso con el exterior. Esta situación se agrava para el caso de los organismos intermunicipales conformados por actores de diferentes provincias y países, ya que resulta mucho más difícil encontrar una figura jurídica que se adapte a los regímenes municipales que regulan a los gobiernos locales involucrados (Altschuler; 2003: 15). Finalmente se destaca el exceso de reglamentarismo de ciertas normas, hecho que no solo atenta contra la autonomía administrativa, política e institucional de los municipios sino que retrasa o dificulta el desarrollo de estrategias cooperativas intermunicipales. En este sentido, no consideramos correcto –y mucho menos oportuno o conveniente– que el gobierno nacional o las legislaturas provinciales avancen sobre la regulación de materias tales como el 16 Fiscalía de Estado de la Provincia de Córdoba. Dictamen Nº 912/83. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 23 23 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa contenido de los convenios intermunicipales, los aportes económicos y las condiciones de administración de los recursos asignados por los municipios a los proyectos conjuntos, la periodicidad de las reuniones y/o la metodología para la toma de decisiones, cuestiones que entendemos deben ser resueltas libremente por las autoridades de los municipios involucrados en base a sus características particulares y a la naturaleza de los programas o proyectos que deseen emprender. V. PROPUESTA DE REFORMA Como se ha dejado en evidencia, la falta de reconocimiento de la autonomía municipal en la Constitución de Mendoza ha atentado contra el dinamismo que requiere la gestión intermunicipal, imponiendo restricciones legales a la cooperación económica-financiera entre los municipios, al acceso a fuentes de financiamiento externas, a la contratación de personal técnico, adquisición de equipos y maquinarias de forma conjunta, prestación de servicios y ejecución de obras públicas de manera asociada. En este sentido, entre otras tantas restricciones vigentes los municipios no tienen permitido sancionar sus propias Cartas Orgánicas, por lo que su funcionamiento se encuentra regulado en la Ley Orgánica de Municipalidades N° 1.079 y en una serie de leyes y decretos reglamentarios emanados de la Legislatura y el Poder Ejecutivo Provincial. De acuerdo a Daniel Cravacuore (2006: 9) las provincias suelen antipatizar con el asociativismo intermunicipal, dado que este fomenta los lazos entre los políticos locales, emancipándolos e incrementando su poder de negociación. Para el caso de Mendoza, no se han detectado resistencias activas a la creación de organismos intermunicipales, sino que las resistencias se expresaron más bien de forma pasiva, no reconociendo a las microrregiones y consorcios públicos como interlocutores válidos y mostrándose poco colaborativo con sus proyectos. A modo de síntesis del escenario descripto, desde el punto de vista del régimen legal el proceso asociativo intermunicipal analizado ha quedado librado a la iniciativa de los intendentes, quienes conforman y sostienen estas entidades bajo su exclusiva responsabilidad política y financiera. Claramente, este escenario ha condicionado la efectividad de los programas y proyectos llevados a cabo por los mismos, los que además se vieron afectados por la coexistencia de otras restricciones y déficits de capacidad propios de la situación de debilidad institucional que afecta a los gobiernos locales de la provincia y gran parte del país. Si al presente los gobiernos locales se asocian entre sí dando origen a organismos intermunicipales de diferente naturaleza se debe exclusivamente a la vocación cooperativa que manifiestan los mismos y no al mandato o autorización expresa de ninguna normativa o cláusula constitucional. En este sentido, el régimen municipal mendocino se encuentra en mora legislativa y constituyente, encontrándose pendiente su reforma total o parcial desde el año 1994. En términos generales, se propone reconocer la autonomía municipal en la Constitución Provincial manteniendo la estructura departamental (un municipio por cada departamento) y distinguiendo entre dos categorías organizativas municipales, a denominarse municipios 24 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 24 11-05-2016 13:08:51 LA INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA VIABILIZAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA - pp. 9-29 y comunas, siendo el número de habitantes el criterio distintivo entre una y otra. De acuerdo a esta propuesta, la Constitución Provincial deberá reconocer a los dieciocho municipios de Mendoza su carácter autonómico pleno (en el ámbito institucional, político, administrativo y económico financiero, respetando de esta manera la idiosincrasia y la historia local); mientras que a las comunas que se creen en el interior de cada departamento (en aras de alcanzar mayores niveles de descentralización administrativa, económica y política, favoreciendo de esta forma a comunidades locales populosas o alejadas de las cabeceras departamentales) solo se les negaría la autonomía institucional, pasando a regirse por la Ley Orgánica de Municipalidades que sancione la Legislatura. Siguiendo a Gabriela Ábalos, no nos parece apropiado que la constitución reformada fije la cantidad de habitantes a tener en cuenta para la diferenciación entre municipios y comunas. Si se desea darle perdurabilidad a la norma suprema provincial, debe dejarse tal aspecto en manos de la legislación infraconstitucional, lo que oportunamente permitirá receptar los cambios que surjan del crecimiento demográfico (Ábalos; 2006:87). Respecto del procedimiento para la reforma, consideramos inadecuado reconocer la autonomía municipal a través de la enmienda o reforma de un solo artículo, conforme al procedimiento estipulado en el artículo 223º y concordante de la constitución provincial. Quienes plantean esta alternativa pretenden modificar el artículo 197º reconociendo una autonomía plena a la totalidad de los municipios y una autonomía semiplena a las comunas que se creen en su interior, dejando un amplio margen de reglamentación a la Ley Orgánica de Municipalidades y a las Cartas Orgánicas que se sancionen. Si bien esta alternativa resulta mucho más factible en términos políticos que la realización de una reforma total o parcial, la enmienda de un solo artículo obligaría a los constituyentes a acotar demasiado el espectro de la reforma, relegando a un número importante de cláusulas y disposiciones. En este sentido, y de acuerdo al análisis efectuado, si se desean superar las restricciones institucionales señaladas debería propiciarse una reforma integral del régimen municipal que no se limite al simple reconocimiento de la autonomía en la Constitución Provincial, sino que avance, además, sobre otros aspectos que completan la organización municipal, entre ellos: composición, elección y duración de los cargos electivos locales; representación de todos los departamentos en la Cámara de Senadores de la Legislatura Provincial; incorporación de mecanismos de democracia directa en la esfera local y reconocimiento de la capacidad impositiva municipal. En adición a lo anterior, consideramos fundamental que la reforma incorpore un artículo por medio del cual se reconozca expresamente el derecho de asociación municipal para la prestación de servicios, la realización de obras públicas y la cooperación técnica y financiera para la ejecución de actividades de interés común. Dicho artículo deberá garantizar el carácter de personas jurídicas públicas a los organismos intermunicipales, lo cual facilitará el funcionamiento de los mismos, permitiéndoles contratar personal, efectuar gastos de manera conjunta y acceder a fuentes de financiamiento provinciales y nacionales (subsidios, concesiones públicas, etc.). De avanzarse en este sentido, en pos del fortalecimiento de la gestión asociada y de la eliminación de las trabas legales que restringen el proceso asociativo Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 25 25 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa municipal, se daría un paso sumamente importante hacia la efectivización de la autonomía municipal en la provincia, aun cuando formalmente todavía no se reconozca a la misma en su constitución. Finalmente, cabe efectuar una última recomendación, en aras de que la reforma que eventualmente se promueva en el régimen municipal de Mendoza tenga el efecto esperado. Nos referimos al diseño e implementación de políticas públicas nacionales y provinciales de fomento a la cooperación intermunicipal orientadas al mediano y largo plazo (que superen al menos el período de una gestión de gobierno), lo que facilitará la creación de agrupaciones estables de municipios y su funcionamiento, extendiendo los beneficios de la cooperación intermunicipal a todos los gobiernos locales de la provincia. Entre las acciones que podrían promoverse en este sentido se encuentra la creación de una unidad administrativa provincial que brinde asesoramiento y asistencia técnica y jurídica a los organismos intermunicipales que lo requieran; la creación de un Banco de Experiencias Locales para la difusión de las “buenas prácticas intermunicipales”; la puesta en marcha de programas de capacitación para el personal municipal en materia de gestión pública asociada y el otorgamiento de subsidios o créditos blandos para financiar iniciativas productivas, construcción de infraestructura, adquisición de materiales y contratación del recurso humano necesario para garantizar el sostenimiento y continuidad de las iniciativas. A 100 años de la última reforma constitucional, los municipios de la provincia reclaman se les reconozca como entidades autónomas dentro del territorio provincial. Numerosas comunidades locales, por su parte, claman por mayores cuotas de autonomía en el orden político, económico y administrativo, a los efectos de poder elegir libremente a sus autoridades, administrar sus servicios y disponer de sus recursos de la forma que mejor les parezca. El cambio en materia de régimen municipal en Mendoza es impostergable. Desde nuestra perspectiva, favorecer la cooperación intermunicipal permitiría viabilizar el proceso de reconocimiento de la autonomía municipal, fortaleciendo las capacidades de los gobiernos locales a través del establecimiento de acuerdos que movilicen el potencial de todos los actores locales y extralocales en pos del desarrollo y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. BIBLIOGRAFÍA Ábalos, M. G. (2006). Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y jurisprudencial. Mendoza: EDIUNC. Altschuler, B. (2003). “El asociativismo municipal como estrategia de desarrollo económico en la Argentina”. 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Constitución de la Provincia de La Pampa. 1994.. Constitución de la Provincia de La Rioja. 1986 y 2008. Constitución de la Provincia de Mendoza. 1916. Constitución de la Provincia de Misiones. 1958 y 1988. Constitución de la Provincia de Neuquén. 1957 y 2006. Constitución de la Provincia de Río Negro. 1957 y 1988. Constitución de la Provincia de Salta. 1986 y 1998. Constitución de la Provincia de San Juan. 1986. Constitución de la Provincia de San Luis. 1987. Constitución de la Provincia de Santa Cruz. 1994 y 1998. Constitución de la Provincia de Santa Fe. 1921 y 1962. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 27 27 11-05-2016 13:08:51 Enzo Ricardo Completa Constitución de la Provincia de Santiago del Estero. 1986 y 2005. Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego. 1991. Constitución de la Provincia de Tucumán. 2006. Constitución de la República Argentina. Años 1853 y 1994. 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El objetivo de nuestra investigación fue el análisis del proceso hasta el presente. En este artículo presentamos algunos resultados que permiten dimensionar su cuantía, así como algunas contribuciones sobre la intermunicipalidad en Argentina: la existencia, en proporciones iguales, de microrregiones y mancomunidades; las pocas redes nacionales; la debilidad de los casos transfronterizos; la concentración en pocas provincias; la debilidad institucional y la poca incidencia de la cooperación internacional. Palabras clave: Intermunicipalidad, Argentina, Gobierno local, Cooperación. Abstract: Inter-municipality, understood as the institutionalized articulation of interconnected and interdependent local governments to collectively implement one or more policies under the principle of horizontal coordination, is an emerging phenomenon of the municipal agenda in Argentina since 1990. It has emerged as an alternative form of local management to solve issues related to Argentinian territorial fragmentation. The aim of our research was to analyze the process to date. In this paper we present some results that enable us to measure their magnitude, as well as some contributions about inter-municipality in Argentina: the existence, in equal proportions, of micro-regions and groupings of municipalities; the few national networks; the weakness of cross-border cases; its concentration in a few provinces; the institutional weakness and the low incidence of international cooperation. Keywords: Inter-municipality, Argentina, Local government, cooperation. Director de la Unidad de Gobiernos Locales, director de la Maestría en Gobierno Local, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Director sede Argentina del Instituto Iberoamericano de Investigación Urbana y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas. Editor de la Revista Iberoamericana de Estudios Municipales. 1 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 31 31 11-05-2016 13:08:51 Daniel Cravacuore I. INTRODUCCIÓN La intermunicipalidad, entendida como la articulación de un conjunto de gobiernos locales interconectados e interdependientes con el fin de ejecutar colectivamente una o más políticas bajo un principio de coordinación horizontal y sin la existencia de un principio de jerarquía, es un fenómeno emergente de la transformación de la agenda municipal en Argentina desde el comienzo de la Transición Democrática en 1983 (Cravacuore y Villar, 2014). Desde entonces fue sugerida como una modalidad alternativa de gestión local. Tradicionalmente propuesta para mejorar la dinámica metropolitana, en el último cuarto de siglo se puso énfasis en su potencial aplicación para todo tipo de gobiernos locales. La académica Consuelo Parmigiani de Barbará señaló Puede afirmarse que la conciencia de la necesidad de materializar una adecuada coordinación ha estimulado en el país una interesante dinámica de cooperación intermunicipal desde los ’90, marcando un punto de inflexión, en tal sentido, la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987, que habilitó a la conformación de “organismos intermunicipales”, criterio luego adoptado por otras provincias (Parmigiani de Barbará, 2005 p. 2). Una búsqueda de escalas para el desarrollo económico en el contexto global; una desconcentración provincial que perseguía mejorar la eficacia de las políticas públicas en el territorio –en parte por mandato de los organismos internacionales, en otra por real convencimiento sobre las bondades de la descentralización-; una necesidad de los gobiernos locales de negociar desde posiciones de mayor firmeza frente a otros actores; un discurso planificador que reconocía las particularidades regionales para la promoción del desarrollo; un incremento de las nuevas funciones municipales que generaban complejidades adicionales para los gobiernos locales; y la detección de la debilidad de capacidades institucionales de centenares de municipios justificaban su aplicación (Cravacuore, 2006). El objetivo de nuestra investigación fue estudiar la dinámica del proceso desde una perspectiva diacrónica-retrospectiva, subyaciendo un enfoque historicista en la creencia que, en su historia y en las características del sistema municipal se encuentran las causas de la volatilidad que presenta la intermunicipalidad hasta el presente. Este tema despertó interés entre aquellos dedicados al estudio del gobierno local en Argentina desde la década de 1990 y uno de los primeros libros colectivos de la comunidad municipalista se dedicó al mismo (INAP, 2001). Sin embargo, casi la totalidad de la producción científica existente en el país se concentra en el nivel provincial –en especial para Buenos Aires y Córdoba-. La mayor cantidad son estudios de caso, que parten del interés en sí mismos, poco explicativos acerca del cómo y el porqué de la creación de intermunicipalidades, de su forma y de su desarrollo, y, particularmente, de su impacto. Básicamente, estos trabajos estudian un tipo particular, las microrregiones. La mayor parte de los trabajos data del comienzo del siglo, como respuesta a la innovación que supuso para el gobierno y la administración local y a la curiosidad que despertó. Desde entonces, el interés fue decreciendo –en el municipio en general, y en la intermunicipalidad en particular-. Este desinterés científico fue paralelo al abandono de las políticas de promoción intermunicipal, tanto al nivel nacional como provincial, que desaparecieron de hecho en 32 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 32 11-05-2016 13:08:51 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 los últimos años. El financiamiento de obras públicas bajo la modalidad de subvenciones condicionadas –cuando no discrecionales– vació la agenda del fortalecimiento municipal y el apoyo a la intermunicipalidad fue una de sus víctimas. A ello debe sumarse la retirada de los pocos cooperantes internacionales que habían apostado por su desarrollo, dejando que las experiencias sobrevivieran por su propia dinámica, generando el ocaso de la intermunicipalidad en Argentina. Sin embargo, pese a la apatía académica y la falta de políticas promotoras, el interés de los alcaldes por este arreglo suele mantenerse, aunque de manera algo espasmódica. No ha existido en Argentina un relevamiento riguroso de todos los tipos de intermunicipalidad. A diferencia de otros países de América Latina, donde existen registros, no existió la posibilidad de contar con esa información centralizada: ni el gobierno nacional ni la Federación Argentina de Municipios ni las provincias cuentan con ellos. Ello ha supuesto un extenuante proceso de reconstrucción histórica de la totalidad de las experiencias asociativas desde la Transición Democrática en 1983 y que, creemos, dotan de valor a esta investigación. Como punto de partida inicial contamos con un relevamiento nacional realizado entre 2002 y 2003 por la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación, “Microrregiones Argentinas” (IFAM, 2003); el mismo dio cuenta de la existencia de 52 experiencias y puede considerarse una evaluación del fenómeno durante la década del noventa. Sin embargo, más allá de ser una fuente elaborada por el gobierno nacional, con el respaldo que ello supone para la búsqueda, el mismo fue poco exhaustivo. También nuestra investigación incorpora los resultados de dos encuestas nacionales que aplicamos, una en 2005 y otra en 2011, cuyos resultados fueron objeto de difusión científica (Cravacuore y Clemente, 2006; Cravacuore, 2011b). La identificación de casos fue completada con la exaustiva revisión periodística así como el análisis de muchos documentos, incluyendo algunos inéditos. Adicionalmente, sin ser exhaustivos por imposibilidad material, se realizó medio centenar de entrevistas a informantes clave, funcionarios y legisladores provinciales, alcaldes y académicos. Sobre la revisión bibliográfica, hemos realizado una rigurosa búsqueda, contando no solo con material editado, sino también con manuscritos que, conociendo los colegas nuestro interés por el tema, nos los facilitaron para su consideración. II. SOBRE LAS MODALIDADES INTERMUNICIPALES EN ARGENTINA Los tipos de intermunicipalidad no definen en el país tipologías jurídicas específicas, sino arreglos interinstitucionales de coordinación u concertación, un modo flexible que siempre asume materia institucional y no territorial. A partir de esta proposición sus principales elementos constitutivos son: a) La voluntad local para su creación. Es un proceso bottom-up que debemos diferenciar claramente de otros arreglos, como la regionalización, que emergen de la acción de gobiernos provinciales organizando su proceso de intervención territorial con una dinámica top-down. Si bien morfológicamente similares, el distinto origen y finalidad de ambos es suficiente para clarificarlo. b) La centralidad de la cooperación de gobiernos municipales, más allá de la participación colaborativa de otros actores públicos –estatales y no estatales, nacionales e internacionales– y privados; Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 33 33 11-05-2016 13:08:51 Daniel Cravacuore c) La búsqueda de resolución de problemas y/o carencias comunes a las que se desea dar respuesta, como la prestación y cobertura de servicios públicos; la construcción o mantenimiento de infraestructuras; las políticas de desarrollo económico, de cuidado ambiental y de protección de recursos naturales; y la programación y ejecución de intercambio de información, entre muchas otras; d) La maximización del uso de recursos y capacidades propias de los gobiernos locales. En la experiencia internacional, algunos colegas (Santín, 2002; Cadaval, 2004) suman la formalización legal, aunque la nacional muestra que podría darse más allá de su regularización normativa. También se ha mencionado al presupuesto en común como elemento característico (Do Carmo Cruz, 2005) pero, para el caso argentino, no resulta infrecuente que, para saltar las rigideces impuestas por las normas, la ejecución presupuestaria la realicen los distintos integrantes bajo el principio de coordinación administrativa. Podríamos identificar varias formas que adquiere la intermunicipalidad en el país. En un trabajo clásico en Argentina, Cravacuore (2006) distinguió dos modalidades básicas: - El primero, la mancomunidad, que describe un arreglo intermunicipal, formal o informal, a la cual los asociados desprenden ciertas atribuciones propias con el objetivo de prestar un servicio conjunto de beneficio mutuo. Los gobiernos locales se asocian con otros para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, con carácter temporal o indefinido, así como para la realización de una o más actividades específicas. - El segundo, la microrregión –aunque se utilizan indistintamente las denominaciones de Consorcio, Ente, Comarca y Corredor– integrado por un conjunto de gobiernos locales que buscan colectivamente el desarrollo local. A diferencia del tipo anterior, implica un mayor nivel de coordinación interjurisdiccional, dado que supone crear una agenda intermunicipal en todos los órdenes de la administración. Esta modalidad ha dedicado sus esfuerzos a la preparación de proyectos, la gestión colectiva de recursos, el desarrollo de proyectos socio-productivos y a la asistencia técnica y el asesoramiento a emprendedores locales. Un tercer tipo particular son las redes de ciudades. Suelen expresarse como instrumentos para la creación de economías de escala, para el ejercicio de lobby político, para el intercambio de conocimiento y para el aprendizaje de experiencias. En ellas, todos los gobiernos actúan en un plano de igualdad jurídica, sin diferencias por tamaño demográfico ni tipo institucional; determinan un ámbito de intervención territorial más allá de que los gobiernos locales articulados no posean como elemento aglutinante su continuidad territorial; definen una agenda que guía su labor; especifican una estructura organizacional mínima –habitualmente un cuerpo de dirección, políticamente representativo, y una coordinación operativa–; y sus resultados son superiores a los que alcanzarían sus asociados por sí solos. Habitualmente, estas redes se organizan en torno a una actividad predominante en el territorio, una política a promover, una característica en común o valores ideológicos. Otro tipo particular son las asociaciones de municipalidades, internacionales y nacionales. Si bien son entes públicos, no son de gestión pública, pues no engendran actos con efectos socio-territoriales vinculantes; sin embargo, constituyen importantes espacios para apoyar el desarrollo institucional del nivel municipal y sus capacidades. 34 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 34 11-05-2016 13:08:51 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 Omitimos de nuestro análisis a las asociaciones de intendentes y concejales que se reúnen para considerar sus problemas comunes, intercambio de experiencias y constitución de apoyos para innovaciones propuestas para el ámbito municipal, el fortalecimiento de sus posiciones en los cargos que desempeñan o el lobby político y/o partidario. Desde nuestra definición, una red de ciudad supone la vinculación de gobiernos locales en tanto personas jurídicas y no de personas físicas. III. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA Hemos identificado la participación de gobiernos locales argentinos en 255 iniciativas intermunicipales entre redes de ciudades –nacionales, provinciales e internacionales–, mancomunidades y microrregiones de distinta escala territorial –tanto de una o más provincias como transfronterizas–. Cabe consignar que ello más que triplica el número máximo registrado en el pasado (Cravacuore, 2006), dando cuenta del carácter minucioso de esta investigación. Esto permite arribar a un conjunto de conclusiones sobre un número de casos sustancialmente más amplio que cualquier estudio anterior. CUADRO N° 1 – INTERMUNICIPALIDADES EN ARGENTINA, POR NÚMERO Y TIPO TIPO DE INTERMUNICIPALIDAD JURISDICCIÓN REDES DE CIUDADES DE ORIGEN DE ALCANCE NACIONAL NACIONAL DE ALCANCE PROVINCIAL REDES DE CIUDADES INTERNACIONALES EN LA QUE PARTICIPAN GOB. LOCALES ARGENTINOS EN UNA PROVINCIA MICRORREGIONES EN VARIAS PROVINCIAS TRANSFRONTERIZAS EN UNA PROVINCIA MANCOMUNIDADES EN VARIAS PROVINCIAS TRANSFRONTERIZAS TOTAL CANTIDAD 12 3 12 93 15 7 109 2 2 255 Fuente: elaboración propia El primer dato sorprendente respecto de los tópicos reflejados en la literatura es la existencia en proporciones casi equivalentes entre microrregiones (115) y mancomunidades (113); la bibliografía ha destacado con exclusividad las iniciativas microrregionales y no existen en el país estudios sobre mancomunidades. Solo una presentación en congreso científico focalizó en ellas (Cravacuore, 2011b) aunque, en perspectiva, no ponderó suficientemente su magnitud. Pocas son las redes de ciudades; apenas una decena de iniciativas nacionales, igual número que el de las internacionales en las que participaron gobiernos locales argentinos. Entre estas últimas, sobresale la escasa cantidad de gobiernos locales participantes: con excepción de la Red de MERCOCIUDADES, la intervención es nimia; en tres redes sólo participó un gobierno local y en otra, sólo dos. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 35 35 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore CUADRO N° 2 – GOBIERNOS LOCALES ARGENTINOS INTEGRANTES DE REDES DE CIUDADES DE CARÁCTER INTERNACIONAL REDES DE CIUDADES DE CARÁCTER INTERNACIONAL GOB. LOCALES INTEGRANTES CIUDADES Y GOBIERNOS LOCALES UNIDOS * FEDERACIÓN LATINOAMERICANA DE CIUDADES, MUNICIPIOS Y ASOCIACIONES * RED DE MERCOCIUDADES 105 FORO CONSULTIVO DE MUNICIPIOS, ESTADOS FEDERADOS, PROVINCIAS Y DEPARTAMENTOS ** ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE CIUDADES EDUCADORAS 15 CENTRO IBEROAMERICANO DE DESARROLLO ESTRATÉGICO URBANO 6 ALIANZA MUNDIAL DE LAS CIUDADES UNIDAS CONTRA LA POBREZA 1 FORO DE AUTORIDADES LOCALES POR LA INCLUSIÓN SOCIAL 1 INTERLOCAL - RED IBEROAMERICANA POR LA CULTURA 1 FORO IBEROAMERICANO DE GOBIERNOS LOCALES * GOBIERNOS LOCALES POR LA SOSTENIBILIDAD - ICLEI 2 SISTER CITIES 19 * Participación mediada por la Federación Argentina de Municipios, que representa a sus asociados ** Participación mediada por la Federación Argentina de Municipios y la Red de MERCOCIUDADES, que representan a sus asociados Fuente: elaboración propia También reducida es la cantidad de redes de ciudades originadas en provincias argentinas: sólo tres, dos en la provincia de Buenos Aires y una en la de Jujuy. Limitado es el número de iniciativas intermunicipales que involucran a gobiernos locales de más de una provincia, apenas 15 microrregiones y 2 mancomunidades. Hasta el presente la única referencia era el estudio “Microrregiones Argentinas” (IFAM, 2003) que indicaba una proporción sustancialmente mayor: de las 52 identificadas por entonces, 12 involucraban a gobiernos locales de distintas provincias; en nuestra investigación, esa proporción desciende a la mitad. Evidentemente, pesa la tendencia endógena de las políticas municipales, fuertemente influida por la diferencia generada por los veintitrés sistemas diferentes existentes en el país. También es limitado el número de iniciativas transfronterizas en los casi diez mil kilómetros de límites terrestres de Argentina con sus países colindantes, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Pesa respecto de ellas, más que en otras modalidades, la ausencia de políticas de apoyo del Estado Nacional y de las provincias; y que los gobiernos locales fronterizos muestran una debilidad crónica, originada en las particularidades de su desarrollo territorial. 36 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 36 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 CUADRO N° 3 - INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA, POR NÚMERO Y PROVINCIA PROVINCIA BUENOS AIRES CATAMARCA CHACO CHUBUT CÓRDOBA CORRIENTES ENTRE RÍOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUÉN RÍO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMÁN TOTAL TOTAL 20 1 8 8 73 14 11 2 10 9 9 17 9 4 1 2 7 3 17 2 1 3 231 MICRORREGIONES MANCOMUNIDADES 16 2 1 8 5 3 9 64 13 1 9 2 2 7 2 9 7 2 10 7 5 4 4 1 2 1 6 2 1 9 8 2 1 1 2 115 113 REDES 2 1 3 Fuente: elaboración propia En la provincia de Córdoba se han originado la mayor parte de las iniciativas, 73 –casi un tercio del total–; cabe recordar que esta jurisdicción cuenta con el mayor número de gobiernos locales de todo el país –427 gobiernos locales entre municipalidades y comunas– y donde más acentuado ha sido el fenómeno inframunicipal (Iturburu, 2001 p. 13), elemento que potencia la necesidad de desarrollar prácticas intermunicipales. También en ella se desarrollaron a fines de la década de 1980 las primeras políticas de fomento provincial, promoviendo gran número de mancomunidades que se desarrollaron en la década siguiente: 55, de acuerdo a un relevamiento realizado (Bressan, 1999 p. 16). En la provincia de Buenos Aires se desarrollaron 20 iniciativas; esta fue otra jurisdicción donde, ente 1994 y 1999, se desarrollaron políticas de promoción intermunicipal (Cravacuore, 2011a). De las dos decenas, 13 se constituyeron con el apoyo del Instituto Provincial de Acción Cooperativa durante el segundo mandato del gobernador Eduardo Duhalde (19951999), dando cuenta de una política que, en los primeros años de difusión intermunicipal, fue dinámica; sin embargo, con la liquidación de esa institución en 2002 se abandonó esa Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 37 37 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore promoción y el proceso se ralentizó sustancialmente: desde entonces, solo se crearon tres iniciativas y ocho de las originales desaparecieron. Igual número de casos –diecisiete– pudimos documentar en las provincias de Santa Fe y Misiones. A diferencia de las jurisdicciones anteriores, no hubo en ellas políticas explícitas de apoyo. En la primera, con una estructura de un gran número de gobiernos locales –363 gobiernos locales entre municipalidades y comunas–, el fenómeno aparece limitado y poco vital considerando que la intermunicipalidad podría ser un atenuante para el inframunicipalismo existente y que sus gobiernos locales disponen de recursos técnicos y financieros suficientes. En Misiones el fenómeno goza de cierta fuerza aunque las débiles capacidades institucionales de sus 75 municipalidades aparecen como un impedimento: la mortandad de las iniciativas es reflejo de ello. Algo equivalente ocurre con la vecina provincia de Corrientes, donde se originaron 14 casos aunque solo tres funcionan al presente. En varias provincias argentinas, el número de iniciativas es mínimo: una única en las de Catamarca, Salta y Tierra del Fuego; dos en las de Formosa, San Juan, Santiago; y tres en las de Santa Cruz y Tucumán. El caso extremo es el de La Rioja, donde no se organizó ninguna. En síntesis, en más de un tercio de las provincias, se originaron tres o menos en treinta años, corroborando la debilidad del fenómeno en Argentina. Aseveramos que la intermunicipalidad se circunscribe como proceso a pocas provincias que aportan el mayor número de iniciativas, algo no reconocido en la literatura. IV. SOBRE EL ORIGEN Y DECLINACIÓN DE LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA Considerando la creación de las iniciativas de origen nacional, hemos podido tener información fehaciente sobre tres cuartas partes de los casos documentados –185 sobre 243 casos iniciados en el país–. Cabe consignar que las no consideradas datan exclusivamente de la década de 1990, correspondiendo a la explosión del fenómeno mancomunal en la provincia de Córdoba, respecto de las cuales no pudimos rastrear su fecha de origen sino solo conocer su existencia por fuentes secundarias (Bressan, 1999 p.16). No obstante ello, mostramos, con carácter indiciario, que el fenómeno tuvo su mayor potencia en la década de 1990 –a los 49 casos documentados fehacientemente deberíamos sumar otros 58– y luego fue perdiendo su vitalidad. CUADRO N° 4 – INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA, POR QUINQUENIO DE CREACIÓN QUINQUENIO 1990 – 1994 1995 – 1999 2000 – 2004 2005 – 2009 2010 – 2014 2015 - CANTIDAD DE INTERMUNICIPALIDADES ORIGINADAS 18 31 40 36 37 3 Fuente: elaboración propia 38 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 38 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 Si observáramos el origen de las iniciativas dentro de los períodos presidenciales, considerando que ellos condicionaron tanto las políticas nacionales de apoyo a la intermunicipalidad como el contexto general de desarrollo local, podríamos confirmar nuestra argumentación: CUADRO N° 5 – INTERMUNICIPALIDAD POR PROVINCIA, POR FECHA DE CREACIÓN Y DESAPARICIÓN DURANTE PERÍODOS PRESIDENCIALES PERÍODO PRESIDENCIAL GOBIERNO RAÚL ALFONSIN (1983-1989) GOBIERNO CARLOS MENEM (1989 – 1999) GOBIERNO FERNANDO DE LA RÚA (1999 – 2001) GOBIERNO EDUARDO DUHALDE (2002 – 2003) GOBIERNO NÉSTOR KIRCHNER (2003 – 2007) GOBIERNO CRISTINA FERNÁNDEZ (2007 – 2015) Sin datos FECHA DE CREACIÓN DE NUEVAS INICIATIVAS 0 88 40 7 36 64 8 FECHA DE DESAPARICIÓN DE INICIATIVAS 0 S/D 10 3 23 45 162 Fuente: elaboración propia Más de la mitad de las experiencias se constituyeron en la década de 1990, durante el gobierno del presidente Carlos Menem (1989-1999), cuando el fenómeno era novedoso y se desarrollaron las primeras políticas de apoyo nacional –promovidas por la Comisión Nacional de Desarrollo Patagónico (Murguía, Wyss, Etchebehere, Ferreiro, López y Manna, 1998; Lemoine y Sarabia, 2001) –y provinciales– en las de Buenos Aires y Córdoba, las dos más pobladas y políticamente más significativas del país-. Merece destacarse el período presidencial de Fernando De La Rúa, entre 1999 y 2001, cuando se crearon cuatro decenas de iniciativas: más allá que el componente N° 5 del Plan Nacional de Modernización de los Gobiernos Locales promovido por la Subsecretaría de Asuntos Municipales de la Nación estuvo dedicado a la promoción intermunicipal (Lemoine y Sarabia, 2001), el deterioro de la situación económica y, especialmente, el incremento del desempleo, motivó que los gobiernos locales priorizaran las acciones de desarrollo local, entre las que se contaban las asociaciones intermunicipales orientadas a este fin (Villar, 2007). De ese bienio data la política de promoción que desarrolló la provincia de Chaco (Attias, 2002), originando simultáneamente ocho iniciativas en esa jurisdicción del noreste argentino. Con posterioridad a la crisis política y social que acarreó en 2002 la elección como presidente provisional del senador Eduardo Duhalde, la intermunicipalidad comenzó a detenerse: apenas siete nuevas experiencias en un bienio contra cuarenta del anterior. Podríamos suponer que la profundidad de la crisis política y socio-económica limitó la posibilidad de desarrollar políticas de cierta complejidad que no se vincularan directamente con la atención inmediata de la crisis social, pese a que en ese gobierno se estructuraron algunas iniciativas de apoyo (Alstchuler, 2003) y de investigación (IFAM, 2003). En el gobierno de presidente Néstor Kirchner (2003-2007), caracterizado por la recuperación económica del país aunque también por la ausencia de políticas de fomento Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 39 39 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore institucional municipal, se crearon 36 iniciativas, a una velocidad menor que en el pasado, algo que se extendió en los dos mandatos consecutivos de Cristina Fernández (2007-2011 y 20112015). En síntesis, confirmamos que el auge intermunicipal corresponde a la década de 1990 y el comienzo del siglo, contradiciendo parcialmente la percepción que se ha tenido hasta la fecha, que valoraba más la aceleración del fenómeno tras la crisis política y económica de fines de 2001. CUADRO N° 6 - INTERMUNICIPALIDADES EN ARGENTINA, POR NIVEL DE ACTIVIDAD EN LA ACTUALIDAD PROVINCIAS BUENOS AIRES CATAMARCA CHACO CHUBUT CÓRDOBA CORRIENTES ENTRE RÍOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUÉN RÍO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMÁN SUBTOTAL PROVINCIAS REDES DE CIUDADES NACIONALES TOTAL 10 1 3 14 5 7 6 7 3 8 5 2 6 6 INICIATIVAS INACTIVAS 9 1 7 5 9 9 4 2 4 2 6 9 4 2 1 2 1 3 11 SIN DATOS FEHACIENTES 1 50 - 2 1 1 - 1 - 1 - 3 1 2 - 231 85 95 51 12 5 7 - 243 90 102 51 TOTAL INICIATIVAS ACTIVAS 20 1 8 8 73 14 11 2 10 9 9 17 9 4 1 2 7 3 17 Fuente: elaboración propia 40 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 40 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 Tan importante como la creación de iniciativas, ha sido su paulatino ocaso. De los 243 casos de origen nacional, 154 ya han desaparecido, casi dos terceras partes del total: resulta un dato relevador de la inestabilidad del arreglo intermunicipalidad a la que hicimos referencia en distintos trabajos científicos (Cravacuore, 2014; 2015b). En el estudio de las iniciativas, el incremento de la desaparición corresponde a la última década, coincidente con la falta de políticas de apoyo, tanto nacionales como provinciales, como a los cambios de la agenda local verificados en ese período, priorizándose la construcción de infraestructura sobre cualquier otro tema (Cravacuore, 2015a). De acuerdo a las iniciativas documentadas, la vida media de la intermunicipalidad en Argentina es de 5,1 años, con significativas diferencias entre las distintas provincias: CUADRO N° 7- DURACIÓN PROMEDIO DE LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA, POR PROVINCIA (EN AÑOS) PROVINCIA CÓRDOBA RÍO NEGRO BUENOS AIRES JUJUY NEUQUÉN CHUBUT MENDOZA SANTA FE TUCUMÁN CHACO MISIONES LA PAMPA CORRIENTES CATAMARCA SALTA SAN LUIS ENTRE RÍOS FORMOSA SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO SANTA CRUZ SAN JUAN LA RIOJA NIVEL NACIONAL PROMEDIO DE AÑOS 12,4 11,5 9,7 9,3 8,7 7,8 7,8 5,9 5,6 5,4 4,7 4,5 4,2 3 3 3 2,8 2 2 2 1,33 0,5 5,1 Fuente: elaboración propia En la provincia de Córdoba se alcanza la duración más extensa; en este caso pesa la existencia de un conjunto de casos longevos. En segundo lugar, en la de provincia patagónica de Río Negro; entendemos que ello obedece a que tres de sus cuatro iniciativas fueron protegidas Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 41 41 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore por sendas leyes provinciales específicas, reconociéndoles su capacidad de interlocución territorial ante las autoridades y brindándoles apoyo financiero regular. Sucesivamente, encontramos en niveles similares las iniciativas de Buenos Aires –al igual que en el caso cordobés, pesan las originadas en la década de 1990– y en la de Jujuy, donde el promedio se incrementa por la permanencia de iniciativas particulares. Si consideráramos la intermunicipalidad no por jurisdicción sino por los tipos descriptos, arribamos a la siguiente conclusión: - Las redes de ciudades de alcance nacional han durado en promedio 5,5 años; aunque si no consideráramos a la Federación Argentina de Municipios –cuyo particular régimen jurídico, la ley nacional N° 24.807, la aleja de las dificultades políticas internas y presupuestarias características de la intermunicipalidad en Argentina–, el promedio bajaría a 3,8 años. - Las tres redes de ciudades de alcance provincial han tendido a durar, en promedio, 11 años. - Las microrregiones han tenido a perdurar, en promedio, 7,1 años. - Las mancomunidades han tendido a mantenerse, en promedio, 6,7 años. Observamos la precariedad temporal de las iniciativas, demostrativa de la volatilidad del arreglo interinstitucional. V. SOBRE EL NÚMERO DE GOBIERNOS LOCALES INVOLUCRADOS EN LAS INICIATIVAS INTERMUNICIPALES Más allá de las significativas diferencias que encierran los veintitrés sistemas municipales en el país y de la variedad de tipos intermunicipales, pareciera existir un tamaño común de las microrregiones y de las mancomunidades: entre ocho y nueve gobiernos locales. CUADRO N° 8 - TAMAÑO MEDIO DE LAS MICRORREGIONES Y MANCOMUNIDADES INTERMUNICIPALIDADES EN ARGENTINA –EN PROMEDIO DEL NÚMERO DE GOBIERNOS LOCALES– PROVINCIAS BUENOS AIRES CATAMARCA CHACO CHUBUT 42 TOTAL DE MICRO- PROMEDIO DE PROMEDIO DE GOCANTIDAD RREGIONES Y GOBIERNOS BIERNOS LOCA- SIN DATOS DE GOMANCOMUNIDA- LOCALES INTE- LES INTEGRANTES FEHACIENBIERNOS DES DE ORIGEN GRANTES DE MI- DE MANCOMUNITES LOCALES PROVINCIAL CRORREGIONES DADES 135 18 7,3 11 - 36 1 6 - - 76 47 8 8 8,5 10,4 9,2 - Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 42 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 CÓRDOBA CORRIENTES ENTRE RÍOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUÉN RÍO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMÁN 427 73 34,3 7,2 47 69 14 9,2 9 -- 275 55 61 79 18 18 75 58 75 59 19 66 11 2 9 9 9 17 9 4 1 2 7 8,3 3 10 3.6 7,7 11,8 12,5 5 3,5 - 9 8,5 9,8 3 8,1 9 7,7 - 20 3 7,5 7 - 363 17 11,8 8,4 - 248 2 9 - - 3 1 3 - - 112 3 8,3 - - - Fuente: elaboración propia Encontramos cierta regularidad en el número de gobiernos locales involucrados, más allá de que esta investigación escapa conscientemente a la estadística rigurosa. Las realidades locales alteran parcialmente la perspectiva –por ejemplo, las tres grandes microrregiones cordobesas modifican sustancialmente los valores medios, o el relativamente pequeño número de municipalidades en la provincia de Mendoza como resultado de su particular geografía y de la división administrativa histórica– pero resulta indicativo mostrar esta homogeneidad. VI. SOBRE LA COMPETENCIA PRINCIPAL DE LAS INICIATIVAS INTERMUNICIPALES De las experiencias documentadas, hemos podido identificar la principal competencia que ejercieron: Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 43 43 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore CUADRO N° 9 - INTERMUNICIPALIDADES EN LAS PROVINCIAS ARGENTINA, POR COMPETENCIA PRINCIPAL COMPETENCIA PRINCIPAL DE LA INTERMUNICIPALIDAD PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL PROMOCIÓN TURÍSTICA LOBBY / APRENDIZAJE E INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS JUZGADO REGIONAL DE FALTAS CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE GASODUCTOS GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS GESTIÓN DE CUENCAS HÍDRICAS GESTIÓN METROPOLITANA OBRAS Y MANTENIMIENTO DE RUTAS PLANIFICACIÓN BROMATOLOGÍA ADMINISTRACIÓN DE PROYECTOS CONSTRUCCIÓN OBRAS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL GESTIÓN CULTURAL LOBBY PARA REAPERTURA DEL SERVCIO FERROVIARIO CONSTRUCCIÓN OBRAS PARA TELECOMUNICACIONES EXPLOTACIÓN DE VIVEROS AGUA Y SANEAMIENTO SERVICIO DE EMERGENCIAS MÉDICAS CAMPAÑAS CONTRA EPIDEMIAS COMPRAS CONJUNTAS DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL POR RED EJERCICIO DEL PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL GESTIÓN TRANSFRONTERIZA POLÍTICAS DE JUVENTUD ATENCIÓN A LA DROGODEPENDENCIA SERVICIOS DE EXTENSIÓN AGROPECUARIA SALUD CANTIDAD DE INICIATIVAS 91 24 20 16 11 10 9 7 7 5 4 3 3 3 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Fuente: elaboración propia Tal como lo demostraron los únicos estudios nacionales que analizaron una muestra significativa de casos (IFAM, 2003; Cravacuore, 2006), la promoción del desarrollo económico local es la principal competencia promovida. La promoción turística, también entendida como uno de los motores potenciales del crecimiento económico y del empleo local, es la segunda en importancia y entre ambas suman casi la mitad de los casos. Entendemos que esta elección competencial refleja el principal tema de la agenda local en la década de 1990 (Cravacuore y Villar, 2014), y que, de manera matizada y pese al crecimiento económico del país al menos hasta 2011, sigue siendo la principal preocupación de los alcaldes de las zonas más postergadas del interior del país. 44 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 44 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 El ejercicio del lobby, el aprendizaje colectivo y el intercambio de experiencias, temas más vinculados al desarrollo político local que a la gestión municipal en sí aparecen en un tercer lugar, mientras que los juzgados regionales de faltas aparecen con un número importante de iniciativas aunque concentradas casi exclusivamente en tres provincias –las de Córdoba, La Pampa y San Luis– que promovieron legislativamente estas iniciativas. Un menor número de casos aparece la construcción y mantenimiento de gasoductos –concentrado en mancomunidades de la provincia de Córdoba, jurisdicción que promovió en el pasado esta metodología– y la gestión del tratamiento y la disposición de residuos urbanos, experiencias recientes que son promovidas por organismos internacionales de crédito para financiar nuevos vertederos. Los restantes temas muestran un alto nivel de dispersión, con un número reducido de casos, aunque muchas muestran interés de difundirse en el futuro. Dado que, en el caso de las microrregiones, se plantearon un sinnúmero de competencias, la mayor parte de las cuales no se ejecutaron, obviamos el análisis de las secundarias. En especial, porque previeron desarrollar múltiples proyectos que no hemos podido constatar fehacientemente con la información obtenida. No obstante ello, consideramos que la información obtenida resulta evidencia suficiente para la caracterización de la intermunicipalidad en