Enrique Valencia Lomelí (México)

Enrique Valencia Lomelí (México)
Profesor Investigador Titular de la Universidad de Guadalajara. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores en México. Coordinador del Centro de
Investigación Observatorio Social del Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades, en Guadalajara. Es profesor invitado en el Doctorado en Ciencias
Sociales de la Universidad
ITESO. Tiene Maestría en Sociología por la
Universidad Iberoamericana, México. Posee diplomado de Estudios a Profundidad
en Economía por las Universidades París I (IEDES) y Picardie (Amiens), Francia.
Doctorado en Ciencias Económicas por la Universidad de París VII. Es autor de
valiosos libros y artículos relacionados con Economía y Política social en México y
en Corea del Sur. Ha sido consultor de varios organismos internacionales (BIDINDES, UNESCO, UNICEF y PNUD) y profesor invitado en universidades
mexicanas, francesas y coreanas.
Enrique Valencia Lomelí
ITESO, Universidad jesuita de Guadalajara
http://www.iteso.mx
Univerdad de Gualajara
www.udg.mx
Contact: [email protected]
México, un siglo tras los pobres
ABSTRACT
Desde los periodos de agitación social previa a la Revolución hasta el inicio de la
alternancia democrática, los dirigentes del Estado Mexicano se han planteado
permanentemente, no siempre con el mismo énfasis, la cuestión de cuál es la
mejor manera de resolver el crónico problema de la pobreza (la
miseria, la marginación) en la que ha vivido la mayoría de la población. El sector
público mexicano es un recipiente, en el que se han ido acumulando en archivos y
en memorias vivientes o se han ido ocultando en las crisis y en los fracasos,
recuperando o desaprovechando en los cambios de gobierno, olvidando o
rescatando experiencias sociales de gobiernos y legisladores, junto con
organizaciones
sociales
y
civiles,
y
empresas.
En este trabajo se presenta una visión histórica de estas experiencias, que trata de
responder a la pregunta de por qué la existencia de un círculo duro, estructural, de
la pobreza en México, cercano a 50% de la población. Con este recorrido histórico,
se
intenta
recuperar
algunas
enseñanzas
de
largo
periodo.
La persistencia de la pobreza se debe a una multiplicidad de factores. En la historia
de México al menos se pueden tomar en cuenta los siguientes:
- Sustentabilidad del crecimiento y choques macroeconómicos abruptos.
- Distribución del ingreso.
- Comportamiento del gasto social.
- Creación de instituciones de seguridad social.
- Generación de programas de atención a población vulnerable.
- Reconocimiento y vigencia de derechos sociales.
El texto presentado analiza la conjunción o el olvido de algunos de estos factores
en un periodo de largo plazo y destaca acciones necesarias de diferentes actores
de la sociedad para tratar articular los factores
señalados y disminuir durablemente la pobreza estructural del país.
DESARROLLO
La persistencia de la pobreza en México es un problema multifactorial, que no
puede ser resuelto ni teórica ni políticamente poniendo el acento en un solo factor.
En este trabajo sostenemos que, al menos, deben tomarse en cuenta los
siguientes elementos: la sustentabilidad del crecimiento, la distribución del ingreso,
el comportamiento del gasto social, la creación de instituciones de seguridad
social, la generación de programas de atención a población vulnerable y el
reconocimiento y vigencia de los derechos sociales. En este marco debe ser
discutida la responsabilidad social de las empresas; limitarla a la generación de
prácticas de beneficencia, a la discreción de los individuos y su buena voluntad, es
notoriamente insuficiente de acuerdo a la historia socioeconómica del país. Una
visión comprehensiva de la responsabilidad social de las empresas requiere
discutir estas dimensiones; puede ser útil, para fundamentarla, un recorrido
histórico de las acciones sociales frente a la pobreza.
