Diario La Ley, núm. 8418, Sección Doctrina

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Reglamento de los centros de internamiento de extranjeros: una nueva oportunidad perdida
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Alberto DAUNIS RODRÍGUEZ
Profesor de Derecho Penal. Universidad de Málaga
Diario La Ley, Nº 8418, Sección Doctrina, 11 de Noviembre de 2014, Año XXXV, Editorial LA LEY
LA LEY 8010/2014
I. INTRODUCCIÓN
El pasado mes de marzo de 2014 se aprobó el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de
los centros de internamiento de extranjeros. De esta forma, se daba respuesta a una demanda que
distintas organizaciones públicas y privadas venían realizando desde el año 1985.
En el presente artículo se realiza una revisión crítica de las disposiciones reglamentarias que abordan
los aspectos más esenciales del internamiento de extranjeros. Con esta pretensión, analizamos la
naturaleza jurídica de la figura, sus supuestos de aplicación, el papel de la autoridad judicial en la
autorización y control del internamiento, la organización general y las competencias de los órganos
encargados de los centros, sus instalaciones, el estatuto jurídico de los internados y la vigilancia y
seguridad en los centros. No obstante, con carácter previo a este análisis de la reglamentación
vigente, nos detenemos en el complejo itinerario jurídico que ha sufrido la norma hasta su
aprobación final.
II. ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL RÉGIMEN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE
INTERNAMIENTO
Desde su aparición en el sistema jurídico español con la primera versión de la ley de extranjería,
mediante LO 7/1985, de 1 de julio, los centros de internamiento de extranjeros (en adelante, CIES
o centros) han adolecido de un reglamento que desarrollase la mínima regulación legislativa de la
medida, generándose un importante vacío legal, que dejaba determinados aspectos
transcendentales del internamiento en manos de la dirección de los CIES.
Dicha falta de regulación normativa no solo producía una clara situación de desprotección jurídica
para los extranjeros objeto del internamiento sino, también, inseguridad jurídica para los propios
operadores policiales encargados de la organización y funcionamiento de los centros.
En efecto, el tratamiento de los CIES mediante disposición normativa con rango de ley, se reducía al
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art. 62 LEX 1985 en el que se regulaba mínimamente la medida, concretamente, solo se abordaban
los supuestos de aplicación, la duración y la revocación. Esta situación de inseguridad jurídica se
sostuvo hasta la aprobación de la Orden del Ministerio de la Presidencia de 22 de febrero de 1999,
sobre normas de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros.
La norma —de rango reglamentario— reguló el tratamiento jurídico de los CIES pero parte de su
articulado vulneró el principio de reserva de ley, al afectar materias muy sensibles —como el uso de
la fuerza en los centros, el aislamiento de los internados, la restricción de los derechos de visita, los
controles de la correspondencia y el decomiso de las pertenencias personales— que no habían sido
previamente regulados mediante Ley (2) .
La conversión de España en uno de los principales países receptores de migrantes, trajo consigo la
reforma de la Ley de Extranjería (en adelante LEX) mediante LO 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada, tan solo once
meses después, por la LO 8/2000, de 22 de diciembre. No obstante, la ley no amplió la regulación
de los CIES sino que continuaba otorgándole un tratamiento marginal e insuficiente. En
consecuencia, el Reglamento de Ejecución de la Ley de Extranjería (en adelante RLEX), aprobado
por el RD 864/2001, de 20 de julio,vulneró, por los mismos motivos que la Orden Ministerial del
1999, el principio de reserva de ley, anulándose mediante STS de 20 de marzo de 2003, los aps.
2.º y 6.º de su art. 130.
Dicho pronunciamiento judicial motivó la reforma de la ley de extranjería, mediante LO 14/2003, de
20 de noviembre, para incorporar los arts. 62 bis a 62 sexies. Tales artículos abordan, por primera
vez, la regulación, mediante ley orgánica, de los aspectos más relevantes y fundamentales del
internamiento de extranjeros. Tales disposiciones legales tuvieron su correspondiente desarrollo
reglamentario en los arts. 153 a 155 RD 2393/2004, de 30 de diciembre.
La aprobación de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a
normas y procedimientos comunes en los Estados Miembros para el retorno de los nacionales de
terceros países en situación irregular, junto a los graves problemas generados en la mayoría de
CIES, denunciados continuamente por las Organizaciones civiles de defensa de los derechos
humanos, el Defensor del Pueblo y la Fiscalía General del Estado, motivaron que la nueva versión de
la ley de extranjería, mediante LO 2/2009, de 11 de diciembre, en su Disposición adicional tercera,
otorgarse al Gobierno un plazo de seis meses para aprobar un reglamento que desarrollase, de
forma autónoma e independiente, el régimen y funcionamiento del internamiento de extranjeros.
III. REGLAMENTO CIES. ANALISIS Y ESTUDIO DE SUS PRINCIPALES DISPOSICIONES
A pesar de que el legislador del año 2009 fijase un plazo de seis meses para la aprobación del
Reglamento CIES, el ejecutivo español necesitó más de cuatro años para responder a dicho
mandato. En efecto, hubo que esperare hasta el RD 162/2014, de 14 de marzo, que aprobó
definitivamente el ansiado Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de
internamiento de extranjeros (en adelante RCIES o Reglamento).