Argentina. VII. SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS INICIATIVAS INTERMUNICIPALES Como señalamos, en Argentina la intermunicipalidad –y las modalidades que ella puede adquirir– no representa un tipo jurídico particular, sino un arreglo de gestión. Si bien hemos podido documentar en este aspecto solo 136 casos, podemos arribar a algunas certezas. CUADRO N° 10 - INTERMUNICIPALIDADES EN ARGENTINA, POR INSTRUMENTO JURÍDICO SIN ESTATUTO CONVENIO INTERMUNICIPAL CON ESTATUTO SIN FORMALIZACIÓN JURÍDICA LEY PROVINCIAL ASOCIACIÓN CIVIL FUNDACIÓN CONSORCIO DE COOPERACIÓN LEY NACIONAL N° 26.005 COOPERATIVA SOCIEDAD COMERCIAL SIN DATOS 73 30 20 4 3 2 2 1 1 95 Fuente: elaboración propia El convenio de creación intermunicipal es el instrumento usualmente utilizado, siendo sencilla su rúbrica –y su eventual ratificación por ordenanza, dado que algunos intendentes omiten esta refrendación amparándose en el desconocimiento y la debilidad de los legislativos locales–. Un segundo nivel de institucionalización lo alcanzan las experiencias en las que se signa un convenio ulterior, suscribiéndose el Estatuto de funcionamiento que, habitualmente, Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 45 45 11-05-2016 13:08:52 Daniel Cravacuore regla la dinámica general, las obligaciones contraídas y el compromiso de financiación. Ese Estatuto puede estar asociado a una ley provincial que contemple el arreglo intermunicipal, como en las provincias de Buenos Aires y Río Negro, pudiendo incluirse en lo que Marchiaro definió como tipología mixta (Marchiaro, 2006), siendo una organización reconocida por el ordenamiento jurídico provincial pero que no se encuentra contemplada en el Código Civil y Comercial de la Nación. Afirmamos que, con este paso inicial, finaliza la institucionalización de tres cuartas partes de los casos documentados, dando cuenta de la debilidad que ello supone. En segundo lugar de importancia, las dos decenas de iniciativas que quedan en el plano exclusivamente de la coordinación interinstitucional (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004), sin mediar la rúbrica de instrumento jurídico alguno. A priori, estas experiencias parecerían más expuestas que otras a su rápido ocaso, algo que no emerge de los datos obtenidos. Finalmente, solo una décima parte de los casos documentados encuentran su tipificación en el ordenamiento jurídico: en 9 casos se apela a personas jurídicas privadas y en solo 4 casos a personas jurídicas públicas estatales –de competencia limitada, dado que se trata de entes autárquicos–. En dos casos se ha apelado a la creación de Consorcios de Cooperación amparados por la ley nacional N° 26.005. En síntesis, podemos observar el bajo nivel de institucionalización que muestra la intermunicipalidad en Argentina, algo característico de las políticas públicas en los gobiernos locales argentinos (Cravacuore, 2007; 2015a). VIII. SOBRE LA MODALIDAD DE GESTIÓN DE LAS INICIATIVAS INTERMUNICIPALES La gestión de las iniciativas intermunicipales ha respondido a dos modelos descriptos por Cravacuore (2006) como de gerencia autónoma y de coordinación delegada. El primero implica el encargo, por parte de los gobiernos locales, de la articulación en un funcionario contratado para acompañar al Consejo de Administración –o denominaciones equivalentes– integrado por los alcaldes. Este coordinador –también llamado gerente– puede ser acompañado por un grupo de colaboradores que se dediquen con exclusividad a la gestión del ente, siendo necesario garantizar los recursos para el sostenimiento de esta estructura administrativa. El segundo modelo, más eficiente en términos financieros, supone que uno o más funcionarios de los gobiernos integrantes reciben el encargo de la tarea de articulación interjurisdiccional, ejerciendo una doble responsabilidad. CUADRO N° 11 - INTERMUNICIPALIDADES EN ARGENTINA, POR MODALIDAD DE GESTIÓN MODALIDADES DE GESTIÓN CANTIDAD DE INTERMUNICIPALIDADES UNIPERSONAL 28 GERENCIA AUTÓNOMA COLEGIADA 2 UNIPERSONAL 24 COORDINACIÓN DELEGADA EN FUNCIONARIO/S MUNICIPALES COLEGIADA 4 COORDINACIÓN DELEGADA EN AUTORIDAD PROVINCIAL 1 COORDINACIÓN DELEGADA EN UNA UNIVERSIDAD 1 NACIONAL 46 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 46 11-05-2016 13:08:52 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 SIN COORDINACIÓN SIN DATOS TOTAL 64 119 243 Fuente: elaboración propia Al respecto, solo hemos podido estudiar un total de 124 casos. La principal modalidad, en más de la mitad de las iniciativas documentadas, implica la inexistencia de una figura coordinadora, reservando la totalidad de las definiciones políticas y de gestión de la intermunicipal en el colegiado directivo de alcaldes. Considerando las iniciativas que involucran una delegación para la administración regular, se divide en partes casi equivalentes entre las modalidades de gerencia autónoma (30) y de coordinación delegada en uno o más funcionarios de los gobiernos locales partícipes (28). Solo en dos casos se apela a una coordinación delegada en funcionarios de otras instituciones: en un caso en un funcionario provincial y en otro, en una autoridad de una universidad nacional. IX. SOBRE EL APOYO DE ACTORES EXTRA-TERRITORIALES EN LAS INICIATIVAS INTERMUNICIPALES La perspectiva general sobre la intermunicipalidad en Argentina ha caracterizado débiles políticas de apoyo (Cravacuore, 2014; 2015a), aunque, hasta este estudio, ninguno había identificado su cuantía. CUADRO N° 12 - APOYO DE ACTORES EXTRA-TERRITORIALES A LA INTERMUNICIPALIDAD, EN CANTIDAD DE INICIATIVAS ORGANIZACIONES DE APOYO A LA INTERMUNICIPALIDAD GOBIERNO NACIONAL GOBIERNO PROVINCIAL CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES REPÚBLICA FRANCESA REPÚBLICA ITALIANA UNIÓN EUROPEA COOPERACIÓN INTERNACIONAL REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL REINO DE ESPAÑA ORGANIZACIÓN NO GUBERNAMENTAL NACIONAL SIN APOYO SUBTOTAL INICIATIVAS APOYADAS SIN DATOS TOTAL CANTIDAD DE INICIATIVAS 30 40 1 5 2 2 1 1 1 64 147 96 243 Fuente: elaboración propia Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 47 47 11-05-2016 13:08:53 Daniel Cravacuore Sobre 147 casos documentados de manera fehaciente, algo más de la mitad –exactamente 83– contaron con apoyo extra-territorial –de carácter técnico o económico– en uno o más proyectos. Un quinto de las asociaciones apoyadas contaron con el respaldo ocasional de alguna institución del gobierno nacional; sobresalió la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior y Transporte, en cinco casos; el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, en cuatro casos; y la Dirección Nacional de Pre-inversión, con tres casos y algo menos de un tercio, de organismos gubernamentales de sus provincias. Respecto de la cooperación internacional, once casos han tenido ese respaldo, sobresaliendo el sostén técnico de instituciones científicas de la República Francesa, poco relevante en Argentina en el apoyo al sistema municipal aunque concentrada exclusivamente en esta temática. De menor cuantía ha sido la cooperación italiana, española y de la Unión Europea, así como el apoyo del Consejo Federal de Inversiones y del tercer sector. Este limitado apoyo se relaciona con el bajo nivel de apoyo técnico y financiero exterior que reciben los gobiernos locales, por ser el país un país de renta media-alta, no elegible por las principales agencias de cooperación internacional. X. REFLEXIONES FINALES En este artículo presentamos una caracterización general de la intermunicipalidad en Argentina sobre una base amplia de casos –que triplica el número máximo conocido hasta el presente–, permitiendo arribar a un conjunto de conclusiones que permite conocer mejor el fenómeno. Sintetizaremos las que creemos son nuestras principales contribuciones. La primera, el reconocimiento de la existencia en proporciones casi iguales del número de microrregiones y mancomunidades. La bibliografía ha estudiado con exclusividad las iniciativas micro-regionales, no existiendo en el país estudios sobre las mancomunidades y esperamos abrir el interés por el conocimiento de la dinámica mancomunal. La segunda, la confirmación del pequeño número de redes nacionales, así como de la mínima participación de gobiernos locales argentinas en las internacionales, más allá de MERCOCIUDADES. Estos datos también abren la oportunidad para ingresar inicialmente en el saber sobre este tipo intermunicipal. La tercera, la debilidad de las iniciativas transfronterizas en los casi diez mil kilómetros de límites terrestres de Argentina con sus países colindantes, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Más allá de ser un tópico de interés, promovido teóricamente por proyectos de cooperación europeos que intervienen en América Latina, apenas reconocemos nueve iniciativas. También en este aspecto se abre un campo de conocimiento y, sobre todo, de diseño de políticas promotoras. La cuarta, algo no reconocido por la literatura, la concentración del fenómeno intermunicipal en algunas provincias: sobresale, por mucho, la de Córdoba, y en mucho menor medida, Buenos Aires, Santa Fe y Misiones, mientras que, en oposición, en más de un tercio de ellas se originaron tres o menos en treinta años, corroborando la debilidad estructural del fenómeno intermunicipal en el conjunto del país. 48 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 48 11-05-2016 13:08:53 LA INTERMUNICIPALIDAD EN ARGENTINA. CONTRIBUCIONES PARA SU MEJOR CONOCIMIENTO - pp. 31-51 Una quinta contribución, la identificación del momento de auge de la intermunicipalidad en el final de la década de 1990, alcanzándose la mayor vitalidad en el bienio 1999-2001 y la pérdida posterior de su vitalidad. No obstante ello, el fenómeno sigue gozando de cierto interés entre los intendentes, pero sin que logre consolidarse en el tiempo, como lo demuestran la corta vida de las iniciativas de todo tipo, demostrativa de la volatilidad global del fenómeno. Una sexta, que más allá de las significativas diferencias que encierran los veintitrés sistemas municipales en el país y de la variedad de tipos intermunicipales, pareciera existir un tamaño común de las microrregiones y de las mancomunidades: entre ocho y nueve gobiernos locales. Una séptima contribución, la debilidad institucional de las iniciativas intermunicipales, característica general de las políticas públicas locales en el país, que aparece confirmada por la inédita evaluación del tipo jurídico predominante que realizamos. El convenio de creación intermunicipal es el instrumento usualmente utilizado: con este paso, finaliza la institucionalización de tres cuartas partes de los casos documentados; un segundo nivel lo alcanzan las experiencias en las que se signa un convenio ulterior, suscribiéndose su estatuto. Sobresalen las dos decenas de iniciativas que quedan en el plano exclusivamente de la coordinación interinstitucional. Un dato extraordinario es que solo una décima parte de los casos documentados encuentran su tipificación en el ordenamiento civil y comercial. Un octavo aporte es la identificación, en más de la mitad de las iniciativas documentadas, de la inexistencia de una figura coordinadora, reservando la totalidad de las definiciones en el colegiado directivo. Considerando las iniciativas que involucran una delegación para la administración regular, se divide en partes casi equivalentes entre las modalidades de gerencia autónoma y de coordinación delegada. Una novena contribución, el conocimiento de que el apoyo extra-territorial –de carácter técnico o económico– en uno o más proyectos alcanza a la mitad de los casos documentados. Solo un quinto contaron con el respaldo ocasional de alguna institución del gobierno nacional y algo menos de un tercio de organismos gubernamentales de sus provincias. Sin dudas, un apoyo limitado para un arreglo interjurisdiccional complejo para la mayor parte de los gobiernos locales intervinientes. Un último aporte, la baja incidencia de la cooperación internacional, aunque confirmando la primacía del sostén técnico de instituciones científicas de la República Francesa respecto de otros organismos cooperantes. En síntesis, esperamos presentar al lector nuevos elementos para el conocimiento de la intermunicipalidad en Argentina, que permitan sentar las bases de nuevos estudios al respecto. BIBLIOGRAFÍA Altschuler, B. (2003). 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Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 51 51 11-05-2016 13:08:53 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 52 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE Decentralization and participation in the Ecuadorian Constitution: lessons for the constituent process in Chile Constanza Pavez Montenegro1 [email protected] Recibido: 7 de diciembre de 2015 Aprobado: 8 de abril de 2016 Resumen: El presente documento tiene por finalidad exponer la estrategia descentralizadora y autonomista del Gobierno ecuatoriano, impulsada y plasmada en una nueva constitución, desarrollada a partir de la experiencia participativa de una asamblea nacional constituyente. Adicionalmente, se realizará una descripción general de un nuevo paradigma de planificación y gestión pública, propuesto en la última década por la CEPAL, que sentó las bases para el proceso ecuatoriano. Atendiendo también, a la doble intención del gobierno chileno; de ejecutar un plan descentralizador, con miras de un mayor desarrollo y equidad, como también la propuesta de un proceso constituyente, se vuelve trascendente indagar en el proceso ecuatoriano y rescatar buenas prácticas que pudieran ser replicables a nivel nacional. Palabras clave: Constitución, descentralización, participación desarrollo territorial, autonomía, asamblea constituyente, planificación. Abstract: This paper’s aim is to expose the decentralizing and autonomist strategy of the Ecuadorian Government, driven and expressed in a new constitution, developed as the result of the participatory experience of a national constituent assembly. Additionally, it describes an overview of a new paradigm in planning and public management, proposed during the last decade by ECLAC, which laid the foundations for the Ecuadorian process. It also addresses the Chilean government’s double intention to execute a decentralizing plan, with a view to contribute to further development and social equality, as well as its proposal to carry out a constituent process. It becomes important, thus, to inquire into the Ecuadorian process and identify any good practices that could be replicated nationally. Keywords: Constitution, decentralization, participation, territorial development, autonomy, constituent assembly, planning. 1 Universidad de Las Américas. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 53 53 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro I. INTRODUCCIÓN La República del Ecuador se define como una república democrática, que cuenta con un Estado constitucional de derecho y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico, el cual se gobierna de forma descentralizada. Su presidente, Rafael Correa, ha sido electo en tres ocasiones consecutivas2 y fue quien, en 2007, impulsó la propuesta de una asamblea constituyente que redactaría una nueva constitución para la República del Ecuador. Esta nueva constitución buscó generar las bases de un cambio de la sociedad ecuatoriana orientándose a la recuperación de lo público, con un carácter sustentable y a partir de una activa participación ciudadana. Según lo consigna Skocpol, el Estado ecuatoriano hace una apuesta por la búsqueda de su autonomía, es decir, genera mecanismos capaces de sobrepasar los intereses de los grupos económicos de poder y la mirada de grupos sociales centrados en la reivindicación de intereses concretos y parcializados. Así, el Estado volvería a ocupar un rol fundamental como rector y garante de derechos y su accionar comienza a velar por los colectivos y el ciudadano de manera integral, a través de las políticas públicas y el acceso equitativo a bienes y servicios públicos (Skocpol, 2007). Esta nueva relación Estado-Sociedad se reconfigurará a través de cinco ejes fundamentales: 1. Instauración de un Estado constitucional de derechos y justicia; 2. Reconocimiento del Ecuador como un Estado plurinacional e intercultural; 3. Participación como piedra angular de la democracia y de la política pública; 4.Nueva organización territorial del Estado, supeditada a los principios de unidad, subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, complementariedad, equidad interterritorial y sustentabilidad, entre otros; 5. Nuevo régimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado, que busca la recuperación de la soberanía y la consecución del buen vivir. Es en este último punto donde enfocaremos nuestro análisis, considerando que el proceso constituyente ecuatoriano pudiera erigirse como un horizonte funcional respecto al proyecto descentralizador en Chile. En este sentido y tal como lo postula el comité descentralizador en la Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile (2014): “Si se quiere alcanzar un desarrollo económico y social equilibrado y sustentable, reactivar la economía potenciando los territorios, modernizar el Estado y profundizar nuestra democracia, debemos impulsar como Política de Estado un conjunto de transformaciones dirigidas a una efectiva descentralización y desarrollo local-regional”. (pág. 10) Es posible entonces que la nueva Constitución chilena, propuesta por el gobierno de Michelle Bachelet, se presente como una oportunidad para incorporar la problemática de la descentralización como un eje determinante en pos de alcanzar el desarrollo. Al respecto el documento señala que “…las disparidades territoriales en Chile son sustancialmente mayores 2 En los años 2006, 2009 y 2013. 54 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 54 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: - pp. 53-65 LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE a las de otros países pertenecientes a la OCDE” (OCDE, 2009, p. 23). Es así como en el año 2009 Santiago concentraba el 47% del PIB nacional, además de que en él converge más de la mitad de la población, el capital político, económico e intelectual (OCDE, 2009). El presente documento pretende entregar una panorámica general de la política de ordenamiento territorial de la República del Ecuador, de su discusión y definición en un proceso constituyente, de carácter participativo e inclusivo, y cómo este proceso se adecuó a las nuevas tendencias de planificación propuestas por la CEPAL. II. LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DE 2008 La Constitución de 2008 es una de las más extensas del mundo y la más larga de las cartas magnas que se han adoptado en el territorio ecuatoriano. Posee 444 artículos, divididos en 9 títulos, 40 capítulos, 93 secciones, 30 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, un régimen de transición y una disposición final. Buscaba representar los intereses de todos los habitantes del país, sin dejar de lado a ninguna minoría y considerando las temáticas que fueran de interés para la totalidad de los habitantes del Ecuador. Fue redactada a partir de un proceso de participación activa de la ciudadanía, representada a través de una Asamblea Constituyente3, su redacción y posterior aprobación democrática, supuso un nuevo régimen de desarrollo, centrado en la política del Buen Vivir4. Así, se apostó por la formulación de un Estado constitucional de derechos y justicia a partir de la recuperación de sus facultades de planificación, distribución, rectoría, regulación y control y de su reestructuración territorial. En este sentido, según concierne al Artículo 3 de la Carta Magna, es un deber primordial del Estado el promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización. Para estos efectos, la Asamblea Nacional, cumpliendo mandato constitucional, aprueba el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD),5 cuerpo normativo que desarrolla la organización territorial y el sistema de competencias establecidas en la Constitución. En él se reafirma la autonomía de los niveles de gobierno, regulando el sistema de competencias y su institucionalidad, fijando los mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial y estableciendo los principios básicos observables, como el de participación (SECPLADES, 2012). Esta Asamblea fue conformada por 130 asambleístas: 100 provinciales, 24 nacionales y 6 por los migrantes de América Latina, Estados Unidos y Europa. Debía tener una duración de 180 días, prorrogables por 60 días más. El Pleno de la Asamblea Constituyendo estuvo conformado por 10 mesas, cada una de las cuales desarrollaba los siguientes tópicos: 1.- Derechos Fundamentales y Garantías Constitucionales, 2.- Organización, Participación Social y Ciudadana, 3.- Estructura e Instituciones del Estado, 4.- Ordenamiento Territorial y Asignación de Competencias, 5.Recursos Naturales y Biodiversidad, 6.- Trabajo, Producción e Inclusión Social, 7.- Mesa de Régimen de Desarrollo, 8.- Justicia y Lucha contra la Corrupción, 9.- Soberanía, Relaciones Internacionales e Integración, 10.- Legislación y Fiscalización. 3 Art. 14.- Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir (sumak kawsay). Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados. 4 5 Publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de octubre de 2010. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 55 55 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro En efecto, el artículo 106 de COOTAD dispone que: “A través de la descentralización se impulsará el desarrollo equitativo, solidario y equilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realización del buen vivir y la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la población, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados y el ejercicio de los derechos de participación, acercando la administración a la ciudadanía.” Dentro de este código de ordenamiento territorial destacan principalmente los siguientes patrones de descentralización: 1. Un sistema nacional de planificación del desarrollo. 2.Un esquema de articulación entre el Plan Nacional de Desarrollo y la planificación municipal y provincial. 3. Un esquema de regionalización en donde se integran provincias y municipios, a través de una consulta popular. 4. Distribución de competencias tanto para el ámbito nacional como para las subdivisiones territoriales (municipios, provincias y parroquias). 5. Establecimiento de mecanismos que permiten la participación de los municipios en el ámbito provincial para conformar un solo gobierno. 6.Establecimiento de mecanismos de participación social en todos los niveles del gobierno descentralizado. 7. Regulaciones a la subsidiariedad y solidaridad. 8.Reconocimiento de organizaciones a nivel de base como unidades básicas de participación en la gestión pública. 9. Complementariedad en las responsabilidades de los gobiernos. 10. Precisiones a las capacidades legislativas según nivel de gobierno Para estos efectos se estableció un Sistema Nacional de Competencias definido como “conjunto de instituciones, planes, políticas, programas y actividades relacionados con el ejercicio de las competencias” (COOTAD, 2010). Este sistema se articula al de planificación y se fundamenta en una transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, cuyo objetivo primordial es generar equidad territorial a través de los principios de subsidiariedad, solidaridad, coordinación y corresponsabilidad, complementariedad, sustentabilidad del desarrollo, participación y unidad del Estado. Este organismo está integrado democráticamente por todos los niveles de gobierno (Consejo Nacional de Competencias) y con ello se busca dotar de institucionalidad al sistema. El Consejo Nacional de Competencias, es el garante de que el nuevo modelo de descentralización cumpla con su objetivo primordial esto es, alcanzar un desarrollo territorial equitativo y solidario, acercando el Estado a la ciudadanía enmarcado en la participación ciudadana. Así, se consolidó un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado con base en la planificación articulada y la gestión participativa del territorio. 56 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 56 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: - pp. 53-65 LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE A su vez, la Constitución de 2008 en su Artículo 60 consagra como derecho colectivo de los pueblos ancestrales, indígenas, afroecuatorianos y montubios, la potestad para constituirse como Circunscripciones Territoriales (CT) con el objeto de preservar su cultura. Podrán conformarse como tales las parroquias, cantones y provincias con presencia étnica mayoritaria, luego de consulta popular aprobada con más de las dos terceras partes de los votos válidos. Según la SECPLADES la relevancia de las CT se explica por la posibilidad formal que tienen los grupos étnicos ecuatorianos, en ejercicio de su libre determinación, para constituir un territorio en el que sus propias autoridades sean las garantes de los principios de plurinacionalidad e interculturalidad y velen por el respeto a los derechos colectivos, en especial el de mantener la posesión e imprescriptibilidad de sus tierras y territorios ancestrales y preservar sin condicionamientos su identidad, tradiciones y formas de organización social; pero sin perder de vista la vigencia del principio de unidad territorial (SECPLADES, 2012). Los elementos anteriormente mencionados son los que caracterizan, a grandes rasgos, los cambios y modificaciones incorporados en la Constitución de 2008, relacionados con el desarrollo territorial, la participación y la descentralización. III. MODELO ECUATORIANO DE DESCENTRALIZACIÓN a) Recomendaciones de la CEPAL para una Planificación Multiescalar Participativa. La Planificación Multiescalar Participativa es una nueva conceptualización que la CEPAL propone para la construcción de instrumentos de gestión pública. Es entendida como “una expresión de objetivos, estrategias y o prioridades que se desarrollan entre niveles del Estado, bajo la lógica de una coordinación y articulación coherente, alineada e integral” (CEPAL, 2015, p. 13). El advenimiento de este nuevo paradigma según este organismo, se vincula a la creciente importancia que vuelven a adquirir los procesos de planificación en Latinoamérica, como un instrumento fundamental que acompaña los procesos de gobernanza multiescalar. Según la CEPAL (2015): La gobernanza es una forma de entender la gestión pública que responde a los desafíos de construir gobiernos más cooperativos y relacionales y que ha irrumpido con fuerza en Europa y también en América Latina y el Caribe. La gobernanza involucra al Estado, a la sociedad civil y al sector privado en la resolución de los problemas identificados en el ámbito de sus competencias. Los principios sobre los que el paradigma de la gobernanza se soporta, son la coherencia, la coordinación, la cooperación y la participación, la transparencia y la rendición de cuentas. (p. 9). La articulación de estos distintos actores y niveles es lo que define la “multiescalaridad” y la escala que utiliza la planificación es la división político-administrativa. Este estilo de gobernanza necesitaría de instrumentos como la planificación multiescalar para lograr eficiencia política, coherencia y sinergias presupuestarias entre todas las escalas, además de un accionar coordinado y cohesionado de los diferentes niveles involucrados. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 57 57 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro En este sentido, el documento de la CEPAL indica que el modelo de gobernanza multiescalar requiere para su fortalecimiento: • Del fomento a la participación de la ciudadanía. • De la cooperación entre autoridades públicas. • De un fuerte desarrollo de las capacidades institucionales. • Del establecimiento de redes en los organismos políticos y administración pública, desde el nivel local al internacional y viceversa. • De una visión latinoamericana y caribeña propia de largo plazo. Para el logro efectivo y la consecución de un proceso eficiente y democrático de planificación, debe considerarse como un componente fundamental el diálogo entre los diversos agentes que representan diversas posiciones, con la finalidad de lograr cambios estructurales y construir sociedades que garanticen derechos humanos y calidad de vida. Esto se lograría a través de una participación ciudadana, garantizada como derecho humano, envistiendo de mayor legitimidad la toma de decisiones en asuntos públicos que afectarán a todos los habitantes de una región o localidad. Así, como lo indica el documento ya citado: “Una de las principales formas de fortalecer la calidad de la democracia es lograr que la ciudadanía se involucre y tome parte en los temas públicos” (CEPAL, 2015, p. 17). En este sentido, a lo que se apunta es al logro de un nivel de cogestión, que se refiere a una gestión conjunta entre ciudadanos o representantes de ciudadanos. En este nivel de participación se busca que las personas y grupos que participaron de la toma de decisiones, se involucren en su implementación y seguimiento de forma de asegurar que se lleve a cabo en forma adecuada. La planificación multiescalar, al entenderse como un instrumento de la gobernanza multiescalar asume los siguientes principios: • El principio de subsidiaridad entre niveles del Estado, entendida como la acción de situar las decisiones en el nivel más eficaz y próximo posible a los ciudadanos. • La asociación flexible y cooperación horizontal entre territorios, para la generación de iniciativas propias para problemas que pueden ser comunes. • El enfoque integrado para enfrentar los problemas territoriales, para romper con la resolución de problemas de manera sectorizada. • La interdependencia territorial asumida como el enfoque de resolución de desafíos que no solo se limitan a las fronteras administrativas formales. • La planificación multiescalar deberá construirse a partir de instancias participativas. Para que esa planificación multiescalar participativa pueda ser realidad en los países de la región, deben darse condiciones mínimas: • Los espacios territoriales deben poder trascender las tradicionales divisiones políticoadministrativas. A veces se requiere subdividir un territorio de acuerdo a las diversidades económicas, sociales, culturales que se presentan en escalas inferiores. En algunas 58 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 58 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: - pp. 53-65 LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE instancias se requiere combinar divisiones político-administrativas para reconocer una historia y cultura común, compartir servicios y problemas. • La descentralización de competencias, las decisiones de qué y cuánto descentralizar en competencias dependerá del contexto, respetando el principio de subsidiariedad. • Una tercera condición es la descentralización de recursos financieros y humanos. Todo recorte territorial en que se quiera generar un proceso de planificación participativa, requiere competencias, recursos económicos y personal capacitado para tal fin. • La cuarta condición es la disponibilidad de capacidades del personal técnico y político, encargado de estos procesos, para que puedan llevarlos adelante con rigurosidad. • Y por último, se debe fortalecer la práctica de generar, sistematizar y usar información de los propios territorios. Otro punto a considerar en estos procesos participativos es la necesidad de involucramiento de los pueblos indígenas y su cultura, tal y como lo indica la Organización Internacional del Trabajo en el convenio 169 “Pueblos Indígenas y tribales en países independientes”, ratificado por 22 países del mundo, el que establece la necesidad de realizar consultas previas, libres e informadas a los pueblos indígenas cuando el Estado nacional o un actor privado, quiera realizar alguna intervención que afecte directa o indirectamente a esos pueblos. Así, la consideración de los derechos especiales y la legislación que en la actualidad protege a las etnias asentadas en la región debe ser una exigencia. (CEPAL, 2015) b) Hacia un nuevo ordenamiento territorial Como mencionamos con anterioridad, todo el proyecto descentralizador ecuatoriano se define legalmente a partir del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y se operativiza a partir de dos políticas públicas: el Plan Nacional del Buen Vivir6 y el Plan Nacional de Descentralización7 al que deben sujetarse las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de recursos públicos. El Plan Nacional de Descentralización debe coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados a través del Sistema Nacional de Competencias. Para el ejercicio pleno y efectivo de esta descentralización, el Estado ecuatoriano se descentraliza a partir de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), instituciones que gozan de autonomía política, administrativa y financiera, y están regidos por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad, interterritorial, integración y participación ciudadana. La propuesta una de nueva organización político administrativa del Ecuador, fue pensada a partir de los conceptos de autonomía regional. En efecto, según las propias palabras del Este plan, considera dentro de sus principales lineamientos estratégicos, el fortalecimiento de la articulación entre los procesos de desconcentración y descentralización del estado, en el marco de la corresponsabilidad entre el Estado Central, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y la ciudadanía. 6 Aprobado mediante Resolución Nº 003-CNC-2012 del Consejo Nacional de Competencias, publicada en el Registro Oficial Nº 673 de 30 de marzo del 2012 7 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 59 59 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro documento de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES (2012), la autonomía es concebida como: Una garantía de que ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en las potestades y competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, salvo disposición contraria y expresa de la Constitución o la ley. La autonomía comprende el derecho y la capacidad efectiva de los niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios (p. 26). La novedosa organización territorial intenta caminar hacia un Estado regional autónomo, que supere la inequidad territorial, ofreciendo al país un nuevo modelo conceptual de descentralización cuyo objetivo fundamental es alcanzar un desarrollo territorial equitativo, solidario y sustentable, tal como lo indica la SECPLADES (2012): “consolidándose como una forma de redistribución del poder y de ejercicio corresponsable en la obligación de satisfacer las demandas de la ciudadanía. La descentralización, por lo tanto, no es un proceso tecnocrático sino democrático” (p. 41). En este sentido, el modelo ecuatoriano incorpora una visión prospectiva de la descentralización y le otorga un carácter instrumental como generadora de condiciones de bienestar y cohesión social, desarrollo territorial endógeno, y bienes y servicios estatales de calidad en el territorio, cuyos principales beneficiarios son todos los ciudadanos del país. Siguiendo a SECPLADES (2012), el modelo de descentralización ecuatoriano busca la igualdad y la justicia en todas sus dimensiones y tiene como finalidad superar las deficiencias en la distribución y redistribución de recursos, generar equidad y cohesión territorial y fortalecer, por ende, el proceso de democratización del Estado, a partir de la igualdad y la justicia en todas sus dimensiones (SECPLADES, 2012). Para tales efectos, el Gobierno ecuatoriano implementó un Plan Nacional de Descentralización8, para lo cual se contó con la participación activa de más de 3000 personas, quienes participaron a través de 24 talleres provinciales. Además fueron consideradas las percepciones de gremios y asociaciones. Alrededor de 75 expertos discutieron aspectos legales, técnicos, políticos y administrativos de la descentralización, en complementariedad con el proceso realizado en los territorios. El Plan Nacional de Descentralización cuenta con tres grandes objetivos estratégicos: a) garantizar que el proceso de descentralización promueva la equidad social, territorial y fiscal en el país; b) impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso de descentralización; y c) garantizar que el proceso de descentralización sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales. Se apuesta por la consolidación de un Estado policéntrico que supere las diferencias y desigualdades en el territorio ecuatoriano que no se ha visto beneficiado, en igualdad de condiciones, ni de las políticas públicas nacionales, ni de la distribución de recursos del presupuesto general del Estado. Para el levantamiento de este plan, los participantes discutieron y abordaron cuatro ejes temáticos 1) Vialidad, Tránsito, Transporte y Seguridad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberanía Alimentaria; 3) Infraestructura Pública; y 4) Ambiente, Agua y Patrimonio, respondiendo 8 2012-2015 60 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 60 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: - pp. 53-65 LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE así a un verdadero ejercicio democrático y de diálogo, al construirse como una estrategia descentralizada, desde un enfoque “bottom up” que considera la opinión e inquietudes de todos los ciudadanos. El nuevo modelo de descentralización para Serrano y Acosta (2011) tiene como principios primordiales la solidaridad y la equidad interterritorial. Para estos efectos, la descentralización fiscal se transforma en componente central dentro del nuevo modelo; por un lado, se busca una transferencia de recursos del presupuesto general del Estado a través del modelo de equidad territorial en la provisión de bienes y servicios públicos para la transferencia de los ingresos permanentes y de los ingresos no permanentes, con miras a distribuir solidariamente esos recursos bajo diversos criterios. c) Principales elementos del Plan Nacional de Descentralización Descentralización Fiscal Según consigna la Constitución de 2008 los GAD se financiarán por medio de ingresos propios; transferencias del presupuesto general del Estado (que incluyen ingresos permanentes y no permanentes); además de otro tipo de transferencias, legados y donaciones y por otro lado tendrán participación de las rentas derivadas de la explotación e industrialización de recursos naturales no renovables. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados participan del 21% de los ingresos permanentes del presupuesto general del Estado (PGE), y del 10% de los ingresos no permanentes. Este monto total a transferir se distribuirá entre los GAD en la siguiente proporción: 27% para los Consejos Provinciales, 67% para los municipios y distritos metropolitanos, y 6% para las juntas parroquiales (COOTAD, 2011). Participación Como se ha mencionado con anterioridad, la Constitución ecuatoriana refuerza la participación social, universaliza los derechos ciudadanos y el acceso a las oportunidades de desarrollo, además de asignar tareas específicas al respecto a cada nivel del Estado. En efecto, como se señala en el título IV de su Capítulo Primero “Participación y Democracia”: Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. Ciertamente, los Gobiernos Autónomos Descentralizados son participativos en la toma de decisiones, la planificación y gestión de asuntos públicos y el control social, entre sus obligaciones deben reconocer todas las formas de participación ciudadana, en especial las que se generen en las unidades territoriales de base, como barrios, comunidades, comunas, recintos y las de los pueblos y nacionalidades. En este sentido, el COOTAD reconoce el derecho a la consulta de los pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciudadanía la atribución para presentar proyectos normativos locales y le faculta a participar en audiencias públicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos, así como se considera el reconocimiento al derecho de consulta popular para tratar cualquier asunto de interés de la comunidad y para revocatoria de mandato (COOTAD, 2011). Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 61 61 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro Desarrollo Territorial Rural Otra de las particularidades del modelo descentralizador ecuatoriano es el énfasis otorgado al desarrollo local y territorial. Este acento se basa en la premisa de que existiría una clara diferenciación entre territorios, de acuerdo con sus niveles de ingreso, pobreza, productividad, acceso al bienestar y dotación de recursos naturales. Esto a partir de la certeza de la existencia de una creciente desigualdad entre territorios dinámicos (principalmente urbanos) y territorios relegados (primariamente rurales), con una importante concentración los primeros en las principales ciudades: Quito, Guayaquil y Cuenca. Con la nueva política descentralizadora se espera modificar estas dinámicas, otorgando importancia al desarrollo de los territorios relegados y articulándolos a la demanda de las áreas más dinámicas y con mayores niveles de desarrollo. Para estos efectos, el Estado ecuatoriano entenderá al territorio como una construcción social, donde los actores comparten una idea de lo que quieren hacer y un proyecto territorial basado en los activos territoriales. Esto implica buscar una mejor distribución geográfica entre territorios y entre ciudades y zonas rurales, todo esto por medio de una planificación técnica, estratégica y participativa y basándose en una lectura de la configuración histórica del y de los territorios y localidades. La estrategia de desarrollo territorial rural se basa en las siguientes premisas: 1. Acción simultánea de la transformación productiva y el desarrollo institucional. 2.El desarrollo territorial se basa en el concepto del territorio como un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. 3. Apoyo a los proceso de articulación y de institucionalización y a la gestión y dotación de recursos y financiamiento. 4. Los programas de Desarrollo Territorial Rural deben incluir en su diseño y aplicación la heterogeneidad entre territorios. Además deben convocar a la diversidad de agentes del territorio y considerar todas las posibles rutas de salida de la pobreza. 5.Los programas de Desarrollo Territorial Rural requieren una intrincada arquitectura institucional, que permita instituciones mediadoras entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Por otro lado deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo. 6.Por último, estos programas deben ser capaces de adaptar al territorio las políticas sectoriales. IV. CONCLUSIONES El año 2007, el Gobierno ecuatoriano comenzó un proceso constituyente, el que entre sus líneas de trabajo consideró la discusión y desarrollo de la temática del ordenamiento territorial y la asignación de competencias. Así, a partir de una Asamblea Constituyente fueron levantadas las principales propuestas de la sociedad relacionadas con el desarrollo territorial, rural y la descentralización. Esta asamblea fue conformada por representantes 62 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 62 11-05-2016 13:08:53 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA: - pp. 53-65 LECCIONES PARA EL PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE de todas las zonas territoriales, el territorio ecuatoriano, apostando por ser una instancia participativa, democrática y equitativa. Las características del proceso en su conjunto, cumple con los estándares establecidos por la CEPAL. En este sentido y en pos de alcanzar una gestión pública de calidad, democrática, equitativa e inclusiva, CEPAL propone el modelo de la Planificación Multiescalar Participativa, cuyo objetivo es la articulación de las necesidades y demandas de todos los actores que serían “afectados” por una política pública o una decisión gubernamental. Adicionalmente, en esta nueva carta magna se estableció un Plan Nacional de Descentralización, que definió las características con las que contaría el nuevo esquema de ordenamiento territorial. Chile se encuentra dentro de los países más centralizados de la OCDE, situación que debe ser superada para alcanzar reales estándares de desarrollo y lograr un ejercicio efectivo de la democracia, según postula esta misma organización. Cabe destacar que este proceso en su conjunto aún se encuentra en etapa de implementación. Por lo tanto, producto de su reciente puesta en marcha no se cuenta con evaluaciones robustas que permitan realizar grandes conclusiones respecto a su impacto efectivo. Aun así, es posible relevar algunos aspectos. En primer lugar se debe rescatar la voluntad política del Gobierno ecuatoriano de dotar de relevancia a la descentralización como un aspecto clave para el logro del desarrollo, la equidad y la igualdad. Gran relevancia también adquiere el haber utilizado el nuevo paradigma de planificación propuesto por la CEPAL, que sitúa en un rol principal a la participación ciudadana en lo que a gestión pública se refiere. En este sentido, pensando en la contingencia nacional, la actual discusión acerca de las características de la nueva constitución chilena sería una instancia ideal para incluir el debate acerca de la descentralización dentro de los tópicos a trabajar. Aun cuando en la actualidad existen propuestas relacionadas con la elección directa de autoridades regionales y provinciales, urge también avanzar en alcanzar ciertos grados de autonomía fiscal, como también en la democratización de la definición de los recursos y de las áreas de inversión, según la priorización que las comunidades estimen pertinentes. Finalmente, al igual que en el caso ecuatoriano, el Gobierno chileno debiese otorgar especial énfasis en que la nueva Carta Magna considere y resguarde los derechos de los pueblos originarios, su cultura y cosmovisión. Por otro lado, aun cuando el modelo desarrollado en este artículo cuenta con muchas fortalezas, nos encontramos con algunos posibles aspectos que podrían entorpecer una óptima gestión y su ejecución. Primeramente, sería necesario incentivar la generación de recursos propios a nivel municipal o provincial, para así disminuir la dependencia del Gobierno Central, quienes solo debiesen aportar a partir de sus transferencias, logrando construir efectivamente un Estado descentralizado. Por ende, se vuelve imperioso potenciar la competitividad interna de los territorios. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 63 63 11-05-2016 13:08:53 Constanza Pavez Montenegro A su vez, se debiese trabajar en evitar la duplicidad de actores en tanto gobierno central y territorial, a partir de una clara definición de los roles y funciones que sería menester cumplir. En esta misma lógica debe considerarse la capacidad profesional y técnica que pudiesen tener los diferentes territorios, ya que existen ciertas competencias que les son propias a los distintos gobiernos autónomos. La transferencia de estas competencias contemplaría la existencia de una contraparte capaz de ejecutar, planificar y administrar dichas competencias, resguardando la equidad y el equilibrio en todos los territorios. Adicionalmente no hay que desconocer que la transición desde un país que ha respondido históricamente a una organización interna unitaria a uno descentralizado, implica grandes dificultades, especialmente en lo concerniente a los cambios que se deben generar en la cultura nacional y la mentalidad de los habitantes del país. Por último, y no menos relevante, es la dimensión política de estos procesos, que pudiese resultar dificultosa, ya que implica restablecer y redistribuir cuotas de poder político en espacios territoriales donde antes no se presentaba esa tensión. Este punto es indiscutiblemente atingente a la realidad chilena, en el caso por ejemplo, de la propuesta de elección de los intendentes regionales, autoridades que al ser electas contarán con una cuota importantísima de representación, aun mayor que la de los senadores, lo que podría generar nuevos caudillismos o acumulaciones de poder, difíciles de contrarrestar. BIBLIOGRAFÍA Carrión, Fernando (compilador) (2008). Descentralizar un derrotero a seguir, SENPLADES – FLACSO, Quito-Ecuador. http://works.bepress.com/fernando_carrion/113/ Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional – (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo, Santiago – Chile. Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL (2015). La planificación participativa para lograr un cambio estructural con igualdad: Las estrategias de participación ciudadana en los procesos de planificación multiescalar. ONU, Santiago - Chile. Constitución de la República del Ecuador (2008), Registro Oficial # 449. http://www.inocar. mil.ec/web/images/lotaip/2015/literal_a/base_legal/A._Constitucion_republica_ ecuador_2008constitucion.pdf CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS – SENPLADES (2012). Plan Nacional de Descentralización 2012-2015 (1ª edición). 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Organización para la Cooperación y el desarrollo económicos – OCDE (2009). Estudios Territoriales de la OCDE CHILE, París – Francia. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 65 65 11-05-2016 13:08:53 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 66 11-05-2016 13:08:53 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA Institutions and regional development: the case of the aquaculture industry at the lake region of La Araucanía Jaime Quilaqueo1 [email protected] Francisco Vega2 [email protected] Recibido: 10 de diciembre de 2015 Aprobado: 15 de marzo de 2016 Resumen: El objetivo es explorar las diferentes dimensiones subsistémicas de la institucionalidad que afectan a la competitividad de un territorio, tomando como objeto de estudio las relaciones y percepciones que genera el sector acuícola en la zona lacustre de la región de La Araucanía. Desde los modelos teóricos del desarrollo económico local y la competitividad sistémica se genera una reflexión teórica sobre las capacidades de aprovechamiento de las oportunidades de crecimiento y como esta está determinada por un entorno local que permita una articulación de instituciones públicas y privadas en el territorio. Se permitió además diferenciar diferentes niveles de análisis, lo que facilitó la utilización de una metodología mixta, donde cada nivel se ha analizado bajo una técnica diferente, permitiendo así construir una mirada integral del fenómeno. Se sostiene como proposición inicial, que el aprovechamiento de las oportunidades territoriales para el potenciamiento de la competitividad no solo está determinada por factores económicos sino por un entramado de diferentes niveles institucionales que conforman mecanismos de balance y control para la sustentabilidad y crecimiento del sector, pero que su construcción vertical (top down) genera desacoplamientos entre los diferentes niveles dados por las normativas, regulación y percepción negativas del sector acuícola en el territorio. Palabras clave: Instituciones, Desarrollo regional, Industria acuícola, Araucanía, Chile. Abstract: The aim is to explore the different sub-systemic dimensions of institutions that affect the competitiveness of a territory, taking as an object of study the relationships and perceptions generated by the aquaculture sector in the lake area of the region of La Araucanía. Based on the theoretical models of local economic development and systemic Licenciado en Ciencia Política, Universidad Católica de Temuco. Director de Innovación y Transferencia UC Temuco. Profesor de Ciencia Política UC Temuco. 1 Licenciado en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Gobierno y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado. Académico del Departamento de Sociología y Ciencia Política, Universidad Alberto Hurtado. 2 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 67 67 11-05-2016 13:08:53 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega competitiveness, a theoretical reflection on the capabilities of using growth opportunities is generated, and how this is determined by a local environment that enables the articulation of public and private institutions in the territory. A distinction was drawn between different levels of analysis, facilitating the use of a mixed methodology, where each level has been analyzed using a different technique, enabling a comprehensive view of the phenomenon. Our initial proposition is that the use of territorial opportunities for the promotion of competitiveness is not only determined by economic factors, but by a grid of different institutional levels that constitute balance and control mechanisms for the sector’s sustainability and growth, but that its top-down structure generates disengagements between the different levels caused by laws, regulations and the negative perception of the aquaculture sector in the territory. Keywords: Institutions, regional development, aquaculture industry, Araucanía, Chile. I. INTRODUCCIÓN El proceso de transformación que ha vivido el Estado producto del proceso de globalizacion ha traído consigo consecuentes cambios para las instituciones locales y regionales, las que han albergado un proceso de transferencias de competencias y recursos, debiendo asumir nuevos desafíos para insertarse en este contexto. Entre estos nuevos desafíos se encuentran los de crear y/o fortalecer las capacidades competitivas de los sistemas productivos locales que permitan integrarse a las dinámicas nacionales e internacionales. Si bien se reconoce que son las empresas las que compiten en mercados específicos, esta capacidad se puede ver reforzada –o limitada– por el entorno institucional y la capacidad de ellas de vincularse de forma pertinente a los espacio territoriales en que ellas se insertan, es decir, que reconozcan la importancia de ser empresas del territorio más que empresas en el territorio (Lira, 2005). Dentro de los cambios más perceptibles que ha generado la globalización sobre los territorios subnacionales, se encuentra su tranformación en sociedades más abiertas a las influencias externas pero también sociedades con mayores grados de descentralización; esto ha conllevado a la redefinición del lugar que ocupan los territorios en la aldea global (Boisier, 1996). En este sentido, se plantea que en una nueva economía global solo pueden competir aquellos territorios que aprenden, es decir, aquellos capaces de adaptarse a las transformaciones de la estructura productiva mundial, con base en el conocimiento y aplicación al sector terciario avanzado, y/o a procesos de agregación de valor. Esto implica que los territorios subnacionales necesitan desarrollar sus respectivas habilidades y ventajas o su capacidad de construirlas para especializarse en áreas o sectores que tengan posibilidades de inserción en mercados. En este último sentido, se puede afirmar que la creación de ventajas competitivas ya no solo depende de la capacidad de exportación de materias primas (Moncayo, 2001), sino que, por el contario, tiene un carácter marcadamente local, ya que la estructura económica nacional se puede expresar en torno a cadenas productivas locales que propician el desarrollo de empresas y que tienden a buscar de formas asociativas y articuladas para conseguir ventajas competitivas. Respecto a esto, Vázquez Barquero sostiene que los espacios ganadores de la globalización son aquellos que tienen un sistema institucional 68 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 68 11-05-2016 13:08:53 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 evolucionado y complejo, donde existen redes de estas de relaciones entre instituciones y el sector privado que facilitan y promueven el crecimiento sostenido (Vásquez Barquero, 2000). Esta promoción de la competividad desde los espacios subnacionales choca con la existencia de que no todos los territorios se benefician de estos procesos en forma simétrica, sino que la pobreza y desigualdad se expresan de distinta manera e intensidad a nivel de las diferentes unidades espaciales, específicamente el grado en que cada territorio se beneficia del crecimiento no solo depende de variables eminentemente económicas, como son la productividad de las empresas en el territorio, la capacidad de acogida y potencilidades de ese territorio, sino también de factores institucionales, como son las políticas públicas de fomento e innovación impulsadas en una unidad administrativdad, la capacidad de sinergia y dinamización territorial generada por factores endógenos donde se articulan e integran instituciones públicas y privadas, y de una estructura institucional y políticas públicas de los otros niveles territoriales y sectoriales que inciden en el territorio. La aproximación que desde la Ciencia Política permite abordar la competitividad territorial se basa en esta última premisa señalada, intentando dar cuenta que la capacidad de promoción de este factor no solo depende de factores eminentemente productivos, sino también de una estructura de incentivos y competencias institucionales que promueven la construcción de mecanismos de vinculación entre este agente y el sector privado promotor directo del crecimiento. “La riqueza y complejidad de esta perspectiva obligan a definir, aunque sea tentativamente, el concepto de desarrollo económico local. En mi opinión, se trata de un proceso de transformación de la economía y la sociedad de un determinado territorio orientado a superar las dificultades y exigencias del cambio estructural en el actual contexto de creciente competitividad y globalización económica, así como de mayor valorización de la sostenibilidad ambiental, a fin de mejorar las condiciones de vida de la población de ese territorio” (Alburquerque, 2004). Desde esta perspectiva, el desarrollo local no consiste en una mera adaptación a circunstancias cambiantes, sino en un proceso de acción colectiva en el cual el reforzamiento de los vínculos entre actores será un componente decisivo (Vásquez Barquero, 2001). Formalmente este trabajo ha buscado ser un estudio de caso sobre los mecanismos institucionales multinivel y su impacto en la competividad del sector acuícola en el territorio de la Araucanía lacustre. Específicamente el problema tiene como proposición inicial que la capacidad de aprovechamiento de oportunidades competitivas del sector acuícola depende de la estructura sistémica de incentivos institucionales de los niveles meta, macro, meso y micro que actúan de forma vertical y horizontal y que impactan conjuntamente en el desarrollo de la Araucanía lacustre. Con ello se pretende desde la Ciencia Política adentrarse en el estudio del rol del sistema político en la coordinación y desarrollo de proyectos de sociedad a nivel local (Lechner, 1994). El estudio se presenta como un estudio de caso pues se reconoce la existencia de un contexto productivo específico en un territorio definido, donde las empresas de una actividad económica particular se han encontrado con altos niveles de conflicitividad con las comunidades e Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 69 69 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega instituciones del territorio por el uso y forma de producción de los recursos del territorio, lo que ha conllevado a establecer mecanismos formales e informales de control. Es así que surgen las siguientes preguntas de investigación: ¿Cuál es el entramado institucional de cada nivel sistémico y sus competencias sobre la actividad acuícola del sector?, ¿Cuál es la percepción de los actores locales sobre la industria acuícola en la Araucanía lacustre?, ¿Cuál es el rol asignado al sector acuícola en los instrumentos de planificación en los niveles meso y macro?, ¿Cómo se percibe la construcción de las relaciones que ha generado la Industria con el Sistema Político, tanto a nivel local como a nivel regional y nacional?. Se explorarán y caracterizarán los niveles meta, macro, meso y micro de la competitividad que impactan la capacidad de aprovechamiento de oportunidades del sector acuícola de la Araucanía lacustre y se buscará reconocer los acoplamientos y desacoplamientos entre los diferentes niveles espacio-institucionales, así como describir los instrumentos sectoriales y territoriales de planificación y regulación que definen la actuación de la industria acuícola. Para observar esto se ha construido una doble perspectiva analítica. Una primera dimensión es de carácter horizontal, donde el municipio como unidad de proximidad institucional posee mecanismos de orden restrictivo y planificación, así como también dispositivos de orden productivo y de fomento que permiten estimular la competitividad. Estos elementos no solo se dan en un plano formal, a través de reglamentos y competencias en los marcos regulatorios existentes, sino que, dado la estructura de construcción colectiva generada por el factor de proximidad, se desarrollan ciertas dinámicas de articulación entre el sector público y privado que fomentan o desincentivan la capacidad de aprovechamiento de oportunidades de desarrollo en el territorio. Una segunda dimensión de impacto en la capacidad de competitividad del territorio es el acoplamiento vertical de los instrumentos legales y de fomento productivo que promueven el desarrollo de una actividad económica en un territorio. Esto conceptualmente será abordado bajo un doble prisma; por una parte, la competitividad sistémica territorial, enfoque que señala que un sector empresarial logra ventajas competitivas en la medida en que se apoya en varios agentes institucionales generales y específicos y no solo en sus respectivos esfuerzos, interactuando con mecanismos y agentes de cuatros niveles (meta, meso, macro y micro), resultando que la competitividad del sector es el resultado de la interacción de una actividad productiva con cada nivel y los acoplamientos e interrelaciones que se producen con ellos (Esser, 1994). Este sistema de actuación supone el encuentro de dos perspectivas en relación a la problemática del desarrollo: a) un enfoque descendente considerado (top-down) y que supone la definición y concreción de los objetivos de la programación económica del carácter nacional y sobre todo regional y b) un enfoque ascendente (Bottom up) que representa la relevancia en términos de actuación de los objetivos del desarrollo local. Y a nivel de la interacción en unidades de proximidad, como el municipio, a través de las redes de articulación existentes entre el sector acuícola y los municipios de la Araucanía lacustre, proceso abordado bajo el concepto de Gobernanza. 70 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 70 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 II. ANTECEDENTES TEÓRICOS La reflexión sobre los cambios en el desarrollo del territorio hace necesario identificar conceptos que permitan una reflexión coherente del fenómeno y caso de estudio. De aquí que sea pertinente estructurar una línea discursiva que aporte a clarificar los conceptos de desarrollo del territorio, competitividad territorial y gobernanza. Sobre el desarrollo del territorio. La transformación del modelo económico ocurrido en América Latina desde inicios de 1980, dejó en evidencia que la apertura de los mercados internos, desregulación y privatización no han bastado para asegurar la competencia internacional y producir crecimiento económico con una mejora de la distribución del ingreso y en los niveles de vida de la población (Moncayo, 2005). Frente a estas falencias dadas primordialmente por el modelo neoclásico que prima como eje normativo para la elaboración de políticas publicas desde la década de 1970 en América Latina, ha emergido el factor territorial como eje para diseñar instrumentos y políticas de gestión dirigidas a estimular el aprovechamiento de los recursos locales y para impulsar el desarrollo, basados en las potencialidades de las economías locales como complemento de las políticas nacionales. Así, los enfoques territoriales para el entendimiento del desarrollo, como es el de desarrollo económico local, parten del reconocimiento de que las dimensiones del territorio están interconectadas de forma tal que los procesos de desarrollo integral requieren de acciones a nivel económico-productivo, socio-cultural, político-institucional y ambiental en escenarios donde el conocimiento aplicado, el capital humano y el capital social se valoran como activos fundamentales presentes en los espacios territoriales de forma diferenciada, y donde su estímulo genera stock que encadena procesos virtuosos del desarrollo (Alburquerque et. al., 2008). Estos procesos de desarrollo territorial tienen como objetivos principales la transformación de los sistemas productivos locales, el incremento de la producción la generación de empleo y la mejora de la calidad de vida de la población (OCDE, 2008). En la búsqueda de estos objetivos, es importante tener en cuenta las modalidades de diseños institucionales y los estilos de gestión adoptados por los gobiernos subnacionales, para propiciar políticas de desarrollo productivo que apunten a la transformación de los sistemas locales de empresas en un mayor clima de competitividad. Es decir, se trata de una aproximación territorial al desarrollo que hace referencia a los procesos de crecimiento y acumulación de capital de una localidad, que tiene cultura e instituciones que le son propias y en las que se basan las decisiones de ahorro e inversión. Desde esta perspectiva, las iniciativas del desarrollo local se consideran como las respuestas de los actores públicos y privados a los problemas y desafíos que plantea la integración de los mercados en la actualidad. Básicamente la teoría de desarrollo endógeno analiza los mecanismos de acumulación y las fuerzas que están detrás de lo que Nelson (1997) denomina las “fuentes inmediatas del crecimiento”. Este crecimiento motor del desarrollo no solo depende de la dotación de recursos que un territorio posee y de su capacidad de ahorro e inversión, sino de los mecanismos por medio de los cuales se produce la acumulación de capital. Un recurso existente son las instituciones: “las instituciones constituyen la estructura de incentivos de una sociedad y, en Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 71 71 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega consecuencia, las instituciones políticas y económicas son los determinantes subyacentes de los resultados económicos (North, 1994). El desarrollo de una economía lo promueven los actores presentes en el territorio mediante las iniciativas y decisiones de inversión y localización a través de las que realizan sus proyectos. Las economías funcionan siguiendo normas e instituciones específicas, formales e informales que se han ido creando a medida que el sistema productivo, la cultura y la propia sociedad se desarrollan. Dado que los agentes económicos toman sus decisiones en un entorno institucional, el tipo de instituciones existentes facilitará o dificultará la actividad económica (Vázquez Barquero, 2007). Este enfoque se materializa a través de iniciativas de desarrollo económico local, las que no son solo lineamientos estratégicos que forman un proyecto de estimulación de la capacidad de aprovechamiento de las condiciones endógenas, sino que requieren una concertación y articulación institucionalizada de los actores públicos y privados locales más relevantes con una estrategia de desarrollo común (Abalos, 2000). Para un impacto positivo de estas estrategias se requiere, según Alburquerque (2004), de la movilización y participación de los actores locales, sumado a una actitud proactiva por parte de los gobiernos locales en relación al crecimiento productivo y la generación de empleo. Esto supone asumir nuevas funciones desde la gestión pública local más allá de los roles tradicionales como suministradores de servicios sociales, urbanísticos o ambientales a nivel local (Alburquerque, 2004). La importancia de las instituciones para el funcionamiento de estrategias de desarrollo económico local se basa en que las instituciones son fundamentales dado que establecen el marco de construcción de incentivos de la acción individual y organizativa, hacen razonablemente previsibles los comportamientos y permiten formular expectativas sensatas. Es decir las instituciones reducen incertidumbres derivadas tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones individuales para procesar la información disponible. El utilizar como unidad de análisis el espacio territorial definido para explicar los factores del desarrollo, no solo tiene que ver con que los territorios disponen de un conjunto de recursos económicos, humanos, institucionales y culturales, que constituyen las potencialidades de desarrollo endógeno de este (Vázquez Barquero, 2007), sino también de una unidad de coherencia espacial para la coordinación de políticas públicas. Competitividad territorial. Para el entendimiento de la competitividad del territorio se debe comprender que el aprovechamiento de ventajas comparativas derivadas de una mayor dotación de recursos naturales, dotación de infraestructura o proximidad a los mercados no es posible para explicar el crecimiento (North, 2010). Este autor plantea que los efectos distributivos del crecimiento y sus relaciones con los ecosistemas y recursos naturales tienen que ver con los marcos en que se realizan los procesos de desarrollo. De ahí que para esta investigación se interpreta el territorio como una construcción social; esto implica entender el territorio local como un entramado de interacciones entre múltiples sujetos que se relacionan entre en sí en un ambiente natural, político y social construido. Estas relaciones conllevan a disputas y acuerdos entre sujetos portadores de interés, valores y poder e involucran no solo a quienes operan 72 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 72 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 en los sistemas empresariales y político-administrativos, sino a un conjunto heterogéneo de individuos y organizaciones de la sociedad civil. La competitividad se puede entender como un concepto comparativo, fundamentado en la capacidad dinámica que tiene una cadena productiva localizada en un espacio determinado, para mantener, ampliar y mejorar, de forma sostenida su participación en el mercado, por medio de la producción, distribución y venta de bienes y servicios, en el tiempo, lugar y forma solicitados, buscando como fin último el beneficio de la sociedad. Tal capacidad dinámica, depende de una serie de elementos sistémicos a nivel micro, meta, meso y macro, tanto económicos como no económicos (Chavarría et. al., 2002). Específicamente la competitividad sistémica es un concepto surgido del Instituto Alemán de Desarrollo en la década de 1990, para contribuir a una mejor comprensión de los desafíos que planteaba la globalización en materia de desarrollo económico, competencia y organización empresarial. Sus formulaciones parten del cuestionamiento al enfoque neoliberal de política económica predominante desde la década 1980 en América Latina. Bajo este enfoque la competitividad se identifica con la capacidad de exportación de una económica. Tal perspectiva ha sido cuestionada a medida que se dificultó la capacidad de vincular el aumento de las exportaciones y sus niveles de desarrollo (García de León, 2003). En un sentido más crítico el fracaso para lograr resultados satisfactorios por parte de muchos países en desarrollo que adoptaron los paquetes de política económica promovidos desde el consenso de Washington por el Banco Mundial y el FMI, el enfoque sistémico plantea que la competitividad no surge espontáneamente al modificarse el contexto macroeconómico, ni se crea recurriendo exclusivamente al espíritu de empresa; es más bien el producto de un patrón de interacción compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las instituciones intermedias y la capacidad organizativa de la sociedad (Esser, 1994). Messner señala que el concepto de competitividad sistémica puntualiza varios factores, ya que sin integración social es un proyecto sin perspectiva (Esser et al, 1996). De manera complementaria, Chistian van Haldenwang, en su texto Gobernanza Sistémica y Desarrollo en América Latina (Cepal, 2005) da cuenta de los niveles meta, macro, meso y micro. Este concepto se funda en la idea de que el desarrollo de amplia base y el crecimiento sostenible no se asientan en las empresas individuales, sino en las redes de empresas y su interacción con otros agentes de la sociedad, en el contexto de sistemas de producción integrados (Von Haldenwang, 2005). En la competitividad sistémica se distinguen 4 niveles. El nivel meta engloba valores orientados al desarrollo, consenso social acerca de la necesidad y las condiciones del desarrollo orientados al mercado y la capacidad del sistema político para elaborar concepciones y directrices en materia de desarrollo. El nivel macro se refiere a un marco macroeconómico y macro político estable y a modelos normativos generales que permiten el correcto funcionamiento de los mercados. El nivel meso abarca las instituciones sectoriales o de servicios específicos para la actividad económica. El nivel micro se concentra en la gestión empresarial para fomentar la eficiencia y la innovación y en las redes inter-empresas que permitan la creación de externalidades positivas y su difusión (Von Haldenwang, 2005). Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 73 73 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega Esquema 1 Fuente: Esser, K., Hillebrand, W., Messner, D. & Meyer-Stamer, J. (1994) Gobernanza. La forma de abordar los vínculos directos e indirectos entre los diferentes niveles institucionales –sectoriales y territoriales– con la actividad acuícola que facilitan o desactivan el aprovechamiento de las potencialidades del territorio, es explicada a través del concepto de gobernanza (Governance), la cual se entiende como una nueva forma de regulación del conflicto, caracterizada por la interacción y la cooperación de múltiples actores articulados en red para el desarrollo de proyectos colectivos (Subirats, 2010). Esta forma de articulación de actores de diferente naturaleza, se ve influenciada por el factor de proximidad, puesto que a mayor cercanía (niveles micro y meso), el factor de integración para la implementación de políticas públicas se expande, potenciando de forma dinámica y directa los procesos de desarrollo ocurridos en el territorio. En estos niveles no son solo los mecanismos verticales (bottom up) que desde las unidades desconcentradas del Estado dictaminan los mecanismos regulatorios y de planificación que afectan las trayectorias de desarrollo, sino que la capacidad de articulación, asimilación y confianza de la dimensión a nivel socio-institucional de la competitividad promueven o desincentivan los niveles de desarrollo endógeno del territorio. La gobernanza pretende dar cuenta de las transformaciones recientes de la función del gobierno en un contexto complejo de globalización/relocalización, complejidad social, desencantamiento de la política y pérdida del carácter autosuficiente del Estado (Jessop, 1998). La gobernanza se define como heterarquía, es decir interdependencia y coordinación 74 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 74 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 negociada entre sistemas y organizaciones. Según Jessop (1998) existen tres modos de regulación en una sociedad: jerárquico (por la autoridad), económico (por el mercado) y heterárquico (redes auto-organizadas y asociaciones). Estos tres mecanismos coexisten en configuraciones diferentes para cada dimensión. No obstante, lo que caracteriza a las sociedades actuales, es la presencia de mecanismos heterárquicos, conduciendo según su perspectiva, una ruptura histórica en la forma de gobernar la sociedad. Desde una perspectiva politológica, Hyden et. al. (2004) han desarrollado un concepto de gobernance basado en el concepto de régimen, que es un término que pretende designar las normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de qué canales y recursos se posicionan políticamente. Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción de espacio público comprende tanto al Estado como a la sociedad civil y traza la línea divisoria entre lo público y privado. De acuerdo a lo anterior gobernance tiene dos dimensiones: Una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada; y una dimensión dinámica que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. La definición tomada para esta investigación es la de Pierre y Peters (2000) y Meuleman (2009), que definen la gobernanza como la totalidad de las interacciones entre organismos públicos, sector privado y sociedad civil, destinadas a resolver problemas sociales o la creación de oportunidades de la sociedad. Por tanto la gobernanza se asocia a una mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e implantación de las políticas públicas. La gobernanza es, entonces, una forma de ejercicio de gobierno en que la coherencia de la acción pública no responde a las decisiones acciones centralizadas propias de la elite política administrativa sino que responde a la coordinación entre distintos actores públicos y privados para definir espacios comunes y metas compartidas. Analíticamente esto nos permite definir la gobernanza como un sistema de administración en red, en la que los actores públicos y privados comparten la responsabilidad de definir las políticas, regular y proveer servicios. Por ello una variedad de actores gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales, asociados profesionales y entidades sin fines de lucro se incorporan a la toma de decisiones. Se puede distinguir entre una dimensión vertical y una horizontal de la gobernanza. La vertical trata la relación de los niveles central, regional y local y la necesaria coherencia y complementariedad entre ellos, la que debe expresarse en acuerdos que permiten coherencia y participación en la toma de decisiones y la ejecución de las políticas de desarrollo. La dimensión horizontal se refiere a las coordinaciones entre agencias, instituciones y actores a un nivel micro, no solo entre entidades gubernamentales sino con actores diversos; la idea es implementar cooperaciones sustantivas para la instalación de una óptica territorial que permita superar la bajada central y sectorial del Estado, central para dar paso a políticas y gestiones. Si el concepto de gobernanza se responde a sí mismo y es multinivel, la gobernanza en el ámbito subnacional lo es más aún. La aplicación de este concepto al análisis político regional describe la configuración de interacción entre actores públicos y privados para alcanzar objetivos colectivos (no privados) en un determinado territorio; así, este concepto Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 75 75 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega ha estado asociado a una configuración particular en la que la autoridad política local juega un rol menos central y gran parte de la coordinación y objetivos se logra a través de alianzas público-privadas. La gobernanza local implica la incorporación de la dimensión de la territorialidad, la que se interpreta como un proceso de construcción social del comportamiento en un territorio, donde el reto está en la capacidad de las políticas públicas de adaptarse a este. Se entiende la gobernanza local como sistema de gestión de la interdependencia entre actores públicos y privados, que convergen sus recursos para concretar acciones colectivas con fines de desarrollo en un territorio determinado (De Barbieri y Zurbriggen, 2010). En este mismo sentido Barreiro (2008), sostiene que gobernanza local constituye un espacio público en que los actores son conscientes de recursos y obstáculos, y de la necesidad de cooperar para alcanzar los objetivos de cada uno. La gobernanza se sustenta en la construcción de nuevas relaciones de cooperación entre agentes para el desarrollo de la comunidad. Los procesos de construcción y fortalecimiento de la gobernanza se retroalimentan con un marco favorable de relaciones entre personas e instituciones a nivel local, que se traducen en coordinaciones y asociaciones estratégicas entre agentes públicos y privados para producir las transformaciones deseadas en la sociedad local. Esto implica arreglos institucionales y relaciones formales e informales, portadores de nuevas formas de intervención y gestión pública, así como de capacidades acordes a ellos. III. SOBRE EL CASO DE ESTUDIO A fin de tener anclaje en casos empíricos, propio de los procesos de investigación científica, es que a continuación se detallan datos en torno a lo que se conoce como Araucanía Lacustre. Esta entidad de análisis hace referencia a una zona sur-oeste de la región de la Araucanía, que comprende las comunas de Cunco, Villarrica, Pucón y Curarrehue. Para el objeto de estudio, cabe señalar que existen 46 pisciculturas industriales3 en la Araucanía a enero del año 2013 (Sernapesca, 2013), de las cuales 19 (41,3%) se encuentra en el territorio Araucanía Lacustre. Estos centros se concentran en 13 empresas, de las cuales 7 son de capitales nacionales y 6 de capitales regionales (11 centros son de propiedad de capitales nacionales y 8 de capitales regionales). A nivel asociativo, 6 empresas pertenecen a SalmónChile, 2 a Acotruch y 5 no pertenecen a ninguna asociación; obteniéndose que un 38,3% de las empresas no tiene afiliación organizativa. 3 Se denomina Pisciculturas industriales a aquellas que poseen producciones sobre las 8 toneladas. (SERNAPESCA) 76 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 76 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 Imagen 1. Distrubución pisciculturas región de La Araucanía Fuente: Elaboración propia en base a datos SERNAPESCA El Estudio de Caracterización del Sector Acuícola realizado por la Agencia de Desarrollo Productivo de la Araucanía (2013)4, tuvo una tasa de respuesta de 26 centros sobre un total de 46 pisciculturas. A través de la aplicación de una encuesta en los casos estudiados, 12 pisciculturas corresponden a la unidad de análisis, por tanto se posee información del 70,5% de los centros piscícolas de carácter industrial del territorio. Para abordar su descripción se analizarán las variables empleo, abastecimiento, capacitación, vinculación institucional y percepción sobre el entorno productivo, redes público-privado y factores técnicos. El impacto del empleo alcanzado para esta actividad en el territorio, corresponde a 347 personas, representando el 58,8% del empleo de la actividad en la región. según el estudio, de estos el 16,4% corresponde a profesionales, 70,9% a operarios permanentes, y 12,7% a trabajadores temporales; por otra parte, las empresas nacionales dan el 52,6% del empleo mientras que el 47,4% es otorgado por las empresas regionales. En cuanto a las fuentes de recursos hídricos, se privilegia el uso de vertientes (66,7%), en segundo caso aparece el abastecimiento de ríos (50%) y solo dos centros encuestados presentan agua de pozo, siendo ambos casos empresas nacionales; las diferencias de uso están dadas porque las empresas nacionales son anteriores temporalmente a las de inversión Dada la tasa de respuesta para este estudio se trabajó con un N=26, ya que fueron 26 los expertos que respondieron a la encuesta. Según el origen territorial, se establece que 9 empresas son de origen nacional y 9 de origen regional, poseyendo 13 centros para cada tipo. 4 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 77 77 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega regional, siéndoles otorgados derechos de agua primarios; por su parte, las empresas regionales, dadas sus menores capacidades de producción e inversión, presentan estrategias de diversificación de fuentes, privilegiando el binomio río-vertiente. Al consultar sobre los aspectos favorables del territorio para el desarrollo de la actividad, se aprecia que las dos dimensiones de mayor valoración corresponden a características ambientales, que representan un potencial de ser utilizado como recurso productivo. Por otra parte, la tercera y cuarta dimensión destacadas corresponden a la capacidad de aumento de la productividad, dada por la utilización eficiente de los factores de localización de la actividad y su conectividad; y a disponibilidad de mano de obra calificada, dada por un proceso de transferencia e instalación de competencias a nivel territorial por el desempeño histórico de la actividad y formación de pre y posgrado en centros de educación superior regionales. En la variable necesidades de capacitación se observa que los tres aspectos más relevantes a ser potenciados corresponden a elementos netamente productivos y que van en un directo aumento de la productividad de los centros piscícolas. Estos son: manejo técnico, técnicas de alimentación y mantención de equipos, que son atributos esenciales para que los operarios aumenten la capacidad de producción del centro. Aspectos funcionales de la actividad que, en la mayoría de los casos, le importan estas capacidades en forma de capital humano al territorio. La percepción que poseen los centros piscícolas de la región sobre el devenir y funcionamiento del entorno institucional y socio-productivo de la actividad, se ha analizado bajo la caracterización de tres dimensiones: Entorno Productivo, Estado técnico productivo y Redes público-privadas de integración. Los resultados indican que la variable de mayor priorización es la de entorno productivo, correspondiendo que un 91,67% de los encuestados, establece que las pisciculturas son un aporte a la economía regional. Esto es seguido por una dimensión de la variable redes público-privadas de integración, que ha sido la generación de redes de interacción entre el sector turístico y el acuícola (91,67%), y la vinculación del sector a las municipalidades. Es destacable este punto, puesto que en detrimento de otras instituciones con la cuales se pueda generar articulaciones, se prioriza y destaca el valor de establecer relaciones formales con los municipios, esto expresa tanto la imbricación espacial de las pisciculturas y las externalidades generadas en el territorio, como las barreras de entrada institucionales a la actividad, puesto que estos organismos establecen el marco de gobernanza interna al desarrollo del sector. Es decir, generan una estandarización de la actividad a través de protocolos, ordenanzas y normativas, lo cual puede generar estímulos o nudos críticos al desarrollo de la actividad. En este caso los encuestados señalan la necesidad de dinamización de estas relaciones, dado el rol que poseen los gobiernos locales para el crecimiento de la actividad. Por su parte la priorización de un nuevo marco de relaciones entre el sector turístico y acuícola, está basada en que esta relación se ha planteado como conflictiva, dada la supuesta superposición de ambas actividades productivas. Diferentes estudios e investigaciones han señalado que si bien esto puede generarse, existe tanto una capacidad de integración horizontal entre ambos, como se ha señalado que otras actividades perjudican en mayor grado al turismo que la actividad acuícola. En este sentido el desarrollo potencial de ambas actividades está dado 78 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 78 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 por la generación de relaciones de reciprocidad en integración en un marco institucional que permita el desarrollo de ambas actividades en un ecosistema, siendo ambas sustentables para este. La experiencia internacional destaca numerosos ejemplos que aplicados a la Araucanía pueden tener un efecto reductor de los impactos de estas actividades en el territorio y la estimulación de encadenamientos entre ambos que promuevan la competitividad del territorio. Lo que permitirá tanto el crecimiento de ambos como la sustentabilidad de los ecosistemas implicados. Tabla 1. Percepción dimensiones del Sector Acuícola Entorno Productivo La piscicultura en La Araucanía es una área de desarrollo importante 91,67% La piscicultura en La Araucanía es generadora de empleos directos e indirectos 91,67% Las pisciculturas son un aporte a la economía de la Región 83,33% Se puede abastecer el 100% al 2014 de la industria salmonera nacional con ovas nacionales de buena calidad 58,33% La actividad piscícola es sustentable con el medio ambiente de la región 50% Es necesario que existan menos trabas legales por parte del gobierno Estado técnico productivo Redes públicoprivadas de integración Existe una alta dificultad para poner en marcha un proyecto y sacarlo adelante por parte de las microempresas Existe mayor capacidad productiva de ovas, alevines y smolt de buena calidad en la región 50% 75% 58,33% Se requiere mayor inversión de empresas de servicios en la región 58,33% Faltan mejoras tecnológicas para el desarrollo de la piscicultura en la región 41,67% Hay personal capacitado en la región para trabajar en las pisciculturas 25% Falta mayor interacción entre las pisciculturas y el sector turístico en la región 91,67% Es necesario generar redes de apoyo entre empresas y municipalidades 91,67% Existe apoyo público para el desarrollo de la piscicultura en la región 8,33% Existe cooperación entre las universidades y las empresas acuícolas en 8,33% la región Existe apoyo político para el desarrollo de la piscicultura en la región 0,00% Existen redes de apoyo para el desarrollo de la piscicultura en la región 0,00% Fuente: Elaboración propia en base a encuesta sector acuícola, ADA 2013 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 79 79 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega IV. ANÁLISIS DE LA ARAUCANÍA LACUSTRE Nivel Meta Las orientaciones sobre el desarrollo del sector acuícola respecto a la ordenación de las decisiones públicas está supeditado a la Política Nacional de Acuicultura (PNA). Su formulación responde a la necesidad de fijar lineamientos generales a través de los marcos reactivos y proactivos en que debe desarrollarse la actividad. Política Nacional de Acuicultura formulada por la Subsecretaria de Pesca: la misión de esta institución es el desarrollo sostenible de la actividad definiendo la política y aplicando reglamentos que incrementen los beneficios sociales y económicos del sector. Este organismo es dependiente del Ministerio de Economía. Es un instrumento público aprobado a través del Decreto supremo 125 de 2003, con el objetivo general de “Promover el máximo nivel posible de crecimiento económico de la acuicultura chilena en el tiempo, en un marco de sustentabilidad ambiental y equidad en el acceso a la actividad”. Los principios que deben alcanzarse en el desarrollo de la actividad son crecimiento económico, sustentabilidad y equidad en el acceso a oportunidades de mercado, para lo cual se agrega un cuarto principio que le otorga un marco funcional. Al establecer las variables enmarcadas en este instrumento normativo se observa en la Imagen 2 las siguientes variables. Imagen 2. Dimensiones Política Nacional de Acuicultura. Subsecretaría de Pesca. El alcance deseado para el sector acuicultor en Chile se refiere a la identificación y definición de los componentes del sector y las características que debe poseer para asegurar el objetivo 80 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 80 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 central de máximo desarrollo posible del mismo. Así, se visualiza al sector acuicultor en Chile como compuesto por: Un Sector Privado que: •Ejerza racional y eficientemente la actividad de acuicultura, tanto desde la perspectiva económica y productiva como del uso sustentable del ambiente donde desarrolla sus actividades. •Sea capaz de enfrentar el desafío del desarrollo sustentable de la actividad en el contexto de la economía social de mercado (que enmarca el quehacer económico del país) y en el de globalización (que enmarca las relaciones comerciales e internacionales en el mundo). •Se involucre activa y responsablemente en el cumplimiento tanto de las políticas y normas nacionales así como de las obligaciones comprometidas por Chile en convenios internacionales. Un Sector Público o Institucionalidad Pública y Marco Jurídico-Legal que: •Desarrolle una gestión eficaz y transparente, a partir de las definiciones de sus competencias. •Establezca las condiciones adecuadas para el desarrollo del sector, asegure la sustentabilidad ambiental y la igualdad de oportunidades en el acceso y ejercicio de la actividad para todos los interesados. •Provea de mecanismos y reglas claras, eficientes, transparentes y equitativas para permitir que el sector privado ejerza su actividad buscando su máximo desarrollo en el contexto nacional e internacional, bajo las condicionantes ya citadas. •Establezca una coordinación efectiva entre las distintas instituciones públicas que actualmente tengan injerencia en la administración de la acuicultura. •Permita la definición clara de derechos de acceso (exclusivo, transferible, limitado, de duración definida, divisible) y uso del ambiente y sus recursos (obligaciones fiscalizables). •Provea mecanismos y procedimientos orientados a reconocer el costo de oportunidad económico-social de los usos alternativos de ecosistemas y recursos naturales. Nivel Macro El nivel macro es entendido como el subsistema que engloba a los modelos normativos generales que permiten el correcto funcionamiento de una actividad productiva. Se expresa a través la Ley 18.982 de Pesca y Acuicultura del año 1991. Este texto legal enuncia que el sector analizado presenta un conjunto de disposiciones enmarcadas en el título VI que se desagrega en las dimensiones de concesiones y autorizaciones, procedimientos y comisión nacional de Acuicultura; para efectos de esta investigación se han descrito las dos primeras dimensiones de la ley para establecer el estado de certidumbre legislativa y sus consecuencias en la actividad. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 81 81 11-05-2016 13:08:54 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega En términos generales la ley establece un conjunto de mecanismos de controles internos y competencias institucionales que se desarticulan en medidas específicas para conformar un marco integral de legislación, pues envuelve un cúmulo de perspectivas tanto productivas, medioambientales como sanitarias que dan un margen de acción explícito, conocido y certero sobre el desarrollo de las actividades a nivel legal. Es explícito, puesto que caracteriza formalmente los mecanismos de las dimensiones señaladas; esto da pie para su segunda característica: es conocido, pues al estar escrito se entiende celebrado por parte de todos los actores productivos, y es certero pues establece los márgenes de acción y procedimientos para llevar a cabo la actividad. Imagen 3. Dimensiones Ley de Pesca y acuicultura (título VI) En primer término se expresan las concesiones de propiedad privada, que corresponden al otorgamiento proclamado por el Ministerio de Defensa Nacional. Estos espacios son áreas para el desarrollo de la actividad y las autoridades competentes. Como ente técnico y supervigilante de la capacidad productiva y emplazamiento territorial de las empresas, aparece la Subsecretaría, quien determina las áreas para la actividad, distinguiéndose áreas complementarias de actividad, apropiadas e imposibilitadas, las cuales deben ser evaluadas a través de estudios técnicos de factibilidad y la solicitud de una declaración de impacto ambiental. Desde esta perspectiva se aprecian dos variables en el ejercicio, las cuales son el realce de la sustentabilidad de la actividad, y la armonía territorial con otras actividades. Es decir, que desde una lógica descendente, se establece que una autoridad central (Subsecretaría de Pesca) establece bajo criterios técnicos-económicos, sanitarios y medioambientales las condiciones para el desarrollo de concesiones piscícolas en un territorio determinado. Para llevar a cabo estos principios la regulación resalta que todo proyecto debe ser acompañado de una declaración de impacto ambiental. “A las solicitudes de concesión o autorización de acuicultura deberá acompañarse un proyecto técnico y los demás antecedentes que se señalen en el reglamento” (Ley 18.982, Artículo 77, 1991). 82 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 82 11-05-2016 13:08:54 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 Frente a estas medidas de carácter general que dan un marco de actuación para la instalación de establecimientos acuícolas en un área delimitada que cumpla con los requisitos medioambientales, complementarios a otras actividades y sanitariamente permitidos, existen un conjunto de medidas que regulan el funcionamiento productivo de las empresas, que intentan ser un marco de acción integral que englobe, regule, controle y sancione diferentes dimensiones del ejercicio productivo acuícola; las podemos establecer según las dimensiones que define la Ley. Según la Ley General de Pesca y Acuicultura, la cual es ejecutada funcionalmente por Sernapesca, la actividad acuícola es regulada por un conjunto de normas de diferente origen sectorial, pero que apuntan al aumento de eficiencia de la sustentabilidad ambiental y sanitaria de este, lo cual da un margen institucional superior al desarrollo de la actividad dado por las múltiples fuentes de origen de normativa, regulatoria, de control y evaluación productiva del sector. Específicamente, se establece: •Ley de Bases del Medioambiente (19.300): Todos los proyectos de acuicultura están sometidos al SEIA; deben presentar una DIA (Declaración de Impacto Ambiental) y obtener una RCA (Resolución de Calificación Ambiental) para poder operar. •Reglamento Ambiental específico para la Acuicultura (RAMA): Anualmente, cada centro debe presentar una INFA (Información Ambiental), que evalúa la condición del sitio en el punto de máximo impacto. •Reglamento Sanitario – RESA. Nivel Meso El nivel Meso da cuenta de la descentralización del Estado en su orgánica regional, donde coexisten –en un entramado institucional– organismos descentralizados y desconcentrados de la administración y que desde una lógica sectorial y territorial coexisten en competencias y ámbitos de regulación y control de diferente dimensión que producen efectos sobre la actividad acuícola y desarrollo de la región y sus componentes. En general, este nivel es donde desarrollan políticas de apoyo específico, se fomenta la formación de estructuras y se articulan los procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad regional. Para observar este nivel se han observado el entramado institucional y la carta de planificación y proyección de escenarios normado por el Estado: la Estrategia Regional de Desarrollo. La estrategia regional operante, establecida para el periodo 2010-2022, tiene como objetivos principales el fortalecer la innovación y dinamismo de la región en el ámbito del desarrollo económico (Gobierno Regional de La Araucanía, 2013). Los lineamientos centrales apuntan a transformar el modelo de crecimiento imperante hace medio siglo en la región, por un “modelo de crecimiento basado en una estructura productiva competitiva, innovadora y sustentable” (Gobierno Regional de La Araucanía, 2013, p. 71). Este instrumento posee un propio modelo de gestión territorial que se basa en la subdivisión geográfica del territorio regional cuyo fundamento permitirá incorporar aspectos que son propios del desarrollo territorial, tales como: la sustentabilidad de los recursos existentes en el marco de una creciente conciencia ecológica, identificando las redes de vínculos sociales entre los diferentes actores, considerar Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 83 83 11-05-2016 13:08:55 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega las características del entorno como aspecto central de la competitividad e identificación de la manera en que se pueden endogenizar los recursos y esfuerzos que se realizan a nivel nacional para mejorar la competitividad y aumentar la captación y reinversión del excedente económico de la Región. El mismo instrumento de planificación establece para el territorio de la Araucanía Lacustre los lineamientos de acción como objetivos del desarrollo territorial. Específicamente se prevé una imagen objetivo que de aquí al 2022, el territorio será “un centro turístico de clase nacional y mundial, económicamente competitivo, social e identitariamente integrado que hace un uso sustentable de sus recursos forestales, agrícolas, atractivos turísticos y habitado por personas comprometidas con el territorio” (Gobierno Regional de La Araucanía, 2013, P. 90). Esta imagen expresa que el territorio analizado, se visualiza principalmente como una unidad turística que utiliza complementariamente actividades productivas primarias e intensivas en recursos naturales, en la cual no se explicita formalmente a la acuicultura como motor de desarrollo. Imagen 4. Dimensiones internas ERD 2010-2022 Fuente: Estrategia Regional de Desarrollo (Gobierno Regional de La Araucanía, 2013) Analizando los principales objetivos de la ERD, se establece la primacía del sector turismo como eje central del desarrollo del territorio y como la principal herramienta para lograr el crecimiento deseado. Es por ello que este sector productivo es incluido en los procesos de planificación y recibe una mayor denotación. El sector acuícola no es contemplado como un eje a desarrollar en función del crecimiento del territorio. Bajo un análisis de Stakeholders se ha permitido caracterizar el rol de cada sector institucional en el desarrollo del sector acuícola en la zona de Araucanía Lacustre (Tabla 2). 84 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 84 11-05-2016 13:08:55 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 Tabla 2. Análisis de Stakeholders. Actores Intereses Problemas percibidos Recursos y mandato Conflictos y alianzas LABORATORIOS PARA ANÁLISIS DE AGUA Y PATOLOGÍAS Prestar servicios de medición, control y evaluación fisio-sanitarias a los centros piscícolas para el cumplimiento efectivo de la normativa. Concentración de mercado distante de los emplazamientos territoriales de la actividad. Inexistente control hacia ellos. Recursos técnicos y tecnológicos. Son la contraparte de las empresas en el proceso prestando tanto un servicio a las empresas como son un mecanismo de control para la institucionalidad relacionada al sector. SERNAPESCA Fiscalización y regu- Problemas para Recursos de Los principales conflictos los lación de la actividad. ejecución de la potestad y enfrentan con las empresas del legislación. rubro. Las alianzas son creadas fiscalización con la autoridad pública para hacer respetar la ley. SEA Regulación y mantención de estándares ambientales de calidad Equipo multidisciplinario arbitrario y con desconocimiento del territorio y de la actividad. Potestad de aprobar o denegar la ejecución de proyectos presentados Conflictos potenciales con las empresas u organizaciones que presentan los proyectos. Conexiones con autoridades locales y nacionales. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS La fiscalización de Poca representalos establecimientos tividad, bajo rol industriales genera- fiscalizador. dores de residuos industriales líquidos Riles. Específicamente para el control de la actividad de descarga de los centros. Potestad de control, rendición de cuentas y de super vigilancia. Controla las capacidades de descargas de las empresas. Directamente su vinculación es con los Municipios. SAG Control y administración de especies biológicas endémicas y antrópicas para la mantención del equilibrio ambiental y regulación de enfermedades. Plana limitada al Potestad de control. control y fiscalización. Centralización administrativa. Controla la presencia de enfermedades y especies antrópicas en las pisciculturas generando impacto en las comunidades y pisciculturas. Función secundaria para el servicio. Planta limitada para el control. Relación directa con las pisciculturas pues otorga permisos y fiscaliza el funcionamiento sanitario de las plantas de proceso. SERVICIO Entrega de resolucioDE nes sanitarias para SALUD el funcionamiento de plantas de procesos y servicios. Asignación y fiscalización de las plantas de procesos. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 85 85 11-05-2016 13:08:55 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega Nivel Micro Tabla 3. Generación de categorías agrupados en familia de códigos luego del procesamiento cualitativo. Baja interacción entre los agentes territoriales Explotación arbitraria de recursos naturales limitados Ausencia de Normativa en base a nivel regional Ausencia de elementos económicos favorables del territorio Canales de comunica- Ausencia de mecanis- Falta de fiscalización Aumento de daños al ción débiles. mos de cohabitación for- y supervigilancia de la sector turismo. mal en el territorio. normativa vigente. Inexistencia de com- Aumento Conflicto con Baja Potestad de la Bajo impacto como mopensaciones tributarias el entorno y sus agentes. normativa local. tor de crecimiento. a las instituciones locales. Compensaciones ma- Ausencia de percepción Ausencia normativa Bajo nivel empleo geneteriales a externalidades desarrollo sustentable. especial Zonas Turís- rado. del sector productivo. ticas Aumento en la asime- Depredación de especies Ausencia normativa y Aumento de capitales tría de la información. endógenas. regulación para el sec- volátiles. tor Rural Imagen 5: Mapa conceptual generado en Atlas.ti. El presente mapa conceptual nos muestra las opiniones y percepciones extraídas de las distintas autoridades y funcionarios del poder local que opera en el territorio de análisis. El 86 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 86 11-05-2016 13:08:55 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 mapa apunta a articular lógicas que operan en el territorio al interactuar un sector productivo como la industria acuícola con los distintos agentes a nivel territorial. Las apreciaciones extraídas muestran que existe una mala percepción de la imagen que proyecta este sector productivo. Se le observa como una industria que utiliza los recursos naturales sin pensar en el cuidado del entorno, se piensa que esta industria usufructúa recursos y no genera beneficios, ya que gran parte de lo recursos extraídos mediante el uso del territorio son volátiles y no entrega mayores ingresos, debido a que las empresas más grandes son filiales de grandes industrias que poseen sus casas matrices fuera del territorio y el pago de impuestos y patentes no beneficia a la institucionalidad local. Además, se cree que el accionar genera un alto nivel de contaminación del entorno natural; esta contaminación es producida a causa de que estas empresas actúan al límite de la legislación ambiental, además de una falta de fiscalización a la aplicación de la normativa que regula su accionar. Por esta contaminación se crea un conflicto con las comunidades territoriales que conviven en el mismo entorno con estas empresas, la contaminación a los cursos de agua que no permite desarrollar actividades a estas comunidades, ya que las empresas en cuestión son dueñas de los derechos de agua. Se señala también que a modo de compensación estas empresas entregan empleo a las comunidades cercanas pero es un porcentaje bajo y mal remunerado. Además, entregan ayudas económicas y regalos en uno de los territorios. La percepción más crítica sin duda es al funcionamiento de estas empresas y a su despreocupación por las buenas prácticas y el funcionamiento en base a un desarrollo sustentable. Se da por hecho que estas contaminan y las empresas no se han preocupado por crear canales de comunicación para demostrar lo contrario, han cerrado sus puertas y en algunos casos las conversaciones no han llegado a buen destino y se han resuelto por vía judicial. Plan Regulador Comunal: Según los datos actualizados de las fichas comunales del SINIM, solo Villarica y Pucón poseen plan regulador de la comuna operando en la actualidad. Con respecto al desarrollo acuícola, en el Plan Regulador de Pucón podemos encontrar la protección del curso de las aguas y el resguardo a su contaminación, en base al código de aguas; esta sería la única normativa que incide en el desarrollo de las pisciculturas en uno de los territorios de la Araucanía Lacustre. Estas empresas están contaminando el territorio y sus fuentes naturales, un territorio rico en afluentes de agua pura y cristalina, que es la principal atracción de una zona altamente turística. Este sector productivo es visto como el motor y base del crecimiento en el territorio, es por ello que las unidades de desarrollo y planificación enfocan su accionar en potenciar este sector y no existe ningún incentivo, ningún proyecto con respecto a la potencialización de la industria acuícola. Se cree que están contaminando los afluentes de agua, la herramienta principal de trabajo y se sostiene la necesidad de crear una normativa especial para zonas turísticas, ya que la normativa local no puede equipararse con la ley y no permite ponerle un freno a estas empresas que cumplen con todas las normas ambientales y sanitarias dictadas por los organismos a cargo. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 87 87 11-05-2016 13:08:55 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega V. CONCLUSIONES La hipótesis de partida ha considerado que las localidades y territorios tienen un conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) y de economías de escala no explotadas que constituyen su potencial de desarrollo. En este sentido la actividad piscícola es considerada un motor más de desarrollo a partir de una ocupación potencial en la Región. Esta actividad intensiva en el uso de recursos naturales se posicionará en aquellos territorios donde existan fuentes de recursos hídricos importantes y cuya generación de utilidades sea menor a los recursos productivos utilizados. Pero este aprovechamiento de oportunidades competitivas no solo tiene que ver con factores eminentemente económicos sino con la observación y funcionamiento de cómo se comportan los diferentes niveles institucionales y su capacidad de promoción sustentable, equitativa y de crecimiento para el sector y su vinculación con las estructuras territoriales de la institucionalidad. Por tanto, poniendo como eje teórico lo señalado por el enfoque del desarrollo económico local, se entiende que el desarrollo presenta características endógenas dadas por un entorno de instituciones productivas y del Estado, que forman un conjunto de incentivos y normativas a nivel del territorio. Que para este caso de estudio esto no sólo depende de la posición empresarial sino que, como factor o variable independiente, el rol institucional en la conformación tanto local de mecanismos de planificación, control y sanción promueven un ejercicio gustable y capaz de promover el desarrollo. En específico este estudio de caso ha permitido vislumbrar que al ir descendiendo por la estructura de control y planificación que circunscribe la actividad acuícola se observa la complejización de las estructuras subsistémicas, puesto existe una diferenciación de agentes, competencias y objetivos que generan asimetrías internas, dado por desacoplamientos entre niveles subsistémicos y superposición de roles y objetivos dado la construcción sectorial frente a una visión territorial de los agentes locales que promueven una lógica de proximidad y ejecución en beneficio de una imagen objetivo común, que es visualizada a través de instrumentos de planificación comunal y regional. Esta perspectiva nos permite la utilización del concepto deficiencia institucional subnacional, entendida como el sobredimensionamiento de estructuras institucionales y superposición de funciones, o la inexistencia de estos elementos, los cuales dependiendo de la visión de agentes territoriales o sectoriales presentan una visión de un mismo fenómeno contrapuesta; el elemento explicativo de lo señalado es que el acoplamiento de una política pública entendida como la capacidad de coherencia interna entre los diferentes espacios administrativos del Estado depende de la capacidad de funcionamiento y operacionalización de objetivos y unidades de aplicación funcional. En este sentido la formulación de una política y su respectiva ley de aplicación, se ve desacoplada, lo cual es generado por su diferenciación y nula asimilación por los diferentes instrumentos de planificación territorial. Se observa que existe una asimetría de construcciones de política pública entre las perspectivas centrales y regional-locales, es decir, de las diferentes entidades que participan en el proceso de formulación de una política, el conjunto de competencias que definen el rol de las instituciones y los instrumentos de planificación, generadas desde el territorio (regiónmunicipio). Estas consecuencias a nivel territorial se expresan en que las autoridades del territorio generan un distanciamiento en la observación de una entidad productiva, puesto que a pesar de las múltiples dimensiones que la ley y la política estipulan para el desarrollo 88 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 88 11-05-2016 13:08:55 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 de la actividad, el problema se basa en que la construcción top down de estos mecanismos sectoriales no visualizan las externalidades territoriales de la actividad en su desarrollo con la comunidad y unidades institucionales que conforman mecanismos de planificación bottom up disímiles a las planificaciones centrales. Los efectos institucionales de estos son generados por: •Atemporalidad de los instrumentos •Centralización administrativa •Invariabilidad de los procedimientos •Construcciones verticales Un segundo elemento observado es que los niveles superiores de la estructura sistémica de la competitividad no contemplan mecanismos de incentivos para la articulación públicaprivada, lo cual genera un dislocamiento a nivel micro de las relaciones entre las instituciones y el sector empresarial, que como se ha expresado están enmarcadas en un conjunto de percepciones que han construido un cuerpo de identificación de la actividad en el territorio; esto ha promovido una visión negativa de insustentabilidad y aprovechamiento desmedido, al observar el espacio institucional en que se visualizan estas percepciones, recaen en el nivel meso puesto que se considera este espacio como marco de operacionalización de la Ley y la Política y representa mecanismos ineficientes de control. Estas son perspectivas críticas del funcionamiento institucional sistémico de la competitividad a nivel territorial. Tanto los desacoplamientos entre niveles (lógica top down) y la incapacidad de articulación productiva para la promoción de elementos comunes que permitan el aprovechamiento sustentable de la actividad (lógica bottom up), consideran, a nivel sistémico, que el desequilibrio e ineficiente funcionamiento institucional ocurre en el nivel meso, pues es en el nivel regional donde se generan dinámicas que no permiten el aprovechamiento óptimo de las oportunidades dadas por una situación geográfica ambiental que utilizada sustentablemente puede ser un mecanismo para el desarrollo de un territorio. En este subsistema confluyen dos elementos, por una parte la estructura funcional de la política y ley que son construidas desde una lógica top down, es decir descendente y que han sido configuradas por diferentes unidades sectoriales a nivel central, visualiza como un elemento operacionalizable ceteris paribus a nivel territorial (región) estos instrumentos de planificación y control, por tanto aplicables de forma directa, sin exhibir y permitir las particularidades ni necesidades territoriales, lo que genera la invisibilización de superposiciones de actividades productivas y las características identitarias de los territorios como de las necesidades y funcionamientos institucionales a nivel meso y micro. El factor clave para entender la insuficiencia institucional subnacional se encuentra en la variable sobredimiensionamiento de la funcionalidad institucional de organismos sectoriales a nivel regional, pues existe un conjunto de instituciones que desde diferentes perspectivas sectoriales y ejes funcionales promueven el control, regulación y sanción de una actividad productiva, y que desde el impacto del funcionamiento del entorno territorial para el desarrollo, entendido como el conjunto de instituciones del ámbito público y privado que utilizan las condiciones propias del territorio para el desarrollo, generan desincentivos a la competitividad. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 89 89 11-05-2016 13:08:55 Jaime Quilaqueo / Francisco Vega En primer caso se encuentra la superposición de funciones, que desde la lógica del actor empresarial promotor directo del crecimiento solo generan una sobreutilización de recursos, sin generar efectos en la generación de utilidades. En cambio, desde una perspectiva de las fuerzas institucionales y comunidades del territorio se percibe que el funcionamiento de carácter sectorial y no territorial conlleva un distanciamiento entre lo señalado por la norma y el efectivo funcionamiento. Esto, según la perspectiva del nivel micro, estaría dado tanto por la centralización de las funciones como por la limitación de los organismos a nivel territorial de este, lo cual conlleva, a pesar de los múltiples mecanismos de control, que se consideren ineficaces para la capacidad de control. En resumen el factor clave para entender el ineficiente aprovechamiento de recursos productivos en un territorio depende, como elemento explicativo, de los niveles sistémicos de la competitividad. Específicamente es el meso como eje articulador de la relación entre los niveles centrales (meta, macro) y los niveles locales (micro) que da forma coherente funcionalmente a la capacidad productiva del territorio. Desde la Ciencia Política se considera la gobernanza como elemento articulador determinante de preferencias, intereses y normativas que generan mecanismos de interacción entre instituciones y sectores, en este caso económicos, y que en conjunto construyen una imagen territorial, pero que dependiendo los niveles de percepción, confianza y funcionamiento van promoviendo la capacidad de interacción. En el funcionamiento de estas estructuras –para el caso de estudio– se observa una implementación de mecanismos de gobernanza, o mecanismo de relaciones de poder no jerárquico; esto se visualiza tanto en orden vertical, es decir entre la capacidad de interacción entre niveles sistémicos de diferente índole y que permiten una construcción coherente entre aspectos legales, funcionamiento y competencias. Por su parte, un segundo nivel de carácter horizontal, que se aprecia en la gobernanza local, depende del funcionamiento especifico de estructuras sistémicas del nivel regional y local que permiten articular instituciones públicas y privadas. Esto va a depender, según el caso de estudio, de la capacidad de funcionamiento de las instituciones sectoriales de orden regional, y que, en este caso, el deficiente funcionamiento institucional ha promovido una imagen negativa del sector dado por mecanismos de control y sanción entendidos, desde lo local, como defectuosos dada su capacidad de aplicabilidad. Como conclusión, esta investigación plantea el rol de la Ciencia Política como factor de desarrollo pues la disciplina permite entender la importancia de la dinámica institucional. En primer término, la revalorización de este elemento como variable independiente. Esto se observa dado que los mecanismos de interacción formulados tanto informalmente como formalmente van promoviendo entornos para los incentivos de la competitividad y fijan las reglas del juego implícitas y explícitas según las cuales los agentes de crecimiento utilizan los factores productivos. Por su parte el funcionamiento institucional depende de una gobernanza local entendida como la estructuración de redes horizontales en la necesidad de conformación de políticas públicas a nivel local, como el aumento de eficiencia del entramado empresarial desde una perspectiva de utilidades, sustentabilidad y emplazamiento. 90 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 90 11-05-2016 13:08:55 INSTITUCIONES Y DESARROLLO REGIONAL: EL CASO DE LA INDUSTRIA ACUÍCOLA EN LA ZONA LACUSTRE DE LA ARAUCANÍA - pp. 67-92 BIBLIOGRAFÍA Ábalos, JA (2000). El proceso de descentralización en Chile 1973 – 1999. Sudere. Agencia de Desarrollo Productivo de la Araucanía (2013). Informe Sectorial 2013. Caracterización del Sector Acuícola de la Araucanía. Temuco: Gobierno Regional de La Araucanía. Alburquerque, F. (2004). Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL N°82, abril 2004: 157-171. 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Gobernanza sistémica y desarrollo en América Latina. Revista de la CEPAL N°85, Abril 2005: 35-52. 92 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 92 11-05-2016 13:08:55 II. RELACIONES INTERNACIONALES 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 93 11-05-2016 13:08:55 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 94 11-05-2016 13:08:55 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) The Chilean diplomacy and the Chaco conflict (1928-1938) Milton Cortés Díaz1 [email protected] Recibido: 30 de junio de 2015 Aprobado: 12 de agosto de 2015 Resumen: Este artículo realiza un análisis de las acciones diplomáticas chilenas durante el conflicto del Chaco, en el cual Chile actuó como mediador junto con otras naciones americanas. Postulamos que, aunque el principal interés de Chile fue la búsqueda de la paz, también fue una oportunidad para la diplomacia chilena de mejorar su posición en el continente, utilizando las negociaciones de paz para mejorar sus relaciones con Perú y Bolivia, junto con intentar contener la influencia argentina en la región. Palabras clave: Guerra del Chaco, negociaciones de paz, Diplomacia chilena, historia diplomática. Abstract: This article is an analysis of Chile’s diplomatic efforts during the Chaco War, during which Chile acted as a mediator alongside other American countries. We argue that, although Chile’s primary focus was to seek peace, it was also an opportunity for Chilean diplomacy to improve its standing in the continent, using the peace negotiations to improve Chile’s relations with Peru and Bolivia, as well as to attempt to constrain Argentina’s influence in the region. Keywords: Chaco War, Peace Negotiations, Chilean Diplomacy, Diplomatic History. 1 Estudiante del Doctorado en Estudios Americanos de la Universidad de Santiago de Chile. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 95 95 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz I. INTRODUCCIÓN Entre 1932 y 1935 se desarrolló el conflicto bélico más violento del siglo XX en el continente. Los dos países más pobres de América del Sur, Bolivia y Paraguay, se enfrascaron en un conflicto por el desolado y deshabitado territorio del Chaco boreal, el cual terminó con aproximadamente 100 mil víctimas fatales, tanto por las bajas en combate como por la deshidratación y enfermedades. Ante tamaña catástrofe, Chile, al igual que muchos otros países americanos, realizó numerosos esfuerzos diplomáticos para poner fin al conflicto y restaurar la paz en el continente. Generalmente los procesos de paz, especialmente en el periodo de entreguerras, han sido analizados desde la perspectiva del idealismo, cuyas bases valóricas descansaban en su fe en el derecho internacional y las organizaciones multilaterales como forma de alcanzar un mundo más pacífico (Ortiz, 2000, pp. 97-99). Pero, sin descartar del todo la influencia del idealismo en los mediadores, queremos plantear en este artículo que la tradición internacional predominante en las gestiones por la paz en el Chaco fueron las del realismo como visión de mundo. Esta tradición de pensamiento centra su interés en el problema del poder y su obtención por parte de los Estados, reconociendo que el mundo está organizado a partir del choque de intereses, por lo que no aspira a la paz como un absoluto, sino más bien a los equilibrios, tratando cada actor estatal de obtener los mayores beneficios a los menores costos en estos procesos (Dallanegra, 2008). En particular, durante el proceso para alcanzar la paz, destacó el énfasis que le dieron los mediadores a la defensa de sus zonas de influencia, buscando evitar la hegemonía de una de las partes, para así mantener el equilibrio de poder dentro del continente. Esta visión realista se puede observar en las acciones diplomáticas de Chile en sus gestiones de paz. Su estrategia diplomática destinada a mejorar la situación geopolítica de Chile, mediante la creación de amistades, alianzas y la contención de rivales durante las gestiones de paz, en particular en lo referente a la percibida hegemonía argentina, una de cuyas manifestaciones era su aparente primacía en las gestiones sobre la cuestión del Chaco. Una expresión muy representativa de esta política se puede observar en las palabras de Félix Nieto del Río, delegado de Chile a la Conferencia de Paz del Chaco, respecto a las pretensiones de Argentina y su canciller, Carlos Saavedra Lamas: (T)al como van las cosas, nunca, desde que Portales vio el peligro de la Confederación Peru-boliviana y la destruyó por la fuerza, se había presentado para Chile otro riesgo mayor que el que ahora se está materializando con los planes de Saavedra Lamas sobre Bolivia y el Paraguay. No estamos en situación de atajarlos con las armas ni, estándolo, sería aconsejable hacerlo; pero, sí, aún es tiempo de destruirlos con la diplomacia. (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1937a) Hemos decidido abordar esta temática, que ya ha sido objeto de algunas tesis y artículos académicos, a partir de documentación encontrada en el Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores y muy especialmente de la documentación estadounidense, publicada en la colección Foreign Relations of the United States.2 De las tesis que han abordado el tema de la relación de Chile con la guerra del Chaco podemos mencionar: Nelson Rodríguez Cisternas, “Chile y la Guerra del Chaco” (Profesor de Estado en Historia y Geografía), Universidad de 2 96 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 96 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 II. ANTECEDENTES El conflicto limítrofe por la zona del Chaco Boreal, cuyos orígenes se remontan al siglo XIX, se fue agravando durante los años 20, con el establecimiento por parte de Paraguay y Bolivia de fortines en la zona en disputa, que derivaron en una serie de choques que agravaron la relación bilateral. En 1927 la situación había alcanzado un punto crítico, propiciando la diplomacia argentina la realización de una conferencia en Buenos Aires como modo de rebajar las tensiones, en base a la desmilitarización de la zona en conflicto. Chile hasta entonces se había mantenido al margen del problema del Chaco, pero la posibilidad de una guerra en el continente le hizo reconsiderar su posición, por lo que en noviembre de 1928 la Cancillería chilena envió instrucciones a sus representantes para que insinuasen la posible realización de una acción conjunta del ABC más el Uruguay como mediadores ante las dos naciones enfrentadas (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1928b). No obstante, por haberse aceptado con anterioridad una oferta de mediación personal del recién asumido presidente argentino Hipólito Yrigoyen, Paraguay se excusó de responder a la propuesta chilena (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1928c). Paralelamente, y ante la perspectiva que la conferencia de Buenos Aires no fructificase, en Paraguay se inició una campaña para crear simpatías por su causa frente a las cancillerías amigas, especialmente con respecto a Chile. Esto se exteriorizó en la prensa, que se manifestaba con frecuencia y con afecto hacia Chile. El presidente de la república, que pocas veces aceptaba invitaciones con diplomáticos extranjeros, asistió a una fiesta campestre en honor al ministro de Chile (Archivo del Ministerio de Relaciones exteriores, 1928a). Quizás la mejor demostración de este espíritu de acercamiento fue la visita a Santiago del Presidente electo de Paraguay, José Patricio Guggiari, que dijo tras su visita: “No hubo quien dudase de que se sellaba una fuerte y sincera alianza moral y espiritual entre los dos gobiernos” (Guachalla, 1971: 37). III. PRIMERAS GESTIONES: EL CHACO Y EL CONFLICTO DE TACNA Y ARICA La inevitable crisis estalló el 5 de diciembre, con el asalto al Fortín Vanguardia por parte del ejército paraguayo, que dio como resultado la muerte de seis soldados bolivianos. Ambos países rompieron relaciones y Bolivia decidió tomar represalias en el fortín paraguayo Boquerón. La Conferencia de Conciliación y Arbitraje de Washington y la Sociedad de las Naciones hicieron un llamado a la paz ofreciendo sus buenos oficios, lo que motivó una consulta de Bolivia a las cancillerías amigas, para decidir si aceptaba una mediación extracontinental o una exclusivamente americana. La respuesta chilena, fechada el 16 de diciembre, descolocó a Bolivia, pues trascendió largamente lo consultado. Decía: 1. Que Chile deplora profundamente que esa consulta no hubiese sido formulada antes de los últimos ataques de fuerzas bolivianas a fortines paraguayos. Santiago de Chile, 1981; Roberto Nieto, “La diplomacia chilena y la guerra del Chaco” (Licenciado en Historia), Pontificia Universidad Católica de Chile, 1985; Leonardo Jeffs, “Chile y la Guerra del Chaco” (Doctor en Estudios Americanos), Universidad de Santiago de Chile, 2011. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 97 97 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz 2. Que Chile estima que las naciones americanas están en el deber de no perturbar la paz americana; por consiguiente, Bolivia debe buscar, dentro de los numerosos medios pacíficos que están a su alcance, desde el día mismo en que se produjo el primer incidente de fronteras, un término honroso y justiciero de la grave situación creada. 3. Que Chile mira con vivo sentimiento la actitud de Bolivia hacia la guerra y, de acuerdo con su política de conciliación internacional, le sugiere sinceramente escoger uno de esos medios pacíficos, suspendiendo, desde luego, toda clase de operación militar. 4. Chile invita amistosamente a Bolivia a meditar sobre las desastrosas consecuencias de una guerra. (Guachalla, 1971: 41) Al día siguiente de esta respuesta, Bolivia aceptó los buenos oficios ofrecidos por Washington, a juicio de varios influido por la respuesta chilena. Pero ¿qué motivó una contestación tan dura hacia Bolivia por parte de la Cancillería chilena? La respuesta no se encuentra tanto en la preocupación de Chile por el Chaco, sino por un conflicto más antiguo, el de Tacna y Arica. En 1928 el canciller Conrado Ríos estaba preocupado fundamentalmente en terminar el viejo litigio con el Perú, por lo que aprovechó la situación boliviana por el conflicto de Chaco para eliminar las suspicacias peruanas de un supuesto entendimiento chileno con Bolivia, apareciendo con la maniobra los chilenos “como enemigos de Bolivia y poco menos que aliados del Paraguay”. Se consideró que esta maniobra “abrió el campo para el Tratado de Lima”, cosa que los paraguayos no comprendieron y lo creyeron obra de la misión de su ministro en Santiago, Vicente Rivarola (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1932a). La resolución del conflicto por Tacna y Arica tuvo también sus ramificaciones en relación al conflicto del Chaco, pues Bolivia perdía toda esperanza de obtener una salida al mar mediante los otrora territorios disputados por Chile y Perú, por lo que redirigió sus perspectivas reivindicacionistas frente al único rival que podía enfrentar, el Paraguay (Rout, 1970, pp. 26-27). Mientras la actitud chilena era ampliamente celebrada en Paraguay, el gobierno de La Paz pidió en la Conferencia de Conciliación y Arbitraje de Washington, que Chile no participase de la comisión investigadora del conflicto de Chaco, debido a la impresión que había causado en Bolivia la comunicación de la Cancillería chilena, proponiendo en cambio que fuese conformada por países no limítrofes con las naciones en conflicto. La comisión, compuesta por Estados Unidos, Cuba, Uruguay, México y Colombia, comenzó sus funciones en 1929 y logró la reanudación de las relaciones diplomáticas, pero la formulación de un protocolo de arbitraje no obtuvo los resultados deseados, siendo rechazado por ambas naciones, las que volvieron a reiniciar sus preparativos militares. No obstante encontrarse excluido de la comisión, en 1930 Chile ofreció al Paraguay estar dispuesto a ser un mediador directo, lo que fue amablemente rechazado debido al compromiso asumido frente a la Comisión Investigadora (Nieto, 1985: 23). Bolivia, por su parte, aprendió la lección y buscó un acercamiento con Chile y Perú. Ejemplo de ello es la proposición del Presidente de Bolivia a Chile con respecto a sus aspiraciones sobre la zona del Chaco: Poseer el puesto sobre el río Paraguay, Bahía Negra, yendo de allí en línea recta hasta tocar el grado 60°30’, desde donde bajaría perpendicularmente al río Pilcomayo. De esta forma la gran parte de los fortines bolivianos quedarían en poder del Paraguay. 98 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 98 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 Si Chile obtiene de Paraguay la aceptación de estas bases, Bolivia estaría dispuesta a otorgar concesión de petróleos a una compañía boliviano-chilena y autorización al gobierno de Chile para construir un oleoducto, ferrocarril o camino. Esta concesión daría a Chile una influencia económica sobre el Chaco boliviano y paraguayo. (Nieto, 1985: 21-22) Si bien esta oferta no fue respondida, Chile asumió una posición más favorable hacia el país altiplánico. Se razonaba que: “Nosotros no podemos desentendernos de la vecindad de Bolivia, del comercio recíproco, de los vínculos jurídicos creados por el Tratado de 1904 y del eventual desarrollo que ese país esté destinado a tomar en el futuro por su población y riqueza” (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1932a). En octubre de 1931, el ministro de Relaciones Exteriores, Luis Izquierdo, le comentó al embajador de Estados Unidos, William S. Culbertson, que había recibido una “invitación” por parte del Jefe de Estado Mayor de Bolivia para hacerle la guerra al Paraguay, argumentando este que ello sería más económico que mantener una paz armada, a lo que Chile respondió urgiendo a Bolivia a participar de la Conferencia de Washington y a no usar las tropas. Comentó en su cable el embajador estadounidense que tanto Perú, Argentina y Brasil han insistido en este punto ante La Paz y que Chile y Brasil han amenazado con cerrar el acceso al Pacífico a Bolivia en caso de que esta inicie una guerra (Foreign Relations of the United States (FRUS) 1931, Vol. I, Del Embajador en Chile –Culbertsonc– al Secretario de Estado, Santiago, 14 de octubre de 1931, p. 764). IV. SE DESATA LA GUERRA, LAS GESTIONES DE CHILE Y EL ABCP El año crítico de 1932 Chile tomó una mayor iniciativa, presentando en Washington una proposición al Departamento de Estado, para que los neutrales invitasen a Chile, Argentina, Brasil y Perú (que empezarían a ser conocidos como el ABCP) para cooperar en la búsqueda de la paz (FRUS 1932, Vol. V, Del Embajador en Chile –Culbertson– al Secretario de Estado, Santiago, 14 de abril de 1932, p. 137). En julio, tras el grave incidente de laguna Pitiantuta, en las que fuerzas bolivianas destruyeron un fortín paraguayo, el Canciller chileno invitó a los embajadores de estos países para discutir el inminente peligro de un conflicto y sobre la percibida influencia del comunismo en el ejército boliviano. Todos concordaron que era el momento adecuado para actuar y prevenir la guerra, aunque no solo los cuatro sino también con el apoyo de los neutrales (FRUS 1932, Vol. V, FRUS, Del Embajador en Chile –Culbertson– al Secretario de Estado, Santiago, 25 julio de 1932, p.143). El 6 de agosto, el ABCP emitió una nota dirigida a Bolivia y Paraguay, instándolos a detener las movilizaciones y a usar los instrumentos de mediación que existen en el derecho internacional para solucionar sus disputas (Nieto, 1985: 37-38). Paraguay aceptó de inmediato y sin reservas la nota del ABCP, pero Bolivia rechazó la desmovilización de las tropas, acusando que estaba actuando en defensa de su propia soberanía (Nieto, 1985: 39). Como antecedente de este rechazo, podemos mencionar que, en confidencia al embajador estadounidense, el Jefe de Estado Mayor boliviano le había comentado que su país desconfiaba de las intenciones de Argentina y Chile (FRUS 1932, Vol. V, Del Ministro en Bolivia –Feely– al Secretario de Estado, La Paz, 15 de abril de 1932, p. 139). Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 99 99 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz El fracaso de la nota hizo que se considerasen opciones más duras. Cruchaga, embajador en Washington, presentó a la Cancillería una proposición en la cual se aplicaría una presión internacional conjunta para poner fin al conflicto. Decía en sus recomendaciones, las cuales no prosperaron pero que mostraban el espíritu que inspiraba al futuro canciller: Primero: declarar que las repúblicas de Bolivia y Paraguay se colocan fuera de la ley si persisten en actividades bélicas contrarias a sus compromisos internacionales. Segundo: cortar sus relaciones diplomáticas con ambas repúblicas y suspender los efectos de los tratados que tienen. Tercero: considerar como actos inamistosos toda ayuda que se preste a las dos repúblicas mientras mantengan la presente situación. Cuarto: reconocer que las repúblicas de Bolivia y Paraguay vuelven a la comunidad jurídica de las naciones americanas desde el momento de la firma de un pacto para someter el litigio del Chaco al arbitraje. (Nieto, 1985: 39-40) La opción de ejercer presión internacional sobre Bolivia y Paraguay era problemática para Chile, pues por el tratado de 1904 estaba obligado a garantizar la libertad de tránsito a través de Arica y Antofagasta, lo que implicaría también el paso de armamento hacia el altiplano (FRUS 1932, Vol. V, Del Embajador en Chile –Culbertson– al Secretario de Estado, Santiago, 9 de agosto de 1932, p.169-170). Por contraparte, países como Argentina planteaban que a Chile le correspondía, por sobre los demás limítrofes, el rol de ejercer influencia sobre Bolivia, precisamente usando como herramienta su control de las importaciones dirigidas al altiplano (FRUS 1932, Vol. V, Del Embajador en Argentina –Bliss– al Secretario de Estado Buenos Aires, 19 de agosto de 1932, p. 186). Chile prefirió seguir el camino estrictamente diplomático, discutiendo junto al resto de los embajadores del ABCP una nueva proposición el 27 de agosto, cuyas bases fueron las siguientes: Reunir en la sede que se estime conveniente, en el plazo de un mes, una conferencia compuesta por un representante de la Comisión de Washington, delegados de Bolivia y Paraguay, y delegados de Argentina, Brasil, Chile y Perú, sobre las bases de: Primero: abstención inmediata al momento de aceptar esta invitación, de toda actividad militar en la zona de los fortines del Chaco. Segundo: mantención de las posiciones actuales, sin prejuzgar sobre la situación ulterior de los fortines tomados después del 1° de junio. La Conferencia determinaría: a) La condición en que debe quedar la zona ocupada después del 1° de junio. b) Propondría fórmulas equitativas de arreglo amistoso de la cuestión de fondo; contemplando los intereses recíprocos de las partes. c) En caso de imposibilidad de entendimiento directo, sugeriría las bases de un arbitraje o arbitrajes sucesivos. d) Garantizaría, entre tanto, la observancia de la noagresión en el territorio disputado (Nieto, 1985: 44). En esta oportunidad los roles se invirtieron, Bolivia tuvo una posición positiva frente a la propuesta, mientras que Paraguay la rechazó, diciendo que no aceptarían ninguna solución que no incluyese la devolución de los fortines tomados por Bolivia. También es de considerar que Chile no actuó de forma consensuada con el resto de las Cancillerías, que no habían enviado instrucciones a sus representantes acerca de cómo responder a esta propuesta. En particular complicaba al Brasil, puesto que el gobierno combatía a rebeldes paulistas, por lo 100 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 100 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 que si aprobaba una nota que presionase a los gobiernos, ya sea directa o indirectamente, el Paraguay podría responder reconociendo beligerancia a los rebeldes de São Paulo, lo cuales hasta ese momento habían buscado, infructuosamente, el apoyo del Paraguay (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1932b). Fracasadas las tratativas diplomáticas, la guerra estalló en plenitud. Entre el 9 y 29 de septiembre se desarrolló la batalla de Boquerón, considerada la primera batalla de la guerra del Chaco, que culminó con una victoria paraguaya. Esta sería una tendencia que se repetiría a lo largo de la guerra, pues a diferencia de lo que muchos esperaban, fue el aparentemente más débil Paraguay quien conquistó el campo de batalla, dejando a Bolivia en una situación desmedrada. Tras el periodo de instalación del nuevo gobierno de Arturo Alessandri, en enero de 1933, Chile volvió a iniciar gestiones para alcanzar la paz en el Chaco. Miguel Cruchaga Tocornal, que antes había realizado gestiones como embajador de Chile en Washington, estaba decidido a ejercer todas las herramientas diplomáticas posibles para detener el conflicto. El 9 de enero envió un telegrama, proponiendo un armisticio, en el que mantenían Bolivia y Paraguay sus actuales posiciones, quedando los problemas pendientes a resolverse mediante el principio de arbitraje, dándose las necesarias garantías para la no renovación de las hostilidades (FRUS 1933, Vol. IV, Del Secretario de Estado subrogante al Embajador en Peru (Dearing), Washington, 10 de enero de 1933, p. 248). La proposición oficial de la nota, por parte de los neutrales y los países del ABCP, quedó frustrada, al adelantar Bolivia su rechazo y al no obtenerse respuesta por parte de Argentina. El Encargado de Negocios de Chile en Washington, Benjamín Cohen, consideró que Saavedra Lamas no apoyaría ninguna proposición que no fuese la suya propia. En vista de ello, decidió proponerle a Cruchaga que la mejor opción sería poner de acuerdo a Argentina y Chile, como base de entendimiento al que se sumarían el resto de los mediadores (FRUS 1933, Vol. IV, Memorándum del Presidente de la Comisión de Neutrales (White), Washington, 14 de enero de 1933, pp. 257-258). V. LA PROPUESTA DE MENDOZA La Cancillería asumió que el mejor camino a seguir era el entendimiento entre Santiago y Buenos Aires. El 2 de febrero se reunieron Cruchaga y Saavedra Lamas en la ciudad de Mendoza. El documento que desarrollaron tenía como aspectos centrales el someter a arbitrajes todas las cuestiones que se suscitasen para la solución del conflicto del Chaco; que las partes declararían terminadas las hostilidades; se retirarían las tropas, concentrándose las fuerzas bolivianas en dos núcleos situados en Ballivián y Robore y las paraguayas sobre el río Uruguay. La propuesta sería comunicada a los gobiernos de Brasil y Perú, para así mantener el entendimiento derivado del acuerdo del 6 de agosto de 1932, y que juntos se sumarían a los países neutrales para presentar de manera formal la propuesta de pacificación. Paraguay respondió aceptando en general las bases del arbitraje, pero pidió algunas enmiendas, especialmente en que Bolivia retirase sus tropas hasta Villa Montes, que el número de tropas permitidas a cada país fuese decidido por un experto neutral y que una comisión investigadora determinase las responsabilidades por el estallido del conflicto (FRUS 1933, Vol. IV, Del Ministro en Paraguay (Wheeler) al Secretario de Estado, Asunción, 1 de marzo de 1933, p. 276). Bolivia por su parte también puso sus condiciones, que el arbitraje estuviese Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 101 101 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz basado en los principios del uti possedetis de 1810, quedando los actos de fuerza y ocupación sin valor alguno; que los actos y proyectos diplomáticos previos serían nulos y no tendrían influencia en el laudo; rechazaba el retiro de tropas hasta la línea Ballivian-Robore; que el territorio a arbitrar debía comprender entre el río Paraguay al este, al sur por el río Pilcomayo, al norte por el paralelo 21° y al oeste por el meridiano 59°55 (FRUS 1933, Vol. IV, Del Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia –Canelas– a los embajadores de Argentina, Brasil, Chile y Perú en Bolivia, La Paz, 28 de febrero de 1933, pp. 279-281). Las demandas de Paraguay y Bolivia, en particular la de esta última de expandir la zona de arbitraje, causó pesimismo en los cancilleres de Chile y Argentina. Ante ello, el gobierno de Chile comenzó a realizar presión para que Bolivia abandonase este punto, lo que causó malestar en la nación altiplánica, acusándose que Chile pretendía colocar a Bolivia bajo su tutelaje (FRUS 1933, Vol. IV, Memorándum del Presidente de la Comisión de Neutrales –White–, Washington, 10 de marzo de 1933, p. 283). Ante la negativa, Cruchaga realizó una velada amenaza, diciendo que Chile estaría dispuesto a tomar medidas drásticas para persuadir a Bolivia de aceptar el arbitraje, presumiblemente mediante el uso del embargo de armas (FRUS 1933, Vol. IV, Del Embajador en Chile –Culbertson– al Secretario de Estado Santiago, 10 de marzo de 1933, p. 285). No obstante, la amenaza del bloqueo a los envíos de armas no se ocupó contra Bolivia, dejándose libre el paso por Arica. Ello se correspondía con el deseo de Chile de no crear conflictos con Bolivia con motivo del Tratado de 1904. Hubo un momento de tensión con Bolivia cuando, a principios de 1933 y por motivos meramente burocráticos, se retrasó el envío de armamentos a Bolivia desde Arica. La Cancillería consideró, en un documento interno, que la detención de los cargamentos podía producir una controversia respecto al tratado de 1904, un cambio de la opinión publica boliviana en contra de Chile y la negativa de Bolivia a considerar la fórmula de Mendoza, que se discutía en esos momentos (Nieto, 1985: 107). Félix Nieto del Río le explicó a Culbertson que su gobierno no deseaba crearse problemas con Bolivia producto de un embargo de armas, puesto que la violencia de la prensa y la opinión pública boliviana contra Chile por un embargo podía causar un incidente internacional como el de Leticia, por un pequeño grupo de agitadores bolivianos. El embajador no creyó totalmente la explicación del chileno, postulando en cambio, como una posibilidad más creíble, que Chile no deseaba encontrarse solo en la realización de un embargo y quizás perder su condición de mediador, por una posible oposición de Bolivia (FRUS 1933, Vol. IV, Del Embajador en Chile –Culbertson– al Secretario de Estado, Santiago, 15 de marzo de 1933, p. 286). Las presiones diplomáticas funcionaron con Paraguay, quien retiró sus reservas, pero no con Bolivia, de la cual se logró no considerase la ampliación del área de arbitraje como sine qua non, pero no el retiro de sus tropas hasta que la zona de arbitraje fuese delimitada. Para Cruchaga la situación podía degenerar en un conflicto mayor, pues si ante la actitud boliviana el Paraguay declaraba oficialmente la guerra, cabía la posibilidad de que Argentina entrase al conflicto. Se decidió por que Chile y Argentina enviasen al mismo tiempo dos notas a Bolivia, siendo la chilena de un tono más fuerte, instándola a que renunciase a sus reservas, recordándole las responsabilidades que tendría que asumir en caso del fracaso de la gestión (FRUS 1933, Vol. IV, Del Embajador en Chile (Culbertson) al Secretario de Estado, Santiago, 19 de abril de 1933, pp. 310-312). Las notas tuvieron un efecto contraproducente, respondiendo La Paz de la siguiente forma: 102 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 102 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 Bolivia estima que los excelentísimos Gobiernos de Argentina y Chile, al adoptar una actitud desvinculada de los otros dos Estados vecinos, Brasil y Perú y de los cinco Estados componentes de la Comisión de Neutrales de Washington, han salido del marco señalado por ellos mismos en el Acta de Mendoza, colocándose así fuera de la vía en la cual podrían hacer sentir su influencia conforme a los preceptos del derecho internacional (Nieto, 1985: 61). Aunque se mantenía abierta a nuevos arbitrajes, con esta respuesta la proposición de Mendoza encontró un obstáculo insalvable. Agravó aún más la situación el que Paraguay declarase el 10 de mayo de 1933 la guerra a Bolivia. De ello derivó la entrada de un nuevo actor en las mediaciones, La Liga de las Naciones, por lo que la influencia de los países del ABCP quedo retraída, para darle espacio a la Liga para negociar más libremente. El presidente de la comisión de neutrales, Francis White, tenía una noción diferente, que lo ideal sería que juntos, neutrales y limítrofes colaborasen con la liga, y así se lo hizo ver al encargado de negocios de Chile, Cohen, quien le respondió que él esperaba que los esfuerzos de la liga fracasarían y que Argentina estaba en la misma línea (FRUS 1933, Vol. IV, Memorándum del Presidente de la Comisión de Neutrales –White–, Washington, 25 de mayo de 1933, p .335). VI. ROCES CON EL PARAGUAY Como la acción de la Liga tampoco parecía estar operando en favor del fin de la guerra, esta vez actuó el Brasil con una nueva propuesta de mediación, por lo que en agosto la Liga resolvió invitar a los cuatro países limítrofes a intervenir en su nombre. Chile se puso a disposición del organismo internacional, realizándose una nueva propuesta, no muy lejana a las formulas anteriores. La intransigencia de Bolivia y Paraguay hicieron fracasar la iniciativa al mes siguiente, no jugando Chile un rol particularmente destacado en ellas (Rout, 1970: 86-87). La distancia entre los países del ABCP se agrandaba, pues la comunicación entre ellos era cada vez menor y actuaban de manera independiente. En particular, Chile se alejó de Argentina pues Cruchaga llegó a creer que Saavedra Lamas, por resentimiento o ambición personal, estaba dispuesto a impedir las labores de la comisión de la Liga (FRUS 1934, Vol. IV, Del Embajador en Chile –Sevier– al Secretario de Estado, Santiago, 26 de septiembre de 1934, p. 84). La política internacional chilena derivaba cada vez más a una contención frente a Argentina y se lo hacía presente a EEUU, pues la inclusión de este país y Brasil en la comisión de la Liga era entendida por Chile como una forma de evitar que los acuerdos alcanzados estuviesen dominados por Argentina (FRUS 1934, Vol. IV, Del Encargado de Negocios en Chile –Scotten– al Secretario de Estado, Santiago, 5 de diciembre de 1934, p. 122). Chile no tuvo una gran actuación en las negociaciones durante 1934, sintiéndose excluido de ellas (FRUS 1934, Vol. IV, Del Secretario de Estado al Embajador en Argentina –Weddell–, Washington, 20 de julio de 1934, p. 153). Para agravar su situación como posible mediador se dio una controversia con el gobierno del Paraguay. Desde Asunción se criticaba al gobierno chileno no solo por permitir el comercio de armas hacia el altiplano, sino por su lenidad frente a las acciones del gobierno boliviano que contrató a oficiales retirados del ejército chileno como instructores para sus Fuerzas Armadas, a lo que se le sumaba la contratación de Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 103 103 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz obreros chilenos para realizar faenas mineras en el altiplano (Jeffs, 2004). Desde el Paraguay se consideraba que el presidente de Chile tenía poderes dictatoriales que podrían haber prevenido el alistamiento de oficiales chilenos y que el envío de material de guerra demostraba la existencia de un pacto secreto, de naturaleza militar, realizado entre Chile y Bolivia (FRUS 1934, Vol. IV, Del Embajador en Paraguay –Nicholson– al Secretario de Estado, Asunción, 24 de julio de 1934, p. 302). La situación alcanzó mayor gravedad cuando Paraguay trasladó su ministro en Chile a Lima, sin obtenerse garantías de que este sería reemplazado y que la Legación no quedaría vacante. Como la prensa de Paraguay desató una campaña critica a la acción chilena durante la guerra, calificando a los oficiales contratados por Bolivia como mercenarios e insinuando que intereses económicos personales guiaban la acción del presidente Alessandri y el canciller Cruchaga, la cancillería chilena envió una nota buscando la cesación de los ataques de prensa. El 2 de agosto Paraguay contestó la nota con un tono violento, justificando la actitud de la prensa en base a que “el hecho responde a un estado de la conciencia pública, alarmada por la conducta observada por el Gobierno de Chile con relación a la guerra del Chaco” (Jeffs, 2008: 120). La Cancillería chilena, argumentando que por la defensa de las opiniones de la prensa el gobierno paraguayo las aceptaba como propias, decidió retirar a su ministro en Asunción, Enrique Gallardo Nieto, el 7 de agosto (FRUS 1934, Vol. IV, Del Embajador en Paraguay –Nicholson– al Secretario de Estado, Asunción, 8 de agosto de 1934, pp. 304-305). La crisis motivó la intervención de Argentina, Brasil y los Estados Unidos, pues una ruptura de relaciones entre Chile y Paraguay haría peligrar toda posible mediación, al contarse con la influencia chilena sobre Bolivia para alcanzar un acuerdo. El impase tuvo su fin cuando, por recomendación de Félix Nieto del Río, el Canciller Cruchaga se comunicó por teléfono con el ministro de Paraguay en Buenos Aires, Vicente Rivarola, a quien se le consideraba poseedor de grandes dotes diplomáticas y un buen amigo de Chile, sugiriéndose que ambos países reasumieran la normalidad de las relaciones sin mayor retraso (FRUS 1934, Vol. IV, Del Embajador en Chile –Sevier– al Secretario de Estado, Santiago, 20 de septiembre de 1934, p. 319). Para facilitar el fin de las tensiones, el Gobierno chileno buscó apaciguar las críticas paraguayas mediante la aprobación de un proyecto que prohibía la participación de militares chilenos en favor de cualquiera de los beligerantes, que se convirtió en la ley 5.478 del 7 de septiembre de 1934. No obstante, y a pesar de que disminuyó el número de las contrataciones, estas se mantuvieron, arguyendo algunos autores que al permitir estas contrataciones Alessandri se deshacía de militares que podían conspirar en contra suya (Jeffs, 2004, p. 72). En noviembre de 1934, la Liga adoptó un pliego de recomendaciones para darle fin a la guerra del Chaco. Bolivia aceptó las proposiciones, con el fin de aparecer como un país que daba muestras de pacifismo, lo que contrastó con el rechazo del Paraguay. Esto constituyó un gran triunfo para Bolivia, pues la negativa de Paraguay a la mediación de la Liga abría la posibilidad al establecimiento de sanciones contra el país reticente, lo que derivó en el retiro de Paraguay de la organización internacional. 104 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 104 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 VII. ALESSANDRI Y EL REINICIO DE LAS GESTIONES En estas circunstancias, Chile regresó al primer plano de las negociaciones mediante un audaz movimiento político del presidente Alessandri. Este había recibido en enero de 1935 una visita del ministro de Guerra de Bolivia, Juan María Zalles, quien había sido encomendado por su presidente para conversar con Alessandri sobre la guerra del Chaco (Alessandri, 1957, pp. 108-109). Motivado por esta visita, le escribió una carta personal al presidente de Argentina, Agustín P. Justo, en el que decía: “He meditado mucho y he adquirido el convencimiento profundo y sincero en orden a que, si el Presidente de la República Argentina y el de Chile nos uniéramos en un propósito firme y en una acción común y fuerte, impondríamos la paz a corto y breve plazo” (Alessandri, 1957: 110). La carta contenía un pliego de proposiciones, no muy diferentes a las fórmulas anteriormente exploradas, que se basaban en la concertación de un armisticio y suspensión de hostilidades, con la evacuación del Chaco en un plazo de un mes; la desmovilización de los ejércitos en dos meses y su reducción a su tamaño previo a la guerra; la constitución de una conferencia en Buenos Aires 15 días después del armisticio, para buscar la celebración de un tratado de Paz y Amistad que fijase los límites y resolviese las cuestiones derivadas de la guerra; redacción de un tratado de paz en el plazo de un mes y, en caso de no alcanzarse un acuerdo en ese plazo, la cuestión pasaría un tribunal arbitral formado por los presidentes de Argentina, Chile y un tercero, representante del consejo de la Liga de las Naciones, pudiendo invitarse a representantes del Brasil, Perú y Uruguay; que el tribunal resolvería sin posibilidad de ulterior recurso; que el tribunal impondría su fallo en un máximo de seis meses (Alessandri, 1957, pp. 110-112). El presidente Justo aceptó las proposiciones y ambos países enviaron representantes especiales para conseguir la aquiescencia de las partes en pugna. Argentina envió a Luis Podestá a Paraguay, mientras que Chile a Félix Nieto del Río. Con las gestiones en marcha, Alessandri recibió una carta de Justo fechada el 25 de febrero, en que detenía las gestiones acusando La falta de éxito momentáneo para llegar a una solución de la guerra entre Bolivia y Paraguay, que informa mi cancillería ha sido comunicado al Embajador argentino en Santiago, por el ministro Cruchaga Tocornal, ya que la subordinación al próximo cambio de gobierno en Bolivia, se vincula a la nueva posición en que el Paraguay se ha colocado respecto de la Sociedad de las Naciones. (Alessandri, 1957: 118) En Santiago esto se vio como un movimiento del canciller Saavedra Lamas, al que se consideraba deseaba disminuir el rol de Chile en la resolución del conflicto del Chaco, ya que Cruchaga negó haberle dado al embajador argentino información alguna en tal sentido. Alessandri (1957) contraatacó por medio de la prensa, en una entrevista concedida a un periodista argentino, condicionando la realización de unas proyectadas visitas presidenciales al fin de la guerra del Chaco: En América no podemos seguir la costumbre de realizar viajes, celebrar banquetes y hacer estrepito de festines, con el pretexto de estudiar soluciones… que no llegan jamás. América no está para fiestas espectaculares mientras los problemas estén por Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 105 105 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz resolver. (…) Ha de acabar esa matanza del Chaco, indigna de América, apagando, por la convicción o la fuerza, ese fragor carnicero. La paz del Chaco está principalmente en manos de las cancillerías argentina y chilena. Esta es la verdad. Y serÍa cruel que, siendo ello así, nos entretuviéramos en festines que no se justifican mientras continúen desangrándose dos pueblos hermanos. La entrevista contenía un párrafo muy polémico, ambiguo en cuanto no aclaraba si correspondía al pensamiento del entrevistador o al presidente Alessandri: En las cancillerías sudamericanas se han instalado zorras y borregos: Talleyrand de caricatura, que se dan aires de matones, o sonoras cáscaras sin personalidad, cuya gestión medrada y pálida, marcha sobre las ruedas de la chismería y el acatamiento (Alessandri, 1957: 123-125). El contenido de la entrevista no había sido conocido por Cruchaga, que se encontró en una difícil posición, si bien en una reunión con el Presidente comprendió sus intenciones y se decidió por desautorizar solo a los párrafos que herían a los cancilleres americanos (Alessandri, 1957, pp. 126). Se realizó un nuevo intercambio de cartas, en la que ahora Justo anunciaba que En la cuestión de fondo, la gestión pacifista del Chaco, ha llegado a su etapa final y a su necesario éxito. Me será de grato continuar con Chile la gestión de su último desenvolvimiento, pero con la condición preestablecida, de hacer participar de ella a otros países, en cuanto se tuviera la percepción de un feliz resultado. (Alessandri, 1957: 130) Alessandri consideró que su accionar había reiniciado las moribundas gestiones, por lo que vio como una injusticia que en 1936 se le entregase el premio Nobel de la paz a Saavedra Lamas, considerándose a él mismo como un mejor merecedor de tal honor: El señor Saavedra Lamas, Ministro de Relaciones Exteriores del gran país que es la Argentina, utilizó su puesto para hacerse elegir Presidente de la Asamblea de Ginebra y, desde allí, le fue fácil alcanzar su objetivo perseguido desde antiguo: el premio Nobel de la Paz. Cuando eso ocurrió, comprendí entonces por qué el señor Saavedra Lamas se esforzó por eliminar de toda intervención en las negociaciones de la paz del Chaco a Chile, objetivo que habría conseguido si no hubiera mediado mi reportaje del 2 de marzo en “El Mercurio”, que naturalmente hizo reaccionar al Presidente Justo, que debió apreciar la mala posición en que lo colocaba la actitud de su canciller. (Alessandri, 1957: 161) VIII. GESTIÓN DE NIETO DEL RÍO Y FIN DEL CONFLICTO En el altiplano, Chile se esforzó por conseguir la aquiescencia boliviana a la nueva iniciativa chileno-argentina. La gestión de Nieto del Río era complicada para los bolivianos, pues significaba renunciar a uno de sus mayores triunfos diplomáticos, junto con que la propuesta implicaba la concertación de un armisticio sin un compromiso arbitral. Se produjo una confrontación entre Nieto del Río y el canciller boliviano Alvéstegui, quien defendía la 106 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 106 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 opción de buscar la aplicación de sanciones sobre el Paraguay, por lo que el chileno buscó alianzas con los políticos y la sociedad civil: Yo, en La Paz, conseguí vencer las tendencias de los que querían proseguir la guerra, aliándome con los antisalamanquistas, con los banqueros, los grandes comerciantes, los intelectuales, las madres de hijos combatientes y los mineros. Ayer no más me contaba Alvéstegui algunos pormenores íntimos de la faz boliviana de mi misión en La Paz, revelándome que en la última reunión de notables efectuada cuando puso lo que él llamó ultimátum, solo hubo dos votos en contra de la sugestión de Chile: el de don Bautista Saavedra y el suyo. (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1937b) En la discusión boliviana sobre la propuesta chileno-argentina, realizada el 3 de abril, predominó la conciencia sobre la falta de efectividad de la Liga de las Naciones en otras instancias de mediación, el desgaste producido por la guerra y el convencimiento de que Chile, Brasil, Perú y Estados Unidos implicarían un contrapeso a la Argentina, a la que veían como representante de los intereses paraguayos (Guachalla, 1978: 177-194). Obtenida la aquiescencia de Bolivia y Paraguay, Chile y Argentina procedieron a invitar a Brasil, Perú y Estados Unidos, los cuales se reunieron el 9 de mayo en Buenos Aires. Posteriormente se invitaría al Uruguay, a pesar de las resistencias de Bolivia. Tras muchas dificultades, la mediación logró sus frutos al firmarse el 12 de junio un protocolo de paz, acordándose: el cese de hostilidades en base a las posiciones actuales de los beligerantes, cuya posición seria determinada por una comisión militar neutral; se realizaría una desmovilización de los beligerantes en un plazo de 90 días, estableciéndose un límite de 5.000 hombres para cada país; la prohibición de adquirir nuevos materiales de guerra, más que los indispensables para reposiciones. Junto al fin de las hostilidades, el protocolo convocó a una conferencia de paz con el fin de ratificar el convenio, resolver las cuestiones prácticas derivadas de la ejecución de las medidas de seguridad por el cese de hostilidades, promover la resolución de los diferendos entre Paraguay y Bolivia por acuerdo directo y que, en caso de no alcanzar éxito las negociaciones directas, estos se resuelvan por medio de arbitraje de derecho, designándose como árbitro a la Corte Permanente de Justicia Internacional de La Haya. No se puso un límite temporal a la acción de la Conferencia de Paz, determinándose que solo tendrá término si esta declaraba que no era posible llegar a un arreglo definitivo y quedando concertado el compromiso arbitral. IX. LA CONFERENCIA DE PAZ Y EL ENFRENTAMIENTO CON SAAVEDRA LAMAS En 1935 se dio inicio a la Conferencia de Paz del Chaco. La participación de Chile, junto con su interés en alcanzar una paz permanente entre Bolivia y Paraguay, pronto tomó un cariz de confrontación con el canciller argentino Carlos Saavedra Lamas. Por lo mismo, frente a la posición favorable a Paraguay que ejercía el argentino, Chile buscó como contrapeso favorecer a Bolivia durante la conferencia, esperando que esta actitud le granjease una mejor relación con el país altiplánico. Los choques con Saavedra Lamas no se hicieron esperar. El canciller argentino comenzó a realizar sondeos sobre la posibilidad de que Chile le otorgase un puerto a Bolivia cerca de Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 107 107 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz Arica. Nieto del Río había conversado anteriormente con Bolivia, para extender los beneficios de tránsito por territorio chileno hacia Arica, palabras que habían sido distorsionadas por el canciller argentino (FRUS 1935, Vol. IV, Del Embajador en Argentina –Weddell– al Secretario de Estado, Buenos Aires, 15 de julio de 1935, pp. 98-99). Su idea era que Chile realizase una contribución económica para favorecer el acuerdo, lo mismo que le solicitaba a EE.UU. (FRUS 1935, Vol. IV, Del Embajador en Argentina –Weddell– al Secretario de Estado, Buenos Aires, 29 de julio de 1935, p.106). Chile por su parte realizó, a espaldas de Saavedra Lamas y en concordancia con Estados Unidos y Brasil, gestiones para que Bolivia realizase el pago de dinero al Paraguay, a cambio de que se cediese un puerto libre, no soberano, en el río Paraguay (FRUS 1937, Vol. V, Del Delegado estadounidense –Braden– al Secretario de Estado, Buenos Aires, 20 de abril de 1937, pp. 5-7). Como gesto favorable a Bolivia, Chile se opuso a que los mediadores sugiriesen una línea de demarcación y que a lo más podían consentir una exploración informal, que podría servir como base de un acuerdo. Cruchaga deseaba que la comisión considerase la posibilidad de que una comisión internacional arreglase la cuestión territorial en base a derecho, pero ello sería irremediablemente rechazado por Paraguay, por lo que el canciller chileno terminó renunciando a su idea (FRUS 1935, Vol. IV, Del Embajador en Argentina –Weddell– al Secretario de Estado, Buenos Aires, 11 de octubre de 1935, p.159) Félix Nieto del Río, delegado de Chile, tenía aún mayores simpatías por Bolivia: Pudo haberse obtenido, al último y mediante indemnización en dinero, un sector del Chaco para Bolivia, sobre el río Paraguay; pero esta idea, que yo había planeado y sondeado muy en reserva, se perdió cuando regresé a reasumir mi cargo de Embajador en Brasil (…) los dos sucesores del señor Cruchaga Tocornal en la Cancillería no estuvieron al cabo de lo que se pensaba hacer, y la Delegación chilena en Buenos Aires no habría estado en situación de actuar aun cuando se la hubiese instruido para ello. (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1949) La idea de Nieto del Río era mantener la influencia chilena en Bolivia en el futuro, para la política en el Pacífico y en los planes económicos. También aspiraba a contrarrestar la influencia argentina, percibiéndose al Paraguay como un país dominado por la economía trasandina, por lo que al adjudicársele el Chaco se facilitaba la expansión argentina. Pero lo más importante era aplacar las aspiraciones portuarias de Bolivia en el Pacífico, quizás no de forma definitiva pero si alcanzando una tregua, para lograr una buena vecindad recíproca entre ambos países. En abril de 1936 los delegados Spruille Braden, de Estados Unidos, Félix Nieto del Río de Chile y José de Paula Rodríguez Alves de Brasil, teniendo presente la prolongación indefinida de la conferencia, la reticencia del canciller Saavedra Lamas para iniciar las conversaciones sobre el tema limítrofe y la posibilidad del reinicio de las hostilidades en vista de la falta de resultados, decidieron iniciar gestiones frente al presidente Justo para que este hiciese una intervención personal que acelerase las gestiones, considerando que las acciones de Saavedra Lamas, que creían dilataba la conferencia con el fin de mejorar las posiciones paraguayas, estaban resultando fatales para la paz de América. Saavedra Lamas, por su parte, se encontraba convencido de que tanto Chile como Brasil no estaban motivados por el deseo de paz sino por intereses especiales que tenían con las naciones exbeligerantes (FRUS 1936, 108 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 108 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 Vol. V, Memorándum del Delegado estadounidense –Braden–, Buenos Aires, 10 de diciembre de 1936, p.87). Los tres embajadores asistieron a una cena el 29 de abril con el presidente Justo y el ministro Saavedra Lamas, en la que criticaron abiertamente la labor del canciller. Nieto del Río conminó al Presidente para aprovechar la oportunidad que ofrecía la disposición de Chile, Brasil y Estados Unidos para obtener una rápida solución al conflicto. Le expuso el plan que desarrollaron los tres delegados para alcanzar una solución mediante una compensación monetaria, estando los empresarios mineros del altiplano, que sufrieron grandes pérdidas económicas por el conflicto, dispuestos a otorgar el dinero y que la conferencia podía colaborar en convencer a Paraguay de tomar esa opción (FRUS 1937, Vol. V, Del Delegado estadounidense –Braden– al Secretario de Estado Buenos Aires, 7 de mayo de 1937). Al mes siguiente los mediadores resolvieron abordar el tema de la delimitación territorial, pero la rivalidad desarrollada entre los mediadores de Chile, Brasil y EEUU con Saavedra Lamas, que se convenció de que había una conspiración en contra suya para retirar la conferencia de Buenos Aires, imposibilitó el rápido avance de las gestiones (Rout, 1970, pp. 184-185). Con el retiro de Nieto del Río, que fue nombrado embajador en Brasil, el peso de la delegación chilena recayó en el embajador de Chile en Argentina, Luis Barros Borgoño, el que a juicio de Nieto del Río cayó bajo los halagos de Saavedra Lamas y careció de la iniciativa necesaria para enderezar la etapa final de la negociación y contrarrestar la acción argentina (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1949). El retiro de Carlos Saavedra Lamas con el fin del gobierno de Justo en febrero de 1928 colaboró a un mejor entendimiento entre los mediadores, si bien la intransigencia de Bolivia y Paraguay prolongó las negociaciones hasta junio de 1938, cuando se firmó el tratado de Paz, Amistad y Límites entre Bolivia y Paraguay. Los límites serian fijados por arbitraje de los presidentes de Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Perú y Uruguay, dictándose el fallo el 10 de octubre de 1938, poniendo fin a la disputa por el territorio del Chaco. X. CONCLUSIONES A través de estas páginas hemos querido demostrar que Chile, durante sus gestiones de paz por la cuestión del Chaco, siguió una línea de comportamiento de tipo realista, que significaba mejorar su posición en el continente, aprovechando las gestiones para establecer alianzas y contener a sus adversarios. Esto, no obstante, no debe hacer creer que las gestiones fueron motivadas exclusivamente por cuestiones de interés o poder. Al contrario, los diplomáticos chilenos no vieron conflicto entre la tendencia idealista de promover la paz y la realista de mejorar sus alianzas y contener a Argentina. Era parte de la nueva estrategia de integración internacional de Chile, el adoptar la defensa y promoción del derecho internacional, ya que en ella se veía un reemplazo de la decadencia de su poderío material. Hay quienes han caracterizado esta evolución de los valores de la diplomacia chilena dentro de la llamada tradición grociana o racionalista, al considerar que esta “Se trata de una visión que parte del realismo político y que tiene en cuenta las limitaciones impuestas por el poder y su distribución global”, sin descartar la posibilidad de construcción de una sociedad internacional que pusiera freno a los conflictos (Van Klaveren, 2010, p. 33). La necesidad de conocer la Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 109 109 11-05-2016 13:08:56 Milton Cortés Díaz efectiva influencia, tanto en las ideas como en los modelos de comportamiento, de las grandes tradiciones de las relaciones internacionales en la diplomacia chilena, es un trabajo todavía en progreso, especialmente al considerar el carácter periférico del país en relación con los centros del poder mundial y cómo ello afectaba la recepción de las grandes corrientes del pensamiento internacional, de la cual aquí solo nos hemos enfocado en su aspecto práctico. Entre las conclusiones que hemos podido obtener de esta investigación es que el Chile aprovechó esta grave coyuntura internacional para hacer su regreso en la gran diplomacia sudamericana, lastrada por años por el problema de Tacna y Arica. El país se sirvió de las gestiones de paz para mejorar sustancialmente las relaciones con el Perú, pues su apoyo a Paraguay en 1928 fue realizado para terminar con las suspicacias peruanas de un supuesto entendimiento con Bolivia y pavimentar el camino al Tratado de Lima. Asimismo, Chile fue uno de los principales impulsores de que el Perú fuese parte de los mediadores y del llamado ABCP (Nieto, 1985, p. 26). Ante Argentina, Chile buscó actuar como contrapeso frente a la agresiva política exterior del canciller Carlos Saavedra Lamas, al que se veía buscaba una victoria del Paraguay con el fin de extender la influencia de Buenos Aires. En ese sentido, ambos países jugaron el rol que delimitó los pactos de mayo de 1902, que estableció como áreas de influencia la Argentina en el Atlántico y Chile en el Pacífico, por lo que ambos representaron los intereses de Paraguay y Bolivia respectivamente. Por ello el presidente Alessandri consideró que, por sobre todos los demás mediadores, solo a través del entendimiento entre Chile y Argentina se podía establecer una base de solución al conflicto, al que se le sumarían los demás mediadores, lo que efectivamente terminó por ocurrir. Con respecto a las relaciones con Bolivia, el objetivo principal de mejorar las relaciones diplomáticas resultó ambiguo y de corta duración. Si bien terminado el conflicto las relaciones vecinales mejoraron, al haber conciencia en los dirigentes bolivianos del rol jugado por Chile a su favor, junto con no haber nuevas reclamaciones marítimas, la llegada al poder del general Peñaranda en 1940 y el cambio en la dirigencia nacional, condujo a nuevas reclamaciones en los foros internacionales por su aspiración portuaria y al continuo deterioro de las relaciones. BIBLIOGRAFÍA Alessandri, A. (1957). Recuerdos de Gobierno (Tomo III). Santiago: Nascimento. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1928a). Oficio confidencial N° 25. Fondo Histórico (FH), Vol. 1157. Asunción, 9 de junio de 1928. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1928b). Oficio confidencial N° 38. Fondo Histórico (FH), Vol. 1157. Asunción, 27 de noviembre de 1928. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1928c). Oficio confidencial N° 42. Fondo Histórico (FH), Vol. 1157. Asunción, 7 de diciembre de 1928. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1932a). Oficio confidencial N° 4. Fondo Histórico (FH), Vol. 1334. Santiago, 11 de agosto de 1932. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1932b). Oficio confidencial N° 3. Fondo Histórico (FH), Vol. 1334. Asunción, 11 de septiembre de 1932. 110 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 110 11-05-2016 13:08:56 LA DIPLOMACIA CHILENA Y EL CONFLICTO DEL CHACO (1928-1938) - pp. 95-111 Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1937a). Carta de Félix Nieto del Río a José Ramón Gutiérrez. Río de Janeiro, 15 de noviembre de 1937. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1937b). Carta de Félix Nieto del Río a José Ramón Gutiérrez. Buenos Aires, 24 de abril de 1937. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (AMRE) (1949). Oficio estrictamente confidencial N° 72. Fondo Histórico (FH), Vol. 2833. Washington, 2 de agosto de 1949. Dallanegra, L. (2008). Realismo sistémico estructural. La política exterior como construcción del poder. Studia Politicæ N° 15, 31-73. Foreign Relations of the United States (FRUS) (1931). Vol. I. Santiago. Foreign Relations of the United States (FRUS) (1932). Vol. V. 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Dossier 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 113 11-05-2016 13:08:56 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 114 11-05-2016 13:08:56 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN. Dossier: Report on Multidimensional Development in Latin America 2015: assymetrical struggle against poverty, the fall of extractivism and the persistence of violence/corruption Editor: Esteban Valenzuela Van Treek1 Presentación: El Informe sobre Desarrollo Multidimensional de América Latina 2015 es producto de los trabajos finales de grupos de estudiantes del curso sobre modelos de desarrollo impartido para los magísteres en Estudios Sociales y Políticos latinoamericanos (ESPO), Ética Social y Desarrollo (ESODE) y del programa de intercambio con el Magíster en América Latina de la U. de Georgetown (EE.UU.). De este modo se puede apreciar las convergencias y divergencias entre países que resisten mejor la crisis económica producto de la baja de los precios de los commodities (petróleo/gas, minerales, soja y otros granos), así como el levantamiento de nuevos movimientos sociales en contra de la corrupción y la violencia, demandando servicios sociales y pujando por mayor democracia. América Latina muestra sus contrastes, retrocesos y esperanzas en su historia de claroscuros tras una década de auge económico sin transformación de sus economías en modelos diversificados y competitivos, en disminución de la pobreza pero persistencia de la desigualdad, en algunos avances en estatalidad pero una grave falta de calidad de sus instituciones por la corrupción, así como las tensiones que provoca el extractivismo con el medio ambiente y los movimientos indígenas. Sobre Bolivia las investigadoras Arlette Gay y Bárbara Donoso, junto a Luis Campos, nos muestran los resultados sociales de la mejora en recaudación tributaria, la consolidación política del proyecto socialista democrático indigenista de Evo Morales, así como rezagos en superación de violencia de género. Brasil entre el crecimiento con equidad y la desigualdad es el título del trabajo de Marinelly Díaz (Venezuela), Natacha Romero (Chile) y Egna Sidumo. (Mozambique), con el cual muestran los logros en superación de la pobreza extrema de la década y media gobernada por el petismo (Partido de los Trabajadores de Lula y Dilma), pero que a su vez no logra romper la política cooptada por el dinero sucio de los grupos económicos, la dependencia a los ciclos Doctor en Historia, Magíster en Desarrollo (UW-Madison) y Máster en Ciencia Política (PUC). Director del Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos (ESPO) de la U. Alberto Hurtado. 1 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 115 115 11-05-2016 13:08:56 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek económicos internacionales y la fragilidad de las instituciones para hacer sostenible el camino a la equidad. El proceso de Colombia es presentado con esperanza y realismo de los claroscuros del país que camina a la paz. El análisis de los colombianos Milena Castellanos y Federico Galvis, junto a Paul Endre (Chile), permite acercarse a los avances económicos, sociales y en gestión territorial del país cafetero, pero a su vez da cuenta de la desigualdad profunda, la cuestión de la tierra y las preguntas para la paz que requiere justicia. La valorada Costa Rica por sus altos niveles de desarrollo humano es considerada casi como una excepción en la convulsionada Centro América y en el contexto de dependencia a los commodities del continente. Para los investigadores Francisco De Ferrari, Susana Basis y Filipe Nhatuguês (Mozambique) su economía en servicios y ecoturismo, con niveles altos de equidad y servicios de educación y salud, son la clave que pervive. En cambio, como muestra de los Estados amenazados del norte del Itsmo, Honduras es analizada por Maudy Ordoñez y Fernando Torres como un caso de Violencia, inequidad y corrupción estructural producto de la oligarquía corrupta que les gobierna hace décadas. México, en cambio, es considerada una Democracia electoral con narco-violencia y desigualdad en el análisis de Marcus Golding (Venezuela), Nicholas Widmyer (USA) y Kaiwen Yang (China), quienes dan cuenta de su Estado frágil con desigualdad estructural, impacto del narco y cooptación de las instituciones por mafias que afectan su eficacia. Por su parte, la economía que más crece en América, Paraguay, es presentada con los vicios del neoliberalismo ya que dicho crecimiento no se traduce en mejoras sociales relevantes, incluyendo una mayor violencia en el análisis de la guaraní Alejandra Martínez y Joselyn Sarg (Guatemala). El paradigmático Uruguay se presenta como el país de la igualdad que sigue enfrentando los desafíos de sostenibilidad económica ya que no obstante su Estado en forma, siguen pensando los granos y la carne en su economía agroexportadora, tras la investigación de Gonzalo Quintana y Pedro Kastowsky. Finalmente, Venezuela es retratada con agudeza en el trabjo acercándose al schock por el giro igualitario sin pluralismo ni sostenibilidad en el trabajo sobre su país de Mireya Tabuas y de Luz Dary (Colombia). La baja del precio del petróleo y los problemas de conducción económica, además de la violencia criminal y el acoso a la oposición, obnubilan los aportes del chavismo al introducir programas sociales y visibilizar sectores excluidos. El adecuado manejo macroeconómico se vuelve factor crítico. El balance arroja más sombras que claridades en el continente de los desafíos estructurales de transformación socioeconómica y política seriamente vulnerable en su economía primaria con baja recaudación y afectada por la mala calidad de sus instituciones. 116 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 116 11-05-2016 13:08:56 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN BOLIVIA: SUPERACIÓN DE LA POBREZA, PODER INDÍGENA, DESAFÍOS DE EQUIDAD TERRITORIAL Y GÉNERO Arlette Gay, Bárbara Donoso y Luis Campos Cayuleo En la última década Bolivia ha vivido un acelerado proceso de cambios, profundizados desde el arribo de Evo Morales a la presidencia. La implantación y desarrollo de un nuevo modelo político, social y económico, opuesto al neoliberalismo, ha traído un fuerte desarrollo económico que no logra aún un correlato en desarrollo social, dado que esta dimensión evidencia resultados en el largo plazo, si bien es posible observar importantes avances, se constata la persistencia de problemas serios relativos a servicios básicos, especialmente sanitarios y educativos, diferencias radicales entre el mundo urbano y el rural, y problemas que develan grandes inequidades y problemas sociales que son el desafío al nuevo modelo que se quiere implantar, como el trabajo infantil y la violencia de género. En el ámbito político, destaca la elevada participación, por primera vez en la historia boliviana, de la mayoría indígena. Contexto Los ejes orientadores del proceso boliviano están plasmados en su nueva Constitución Política (emanada luego de un largo y agitado proceso constituyente de 3 años, y aprobada en un referéndum por la ciudadanía a fines del año 2009), que en su Artículo 1º define a Bolivia como “un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.” (Congreso Nacional, 2008)2. Así, se constata un importante aumento en la participación política de los indígenas y elevados índices de crecimiento económico (principalmente relacionados a la explotación del gas natural), por un parte, y por otra, la mantención de bajos indicadores sanitarios, elevados índices de violencia intrafamiliar y prevalencia del trabajo infantil ahora institucionalizado (por Ley del año 2014), expresión del choque entre lo antiguo, la reivindicación de lo comunitario ancestral, y lo moderno, que no está exento de contradicciones. Desarrollo económico El Banco Mundial resume en septiembre del 20153 la positiva década socio-económica de Bolivia y sus desafíos ante la desaceleración económica por la baja del precio del petróleo y la tarea de sacar al 45% de la población que persiste en pobreza: Entre 2004 y 2014 la economía boliviana creció a una tasa anual promedio de 4.9% debido a los buenos precios de las materias primas, mayores volúmenes de exportación de minerales y gas natural y una política macroeconómica prudente. En este contexto, a pesar 2 Ver texto completo en: http://www.ops.org.bo/textocompleto/cpe.pdf 3 http://www.bancomundial.org/es/country/bolivia/overview, revisado el 1 de marzo 2016. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 117 117 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek de una fuerte expansión de la inversión pública, Bolivia logró mantener superávit fiscales y externos que le permitieron acumular importantes amortiguadores macroeconómicos. Las reservas internacionales equivalen al 46% del Producto Interno Bruto (PIB) y los depósitos del sector público en el Banco Central al 27% del PIB. De similar manera, la deuda pública se ha mantenido por debajo del 40% del PIB, luego que los programas de alivio multilateral de la deuda permitiesen reducirla desde el 94% del PIB en 2003. El buen contexto económico permitió que la pobreza moderada se redujera substancialmente del 63% en 2002 al 45% en 2011, mientras que el índice de desigualdad Gini cayó de 0.60 a 0.49 entre 2002 y 2013. Estos notables resultados se deben a que los segmentos más pobres de la población se han beneficiado en mayor medida de la bonanza económica, sobre todo a través de un incremento de los ingresos laborales.Sin embargo, luego de la caída del precio internacional del petróleo, Bolivia afronta el desafío de mantener estos buenos resultados económicos y sociales en un entorno internacional menos favorable. Teniendo una alta tasa de población económicamente activa (71,9%) las cifras de desocupación son muy bajas: en hombres, 3,1% urbana y 0,7% rural; y en mujeres, 4,7% urbana y 0,8% rural (OIT, 2014). Esto podría estar relacionado tanto por la metodología utilizada para medir el desempleo, como por la reconocida prevalencia del trabajo por cuenta propia en Bolivia, consistente en una extensa economía informal relacionada principalmente a microempresas comerciales y de servicios. El gobierno de Morales ha definido las bases del nuevo modelo económico que se quiere implantar en Bolivia, como opuesto al modelo neoliberal imperante, donde sus principales ejes son: Crecimiento y desarrollo en base al aprovechamiento de los recursos naturales para beneficio de los bolivianos, apropiación del excedente económico, redistribución del ingreso y erradicación de la pobreza y reducción de las desigualdades. (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia, 2011). En cuanto al aprovechamiento de los recursos naturales, esta política se materializó en el primer gobierno de Evo Morales, en el mismo año 2006, con la nacionalización de las empresas dedicadas a su extracción. Actualmente, las principales industrias del país son las de extracción y exportación de gas natural (Bolivia tiene la segunda mayor reserva en América Latina) y la minería (principalmente estaño, plata, cobre, hierro, oro y litio), constituyendo un 72% de exportaciones bolivianas. Esto se ha traducido en un fuerte incremento de recaudación fiscal y de la inversión pública. Otras industrias que han vivido una revitalización son la agricultura, con la producción de la soja, la caña de azúcar y el girasol, y la producción de hoja de coca, tanto para el consumo interno por razones religiosas y de tradición indígena, como el destinado al narcotráfico, cuyo impacto en la economía del país resulta muy difícil de medir. Los principales países de destino de las exportaciones bolivianas son: Brasil, con 34,8%, principalmente gas natural; Corea del Sur, con 15,2%, principalmente zinc, plata y plomo; y Argentina, con 10,3%, principalmente gas natural. Todo este desarrollo, sin embargo, se ha visto limitado por un escaso desarrollo de infraestructura, lo que sin duda es una tarea pendiente para lograr seguir mejorando en estos aspectos. 