Desde los periodos de agitación social previa a la Revolución hasta el inicio de la
alternancia democrática, los dirigentes del Estado Mexicano se han planteado
permanentemente, no siempre con el mismo énfasis, la cuestión de cuál es la
mejor manera de resolver el crónico problema de la pobreza (la miseria, la
marginación) en la que ha vivido la mayoría de la población. El sector público
mexicano es un recipiente, en el que se han ido acumulando en archivos y en
memorias vivientes o se han ido ocultando en las crisis y en los fracasos,
recuperando de tanto en tanto o desaprovechando en los cambios de gobierno,
olvidando en otras prioridades o rescatando experiencias sociales de gobiernos y
legisladores, junto con organizaciones sociales y civiles, y empresas. Todo el siglo
XX fue un periodo de encuentros y desencuentros entre el Estado y los pobres
rurales y urbanos. A lo largo de ese siglo e inicio del actual, se han ido generando
importantes controversias sobre el quehacer ante la pobreza y creando diversas
alternativas desde el Estado o la sociedad. Por ello, los discursos y las acciones
sociales frente a la pobreza en México no pueden partir de cero. La reforma de
Estado requiere incorporar esta historia secular. 1
Para los pobres, libertad económica, piedad y desprecio. 2
El triunfo de los liberales en la segunda mitad del siglo XIX había permitido generar
la confianza en que la libertad individual, en el marco del mercado, sería la
solución al problema de la pobreza. Los individuos capaces superarían las
limitaciones y aprovecharían las oportunidades que ofrecía el mercado. Para ello,
era fundamental romper con las barreras que impedían la libertad de los mercados,
en especial el poder de la Iglesia Católica, que acumulaba importantes riquezas, y
las propiedades comunales, que impedían la apropiación individual y el comercio
legal de las tierras. Sin estas trabas, el mercado funcionaría y permitiría la creación
de una importante clase media, y se solucionaría el problema de la indigencia. La
solución al problema de la pobreza no debería pasar por la beneficencia pública,
sino por el impulso a la prosperidad económica, al trabajo, con el complemento de
la educación; para los liberales gobernantes, el Estado tenía otras funciones
1
No intentamos en este texto hacer esta historia secular, sino narrarla en grandes trazos a partir de los trabajos de
varios especialistas en la materia.
2 Para este apartado, retomamos en especial a González Navarro, 1985.
primordiales, no la beneficencia pública labor meramente supletoria ante las
insuficiencias de la beneficencia privada. No habría que poner más barreras a los
mercados, sino dejarlos en libertad.
Los liberales compartían con los conservadores un cierto desprecio por los
indígenas y postulaban la superioridad de la raza blanca (con mayor claridad en la
Guerra de Castas). Hubo notables despojos de tierras de comunidades y
campesinos libres. 3 Los conservadores cercanos a la Iglesia Católica mezclaban
el desprecio por el populacho, por los indígenas, con el aprecio por la caridad
cristiana. La caridad no debía ser, por supuesto, legalmente obligatoria sino
voluntaria, para distribuir lo superfluo; la pobreza no era necesariamente una
injusticia sino resultado de una situación natural, producto del triunfo de la
inteligencia, el trabajo y la capacidad, sobre el atraso y la pereza. Se requería el
alivio de la caridad y no de manera imprescindible el fin de la pobreza. Los
conservadores eran promotores de la beneficencia privada, asociada al carácter
tutelar de la Iglesia Católica. Eran proclives a un paternalismo caritativo.
El problema es que ni la supuesta libertad de mercado ni la pregonada caridad
cristiana lograron disminuir sustancialmente la miseria de las mayorías y, ante la
desigualdad creciente debida a la concentración de la tierra, se fue gestando una
revuelta social de enormes magnitudes.
Para los pobres, nuevas leyes.
La desigualdad se había incrementado, muy probablemente, por el despojo de
tierras; además, Porfirio Díaz no consideraba madura para la democracia a la
sociedad. La Revolución Mexicana catalizó entonces un gran descontento frente a
la concentración de la riqueza y de poder político en la dictadura porfirista. La
3
Brachet-Márquez, 2004: 244-245.