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El RCIES consta de 59 artículos distribuidos en siete títulos, donde se abordan la naturaleza jurídica
de la figura, las características y estructura orgánica de los centros, el estatuto jurídico de los
internados, los procedimientos de actuación, las normas de convivencia y régimen interior, la
formación del personal del centro y mecanismos de control e inspección, las medidas de seguridad y
la participación y colaboración de las organizaciones no gubernamentales. Habida cuenta de la
reducida extensión del presente trabajo, en las siguientes páginas nos centramos en los aspectos
más relevantes de la norma y en los principales problemas que puede suscitar su aplicación.
1. Naturaleza jurídica
El internamiento de extranjeros es una medida cautelar privativa del derecho ambulatorio. Está
destinada a gestionar los flujos migratorios, pero solo podrá aplicarse cuando no exista otra
alternativa menos aflictiva para la libertad del extranjero y sea estrictamente necesaria para
asegurar su sujeción y control por parte de la Administración. Estamos, por tanto, ante una medida
subsidiaria y excepcional.
Resulta constante la preocupación del legislador español por negar el carácter penitenciario de los
CIES. En efecto, desde la primera versión LEX, se expresa de forma taxativa que los CIES no podrán
tener carácter penitenciario (art. 26.2). Actualmente, el art. 61 LEX describe el internamiento del
extranjero como una medida cautelar que puede imponerse cuando se incoe un procedimiento en el
que se proponga la expulsión del extranjero; advirtiendo el art. 60.2 LEX que los lugares de
internamiento para extranjeros no tendrán carácter penitenciario y estarán dotados de servicios
sociales, culturales y sanitarios. En parecidos términos se expresa el art.1.2 RCIES al declarar que
los centros de internamiento son «establecimientos públicos de carácter no penitenciario,
dependientes del Ministerio del Interior, destinados a la custodia preventiva y cautelar de extranjeros
para garantizar su expulsión, devolución o regreso».
Parece lógico el interés del legislador por diferenciar los CIES de las prisiones, ya que, el simple
hecho de que el internamiento suponga la custodia de extranjeros que no han cometido un delito
sino una mera infracción administrativa, genera importantes dudas e incertidumbres acerca la
constitucionalidad de la medida (3) . Porque la infracción no se fija en la «conducta» cometida por el
extranjero sino, más bien, en sus «características personales»: pobre y sin recursos para acceder a
una autorización de residencia. Expresado de otra forma, se detiene a las personas por lo que son y
no por lo que han hecho. No obstante, el internamiento se viene admitiendo por motivos
meramente pragmáticos y funcionalistas, entendiéndose como una especie de mal menor (4) . Así,
se prefiere controlar o limitar el movimiento de los extranjeros a través de los centros de
internamiento, que tipificar la situación de irregularidad administrativa como delito para poder
ingresar a los extranjeros en prisión, como sucede en otros países (5) .
A pesar de que el legislador se esfuerza por resaltar la naturaleza cautelar del internamiento de
extranjeros, en ocasiones, la medida se aproxima a una verdadera sanción penal. En efecto,
muchas peticiones de internamiento se realizan con conocimiento previo del carácter «no
expulsable» del extranjero, al no contar con acuerdos con los países de origen para su oportuna
readmisión. Asimismo las propias condiciones de los CIES y el régimen legal de los extranjeros no
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son propios de una medida cautelar sino, más bien, de una sanción penal que se destinaría a
«castigar la irregularidad administrativa u hostigar al inmigrante para que regrese a su país y disuadir
a los que aún están pensando en emprender la aventura migratoria» (6) .
Por tanto, debe prestarse mucha atención a las formas de aplicación de la medida por las
autoridades policiales, así como a las condiciones de los CIES para impedir que, en la práctica, el
internamiento pierda su naturaleza de medida cautelar y se transforme en una sanción penal.
2. Supuestos de aplicación
El RCIES no recoge los supuestos de aplicación del internamiento sino que se limita a realizar, en su
art. 1.2, un reenvío a la legislación de extranjería donde se establecen las causas para la expulsión,
la devolución o el regreso de los extranjeros y en qué términos se puede acordar el internamiento.
Junto a los supuestos recogidos en la normativa administrativa, el art. 89.6 CP también prevé la
posibilidad del internamiento en los supuestos de sustitución de una pena privativa de libertad inferior
a seis años por la expulsión del territorio español.
A) Supuestos de internamiento previstos en la normativa administrativa
Podemos distinguir en la normativa de extranjería dos grandes grupos de extranjeros que pueden
ser objeto del internamiento: los que son obligados a salir del territorio español sin necesidad de
incoarse ningún expediente de expulsión y los que requieren la activación de un procedimiento
preferente de expulsión.
Por lo que se refiere al primer grupo, destaca la devolución dispuesta en el art. 58.3 LEX, que hace
referencia a los extranjeros que, habiendo sido expulsados, contravengan la prohibición de entrada
en España o a los extranjeros que pretendan entrar ilegalmente en el país. En estos supuestos, el
art. 23.4 RLEX prevé que, cuando la salida del territorio español no pudiera ejecutarse en el plazo de
72 horas, se solicitará a la autoridad judicial la aplicación de la medida de internamiento prevista
para los expedientes de expulsión. Fundamentalmente, estamos ante inmigrantes que viajan en
embarcaciones hasta las costas españolas y son interceptados antes o al llegar al territorio español.