118 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 118 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN Desarrollo Social A pesar de las auspiciosas cifras anteriores, un análisis más profundo de la situación actual de Bolivia sigue estando marcado por la permanente exclusión de grupos importantes del campesinado y los pueblos indígenas, tanto urbanos como rurales, quienes han mantenido condiciones de vida precarias, expresada en grandes inequidades y desigualdades. Estas se pueden observar, por ejemplo, con algunos indicadores relativos a salud y educación, que siguen siendo malos, tanto si se comparan a nivel de la región como en el contexto mundial. Bolivia tiene una baja esperanza de vida al nacer 68 años, 71 para mujeres y 66 para hombres (Banco Mundial, 2013), la más baja del Área Andina (Ecuador, Colombia Perú y Venezuela) y más baja que el promedio de América Latina (75,2 años). Tiene también una alta tasa de mortalidad en menores de cinco años, 3,9%, (Banco Mundial, 2013) una de las más altas del área andina en el año 20124. También muestra un elevado índice de muertes asociadas a enfermedades infecciosas y transmisibles, primera causa de muerte prematura5. Otra dato relevante es que un 15,9% de la población está por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentario (CEPAL, 2014). Uno de los indicadores más significativos para el país es el acceso de la población a saneamiento y agua potable, que muestra las inequidades entre lo urbano y rural, y la deficiente posición de Bolivia respecto al Área Andina y América Latina. Como se consigna anteriormente, la población indígena y el campesinado que se ubican en el área rural, sufren de serias deficiencias sanitarias que impactan negativamente en la población que vive esta carencia. Tabla1: Indicadores socioeconómicos América Latina Área Andina Bolivia Colombia Ecuador Perú Población (%) con acceso a Fuentes mejoradas de agua potable, 2012 Total Urbana Rural 94 97 82 89 94 73 88 96 72 91 97 74 86 92 75 87 91 72 Instalaciones mejoradas de saneamiento, 2012 Total Urbana Rural 82 87 62 75 82 57 46 57 24 80 85 66 83 86 76 73 81 45 Tabla de elaboración propia a partir de Situación de Salud en las Américas, 20 años OMS/OPS, 2014 Probabilidad de muerte desde el nacimiento hasta la edad de 5 años, expresada por cada 1000 nacidos vivos. Venezuela: 15; Ecuador: 23; Perú: 18; Bolivia 41, Colombia 18 (Banco Mundial, 2013). 4 Las enfermedades diarreicas, primera causa de muerte en 1990, registrar en dos décadas un descenso significativo de un 71%, baja asociada a la mejora de los servicios de salud, el acceso a alcantarillado y agua potable para el consumo de la población. Las primeras causas de enfermedad son evitables con la implementación de medidas sanitarias básicas en toda la población dado que responden a factores de riesgo y conductas modificables (medidas de higiene personal y ambiental, manipulación de alimentos, inmunización al día, entre otros), a través de un reforzamiento de las medidas de salud pública, sobre todo lo referido a educación social con pertinencia cultural. 5 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 119 119 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek Pobreza y desigualdad El informe PNUD 2015 establece que en términos globales hay mejoras en el Índice de Desarrollo Humano (IDH)6, ubicándose ahora Bolivia entre los países de desarrollo medio, con un índice de 0,675, en la posición 113 de un total de 187 países, y en la posición 10 de 11 en Sudamérica. Si bien estas cifras muestran un alza significativa y persistente desde hace aproximadamente una década, se observan también “indicios de ralentización”. La pobreza también ha ido a la baja, pero se mantienen desigualdades entre el ámbito urbano y el rural. A partir de 2007 se redujeron los niveles de pobreza extrema en poco más de 10 puntos porcentuales, de 37,7% en 2007 a 25,4% en 2014 (Informe PNUD 2015), lo que significa que el país estaría a dos puntos de lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducir la pobreza extrema a la mitad de la vigente en 1990. Estos progresos se explican parcialmente por políticas de transferencias monetarias. Preocupa particularmente la incidencia de pobreza en personas de más de 60 años, con 34,5 % bajo la línea de pobreza y 37,2% bajo la línea de indigencia, tendencia que grafica entre otras cosas un precario sistema de seguridad social en el país. Violencia de Género Bolivia tiene un nivel bajo de muertes violentas, pero se sitúa entre los países con mayores índices de violencia de género en el continente, siendo superado solamente por Haití, dando cuenta de un arraigado machismo presente en la sociedad, cuya expresión se ha observado incluso en declaraciones de connotadas figuras políticas. Si bien la Constitución establece ciertos criterios de igualdad de género, y el gobierno ha hecho esfuerzos en elevar la representación femenina en el gabinete, Bolivia es el país con mayor número de trata de personas, muy por encima de cualquier otro país de la región (ej. 0,5 en Argentina y Perú, 0,1 en Chile y Colombia), y la tasa de violaciones ha ido en progresivo aumento, siendo también de las más altas de la región. Los procesos judiciales por este tipo de delitos son muy bajos y los que llegan a sentencia casi inexistentes. Si bien existe una ley de comienzos de 2014 que pretende hacer frente a esta realidad imponiendo severas penas (30 años, sin indulto sin ningún tipo de atenuantes), desarrollando amplios planes de educación en la materia para toda la población, y la creación de juzgados especiales, aún no logra estar plenamente vigente por falta de recursos para su aplicación7. Participación política indígena Como punto de partida, dentro de la participación política como indicador de participación indígena, es necesario puntualizar que en la actualidad no existen estadísticas que se adjudiquen a estudios oficiales. Por este motivo tampoco figuran cifras o promedios que expongan niveles aceptables o deseados de participación indígena en los procesos políticos Esperanza de vida al nacer, media de años de escolaridad, años de escolarización previstos, ingreso nacional bruto per cápita. 6 7 http://idh.pnud.bo/d7/article/la-violencia-de-g%C3%A9nero-es-extrema-en-bolivia, revisado el 1 de marzo 2016 120 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 120 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN que direccionan a los países de Latinoamérica. Por ende, el desarrollo de este indicador se realiza en base a la comparación de datos obtenidos del estudio de participación política indígena en la formulación de políticas públicas en América Latina, construido en base a datos obtenidos en los diferentes procesos democráticos de los países con mayor porcentaje de población indígena de la región. Según datos de la CEPAL (2014), Bolivia (62,2%), Guatemala (41%), Perú (24%), México (15,1%), Panamá (12,3%) y Chile (11%) son los países con mayor porcentaje de población indígena en relación al total del número de habitantes. Siendo Bolivia el país con mayor avance en temas de reivindicación de derechos indígenas en la región. A lo largo del siglo XX la sociedad boliviana desarrolló una serie de características denotadas como violencia simbólica hacia los pueblos originarios, estas características de violencia simbólica se entienden como “etnocidio estadístico y etnocidio de política pública” (Cárdenas, 2011: 23) en donde se buscaba eliminar el factor indígena de las estadísticas censales, sustituyendo la identidad indígena como identidad campesina. Dicho “etnocidio” contribuyó a la inexistente construcción de políticas estatales hacia la creciente y mayoritaria población indígena. Desde la década de los noventa surgieron diferentes movimientos por la soberanía popular, el territorio y los recursos naturales indígenas, lo cual desencadenaría desde el año 2000, con el auge de la crisis boliviana, en una masiva participación de las sociedades indígenas en el quehacer político y democrático del país. Se dice que a nivel latinoamericano, existen dos casos exitosos de integración e inclusión indígena en la esfera política, uno de ellos es el caso de Bolivia, en donde la participación indígena en los procesos democráticos del país ha ido en aumento desde la elección presidencial que dio como ganador a Evo Morales en el año 2005, una de las principales figuras indigenistas del país. Manteniendo un porcentaje de “participación política parlamentaria desde el año 2009, superior al 30 %” (Cárdenas, 2011: 50-51). CONCLUSIÓN: LA PROMESA DE DESARROLLO SOCIAL Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Bolivia ha ocupado las peores posiciones en los indicadores de desarrollo en América Latina. Sin embargo, en la última década, una vez arribado al poder el presidente Evo Morales, quien ha impulsado cambios radicales en muchos aspectos, desde la propia Constitución Política hasta la nacionalización de las reservas gasíferas y mineras, ha comenzado a mejorar muchos de estos indicadores, quedando en los mejores de crecimiento, por ejemplo, aunque aún está rezagada respecto a la región en varios otros aspectos. El Informe Mundial de Desarrollo Humano del PNUD 2014 instaló a Bolivia en la categoría de desarrollo humano medio, y lo retrata como un país “exitoso e innovador pero vulnerable”, debido a sus vulnerabilidades estructurales, entre las que aparece la ausencia de una salida soberana al mar, probablemente como limitación a su capacidad exportadora y de desarrollo para el comercio exterior. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 121 121 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek El mismo Informe destaca también que Bolivia fue el país que más avanzó en reducción de la pobreza en la región, desde el 32% en 2000, al 25,4% que registra en 2014, aunque mantiene un 16% que no logra consolidarse en el estrato medio, persistiendo grandes inequidades geográficas que contrastan la realidad urbana y rural, lo que da cuenta nuevamente de las vulnerabilidades aún presentes en el país y para su población. Se necesitan aún cambios estructurales sustantivos para que todas las personas accedan a superar la adversidad, mejoren sus capacidades y mejoren su calidad de vida de manera sostenida, situación que se complejiza aún más con la incorporación del factor indígena, que no es considerado particularmente en los datos demográficos y sociales. PRINCIPALES REFERENCIAS Cárdenas, V. H., Fernando, A., Jouannet, A., Padilla, G., Maldonado, L., Jijón, V. H., Soberanis, C., Reyes, F., Ospina, J. y Salmón, E. (2011). Participación política indígena y políticas públicas para pueblos indígenas en América Latina. La Paz: Konrad Adenauer Stiftung. CEPAL (2014). Los pueblos indígenas en América Latina. Avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos. Santiago: CEPAL. Congreso Nacional de Bolivia (2008). Nueva Constitución Política del Estado. Disponible en: http://www.ops.org.bo/textocompleto/cpe.pdf Consultado el 27 de junio 2015. Instituto Nacional de Estadísticas de Bolivia (INE) (2012). Censo 2012. La Paz: INE. Ministerio de Economía y Finanzas públicas de Bolivia (2011). El nuevo modelo económico, social, comunitario y productivo. Publicación Mensual del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Año 1, Nº 1: 1-12. Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2014). Panorama Laboral 2014, América Latina y Caribe. Lima: OIT. Organización Mundial de la Salud (OMS) y Organización Panamericana de la Salud (OPS) (2014). Información y Análisis de Salud. Situación de Salud en las Américas: Indicadores Básicos 2014. Washington, D.C.: OMS-OPS. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2014). Informe de Desarrollo Humano. Sostener el progreso humano: reducir vulnerabilidades y construir resiliencia. Nueva York: PNUD. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2015). Informe de Desarrollo Humano: trabajo al servicio del desarrollo humano. Nueva York: PNUD. 122 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 122 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN BRASIL: CRISIS SOCIO-ECONÓMICO Y POLÍTICA (CORRUPCIÓN) TRAS DÉCADA DE MENOR POBREZA Marinelly Díaz, Natacha Romero, Egna Sidumo En términos económicos, puede definirse como una nación con un crecimiento bajo y una inflación alta en los últimos años. El PIB ha pasado de crecer un 7,5% en 2010 a estancarse en 2014; pronosticándose una caída del 0,5% para finales de 2015; a su vez, la inflación alcanzada en 2014 llega a un 6,2%. Asimismo, posee una economía básicamente primaria extractivista y agropecuaria, donde sus principales productos de exportación se encuentran en el sector minero, especialmente en la explotación de hierro, acero y la fabricación de instrumentos de fierro fundido; la extracción de petróleo bruto; y las plantaciones de soja, azúcar y café. Brasil ha registrado un gran aumento de los ingresos medios que, combinados con un mejor acceso a los servicios sociales, han reducido la pobreza extrema. Sin embargo, los cambios no han alterado el principal problema: la desigualdad estructural que divide a la sociedad brasileña de acuerdo con el IBGE (Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística), en 2011 el 10% más rico de la población acaparaba el 44,5% de los ingresos totales del país, mientras que el 10% más pobre solo obtenía el 1,1% del total. Según un informe de la realidad Brasileña de la ONG Christian Aid (2012), el crecimiento de muchas economías emergentes esconde una realidad que, para muchos, es difícil de aceptar: el avance económico no mejora de forma automática la difícil situación de la población más pobre. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) registra el avance continuado de Brasil en desarrollo humano desde 1975. De acuerdo al informe del 2014, el país subió en 2013 una posición en el ranking mundial del Índice de Desarrollo Humano (IDH), lo que le sitúa en el lugar 79º y dentro de la franja de países con un “elevado” nivel de desarrollo. En 2013 el IDH fue 0,744 puntos, lo que supone una mejora respecto a 2012, en el que se situó en 0,742, igualado con países como Georgia o el pequeño país caribeño de Granada y solo una milésima por debajo de Jordania y Serbia. No obstante, se observa que Brasil todavía permanece lejos de otros países de su región; detrás de 15 países de América Latina, abajo de Chile con 0,822 y Argentina con 0,808, que ocupan los lugares 41 y el 49, respectivamente, los sitios más destacados entre las naciones de la región en la lista y de Uruguay en el puesto 50º y Venezuela en el 67º. Para Marcelo Neri, ministro de la Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE): Brasil está experimentando importantes transformaciones: aumento de los ingresos, del empleo y de los factores productivos, como la educación de los más pobres. Y esto solo es el principio, pues siempre debemos tener en cuenta las próximas generaciones de políticas sociales: el Bolsa Familia 3.0. (Courau, 2014) Por su parte, el propio representante del PNUD, Jorge Chediek, consideró que este país se ha convertido en un “modelo mundial de desarrollo” (EFE, 2013); lo que derivó que en 2013 Banco Mundial (BM), el PNUD y el Gobierno de Brasil firmaran un acuerdo mediante el cual Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 123 123 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek se comprometían a promover a nivel global los planes sociales que han sacado de la pobreza a unos 40 millones de brasileños (EFE, 2013). El IDH tiene en cuenta para su medición las dimensiones de vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida digno, por tanto influyen entre otros la esperanza de vida al nacer, la educación y el nivel de vida. 1. Salud El sistema de salud de Brasil está compuesto por un sector público que cubre alrededor de 75% de la población a través de servicios propios y de la contratación de servicios privados, y un creciente sector privado que ofrece atención a la salud al restante 25% de los brasileños. El sector público está constituido por el Sistema Único de Salud (SUS), financiado con impuestos generales y contribuciones sociales recaudados por los tres niveles de gobierno. El SUS presta servicios de manera descentralizada a través de sus redes de clínicas, hospitales y otro tipo de instalaciones, y a través de contratos con establecimientos privados con y sin fines de lucro. El sector privado está conformado por un sistema de esquemas de aseguramiento conocido como Salud Suplementaria financiado con recursos de las empresas y/o las familias: la medicina de grupo (empresas y familias), las cooperativas médicas, los llamados Planes Auto administrados (empresas), y los planes de seguros de salud individuales que, en ocasiones, ofrecen regímenes de libre elección de prestadores. Para el Observatorio Mercosur de Sistemas de Salud (Giovanella, 2013) el SUS es un gran proyecto social, que enfrenta grandes desafíos de naturaleza política, financiera, organizacional y de procesos de gestión necesarios para su definitiva implementación. En el documento se reconoce que deben ser revisados aspectos estructurales de la organización del sistema y con fortalecimiento de determinadas áreas programáticas con miras a ampliar la dimensión de accesibilidad al sistema; ampliar el recorte poblacional basado en las conceptos de vulnerabilidad presentes en algunos grupos sociales; perfeccionar los procesos de gestión de trabajo y la calificación técnica de los recursos humanos en salud; mejorar la atención de las condiciones crónicas, entre otros. En 2013 la esperanza de vida en Brasil subió hasta llegar a 73,89 años. Ese año la esperanza de vida de las mujeres fue de 77,58 años, mayor que la de los hombres, que fue de 70,36 años. Se observa además que la evolución de la esperanza de Vida en Brasil en los últimos años, ha subido respecto a 2012 en el que fue de 73,62 años, al igual de lo que ocurre respecto a 2009, en el que estaba en 72,80 años. 2. Educación En lo que respecta a la educación, Brasil ha conseguido avanzar en la mejora de la calidad de la educación y en reducir las desigualdades en la enseñanza del país. Esto se ha debido en gran medida a las políticas de protección social, como el reconocido programa de transferencia condicionada, Bolsa familia al que organismos como el PNUD, UNESCO y CEPAL, atribuyen en gran medida las mejoras en educación que ha registrado este país. Tanto en el informe de la UNESCO (2012) titulado: Situación Educativa de América Latina y el Caribe: Hacia la educación de calidad para todos 2015, el informe del IDH del PNUD (2014), como el informe de Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe de la CEPAL, destacan el impacto positivo que ha tenido este programa en educación y en reducción de la pobreza. 124 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 124 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN Iniciado en 2003, primer año del gobierno Lula da Silva, Bolsa Familia fue lanzada como el núcleo de la estrategia Hambre Cero; con el fin de proporcionar pagos mensuales en efectivo a familias pobres si sus hijos (entre los 6 y 15 años de edad) están inscritos en la escuela y si sus niños más pequeños (menores de 6 años) han recibido las vacunas. Los beneficiarios deben cumplir con ciertos deberes en los que se observan: el seguimiento de la escolaridad, el cumplimiento del calendario de vacunas y la atención de la nutrición de las mujeres embarazadas y de los niños. En 2013 el programa cumplió 10 años como la principal política social de este país de 200 millones de personas. Beneficiando a 13,8 millones de familias, lo que equivale a 50 millones de personas, justamente la cantidad que se estima que sacó de la pobreza extrema (Ortiz, 2015). De acuerdo a un estudio de Glewwe y Kassouf (2010) Bolsa Familia en el período 19982005, aumentó la tasa de escolarización de 5,5 puntos porcentajes entre los grados 1-4 y de 6,5 puntos porcentuales entre los grados 5-8. También encontraron que el programa ha reducido el abandono escolar de aproximadamente 0,5 puntos porcentuales entre los niños en los grados 1-4 y de aproximadamente 0,4 puntos porcentuales entre niños en grados 5-8. 3. Desigualdad- La gran trampa del crecimiento Brasileño América Latina sufre de una enorme desigualdad. El país de la región con la menor inequidad en los ingresos sigue siendo más desigual que cualquier país de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) o de Europa Oriental. Se trata, además, de un fenómeno invasor, que caracteriza a cada aspecto de la vida, como el acceso a la educación, la salud y los servicios públicos; el acceso a la tierra y a otros activos (Ferranti et al, s.f.) y Brasil no es excepción registrando una de las mayores tasas de desigualdad de Latinoamérica. La principal consecuencia de este fenómeno, es que tienden a aumentar los niveles de pobreza y disminuye el impacto que podría tener el desarrollo económico en su reducción. Es evidente que Brasil ha mejorado mucho en los últimos años –los programas sociales implementados en la última década destinados a combatir la pobreza sin lugar a duda son un aporte, especialmente los propuestos por el Presidente Fernando Henrique Cardoso (19952002), y ejecutados y mejorados durante los dos periodos de gobierno del Presidente Lula (2003-2011)–, pero claramente todavía hay muchos temas que atender de forma urgente. (Montero, 2011: 113). Brasil tiene actualmente cerca de 18% de la población en situación de pobreza y 5.9% de extrema pobreza que son resultado de importantes programas sociales que han sido implementados a lo largo del tiempo y que han logrado importantes reducciones de los niveles de pobreza, pero aún hay un gran camino a recorrer y son cada vez más evidentes las dos realidades diferentes que existen en Brasil en que son muchas veces la causa de la creciente insatisfacción de la población brasileña no obstante los grandes logros de los últimos años. 4. De izquierda a derecha: impactos políticos y sociales. La Federación Brasileña posee tres entidades distintas de poder, que conforman las esferas de Gobierno: los Estados, los Municipios y el Distrito Federal; los que se basan en principios Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 125 125 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek de soberanía, ciudadanía y dignidad de la persona; siendo los valores sociales en los que se sostienen el trabajo, la libre iniciativa y el pluralismo político. La administración del poder se encuentra de forma variada dependiendo de la entidad asociada, a saber, dentro del poder Ejecutivo y el Legislativo, se encuentra de manera distinta; no así dentro del judicial, donde se despliega en la instancias de la esfera Federal, Estatal y dentro del Distrito Federal. El sistema electoral, por su parte, establece un voto obligatorio para personas entre dieciocho y setenta años de edad, siempre y cuando sean alfabetizados. Es de común conocimiento dentro de la sociedad civil brasilera, que los miembros del Congreso tienen la costumbre de, una vez electos, cambiarse de partidos. Esto demuestra una baja institucionalidad y legitimidad dentro del sistema político, en el sentido de que la sociedad civil carece de parámetros de monitoreo y medición de las medidas implementadas por sus candidatos, a la vez que desconocen las verdaderas intenciones de sus cambios, así como también de sus lineamientos y alianzas. Más allá de los cambios de gobierno, la sensación de desigualdad y falta de oportunidades se mantiene. La insatisfacción de la ciudadanía proviene del trato dado desde el gobierno mediante de políticas públicas hacia la sociedad civil, que lejos de verse reflejada en la cantidad de dinero invertido para mejoras, refleja la poca acuciosidad con las que se han implementado y la falta de un monitoreo permanente y serio que permita demostrar los impactos esperados en contraposición a los efectos emanados desde la experiencia misma. Dentro de las propuestas posibles y viables, se encuentra un organismo capacitado de monitoreo en función a las intervenciones emanadas desde el Ejecutivo. PRINCIPALES REFERENCIAS Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2013). Panorama fiscal de América Latina y el Caribe: reformas tributarias y renovación del pacto fiscal. Santiago: CEPAL. EFE (2013). Banco Mundial y el PNUD promoverán planes sociales de Brasil en el mundo. Telemetro. 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Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 127 127 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek COLOMBIA: LOS CLAROSCUROS DEL PAÍS QUE CAMINA A LA PAZ, CRECIMIENTO SIN EQUIDAD Milena Castellanos, Federico Galvis y Paul Endre En el siguiente trabajo se toma a Colombia como caso de análisis a partir del concepto de desarrollo humano, el cual se refiere no solo a los avances materiales de un país, sino también incluye aspectos institucionales y sociales, a través de una lectura integrada de estos. Así, fueron tenidas en cuenta sietes variables: índice de ruralidad, índice de vulnerabilidad, índice de desarrollo humano, índice de desarrollo democrático, índice de corrupción, índice de la brecha de género e índice de felicidad. Se tuvieron en cuenta diferentes fuentes, en particular informes del PNUD, la CEPAL, el DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia), la Organización Konrad Adenauer y la New Economics Foundation, entre otras. Al mismo tiempo, se hace una caracterización general del país con el propósito de contextualizar los datos presentados. De acuerdo a los datos estadísticos obtenidos, es posible identificar un alto grado de ruralidad en Colombia, junto con un fuerte proceso de urbanización y concentración de población en grandes ciudades, producto del conflicto armado y la desconexión entre las regiones y el centro. Al mismo tiempo, se evidencia niveles altos de corrupción y brecha entre los géneros. Por otra parte, se notan esfuerzos a nivel institucional y político para mejorar la calidad de la democracia y la actividad económica, junto con una ampliación en la cobertura de educación. En suma, para Colombia existen grandes desafíos de cara a la posibilidad de terminación del conflicto armado, lo cual le permitiría sacar partido de las riquezas que posee a nivel geográfico, sumado a un alto nivel de felicidad percibido entre sus habitantes. Asimismo, si se termina este conflicto, esto podría significar para Colombia un fortalecimiento aún mayor en términos político-institucionales, sumado a un proceso positivo de integración económica a nivel regional y mundial. Características generales de Colombia Colombia es una República constitucional, centralizada y presidencialista situada en Sur América, con una superficie de 1.141.748 Km² y una población estimada de 47.846.160 habitantes, entre los cuales el 86% de la población es mestiza y blanca, el 10.6% son afros, palenqueros y raizales; el 3,4% indígenas y el 0.01% pertenecen al pueblo Room (gitanos). En el aspecto económico, Colombia tiene un PIB de 668.977 millones de dólares y a 2013, tenía una deuda pública de 101.866 millones de euros, un 35,75% del PIB y una deuda per cápita de 2.108 euros por habitante. El territorio está dividido en 32 departamentos, que desde la Constitución de 1991 poseen el mismo status a nivel político y administrativo. La capital, Bogotá está situada en el centro del país y concentra las instituciones que manejan el poder estatal. La configuración geográfica del país permite identificar unas regiones con características específicas a nivel cultural, económico y social que otorgan una identidad particular. La Cordillera de los Andes en sus tres vertientes configura lo que se conoce como la Región Andina que incluye Bogotá y las ciudades más importantes a lo largo de la cadena montañosa; la Región Caribe que 128 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 128 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN incluye las ciudades portuarias al norte del país colindando con el Océano Atlántico; la Región Pacífica ubicada al occidente del país comprende el territorio nacional que limita con el Océano Pacífico; la Región de la Orinoquía comprende el oriente colombiano con extensas llanuras y zonas rurales, limita con la frontera venezolana; la Región del Amazonas está al sur de país y comprende el vasto territorio selvático que colinda con Perú y Brasil. La conexión entre las regiones a través de vías terrestres o marítimas es limitada y hay zonas dentro de la misma región que no se conectan entre sí. La Región Andina es la que cuenta con mayor número de habitantes al tener a Bogotá, centro administrativo y las ciudades más importantes del país como Medellín, Bucaramanga y Cali. La densidad población del país se concentra en esta región, mientras que las demás, en especial en la Orinoquía, el Amazonas y el Pacífico tienen una densidad población baja y un territorio en su mayoría, rural. Los grupos étnicos indígenas y afros están ubicados principalmente en estas últimas regiones; el pueblo Room (gitanos) se encuentra en la región Caribe y la población campesina se encuentra en todas las regiones. Las regiones son el foco de la producción económica del país, basada principalmente en la agricultura, la ganadería, la minería y la explotación de recursos como el petróleo, carbón y piedras preciosas. En términos administrativos, el país ha hecho esfuerzos para la descentralización otorgando parte de los recursos para que las Regiones y los municipios los manejen de manera autónoma, no obstante estos esfuerzos aún son muy débiles y las políticas de desarrollo del país, no han abordado suficientemente la ruralidad como eje de crecimiento económico, agudizando las desigualdades sociales entre los sectores rurales y urbanos e invisibilizando el papel de campesinos, afros e indígenas como actores importantes del desarrollo. Por otra parte, Colombia se ha visto afectada por un conflicto armado por más de 50 años, con consecuencias a nivel social, político y económico. Desde el punto de vista institucional, el Estado se ha visto enfrentado a grupos insurgentes (guerrilla y paramilitares) por medio de la lucha armada, lo que ha significado un reto en términos de estabilidad, eficacia institucional y control del territorio. Asimismo, esta guerra prolongada ha ocasionado el desplazamiento masivo de población de zonas rurales hacia las ciudades en búsqueda de protección. La producción económica y la calidad de vida en las zonas rurales del país se han visto profundamente afectada por la guerra. Además, es necesario especificar la incidencia del narcotráfico en la agudización del conflicto armado, principalmente por el control territorial para expandir cultivos ilícitos, que deriva en factores como el desplazamiento, la concentración de la tierra rural y la desviación de la producción económica, afectando directamente el desarrollo del país y el fortalecimiento de la democracia. Asociado al tema del narcotráfico, también es necesario agregar que la institucionalidad colombiana se ha visto afectada por niveles de corrupción, a través de la influencia de dineros provenientes del narcotráfico, el tráfico de influencias y el apoyo de algunos sectores políticos a los grupos armados, particularmente desde los años 80 hasta la actualidad. Pese a los múltiples vejámenes del conflicto armado sobre el territorio colombiano, existen diferentes esfuerzos organizativos como ONG, organizaciones y movimientos comunitarios a Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 129 129 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek nivel social y cultural, desde los cuales se pretende afianzar un sentido de esperanza, a partir de unos rasgos culturales propios de los colombianos como la felicidad y la solidaridad. Índice de desarrollo humano. El índice muestra un aumento de 6 puntos en estos años (PNUD, 2011), lo que en una escala de medición de 0 a 1 indica un desarrollo humano alto. Sin embargo hay que agregar que la alta concentración de la tierra y los efectos de la violencia inciden en el proceso de manera directa y las desigualdades sociales son persistentes. El reto está en la posibilidad de transformación de las dinámicas de concentración de la tierra y las consecuencias en desigualdad que estas ocasionan. El índice de desarrollo democrático de América Latina. Los parámetros de medición de este índice se ubican entre 0 y 10, clasificados en bajo desarrollo (1,0 - 4,5), desarrollo medio (4,51 - 7,5) y alto desarrollo (7,51 - 10). El desarrollo de la democracia en Colombia entre los años 2004 -2011 osciló en un rango de 3 a 5 puntos, el año con el puntaje más alto fueron el 2007 y el 2008 (4.8 y 4.7 respectivamente). En contraste los años de menor puntaje fueron el 2004 y el 2005 con 3 puntos cada uno, denotando que el desarrollo de la democracia no ha sido estable, pero no ha sido menor al del primer año de los datos indicados en la gráfica. De acuerdo con lo anterior, Colombia presenta entre un bajo y un medio desarrollo de la democracia, con especial acento en la categoría baja (IDD-Lat, 2014). Comparativamente con otros países, es posible identificar similitudes con Brasil y Honduras. Los resultados de Colombia superan a países como Bolivia, Ecuador. Nicaragua, Venezuela y República Dominicana. Finalmente, el desarrollo democrático de Colombia es menor al de países como Uruguay, Panamá, Costa Rica, Chile, Argentina y México. El índice de corrupción del IDD-Lat (2014), referido a la percepción de la población frente a la corrupción del sector público, tiene un rango de medición entre 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción). En Colombia, para el periodo comprendido entre los años 2004 y 2014, el índice fluctuó entre 30 y 40 puntos, siendo los años 2005 y 2006 los de menor percepción de corrupción con 40 y 39 puntos respectivamente, mientras que los años 2004 y 2008 fueron las de mayor percepción de corrupción con 30 en cada año, encontrándose muy por debajo del promedio regional que es de 45 puntos. El índice de la brecha de género del IDD-Lat (2014), para los años 2006 a 2014. El índice oscila entre 0.6 y 0.75, teniendo en cuenta que el rango de medición de la brecha es de 0 a 1 y que a mayor valor del índice, menor brecha de género; se observa que en el año 2011 con un menor resultado del índice, hubo una mayor brecha de género y que el año 2014 esta brecha es la menor de los años relacionados en la tabla. El índice de felicidad (Happy Planet Index), muestra el ranking de los primeros 10 países para el año 2012. Este índice tiene un rango de medición de 0 a 100, a mayor valor mayor percepción de felicidad. De acuerdo a los datos presentados, Colombia ocupa el tercer puesto, lo que indica una alta percepción de los habitantes en cuanto al bienestar, sumado a una alta esperanza de vida y a una huella ecológica que no genera mayor riesgo. Llama la atención que dentro del ranking de los 10 países presentado, 9 son latinoamericanos. 130 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 130 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN CONCLUSIONES Queda en evidencia que en los últimos diez años, Colombia fortalecido su institucionalidad, lo que en un nivel interno significa la consolidación de un proceso democrático que se observa en el índice de desarrollo democrático, particularmente. Esa consolidación parece ir de la mano de un proceso de integración en el plano económico, con mayor proyección en el extranjero, permitiéndole a Colombia, reaparecer en el escenario global, superando los temores y prejuicios que instalan la Guerra. Los esfuerzos por fortalecer la institucionalidad y el papel del Estado han sido notables, y todavía falta mucho para lograr mejores niveles en lo que se refiere a corrupción y brecha de género. A la luz del contexto actual, el país tendrá que estar muy atento a los resultados que arrojen las conversaciones de paz entre la guerrilla de las FARC y el gobierno, pues estos tendrán un gran efecto en la calidad de la democracia, la corrupción, la integración económica y el desarrollo humano. PRINCIPALES REFERENCIAS Happy Planet Index (2015). Happy Planet Index. Consultado el 30 de junio de 2015. En http:// www.happyplanetindex.org/ IDD- Lat (2014). Índice de Desarrollo Democrático en América Latina. Consultado el 5 de julio de 2015. En http://www.idd-lat.org/2014/ PNUD (2011). Informe Nacional de Desarrollo Humano. Colombia Rural. Razones para la esperanza. Resumen ejecutivo. Consultado el 27 de junio de 2015. En chromeextension://oemmndcbldboiebfnladdacbdfmadadm/http://hdr.undp.org/sites/default/ files/nhdr_colombia_2011_es_resumen_low.pdf Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 131 131 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek COSTA RICA: UNA BUENA EXCEPCIÓN CON ALTIBAJOS Francisco De Ferrari, Susana Basis y Filipe Nhatuguês Costa Rica es una “excepción a la regla” en Centro América y uno de los países más consolidados de toda América Latina. Analizaremos 5 unidades temáticas vinculadas a: Desarrollo institucional; Desarrollo democrático; Desarrollo local; Cohesión e inclusión social; Calidad de vida. Cada una de estas unidades temáticas está compuesta por una serie de indicadores tomados de distintas instituciones locales, regionales y mundiales. Dicho modelo propuesto desencadenará en dos desafíos que consideramos más importantes a la hora de analizar el presente y proyectar el futuro de Costa Rica, a saber, la desigualdad en el desarrollo de los cantones y el sistema e institucionalidad democrática. Teniendo en cuenta estos desafíos podremos seguir hablando de este país como referente en la región y en toda América Latina. Costa Rica es un pequeño país ubicado en Centro América teniendo como países vecinos a Nicaragua por el norte y a Panamá por el sur. Tiene casi 200 años de vida independiente y es reconocido a nivel mundial por la calidad de sus instituciones, de su democracia, índices muy altos en materias de salud y educación así como en ser uno de los únicos Estados del mundo que no tiene ejército desde el año 1949. Posee más de 4 millones y medio de habitantes de los cuales el 20 % se encuentra en condición de pobreza siendo esto muy bajo en comparación con el promedio de la región con un 50%. Tiene un PIB de más de 10.000 dólares duplicando –y triplicando– a otros países de la región. Entre los años 2000 y 2010 tuvo un notorio aumento de su PIB de más del 45%. No tiene grandes conflictos ni guerras internas desde el año 1948 y desde el año siguiente tiene su constitución (Banco Centro Americano de Integración Económica, 2010). Es un Estado de régimen presidencialista y Unitario. Se encuentra dentro de los 3 países con mejores índices de calidad de vida y felicidad de toda América Latina contraponiéndose de manera considerable al resto de países que comprenden la llamada “región Centroamericana”. Por estas razones cabe preguntarse, ¿Qué tiene de particular Costa Rica que lo hace un país tan distinto a sus vecinos y a América Latina en su conjunto? ¿Qué categorías e índices nos ayudarían mejor a observar y comprobar que efectivamente es –como le dicen sus países vecinos– la “Suiza” de Centro América? ¿Cuáles son sus desafíos más apremiantes? 1. Desarrollo Institucional. 1.1. Transparencia: Un aspecto más que relevante a la hora de analizar la calidad de las instituciones de cualquier país son los niveles de corrupción existentes y los grados de naturalización de los mismos como parte de una verdadera cultura de la ilegalidad. Una manera de medir dicho aspecto es mediante los índices elaborados a nivel mundial por la ONG Transparencia internacional. Ellos definen corrupción como el abuso de poder para beneficios privados que finalmente perjudican a todos y que depende de la integridad de las personas en una posición de autoridad (Transparency International Agency, 2012). En cuanto a la percepción de corrupción Costa rica se ubica en el número 47 de 175 países a nivel mundial y dentro de los tres mejores países de América Latina luego de Uruguay y Chile, muy por sobre el resto de países de la región8. 8 http://www.centralamericadata.com/es/search?q1=content_es_le:%22Transparencia+Internacional%22&q2=mat 132 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 132 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN 1.2. Responsabilidad tributaria: Es prácticamente imposible el desarrollo de instituciones y la estabilidad democrática de un país sin mecanismos importantes de carga tributaria y no evasión siendo los impuestos una herramienta esencial para la distribución de los ingresos y la igualdad de los países. Según un estudio realizado por GIZ y la CEPAL en Centro América, Costa Rica es el país de la región que tiene menos evasión fiscal, con el 22,1%, siendo el promedio de todos los países de un 40% (CEPAL, 2013). 1.3. Libertad y competitividad económica: El crecimiento sostenido de Costa Rica en la década del 2000, es una clara muestra de una serie de medidas de corte económico que pusieron al país como uno de los más seguros para invertir y más competitivos de América Latina y del mundo. Buena parte de dichas medidas se deben a la firma de tratados de Libre comercio con gigantes a nivel mundial como Estados Unidos y China. Según el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (FEM, 2014) Costa Rica ocupó el tercer lugar entre las mejores economías de América Latina y el Caribe, por detrás de Chile y Panamá. De la misma manera, según el índice de Libertad Económica de The Wall Street Journal, Costa rica está 49 de 162 países y quinto en América Latina (Miller, Kim y Homes, 2014: 4). 1.4. Progreso social: consideramos más que relevante a la hora de analizar el desarrollo institucional de un país no solo las libertades en materia económica sino, y por sobre todo, el gasto/inversión social del Estado para asegurar la calidad de vida de sus ciudadanos, principalmente en materia educacional, salud, vivienda, etc. Según el Índice de Progreso Social (Porter et. al., 2014) que mide la satisfacción de necesidades humanas básicas, oportunidades y fundamentos del bienestar, Costa Rica se ubica en el primer lugar de América Latina y 28 a nivel mundial. Esto se debe principalmente al alto gasto social del país en dichas materias, alcanzando el 23% del PIB, siendo emblemáticos el 8% actual en educación y salud muy por sobre la región y América Latina en general. 2. Desarrollo Democrático 2.1. Democratización: El Índice de democracia del diario británico The Economist (2013) determina la calidad de la democracia en 167 países a partir de 60 indicadores agrupados en diversas temáticas: Proceso electoral y pluralismo; libertades civiles; funcionamiento del gobierno; participación y cultura política. Costa Rica se encuentra muy bien ubicada con un puntaje de 8,10 de un máximo de 10 puntos. En América Latina comparte el podio con Uruguay y Chile. Los aspectos a mejorar más relevantes son los relativos a la diversidad de partidos y la dificultad para abrir el sistema político así como también los recientes casos de corrupción que han sido escándalo en el país9. En el mismo índice antes mencionado se utiliza el indicador de libertades civiles (de expresión, asociación, religiosa, etc.) y libertad de prensa que también es utilizado por el índice de libertad de la Freedom House (2013); allí Costa tersInCountry_es_le:%22Costa+Rica%22 consultado 1 de marzo 2016 El modelo bipartidista de Costa Rica desde hace ya 10 años ha comenzado a ser duramente criticado. Los partidos tradicionales (Partido de Liberación Nacional y el Partido Unidad Social Cristiana), que han sido los grandes protagonistas de la política del país, han perdido credibilidad y confiabilidad, irrumpiendo nuevos movimientos y partidos que buscan renovar el quehacer de la política. Junto a lo anterior, se han hecho públicos algunos casos de corrupción de dirigentes de ambos partidos –en especial de tres ex Presidentes de la Nación– lo que cuestiona con más fuerza el actual modelo. 9 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 133 133 11-05-2016 13:08:57 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek Rica comparte el primer lugar junto a Uruguay en América Latina con casi puntaje perfecto (Latinobarómetro, 2013). 2.2. Satisfacción con la democracia: El Latinobarómetro (2013) indica los niveles de satisfacción con la democracia como forma de gobierno. Costa Rica tiene un 35% de satisfacción, siendo el octavo de 18 países (Latinobarómetro, 2013). Dicho índice Uruguay lo lidera con el más alto porcentaje con el 82% de satisfacción10. 3. Desarrollo local. 3.1. Descentralización: Se entiende como el proceso de redistribución y transferencia del poder, competencias y recursos desde el gobierno central hacia los gobiernos locales, que les permita –a estos últimos– tomar decisiones dentro de su territorio. Este índice es elaborado por el Observatorio Latinoamericano de la Descentralización, ubica a Costa Rica como uno de los países con menor destinación de recursos de manera descentralizada desde el gasto público, con menos del 15%. (Rosales 2012). 3.2. Desarrollo Humano Cantonal: El índice de desarrollo humano cantonal (IDHC) mide de manera local los índices de salud, acceso al conocimiento, esperanza de vida, entre otros. Al observar la totalidad de cantones queda de manifiesto las enormes desigualdades a nivel cantonal que hay en Costa Rica, siendo los más perjudicados y con más bajos índices las zonas costeras que tienen mayor presencia indígena y los cantones ubicados en zonas fronterizas, en especial los colindantes a Nicaragua (PNUD, 2011). 