codificación legal de acuerdos sociales para superar el conflicto armado admitió
demandas centrales de los pobres rurales y urbanos. A los campesinos y
comunidades se les reconoció el derecho a la tierra y al agua para generar una
distribución equitativa de la riqueza (artículo 27 constitucional), y a los trabajadores
(en el artículo 123 constitucional) la mayor parte de los derechos logrados para los
contratos de trabajo europeos e incluso la posibilidad de creación de cooperativas
para la construcción de viviendas para los trabajadores. 4 En términos legales, los
pobres rurales y urbanos contaron con normas constitucionales avanzadas en
términos de derechos sociales; la novedad para la época fue que estos pobres
fueron considerados sujetos con derechos. 5
No obstante, en los años 20 e inicio de los 30, la mayoría permaneció en
condiciones de pobreza en el marco de un severo estancamiento de la economía;
al menos, la cantidad de habitantes crecía y el Estado era más activo en
propuestas educativas y de salud, como la Secretaría de Educación Pública en
1921 y el Código Sanitario en 1926. 6
Los programas específicos de reforma agraria y de modificaciones laborales y de
seguridad social tardaron en ponerse en práctica. Sin embargo, al menos el texto
constitucional se convertía en “legitimador” de demandas sociales; los debates
sobre seguridad social llegarían a la escena durante el callismo y el maximato, con
la oposición de los empresarios; entre 1925 y 1928, el gobierno se limitaría a
generar programas de seguridad social para funcionarios, militares y maestros. 7
Apenas hasta 1929 se reglamentó el artículo 123, de tal manera que en 1933 se
4
Román y Aguirre, 2001: 117. De acuerdo a Ordóñez (2002: 57-59), “A diferencia de las amplias potestades que se
le atribuyen al Estado en materia de intervención económica, los compromisos de las políticas sociales ocuparon un
lugar secundario en el modelo constitucional”; para ampliar las responsabilidades públicas en esta materia,
posteriormente se incorporaron a la Constitución los derechos a la educación primaria (1934), a la seguridad social
(1974), al trabajo (1978), a la salud y a la vivienda digna (1983) y a la instrucción secundaria (1993).
5 Brachet-Márquez, 2004: 246.
6 De Gortari y Ziccardi, 1998: 208; Ordóñez, 2002: 66.
7 Brachet-Márquez, 2004: 247-248.
fijó el salario mínimo y en 1942 se creó el seguro social. Por otra parte, a mediados
de los años 30, sólo uno de cada cinco ocupados rurales tuvo acceso a la tierra. 8
Así, no bastó la importante afirmación de derechos. La garantía constitucional se
hizo realidad lentamente o se reglamentó tardíamente, de manera que en las
primeras décadas posrevolucionarias cambió apenas levemente la situación de los
pobres rurales y urbanos. La prioridad de los gobiernos revolucionarios de estos
años no fue el bienestar social sino el control militar y la estructuración del sistema
político. 9
Para los pobres, tierras y asistencia pública.
La atención directa a las necesidades sociales después de la Revolución seguía el
camino de la beneficencia privada y algunas débiles acciones de beneficencia
pública y de incipientes programas o instituciones sociales. El gobierno de Lázaro
Cárdenas avanzó en la institucionalización de los derechos sociales con el
reconocimiento del derecho a la educación primaria y con la creación de la
Secretaría de Asistencia Pública, que intentaba transformar la idea de beneficencia
pública en obligación de Estado para asistir a los socialmente débiles. 10 No
solamente debían ser protegidos los trabajadores con contrato (Ley Federal del
Trabajo) o los beneficiados por el reparto agrario (reforma agraria), sino la
sociedad en general.
El gobierno cardenista incrementó el gasto social 11, acentuó el reparto agrario de
tal manera que los beneficiarios alcanzaron a representar más de 4 de cada 10
ocupados rurales y promovió una política de incrementos al salario mínimo. Se
8
Román y Aguirre, 2001: 117.
Ordóñez, 2002: 66-67.
10 Guadarrama, 2001; Ordóñez, 2002.
11 De Gortari y Ziccardi, 1998: 209; Ordóñez, 2002: 70.
9
generaron instituciones de seguridad sólo para ferrocarrileros, petroleros y
electricistas; se construyó una red de centros de salud para los campesinos, tipo
cooperativas con la participación de estos mismos en la administración. 12 No
obstante estos cambios, la dimensión de la problemática social superaba
notoriamente la capacidad de respuesta pública, de acuerdo a Ordóñez (2002).