Asimismo también podrán ser objeto de la devolución los extranjeros que han accedido a través de
la valla de Ceuta y Melilla, siendo detenidos en el perímetro fronterizo español (7) .
Junto a la devolución del extranjero, se prevé en el art. 60 LEX el regreso (o, como se denominaba
por la regulación anterior, retorno) como una forma de salida obligatoria para aquellos extranjeros
que se les deniegue la entrada por no cumplir algunos de los requisitos establecidos al efecto.
Cuando el regreso fuera a retrasarse más de setenta y dos horas, la autoridad que hubiera
denegado la entrada se dirigirá al Juez de Instrucción para que determine el lugar donde deben de
ser internados hasta que se materialice la correspondiente salida del territorio español.
En cuanto la segunda modalidad de internamiento, que exige la apertura de un procedimiento
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preferente de expulsión, se prevé la posibilidad del internamiento para aquellos extranjeros que
hayan cometido algunas de las infracciones contenidas en los arts. 54.1 a) y b), 53.1 d) y f) y 57.2
LEX. Excepcionalmente, también podrán ser objeto de procedimiento preferente de expulsión los
supuestos de letra a) del art. 53.1 LEX, siempre que concurran determinadas circunstancias que
hagan necesaria la limitación del derecho ambulatorio del extranjero. Precisamente, este último
grupo de extranjeros que se encuentran irregularmente en territorio español, por no haber obtenido
la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tenerla caducada más de tres
meses, son los que mayor relevancia presentan en la práctica. En estos casos, normalmente nos
encontramos ante inmigrantes que han accedido de forma irregular al país y, con la ayuda de redes
sociales y familiares, han conseguido establecerse desempeñando empleos en el mercado laboral
informal. Además, dentro de este grupo también se encuentran los migrantes en situación de
irregularidad administrativa sobrevenida, al no haber podido conseguir la autorización
correspondiente para renovar su autorización de permanencia (8) .
Con carácter general, los inmigrantes que cometen la infracción del art. 53.1 a) LEX son expulsados
mediante el procedimiento ordinario y, en consecuencia, no pueden ser objeto de la medida cautelar
de internamiento (el art. 241.2 RLEX). Sin embargo, el art. 235.5 RLEX prevé, de forma
excepcional, la aplicación del procedimiento preferente de expulsión cuando concurran tres
requisitos: a) riesgo de incomparecencia, b) que el extranjero evite o dificulte la expulsión, sin
perjuicio de las actuaciones en ejercicio de sus derechos, c) que el extranjero represente un riesgo
para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
B) Supuestos de internamiento previstos en la normativa penal
En virtud del art. 89.6 CP, los extranjeros que hayan sido sancionados a penas privativas de libertad
inferiores a seis años de prisión por haber cometido una infracción penal, deberán ser expulsados del
territorio español. En estos casos, cuando al acordarse la expulsión, el extranjero no se encuentre o
no quede efectivamente privado de libertad en ejecución de la pena impuesta, el Juez o Tribunal
podrá acordar, con el fin de asegurar su expulsión, su ingreso en un CIE.
Recapitulando, el internamiento es una medida que podrá aplicarse a extranjeros que se encuentren
en alguna de las cuatro formas de salida obligatoria del territorio español: a) devolución; b) regreso;
c) expulsión, y d) expulsión como sustitutivo penal.
3. Autorización de internamiento y control judicial
El RCIES prevé la intervención de la Administración Judicial en dos fases diversas del internamiento:
en la inicial, donde autoriza la medida, y durante el cumplimiento, donde se constituye en garante de
los derechos del extranjero internado.
A) Autorización del internamiento
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La intervención judicial en el proceso se configura como una de las principales garantías a las que
alude el TC para salvar la constitucionalidad de la medida que nos ocupa. En este sentido, la STC
115/1987, de 7 julio, manifiesta que el hecho de que el internamiento sea una decisión judicial
preserva el art. 25.3 CE, que establece que la Administración civil no podrá imponer sanciones que
directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad.
De esta forma, nadie podrá ser internado en un centro sin que medie resolución dictada por la
autoridad competente que expresamente así lo autorice ( art. 2 RCIES). En puridad, dos tipos de
tribunales son los encargados de decidir el internamiento de los extranjeros: de una parte, el
Juzgado de Instrucción del lugar en el que sea detenido el extranjero por haber accedido de forma
irregular, no contar con los requisitos de entrada o encontrarse en situación de irregularidad
administrativa y, de otra parte, el Tribunal que haya decretado la sustitución de la pena de prisión
por la expulsión del territorio español.
El internamiento es una decisión potestativa, pudiendo el órgano judicial optar por otras soluciones
para asegurar el control del extranjero que pretende ser expulsado. El propio art. 235.6 RLEX
establece la posibilidad de que el órgano judicial deniegue el internamiento y, en su lugar, aprecie
otra medida cautelar, como la retirada del pasaporte o documento acreditativo de identidad,
presentación periódica ante el instructor del expediente o ante otra autoridad, residencia obligatoria
en lugar determinado o cualquier otra medida que el Juez estime adecuada o suficiente.
Lamentablemente, la ley de extranjería no fija los criterios que deben guiar al Juez para determinar
el internamiento del extranjero. Por tanto, se deja un excesivo margen de arbitrio judicial,
generándose grandes dosis de inseguridad jurídica.