3.3. Desarrollo de pueblos indígenas/afrodescendientes/mulatos: Una importante dimensión de desarrollo local tiene que ver con las condiciones de vida de los pueblos originarios o minoritarios de Costa Rica. Dichos pueblos, según el Censo del año 2011, alcanzan más del 10%, siendo mayor cantidad los mulatos con el 6%, mientras que las comunidades indígenas y afrodescendientes alcanzan más del 3% cada una (INEC, 2011). Dichas comunidades se ubican generalmente en zonas rurales, siendo los cantones de mayor pobreza y económicamente deprimidos o estancados (ibíd.: 82). 4. Cohesión e inclusión social Los datos relativos a estas temáticas son desprendidos del Índice de Seguridad Pública, Centroamérica (RESDAL) y del Sistema regional de indicadores estandarizados de convivencia y seguridad ciudadana del BID. A nivel regional Costa Rica es por lejos el país con menor tasa de homicidios, alcanzando 10 muertes violentas cada 100.000 habitantes. Los niveles regionales promedian 41 muertes violentas, siendo el país con mayor cantidad Honduras, con 66. Si bien Costa Rica tiene buenos índices en estas materias, en los últimos años ha aumentado la sensación de inseguridad de la población, siendo una muestra de ello que el 59% desconfía de la policía además de que la seguridad ciudadana y la lucha contra la delincuencia 10 Cfr. Nota al pie anterior. La crítica al modelo bipartidista se ha traducido en una creciente insatisfacción con la democracia y una desconfianza con las instituciones garante del sistema. Dicha situación es muy similar a lo acontecido en Chile en los últimos 5 años de manera más notoria. 134 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 134 11-05-2016 13:08:57 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN han pasado a ser de los tres temas más importantes para los y las costarricenses (Suarez, 2013). 5. Calidad de vida 5.1. Pobreza/distribución de la riqueza: Costa Rica es el país que tiene más bajo porcentaje de habitantes en la línea de la pobreza de Centro América, con un 18,9% de pobreza y un 6,9% de indigencia. El promedio de la región es de 51% de pobreza y 26% de indigencia. En cuanto a la distribución de la riqueza y la desigualdad según Coeficiente GINI, promedio 2002-2009 (CEPAL – 2010 e IDH – 2013), Costa Rica se encuentra en niveles medios, con 0.48; es uno de los desafíos más importantes que tienen como país. 5.2. Esperanza de vida: Se entiende por la media de la cantidad de años que vive una determinada población absoluta o total en un cierto período. Dichas cifras se ven influenciadas por factores vinculados a la calidad de la medicina, higiene, guerras, etc. Costa Rica mantiene su nivel de país desarrollado con 80 años ocupando la posición 29 a nivel mundial, siendo el más alto de América Latina. 5.3. Sistema de salud: El gasto en salud es de los más altos de la región con un 8% del PIB. La tasa de mortalidad infantil cada 1000 nacidos vivos fue de 9,07 según informe de Indicadores Básicos 2011 del Ministerio de Salud. A nivel mundial se ubicó en el puesto 36, superando a Estados Unidos ubicado en el 37 y a Cuba en el puesto 39. En el año 2014 el sistema de salud del país fue calificado entre los cinco mejores del mundo, según el Índice Global Retirement de la revista International Living11. 5.4. Educación: El porcentaje del PIB destinado a educación es del 8% siendo uno de los más altos a nivel mundial. La educación pre escolar y general básica son obligatorias. La cobertura en primaria es prácticamente universal mientras que en secundaria ronda el 70%. La tasa de analfabetismo del país es de un 4%, siendo que el promedio de la región es un 20%, teniendo su vecina Nicaragua más de un 30%. Las Instituciones Públicas equivalen al 92% de la matrícula con más de 4 mil instituciones repartidas por todo el país. DESAFÍOS Y CONCLUSIONES Valoramos los avances de Costa Rica como uno de los países más desarrollados e igualitarios del continente. No obstante, debe hacerse cargo de las vistosas asimetrías y desigualdades entre cantones del país. Los índices de descentralización son más que claros al considerar la distribución del poder y las bajas atribuciones que tienen los cantones para tomar decisiones con autonomía del poder central. Todo esto deja de manifiesto las desigualdades y el estancamiento económico de muchas zonas más alejadas de la capital, de modo particular en las zonas fronteriza y las costas. Las comunidades más pobres se encuentran precisamente en dichas zonas y son las que tienen peores niveles de calidad de vida (salud, educación, etc.) y, a la vez, buena parte de esas comunidades pertenecen a comunidades indígenas, 11 http://www.revistasumma.com/costa-rica-dentro-del-top-5-de-los-mejores-paises-del-mundo-para-jubilarse/ Consultado el 1 marzo 2016. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 135 135 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek afrodescendientes y mulatos. El Estado unitario y centralizador se está convirtiendo en un problema al desarrollo del país en su conjunto. En segundo y último lugar, nos parece muy importante asumir y tomar medidas concretas para combatir la despolitización y la creciente desconfianza en la institucionalidad democrática del país, que podría complicar la gobernabilidad del mismo. El sistema bipartidista comenzó a decaer en el año 2002 cuando fuerzas políticas nuevas comenzaron a tener gran protagonismo y, al mismo tiempo, que los partidos tradicionales (Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana) perdían peso electoral, al igual que en toda América Latina. Dicha situación es alimentada –en gran parte– por los escándalos de corrupción en que se han visto envueltos expresidentes y altos dirigentes de los dos partidos tradicionales. Junto a lo anterior, existe una apatía y un descontento generalizados debido al desempeño de muchas de las instituciones públicas, lo que ha quedado de manifiesto con el fortalecimiento de varios partidos políticos nuevos tales como: Movimiento Libertario, Partido Acción Ciudadana, Partido Frente Amplio, etc. Es un desafío clave para los años que se vienen que el sistema democrático logre dar cabida a los nuevos movimientos, renovarse desde dentro y generar más de algún mecanismo donde la ciudadanía pueda canalizar su necesidad de ser parte de los asuntos y decisiones públicas. PRINCIPALES REFERENCIAS Banco Centro Americano de Integración Económica (2010). Ficha Estadística de Costa Rica. Consultado en 17 de 07 de 2015. Disponible en http://docplayer.es/6360521-Fichaestadistica-de-costa-rica-1.html CEPAL (2013). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas Tributarias y Renovación del Pacto fiscal. Consultado en 17 de 07 de 2015. 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Disponible en http://libertad.org/wp-content/uploads/2014/01/Puntos-destacadosdel-Indice-2014-de-Libertad-Economica.pdf 136 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 136 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN Porter, M., Stern, S. & Green, M. (2014). Social Progress Index 2014. Consultado el 17 de 07 de 2015. Disponible en http://www.socialprogressimperative.org/es/publications Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2011). Atlas del Desarrollo Cantonal de Costa Rica. Consultado en 17 de 07 de 2015. Disponible en http://www. pnud.or.cr/mapa-cantonal/ Suarez, R. (2013). Diagnostico Institucional sobre fuentes de información en materia de seguridad ciudadana en Costa Rica. Consultado en 17 de 07 de 2015. Disponible en http://www.seguridadyregion.com/images/descargas/Diagnosticos/costarica/ Diagnostico_Fuentes_informacion_violencia_seguridad.pdf The Economist (2013). Democracy Index 2013. Londres: Intelligence Unit. Transparency International Agency (2012). Índice de transparencia Internacional de la Corrupción. Consultado en 17 de 07 de 205. Disponible en http://www.transparency. org/cpi2012/results Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 137 137 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek HONDURAS: LA CRISIS DE POBREZA Y VIOLENCIA QUE ASOLA A LA INFANCIA EN UN ESTADO SEMI FALLIDO Maudy Ordóñez y Fernando Torres Honduras es un país marcado por el asesinato e impunidad, lacerado por el crimen y violencia, narcoactividad y la proliferación de maras y pandillas. Haciendo énfasis en la situación de vulnerabilidad a la que están expuestos los niños y jóvenes hondureños cuya vida transcurre en lugares abatidos por la pobreza, con limitado acceso a una educación de calidad, sometidos a la discriminación y cargando sobre sus espaldas las amenazas de pertenecer a un grupo delictivo. Este escenario ha desencadenado una crisis humanitaria con el creciente número de niños cruzando solos la frontera de México y Estados Unidos. Honduras se encuentra en una situación de “crisis humanitaria” situación que se hace evidente con los cientos de muertes violentas que se dan en el país; el reclutamiento de niños y adolescentes por parte del crimen organizado, ha desatado flujos incontenibles de migración forzada, lo que constituye un círculo vicioso, ya que estas personas huyendo de la violencia en el país se encuentran con otras situaciones de violencia en el recorrido hasta Estados Unidos. Vivir en Honduras se ha convertido en una lucha por sobrevivir. Datos generales Situada en el istmo centroamericano, la República de Honduras es el segundo país más grande de la zona. Con una superficie de 112,492 km², Honduras limita al Oeste con Guatemala y El Salvador; al norte con el Mar Caribe; al Este con Nicaragua y al Sur con el Océano Pacífico. Es el país más montañoso de Centroamérica, con dos terceras partes del territorio por encima de los 300 metros de altitud. Tegucigalpa es la capital y sede del gobierno de la República. Junto a la antigua ciudad de Comayagüela conforma el Distrito Central (Oficina de Información Diplomática, 2015). La población de Honduras es de 8.598.561 habitantes, situándose la tasa de crecimiento de la población en torno al 1,9%. Densidad de la población: 77,6 habitantes por km². IDH (valor numérico/no orden mundial): 0,617, ocupando el lugar 129 del mundo. 1. Educación. Según la UNICEF la Tasa de alfabetización en hombres, entre las edades 15-24 años, es de 94,9% durante 2008-2012; la tasa de alfabetización para mujeres jóvenes entre 15-24 años es de 96,9%12. Sin duda la inserción en la educación primaria ha avanzado en los últimos veinte años como resultado de los programas del Estado. Los datos de la Secretaria de Educación de Honduras, hasta el 2009, presentaban una tasa neta, entre niños y niñas de 6 y 11 años, 12 http://www.unicef.org/honduras/14350_14723.htm Consultado 1 marzo 2016 138 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 138 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN un crecimiento porcentual de 5,6 puntos, trasladándolo desde el 84% a casi el 89%. Como comentábamos anteriormente, a pesar del repunte en los últimos diez años, con el incremento promedio anual del 0,29%, no será suficiente para la meta que exige la ODM. A pesar de que el tema de la educación ha sido uno de los principales puntos en las agendas de los gobiernos de los últimos años, hay presentes falencias que tienen que ver con la educación frontal: problemas de memorización relacionados con temas alimenticios infantiles, y problemas de pensamiento crítico, verbal y escrito, que son elementos a fortalecer. 2. Salud A pesar de los grandes avances que ha tenido Honduras en la reducción de la tasa de mortalidad infantil, aún se está muy lejos de las metas planteadas por el PNUD para el año 2015. Si bien se ha tenido avances importantes en tasas de vacunación de niños contra el sarampión, por ejemplo. Hasta el 2006, la tasa de mortalidad en niños se redujo hasta un indicador de 48 muertes por cada mil niños nacidos en condiciones estándares; hasta el 2014 se logró alcanzar la misma tasa con solo 30 muertes, pero a pesar de este ritmo mostrado, las metas planteadas están muy lejos de eso, queriendo alcanzar las 16 muertes por cada mil nacimientos para el 2015. La reducción de esta tasa, está íntimamente ligada a los avances en desarrollo humano del país y tiene que ver con los servicios de atención sanitaria y hospitalaria pública e inversión del Estado en las campañas de vacunación masiva. El tema del agua y el control de la salud en niños y adolescentes, controles de embarazo y post – parto, deben alcanzar niveles estándares al menos que se equiparen con la región. Para esto los niveles de pobreza exhibidos hasta el año 2008 se mostraban bastante preocupantes. A pesar de los avances presentados en los indicadores, los índices de mortalidad vinculados a hogares de bajos ingresos, zonas rurales y desnutrición, están ligados a problemas de infecciones intestinales y enfermedades respiratorias que tienen que ver mucho con el consumo del agua, principal causa de mortalidad infantil. Con una buena inversión gubernamental, estas enfermedades pueden ser prevenidas y tratadas, y las segundas fases pudieran significar una disminución del costo de salud pública para el Estado. 3. Inequidad económica Honduras se encuentra entre los países con menores ingresos en América Latina y el Caribe, con una incidencia de pobreza por hogares de 64,5 % al 2012, una pobreza extrema por hogares de 42,6 % en el 2013 a nivel nacional, 29,0 a nivel urbano y 55,6 % a nivel rural. El bajo porcentaje del PIB, unido al crecimiento de la población, resulta insuficiente para ejercer un impacto significativo sobre los niveles de vida de la población (PNUD, 2015). Honduras es uno de los países que tiene los niveles de inequidad económica más altos del continente. El coeficiente de Gini de Honduras, que mide la inequidad económica del país, es uno de los más altos en América Latina, solo superado por Colombia y Haití (Programa Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 139 139 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek Nacional de Naciones Unidas, 2011). De acuerdo al PNUD, las inequidades en la concentración de ingresos son abismales, mientras que el primer decil de ingreso (los más pobres) perciben el 0.7% del ingreso nacional, el décimo decil, el de las personas con mayores ingresos percibe el 40.6% del ingreso nacional. El 10% más rico de la población tiene un nivel de ingreso similar a lo que percibe el 80% de la población con menores ingresos. 4. Calidad de la democracia La democracia, implica tanto libertades como igualdad política y social. De acuerdo a algunos autores, se deben reconocer dimensiones sustantivas de libertad, igualdad y fraternidad en base a la noción de democracia esencial sin cooptación. Este modelo permite comprender una serie de paradojas que se dan en un contexto regional marcado por la desigualdad, violencia y la crítica al desempeño de la propia democracia (Valenzuela y Avendaño, 2014). Desde 1982, Honduras ha sido una «democracia electoral» cuyo régimen político celebra elecciones generales cada cuatro años de acuerdo a una dinámica que ha garantizado la alternabilidad en el gobierno de los partidos Liberal y Nacional, las dos formaciones políticas que han determinado el bipartidismo gobernante en el país. La estabilidad política alcanzada por el régimen bipartidista desde 1982, la «aceptación» que conquistó respecto de su forma peculiar de administrar el Estado, de aprovechar su hegemonía política para beneficio propio y de su clientela, fue rota por el Golpe de Estado el 28 de Junio de 2009, provocando una crisis de estabilidad en el régimen bipartidista, en la ilusión de los valores de la democracia tal y como se presentaba hasta antes de esa fecha, abriendo en la sociedad una crisis de legitimidad que dejó al descubierto que esta «democracia electoral» no solo había hecho poco para satisfacer las demandas económicas y sociales de la población, sino que además había hecho muy poco para construir una mínima institucionalidad democrática y asegurar la durabilidad de su propio régimen político (Barahona, 2010). La crisis política del 2009 puso en evidencia la fragilidad del sistema democrático y los retos críticos en la garantía de los Derechos Humanos, produciendo una fuerte polarización en la sociedad y erosionando la confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los altos niveles de inseguridad ciudadana y la alta percepción de impunidad en la población evidencian serias brechas de capacidad del Estado en la prevención y control del delito. Para algunos autores, en Honduras se construyó una «ficción constitucional» al amparo de un disfraz democrático, útil solo para legitimar un modelo de gobernabilidad que se pretende democrático y una democracia que se pretende legítima (Barahona, 2010) 5. Corrupción A lo largo de la historia de Honduras el flagelo de la corrupción se ha presentado como una plaga incontrolable de tal magnitud e importancia que se ha convertido en un problema que no es posible subestimar. Su ampliación creciente, su gradual masificación y su capacidad para reproducirse y diversificarse a través de todo el tejido social e institucional del país, le conceden una capacidad desintegradora. 140 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 140 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN De acuerdo el Índice de Percepción de la corrupción (IPC) para el año 2014 (Transparency International, 2014), Honduras está en el rango 126 de los 175 países evaluados. En la escala de puntuación utilizada en el IPC, donde 0 es muy corrupto y 100 muy limpio, Honduras se ubica en el puesto 29, lo que significa que Honduras se encuentra entre los 30 países más corruptos13. De acuerdo a la ley anticorrupción, Honduras pierde al año 30,000 millones de lempiras por concepto de corrupción; solo en defraudación fiscal la cifra asciende a 12,000 millones de lempiras14 (Congreso Nacional de la República de Honduras, 2015). Honduras está sufriendo una ola de crimen y violencia, con las tasas de homicidios más altas del mundo, la situación se vuelve aún más compleja ya que uno de los obstáculos para combatir este flagelo es la corrupción policial y su participación en la delincuencia. Miembros de la Policía Nacional han ido más allá de aceptar sobornos o poner a grupos criminales en sobre aviso y están participando –en algunos casos dirigiendo– operaciones criminales y asesinatos. Entre enero de 2011 y noviembre de 2012, 149 civiles murieron a manos de policías, incluyendo 18 personas menores de 19 años. Para finales de 2012, había 687 denuncias administrativas y penales a efectivos policiales por acusaciones de conducta inapropiada, abuso de autoridad, brutalidad policial, robo y homicidio. De acuerdo a una investigación recabada por Associated Press en mayo de 2013 se dio la participación policial en al menos cinco ejecuciones extrajudiciales y desapariciones de presuntos miembros de pandillas en Tegucigalpa (Human Rights Watch, 2014). La corrupción ligada al narcotráfico se extiende a los niveles políticos y empresariales; es así cómo resaltan los casos de la Corporación Nacional de Inversiones (CONADI)15 y el desfalco millonario del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), en el cual se estima una cifra de 3,000 millones de dólares. En las investigaciones del Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) destaca la creación de 10 empresas fantasmas que no fueron registradas y el financiamiento de la campaña del actual Presidente, hasta convertirse en un factor disolvente y desintegrador en el tejido social del país. 6. Seguridad ciudadana La seguridad ciudadana es una de las principales condiciones para lograr la estabilidad, gobernabilidad democrática y finalmente el Desarrollo Humano. De acuerdo al PNUD la seguridad ciudadana consiste en la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas –su vida, su integridad, su patrimonio– contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera de forma súbita y dolorosa la vida cotidiana de las víctimas (PNUD, 2010). Honduras es uno de los países de la región latinoamericana con mayores desafíos en materia de criminalidad y violencia, con una tasa de homicidios de 68 por cada 100,000 habitantes. En un contexto comparativo del 2004 al 2011 se acumularon un total de 33, 933 De acuerdo a este informe, Honduras es el quinto país menos transparente del continente, superado por Paraguay, Venezuela, Haití y Nicaragua. 13 14 De acuerdo a la DEI al 19 de diciembre se debían al fisco 1857 millones de lempiras por concepto de mora, a esto se suman 10,000 millones por año que se pierden por defraudación fiscal y contrabando. 15 Miguel Facussé Barjum, fue el principal saqueador de CONADI, autor intelectual de la muerte de la ambientalista Janneth Kawas. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 141 141 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek muertes, con un aumento promedio anual de 7 puntos en la tasa de homicidios. En el 2013 se presenta un descenso de 415 casos (5.8%) en relación al año anterior, con un total de 6,757 víctimas y una tasa de homicidios de 79 pccmh16, 6,5 menos en relación al 2012. En el 2014 se refleja una baja de 11 puntos en la tasa de homicidios, con una reducción de 821 casos respecto al año anterior. 7. Migración indocumentada de menores hacia Estados Unidos La migración de hondureños hacia Estados Unidos se lleva a cabo de forma indocumentada por las distintas vías terrestres del territorio mexicano, sin embargo las posibilidades de cruzar la frontera son cada vez menores. De acuerdo a la investigación de López (2013), los migrantes utilizan los trenes de carga que pasan cerca de la frontera sur del territorio mexicano, corren y se cuelgan de los vagones en movimiento; algunos tropiezan, caen o son bajados; es de esta manera cómo pierden alguna de sus extremidades y la vida misma al ser arrollados. En este tema es importante analizar que las rutas de tránsito que escogen para evadir los controles migratorios los hacen víctimas de robos, extorsiones, abusos y homicidios por parte de los civiles, redes de narcotráfico y hasta autoridades migratorias fronterizas. Un promedio de 15 mil niños hondureños llegan a cruzar la frontera con EE.UU. y se encuentran en centros de detención y sujetos a un proceso de deportación17. Antes de llegar a Estados Unidos, estos niños han tenido que viajar desde territorio hondureño, cruzando Guatemala y México para llegar a la frontera, algunos de ellos bajo la guía de un traficante de personas. Para el 2014 fueron deportados 8.432 niños; de ellos 2.513 son niños menores de 6 años; 1.430 entre 7 y 12 años y 4.489 entre 13 y 17 años, lo que indica que el mayor número de menores está en ese rango de edad. REFLEXIONES FINALES El bipartidismo imperante en Honduras ha dado lugar a un régimen de privilegios que excluye de su funcionamiento la construcción de una institucionalidad democrática y que voluntariamente se coloca al margen de toda legitimidad para ejercer una dominación absoluta en el terreno político, económico y social. En Honduras se ha consolidado una clase política “parasitaria” rentista del Estado, cuyo poder le permite distorsionar los cimientos de un Estado de Derecho para allanarse el camino hacia la corrupción e impunidad. De acuerdo al modelo de democracia sin cooptación, en Honduras lo que existe es una supuesta democracia, solo por el hecho de tener alternancia en el poder, pero se trata de una realidad donde la corrupción se ha extendido a todos los niveles posibles. En Honduras los actores reales y potenciales de corrupción, son también actores reales y potenciales de la política, por lo tanto son los políticos corruptos los que promueven un sabotaje a la política como bien común, la democracia, la institucionalidad y la transparencia en la administración pública. 16 Porcentaje por cada 100,000 habitantes. http://www.laprensa.hn/migrantes/hondurenosenestadosunidos/729447-98/unos-200-ni%C3%B1os-pord%C3%ADa-cruzan-la-frontera-mexicana-hacia-estados-unidos, consultado 1 de marzo 2016. 17 142 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 142 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN El golpe de Estado a Manuel Zelaya menoscabó notablemente la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas hondureñas, los niveles de participación ciudadana han bajado considerablemente, y el apego de los más jóvenes a participar pasa por uno de sus peores momentos. La violencia ha influido notablemente en la dinámica económica del país, teniendo en cuenta que gran parte de la fuerza laboral juvenil abandona tempranamente el país, en búsqueda de un resguardo a su vida y poder ayudar económicamente a sus familias, por medio de las remesas desde México o EE.UU. La corrupción y la inserción de las redes de hampa común y narcotráfico en las instituciones policiales, no están solas; el tema de las redes de tráfico humano, sobre todo de niños, significa incluso una gran inversión de las familias que tratando de alejar a sus hijos más pequeños de las pandillas urbanas, en muchos casos los embarcan en viajes hacia el norte, desde donde no se sabe si algún día regresarán, y mucho peor, si llegarán con vida. PRINCIPALES REFERENCIAS Barahona, M. (2010). Estado Oligárquico, crisis política y corrupción pública. En J. Mejía y V. Fernández, El golpe de Estado en Honduras desde una perspectiva de los Derechos Humanos (págs. 23-49). Tegucigalpa: Guaymuras. Congreso Nacional de la República de Honduras. (2015). Ley anticorrupción. Tegucigalpa MDC. Human Rights Watch. (2014). Resumen de Honduras. Recuperado el 7 de julio de 2015. Disponible en https://www.hrw.org/world-report/2014/country-chapters/honduras López, V. (2013). Desarrollo, migración y seguridad: el caso de la migración hondureña hacia Estados Unidos. Migración y Desarrollo, Vol. 11, N°21, 65-105. Oficina de Información Diplomática (2015). Ficha País: República de Honduras. Tegucigalpa: Ministerio de Relaciones Exteriores y Cooperación. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2010). Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010: Abrir espacios a la seguridad ciudadana y al desarrollo humano. Santiago: PNUD. Programa Nacional de Naciones Unidas. (2011). Informe sobre Desarrollo Humano de Honduras. Tegucigalpa: PNUD. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2015). Programa Nacional de Naciones Unidas. Recuperado el 7 de Julio de 2015. Disponible en http://www. hn.undp.org Transparency International. (2014). Índice de percepción de la corrupción 2014: Transparency International. Recuperado el 1 de Julio de 2015. Disponible en http://www.transparency.org Valenzuela, E. y Avendaño, O. (2014). Democracia esencial sin cooptación en América Latina: un modelo con indicadores de libertad, igualdad y fraternidad. Revista Izquierdas, 59-76. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 143 143 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek MÉXICO: DEMOCRACIA ELECTORAL CON NARCO-VIOLENCIA Y DESIGUALDAD Marcus Golding, Nicholas Widmyer y Kaiwen Yang México es un mendigo sentado sobre una montaña de oro. Carlos Fuentes, La silla del águila Al parecer México tiene todas las ventajas que un país podría desear. Tiene recursos naturales abundantes; desde que llegaron los españoles se hacen comentarios sobre la riqueza mineral bajo estas tierras. Posee una cultura rica en diversidad, incluso uno de las gastronomías más celebradas en el mundo. Tiene fácil acceso al mercado más grande en todo el mundo, ubicado justo al norte de su frontera; y, a pesar de todo eso, México históricamente ha sido una decepción en clave del desarrollo económico y el progreso material de su gente. Lo que hace a México un caso tan interesante es que todas las ventajas mencionadas arriba históricamente se han convertido en desventajas. Su riqueza mineral ha sido explotada por extranjeros o despilfarrada por oficiales corruptos. Estados Unidos ha sido un socio muy desconfiable e incluso se ha constituido como un enemigo activo y aprovechador de México en ciertos momentos de la historia. La diversidad cultural tan celebrada en los murales de Diego Rivera ha sido la fuente de conflictos importantes que tienen su origen en los tiempos coloniales y que continúan dominando la política actual y los debates sobre la identidad nacional. 1. ¿El NAFTA ayudó a México? Aunque algunos de los cambios de política provocado por el NAFTA fueron, sin duda, necesarios y positivos, el resultado final ha sido décadas de fracaso económico, según cualquier indicador económico y social. Mientras tanto, el NAFTA parece estar asociado a opciones de política económica que han afectado negativamente a la economía del país durante este período. Primero, cuando China entró en el mercado internacional, este país mantenía un salario más bajo que el de México. Además, según las normas del NAFTA, el banco central de México tenía un compromiso con la flexibilidad de la tasa de cambio. Pero el gobierno chino tenía mayor influencia sobre su banco central y mantenía una tasa de cambio con menos flexibilidad. Afectada por el NAFTA, la política económica de México resultaba insuficiente para competir con los productos manufacturados en China, su amenaza principal en el mercado internacional. Segundo, debido al NAFTA, la economía mexicana está cada vez más vinculada a la de los Estados Unidos. Como resultado, México sufrió una recesión cuando la burbuja bursátil estalló en 2000-2002, y fue uno de los países más afectados de la región durante la gran recesión, con una caída del 6,7 por ciento del PIB. La economía mexicana fue aún más duramente golpeada por la crisis del peso en 1994-1995, perdiendo un 9,5 por ciento del PIB; la crisis fue causada por la Reserva Federal de los Estados Unidos y su manipulación de las tasas de interés en 1994. Después de la entrada al NAFTA la tarifa general de México ha disminuido y las exportaciones aumentan constantemente, a pesar de la crisis acaecida en 2008. Hoy en día más del 60 por 144 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 144 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN ciento del ingreso proviene del comercio internacional (Guillén 2013): la economía mexicana está integrada cada vez más a la de Estados Unidos. Los proponentes del NAFTA dicen que el libre comercio tiene efectos positivos en el crecimiento de comercio. Pero la distribución de este crecimiento no es igual. La desigualdad de oportunidades económicas en el proceso de globalización a su vez afecta negativamente la economía mexicana. Por ejemplo, el NAFTA fue un golpe al sector agrícola. La eliminación de tarifas dentro del sector agrícola resultó en un dumping del maíz y otros productos agrícolas de los Estados Unidos. Los campesinos mexicanos no podían competir con los precios altamente subsidiados de sus contrapartes norteamericanas. Durante 1995-2010, la fuerza de trabajo agrícola de México se redujo en casi dos millones de trabajadores (25%). Hasta 2007, la fuerza familiar de trabajo agrícola disminuyó casi 60 por ciento18 (Feenstra et. al., 2013) El NAFTA coincidió con la explosión del fenómeno de las maquiladoras. Las maquiladoras son operaciones manufactureras que consisten en importar materiales y equipos libre de impuestos o aranceles. Estas ya estaban en marcha mucho antes de la firma del NAFTA, pero el acuerdo de libre comercio aumentó su importancia hacia el comercio mexicano. Estas maquiladoras no benefician indirectamente otros sectores de la economía porque normalmente importan el 97% de todos los materiales necesarios para producir sus productos (Zepeda et. al., 2009). Por eso las maquiladoras solo lograron atraer al campesino desempleado. La idea era continuar y expandir estas políticas para lograr la eficiencia y el progreso económico que no era posible bajo el modelo desarrollista y proteccionista que había prevalecido en las décadas anteriores a 1980. Mientras que algunas de las políticas fueron, sin duda, necesarias y positivas, el resultado final ha sido décadas de fracaso económico de acuerdo a cualquier indicador económico o social. También se han producido más problemas socioeconómicos inesperados, incluyendo el tema inmigratorio, la pobreza y la desigualdad. Después de 21 años, estos resultados deben estimular el debate público respecto a qué salió mal. 2. Desafíos a la descentralización y la democracia en México El proceso de democratización en México se inició a finales de la década de 1980 y 1990, concluyendo con la histórica transición de poder a nivel federal con la llegada del PAN a la presidencia. Este cambio no solo implicó el fin del sistema hegemónico del PRI, sino también los primeros avances hacia la descentralización a nivel político, económico y administrativo (Valenzuela y Galván, s.f.). En ese sentido, con la alternancia en el poder y la emergencia de nuevos actores políticos, la democracia en México se fortaleció gracias a una mayor competencia política, reforzando el pluralismo político a todos los niveles de gobierno. Si bien se han registrado avances significativos en relación a la participación electoral en el país, siguen persistiendo importantes deficiencias en otros ámbitos, afectando la calidad de la democracia. Este sistema de gobierno evidencia fallas importantes en otros ámbitos. El reporte IDEA (2014) sobre la calidad de la democracia en Latinoamérica ofrece información valiosa en ese sentido; de la evaluación que realiza esta organización vale la pena destacar las falencias que este país presenta en relación al Estado de Derecho, participación política, libertad (derechos civiles y políticos) y capacidad de respuesta. Dimensiones como la primera 18 Cálculos propios de los autores Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 145 145 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek y tercera se hayan íntimamente relacionadas con la presencia de organizaciones vinculadas al narcotráfico. Esto ha implicado mayores niveles de violencia socavando en muchos casos la autonomía política y financiera de gobiernos a nivel local y estatal. Este vínculo se desarrolla con mayor profundidad en otra sección de este artículo pero es una variable más a tomar en cuenta respecto a los límites de la descentralización en México. En esta sección se pasa a analizar en más detalle la última categoría relacionada a la capacidad de respuesta del Estado mexicano. En ese sentido es importante resaltar que una de las deficiencias identificadas está vinculada a la prohibición de la reelección a todos los niveles de gobierno. En México esto implica que a nivel estatal y municipal los funcionarios solo cuentan con mandatos de seis y tres años respectivamente. Adicionalmente el proceso descentralizador se ha desarrollado de manera desequilibrada, con una mayor preeminencia fiscal y política concentrada al nivel de gobiernos intermedios y una reducida autonomía y transferencia de competencia a nivel municipal. Esto implica que los gobiernos estatales concentran mayor cantidad de recursos financieros pero también mayores tasas de corrupción (INEG, 2013). Esto abarca no solo a los niveles bajos e intermedios de la burocracia estatal sino que llega a eclosionar en verdaderos escándalos de corrupción en las esferas más altas de poder regional. La ausencia de reelección sumada a una concentración de recursos económicos y políticos parece generar incentivos contrarios a la descentralización y al ejercicio de la democracia a nivel local. Los recursos que debieran ser empleados en beneficio público son reorientados hacia otros fines; por otro lado el electorado pierde cualquier control sobre su representante electo ya que este, una vez en el poder, no tiene incentivos para responder por su gestión ante la ciudadanía. El estudio de este fenómeno y sus consecuencias para la democracia solo se ha empezado a estudiar recientemente y ha sido identificado como autoritarismo sub-nacional (Gibson, 2005). La posibilidad de múltiples reelecciones o la no reelección (en este caso) explican en gran medida el surgimiento de estos enclaves autoritarios y su persistencia frente a un gobierno nacional democrático. Por lo tanto, la presente sección se divide en dos sub-partes. La primera presenta evidencia sobre la trayectoria de la descentralización en México enfatizando el aspecto tributario, la concentración de recursos en instancias intermedias y la proliferación de corrupción a nivel estatal. Hilvanando estos componentes la siguiente sub-sección ubica estas falencias dentro del concepto de autoritarismo sub-nacional, resaltando al principio de no reelección como uno de los causantes de una lógica que permite a los gobernantes evadir la rendición de cuentas y menoscabar cualquier control institucional a su mandato. La concentración de funciones a nivel de gobiernos intermedios puede evaluarse tomando en cuenta la distribución del gasto total entre los tres niveles de gobierno. Adicionalmente vale la pena evaluar las potestades tributarias de los gobiernos municipales ya que esto afecta directamente su autonomía. Con distancia los mayores hechos de corrupción por tipo de trámite ante un ente gubernamental se encuentran en los estados de la unión. Casi menos de la mitad se realizan en municipios y muy pocos a nivel federal. Sin embargo la corrupción no se limita a transacciones menores. Altos funcionarios aprovechan el dinero público estatal para fines particulares, como constata un reporte especial sobre la corrupción estatal de The Economist, en el cual se consigna que el presidente de la Comisión de Ambiente de la ciudad de Acapulco utilizó un 146 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 146 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN helicóptero del departamento de salud del Estado de Guerrero para practicar ski sobre agua. El reporte agrega que “los peores casos de corrupción tienden a emerger al nivel de los estados que suponen una gran y creciente proporción del gasto de gobierno”19 (The Economist, 2012). En pocas palabras los estados en México no solo concentran una gran cantidad de recursos y gastos económicos sino que además generan los mayores niveles de corrupción. 3. Autoritarismo sub-nacional: los incentivos de la no reelección Los dos factores anteriormente señalados están relacionados con otra falencia de la democracia en México, la falta de credibilidad de la clase política ante el electorado. La poca capacidad de la ciudadanía para sancionar a sus gobernantes por una mala gestión implica que estos pueden utilizar los recursos públicos para los fines que deseen puesto que no tienen que rendir cuentas. Esto se debe en gran medida a que en ese país “los legisladores no pueden ser reelectos y como sus carreras políticas dependen de que puedan conseguir otro cargo público cuando termine su mandato, el servicio al electorado es menos importante que las alianzas con el líder del partido” (IDEA, 2014). De acuerdo a la literatura sobre autoritarismo subnacional20 en México la ausencia de reelección genera incentivos para que los gobernadores sean “políticamente útiles para el liderazgo de la facción a la cual están aliado” 21 (Gibson, 2005). Para Edward Gibson, quien estudia el caso de Oaxaca, estos incentivos explican que el gobernador Nélson Murat (1998-2004) fortaleciera el control autoritario sobre ese estado. Ese control significa no solamente dominio sobre las instituciones estatales sino también implica movilizar a los parlamentarios estatales o nacionales, en apoyo al líder de la facción partidaria a la que se pertenece, fortalecer la maquinaria electoral para futuras elecciones o incluso emplear la inhabilitación política o la represión contra el adversario (ibíd., 2005). Julián Durazo (2010), continuando con el caso de estudio de Oaxaca bajo el mandato de Murat, indica que una de las razones para su éxito fue la fragmentación de la oposición política circunscrita exclusivamente a los centros urbanos, dejando intactas las zonas rurales y facilitando la represión gubernamental en esos sectores. Por lo tanto la no reelección parece generar incentivos que tienden a favorecer más a cúpulas, intereses personales o líderes políticos que a los propios ciudadanos que los eligen. Esto no solo implica una democracia más débil a nivel local sino también el empleo indiscreto de fondos públicos para otros fines. Además, debido a que en México los estados tienen control sobre el presupuesto de los municipios, se genera mayor subordinación de los alcaldes hacia los gobernadores. El debate respecto a la posibilidad de la reelección en México no se limita a los cargos municipales y estatales. Luisa Algazi (2003) indica, en relación al caso de los parlamentarios federales, que dicho mecanismo “obraría como un recurso práctico para animar a un ejercicio responsable del cargo”. Agrega que dicha práctica sería una herramienta más con la que podría contar el ciudadano para premiar o castigar a su representante político. 19 Traducción propia: “(…) the worst cases of corruption tend to emerge at the level of the states, which account for a large and growing proportion of government spending”. 20 La literatura sobre autoritarismo sub-nacional en México ha sido trabajada por Julián Durazo, Agustina Giraudy y Edward Gibson entre otros. Para mayor referencia revisar los trabajos de estos autores citados en este trabajo. 21 Traducción propia: ‘’becoming politically useful to the factional leadership to which the governor is allied’’. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 147 147 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek Esto además supone una mayor vinculación del parlamentario con el distrito por el que fue electo. No obstante continúa presente la incógnita de por qué coexisten estos autoritarismos subnacionales dentro de gobiernos democráticos nacionales y si ello implica que este fenómeno se encuentre en cada uno de los 31 estados de la unión. Respecto a lo primero, Gibson (2005) explica que si este tipo de gobiernos persiste es “porque usualmente satisfacen necesidades estratégicas importantes de los gobiernos democráticos nacionales”22. En otras palabras, un gobernador tendrá éxito en la medida en que pueda ofrecer todo el apoyo necesario para los fines nacionales del partido o sus líderes en el gobierno. Si por el contrario fracasa, no solo su futuro político será incierto sino que podrá enfrentar una tolerancia menor por parte del gobierno central a prácticas autoritarias. Sin embargo, aunque la democratización y la descentralización del sistema político en México es un hecho reciente ello no necesariamente significa la prevalencia de este tipo de regímenes en todos los estados del país. En ese sentido Agustina Giraudy demuestra empíricamente que, en los casos de Argentina y México, “los presidentes solo contribuyen a reproducir los regímenes autoritarios sub-nacionales que mejor le sirvan políticamente”23 (Giraudy, 2010). Esto afecta la posibilidad de que este tipo de gobiernos proliferen y se fortalezcan ya que no todos los gobernadores tienen la posibilidad de influenciar la política nacional; especialmente en México, donde la carrera política de cualquier funcionario depende menos del electorado y más en los líderes de partido encargados de prolongar su trayectoria política. 4. El bandido en la cultura mexicana y la inseguridad México es famoso, podría decirse infame, por su criminalidad. El país tiene una larga historia de caudillos celebrados por el pueblo. Estos eran hombres muy carismáticos y de personalidades imponentes. Cultivaban una imagen popular enfatizando sus raíces en el pueblo y presentando sus acciones como una forma de pelea contra una orden injusto y desigual. Joaquín Murrieta, mejor conocido como El Zorro, es un buen ejemplo de este fenómeno: celebrado por todo el país por resistir a los norteamericanos en California ante la fiebre del oro y por robar a los terratenientes ricos y regalar dinero a los pobres. Pancho Villa es otro buen ejemplo, celebrado como un líder de la Revolución y héroe de la patria. Claramente este fenómeno no se relega a tiempos históricos. Solamente hay que buscar en Google “narcocorrido” y se puede encontrar docenas de ejemplos, incluso canciones celebrando la fuga del famoso narcotraficante Joaquín “El Chapo” Guzmán. En una que salió pocos días después del famoso escape, canta: “Del Altiplano mentado/ máxima seguridad/ esto ya estaba planeado/ no fue una casualidad/ como él había prometido/ esta es mi especialidad”. Los grupos narcotraficantes están altamente organizados y bien financiados y armados. Han llegado a desafiar la capacidad del estado para gobernar su propio territorio. Además, la corrupción sistémica en la policía, el sistema jurídico y en los altos niveles del gobierno (sobre todo a nivel estatal), han creado una cultura de impunidad, lo cual deja a muchos mexicanos en un estado constante de inseguridad y frágil Estado de Derecho. 22 Traducción propia: ‘’because it often meets important strategic needs of national democratic governments’’. 23 Traducción propia: ‘’presidents only contribute to the reproduction of the SURs that serve them politically well’’. 