Además, la sociedad difícilmente iba saliendo de una grave inestabilidad política,
con el inicio de la consolidación del Estado y de la constitución de organizaciones
corporativas a través de las cuales los individuos fueron aprendiendo a negociar la
garantía efectiva de sus derechos.
Para los pobres, crecimiento, subsidios e instituciones sociales.
El largo periodo que va de 1941 a 1970, en términos de política social inició con la
creación del IMSS. En la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social,
Manuel Avila Camacho sostiene claramente la vinculación entre esta nueva
institución y el combate a la pobreza 13. El proceso de industrialización sustitutiva
permite un crecimiento económico sin precedentes; se crean así las condiciones
para reducir la pobreza con crecimiento, nuevas instituciones sociales y subsidios
alimenticios. Se crean también las primeras instituciones financieras para el
impulso a la construcción de viviendas populares. 14 El gasto social se incrementa
especialmente en el periodo 1953-1970, desde 1.1% del PIB hasta 4.6%, de
acuerdo a la serie de Gerardo Ordóñez (2002: 82).
En el sexenio de López Mateos se da un segundo impulso a las instituciones
sociales, de acuerdo a Brachet-Márquez (2004: 251): se incluyó a los jornaleros
agrícolas cortadores de caña en el Seguro Social, se creó el ISSSTE (1960) y se
12
Brachet-Márquez, 2004: 249; Ordóñez, 2002: 72.
Con el seguro social “se tiende a evitar que la miseria y la angustia azoten a grandes sectores de la población”
(Avila Camacho, 1942).
14 De Gortari y Ziccardi (1998: 217 y 218).
13
mejoraron los institutos de seguridad social de los trabajadores petroleros,
electricistas y ferrocarrileros. Se creó el FOVI, para la construcción de vivienda 15,
y la Conasupo para una mayor regulación en la producción y distribución
(subsidios) de alimentos. 16
Con el dinamismo económico, la creación de empleos formales y los aumentos
salariales (al menos entre 1952 y 1970 por lo que se refiere a los salarios mínimos)
se da una importante reducción de la pobreza que va, con la serie construida por
Miguel Székely (2005) 17, desde 88.4% en 1950 de la población a 69.4% en 1968.
Sin embargo, el crecimiento industrializador (asociado a la seguridad social
creciente) se dio en el marco de una aguda desigualdad (índices de Gini
superiores a 0.50). 18 Fue la época del debate en “capitalizadores” y “reformistas
sociales” acerca de la mejor manera de avanzar en el desarrollo nacional 19.
Probablemente la aguda desigualdad impidió que la reducción de la pobreza fuera
mayor; además, el acceso a la seguridad social en 1970 era aún de un pequeño
porcentaje de la población (23.1%), fundamentalmente urbana. El principal corte
entre las “clientelas” de las instituciones sociales fue entre asalariados y no
asalariados. 20 Los sectores rurales quedaban fuera de los mecanismos de
15
Ibíd. Ordóñez, 2002: 89.
Ordóñez, 2002: 87. Conasupo tiene una historia institucional originada en el periodo de Lázaro Cárdenas (1938),
con el Comité Regulador de Mercados de Subsistencia.
17 Proponemos en forma ilustrativa los datos de esta serie. La comparabilidad en la serie larga de Székely debe
tomarse con cautela, como lo señala este mismo autor. Puede verse la explicación técnica en Székely, 2005: 11. De
acuerdo al autor las cifras de los años 1984 a 2002 son más confiables, debido a la comparabilidad de las encuestas
utilizadas y procesadas con la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. Existe otra serie
larga 1963-2000 de Hernández Laos y Velásquez (2003), también con metodología de líneas de pobreza, que
muestra una tendencia parecida a la construida por Székely. Damián (2004: 51) presenta otras series para 19682000, de Cepal, BM y Hernández Laos/Boltvinik. La coincidencia de la tendencia de todas estas curvas es que hay
una reducción de la pobreza desde el punto de partida de la serie (1950/1963/1968) hasta 1977 (Hernández y
Roa)/1981(CEPAL, BM y Hernández Laos/Boltvinik)/1989 (Székely) y luego un incremento hasta 1996 y por último
una reducción hasta 2000. El dato de 1981 fue estimado por Boltvinik (no hubo ENIGH en ese año). De acuerdo a
Székely, la diferencia en el periodo 1977-1989 entre él y Hernández Laos y Roa es que estos autores ajustan los
datos de las encuestas de hogares a los agregados de Cuentas Nacionales.