A falta de una mayor regulación normativa de la medida, entendemos que la autorización del
internamiento deberá valorar las siguientes circunstancias: A) Será necesario constatar que el
extranjero se encuentre en alguno de los supuestos de expulsión, devolución o regreso que habilitan
el internamiento. El Juez no decidirá sobre el fondo de la medida pero sí sobre la existencia o no de
alguna de las causas de la expulsión, la identidad del extranjero y otros requisitos de tipo formal,
como la caducidad o la prescripción del expediente. B) Deberá valorarse la situación del extranjero
en nuestro país, si tiene o no domicilio conocido o si presenta cierto arraigo laboral o familiar. C)
Resulta necesario motivar individualmente la decisión adoptada, haciendo especial hincapié en las
circunstancias concurrentes para cada caso concreto, no siendo válidas las resoluciones genéricas,
en las que no se valora la situación individual del extranjero sino que el internamiento se adopta de
forma colectiva, para un grupo de extranjeros, con una motivación genérica y sin concreción alguna
para cada uno de los afectados por la medida (9) . D) Finalmente, el Juez o Tribunal debe ser
consciente de que el internamiento está presidido por el principio de excepcionalidad, lo que implica
preservar la libertad del extranjero, salvo cuando sea imposible o inevitable. Es decir, la aplicación
del internamiento debe ser subsidiaria, resultando preferentes otras medidas que, sin privar la
libertad del extranjero, aseguren su sujeción al control de la Administración. En este sentido se
manifestó la ya mencionada STC 115/1987, al exigir «la aplicación del criterio hermenéutico del
favor libertatis, lo que significa que la libertad debe ser respetada salvo que se estime indispensable
la pérdida de libertad del extranjero por razones de cautela o prevención».
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En definitiva, cuando exista cierto grado de arraigo laboral, familiar y social, porque el extranjero
lleva años residiendo en España con un domicilio conocido, tiene documentación, trabajo y/o familia,
entendemos que su riesgo de desaparición o evasión es mínimo, no debiéndose apreciar el
internamiento (10) .
B) Control judicial del internamiento
Sin duda, la ausencia de un verdadero control judicial sobre el contenido del internamiento y la
actuación de la policía encargada de su custodia y gestión es una de las principales críticas que ha
suscitado la figura que nos ocupa. Ciertamente, el art. 2.2 OM 1999 ya otorgaba a la autoridad
judicial la función de «velar por el respeto de los derechos fundamentales de los extranjeros
ingresados, de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal o del propio interesado», pero no fue hasta la
reforma del año 2009, cuando el art. 62.6 LEX declaró expresamente que «el Juez competente
para el control de la estancia de los extranjeros en los Centros de Internamiento y en las Salas de
Inadmisión de fronteras, será el Juez de Instrucción del lugar donde estén ubicados, debiendo
designarse un concreto Juzgado en aquellos partidos judiciales en los que existan varios». Por su
parte, el art. 2.2 RCIE establece que el extranjero internado queda a disposición del juez o Tribunal
que autorizó u ordenó el internamiento.
Como se observa, la normativa resulta algo confusa, ya que parece otorgarse competencias sobre
el control del internamiento a dos juzgados diversos: de una parte, el art. 2.2 RCIE menciona la
posibilidad de que el Juez que decretó el internamiento siga interviniendo en la medida privativa de
libertad y, de otra parte, el art. 62.6 LEX, otorga funciones de control al Juez del lugar donde se
encuentra internado el extranjero.
La creación del Juez de Control tuvo lugar, fundamentalmente, para solventar la situación
problemática que se generaba cuando la detención se producía en un lugar alejado del CIES donde
finalmente se internaba al extranjero, ya que el Juez del control continuaba siendo el Juez de
instrucción que decretó el internamiento.
Por tanto, resulta acertado que, desde el año 2009, el control del internamiento recaiga en un
Juzgado del lugar donde radique el CIES correspondiente. No obstante, la normativa no concreta
qué Juzgado de Instrucción debe asumir tales funciones de control y parece dejar dicha asignación
en manos de la Junta de Jueces de Instrucción de cada partido judicial. Fundamentalmente, se abren
dos posibilidades: que el Juez de Control sea el Juez de Instrucción que se encuentre de guardia en
el momento de recepción de la queja o reclamación por parte del extranjero internado o que se
asigne a uno o varios Juzgados de Instrucción el control de los CIES de forma permanente.
Sin duda, parece más oportuna esta segunda alternativa, al implicar una mayor especialización en la
materia, evitando que la competencia del control recaiga arbitrariamente en un Juzgado de
Instrucción que desconozca un ámbito jurídico tan peculiar y concreto como la materia relativa a la
extranjería (11) . En consecuencia, nos parece acertado que, en la mayoría de los partidos
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judiciales, las Juntas de Jueces de Instrucción vengan asignando tales funciones de forma
permanente a determinados Juzgados de Instrucción, fomentando una mayor especialización en el
control judicial de los CIES (12) . Dicha solución debería estar fijada expresamente en la norma y no
quedar al designio de cada Partido judicial, pudiéndose generar situaciones claramente
desigualitarias: habrá lugares donde los CIES cuenten con un Juez de Control con una mayor
especialización que otros, en los que el Juzgado de Guardia que recibe la queja o denuncia no tenga
la misma experiencia y/o capacitación para resolver una cuestión tan específica.