148 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 148 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN En 2008, 61 millones de mexicanos temían un robo y 54 millones un secuestro. Niveles de miedo tan altos claramente resultan en una calidad de vida más baja (Villalta, 2011). Y los temores son bien fundados, sobre todo por el secuestro. En los setentas este crimen fue vinculado a personas de alto perfil y con muchos recursos, pero actualmente las bandas de secuestradores han expandido sus operaciones apuntando a las clases medias y medias altas. Cualquier persona que posea 10 mil pesos corre el riesgo de ser secuestrado. Bandas que apuntan a gente con menos recursos como compensan por rescates menores tras realizar más secuestros. Una de estas bandas puede secuestrar hasta veinte personas por mes (CLDH, 2014). La explosión de estas bandas pequeñas y sus estrategias se ve claramente en las estadísticas: en 2013, hubo 74 secuestros en el país cada 24 horas. En 2014, esta cifra aumentó a 88 secuestros cada 24 horas. Adicionalmente, la probabilidad que el secuestro termine con la ejecución de la víctima ha aumentado. En 2008 tres de diez víctimas fueron ejecutadas; en 2014, este número llegó a 6 de 10 (ibíd., 2014). El negocio del secuestro no sería rentable si existieran penas legales efectivas. Lamentablemente, estos grupos operan en un ambiente de impunidad. Demostrando la debilidad del sistema judicial en México, muchos secuestros se coordinan desde las cárceles mismas. La corrupción masiva en la policía es un factor importante también - en 75% de los casos se ha encontrado participación directa de la policía (CLDH, 2014). Muchas familias de las víctimas eligen no denunciar el acto porque se sabe de la colusión de las fuerzas del orden público en estos hechos delictivos. Cuando la policía se involucra en la investigación, tratan a las familias con indiferencia e intimidación, y suelen exigir pagos por servicios que deben proporcionar. En México se ven las consecuencias de las fallas de las instituciones de seguridad en todas partes; desde los guardias bien armados fuera de bancos y tiendas a los guardaespaldas vigilando a los hijos y familias de los ricos. Esta preocupación constante ha llegado a afectar el diseño de las ciudades mismas: Vilalta (2011) destaca el aumento en el número de comunidades recluidas y complejos de departamentos como resultado de un deseo constante por más seguridad. Tal privatización de la seguridad personal y la corrupción de las instituciones públicas encargadas de mantener al público a salvo deja al segmento de la población de menos recursos aún más vulnerable de ser víctima de los delincuentes. Las encuestas de Vilalta (2011) confirman esta relación, mostrando que el miedo de ser víctima de un crimen se correlaciona con la marginalidad del barrio, nivel de educación, y otros indicadores de pobreza. Claramente, la imagen romántica de un bandido tipo Robin Hood quien roba a los ricos para ayudar a los pobres es justo eso: una ilusión. México no solo se ha hecho famoso recientemente por los secuestros, sino también por homicidios. Con la guerra contra el narcotráfico iniciado por la administración de Felipe Calderón en 2006, comenzó un rápido incremento en el número de muertos por causa violenta. En 2007 hubo 8,867 homicidios en México, la mayoría no relacionada con el narcotráfico. Sin embargo, en 2010 la cifra total subió rápidamente a 25,757 homicidios, con la mayoría de este incremento relacionado con homicidios hechos por pandillas u otras organizaciones ilegales (Wainwright, 2012). Los datos estado por estado muestran que la extensión del problema de la violencia tiene una correlación geográfica fuerte con las rutas del narcotráfico. Por ejemplo, en el norte del país, en la frontera con los Estados Unidos, el estado de Chihuahua tiene Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 149 149 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek una tasa de homicidios parecido a El Salvador, mientras que el estado de Yucatán, lejos de las rutas de narcotráfico y relativamente próspero, tiene una tasa comparable con Finlandia. Interesantemente, a pesar de su reputación, el Distrito Federal tiene una tarifa de homicidio bastante baja, menos de 9 homicidios por 100.000 habitantes, aunque tiene el mayor monto de secuestros (Wainwright, 2012; CLDH, 2014). Esto se debe a que la Ciudad de México está aislada geográficamente de las rutas a los Estados Unidos. CONCLUSIÓN: FORTALECER LA DEMOCRACIA EN RIESGO La democracia en México enfrenta importantes desafíos. En relación al proceso de descentralización se observa una desigual distribución del gasto y por lo tanto mayor concentración de recursos económicos en los gobiernos intermedios. Adicionalmente en ellos se concentra el poder de decisión respecto al presupuesto de los municipios. La capacidad de respuesta del Estado mexicano además se ha visto afectada por la poca credibilidad y control que tienen los ciudadanos sobre su clase política. Una de las razones que justifica este comportamiento es la prohibición de cualquier tipo de reelección. Esto incentiva a los gobernantes a prácticas autoritarias según su capacidad para satisfacer las demandas de los líderes del partido. No sorprende entonces que sean los estados mexicanos donde se registren las mayores tasas de corrupción. Cualquier intento de contraloría u auditoría a las finanzas públicas es difícil frente al control de las instituciones estatales por parte de gobernadores que buscan prevenir la intromisión de fuerzas políticas opuestas sobre su control del aparato estatal. Además, el futuro político de cualquier funcionario público electo popularmente depende de la dirigencia nacional del partido al que pertenezcan. Estos incentivos contrarios a la descentralización y a una democracia de calidad están vinculados al fenómeno del autoritarismo sub-nacional brevemente analizado. La concentración del poder a nivel estatal guarda relación con el legado histórico de la presicracia; modelo de larga trayectoria en Latinoamérica que se caracteriza por tener un presidencialismo autoritario y concentrado (Valenzuela y Galván, s.f.). De esta manera, como recomiendan los autores de dicho estudio sobre la presicracia, los poderes municipales (y especialmente estatales en el caso de México) deben evitar la réplica presocrática, rechazar la personalización de la autoridad e incluir mecanismos como el voto programático y la posibilidad de al menos una reelección (ibíd., s.f.). Aunque este mecanismo no es la única solución para fortalecer la descentralización en México y mejorar la calidad de su democracia a nivel local, se piensa por lo anteriormente expuesto que es un buen inicio en esa dirección. En relación a la inseguridad y su guerra contra el narcotráfico, ante todo la historia muestra claramente que acabar con las drogas es imposible. El triunfo en la guerra contra el narcotráfico puede forzar un cambio en las rutas de suministro pero no alterar seriamente la cadena de suministro. El primer resultado es que uno o más organizaciones salen como reguladores del mercado. El narcotráfico sigue como antes pero con menos violencia porque los territorios están bien definidos. El segundo resultado posible es que el Estado logre fragmentar a las organizaciones grandes en pandillas chicas imposibilitándolas de llevar a cabo violencia a una escala masiva. Este resultado es parecido a lo que se ve hoy en los Estados Unidos y Europa. Esta estrategia 150 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 150 11-05-2016 13:08:58 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN se relaciona con altos niveles de violencia, por lo menos en el corto plazo, mientras que la represión estatal sería desestabilizadora para el mercado y generaría más competencia dentro de las organizaciones traficantes. Los altos niveles de corrupción en la policía mexicana y en el Estado por lo general complican mucha esta estrategia (Felbab-Brown, 2009). PRINCIPALES REFERENCIAS Algazi, L. (2003). La reelección parlamentaria inmediata: un reto en la agenda política de México. Revista mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. XLVI, núm. 187, eneroabril: 203-227. Consejo para la Ley y los Derechos Humanos (CLDH) (2014). Informe Especial: Secuestros Por Año. Consultado el 24 de julio de 2015. Disponible en http://www.mexicodenuncia. org/?page_id=103 Durazo, J. (2010) Neo-Patrimonialism and Subnational Authoritarianism in Mexico. The Case of Oaxaca. Journals of Politics in Latin America, Vol. 2 N°2: 85-112. Feenstra, R., Inklaar, R. & Timmer, M. (2013). The next generation of the Penn World Table. NBER Working Paper N°19255. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Disponible en: http://www.nber.org/papers/w19255 Felbab-Brown, V. (2009). 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Paraguay cuenta con 6.818.180 habitantes (DGEEC, 2015a), en su mayoría la población es urbana (4.091.361), pero históricamente es un país económicamente agropecuario. Por otra parte, el Índice de Desarrollo Humano de Paraguay es medio (0.676), pero con importantes niveles de pobreza y desigualdad que lo alejan de cumplir los Objetivos del Milenio. Para el efecto el trabajo primeramente se presenta el contexto económico/social, seguidamente abordan siete dimensiones de desarrollo, las cuales permitirán comprender los elementos que promueven la calidad de vida individual y colectiva de las personas en Paraguay, a saber: el crecimiento económico, el trabajo, la perspectiva de género, la educación, salud, participación y la perspectiva de los pueblos originarios. Estas dimensiones permitirán poner en relieve la complejidad, acumulación, interrelación de las desigualdades del país y el posicionamiento del país con el resto de países de la región (Cono Sur). Finalmente se concluye con las apreciaciones encontradas en las dimensiones observadas y la realidad de Paraguay según los datos. 1. Contexto social y económico Paraguay es un país con características productivas diferentes a los otros grandes países del Cono Sur principalmente. A nivel histórico, la estructura social y política del país luego de la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) se vio afectada en todos los sentidos, es así que la recomposición de la estructura agraria se recompuso en este periodo con la gran venta de tierras públicas; dicha organización sigue vigente en la actualidad. Después de la guerra, los dueños del territorio, con sus inmensos montes y yerbales, eran pocas compañías extranjeras que implantaron un régimen feudal de un Estado dentro del Estado (Melià, 1997). Ya para entrar a la época de la dictadura de Stroessner, Galeano (2009) determina que fue un periodo que puede ser calificado de modernización agraria autoritaria inconclusa. Agrega además que aquí se concretó la primera fase de modernización capitalista de la estructura agraria de Paraguay, con dos características fundamentales: las limitantes de los intereses económicos y políticos de la economía mundial capitalista y el actor principal de promoción, que fue un régimen autoritario. La cuestión económica en base a un sistema de enclave, poniendo en relieve las realidades sociales actuales, la forma de estructura social, política y cultural. Es por eso que se seleccionaron siete dimensiones para comprender el grado de Desarrollo Humano del país. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 153 153 11-05-2016 13:08:58 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek 2. Boom económico Los índices económicos destacan que el desarrollo de Paraguay ha sido uno de los mayores en la región. En el Cuadro 1 se muestra la evolución de la tasa de crecimiento del PIB, en comparación con los países de la región y con el valor de América Latina, Paraguay es uno de los pioneros en crecimiento económico, si bien en el año 2012 se indica un decrecimiento, este valor ha aumentado en el 2013 y 2014. Cuadro 1. Evolución de la Tasa de Crecimiento del PIB, América Latina y países seleccionados. 2010 2011 2012 2013 2014* América Latina 6,2 4,3 2,7 2,7 1,1 Argentina 9,1 8,6 0,9 2,9 -0,2 Brasil 7,5 2,7 1,0 2,5 0,2 Bolivia 4,1 5,2 5,2 6,8 5,2 Chile 5,8 5,8 5,4 4,1 1,8 Paraguay 13,1 4,3 -1,2 14,2 4,0 Perú 8,5 6,5 6,0 5,8 2,8 Uruguay 8,4 7,3 3,7 4,4 3,5 *Cifras preliminares Fuente: Elaboración propia en base a datos de la CEPAL, 2014. Además, teniendo en cuenta que la producción agropecuaria representa alrededor de la cuarta parte de la economía nacional, ella no incide directamente en la economía ya que en el 2010 el impuesto a la renta de las actividades agropecuarias representaba solamente un 0,2 por ciento del total de lo recaudado (CADEP, 2011). Por lo contrario, en la estructura tributaria nacional existe una gran concentración en el impuesto al consumo, representando un 67,2 por ciento de los ingresos totales. Comparando con la región, el mismo informe señala que si bien la presión tributaria en Paraguay alcanzó el 13,5 por ciento del PIB en el año 2010, seguía ubicándose por debajo del promedio de países de la región. Con estos datos, se evidencia las bajas tasas impositivas existentes en el país, reflejando las desigualdades sociales que afecta a la población. En este sentido, según la Encuesta Permanente de Hogares –EPH- (DGEEC, 2015b), el 22,6 por ciento del total de las personas habitan en hogares cuyos ingresos son menores al costo de una canasta básica de consumo, es decir, viven en situación de pobreza. Estos datos segregados por área de residencia muestran diferencias marcadas, en zonas urbanas la pobreza total afecta al 16,2 por ciento de la población, en contraste con el 32,0 por ciento que habita en el área rural. 154 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 154 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN 3. Trabajo Uno de las dimensiones más importantes en el desarrollo del país es el trabajo, entendiéndolo como un elemento central en la medida que determina la condición social y económica de la población. Las estadísticas de la EPH del año 2014 (DGEEC, 2015b), muestran que un 6 por ciento de la población se encuentra desempleada, es decir, son personas que no se encuentran trabajando, pero que desean y están buscando alguna actividad laboral. Respecto al subempleo, 2 de cada 10 personas dedican menos de 30 horas a sus actividades económicas o bien, dedican 30 horas y más, pero perciben un ingreso inferior al salario mínimo legal. Por otra parte, el 60,3 por ciento del total de la población ocupada asalariada cuenta con un contrato de trabajo. Analizando, este punto es crucial para entender la informalidad y precarización laboral, ya que existiría la exposición a abusos y violaciones de los derechos de las personas trabajadoras que no cuenten con un contrato. 4. Género Si bien la dimensión género es transversal para comprender los niveles de desarrollo del país, en esta sección se busca comparar la presencia de mujeres en el sistema laboral y la fecundidad y autonomía reproductiva. Es por eso que se tomarán en cuenta dos variables, por un lado, la fecundidad, y por otro lado, el desarrollo laboral. 5. Salud En comparación con sus países vecinos (Brasil, Argentina y Uruguay), Paraguay es el país que menos invierte en salud. Tal como lo indica un estudio de Unicef (2013), en el año 2011, la participación del gasto en salud sobre el PIB era de solo 5,9%.Con este panorama, según datos de la EPH 2014 (DGEEC, 2015b), la mayor cantidad de personas no cuenta con seguro médico (70,8 por ciento), sea del Instituto de Previsión Social, laboral, familiar, militar, etc. Esta tendencia se repite cuando se comparan las áreas de residencia, siendo las zonas urbanas donde se ubica la mayor población con seguro médico (37 por ciento) frente a las personas que viven en el área rural (17,5 por ciento). Otro punto importante es la escasez de profesionales de la salud que tienen algunos departamentos del país, en Asunción se concentra el 32,8 de los profesionales por cada 10.000 habitantes, en comparación con el 3,7 en Ñeembucú (Unicef, 2013). En relación a estos datos, la tasa de mortalidad neonatal también sufre diferencias entre departamentos, por cada 1.000 nacidos vivos para el año 2011, en Central se registró una tasa de 8,7, en contraste con el registro de 19,0 en Ñeembucú (Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, 2013). 6. Participación ciudadana Según datos de la Primera Encuesta de Gobernabilidad Democrática (PNUD, 2009), se encuentra que en su mayoría los encuestados/as no confían en los partidos políticos (79 por Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 155 155 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek ciento) ni en organizaciones campesinas (70 por ciento). Sin embargo, se muestra una gran confianza hacia las iglesias (82 por ciento), la prensa (66 por ciento) y las cooperativas (66 por ciento). Por otra parte, datos de la Encuesta LAPOP (citado por Alcaraz, 2014) muestra que la población prefirió no participar nunca en reuniones de partidos políticos (73,9 por ciento), como tampoco en reuniones de un comité o junta de mejoras (65,5 por ciento). De la misma manera, es relevante cómo en el año 2014, el 88,3 por ciento señaló que en los últimos 12 meses antes de la encuesta no han participado de las audiencias públicas o sesiones de municipales. CONCLUSIONES El objetivo del Desarrollo Humano es mejorar la vida de las personas, para lo cual la eficiencia del proceso productivo y el crecimiento económico son necesarios, pero no suficientes o necesariamente los principales. Es preciso contar con libertades, las cuales se comprenden en derechos y oportunidades que mejoran la capacidad general de una persona. En ese sentido; en Paraguay, si ponemos en perspectiva a un trabajador con experiencia laboral, desempeñándose en la capital Asunción, este tendrá más oportunidades que otro individuo de iguales capacidades, a quien le toca laborar en un área rural. En consecuencia, la libertad real que posee este último sujeto de vivir la vida que quiere, se ve condicionada por sus limitadas oportunidades; y si a este sujeto le agregáramos que fuese mujer, la diferencia de oportunidades sería aún más marcada. Entonces, las desigualdades no solo hacen referencia a las diferencias de logros que pueden llegar a alcanzar los sujetos, sino también al acceso de oportunidades y la formación de capacidades con las que estos sujetos cuentan para poder desarrollarse. En consecuencia los efectos de estas desigualdades, perjudican a las personas y al desarrollo de las sociedades. Con respecto al contexto social, es posible señalar que hace falta incorporar nuevas funciones sociales para ampliarse hacia una perspectiva más integral con elementos transversales de género y participación ciudadana, principalmente. Finalmente, al ser principalmente un país agropecuario, en Paraguay los productores necesitan grandes cantidades de tierra para la siembra de soja especialmente, así como también deforestarla para poder realizar esta actividad. En ese sentido, la soberanía alimentaria y de tierra se ve amenazada. Esta problemática genera efectos negativos en los campesinos, ya que al ser excluidos de las tierras y de la producción, provoca que estos migren a distintos lugares, obligándolos a cambiar sus costumbres y trabajos. Por lo tanto, reducir las desigualdades tanto en las capacidades y en las oportunidades es necesario en Paraguay, porque implica la generación de transformaciones y cambios que contribuirían al crecimiento de la economía, a la reducción de las diferencias sociales y consecuentemente a la gobernabilidad democrática efectiva. Permitiría finalmente, cumplir los compromisos internacionales asumidos por Paraguay, en particular los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 156 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 156 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN PRINCIPALES REFERENCIAS Alcaraz, L. (2014). Reflexiones sobre la situación de la participación ciudadana en Paraguay y su relación con la gobernabilidad. Extraído el 26 de junio de 2015. 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Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 157 157 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek URUGUAY: EL PAÍS DE LA IGUALDAD CON CRECIENTE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA Gonzalo Quintana y Pedro Kastowsky Uruguay Tiene una población de 3.285.877 (PNUD, s.f.) y su superficie es de 176.215 km². En la historia del Uruguay en el siglo XX se distinguen cuatro etapas: la consolidación de la democracia política, la reforma social y la prosperidad económica (1903-1930); la crisis económica y política, la restauración democrática y crecimiento por industrialización sustitutiva de importaciones (1930-1958); el estancamiento económico, la atomización de los partidos políticos tradicionales, el crecimiento de la izquierda, y la dictadura militar (19591985); y la restauración democrática, la entrada del Uruguay al Mercosur y la crisis de 2002 (Barrán, 2015). 1. Desarrollo Humano Uruguay es considerado un país de desarrollo humano alto (lugar 51 en el IDH) (PNUD, 2013) y de renta alta (recientemente clasificado por el Banco Mundial). Presenta una expectativa de vida al nacer alta para la región (77,2 años, en 2012), 8,5 años de educación formal promedio, 15,5 años de educación esperada. Su Producto Bruto per Cápita (PBI) es de USD 14.800 aproximadamente. La sociedad uruguaya es una de las más desarrolladas de América Latina, la evolución del IDH entre los años 2005 y 2011 fue significativa, luego del retroceso que impuso la crisis de 2002. Por otra parte, en las últimas décadas el país ha experimentado un conjunto de cambios sociodemográficos profundos, además de productivos y ambientales. Estos han generado diversos impactos en la población. 2. Sistema de salud El sistema de salud uruguayo tiene dos grandes fuentes de financiamiento, pública y privada. Las fuentes públicas incluyen las contribuciones obligatorias de los trabajadores y empresas del sector formal de la economía, las contribuciones obligatorias de los trabajadores del sector público y los impuestos generales. Estos recursos se reúnen en el Fondo Nacional de Salud (FONASA). El Fondo Nacional de Recursos (FNR) asegura la cobertura de las intervenciones catastróficas, financiando las intervenciones de alta complejidad tecnológica y alto costo. Existen otros fondos que cubren coberturas catastróficas a grupos de funcionarios (fuerzas armadas y policías). Los hogares son las fuentes del gasto de bolsillo y los seguros privados. El principal proveedor de servicios son las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC), que son asociaciones de profesionales privadas sin fines de lucro que ofrecen atención integral a 56% de los uruguayos, los beneficiarios de la seguridad social. La mayoría de estas instituciones cuentan con unidades de atención propias. El sector privado cuenta también con los llamados Seguros Privados, que son empresas privadas lucrativas que brindan atención a cambio del pago de primas cuyo monto depende del nivel de riesgo 158 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 158 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN de los asegurados. Estos seguros cubren alrededor del 2% de la población. En este sector se incluyen también clínicas y hospitales privados que se financian con pagos de bolsillo y pagos de los seguros privados. Los proveedores públicos incluyen a la red de hospitales públicos que están agrupados en la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Hospital Universitario, las unidades de atención de las fuerzas armadas y policiales, y las unidades de atención primaria de los municipios. La ASSE y el Hospital Universitario dan cobertura a 37% de la población y las unidades de las fuerzas armadas al 5% (Aran, 2013). Uruguay ha desarrollado también un seguro universal frente a las enfermedades más caras. Uno puede estar en el sistema de mutuales o en el público, pero todos los que tienen cáncer son tratados con los mismos protocolos, en los mismos establecimientos y con iguales medicamentos. No hay cáncer de rico y cáncer de pobre, así, cuando todo va a un único fondo es posible que los mayores aportantes por su nivel de ingreso no solo se financien a sí mismos, sino también a otras personas que no trabajan. Cuando eso no alcanza, el Estado cubre con recursos fiscales (Mizrahi, 2014). 3. Economía Uruguay tiene una economía relativamente abierta. Ha incrementado paulatinamente el componente de servicios (turismo, transportes, logística, TICs, banca y servicios del gobierno). Los productos primarios (carne, soja, lácteos y arroz) continúan teniendo un peso muy elevado en las exportaciones del país. Dada la escasa población y las limitaciones del mercado doméstico, el comercio exterior es un factor clave para la economía. La tendencia histórica de la economía uruguaya está compuesta por períodos con altas tasas de crecimiento no sostenibles en el mediano plazo; fases expansivas que generalmente terminan en profundas crisis (las más recientes en 1982 y 2002). El reciente boom económico debe ser analizado también desde una perspectiva histórica. Si bien históricamente la producción estuvo basada en el sector agropecuario, en las últimas décadas el peso de otros sectores de la economía creció considerablemente. En 2009 las actividades primarias representaban el 8,6% del producto interior bruto, las industrias manufactureras el 13,9%, el comercio el 14,5%, la construcción el 7,3%, el transporte el 7,5%, y otras actividades el restante 48,2%. La principal industria es la alimenticia (5,8% del PIB), seguida por la fabricación de madera y productos de madera, papel y productos del papel (2,3% del PIB), y la industria química (1,5% del PIB). Una industria que ha crecido a finales del siglo XX y principios del XXI es la del software, la que está efectuando exitosas exportaciones no tradicionales. Entre 2004 y 2013 la tasa anual de crecimiento del PIB fue de 5,6%, cifra considerablemente mayor al promedio histórico. A pesar de caer en 2009 a un 2,2%, producto de la crisis económica mundial, en 2010 el país repuntó su crecimiento alcanzando una cifra récord de 8,9% para luego pasar a 6,5% en 2011, 3,9% en 2012 y 4,4% en 201324. 24 http://www.bcu.gub.uy/Estadisticas-e-Indicadores, consultado el 1º de marzo de 2016. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 159 159 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek 4. Baja Pobreza Uruguay es el segundo país de América Latina con menor pobreza y el primero con menor indigencia según el estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Panorama Social CEPAL 201325). Además, volvió a ser el país de mejor distribución del ingreso en América Latina, aunque esta es la región con peor distribución del mundo. Según estos datos de la CEPAL, el país con menor pobreza de la región en 2012 fue Argentina con 4,3% de su población en esa condición, seguido de Uruguay donde el 5,9% de la población era pobre. El tercero es Costa Rica, pero muy lejos con 17,8% de pobreza. En cambio, en la indigencia es Uruguay el que lidera en América Latina con 1,1% de la población en situación de indigencia, seguido de Argentina con 1,7% y Brasil con 5,4% En la distribución del ingreso, Uruguay está a la cabeza de región. En el país el quintil más pobre (el 20% de menos ingresos) se apropió del 10% del ingreso total y el quintil más rico (20%) se quedó con el 34,8% del ingreso total. En ningún otro país de la región el quintil más pobre tiene tan alta participación en el ingreso total y el quintil más rico tan baja participación. El que lo sigue es El Salvador donde el quintil más pobre tenía el 6,9% del ingreso total y el quintil más rico el 41,9%. 5. Cooperativismo en Uruguay Durante el Congreso Internacional de Cooperativas y Economía Social Solidaria, el representante de Uruguay, Dr. Pablo Guerra (U. República) señaló que “uno de cada tres uruguayos participa directamente de la economía solidaria cooperativa” (Guerra, 2015). La economía social solidaria ha tenido un crecimiento sostenido a nivel mundial, –también en Uruguay–, siendo su base conceptual la inversión del “quién sirve a quién” en la interrelación capital – trabajo. Entre sus gestores, grandes economistas han formulado propuestas que buscan un retorno hacia una economía más humana, volviéndola en dirección de consolidar una fuente pluralista e integradora, frente al desarrollo social de las personas. El tercer capítulo del anuario 2014 OPYPA se refiere a la fuerza legal del cooperativismo uruguayo. La Ley 18.407, de 24 de octubre de 2008, llamada Ley General de Cooperativas, buscó corregir un conjunto de problemas que estaban afectando el funcionamiento y el desarrollo del sistema cooperativo nacional. Entre las principales dificultades que debía superar el cooperativismo en Uruguay, destacamos las insuficiencias en el tratamiento de la integración cooperativa, en perjuicio de su propia supervivencia y de la unidad y cohesión del sistema cooperativo (OPYPA, 2014). Como solución de este problema, la nueva ley dispuso la fusión de cooperativas y readecuación de cooperativas locales a un nuevo formato de cooperativa nacional (COPAGRAN), que ha supuesto un cambio organizacional de envergadura que posibilita implementar estrategias comunes con empresas de gran tamaño que intervienen en la comercialización internacional de granos (OPYPA, 2014). 25 http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/12697.pdf Consultado 2 de julio 2015. 160 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 160 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN CONCLUSIONES Uruguay es un caso notable de igualdad y baja pobreza, lo cual se explica por sus sólidas instituciones, cultura de pago de impuestos (30% del PIB), poder sindical, baja corrupción. Su economía ha crecido en la última década a sus mejores promedios históricos, lo que muestra un paso relevante a la sostenibilidad de su modelo socio-económico solidario, donde hay poder también de una amplia red de cooperativas. PRINCIPALES REFERENCIAS Aran, D. (2013). Sistema de Salud de Uruguay. Salud Pública de México 2013, Vol. 53 suplemento 2: 265-274. Barrán, J. P. (2015). Uruguay Siglo XX. Disponible en http://www.rau.edu.uy/uruguay/historia/ Uy.hist4.htm Consultado 2 de julio 2015. Guerra, P. (2015). Panel 2: Rol de las cooperativas y empresas de la economía social y solidaria, “motor de transformación de procesos sociales y culturales. Una década cooperativa – experiencias regionales”. Congreso Internacional de Cooperativas y Economía Social Solidaria. Santiago de Chile, lunes 11 de mayo de 2015, Salón de Honor Ex Congreso Nacional. Mizrahi, D. (2014). Los países con el mejor sistema de salud de América Latina. Disponible en http://www.infobae.com/2014/11/01/1605756-los-paises-el-mejor-sistema-saludamerica-latina Consultado 2 de julio 2015. Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA) (2014). Análisis Sectorial y Cadenas Productivas. Montevideo: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano 2013. El ascenso del sur: progreso humano en un mundo diverso. Washington D.C.: Naciones Unidas. PNUD (s.f.) Uruguay en Breve. Consultado el 10 Julio de 2015. Disponible en http://www. uy.undp.org/content/uruguay/es/home/countryinfo.html Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 161 161 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek VENEZUELA: PARTE MÉDICO RESERVADO EN DIVERSAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO Luz Dary Acevedo y Mireya Rodríguez Tabuas Desabastecimiento, polarización, desestructuración social y política, crisis del sistema de salud, baja en los precios del petróleo, diversos valores de la moneda, cierre de medios de comunicación, dirigentes de oposición encarcelados por motivos políticos… Todo ello forma parte de la situación de Venezuela en el primer semestre de 2015. Todo ello, además, da cuenta de la situación crítica de un país que pareciera un enfermo terminal o en terapia intensiva. Para muchos, ante tal parte médico, el pronóstico es reservado y el diagnóstico bastante desalentador. La intención de este trabajo es dar cuenta de siete perspectivas para observar el estado del Desarrollo Humano en ese país, partiendo de varias herramientas de análisis, en procura de una mirada más objetiva y múltiple (y también sensible) de la situación. Por una parte, consideramos menester partir de una noción de Desarrollo Humano integral, que no solo incluya factores económicos, sino también políticos, sociales, ambientales, humanos, que comprendan el entendimiento, la participación, la identidad y la protección (Max-Neef, 1993). Max Neef, al definir su propuesta de Desarrollo a Escala Humana sostiene que son pilares las necesidades humanas, autodependencia y articulaciones orgánicas y cree en la necesidad de una profundización democrática. “Lograr la transformación de la personaobjeto en persona-sujeto del desarrollo” (Max-Neef, 1993:13) Es en este sentido que nos interesa hablar de desarrollo: en sus diferentes facetas que den cuenta de una visión más completa (y compleja) de lo que está viviendo y hacia dónde va Venezuela. 1. Economía en crisis Venezuela, país cuya economía depende casi exclusivamente del petróleo (en 2012 correspondió a 96% de las exportaciones), se encuentra en la actualidad en una situación de alta vulnerabilidad por diversos factores como la caída de los precios del petróleo que se redujo 50% en un año, de 96,1 dólares por barril en enero de 2014 a 56,4 dólares por barril en junio de 2015 (Ministerio de Petróleo y Minería, 2015), alta inflación, desabastecimiento y control cambiario. La inflación de 2014 fue de 68,5%, la más alta de América Latina según el Banco Mundial. El Bank of America, en su más reciente informe de 2015, destaca que la inflación mensual en los primeros cinco meses de este año promedia 8,7% para una cifra anualizada de 170% 26. Al respecto, el Banco Central de Venezuela tiene más de un semestre sin publicar cifras que den cuenta de la situación económica o que puedan contrarrestar este análisis. Si bien el Producto Interno Bruto de Venezuela es alto y fue de 510 mil millones de dólares para 2014 (Banco Mundial, 2014), la CEPAL estima que para 2015 el PIB de Venezuela caerá 26 http://www.el-nacional.com/economia/Calculan-inflacion-Venezuela-region_0_708529339.html Consultado 25 de septiembre 2015 162 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 162 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN en 3,5% (CEPAL, 2015). Asimismo, el país mantenía para el periodo 2010-2014 una deuda externa de 118 mil millones de dólares (Banco Mundial, 2014). Además, Venezuela es un país importador por excelencia. Los datos son dispares. En algunos rubros, como el trigo, se importa 100% del consumo. El Instituto Nacional de Estadística27 calcula que el año pasado la importación fue de 31,8 miles de millones de dólares, de la cual 24,2% provino de Estados Unidos, 14,5% de China y 10,7% de Brasil. La cantidad es enorme cuando se compara con las exportaciones no petroleras cuyo monto el año pasado fue de 2,5 miles de millones de dólares (INE, 2015). 2. Débil calidad democrática y alta corrupción: El caso de Venezuela ha sido estudiado por Levine y Molina (2012), quienes expresan la seria dificultad que hay para definir el sistema político en construcción del país durante el siglo XXI. Puede verse como “un esperanzador experimento en participación popular y democracia real, un híbrido o semidemocracia localizado en la «zona gris» entre democracia liberal y autoritarismo populista, una democracia iliberal o un autoritarismo competitivo…” Asimismo, Venezuela se encuentra en el puesto 160 de 177 países evaluados en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional del año 2013 (siendo 1 el menos corrupto y 177 el más corrupto). El organismo atribuye el resultado a las debilidades institucionales del país (Alonso, 2013). De América Latina, únicamente Haití es considerado más corrupto. Igualmente hay poca equidad de género en la política venezolana. De 28 ministerios, hay apenas 9 mujeres ministras, mientras que en la Asamblea Nacional solo 17% de los diputados son de sexo femenino. El informe Freedom House (2015) da cuenta clara de cómo ha mermado la libertad de prensa en el período correspondiente al gobierno bolivariano. En el año 2000 Venezuela estaba en el índice 34/100 (siendo 0 mayor libertad y 100 menor libertad), en el año 2003 bajó al índice 68 y en 2015 se encuentra en el puesto 81 y es catalogado por la organización entre los países “no libres”. Al mismo tiempo, el gobierno monopoliza la transmisión de mensajes. Una investigación del Instituto Prensa y Sociedad (Ipys, 2014) llamada Venezuela, un país en cadena, explica que 1.116 medios transmiten programación oficial simultánea y obligatoriamente por mandato del Estado, que hace un uso excesivo de las cadenas nacionales. Contabilizaron 319 transmisiones en cadena entre el 1ro de enero y el 30 de septiembre de 2014. En la actualidad, Venezuela se encuentra en el lugar 116 de 180 países en la Clasificación Mundial de Libertad de Prensa (Reporteros sin Fronteras, 2014). Los indicadores que usa la organización para hacer esta lista son el pluralismo, independencia de los medios, entorno y autocensura, marco legislativo, transparencia de las instituciones y calidad de la infraestructura. http://www.ine.gov.ve/index.php?option=com_content&view=category&id=48&Itemid=33 consultado 28 de septiembre 2015. 27 Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 163 163 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek 3. Descentralización amenazada No es sino hasta 1999 que se consagra en el texto constitucional la palabra descentralización. El entonces presidente Hugo Chávez –quien fuera electo en 1998– planteó como prioridad, al inicio de su mandato, la conformación de una Asamblea Constituyente que creara una nueva Carta Magna, acorde con los principios de la V República que prometía fundar. En la Constitución Bolivariana se establecen tres niveles de gobierno (1) el nivel federal; (2) el nivel de los estados y (3) el nivel de los municipios. Posterior a la Constitución, el gobierno central parece contradecir sus postulados y comienza a dar visos que mostraban que realmente no parecía casado con la idea de descentralización. A partir del año 2001, se da inicio a nuevas acciones para mermar la real independencia económica y el poder de acción de los estados. Entre estas acciones estuvieron las reformas a la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, que redujeron la cantidad de ingresos provenientes del IVA que llegaba a los estados, o la reforma a la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, que redujo la cantidad de dinero proveniente del petróleo, fondos que eran distribuidos entre los municipios y estados. Asimismo, luego de volver a ganar las elecciones de 2006, Hugo Chávez anuncia un nuevo proceso de cambios hacia lo que llamaría el Socialismo del siglo XXI. En este sentido, en 2007 el presidente Chávez presenta un proyecto de reforma constitucional que fue sometido a referéndum. Entre las muchas reformas que proponía estaba la referente a una nueva forma de poder que parecía competir con el de las regiones: el Estado Comunal. El pueblo, en el referéndum, no aprobó la reforma constitucional (50,7% votó en su contra), así que el cambio no fue viable de esa forma. Pero la Asamblea Nacional (de gran mayoría chavista) aprobó un conjunto de leyes del Poder Comunal. En la actualidad hay 1.175 comunas y 44.862 consejos comunales, con los cuales, según Brewer Carías (2010: 4), se busca suplantar al Municipio en su carácter de unidad política primaria de la organización nacional que posee, según el artículo 168 de la Constitución Bolivariana. Las otras razones para rechazar a las instancias del Poder Popular son su carácter ideológico y no verdaderamente comunitario, según expresa Brewer 4. Avances y retrocesos en pobreza y desigualdad En los últimos años, Venezuela ha logrado una reducción del coeficiente de Gini, es decir, el indicador que mide la distribución del ingreso del país (0 sería la perfecta igualdad y 1 la perfecta desigualdad). Mientras en 1997 el coeficiente de Gini se ubicaba en 0,4874, en 2011 se redujo a 0,3902 (INE, 2015). Esta situación ha sido reconocida por los órganos internacionales, siendo considerado Venezuela uno de los países latinoamericanos menos desiguales. La CEPAL reconoció en el informe Panorama Social de América Latina 2014 que la tasa de pobreza en Venezuela aumentó 6,7 puntos porcentuales entre 2012 y 2013 (del 25,4% al 32,1%) y la tasa de indigencia 2,7 puntos porcentuales (del 7,1% al 9,8%). Para la misma fecha el Instituto Nacional de Estadística, basado en la Línea de Ingreso, presentaba estadísticas distintas (21% de pobres en 2012 y 27% de pobres en 2013) que también reflejaban el 164 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 164 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN aumento de la pobreza. Una investigación hecha por tres universidades venezolanas 28 calculó que para 2014 el índice de pobreza estaba en 48% y de este porcentaje, 33% son nuevos pobres, en los estudios del jesuita Javier Duplá29. Venezuela ha tenido importantes logros en materia sanitaria, como la disminución de la mortalidad infantil. Datos del PNUD indican que en 2011 la tasa de mortalidad en niños y niños menores de cinco años se ubicó en 16,95 por cada 1000 nacidos vivos, lo que significa que ha disminuido en 46% con respecto a 1990. En el caso de la mortalidad de niños menores a un año, la tasa entre 1990 y 2011 disminuyó en 43,17% según datos del PNUD. Este organismo ha valorado por una parte la aplicación del esquema de vacunación, así como programas de salud en las escuelas y la red de servicios de la Misión Barrio Adentro. En el caso de la salud materna, los logros no han sido tan evidentes. EL PNUD explica que ha habido una curva que hace zigzag durante los años que van entre 1990 y 2011. En el año 2011 ocurrieron 72,18 muertes maternas por cada 100.000 nacidos vivos, mientras en 2002 hubo 69, por ejemplo. El Fondo de Población de las Naciones Unidas indicaba en 2011 que Venezuela cuenta con la mayor tasa de embarazos adolescentes de Sudamérica: 101 de cada 1000 madres son menores de edad (Tabuas, 2011). El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2014, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, señala que el valor del Índice de Desarrollo Humano correspondiente a Venezuela para 2013 fue de 0,764, resultado que posiciona al país dentro de la categoría de “alto desarrollo humano” y en el lugar 67 dentro de 187 países. Entre 1980 y 2013, el IDH de Venezuela tuvo un incremento de 19,6%. El PNUD (2012), cuando analiza los Objetivos de Desarrollo del Milenio, destaca que en Venezuela la matrícula en primaria en el período 2000-2012 es mayor en comparación a los años 90. La tendencia es positiva y en el periodo 2011-12 se ubicó en 92,20%, mientras que en los años 90 fue de alrededor de 87%. Indica el estudio que de cada cien niños que comienzan a estudiar primaria, culminan exitosamente el sexto grado en el tiempo reglamentario 85. Si se toman en cuenta los que tardan más del tiempo, este porcentaje aumenta a 97 de cada 100 niños. El PNUD valora las acciones del gobierno en el área educativa tales como las escuelas y liceos bolivarianos, escuelas técnicas y misiones. Sin embargo, estos programas han sido evaluados exclusivamente con respecto a la cantidad de usuarios, pero no a la calidad de lo aprendido. Esto se puede ver con indicadores como la tasa de deserción escolar, que ha disminuido desde 18% (década de los 80) al 5% (2013). Estas cifras de deserción deben leerse tomando en cuenta que una de las políticas de cobertura educativa ha sido la promoción automática. Es decir, ningún niño puede perder el año, independientemente de que haya logrado o no las competencias básicas. 28 Estudio hecho por la Universidad Central, Universidad Católica Andrés Bello y Universidad Simón Bolívar con una muestra de 1.500 hogares de todo el país. 29 http://revistasic.gumilla.org/2015/venezuela-2014-analisis-de-las-condiciones-de-vida/ consultado el 1 de marzo 2016. Revista Encrucijada Americana - Año 8 - N° 1 - 2016 - 1 ISSN versión impresa: 0719-­3432 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 165 165 11-05-2016 13:08:59 Editor: Esteban Valenzuela Van Treek La tasa de alfabetismo está en 95,1% según datos de la UNESCO: una de las más altas de la región. Sin embargo no se logró el 100% de alfabetismo que se había anunciado cuando se creó Misión Robinson, el programa destinado a la educación de adultos analfabetos. En cuanto al área laboral, la tasa de ocupación (incluye estudiantes y amas de casa) es de 92,1 %, según datos del Instituto Nacional de Estadística. La tasa de trabajadores activos es de 64,6% (en sector formal 59,2% y en sector informal 40,8%) y hay solo 7,9% de desocupados. Debido a la alta tasa de informalidad, buena parte de los ciudadanos no están cubiertos por el sistema de salud; sin embargo, en Venezuela es posible acceder a la atención gratuita en hospitales y escuelas, por lo que la poca cobertura en seguridad social no es un problema mayor. 5. La violencia criminal El año 2014 murieron a manos del hampa 24.918 venezolanos y hubo una tasa de 82 muertes violentas por cada 100.000 habitantes, según datos del Observatorio Venezolano de la Violencia (un espacio de investigación integrado por investigadores de siete universidades). Según datos de la ONG CECODAP (2015) (que defiende los derechos de los niños) 912 niños y adolescentes fueron asesinados en Venezuela en 2014. De hecho, el informe de CEPAL 2014 incluye a Venezuela entre los 14 países más violentos del mundo. Datos de Latinobarómetro (2013) basados en una encuesta entre 1.200 personas destacan que 41,1% de la ciudadanía encuentra la seguridad ciudadana entre mala y muy mala, 40,1% encuentra la situación regular y 18,2% la encuentra buena, mientras que 0,6% no sabe o no responde. El uso masivo de armas, la drogadicción, la situación económica, la poca acción policial y la impunidad son algunos de los factores relacionados con este problema, según el Observatorio Venezolano de la Violencia. CONCLUSIONES Sin duda, Venezuela en la actualidad es un país que tiene una sumatoria de crisis: económica, política, social, cultural, que entrelazadas llevan también a una crisis de gobernabilidad. Los analistas no ven salida en las próximas elecciones parlamentarias, aunque hacen eufóricos llamados al voto. Mientras, la población joven, decepcionada, busca emigrar, pese a las dificultades de hacerlo por el poco acceso a divisas y a pasajes. Sin embargo, algunos signos dan cuenta de buenas perspectivas a futuro: en primer lugar el propio optimismo del venezolano, su perseverancia, su participación política y su creatividad para salir de la crisis. Esto demuestra que al hablar de Desarrollo Humano es menester analizar más de una perspectiva de desarrollo, no solo porque unas explican a las otras, sino porque es posible dar un panorama por una parte más objetivo y por otra parte más completo de la complejidad que implica un país. Dos problemas atentan contra este análisis que pretendió abarcar muchas aristas. En algunos casos los datos se contradicen en distintas fuentes y fue complejo hallar el que parecía 166 Revista Encrucijada Americana Universidad Alberto Hurtado 13014 - Interior Revista Encrucijada Americana nº3.indb 166 11-05-2016 13:08:59 DOSSIER: INFORME SOBRE DESARROLLO MULTIDIMENSIONAL DE AMÉRICA LATINA 2015: - pp. 115-168 ASIMÉTRICA LUCHA CONTRA LA POBREZA, BAJÓN DEL EXTRACTIVISMO Y PERSISTENCIA DE LA VIOLENCIA/CORRUPCIÓN acercarse más a la realidad. En otros casos no hay datos públicos del gobierno (o son datos sin asidero) o son de hace varios años. Además (en la polarización que se vive en Venezuela), incluso los analistas de las políticas públicas pueden llegar a tener un sesgo a favor o en contra de las acciones, lo cual se expresa en la existencia de pocos trabajos objetivos. Sin embargo es menester seguir investigando sobre el país, pues a medida que realizábamos este trabajo hallábamos nuevas aristas para indagar, nuevos caminos que recorrer, nuevas cifras que recabar y, sobre todo, muchos entrecruces y mucho por analizar. Solo conociendo sus síntomas se puede curar al enfermo. Porque, aunque el paciente se encuentra en estos momentos grave, el pronóstico es alentador. Si el Ave Fénix resurgió de sus cenizas, Venezuela también. PRINCIPALES REFERENCIAS Alonso, J. (2013). “Venezuela sigue en el grupo de los países más corruptos”. Diario El Universal, 4 de diciembre de 2013. Recuperado el 2 de julio de 2015 de http://www. eluniversal.com/nacional-y-politica/131204/venezuela-sigue-en-el-grupo-de-lospaises-mas-corruptos Banco Mundial (2014). Venezuela. Panorama General. Recuperado el 2 de julio de 2015 de: http://www.bancomundial.org/es/country/venezuela Brewer Carías, A. (2010). Sobre el poder popular y el estado comunal en Venezuela. 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