18 De acuerdo a Hernández Laos y Roa (2003: 79), el índice de Gini en el ingreso de los hogares fue de 0.606 en
1963 y 0.586 en 1968.
19 Valencia y Aguirre, 2001.
20 De Gortari y Ziccardi, 1998: 219.
16
seguridad social, al amparo de una asistencia pública disminuida. Incluso los
apoyos en subsidios alimenticios y para construcción de viviendas favorecían
especialmente a los sectores urbanos. 21
Para los pobres, crecimiento y nuevos programas sociales, en el marco de la
inestabilidad económica.
El agotamiento del modelo industrializador sustitutivo, los debates acerca de la
aguda desigualdad de la sociedad mexicana como obstáculo del desarrollo 22 y el
análisis de las debilidades en el combate a la pobreza, llevaron a la generación de
nuevos programas sociales fundamentalmente dirigidos al sector rural entre 1970 y
1982 (Pider de Luis Echeverría, Coplamar e Imss-Coplamar de José López Portillo
y Sam también de José López Portillo). Cada presidente inaugura prácticamente
su (s) programa (s). Desde el inicio del sexenio de Luis Echeverría se empieza ya
a discutir la importancia de dirigir las acciones frente a la pobreza a los sectores
prioritarios.
Con algunos sobresaltos importantes, se mantienen altas tasas de crecimiento en
este periodo, la incorporación a la seguridad social mantuvo el ritmo de crecimiento
más importante hasta llegar a poco menos de la mitad de la población (46.5% en
1982). La reforma a la Ley del Seguro Social de 1973 hablaba de incorporar a esta
institución a todos los mexicanos económicamente activos (lo que se quedó en
simple aspiración), se generaron nuevos programas sociales dirigidos a los pobres
rurales. En el ámbito de la vivienda fueron creados Infonavit y Fovissste en 1972.
23 Los gastos sociales mantuvieron su progreso hasta superar 9% del PIB en
21
Ordóñez, 2002.
Valencia y Aguirre, 2001.
23 De Gortari y Ziccardi, 1998: 218.
22
1982. 24 La desigualdad disminuyó desde un índice de Gini cercano al 0.6 en 1068
hasta uno de 0.518 en 1977. 25
En este marco, la pobreza diminuyó también de manera importante.26 Sin
embargo, la crisis estalla en 1982 y se inicia un largo periodo de inestabilidad y
estancamiento; no se pudieron sostener las altas tasas de crecimiento ni el ritmo
de generación de empleos formales con aseguramiento incluido.
Para los pobres, reformas económicas y focalización.
En especial desde 1985 se inicia el proceso de reformas económicas, con políticas
de ajuste severas. Las reformas económicas de mercado no han logrado
reconstruir un régimen de crecimiento, más bien la regularidad paradójicamente ha
estado en la inestabilidad (volatilidad). Se ha frenado el aumento de la cobertura
de seguridad social, debido al poco dinamismo en la creación de empleos (en
2002, en los registros administrativos de las instituciones de seguridad estaba ya
60% de la población; de acuerdo a la Secretaría de Salud, en realidad sólo la mitad
de la población está asegurada). 27
En este periodo de reformas, el gasto social en relación al PIB ha experimentado
una tendencia en U, con reducción en el periodo de ajuste hasta llegar a 6.1% en
1988 28 y recuperación paulatina para superar ligeramente los porcentajes previos
a la crisis de 1982. De acuerdo a la CEPAL (2006: 63) en 2002-2003, alcanzó ya
24
Ordóñez, 2002: 92 y 100.
Hernández Laos y Velásquez, 2003: 79. Para 1984, la desigualdad habría continuado su descenso hasta
prácticamente 0.5.