En definitiva, la normativa recoge la participación de dos jueces distintos durante el período de
internamiento del extranjero: de una parte, el Juez que decide el ingreso, que podrá requerir al
extranjero cuando así lo estime oportuno, fundamentalmente, para modificar la medida; de otra
parte, el Juez que controla el internamiento que será asignado por la Junta de Jueces de Instrucción
de cada partido judicial.
Lamentamos que el RCIES no haya otorgado un mayor desarrollo a la figura del Juez de Control del
Internamiento, fijando, de forma clara, tanto las reglas para su designación, como sus atribuciones
y competencias. Nuevamente, se pone de manifiesto una situación desventajosa para los
extranjeros internados en los CIES respecto a los condenados en un centro penitenciario, ya que,
estos últimos sí disponen de una autoridad judicial que salvaguarda de forma efectiva sus derechos,
el Juez de Vigilancia Penitenciaria.
En efecto, una lectura integral del RCIES pone de manifiesto que la participación y transcendencia
otorgada a los Jueces de Control es claramente insuficiente, vaga y difusa. Según el art. 2.3 RCIE,
su principal función será «conocer, sin ulterior recurso, de las peticiones y quejas que planteen los
internos en cuanto afecten a sus derechos fundamentales y visitas». Además, también se prevé su
participación en dos tipos de decisiones que acuerde el Director del Centro: de una parte, tendrá que
recibir una copia del expediente donde se recojan los resultados del registro personal del interno,
incluso, con desnudo integral ( art. 55 RCIE) y, de otra parte, deberá acordar, en el plazo más breve
posible, el mantenimiento, modificación o revocación del empleo de medios de contención física
personal y el aislamiento provisional del interno ( art. 57 RCIE). En ambos casos se trata de un
control a posteriori de una decisión adoptada por la Dirección del Centro y que, en consecuencia, ya
ha desplegado sus efectos sobre el extranjero.
A excepción de los preceptos citados, el RCIES no vuelve a mencionar al Juez de control del
internamiento, quedando, en la práctica, su participación reducida a la propia voluntad del Juez que
quiera implicarse en mayor o menor medida en la vida del Centro y a que el internado active,
mediante queja, la intervención judicial. Y no puede obviarse que, normalmente, los extranjeros
internados acaban de llegar al país, por lo que, difícilmente conocerán la lengua española, sus
derechos y/o la forma de preservarlos.
4. Organización general y competencias
Según el art. 3 RCIE las competencias de dirección, coordinación, gestión e inspección de los centros
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corresponden al Ministerio del Interior y serán ejercidas a través de la Dirección General de la Policía,
que tendrá la misión de ordenar y supervisar todos los servicios y funciones de los centros. La
dependencia orgánica y funcional de los CIES se asigna a la plantilla policial donde radiquen y su
Director será nombrado entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 del Cuerpo Nacional de
Policía, a propuesta del Comisario General de Extranjería y Fronteras.
Los CIES presentan un importante carácter policial. Obviamente, la seguridad debe conformarse
como uno de los principales objetivos de establecimientos donde se priva de libertad a un grupo
importante de personas. No obstante, también son relevantes otros servicios y funciones
necesarios para garantizar los derechos del internado, la asistencia sanitaria (art. 14 RCIES), los
servicios sociales ( art. 15.1 RCIES) o la formación de funcionarios y empleados públicos al servicio
de los centros [art. 16.2 c) RCIES], entre otros aspectos. En consecuencia, pensamos que el
Ministerio de Empleo y Servicios, así como el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
deberían tener un mayor protagonismo en la organización y funcionamiento de los CIE, las cuales se
han dejado, de forma exclusiva, en manos de la Dirección General de la Policía.
5. Las instalaciones de los CIE
Otra de las principales quejas y reclamaciones sobre el funcionamiento de los CIES recae sobre las
condiciones de sus instalaciones. Así, el Defensor del Pueblo viene denunciando, en sus últimos
informes anuales, la falta de intimidad de los internados en los dormitorios (divididos por rejas y no
por muros) y en los baños; la división por sexos de las dependencias (impidiendo que las familias
puedan permanecer juntas); la deficiencia de la limpieza e higiene en las instalaciones; el
hacinamiento de los internados (entre 6 y 8 personas por dormitorio), la falta de cámaras en
lugares comunes y la insuficiencia de ocio para los internados (13) .
El RCIES aborda tales cuestiones, aunque con un lenguaje especialmente programático que no
obliga al Ejecutivo a realizar las reformas necesarias para salvaguardar determinadas condiciones del
internamiento. En efecto, con un uso abusivo del verbo «procurar», establece tales actuaciones
como algo conveniente pero no obligatorio.
De esta forma, el art. 7.3.2 RCIE expresa que se «procurará que los internos que formen una
unidad familiar estén juntos y tengan en su compañía a sus hijos menores, facilitándoles en la
medida lo posible, alojamiento separado que garantice un adecuado grado de intimidad». En
consecuencia, no se garantiza el derecho a la intimidad familiar, cuya preservación quedará en
manos de la actuación del Director, los fondos con los que disponga y las instalaciones con las que
cuente. En parecidos términos, el art. 7.3.3 RCIE establece que «se procurará que las instalaciones
permitan la separación de los condenados, internados en virtud del art. 89.6 del Código Penal, o que
tengan antecedentes penales, de aquellos otros que se encuentren internos por la mera estancia
irregular en España». La norma deja abierta la posibilidad de que convivan en un mismo espacio
extranjeros condenados a una pena de prisión con extranjeros que solo han cometido una
infracción administrativa, lo que, sin duda, puede generar un importante «efecto criminógeno». Así,
dicha posibilidad está expresamente prohibida en los Centros penitenciarios por la normativa al
respecto, concretamente, por el art. 16 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y el art. 99 del
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Reglamento penitenciario, entre otros.
En cambio, resulta un acierto las disposiciones contenidas en el arts. 7.5, 7.6 y 7.7 RCIES en los que
se exige que los centros dispongan de instalaciones adecuadas para la realización de actividades de
ocio, entretenimiento y deportivas, un patio para el paseo de los internos; espacio para la custodia
de equipajes y efectos personales; y contar con un número suficiente de teléfonos públicos para su
uso por los internos.
Sea como fuere, en la práctica resulta indiferente que la norma exija o no la mejora de las
instalaciones y la creación de nuevos departamentos en los CIES, ya que el propio Reglamento, en
su disp. adic. 2.ª. No incremento del gasto público, advierte que «la aplicación de este reglamento
no conllevará incremento del gasto público ni supondrá incremento de dotaciones, de retribuciones,
o de otros gastos de personas al servicio del sector público».
6. Estatuto jurídico de los extranjeros internados
No existe una relación de sujeción especial entre los extranjeros internados y el Estado, por lo que,
más allá de la privación del derecho ambulatorio, el extranjero podrá ejercitar cualesquiera de los
derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico. Entre los derechos más importantes que deben
salvaguardarse en los CIES —además de los fundamentales, como la vida, integridad física y
psicológica, dignidad e intimidad, o el derecho a no ser discriminado— destacamos algunos de los
recogidos en el art. 16 RCIES:
La información, que deberá hacerse en un idioma que le sea inteligible al extranjero de su situación,
así como de las resoluciones judiciales y administrativas que le afecten [art. 16.2 a) RCIES].
Asimismo, en virtud del art. 27 RCIES se abrirá un expediente personal a cada uno de los
extranjeros que ingresen en el centro, en el que se incluirán todos los documentos relativos a su
situación personal. A ese expediente tendrá acceso el internado, pudiendo consultarlo y obtener
copia completa o parcial del mismo. Por su parte, el art. 29 RCIES establece la obligación de
informar sobre los derechos y obligaciones al nuevo interno, entregándole un boletín informativo,
redactado en su idioma o en otro que pueda comprender, con información de sus derechos. En
aquellos casos que el extranjero no comprenda o hable el castellano, tendrá derecho a ser asistido
por un intérprete [art. 16.2 j) RCIES].
La asistencia médica y sanitaria [art. 16.2 e)] recae sobre un médico perteneciente a la
Administración General del Estado, que estará auxiliado, como mínimo, por un enfermero (art. 14.1
RCIES). La norma no exige que la asistencia sanitaria sea permanente y tampoco se prevé la
existencia de un odontólogo, estomatólogo y psiquiatra —que sí están presentes en los Centros
penitenciarios— por lo que, el tratamiento de sujetos con enfermedades psiquiátricas o con
síndrome de abstinencia no puede asegurarse y el resto de supuestos deberán derivarse al centro
hospitalario correspondiente. En el caso de mujeres embarazadas, deberán recibir un seguimiento
médico especial [art. 16.2 f) RCIES], aunque en la práctica resulta improbable, al no existir
dependencias específicas dotadas de material de obstetricia (14) . Además, el servicio sanitario se
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encargará de la inspección de los servicios de higiene relacionados con los alimentos, los extranjeros
internados y las dependencias del centro.
Recientemente, el Gobierno ha aprobado un pliego de condiciones para la contratación de servicios
sanitarios para los CIES que incumple claramente el Reglamento, al transferir la gestión del servicio
al sector privado que, al responder a una lógica de mercado, podrá primar los intereses económicos
frente a las necesidades de los extranjeros. Asimismo dicho pliego prevé una atención sanitaria
parcial y no completa: en el mejor de los casos, cubrirá 14 horas diarias, entre los lunes y viernes y
3 horas, los fines de semanas y festivos (15) . Por tanto, cuando exista una urgencia y el médico
no se encuentre en el Centro, será el Director quien, probablemente, sin capacitación alguna, decida
si procede el traslado del extranjero a un centro hospitalario.
Respecto a la asistencia social, según el art. 15 RCIES los centros dispondrán de los
correspondientes servicios de asistencia social y cultural a los extranjeros internados, atendidos por
trabajadores sociales, bajo la dependencia directa del Director, siendo la Dirección General de la
Policía quien contrate con entidades públicas o privadas la prestación de los servicios. Nuevamente,
se critica la posibilidad de la participación del sector privado. En cambio, resulta un claro acierto la
previsión contenida en el art. 59 RCIE que posibilita que los miembros de las organizaciones para la
defensa de los inmigrantes puedan ser autorizados por el director para visitar los centros de
internamiento y entrevistarse con los internos.