26 Como no hubo encuesta cercana a 1982, puede tomarse de forma ilustrativa el dato de 1984: 53% en 1984
(Székely, 2005: 47). En los cálculos de Hernández Laos/Boltvinik para 1981, la pobreza habría descendido a 48.5%
(Damián, 2004: 151). Recuérdese que la divergencia principal en las series de Székely y Hernández Laos y
Velásquez se da en este periodo.
27 Secretaría de Salud, s/f.
28 Boltvinik y Damián sostienen que la reducción del gasto público en el gobierno 1982-1988 no fue tan severa si se
utiliza como deflactor un índice adecuado (índice de precios y servicios pagados por el gobierno) y no el índice
nacional de precios al consumidor (Damián, 2000).
25
10.5% del PIB. 29 No obstante la recuperación e incremento, el gasto social en
México sigue siendo notablemente bajo en comparación con los países
desarrollados e incluso por abajo del promedio de América Latina (13.1%).
Según los cálculos más recientes de la Secretaría de la Salud, la población
incorporada a la seguridad social apenas representa la mitad de la población; en
varias entidades del país, la incorporación o apenas supera 20% o alcanza con
dificultad a un tercio de los pobladores. 30 Los empleos generados no incorporan
necesariamente a la seguridad social (Román, 2003). 31 Así, la tendencia más
probable, en las actuales condiciones y con la política económica vigente, es el
mantenimiento de un porcentaje muy importante de los ciudadanos sin la garantía
de la vigencia de su derecho a la salud.
En este sentido, el cambio más perceptible en cuanto incorporación a los sistemas
de seguridad podría ser el proyecto del Seguro Popular 32, mecanismo de
aseguramiento que no pasa por el empleo y que busca incluir a la atención en
salud pública a cerca de la mitad de la población excluida del sistema de seguridad
social; la meta propuesta por el gobierno actual es llegar en 2010 a un
aseguramiento universal. Hasta fines de 2005 se habían incorporado a este seguro
3 millones de familias, con aproximadamente 10 millones de beneficiarios.
29
Ver la serie de Ordóñez, 2002 y www.sedesol.gob.mx.
Secretaría de Salud (s/f). El cálculo de la Secretaría de Salud, para 2002, fue de 49.8% de derechohabientes a la
seguridad social en el país. Los estados con menor cobertura en seguridad social en 2002 fueron Chiapas con
21.9%, Guerrero con 28.4%, Oaxaca con 28.6%, Puebla con 32.9% y Michoacán con 33.3%. Los estados con cerca
de tres cuartas partes de su población asegurada fueron Coahuila con 78.8% y Nuevo León con 74.5%.
31 De acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de Empleo, en 2004 sólo 33.2% de los ocupados tenían
seguridad social, frente a 34.8% en el inicio del gobierno actual (2001) (Ver www.stps.com.mx).
30
32 El Seguro Popular es un seguro público y voluntario, dirigido a las familias sin seguridad social en materia de
salud. Fue creado en el año 2001. Los hogares de los dos deciles con ingresos más bajos no pagan por su afiliación
a este seguro; para el resto de deciles, sí hay cuota de ingreso, creciente de acuerdo al ingreso familiar. Los
incorporados tienen derecho a recibir la atención en 154 servicios de salud, que incluyen algunos servicios de
hospitalización (www.salud.gob.mx).
En las políticas públicas, la primacía la tuvo la reforma económica y posteriormente
se ha llevado a cabo un proceso de reforma social: cambio en el régimen de
pensiones (cuentas individuales), eliminación de los subsidios alimenticios
(subsidios a la oferta) y sustitución por los subsidios a la demanda, y
modificaciones en las acciones de combate a la pobreza (focalizadas), inicialmente
con Pronasol y posteriormente con Progresa-Oportunidades. De nuevo se da la
sucesión de programas frente a la pobreza de corte presidencial (con excepción de
Progresa-Oportunidades). Podemos hablar incluso de una focalización asistida con
medios computarizados, cada vez más sofisticada en el caso de ProgresaOportunidades que llega ya a un cuarto por ciento de la población total, y de
preferencia por las transferencias directas (subsidios a la demanda).