Resulta especialmente dispar y confusa la relación de servicios sociales que recoge la previsión
normativa (art. 15.3 RCIE): «resolución de los problemas surgidos a los extranjeros internados y,
en su caso, a sus familias, como consecuencia de la situación de ingreso, en especial los
relacionados con la interpretación de lenguas, relaciones familiares con el exterior o tramitación de
documentos». A nuestro entender, las funciones atribuidas a los servicios sociales no responden a
su relevancia, al no recogerse expresamente otros servicios vitales para el extranjero, como la
información y gestión de recursos; la detección de posibles solicitantes de asilo o de víctimas de
violencia de género, de trata o violencia sexual o de cualquier otra situación de vulnerabilidad; o la
necesidad de llevar a cabo actividades formativas o socioculturales que amortigüen el choque el
«extranjero no expulsable». No podemos obviar que el 50 % de los extranjeros no serán
expulsados del territorio español sino que tendrán que integrarse en nuestra sociedad (16) . En
consecuencia, sería oportuno que los Servicios Sociales de los CIES tuviesen un mayor
protagonismo e importancia, lo que, sin duda, facilitaría la futura inserción sociolaboral del extranjero
que no ha sido posible expulsar del territorio español.
7. Vigilancia y seguridad en los centros
Otra de las quejas más constantes de las organizaciones civiles preocupadas por el funcionamiento
de los CIES reside en el tratamiento que recibe el extranjero de la policía encargada del control y la
seguridad en los centros. La escasa apertura al exterior, la ausencia de verdaderos órganos de
control y el hecho de que prácticamente todas las prerrogativas de funcionamiento, control y
supervisión recaigan en la figura policial del Director, explican la existencia una continua sospecha
sobre los CIES, que acaban por asociarse con espacios de impunidad y opacidad donde el maltrato y
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el abuso (incluso, sexual) pueden resultar frecuentes. Por ello, se lamenta que el art. 54 RCIES no
exija la instalación de aparatos y medios técnicos de videovigilancia en las zonas comunes de los
centros, que podrían ser útiles para esclarecer posibles denuncias. Asimismo también se critica la
autorización de vigilancia con armas de fuego en el interior de los Centros —circunstancia prohibida
en los Centros penitenciarios—, al significar un incremento innecesario del peligro para la integridad
de los internos y el resto de funcionarios del Centro.
IV. CONCLUSIONES
Desde hace muchos años se esperaba la aprobación de un Reglamento que transformase en
profundidad el régimen y funcionamiento de los CIES. El internamiento de extranjeros constituye,
por sí sola, una medida cautelar claramente discutible al privarse de libertad a individuos que no han
cometido delito alguno. Pero si, además, las condiciones de dicho internamiento son indignas y los
derechos de los extranjeros pueden verse vulnerados, la medida se aproxima a una verdadera
sanción penal claramente inadmisible.
Lamentablemente, el nuevo Reglamento CIE no propone ninguna modificación normativa que
mejore las nefastas condiciones de vida que sufren los extranjeros internados y garantice el pleno
ejercicio de sus derechos. En nuestro estudio hemos puesto de manifiesto los principales
desaciertos que presenta la norma, entre los que destacamos: 1) El texto destila una marcado
acento policial y penitenciario que se refleja en las amplias funciones que se le atribuyen a su
Director, dependiente del Ministerio del Interior y la actuación policial de los extranjeros internados.
2) No se ha regulado suficientemente la figura del Juez de Control del Internamiento para garantizar
los derechos de los extranjeros internados. 3) No se exige la creación de nuevas instalaciones
necesarias para satisfacer el ejercicio de determinados derechos básicos para el extranjero y se
prohíbe expresamente cualquier tipo de gasto público en materia de infraestructuras y de dotación
de personal. 4) No se mejoran los servicios sanitarios, que siguen sin poder salvaguardar plena e
íntegramente la salud de los extranjeros. 5) Se desnaturalizan los servicios sociales, a los que no se
les atribuye expresamente funciones necesarias y vitales para el extranjero. 6) Se incorpora la
posibilidad de disponer de armas de fuego en el interior del establecimiento y no se exige la
instalación de cámaras de vigilancia en las zonas comunes para prevenir posibles abusos.
Nos preguntamos si tales condiciones son propias de una simple medida cautelar impuesta por la
comisión de una infracción administrativa. Sin duda, parece que la respuesta no puede ser
afirmativa. Ciertamente, esta privación de libertad ha sido admitida por el Tribunal Constitucional y
asumida por la comunidad internacional. No obstante, la clara desproporcionalidad de la medida
impone necesariamente que se garanticen al máximo el resto de derechos de los extranjeros
internados. Por tanto, se esperaba que el Reglamento cambiase la grave situación que padecen los
extranjeros internados y que, como mínimo, su aprobación llevase consigo la garantía de sus
derechos más importantes. Lamentablemente, nuestro análisis corrobora que la norma encargada
de desarrollar el régimen y funcionamiento de los CIES mejora poco o nada la situación descrita. En
definitiva, el Estado ha perdido una nueva oportunidad para saldar, al menos parcialmente, la deuda
histórica que mantiene con los extranjeros internados, a los cuales no solo se les priva de libertad
sino que también se les lesiona su dignidad, integridad y salud.
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(1)
Trabajo desarrollado en el marco del Proyecto I+D+I del Ministerio de Economía y Competitividad
del Gobierno de España «Colectivos en los Márgenes. Su exclusión por el derecho». Referencia
DER 2012-34320.
Ver Texto
(2)
De esta forma, la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de mayo de 2005, anuló el
art. 30, en sus aps. 1, 2, 3, 6, 8 y 9, el art. 34 y el art. 33.5.
Ver Texto
(3)
. Vid., por todos, MARTÍNEZ ESCAMILA, M., Para que el derecho no se detenga a las puertas de
los CIE. Análisis del régimen jurídico de extranjeros, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias
Penales, Toma LXII, 2009, págs. 256 y ss.
Ver Texto
(4)
Vid., GARCÍA BLANCO, P. P. y RUÍZ DE HUIDOBRO DE CARLOS, J. M., Capítulo V: El régimen
sancionador de los sistemas legales de la extranjería e inmigración, en RUÍZ DE HUIDOBRO
CARLOS, J. M. (Coord.), Regulación legal de la extranjería en España, Universidad Pontificia de
Comillas, 2006, pág. 205.
Ver Texto
(5)
Como recuerda RODRÍGUEZ CANDELA, J. L., Las otras cárceles II. Centros de Internamiento de
Extranjeros en CEREZO DOMÍNGUEZ, A. I. y GARCÍA ESPAÑA, E. (Coords.), La prisión en España.
Una perspectiva criminológica, Comares, 2007, la doctrina acogió satisfactoriamente la creación
de los centros de internamiento mediante la LO 7/1985, de Derechos y Libertades de los
Extranjeros en España, al considerar la prohibición de los que los extranjeros permaneciesen en
prisión un considerable avance, pág. 366.
Ver Texto
(6)
MARTÍNEZ ESCAMILA, M., Para que el derecho no se detenga a las puertas de los CIE. Análisis del
régimen jurídico de extranjeros, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Toma LXII, op.
cit, pág. 258.
Ver Texto
(7)
Debe notarse como el gobierno español está abordando estos últimos supuestos como simples
expulsiones o devoluciones mediante vías de hecho, sin articular ningún procedimiento
administrativo al respecto. Sobre la ilegalidad de estas devoluciones o expulsiones en caliente, vid.,
MARTÍNEZ ESCAMILLA, M., et. al., Expulsiones en caliente: cuando el Estado actúa al margen de la
Ley, Informe promovido desde el Proyecto I+D+I «Iusmigrante», junio, 2014, versión electrónica
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en http://eprints.ucm.es/25993.
Ver Texto
(8)
Según JARRÍN MORÁN, A.; RODRÍGUEZ GARCÍA, D. y DE LUCAS, J., Los Centros de Internamiento
para España: una evaluación crítica, Revista CIDOB d´afers internacionals, núm. 99, 2012, el
grupo de migrantes en situación de irregularidad sobrevenida es cada vez mayor, al ser uno de los
colectivos más afectados por la crisis desencadenada en 2008, pág. 212.
Ver Texto
(9)
En este sentido, resulta muy ilustrativa la STS, Sala Primera, 144/1990, de 26 de septiembre.
Ver Texto
(10)
De forma parecida, la Circular 2/2006, sobre diversos aspectos relativos al régimen de los
Extranjeros en España, de 27 de julio. En el mismo sentido, TOMÉ GARCÍA, J. A., Internamiento
preventivo de extranjeros conforme al nuevo Reglamento de los CIE, Colex, 2014, que recoge
una importante jurisprudencia al respecto donde se tienen en cuenta los criterios citados, págs. 65
y ss.
Ver Texto
(11)
Vid., MARTÍNEZ ESCAMILA, M., Para que el derecho no se detenga a las puertas de los CIE.
Análisis del régimen jurídico de extranjeros, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, t.
LXII, op. cit., pág. 275.
Ver Texto
(12)
Como pone de manifiesto, TOMÉ GARCÍA, J. A., Internamiento preventivo de extranjeros
conforme al nuevo Reglamento de los CIE, op. cit., pág. 309.
Ver Texto
(13)
Recoge estas quejas del Defensor del pueblo, la Asociación Española para el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, Los Centros de Internamientos de Extranjeros, Comité para la
eliminación de la discriminación racial, 2011, págs. 7 y ss. Especialmente contundente respecto a
las condiciones de los CIE se muestra el Informe de FERROCARIL CLANDESTINO, MÉDICOS DEL
MUNDO Y SOS RACISMO, Voces desde y contra los Centros de Internamiento de Extranjeros
(CIE). Para quien quiera oír, 2009, passim.
Ver Texto
(14)
RODRÍGUEZ CANDELA, J. L., Las otras cárceles II. Centros de Internamiento de Extranjeros en
CEREZO DOMÍNGUEZ, A. I. y GARCÍA ESPAÑA, E. (Coords.), La prisión en España. Una perspectiva
criminológica, op. cit., pág. 379.
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Ver Texto
(15)
BOE 27 de mayo de 2014.
Ver Texto
(16)
JARRÍN MORÁN, A.; RODRÍGUEZ GARCÍA, D. y DE LUCAS, J., Los Centros de Internamiento para
España: una evaluación crítica, Revista CIDOB d´afers internacionals, núm. 99, cit., pág. 215.
Ver Texto
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