En este periodo de 20 años, se interrumpió el proceso de reducción de la pobreza
e incluso en la crisis de 1994-1995 la pobreza regresó a los porcentajes de 1968,
es decir, en cierto sentido un retroceso de 30 años en 1996 (69.6% de pobreza).
En números absolutos el incremento de personas en condición de pobreza se
incrementó notablemente de 39.8 millones de personas en 1984 (en pleno ajuste
económico) hasta 66.2 millones de personas en 1996 (apenas saliendo de la crisis
de 94-95) (Székely, 2005). La crisis de 1994-1995 fue especialmente severa en
sus consecuencias sociales; se vivió un empobrecimiento repentino que reveló la
vulnerabilidad en la que se encontraban muchos hogares que habían dejado
temporalmente la pobreza: de acuerdo a la serie larga de Székely (2005), el
número de pobres entre 1994 y 1996 se incrementó en 15 millones de personas.
De acuerdo a los datos oficiales, hasta en 2002-2004 se retoma la tendencia
histórica de reducción de la pobreza (en 1984 pobreza de 53% en 2002 de 50.6%).
La desigualdad repunta en términos generales y aún no regresa a los indicadores
de 1984: de acuerdo a Hernández Laos y Velásquez el índice de Gini del ingreso
de los hogares aumenta fuertemente en la segunda mitad de los ochenta (etapa
del ajuste económico severo), disminuye en la primera mitad de los 90 y vuelve a
aumentar en la segunda, hasta llegar a 0.564 en 2000. 33 El repunte de la
desigualdad (como tendencia general) muy probablemente ha impedido una mayor
reducción de la pobreza.
En los años 60 y 70 se conjugaron el crecimiento y la disminución de la
desigualdad, para reducir la pobreza en México; en los años 80, la pobreza
aumentó en buena parte debido al incremento en la desigualdad, en el marco de
un periodo de estancamiento económico (periodo del ajuste delamadridista); en los
años 90, los cambios en la pobreza (aumento en la primera parte de la década,
disminución en la segunda) se debieron sobre todo al ciclo económico 34 y no al
comportamiento de la desigualdad que aumentó en la segunda mitad de la década,
especialmente en las zonas urbanas.35
La experiencia contemporánea ha mostrado que se requiere prudencia antes de
festinar resultados como si fueran definitivos. La comunicación social del actual
gobierno difunde con gran optimismo los resultados frente a la pobreza: del año
2000 al 2004, con datos oficiales, la pobreza se ha reducido de 53.7% de la
población al 47% en 2004. 36 Sin embargo, el proceso mismo de esta reducción
así como lo sucedido en otros periodos invita a la moderación.
En primer lugar, la reducción de la pobreza entre 2000 y 2004 se refiere
fundamentalmente a la pobreza rural y en buena medida causada por las
transferencias públicas (Oportunidades y Procampo) y privadas (remesas); la
reducción de la pobreza urbana en porcentaje de la población total no ha sido
significativa e incluso en números absolutos aumentó de 26 a 26.4 millones. En
33
Ver Székely, 2005: 47.
Cortés, 2002: 18.
35 Hernández Laos y Velásquez, 2003: 89 y 93.
36 Se trata del indicador pobreza de patrimonio, de acuerdo a la Sedesol, con la metodología del Comité de Medición
de la Pobreza en México (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, 2004).
34
2004, 54.6% de los pobres totales del país se encontrarían en las zonas urbanas.
37 En segundo lugar, como ya lo señalamos, los avances logrados en varias
décadas se perdieron simplemente con la crisis de 1994-95. Incluso, de acuerdo a
la serie de Székely (2005: 55) y a los datos oficiales recientes 38, en los años de
reforma económica el número absoluto de pobres habría aumentado en 9 millones
de personas (48.9 millones de personas en 2004 frente a 39.8 en 1984)
Con todo y los recientes indicadores oficiales de la pobreza, en síntesis podemos
subrayar de nuevo el enorme desafío frente al que esta la sociedad mexicana: al
menos cerca de la mitad de la población está en situación de pobreza y otros
sectores importantes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad que podrían
conducirlos fácilmente al empobrecimiento; cerca de la mitad de la población
cuenta con instrumentos (no necesariamente de calidad) para enfrentar los riesgos
sociales y asegurar su bienestar, pero otra mitad está excluida de ellos.
Para los pobres, recuperar el aprendizaje histórico.
Con este recorrido histórico, podemos recuperar algunas enseñanzas de largo
periodo. Las reformas de mercado por sí mismas no han sido suficientes para
impulsar una reducción de la pobreza e incluso en dos periodos diversos han
posibilitado el repunte de la polarización social (etapa liberal en el siglo XIX) y en
otro el incremento de la pobreza (etapa de las reformas contemporáneas). El
simple reconocimiento de derechos, si no va acompañado de programas
específicos, tampoco ha sido suficiente por sí mismo para la disminución de la
pobreza. En este mismo sentido, el crecimiento es necesario, pero no basta: se
requiere que sea sostenido y que vaya asociado a la creación de instituciones
sociales, a la creación de empleo y a la disminución de la desigualdad. Los
37
Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004), Cortés (2004) y Banco
Mundial (2005).
38 Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004).
choques abruptos macroeconómicos han generado empobrecimiento repentino. El
aseguramiento bismarkiano tiene el límite de la creación de empleo formal; en
México, eso ha significado el freno de la cobertura de la seguridad social (sólo la
mitad de la población asegurada). Si el régimen de crecimiento no va asociado a la
prevención de las crisis (estructura macroeconómica endeble), puede reventar y
generar crisis de grandes proporciones que afectan especialmente a los más
vulnerables y generar retrocesos sociales importantes. La proliferación de
programas sociales frente a los pobres puede favorecer la discrecionalidad de los
gobernantes en turno e impedir la institucionalización del combate a la pobreza.
La permanencia de un amplio círculo duro de la pobreza, en el contexto de una
aguda desigualdad, constituye uno de los principales problemas sociales de
México: en el último medio siglo la sociedad mexicana no ha logrado disminuir la
incidencia de la pobreza de la mitad de la población. A principios del Siglo XXI,
México, con un poco más de 100 millones de habitantes, cuenta con cerca de 50
millones de personas afiliadas al seguro social, 25 millones de beneficiarios del
esquema de Oportunidades, protección parcial y temporal (poco menos de tres
millones de ellos incorporados al Seguro Popular), y cerca de 4 millones afiliados al
Seguro Popular (no incluidos en Oportunidades); otros 20 millones de personas en
el país son atendidos en sus riesgos de salud por los sistemas abiertos de
asistencia social, por la medicina o aseguradoras privadas. Uno de los problemas
centrales de Oportunidades es que se trata, por principio, de un programa
temporal; no de la garantía de un derecho. En principio, los beneficios de
Oportunidades para los incluidos pueden desaparecer por decisión gubernamental.
Con el mismo modelo de política social (seguridad social sólo para los empleados
formales más la incorporación paulatina al Seguro Popular), la segmentación
podría continuar bajo nuevas formas si no se transita a un reconocimiento de los
derechos sociales, si las prácticas de subsidios a la demanda (Oportunidades)
continúan simplemente como una decisión temporal de las autoridades en turno y
si se mantiene la separación de las instituciones de salud (con atención a varias
“velocidades”).
En este contexto, a partir de la historia del siglo XX y del nuevo siglo mexicano,
podemos iniciar la discusión sobre la responsabilidad social de las empresas ante
la pobreza: no es un factor externo a la actividad productiva de las empresas en el
sentido de una simple redistribución mínima y discrecional de las utilidades a
través de la beneficencia; es primordialmente un elemento propio de la actividad
productiva en el sentido de participación en el crecimiento sostenido de la
economía, de generación de empleo con mejoras salariales y soporte de las
instituciones de seguridad social, a fin de cuentas de distribución; es también,
desde un enfoque de economía política, la participación en las decisiones
macroeconómicas redistributivas (vigencia de derechos sociales, consolidación de
instituciones, responsabilidad fiscal) y de creación de bienestar. La responsabilidad
social empresarial desde esta óptica es tanto una cuestión (social) técnicoproductiva como un asunto de economía política del bienestar.
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